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21 de Junho de 2021
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
ano passado
Detalhes da Jurisprudência
Processo
01022620168
Órgão Julgador
Segunda Câmara
Partes
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Secretaria de Controle Externo do TCU/AL (00.414.607/0002-07).
3.2. Responsável
, Município de Senador Rui Palmeira - AL.
Julgamento
19 de Maio de 2020
Relator
AROLDO CEDRAZ
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__01022620168_d523a.rtf
Inteiro TeorTCU__01022620168_aa7df.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 010.226/2016-8

GRUPO I – CLASSE II – Segunda Câmara

TC 010.226/2016-8 [Apenso: TC 019.170/2012-2].

Natureza: Tomada de Contas Especial.

Órgão/Entidade: Município de Senador Rui Palmeira – AL

Responsável: Siloé de Oliveira Moura (027.851.534-72)

Interessado: Secretaria de Controle Externo do TCU/AL (00.414.607/0002-07)

Representação legal: Fabio Costa de Almeida Ferrario (3.683/OAB-AL) e outros, representando Siloé de Oliveira Moura.

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL ORIGINADA EM CONVERSÃO DE REPRESENTAÇÃO. NÃO COMPROVAÇÃO DA BOA E REGULAR APLICAÇÃO DOS RECURSOS REPASSADOS. CITAÇÃO. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. REMESSA DE CÓPIA AO MPU. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Incluo, como parte integrante deste Relatório, e transcrevo, a seguir, a instrucao da Secex-AL (peça 17), a qual contou com a anuência do Secretário da Unidade Técnica à peça 18:

INTRODUÇÃO

1. Cuidam os autos de tomada de contas especial decorrente da conversão do processo de representação TC 019.170/2012-2, autorizada pelo Acórdão 756/2016-TCU-Plenário, integrante da Relação 12/2016-TCU-Plenário, do Ministro Raimundo Carreiro (peça 2).

2. A representação convertida trata de supostas irregularidades ocorridas na Prefeitura Municipal de Senador Rui Palmeira/AL na execução do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), nos exercícios de 2009 e 2010, a saber: indícios de direcionamento em licitações e desvio de recursos e de alimentos da merenda escolar, que causou um possível prejuízo ao Erário da ordem de R$ 118.527,58 em valores históricos (peça 1, p. 43, do TC apenso).

HISTÓRICO

3. Para historiar o feito e de modo a permitir a fácil releitura das questões que serão tratadas nesta TCE, reproduz-se a seguir excertos do histórico lançado na representação de que se originou este processo (peça 1) [as remissões referem-se ao TC apenso]:

2. O Ministério Público Federal - Procuradoria da República no Município de Arapiraca/AL (PRM-Arapiraca) encaminhou a esta Secretaria a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, juntamente com o Inquérito Policial 648/2011 (peças 3-7 e 8-79 do apenso), proposta junto à 11ª Vara da Seção Judiciária de Alagoas (peça 1, p. 1 do apenso) em face de Siloé de Oliveira Moura (CPF: 027.851.534-72), exprefeito do município de Senador Rui Palmeira/AL; de Rejane de Oliveira Silva Nascimento (CPF: 975.565.725-87), ex-secretaria municipal de educação; e de José Aluísio Maurício Lira (CPF: 563.729.904-82), sócio da empresa Comercial 15 de Novembro Ltda (CNPJ: 12.419.487/0001-20), em decorrência de desvios de verbas oriundas do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae).

3. Consoante consta na Ação Civil Pública, as investigações começaram em 23/7/2009, quando foi apresentada representação, na forma de Termo de Declarações, à Procuradoria da República em Alagoas informando uma série de irregularidades que

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estariam ocorrendo em municípios alagoanos na gestão dos seguintes programas do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE): Programa Nacional do Transporte Escolar (Pnate) e Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) (peça 1, p. 6-8 do TC anexo).

4. Cópia desta representação foi encaminhada à PRM-Arapiraca para adoção de providências. No âmbito daquela Procuradoria, as investigações foram desmembradas, tendo sido autuados procedimentos administrativos diferentes, conforme os objetos da denúncia: censo escolar, Pnate e Pnae.

5. Com a finalidade de apurar possíveis desvios de recursos do Pnae, em municípios localizados na área de jurisdição da PRM-Arapiraca, foi autuado um procedimento administrativo, posteriormente convertido no Inquérito Civil Público (ICP) 1.11.0001.000114/2009-57, que assim concluiu (peça 1, p. 8):

‘Após uma análise feita nos documentos e informações contidas no ICP nº 1.11.0001.000114/2009-57, mostrou-se claro a existência da prática de vários crimes, principalmente crimes contra a Administração Pública, crimes previstos na Lei de Licitações, e a prática de atos de improbidade administrativa, dentre outras ilicitudes.’

6. Segundo a denúncia, as irregularidades ocorriam em praticamente todos os municípios alagoanos. Assim, o Procurador da República, em despacho no referido ICP, determinou a instauração de Inquérito Policial para investigar o cometimento de eventuais crimes na aquisição de merenda escolar, exercícios de 2005 a 2010, nos municípios de: Arapiraca, Taquarana, Cacimbinhas, Lagoa da Canoa, Limoeiro de Anadia, Craíbas, Santana do Ipanema, Girau do Ponciano, Porto Real do Colégio, São Sebastião, Senador Rui Palmeira e Olho D’água do Casado.

7. Em cumprimento, foi instaurado o Inquérito Policial 432/2010 com o escopo de (peça 1, p. 9):

‘...colher provas sobre a autoria e materialidade dos possíveis crimes, tais como os previstos nos artigos 312 do Código Penal, art. 90 da Lei 8.666/90, art. , inciso I, da Lei nº 8.137/90, art. , inciso V, da Lei 9.613/98, art. , inciso I, do Decreto Lei 201/67, como também eventuais atos de improbidade administrativa cometidos em detrimento de bens e rendas da União, notadamente verbas públicas federais, repassadas a alguns Municípios do Estado de Alagoas, pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar-PNAE.’

8. Após a realização de diversas diligências e da deflagração de duas operações policiais, Caetés e Mascotch, evidenciou-se que (peça 1, p. 9-10):

‘As primeiras investigações feitas pela autoridade policial focaram a atuação do grupo de empresas composto por COMERCIAL 15 DE NOVEMBRO LTDA., COMERCIAL COMPRE FÁCIL, MARIA ARLENILDE NASCIMENO COSTA & CIA LTDA., SÃO LUIZ DISTRIBUIDOR LTDA., COMERCIAL EUCALIPTOS LTDA. - EPP e ALOÍSIO NASCIMENTO LIEMEIRA - ME, e verificaram que, através de seus proprietários e/ou administradores, seus prepostos e alguns agentes políticos municipais, estavam sendo cometidas fraudes em licitações para a compra e fornecimento de merenda escolar em algumas cidades do interior e região agreste do Estado de Alagoas. Indícios apontavam no sentido de que, após a realização de licitações fraudadas, os contratos assinados pelas prefeituras municipais não estariam sendo executados em sua integralidade, pois estariam sendo entregues às Escolas Públicas Municipais, destinatários finais dos bens adquiridos, gêneros alimentícios em quantidades e qualidade inferiores aos efetivamente contratados e pagos com verbas públicas federais. Além do fato de que, para ocultar o desvio e a

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apropriação de parte do patrimônio público transferido pela União, os investigados, organizados na forma de quadrilha, utilizavam-se a de vários ardis, que, após as investigações realizadas, foram sendo revelados.’

9. Conforme registrado na ação (peça 1, p. 11-12), os indiciados Irislane Barbosa Almeida, Péterson Melo e Silva e José Aloísio Maurício Lira, que firmaram acordos de delação premiada, apresentaram informações detalhadas dos delitos praticados e revelaram a participação de autoridades públicas locais no cometimento das ilegalidades. Tais depoimentos foram confirmados por testemunhas que trabalhavam nas empresas investigadas.

(...)

14. Dentre as medidas adotadas, em cumprimento às determinações emanadas da PRM-Arapiraca, foi instaurado o IPL 648/2011-SR/DPF/AL (peças 3-7) tendo por objeto, consoante Portaria constante da peça 3, p. 3-4, verbis:

... apurar os delitos previstos no (s) arts. 288, 312, caput e 317, § 1º, do Código Penal, e 90 da Lei nº 8.666/90, tendo em vista que o grupo empresarial liderado por JOSÉ ALOÍSIO MAURÍCIO LIRA, em associação criminosa com REJANE DE OLIVEIRA SILVA NASCIMENTO, pessoa ligada diretamente à Administração Pública do Município de Senador Rui Palmeira, proporcionaram fraudes ao caráter competitivo de licitações de fornecimento de merenda escolar em Senador Rui Palmeira, e, após o estabelecimento do contrato público, não os executavam em sua integralidade, tudo sendo praticado por meio de corrupção passiva.

(...)

16. Da documentação constante deste processo, mormente dos Relatórios de Análise de Material Apreendido da SFCI (peça 5, p. 17-66) e dos termos de depoimento e de declaração prestados à Polícia Federal (vide peça 3, p. 53-58), constata-se a existência de indícios de fraudes a processos licitatórios e desvios de recursos públicos federais repassados no âmbito do Pnae ao Município de Senador Rui Palmeira/AL para a aquisição de alimentos.

17. A PRM-Arapiraca, inicialmente, ao mencionar a análise realizada por técnicos da CGU nos processos licitatórios promovidos por diversos municípios do sertão e agreste alagoano, discorreu sobre como eram fraudadas as licitações por um grupo formado por seis empresas, indicadas na tabela a seguir (peça 1, p. 17-24):




Nome 

Nome de fantasia 

CNPJ 

Comercial 15 de Novembro Ltda. 

Armazém N. Senhora do
Carmo 

12.419.487/0001-20 

Comercial Compre Fácil Ltda. 

Comercial Compre Fácil 

06.145.514/0001-11 

Comercial Eucaliptos Ltda. - EPP 

Comercial Eucaliptos 

08.541.152/0001-03 

Aloísio Nascimento Limeira - ME 
  
07.968.839/0001-67 

Maria Arlenilde Nascimento Costa &
Cia. Ltda. 

Supermercado São Luís 

04.789.709/0001-79 

São Luiz Distribuidor Ltda. 

São Luiz Distribuidor 

07.727.102/0001-52 

18 Conforme consta na inicial da ação judicial, essas empresas, em conluio, comandadas pelo Sr. José Aloísio Maurício Lira, sócio da Comercial 15 de Novembro Ltda., ajustavam suas participações nas licitações com vistas a fraudar o caráter competitivo dos certames, conforme fica evidente, dentre outros, nos fatos a seguir sintetizados (peça 1, p. 17-24):

a) existência de vínculos familiares entre os sócios das empresas Comercial 15 de Novembro Ltda. e Comercial Compre Fácil Ltda., bem como, entre os sócios da Comercial Eucaliptos Ltda. - EPP e o proprietário da empresa Aloísio Nascimento Limeira – ME;

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b) as empresas do grupo eram representadas nos certames por funcionários e, até mesmo, pelos sócios das empresas que supostamente seriam suas concorrentes;

c) indiciados (funcionários e sócios das empresas mencionadas) e testemunhas prestaram depoimentos à Polícia Federal relatando, dentre outras ilicitudes, que:

c.1) não havia uma real concorrência entre as empresas do grupo;

c.2) os representantes das empresas do grupo subornavam os representantes de outras empresas com vistas a desistirem de participar das licitações, ou, para colaborarem na fraude;

c.3) eram pagas comissões a autoridades e funcionários municipais sobre o valor de cada nota fiscal referentes às vendas efetivadas para o Pnae;

c.4) compras particulares eram realizadas por autoridades municipais, ou pessoas de suas famílias, no Supermercado do Comercial 15 de Novembro Ltda, para posterior pagamento com recursos da merenda escolar, mediante o fornecimento de notas fiscais inidôneas;

c.5) muitos representantes de empresas só iam ao local da licitação com vistas a receber comissões para não participarem dos certames; e,

c.6) os documentos e propostas das empresas do grupo eram elaborados pela mesma pessoa, na maioria das vezes pela Sra. Irislane Barbosa Almeida, funcionária da Comercial 15 de Novembro Ltda., ou as propostas eram divulgadas entre as empresas, para que os preços fossem ajustados conforme os interesses do grupo;

d) documentos da empresa Comercial Compre Fácil Ltda. foram apreendidos pela Polícia Federal na sede da Comercial 15 de Novembro Ltda., e da empresa Comercial Eucaliptos Ltda., na sede da Aloísio Nascimento Limeira - ME;

e) quem de fato fornecia os produtos para as prefeituras era a Comercial 15 de Novembro Ltda.; e,

f) foi constatada divergência tanto qualitativa quanto quantitativa entre os registros constantes das notas fiscais e os recibos emitidos pelas escolas da rede municipal de ensino.

19. Após essa visão panorâmica, a PRM-Arapiraca, no título IV da ação judicial, discorre sobre a atuação desse grupo de empresas no Município de Senador Rui Palmeira/AL, trazendo a colação as conclusões advindas do IPL 432/2010, das quais transcrevem-se, a seguir, as concernentes ao Município de Senador Rui Palmeira/AL (peça 1, p. 24-25):

‘...Foi inicialmente confirmado nos interrogatórios as suspeitas iniciais, de que os resultados dos certames são direcionados para que atacadistas do grupo empresarial investigado vençam os pregões e convites destinados à aquisição de merenda escolar;

... que IRISLANE era a pessoa que elaborava as propostas de empresas que seriam “concorrentes”, ou então as enviava do 15 DE NOVEMBRO e/ou do COMPRE FÁCIL para as outras empresas – MARIA ARLENILDE, EUCALIPTOS ou ALOÍSIO N. LIMEIRA ME – a fim de que alguém nestas elaborasse as demais propostas, sendo assim de prévio conhecimento os preços de cada um dos licitantes;

... que havia uma mera troca de notas fiscais: o EUCALIPTOS emitia notas fiscais para a respectiva Prefeitura, enquanto que o 15 DE NOVEMBRO ou o COMPRE FÁCIL registrava a saída das mesmas mercadorias para o EUCALIPTOS. No entanto, a real movimentação era de produtos saindo do 15 DE NOVEMBRO diretamente para a Prefeitura de Traipu, sendo o lucro obtido auferido por ALOÍSIO LIRA;

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... que em seus interrogatórios, ALOÍSIO LIRA, PÉTERSON, LUIZ CARLOS, ALOÍSIO N. LIMEIRA e LIMEIRA confirmaram que outras empresas também colaboravam com a fraude ao caráter competitivo de diversas licitações. Agiam da seguinte forma: essas empresas se dirigiam às Prefeituras para receberem os editais dos pregões, preparavam a documentação para habilitação e suas propostas e, finalmente, compareciam na data marcada na sessão pública;

...que havia uma prévia conversa entre os pretensos licitantes, e era feito um acordo financeiro, em sua maioria, ou era atendido um pedido, para que os procuradores destas empresas desistissem de concorrer, de uma das três formas abaixo: a) O procurador deixava de ingressar na sala da CPL, sequer constando na respectiva ata a sua presença; b) O procurador retirava algum documento imprescindível para a habilitação, causando assim a desclassificação da empresa, que sequer avançava para a etapa de lances; c) O procurador participava da etapa de lances, mas ofertava preços que diminuíam a proposta em quantias irrisórias, e até um certo valor predeterminado, ou parava quando recebia algum sinal previamente combinado, como, por exemplo, um piscar de olhos;’

20. Em seguida a PRM-Arapiraca relata (peça 1, p. 25-26):

‘ALOÍSIO LIRA declarou que, embora não sejam realizadas compras pessoais no Supermercado, a filha do Prefeito SILOÉ MOURA, de nome REJANE recebe o equivalente a 10% das notas fiscais emitidas para comprovação de gastos com merenda escolar. Inicialmente, ALOÍSIO LIRA citou o nome de JEANE, outra filha de SILOÉ MOURA, mas posteriormente, quando acareado com PÉTERSON, corrigiu o erro, esclarecendo ainda que REJANE é Secretária Municipal de Educação de Senador Rui Palmeira (fls. 254 e 266-7).

Ao ser reinquirido, PÉTERSON esclareceu que em relação ao município de Senador Rui Palmeira, ocorre o recebimento de uma comissão equivalente a 10% do que é repassado de verba federal para aquisição da alimentação escolar, e começou a ser paga desde a primeira compra de alimentos realizada em 2009. No ano de 2010, até outubro, foram repassados R$ 188.496,00 e no ano de 2009, mais R$ 158.122,80. Assim, calcula-se que nestes dois anos, foram entregues a REJANE MOURA, Secretária de Educação, e a seu pai, o Prefeito SILOÉ MOURA, o total de R$ 34.661,88 em espécie (fl. 245).

PÉTERSON ainda acrescentou que em Senador Rui Palmeira são entregues 3 cheques, com valores aproximados a R$ 21.000,00, R$ 1.500,00 e R$ 700,00, e destes, é entregue em espécie o valor correspondente aos 2 cheques menores, totalizando mensalmente a quantia de R$ 2.448,00 (fl. 245). Neste ano foram liberadas 7 parcelas até setembro, e assim foram repassados em espécie o valor de R$ 17.136,00. Em 2009, as 10 parcelas dessas verbas menores totalizaram R$ 18.568,00. Dessa forma, somando-se estes valores com as comissões, entre 2009 e 2010, SILOÉ e REJANE se apropriaram do valor aproximado de R$ 70.365,88.

A testemunha ANTÔNIO PINTO, do Setor de Faturamento do 15 DE NOVEMBRO, afirmou deter conhecimento de que PÉTERSON entregava a cada pedido o equivalente a 10% do valor total das notas fiscais emitidas, e quem recebia estas comissões era uma das filhas do Prefeito de Senador Rui Palmeira, de nome JEANE ou REJANE (fl. 387). Segundo o mesmo, esta conta era paga através da diferença de 10% existente entre o que era pedido pela Prefeitura – e, portanto, o que era efetivamente entregue de alimentos – e o que constava das notas fiscais (fl. 387).

Finalmente, IRISLANE, ao ser reinquirida, informou que PÉTERSON já havia lhe comentado que entregava comissões, não precisando o percentual, a JEANE

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ou REJANE, filhas do Prefeito de Senador Rui Palmeira.

21. Sobremais, a PRM-Arapiraca indicou as irregularidades resultantes da atuação dos representados, quais sejam (peça 1, p. 26-44):

a) fraude aos processos licitatórios em Senador Rui Palmeira/AL, pregões presenciais 002/2009, 007/2009, 005/2010, e 007/2010 (item VI.1 da ação judicial);

b) desvio da merenda em benefício da secretária de educação do Município de Rui Palmeira (item IV.2 da ação judicial); e,

c) superfaturamento da merenda adquirida em benefício de Rejane Oliveira (item IV.3 da ação judicial);

22. Por fim, a PRM-Arapiraca encaminhou cópia da ação civil pública para o TCU, na forma de representação.”

4. Necessário, também, para melhor compreensão das razões que levaram à conversão dos autos em TCE, transcrever parte do exame técnico lançado na instrução de mérito do processo apenso (peça 1 e peça 80 do apenso):

Informações Preliminares

26. De plano, ante as informações e o conjunto probatório trazido pelo representante, consideramos ser a representação procedente (consoante veremos adiante), e por esse motivo, entendemos ser pertinente conhecê-la.

27. Ressalve-se que, apesar da análise pelo Ministério Público Federal (MPF) considerar a ocorrência de três irregularidades (vide item 21 supra), tendo em vista a competência constitucional do Tribunal de Contas da União e seu consequente universo de atuação – diverso daquele do MPF –, teremos como escopo do nosso trabalho apenas uma irregularidade: I -desvio da merenda (a qual chamaremos de “não comprovação da boa e regular utilização de recursos públicos” por adequação, já que os fatos informados ao TCU dão conta de que não há documentos que comprovem o uso regular das verbas repassadas) – alínea b do item 21 ou peça 1, 35-44.

27.1. A ocorrência de “superfaturamento da merenda adquirida em benefício de Rejane Oliveira” (peça 1, 44-46) não foi quantificada, nem acompanhada de documentos que a comprovem, pois está amparada apenas em prova testemunhal. Essa constatação do MPF foi conseguida apenas por declaração de testemunha. Nesse contexto, sem a quantificação do débito, e sem elementos mais robustos (que demonstrem “o que ocorreu”, “quando ocorreu” e “como ocorreu”), consideraremos que essa ocorrência não se configura como irregularidade passível de apuração por esta Corte, apesar da representante tê-la incluído como tal.

27.2 Ademais, no que se refere à irregularidade de “fraude a licitações” (alínea a do item 21 acima ou peça 1, 26-35), divergindo do MPF, que afirmou haver fraudes nos pregões presenciais 002/2009, 007/2009, 005/2010 e 007/2010, não consideraremos a existência desse tipo de irregularidade, em razão de que as evidências apresentadas, especialmente as testemunhais, não serem capazes de ensejar a responsabilização no âmbito dos processos neste Tribunal.

27.3. Até mesmo para o pregão presencial 007/2009, para o qual foram apresentadas, além das provas testemunhais, informações advindas da análise da CGU e da Polícia Federal sobre materiais apreendidos que dão conta de que a empresa Comercial 15 de novembro Ltda. teria elaborado duas propostas para esse certame (uma com valor maior, para ser apresentada na licitação no caso de não conseguir cooptar as demais empresas participantes para conluio, e outra, com valor menor, para o caso de não conseguir tal cooptação); e de que a licitante Comercial Colombo Ltda. apresentou lances maiores que a empresa Comercial 15 de novembro Ltda. em todos os itens do pregão, não há como reputar que houve conluio ou fraude, pois não há provas de que as demais licitantes (empresas “Colombo” e “Silva e Silva Junior”) tiveram quaisquer ações no sentido de

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burlar o certame (como por exemplo, prova de que a empresa “Silva e Silva Junior” apresentou intencionalmente documentação de habilitação insuficiente para ser excluída do pregão, ou de que a empresa “Colombo” combinou lances com a empresa “Comercial 15 de Novembro”, ou de que estas duas últimas empresas montaram o certame dando lances cujas diferenças percentuais de valores entre a vencedora e a perdedora eram idênticas para todos os itens).

28. Também não serão considerados no exame da “fraude a licitações” (alínea a do item 21 acima ou peça 1, 26-35), outras falhas que não se referem exatamente à fraude, mas sim a impropriedades no processo licitatório (valor contratado maior que o licitado no pregão presencial 002/2009, ausência de prévia cotação de preços no pregão presencial 007/2009, e parecer jurídico sem assinatura no pregão presencial 007/2010). Como essas falhas não estão integralmente detalhadas e fundamentadas nos autos (com informações e documentos suficientes), não as consideraremos para imputação das responsabilidades.

29. Feitas essas considerações, passamos ao exame técnico, que abordará a irregularidade identificada no âmbito desta representação por meio de achado, o qual será avaliado sob os aspectos da situação encontrada, do objeto no qual foi identificada a constatação, dos critérios e das evidências presentes nos autos, procedendo, assim, ao devido enquadramento do (s) responsável (eis) acerca dos elementos que caracterizaram a conduta, o nexo de causalidade e a culpabilidade do agente envolvido.

Achado 1: Não comprovação da boa e regular utilização de recursos públicos relativos ao PNAE, repassados à Prefeitura Municipal de Senador Rui Palmeira/AL nos anos de 2009 e 2010.

I-Situação Encontrada

30. Consta da ação impetrada pelo Ministério Público Federal que (peça 1, p. 36 e 43):

‘IV.2 – DO DESVIO DA MERENDA

(...)

Conforme relatado pela CGU, analisando os anos de 2009 e 2010, as notas fiscais de merenda emitidas pelo grupo 15 de Novembro, as saídas de mercadorias assinadas pelas diretoras das escolas, cotejando-se com o quantitativo de merenda existentes no depósito foi detectado um prejuízo no valor de R$ 118.527,58 (cento e dezoito, quinhentos e vinte e sete reais e cinquenta e oito centavos).’

31.Tal desvio foi apurado pela CGU (peça 5, p. 17-30 e 31-66) ao proceder análise nos autos dos processos de pagamentos à empresa Comercial Compre Fácil Ltda., atual Comercial de Alimentos Rural Ltda. (ano 2009 – contrato derivado do pregão 002/2009; e ano 2010 – contrato derivado do pregão 005/2010), e à empresa Comercial 15 de novembro Ltda. (ano 2009 – contrato derivado do pregão 007/2009).

32. Um dos procedimentos utilizados pela CGU (peça 5, p. 17-30 e 31-66) consistiu em confrontar as notas fiscais apresentadas como comprovantes de despesas e os documentos de recebimento emitidos pelas escolas. Esse cotejamento revelou que parte dos alimentos adquiridos com recursos do Pnae não foi efetivamente entregue às escolas da Prefeitura de Senador Rui Palmeira/AL. Nessa baila, conclui-se pela existência de dano ao erário, nos seguintes valores:

a) R$ 8.503,97, para o ano de 2009 (peça 5, p. 53);

b) R$ 110.019,61, para o ano de 2010 (peça 5, p. 23).

33. Sobre o assunto, cumpre trazer a colação excerto do depoimento prestado à Polícia Federal pelo Sr. Péterson Melo e Silva, que ilustra a motivação da irregularidade (peça 3, p. 58), verbis:

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‘...QUE em Senador Rui Palmeira 'existe apenas a situação relativa ao pagamento de comissão, equivalente a 10% do valor das notas fiscais de comprovação de gastos de merenda escolar, que é repassada em espécie pelo interrogado à Secretária Municipal de Educação, REJANE MOURA, filha do atual Prefeito; QUE a comissão começou a ser paga após a primeira compra realizada em 2009; QUE além disso, REJANE entrega para cada pedido 3 cheques, nos valores aproximados de R$ 21.000,00, R$ 1.500,00 e R$ 700,00 e pede a emissão de 3 notas fiscais; QUE com relação às notas de menores valores, somando cerca de R$ 2,200,00, este valor é entregue a ela pelo interrogado em espécie; QUE REJANE alega que com esta quantia ela adquire no mercado local mel, pão e frango.’

34. Desse modo, a apuração dos fatos aponta a ocorrência de dano ao erário, ocorrida em razão de “não comprovação da boa e regular utilização de recursos públicos”.

35. Consideramos que o responsável pela irregularidade é o senhor Siloé de Oliveira Moura, ex-prefeito municipal de Senador Rui Palmeira. A sua responsabilidade decorre do fato de que, enquanto gestor máximo da entidade, tinha como dever cuidar para que os recursos fossem corretamente aplicados. Ademais, deveria comprovar a boa e regular aplicação dos recursos. No entanto, o quadro fático demonstra que não há elementos capazes de evidenciar que parcela dos recursos foi corretamente aplicada.

36. Ressalte-se que os documentos contidos no presente feito impossibilitam a responsabilização de outros agentes públicos e das empresas fornecedoras. Isso ocorre porque a irregularidade em verificação não nos permite saber com exatidão em que momento os recursos foram desviados, senão vejamos: não há como precisar se as empresas não entregaram os produtos, ou se as empresas entregaram os produtos e esses foram desviados por agentes públicos no âmbito da prefeitura (ou mesmo se o dano decorre das duas situações conjuntamente e, nesse caso, quanto dele se refere a cada uma das situações). De toda forma, como o responsável pela gestão do PNAE no âmbito municipal era o então prefeito, entendemos que ele deveria ter estabelecido os controles internos e/ou tomado medidas que possibilitassem que os produtos pagos que constavam nas notas fiscais teriam o processamento adequado no âmbito da prefeitura, sendo recebidos, armazenados no depósito e depois entregues nas escolas. Contudo, em algum momento desse processamento ocorreram falhas que impediram que a quantia contratada e paga de alimentos chegasse aos destinatários, ou seja, aos alunos.

37. No que se refere ao valor do débito relativo ao dano ocorrido, entendemos que o seu valor total é o calculado pela CGU, ou seja, R$ 118.523,58 (vide item 32 acima). Registre-se que a informação aludida no item 30 supra, de que o débito seria de R$ 118.527,58 é equivocada, pois decorre de imprecisão do cálculo constante à peça 1, p. 43, ao somar os débitos dos anos de 2009 e 2010.

38. Além do mais, não há informação precisa nos autos acerca das datas de origem dos débitos. A apuração de parte do débito é um tanto complexa. Note-se que, no trabalho desenvolvido pela CGU, apurou-se os totais de produtos efetivamente não distribuídos às escolas, para cada ano, entretanto não foi possível precisar em quais notas fiscais ocorreram as divergências. Sendo assim, uma vez não identificadas as datas de cada débito, pois não é possível saber em quais fornecimentos ocorreram as irregularidades, deverá ser adotada a data do último fornecimento (em cada ano), a partir da qual incidiram os encargos legais, a saber:

a) para o ano de 2009: 1/12/2009 (peça 1, p. 37).

b) para o ano de 2010: 20/12/2010 (peça 1, p. 38).

39. Essa metodologia será utilizada porque não há como precisar exatamente quais dos recursos repassados foram desviados, e havendo esse desconhecimento, serão utilizadas as datas que gerarão, se for o caso, valores menores de juros e correção

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monetária para o responsável, optando-se por dar a este o posicionamento mais benéfico.

40. Desse modo, considerando as datas apuradas no item anterior, e os valores de débito verificados no item 31 supra, tem-se como composição do débito:




VALOR ORIGINAL (R$) 

DATA DA OCORRÊNCIA 

8.503,97 

1/12/2009 

110.019,61 

20/12/2010 

41. Acerca da irregularidade sob comento na gestão dos repasses no âmbito do Pnae, exercícios de 2009 e 2010, ao Município de Senador Rui Palmeira/AL, cabia ao gestor comprovar a boa e regular aplicação. Com efeito, há jurisprudência pacífica no âmbito desta Corte de Contas no sentido de que, nos termos do art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal e do art. 93 do Decreto-lei 200/1967, o ônus de comprovar a regularidade na aplicação dos recursos públicos compete ao gestor, por meio de documentação consistente, que demonstre cabalmente os gastos efetuados, bem assim o nexo causal entre estes e os recursos repassados, o que não ocorreu nos presentes autos (e.g. da Decisão 225/2000-TCU-2ª Câmara).

5. Ainda no âmbito da representação, foi submetida a seguinte proposta de encaminhamento, a qual teve a anuência do dirigente da Unidade (peça 81 do apenso):

49. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

(...)

b) Nos termos do art. 47 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 252 do RI/TCU, seja determinada a conversão do presente processo em tomada de contas especial , autorizando, desde logo, a citação, na forma a seguir indicada:

b.1) realizar a citação do Sr. Siloé de Oliveira Moura, ex-Prefeito Municipal de Senador Rui Palmeira/AL (CPF: 027.851.534-72), com fundamento nos arts. 10, § 1º, e 12, incisos I e II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 202, incisos I e II, do RI/TCU, para que, no prazo de quinze dias, apresente alegações de defesa e/ou recolha aos cofres do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação (FNDE), as quantias abaixo indicadas, atualizadas monetariamente a partir das respectivas datas até o efetivo recolhimento, abatendo-se na oportunidade a quantia eventualmente ressarcida, na forma da legislação em vigor, em decorrência da irregularidade descrita a seguir que acarretou prejuízo ao Erário:

I – Ato Impugnado: Não comprovação da boa e regular utilização de recursos públicos relativos ao PNAE, repassados à Prefeitura Municipal de Senador Rui Palmeira/AL nos anos de 2009 e 2010.

Responsável:

Nome: Siloé de Oliveira Moura

CPF: 027.851.534-72;

Cargo: Prefeito (2009-2012);

Conduta: Não comprovar a correta gestão de parte dos recursos públicos referentes ao Programa Nacional de Alimentação Escolar, repassados à Prefeitura Municipal de Senador Rui Palmeira/AL nos anos de 2009 e 2010, de modo que não provou que a integralidade dos valores pagos às empresas fornecedoras de alimentos teve como resultado a efetiva entrega desses produtos às escolas sob a forma de merenda, conforme apurado em fiscalização pela Controladoria da União, cópia em anexo.

Débito:




VALOR ORIGINAL (R$) 

DATA DA OCORRÊNCIA 

8.503,97 

1/12/2009 

110.019,61 

20/12/2010 

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Valor Atualizado até 29/2/2016: R$ 170.531,59.

c) no ofício citatório a ser encaminhado:

c.1) anexar cópia da peça 1, p. 37-43, com vistas a subsidiar a defesa do responsável;

c.2) alertar o responsável que a comprovação da boa e regular aplicação dos valores impugnados exige a apresentação de toda a documentação relativa a cada despesa, conforme o caso, como cópia do cheque, frente e verso, extrato bancário, contrato e processo licitatório que originaram a despesa, comprovação da liquidação da despesa (inclusive documentos que comprovem o recebimento e distribuição da merenda às escolas), dentre outros;

6. A proposta de encaminhamento foi acolhida pelo Ministro-Relator, Raimundo Carreiro, tendo este Tribunal prolatado o Acórdão 756/2016-TCU-Plenário, integrante da Relação 12/2016-TCU-Plenário, do Ministro Raimundo Carreiro (peça 2 e peça 82 do apenso).

EXAME TÉCNICO

7. Autorizada e realizada a citação (peças 2 e 5-8), o responsável compareceu ao processo, por meio de advogado regularmente constituído (peça 10), e apresentou as alegações de defesa juntadas à peça 13.

I. Alegações de defesa do sr. Siloé de Oliveira Moura

8. A parte inicial da defesa trata das ocorrências relacionadas às fraudes nos procedimentos licitatórios para aquisição de merenda escolar, no município de Senador Rui Palmeira/AL, nos anos de 2009 e 2010, e ao superfaturamento nos preços dos itens adquiridos (peça 13, p. 2-15).

8.1. Em relação a não comprovação do recebimento pela prefeitura da integralidade dos produtos adquiridos e pagos, a defesa trouxe inicialmente, depoimentos do proprietário da empresa fornecedora e do empregado da empresa (peça 13, p. 15-18). O empresário José Aloisio Maurício, da empresa fornecedora, alegou que não havia sobrepreço nos produtos e nem a entrega de produtos em quantidade/qualidade inferior.

8.2. O empresário informou não haver sobrepreço, mas um percentual sobre os preços dos produtos, a título de “margem de segurança” da empresa para as entressafras de alguns itens, quando os preços sofrem alta, e como as contratações eram pelo prazo próximo a um ano, não havia como alterar os preços.

8.3. Explicou que os dez por cento do valor dos fornecimentos que eram entregues à

Secretária de Educação, filha do prefeito, era extraído da margem de lucro da empresa, e que a totalidade dos produtos eram entregues.

8.4. O empregado da Comercial 15 de Novembro, Peterson, também deu depoimento na mesma linha do dono da firma. Afirmou que “não, não era superfaturado, existia o acréscimo de 10% que a gente colocava, só isso ... porque existe uma prática de 20%, 30%, a gente trabalhava com 20% do preço normal do mercado entendeu.”

8.5. A Ex–secretária da Educação, Rejane Silva, também apresentou a mesma versão, de que os produtos não tinham sobrepreço e eram entregues na totalidade.

8.6. Acerca da entrega/recebimento da merenda adquirida, a defesa apresentou trecho da suposta contestação judicial apresentada pelo Sr. Aloisio Lira, nos seguintes termos:

Inicialmente de se rechaçar quaisquer teses e argumentos que venham atribuir ao demandado responsabilidade por descumprimento do contrato com a prefeitura de SENADOR RUI PALMEIRA/AL, mais especificamente no que tange à QUALIDADE e QUANTIDADE dos alimentos fornecidos pelo réu. Tudo quanto era previsto, estimado, enfim, contratado, fora devidamente entregue por ele. (fl. 274 - doc. 09)

8.7. Também nos depoimentos à Justiça, o empresário afirmou que tudo que a prefeitura comprava, era entregue.

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8.8. Em seguida, a defesa se refere ao relatório da Controladoria da União, utilizado pelo MPF na ação de improbidade. Registrou que segundo a CGU haveria “uma hipotética diferença entre os alimentos relacionados nas notas fiscais e as listas de controle assinadas pelos responsáveis de cada escola”. Assentou que na visão do Parquet, “a CGU teria detectado divergências entre as quantidades de mantimentos adquiridos e os efetivamente entregues, o que, para o MPF, significaria que parte da merenda teria sido desviada”.

8.9. A defesa alegou, acerca dessa questão, “que as eventuais divergências encontradas entre os números de alimentos adquiridos e os distribuídos, jamais podem significar automaticamente desvio da merenda ou caracterização de qualquer crime”.

8.10. A defesa considerou que houve erro da parte da Controladoria que “fez um comparativo entre as notas fiscais apreendidas e os termos de entrega da merenda, documento usado pela municipalidade para controlar a quantidade entregue em cada unidade escolar”.

8.11. Dando continuidade, citou depoimentos de diretores de escolas que recebiam merenda, de que o termo[documento] utilizado para controle interno, que era da responsabilidade do funcionário que distribuía as merendas, por vezes não era entregue aos diretores, “ou, o que era mais comum, levar o referido documento e, em não estando o representante da escola, o servidor deixar o documento e não voltá-lo pra buscar”.

8.12. Asseverou a defesa que se tratou de falha administrativa que levou a erro no comparativo elaborado pela CGU, e produziu diferenças, ora para mais, ora para menos, entre as quantidades listadas nas notas fiscais e as que constavam nos referidos termos de entrega da merenda.

8.13. Chamou atenção que o quadro elaborado pela CGU, relacionado às diferenças entre os quantitativos de itens adquiridos e os comprovadamente recebidos pela Prefeitura, apresenta, “em muitas vezes, o total adquirido de um determinado gênero alimentício é inferior ao que foi distribuído!”.

8.14. O ex-prefeito admitiu que a distorção verificada pela CGU comprova “que havia, era mera desorganização administrativa quando do controle da distribuição da merenda nas escolas.” Reproduziu, em seguida, quadro que constou na denúncia da ação de improbidade com itens em que o total adquirido era menor que o distribuído.

8.15. Voltou o Sr. Siloé a destacar que o próprio funcionário responsável pela distribuição das merendas e as diretoras escolares responsáveis pela recepção da merenda, atestatam que havia uma falha no controle da entrega dos alimentos, “porquanto diversas vezes se deixava o alimento e não se registrava na denominada folha de controle”. Citou depoimento à Justiça do funcionário Joatan Souza Silva (peça 13, p.24-27), em que aduziu que quem recebia e conferia a merenda era o conselho escolar. Perguntado pelo Juiz se ele se recordava de haver havia alguma distorção, alguma diferença entre produtos que constavam na nota fiscal e produtos que eram entregues, o funcionário respondeu negativamente. Mas, afirmou, também, que não fazia esse controle.

8.16. O funcionário informou ainda levava a merenda às escolas acompanhada de um termo que era assinado pela diretora, mas que, em algumas oportunidades, o termo voltava sem assinatura de recebimento. Perguntado pelo Juiz se alguma vez o termo ficava na escola e ele só pegava no mês seguinte, o funcionário respondeu que “alguma vez ficava”.

8.17. O Joatan Souza, perguntado pelo Juiz, respondeu que o controle inexistia quando era para levar complemento de merenda.

8.18. As então diretoras, Maria do Socorro Costa e Flávia Wanderley, informaram que em algumas vezes, o funcionário Joatan não levava o termo, e que isso acontecia quando era levado complemento da merenda. Que sempre havia o controle do recebido e que desconheciam ter faltado merenda nas escolas que dirigiam (peça 13, p. 27-30)

8.19. O ex-prefeito apresentou outra questão que explicaria as diferenças no levantamento da CGU e que foi confirmada pelo proprietário da empresa fornecedora e seus empregados (peça 13, p. 30-31). Que era comum haver troca de alimentos descritos em notas fiscais, ainda que de preços diferentes, mas de modo a compensar e resultar no mesmo valor total da nota. Explicou a defesa:

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Em linhas claras e exemplificativas: caso estivesse faltando macarrão e sobrando almôndegas, e na nota fiscal tivesse mais 10 caixas de almôndegas a ser entregue, havia a substituição das caixas de almôndega pelo número de pacotes de macarrão suficientes a se chegar no mesmo preço das 10 caixas.

8.20. A defesa trouxe depoimentos de Aloísio Lira e Peterson que confirmaram a realização de trocas de produtos constantes nas notas fiscais por outros de que a prefeitura estava necessitando. Perguntado pelo Juiz: “Só para esclarecer, Nota Fria é uma nota falsa, mas havia a emissão de notas verdadeiras colhidas na secretaria da fazenda mas que não saia o produto?”, o Sr. Aloísio respondeu: “o que acontecia era de o produto ser trocado, não de que não saia o produto, não ocorria de jeito nenhum”.

8.21. Ao final, a defesa registrou verbis:

Além dessa troca de produtos que ocorria, em prol do alunado, já que havia substituição proporcional de produtos que estivessem faltando por outros que estivessem sobrando, em valor equivalente, o fato é que os testemunhos atestam que sempre havia merenda nas escolas, não havendo que se falar em entrega de merenda a menor, ou mesmo de falta de alimento nas escolas, conforme testemunhos das diretoras de escola acima transcritos.

Por fim, mas não menos importante, é de se salientar que o Conselho de Alimentação Escolar, tanto em 2009 quanto em 2010, atestou a plena regularidade na aquisição e na distribuição da merenda nos dois anos (docs. 11 e 12).

Por conduto de tais colocações, indubitável que não houve lesão aos cofres públicos, mormente porque não houve distribuição de merendas a menor, porquanto tudo quanto era contratado era efetivamente entregue, soçobrando assim a tese autoral, devendo ser arquivado o presente procedimento.

8.22. A defesa requereu o acolhimento da defesa e o arquivamento da TCE...

pois ausente qualquer ato ímprobo atribuível ao Defendente, bem como demonstrado a inocorrência de superfaturamento na aquisição das merendas, além de ter restado incontroverso de que tudo quanto era licitado era entregue, sendo inexistente qualquer dano ao erário, tanto que, repita-se , o Defendido não foi denunciado penalmente , e também não foi sancionado no âmbito da Ação Civil de Improbidade.

8.23 A defesa apensou às alegações os seguintes documentos:

a) sentença exarada na ação civil pública de improbidade administrativa movida pelo MPF, em que foram condenados José Aloisio Mauricio Lira, empresário, e Rejane de Oliveira Silva Nascimento, ex-secretária de educação de Senador Rui Palmeira/AL e filha do ex-prefeito, Siloé de Oliveira (peça 13, p. 36) e sentença exarada na ação penal que julgou improcedente a pretensão deduzida pelo MPF em face de Siloé de Oliveira Moura (peça 13, p. 37);

b) inicial da ação de improbidade movida pelo MPF (peça 13, p. 39-105:

c) certidão da ação de improbidade movida pelo MPF (peça 13, p. 107);

d) pareceres da assessoria jurídica municipal e da comissão de licitação sobre o pregão presencial 13/2009 (peça 13, p. 109-113);

e) pareceres da assessoria jurídica municipal e da comissão de licitação sobre o pregão presencial 02/2009 (peça 13, p. 115-119);

f) pareceres da comissão de licitação sobre os pregões presenciais 5/2010 e 13/2010 (peça 13, p. 121-124);

g) página de uma peça de um escritório de advocacia, supostamente na defesa de um do sr. Aloisio Lira [pois não há identificação], em que afirma que “após a saída da mercadoria da empresa, não tinha mais como acompanhar a entrega nas escolas. Não se sabe quem desviou os itens da merenda escolar e muito menos para onde” (peça 13, p. 125);

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h) parte da inicial da denúncia do MPF que trata das diferenças nas quantidades de merenda adquirida x distribuída internamente (peça 13, p. 127-132);

i) comprovação do envio da prestação de contas do PNAE 2010 de Senador Rui Palmeira/AL, documentos da prestação de contas e da ata do conselho de alimentação escolar que aprovou as contas de 2010 (peça 13, p. 133-57).

II. Análise das alegações de defesa

9. Conforme relatado acima, na instrução de mérito do processo apenso, esta Unidade concluiu, no que teve a anuência deste Tribunal, a partir dos elementos trazidos pelo MPF, em especial nas constatações constantes do relatório da CGU, que não havia elementos para considerar a existência de fraudes nas licitações analisadas e superfaturamento nas compras efetuadas (vide item 27 da transcrição lançada no item 4 acima).

10. A única irregularidade motivadora desta TCE foi a falta da comprovação de que a integralidade dos valores pagos às empresas fornecedoras de alimentos teve como resultado a efetiva entrega desses produtos às escolas sob a forma de merenda, conforme apurado em fiscalização pela Controladoria da União. Assim, não houve a comprovação da correta gestão de parte dos recursos públicos referentes ao Programa Nacional de Alimentação Escolar, repassados à Prefeitura Municipal de Senador Rui Palmeira/AL nos anos de 2009 e 2010.

11. Com isso, torna-se despiciendo analisar a parte da defesa apresentada pelo ex-prefeito Siloé de Oliveira, relativa à fraude nas licitações e ao superfaturamento das aquisições, por não envolverem questões objeto desta TCE.

12. Registre-se, inicialmente, que a existência de ação civil pública por ato de improbidade de administrativa e de ação penal, em tramitação ou transitados em julgado, não interfere na tramitação desta tomada de contas especial, nem no seu julgamento.

13. O Tribunal de Contas da União possui jurisdição e competência próprias estabelecidas pela Constituição Federal e pela sua Lei Orgânica (Lei 8.443/1992), não obstando a sua atuação o fato de tramitar no âmbito do Poder Judiciário ação penal ou civil, versando sobre o mesmo assunto, dado o princípio da independência das instâncias.

14. Ademais, o Supremo Tribunal Federal tem sufragado a tese da independência entre as instâncias administrativa e penal (v.g. Mandados de Segurança 21.948-RJ, 21.708-DF e 23.625-DF), no que é acompanhado pelo Superior Tribunal de Justiça (MS 7080-DF, MS 7138-DF e 7042-DF), corroborando, por extensão, o entendimento esposado por esta Corte de Contas (Acórdão 185/2008-TCU-Plenário, relator Ministro Guilherme Palmeira).

15. É certo que apenas a sentença absolutória no juízo penal baseada no reconhecimento da inexistência material do fato tem habilidade para repercutir no TCU e afastar a imposição de obrigações e sanções de natureza administrativa (Acórdão 344/2015-TCU-Plenário, Ministro Walton Alencar Rodrigues).

16. Neste caso, nada obstante a defesa tenha juntado publicação referente a julgamento de ação penal em que o sr. Siloé de Oliveira Moura figurou como réu e foi absolvido (processo 0000078-74.2014.4.05.8003 – 11ª Vara Federal - Alagoas), verifica-se, na íntegra da sentença, obtida por esta Unidade (peça 14), que essa ação penal refere-se à apresentação a destempo, pelo referido ex-prefeito, das prestações de contas do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), exercícios de 2007 a 2010, do Município de Senador Rui Palmeira/AL. Ou seja, o documento juntado ao processo pela defesa não tem nenhuma relação com a matéria tratada nos autos.

17. Por outro lado, busca no portal da Justiça Federal em Alagoas identificou o processo 0000081-97.2012.4.05.80035, tendo como autor o Ministério Público Federal e como ré, Rejane de Oliveira Silva Nascimento, filha do ex-prefeito Siloé de Oliveira, e trata dos recursos do PNAE, exercícios de 2009 e 2010 (peça 15). A ré foi condenada em catorze anos e dez meses de reclusão, e inabilitada para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança.

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18. Em relação à ação de improbidade administrativa à peça 13, p. 36, não foi possível obter mais informações, em razão do processo ser sigiloso.

19. Da ação penal citada no item 17 supra, extraem-se elementos que, de pronto, contrariam a tese da defesa de que não houve desvio da merenda escolar. Registre-se que os depoimentos citados pela defesa neste processo foram extraídos desse processo judicial.

20. Contudo, o que defesa olvidou de trazer a este processo, foi a conclusão do Juiz Federal Substituto Flávio Marcondes Soares Rodrigues, acerca da falta da efetiva entrega da merenda, em que foi claro e assertivo, senão vejamos (peça 15, p. 4-5):

Havia, para tanto, a emissão de três cheques pela Prefeitura de Senador Rui Palmeira para o pagamento da merenda adquirida: um cheque no valor de R$ 21.000,00 (vinte e um mil reais) e outros dois cheques nos valores de R$ 1.500,00 (um mil e quinhentos reais) e R$700,00 (setecentos reais), estes últimos eram repassados à ré em espécie pelo Sr. Peterson Melo e Silva.

Para justificar a emissão dos três cheques, eram feitas três notas fiscais, cada uma constando o valor previsto nos cheques.

Assim, especial atenção deve ser dispensada aos depoimentos de José Aloísio Maurício Lira e Peterson Melo e Silva, segundo os quais as mercadorias consignadas nas duas notas fiscais menores, emitidas para justificar o pagamento dos dois cheques menores, não eram entregues ao Município.

Dos depoimentos, destaca-se que, segundo a ré e as testemunhas de defesa, o controle dos produtos entregues era feito a partir de uma relação elaborada pela Prefeitura.

No entanto, analisando detalhamento os documentos encartados no Inquérito Policial e seus apensos que instrui o feito, em confronto com os depoimentos colhidos na instrução criminal, pode-se constatar que inúmeras mercadorias adquiridas não foram destinadas às escolas municipais, consoante relatório da Controladoria-Geral da União (fls. 145 e seguinte do IPL 0648/2011).

Desse modo, o controle das mercadorias entregues às escolas através de relação elaborada pela própria Prefeitura e não por meio das notas fiscais dos produtos adquiridos, servia, na verdade, como forma de mascarar as mercadorias que não eram entregues.

Assim, da análise das provas, especialmente as auditorias realizadas, conjugadas com as falas das testemunhas e da ré, pode-se afirmar que não se tratou apenas de mero erro no controle das mercadorias entregues, mas sim uma forma de mascarar a emissão dos dois cheques menores.

Destarte, quando o interrogatório destoa do conjunto probatório e revela-se contraditório, inconsistente ou incoerente, é natural que o julgador retire ou diminua o seu valor probatório, pois a prática tem demonstrado que, uma vez incriminado, o réu tende a distorcer ou alterar os fatos de modo a disfarçar qualquer implicação sua com o delito.

Embora a ré afirme o correto emprego dos recursos, ela não se desincumbiu de provar o alegado.

E não se está aqui a violar o princípio da presunção de não-culpabilidade, pois a acusação logrou fazer prova de suas afirmações, quer pelos elementos trazidos com a denúncia, quer ao longo da instrução; motivo pelo qual se o réu alega que corretamente utilizou as verbas, incumbe a ele o ônus de tal fato impeditivo do direito de punir do Estado.

21. A defesa alegou neste processo que teria havido erro da CGU na mensuração das mercadorias pagas pela Prefeitura, mas não recebidas/distribuídas (vide itens 8.9 e 8.10 acima). Que havia itens em que a quantidade adquirida era inferior à quantidade distribuída (item 8.13 acima).

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22. De fato, no levantamento realizado pela CGU, confrontando as notas fiscais apresentadas para comprovar as despesas e os documentos de recebimento emitidos pelas escolas, muitos itens não tiveram a comprovação da entrega. No item 32 da instrução à peça 1, o relatório do controle interno registrou o resultado do levantamento efetuado e concluiu que houve um dano de R$ 8.503,97, em 2009, e R$ 110.019,61, em 2010 (vide peça 5, p. 23 e 53, do apenso).

23. Vale ressaltar que a mensuração feita pela CGU abateu do débito os valores dos itens em que o valor distribuído está maior do que o adquirido. O fato de dois diretores de escolas terem informado que recebiam a merenda integralmente, em nada ajuda à defesa. Primeiro, porque as notas fiscais não iam para as escolas; estas recebiam um termo com uma listagem de produtos direcionados à escola, documento produzido internamente na Prefeitura. O somatório dos termos de distribuição de merenda deveria coincidir com os quantitativos de gêneros alimentícios constantes das notas fiscais de fornecimento, o que não ocorreu.

24. Observa-se que o serviço de distribuição de merenda envolvia poucos funcionários, o que não justificaria uma diferença tão grande nos quantitativos. A defesa busca atribuir esse fato à “desorganização administrativa” e a “falha nos controles”. Ainda que se aceitasse a tese de que a desorganização administrativa e as falhas nos controles teriam ocasionado as diferenças apuradas, não há como este Tribunal aceitar que o descontrole administrativo, a negligência, possa servir de guarida para afastar a responsabilidade do gestor público de bem gerir a coisa pública e de comprovar a boa e regular gestão.

25. Mas, evidentemente, inclusive como apurado na ação penal acima referida, não foi o caso de falhas administrativas terem ocasionado o dano ao erário. O ex-prefeito ainda alegou que havia trocas de itens constantes das notas fiscais, por razões de interesse do município, como para permutar itens que ainda haviam em estoque por outros que eram mais necessários. A empresa contratada confirmou essa troca de itens, sempre respeitando o valor total da nota (vide itens 8.19 e 8.20 supra).

26. Esse ponto da defesa alarga a percepção da má gestão dos recursos públicos. Ora, quem determinava quais itens eram para ser fornecidos pela empresa em cada momento? A prefeitura, após levantamento nas escolas, ou a empresa, por sua conta? Pelas palavras do ex-prefeito e da empresa, tudo indica que era esta última. Isso porque, se a prefeitura levantasse as necessidades das escolas antes de fazer a solicitação à contratada, a troca de itens deveria ser uma larga exceção, mas, pelo que afirmou a defesa, essa era uma ocorrência comum, o que evidencia que a empresa determinava o que iria fornecer.

27. Agrava o quadro quando se verifica que não havia a retificação das notas fiscais de fornecimento, o que caracteriza ilícito fiscal. Essas trocas, se é que ocorriam mesmo, eram feitas de modo informal, pois a defesa não apresentou nem mesmo documentos administrativos que registravam essas supostas trocas, assinados por quem detinha o poder para autorizar e os controles de devolução à empresa das mercadorias a serem trocadas e o recebimento dos outros produtos.

28. O quadro de fraude no fornecimento da merenda escolar ao município de Senador Rui Palmeira/AL, com recursos do PNAE, nos exercícios de 2009 e 2010, flagrado pela Controladoria e pelo MPF, resta confirmado quando se verifica que a então secretária de educação do município, filha do então prefeito, Siloé Moura, recebia, para proveito próprio, valores da empresa, no percentual confessado de cerca de dez por cento do que era fornecido (vide itens 8.2 a 8.4 acima).

29. O representante da empresa e um empregado dela afirmaram em juízo que havia sobrepreço nos itens contratados, embora prefiram não chamá-lo assim, mas de “acréscimo” ou “margem de segurança” para oscilações de preços no mercado. Esse “acréscimo”, conforme por eles confessado, era de vinte por cento a mais que os preços de mercado (itens 8.2 a 8.4).

30. Evidente que também essa argumentação não pode ser aceita. O que a empresa considera como “margem de segurança”, para flutuações no mercado, parece levar em conta apenas as altas sazonais de preços, desconsiderando as baixas.

31. Não se pode desconsiderar que não se trata aqui de uma fraude isolada, restrita ao município de Senador Rui Palmeira/AL, mas que envolveu diversos municípios alagoanos. Como

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assentou o MPF na inicial da ação de improbidade houve a “descoberta de um esquema fraudulento especializado em manipular processos licitatórios destinados a aquisição de merenda escolar em várias prefeituras de Alagoas, e contava com o apoio logístico de um grupo empresarial que dava todo o suporte para a concretização da fraude” (peça 1, p. 7 do apenso).

32. O fato de o ex-prefeito, Siloé de Oliveira, ter sido absolvido na ação de improbidade e não ter sido denunciado na ação penal, pouco o ajuda no âmbito deste processo. Já o contrário, poderia prejudicar mais sua situação.

33. Isso porque, conforme apurado nas searas da improbidade administrativa e penal, houve desvio de verba pública do PNAE e falta de comprovação da distribuição da merenda às escolas (peça 13, p. 36 e peça 15, p. 5).

34. Comprovado o dano ao erário na gestão de recursos federais repassados ao município, o ônus de comprovar a boa e regular aplicação dos recursos cabe ao prefeito, gestor desses recursos. Tendo o desvio sido provocado pela secretária de educação, filha do ex-prefeito, nada atenua a situação do ex-prefeito, sobre o qual recai, no mínimo, a culpa in eligendo e in vigilando.

35. Cabia ao gestor municipal escolher bem os seus subordinados, assim como fiscalizar os seus atos. Como ordenador de despesas, o ex-Prefeito, antes de pagar as faturas, deveria certificarse de que todos os cuidados necessários para a realização das entregas correspondentes foram tomados, uma vez que passa a responder pelas irregularidades advindas de tais pagamentos.

36. A respeito, o Exmo. Sr. Ministro, Bruno Dantas, no voto condutor do Acórdão 8.784/2017-TCU-1ª Câmara, assentou:

15. Não obstante, a falta de fiscalização por parte do gestor quanto aos atos praticados pelos subordinados (culpa in vigilando), o conhecimento do ato irregular praticado ou a má escolha do agente delegado (culpa in eligendo) podem conduzir à responsabilização da autoridade. Assim decidiu o Tribunal nos Acórdãos 8.028/2016–TCU–2ª Câmara, 6.934/2015–TCU–1ª Câmara e 2.300/2013–TCU–Plenário.

16. Logo, é necessário perquirir se a conduta enquadra-se nas hipóteses ventiladas para a caracterização de responsabilidade. Entendo que a assinatura do instrumento de transferência dos recursos federais ao município, tornando-o garantidor do bom e regular emprego dos recursos, motiva o dever de bem nomear seus auxiliares e de supervisionar suas atividades de modo adequado, o que, segundo os autos, não ocorreu.

37. Outro ponto a destacar, é que nos processos no âmbito do TCU a responsabilidade do agente público é de natureza subjetiva, não sendo necessária a comprovação da conduta ter sido dolosa, como ocorre no processo de improbidade administrativa.

38. Cita-se a respeito, excerto do Voto proferido pelo Ministro Aroldo Cedraz, condutor do Acórdão 635/2017-TCU-Plenário, que bem demonstra a posição desta Corte sobre o tema:

Ademais, a alegada inexistência de dolo ou benefício pessoal não socorre o recorrente, vez que a responsabilidade dos jurisdicionados perante o TCU é de natureza subjetiva, caracterizada mediante a presença de simples culpa stricto sensu, sendo desnecessária a caracterização de conduta dolosa ou má-fé do gestor para que este seja responsabilizado. Desse modo, é suficiente a quantificação do dano, a identificação da conduta do responsável que caracterize sua culpa, seja por imprudência, imperícia ou negligência, e a demonstração do nexo de causalidade entre a conduta culposa (stricto sensu) e a irregularidade que ocasionou o dano ao Erário, conforme assentado na jurisprudência desta Corte, a exemplo dos Acórdãos 185/2016-TCU-Plenário, 2420/2015-TCU-Plenário e 6943/2015-TCU-1ª Câmara.

39. Neste caso, o ex-prefeito nomeou sua filha para o importante cargo de secretária da educação, o que permitiu que a mesma praticasse crimes contra a administração pública, além de ter mantido a secretaria de educação com grande desorganização administrativa, o que facilitou os desvios perpetrados. O ex-prefeito assumiu a responsabilidade ao nomeá-la com base nos laços de

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parentesco, bem como por não ter exercido seu dever de fiscalizar a atuação dos seus subordinados, notadamente em uma área tão sensível quanto a educação.

40. São várias as irregularidades na gestão do Programa Nacional de Alimentação Escolar no município de Senador Rui Palmeira/AL, nos anos de 2009 e 2010, todas com gravidade suficiente para macular as contas. O ex-prefeito não conseguiu comprovar a boa e regular aplicação dos recursos e nem afastar o débito que foi possível ser mensurado, pois o quadro verificado aponta para a possibilidade de prejuízos muito maiores. A diferença global a menor no quantitativo de gêneros alimentícios entregues às escolas não foi validamente refutada pela defesa, que apresentou argumentos inaceitáveis.

41. A respeito do ônus imposto ao gestor público para comprovar a boa e regular aplicação dos recursos públicos colocados sob sua gestão, cito, a seguir, excerto do Voto proferido pelo Ministro Augusto Nardes, que antecedeu ao Acórdão 8/2007-TCU-1ª Câmara:

5. Com efeito, há jurisprudência pacífica no âmbito desta Corte de Contas no sentido de que, ex vi do art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal e do art. 93 do Decreto-lei 200/1967, o ônus de comprovar a regularidade integral na aplicação dos recursos públicos compete ao gestor, por meio de documentação consistente, que demonstre cabalmente os gastos efetuados, bem assim o nexo causal entre estes e os recursos repassados, o que não ocorreu nos presentes autos.

6. A respeito do tema, transcrevo trecho do voto do eminente Ministro Adylson Motta que redundou na Decisão 225/2000–2ª Câmara (TC-929.531/1998-1):

‘A não-comprovação da lisura no trato de recursos públicos recebidos autoriza, a meu ver, a presunção de irregularidade na sua aplicação. Ressalto que o ônus da prova da idoneidade no emprego dos recursos, no âmbito administrativo, recai sobre o gestor, obrigando-se este a comprovar que os mesmos foram regularmente aplicados quando da realização do interesse público. Aliás, a jurisprudência deste Tribunal consolidou tal entendimento no Enunciado de Decisão n. 176, verbis: ‘Compete ao gestor comprovar a boa e regular aplicação dos recursos públicos, cabendo-lhe o ônus da prova’. Há que se destacar, ainda, que, além do dever legal e constitucional de prestar contas do bom e regular emprego dos recursos públicos recebidos, devem os gestores fazê-lo demonstrando o estabelecimento do nexo entre o desembolso dos referidos recursos e os comprovantes de despesas realizadas com vistas à consecução do objeto acordado.’

42. Conclui-se, assim, que a defesa apresentada foi incapaz de afastar a responsabilidade do ex-prefeito de Senador Rui Palmeira/AL, Siloé de Oliveira Moura, sobre as irregularidades flagradas na gestão dos recursos repassados pelo FNDE no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar, nos exercício de 2009 e 2010, nem para alterar o débito objeto da citação.

CONCLUSÃO

43. A defesa apresentada pelo responsável não se mostrou capaz de afastar as irregularidades imputadas e nem a sua responsabilidade, razão pela qual se concluiu por propor a rejeição da defesa, o julgamento das contas, a imputação de débito e a aplicação de multa (itens 9 a 40).

44. O quadro geral apresentado impede de se presumir a boa-fé do ex-prefeito, Siloé de Oliveira Moura; por isso, conclui-se, nos termos do art. 202, § 6º, do RI/TCU, por elevar, desde logo, proposta de julgamento das contas do ex-prefeito pela irregularidade, com fundamento nas alíneas b e c do inciso III do art. 16 da Lei 8.443/1992, a sua condenação em débito pelo valor integral repassado e a sua apenação com a multa do art. 57 da Lei 8.443/1992.

45. Vale registrar que não se vislumbra a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva por parte do TCU, porquanto ainda não transcorreu o prazo de dez anos contado entre a data de ocorrência das irregularidades, nos anos de 2009 e 2010, e a data da deliberação deste Tribunal que autorizou a realização da citação do responsável, em 6/4/2016 (peça 2), segundo regra estampada no Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário.

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PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

46. Diante do exposto, submete-se a proposta a seguir à apreciação superior, para posterior envio ao Ministério Público junto ao TCU, para a audiência obrigatória prevista no art. 81, inciso II, da Lei 8.443/1992, e subsequente remessa ao Gabinete do Exmo. Sr. Ministro-Relator, Aroldo Cedraz:

a) julgar irregulares, com fulcro nos arts. , inciso I, 16, inciso III, alíneas “b’ e c, 19, caput, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, as contas do Siloé de Oliveira Moura (CPF: 027.851.534-72), ex-Prefeito de Senador Rui Palmeira/AL, e condená-lo ao pagamento das quantias a seguir especificadas, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora, calculados a partir das datas indicadas, até a data do efetivo recolhimento, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, junto ao TCU, o recolhimento dos valores aos cofres do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), nos termos do art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU, abatendo-se os valores eventualmente já ressarcidos:




VALOR ORIGINAL (R$) 

DATA DA OCORRÊNCIA 

8.503,97 

1/12/2009 

110.019,61 

20/12/2010 

Valor Atualizado até 5/2/2018: R$ 184.252,66

b) aplicar ao Sr. Siloé de Oliveira Moura (CPF: 027.851.534-72), a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão que vier a ser proferido até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

c) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial das dívidas caso não atendida a notificação;

d) remeter cópia do Acórdão que for proferido acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentarem ao:

d.1) Procurador-Chefe da Procuradoria da República no Estado de Alagoas, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992 c/c o § 7º do art. 209 do Regimento Interno do TCU, para as providências que entender cabíveis; e,

d.2) Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).”

2. Concordando no mérito com a Unidade Técnica, o Ministério Público junto ao Tribunal consignou, entretanto, as seguintes observações e sugestões de ajuste (peça 21):

“11. No mérito, a unidade técnica propõe julgar irregulares as contas do então prefeito, condenando-o ao recolhimento do valor de R$ 118.523,58, e aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.

12. Concordamos em linhas gerais com a análise da unidade técnica, sem prejuízo de apresentar as considerações que seguem.

13. Inicialmente, cumpre observar que parte da referida análise se baseou na sentença que condenou à pena de reclusão a então secretária de educação do município, filha do ex-prefeito, por supostamente ter recebido da empresa contratada cerca de 10% dos valores pagos com recursos do PNAE nos exercícios de 2009 e 2010 (Processo 0000081-97.2012.4.05.8003, Justiça Federal de Alagoas).

14. Tal condenação não deve ser tomada em conta, tendo em vista que o Tribunal Regional da 5ª Região reformou a sentença e absolveu a secretária de educação, por insuficiência de provas, mediante acórdão que transitou em julgado em 22/3/2017, conforme documentos que ora juntamos aos autos (peças 19 e 20).

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15. Não obstante, remanescem evidências de, no mínimo, desorganização administrativa no controle da distribuição dos alimentos – circunstância reconhecida pela defesa – o que enseja responsabilização do ex-prefeito.

16. Conforme bem observou a unidade técnica, “não há como este Tribunal aceitar que o descontrole administrativo, a negligência, possa servir de guarida para afastar a responsabilidade do gestor público de bem gerir a coisa pública e de comprovar a boa e regular gestão” (peça 17, p. 15).

17. Nota-se que o valor da discrepância entre os alimentos adquiridos e distribuídos em 2010 (R$ 110.019,61) corresponde a 46,67% do valor total das notas fiscais emitidas naquele ano (R$ 235.743,80 – peça 5, p. 24, do processo apensado).

18. Trata-se, portanto, de divergência expressiva, a demonstrar grave fragilidade da sistemática de controle da distribuição dos alimentos e, consequentemente, omissão das instâncias mais elevadas de supervisão, sobretudo considerando a importância do programa de alimentação escolar em município de pequeno porte.

19. A discrepância em questão obsta que se confirme se os alimentos adquiridos foram integralmente fornecidos às escolas, gerando presunção de dano ao erário atribuível ao gestor público municipal, a quem compete comprovar a adequada aplicação dos recursos federais repassados no âmbito do PNAE.

20. A alegação de que havia troca de alimentos constantes das notas fiscais por outros de mesmo valor pode explicar a aparente inconsistência notada na tabela de análise da CGU, caracterizada pela quantidade, em alguns itens, de alimentos distribuídos superior à quantidade de alimentos adquiridos. Entretanto, verifica-se, na referida tabela, que a CGU contabilizou esses excessos e abateu os correspondentes valores da estimativa de dano ao erário (peça 5, p. 25-27, do processo apensado), procedimento que se mostra correto.

21. Destarte, e considerando que as demais questões suscitadas foram devidamente enfrentadas pela unidade técnica, a proposta de julgamento das contas do ex-prefeito pela irregularidade, com condenação em débito e aplicação de multa, é consistente com os elementos dos autos e compatível com os termos do ofício de citação.

22. Cumpre observar que a então secretária de educação também deveria ter sido arrolada como responsável neste processo, pois seu cargo, em princípio, requeria atuação mais próxima do programa de alimentação escolar do que o cargo de prefeito.

23. Todavia, considerando a relativamente baixa materialidade do dano ao erário discutido neste processo (R$ 118.523,58, em valor histórico) e longo lapso transcorrido, considera-se contraproducente postergar a apreciação de mérito para inclusão e citação de responsável solidário. Nesse ponto, cumpre lembrar o pacífico entendimento do TCU no sentido de que “não há necessidade de chamamento, no processo de controle externo, de todos os corresponsáveis por débito perante o erário, uma vez que o instituto da solidariedade passiva é benefício conferido pelo legislador ordinário ao credor, que pode exigir de um ou de alguns dos devedores o pagamento da integralidade da dívida” (Acórdãos 1.337/2017, relatora Min. Ana Arraes; 2.591/2016, relator Min. Benjamin Zymler; e 3.320/2015, relator Min. José Múcio, todos do Plenário).

24. Ante o exposto, este representante do Ministério Público de Contas da União manifesta-se de acordo com a proposta da unidade técnica.”

É o Relatório.

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VOTO

Conforme consignado no Relatório precedente, esta Tomada de Contas Especial procede da conversão do processo de Representação TC 019.170/2012-2, autorizada pelo Acórdão 756/2016-TCU-Plenário (Relator Ministro Raimundo Carreiro) e trata de irregularidades ocorridas na Prefeitura Municipal de Senador Rui Palmeira/AL, na execução do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), nos exercícios de 2009 e 2010.

2. Em breve síntese histórica, registro que a representação foi autuada a partir de documentação encaminhada pelo Ministério Público Federal (MPF), com informações sobre ação civil pública por ato de improbidade administrativa e de inquérito policial que versavam sobre irregularidades na execução do referido Programa.

3. Ao converter a representação em TCE (Acórdão 756/2016-TCU-Plenário), restaram afastados, por ausência de elementos probatórios suficientes, os indícios de fraudes em licitações e superfaturamento na aquisição dos alimentos, remanescendo somente as irregularidades acerca de desvio dos alimentos adquiridos

4. Em atenção ao referido julgado, foi realizada a citação do Sr. Siloé de Oliveira Moura em razão da não comprovação de que “a integralidade dos valores pagos às empresas fornecedoras de alimentos teve como resultado a efetiva entrega desses produtos às escolas sob a forma de merenda [...]”.

5. Como bem registrou o Parquet , “A irregularidade em questão foi identificada pela então Controladoria-Geral da União (CGU) que, auxiliando o MPF na análise do material apreendido, confrontou as quantidades de alimentos adquiridos conforme informado nas notas fiscais com os registros de distribuição de alimentos para as escolas. A divergência entre as quantidades adquiridas e as quantidades distribuídas somou R$ 118.523,58, sendo R$ 8.503,97 referentes ao exercício de 2009 e R$ 110.019,61 referentes ao exercício de 2010”.

6. Em suas alegações de defesa, o Sr. Siloé de Oliveira Moura alegou, em síntese, que: a) os depoimentos juntados aos autos (do proprietário da empresa fornecedora, do empregado da empresa, da ex-secretária da Educação, Rejane Silva, e de diretores de escolas que recebiam merenda) comprovavam a regular entrega dos alimentos, embora admita falha administrativa, o que teria levado ao erro constatado no comparativo elaborado pela CGU, de modo que a distorção verificada teria decorrido de mera desorganização administrativa; b) depoimentos de diretores de escolas e do funcionário encarregado da distribuição dos alimentos demonstram que o documento utilizado para controle por vezes não era entregue aos diretores ou o servidor não retornava para buscá-lo; c) era comum haver troca de alimentos descritos nas notas fiscais, ainda que de preços diferentes, mas compensando-se de modo a resultar no mesmo valor total da nota; d) de acordo com os depoimentos, ocorreram trocas de produtos constantes nas notas fiscais por outros de que a prefeitura estava necessitando; e e) não houve falta de alimento nas escolas e que o conselho de alimentação escolar atestou a regularidade na aquisição e na distribuição dos alimentos nos anos de 2009 e 2010.

7. Registro, ainda, que o responsável trouxe ao processo peças referentes a ações judiciais para reforçar sua defesa, mas, em atenção ao princípio da independência das instâncias, este exame não está condicionado a decisões judiciais, uma vez que a exceção ao princípio da independência das instâncias limita-se a sentenças proferidas em juízo penal, que decidem pela inexistência do fato ou pela negativa de autoria, o que não é o caso.

8. A propósito, é pertinente destacar a observação do Ministério Público junto ao Tribunal quando consignou em seu parecer que parte da análise da Unidade Técnica “se baseou na sentença que condenou à pena de reclusão a então secretária de educação do município, filha do ex-prefeito, por supostamente ter recebido da empresa contratada cerca de 10% dos valores pagos com recursos do PNAE nos exercícios de 2009 e 2010 (Processo 0000081-97.2012.4.05.8003, Justiça Federal de

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Alagoas). Tal condenação não deve ser tomada em conta, tendo em vista que o Tribunal Regional da 5ª Região reformou a sentença e absolveu a secretária de educação, por insuficiência de provas, mediante acórdão que transitou em julgado em 22/3/2017, conforme documentos que ora juntamos aos autos (peças 19 e 20)”.

9. Do exame dos elementos que integraram estes autos, noto que nenhum dos argumentos do responsável são capazes de impugnar a divergência observadas entre as notas fiscais de aquisição dos alimentos e os comprovantes da distribuição nos anos de 2009 e 2010. No ano de 2010, por exemplo, comprovou-se a distribuição de alimentos no valor de R$ 110.019,61, enquanto o valor total das notas fiscais emitidas somou R$ 235.743,80, o que representa diferença substancial (46,67%), impossível de ser afastada sob o argumento de pequenos desarranjos administrativos.

10. Vale esclarecer que a desorganização administrativa no controle da distribuição dos alimentos, reconhecida pelo responsável, não lhe socorre e não elide o dano causado aos cofres públicos, especialmente sendo o Sr. Siloé de Oliveira Moura naquele tempo o principal responsável pela gestão do município e pela comprovação da boa e regular aplicação dos recursos que lhe foram confiados.

11. No mesmo sentido são as conclusões da Secex-AL e o Ministério Público junto ao Tribunal. Este último consignou o seguinte em seu parecer:

“18. Trata-se, portanto, de divergência expressiva, a demonstrar grave fragilidade da sistemática de controle da distribuição dos alimentos e, consequentemente, omissão das instâncias mais elevadas de supervisão, sobretudo considerando a importância do programa de alimentação escolar em município de pequeno porte.

19. A discrepância em questão obsta que se confirme se os alimentos adquiridos foram integralmente fornecidos às escolas, gerando presunção de dano ao erário atribuível ao gestor público municipal, a quem compete comprovar a adequada aplicação dos recursos federais repassados no âmbito do PNAE.”

12. A alegação do responsável de que havia troca de alimentos constantes das notas fiscais por outros de mesmo valor apenas confirma a falta de controles administrativos e a ausência de providências capazes de evitar o dano. Tal fato foi bem anotado pela Secex-AL quando registrou que “Agrava o quadro quando se verifica que não havia a retificação das notas fiscais de fornecimento, o que caracteriza ilícito fiscal. Essas trocas, se é que ocorriam mesmo, eram feitas de modo informal, pois a defesa não apresentou nem mesmo documentos administrativos que registravam essas supostas trocas, assinados por quem detinha o poder para autorizar e os controles de devolução à empresa das mercadorias a serem trocadas e o recebimento dos outros produtos”.

13. Em relação à então secretária de educação, concordo com o Parquet quando defende que “também deveria ter sido arrolada como responsável neste processo, pois seu cargo, em princípio, requeria atuação mais próxima do programa de alimentação escolar do que o cargo de prefeito”, mas, de fato, a baixa materialidade do dano apurado e o longo tempo decorrido já não mais recomendam esta providência.

14. Considerando suficientes estes destaques e ajustes, integro às minhas razões de decidir os fundamentos e a proposta de encaminhamento constante da instrucao da Secex-AL, que, no mérito, mereceu anuência do Ministério Público junto ao Tribunal, com pequenas ressalvas.

15. Ausentes elementos que demonstrem a boa-fé ou outro excludente de culpabilidade do responsável, Sr. Siloé de Oliveira Moura, cabe julgar irregulares suas contas com a imputação do débito apurado e aplicação da multa do art. 57 da Lei 8.443/1992, que, em face das irregularidades praticadas e do montante atualizado do débito, fixo em R$ 20.000,00 (vinte mil reais).

16. Com fundamento no art. 16, § 3º, da Lei 8.442/92, deve ser remetida cópia dos autos ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no Estado de Alagoas, para as providências que entender cabíveis.

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Assim, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de maio de 2020.

AROLDO CEDRAZ

Relator

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ACÓRDÃO Nº 5387/2020 – TCU – 2ª Câmara

1. Processo TC 010.226/2016-8.

1.1. Apenso: 019.170/2012-2.

2. Grupo I – Classe de Assunto: II – Tomada de Contas Especial.

3. Interessados/Responsáveis:

3.1. Interessado: Secretaria de Controle Externo do TCU/AL (00.414.607/0002-07).

3.2. Responsável: Siloé de Oliveira Moura (027.851.534-72).

4. Órgão/Entidade: Município de Senador Rui Palmeira - AL.

5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.

6. Representante do Ministério Público: Procurador Rodrigo Medeiros de Lima.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE).

8. Representação legal:

8.1. Fabio Costa de Almeida Ferrario (3.683/OAB-AL) e outros, representando Siloé de Oliveira Moura.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Tomada de Contas Especial que procede da conversão do processo de Representação TC 019.170/2012-2, autorizada pelo Acórdão 756/2016-TCU-Plenário e trata de irregularidades ocorridas na Prefeitura Municipal de Senador Rui Palmeira-AL, na execução do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), nos exercícios de 2009 e 2010;

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da 2ª Câmara, ante as razões expostas pelo relator e com fundamento nos arts. 1º, inciso I; 16, inciso III, alínea b e c, e § 2º; 19; 23, inciso III; 26; 28, inciso II; e 57 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 210 e 214, inciso III, alínea a; 209, § 7º; e 217 do Regimento Interno, em:

9.1. julgar irregulares as contas do Sr. Siloé de Oliveira Moura, condenando-o ao pagamento das importâncias abaixo especificadas, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, III, a, do Regimento Interno), o recolhimento das referidas quantias aos cofres do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora, calculados a contar da data indicada até o dia do efetivo recolhimento do débito, na forma prevista na legislação em vigor:




VALOR ORIGINAL (R$) 

DATA DA OCORRÊNCIA 

8.503,97 

1/12/2009 

110.019,61 

20/12/2010 

9.2. aplicar ao Sr. Siloé de Oliveira Moura, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente a contar da data deste Acórdão até o dia o efetivo recolhimento, caso não seja paga no prazo ora fixado, na forma da legislação em vigor;

9.3. autorizar, desde logo, nos termos dos arts. 26 e 28, inciso II, da Lei 8.443/1992:

9.3.1. o pagamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e consecutivas, se solicitado pelos responsáveis, fixando-se o vencimento da primeira em 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, e o das demais a cada 30 (trinta) dias, devendo incidir sobre cada uma delas os encargos legais devidos, na forma prevista na legislação em vigor, sem prejuízo ao vencimento antecipado do saldo devedor em caso de não comprovação do recolhimento de qualquer parcela, conforme prevê o art. 217, § 2º, do Regimento Interno deste Tribunal;

9.3.2. a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 010.226/2016-8

9.4. dar ciência desta deliberação ao responsável e ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no Estado de Alagoas, para as providências que entender cabíveis.

10. Ata nº 15/2020 – 2ª Câmara.

11. Data da Sessão: 19/5/2020 – Telepresencial.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-5387-15/20-2.

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (Presidente), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz (Relator) e Raimundo Carreiro.

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

ANA ARRAES AROLDO CEDRAZ

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO

Subprocurador-Geral

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