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5 de Março de 2021
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 9 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
02652820177
Órgão Julgador
Segunda Câmara
Partes
3. Responsáveis: Éder Fernando Fialho Ribeiro (CPF 001.890.970-19), Município de Santana do Livramento/RS (CNPJ 88.124.961/0001-59) e Valmir Rosa Silveira (CPF 363.379.860-91).
3.1. Interessado
, Município de Santana do Livramento/RS.
Julgamento
26 de Maio de 2020
Relator
ANA ARRAES
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__02652820177_67342.rtf
Inteiro TeorTCU__02652820177_dc214.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 026.528/2017-7

GRUPO II – CLASSE II – Segunda Câmara

TC 026.528/2017-7

Natureza: Tomada de Contas Especial.

Unidade: Município de Santana do Livramento/RS.

Responsáveis: Éder Fernando Fialho Ribeiro (CPF 001.890.970-19), Município de Santana do Livramento/RS (CNPJ 88.124.961/0001-59) e Valmir Rosa Silveira (CPF 363.379.860-91).

Interessado: Fundo Nacional de Saúde - MS (CNPJ 00.530.493/0001-71).

Representação legal: Ramzi Ahmad Zeidan (OAB/RS 34.532) representando o Município de Santana do Livramento/RS; Anelise Trindade Machado (OAB/RS 112.511) representando Éder Fernando Fialho Ribeiro.

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. NÃO COMPROVAÇÃO DE DESPESAS QUANTO A RECURSOS REPASSADOS PELO FUNDO NACIONAL DE SAÚDE. DÉBITO. MULTA.

RELATÓRIO

Reproduzo como relatório a instrução da unidade técnica, a qual contou com a anuência de seu corpo dirigente, seguida do parecer do Ministério Público junto ao TCU:

INTRODUÇÃO

Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS), originalmente em desfavor dos Srs. Eder Fernando Fialho Ribeiro (CPF 001.890.970-19), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 15/10/2012 a 30/12/2012, cf. peça 1, p. 3-6) e Valmir Rosa Silveira (CPF 363.379.860-91), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 2/3/2009 a 14/10/2012, cf. peça 1, p. 1-2), em razão de não comprovação da boa e regular aplicação de recursos do Sistema Único de Saúde (SUS) repassados à Prefeitura Municipal de Santana do Livramento/RS e ao Fundo Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS nos exercícios de 2010 a 2012, tendo em vista falhas e/ou falta da documentação comprobatória das despesas, conforme constatado por auditoria promovida pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus) junto ao ente recebedor, consoante o Relatório de Auditoria Denasus n. 13.608 (peça 7, p. 1-27).

HISTÓRICO

2. O processo originou-se das constatações contidas no Relatório de Auditoria n. 13.608 (peça 7, p. 1-27) do Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus), realizada na Secretaria Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS, em atendimento à solicitação do Departamento de Polícia Federal, veiculada no ofício n. 2614/2013, de 27/5/2013, referente ao IPL n. 0065/2013-4, com o fim de verificar os lançamentos e repasses de verbas da Prefeitura Municipal e da Santa Casa de Misericórdia de Santana do Livramento/RS, de forma a apurar se essas instituições possuíam CNES distintos e se havia duplicidade nas informações prestadas por meio dos Sistemas SIA e SIH/DATASUS. A auditoria abrangeu o período de março de 2010 a dezembro de 2012 e constatou dano ao erário de R$ 4.354.313,26 (peça 7, p. 23), devido às seguintes irregularidades:

a) Município não apresentou Ficha de Atendimento Ambulatorial - FAA, para comprovar produção faturada, consoante a Constatação n. 279865 (peça 7, p. 5-7);

b) CNES do Pronto Atendimento Municipal indevidamente mantido pelo município, consoante a Constatação n. 279867 (peça 7, p. 7-9);

c) Convênio sem clara definição do objeto, firmado entre Município e Santa Casa de Misericórdia de Livramento, consoante a Constatação n. 280099 (peça 7, p. 9-10);

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 026.528/2017-7

d) Inexistência de controle eficaz sobre o CNES, por parte da Secretaria Estadual da Saúde, consoante a Constatação n. 279862 (peça 7, p. 10-12);

e) O Conselho Municipal de Saúde não deliberou sobre convênio firmado entre a Prefeitura Municipal e a Santa Casa de Misericórdia de Livramento, consoante a Constatação n. 279887 (peça 7, p. 12);

f) O Conselho Municipal de Saúde - CMS aprovou os Relatórios de Gestão em que consta o faturamento SIA não comprovado, consoante a Constatação n. 279883 (peça 7, p. 12);

g) O Secretário Municipal de Saúde é o ordenador de despesas (peça 7, p. 12-13): A Lei Municipal n. 3.611, de 16/6/1997, instituiu o Fundo Municipal de Saúde - FMS, no município de Santana do Livramento/RS. O art. 2º da lei vincula o FMS à Secretaria Municipal de Assistência Social, Trabalho, Habitação e Saúde. O inciso VIII do art. 3º vincula ao Secretário Municipal da pasta o ordenamento dos empenhos e pagamentos das despesas do FMS, consoante a Constatação n. 279893.

2.1. Importa transcrever a conclusão do relatório de auditoria do Denasus (peça 7, p. 14-15, destaques nossos):

Auditoria realizada na Secretaria Municipal de Saúde no município de Santana do Livramento/RS, atendeu solicitação do Departamento de Polícia Federal/Delegacia de Santana do Livramento, com a verificação dos lançamentos e repasses de verbas da Prefeitura Municipal e da Santa Casa de Misericórdia de Santana do Livramento/RS, de forma a apurar se essas instituições possuem CNES distintos e se havia duplicidade nas informações prestadas por meio do Sistema SIA/SUS. Contatouse que o CNES nº 3062805, que seria uma unidade municipal de atendimento, não possui estrutura física, equipamentos e pessoal. Dessa forma, trata-se de um cadastro cuja estrutura é inexistente e, portanto, irregular no período verificado entre março de 2010 e dezembro de 2012. Igualmente não foi comprovado, nesse período, o faturamento apresentado pelo município relativo a esse cadastro . Não foram apresentadas as Fichas de Atendimento Ambulatorial - FAAs ou quaisquer registros de atendimentos de pacientes, assinados pelos mesmos, que dessem origem ao faturamento municipal. Assim, a afirmação sobre duplicidade de informações no SIA/SUS fica comprometida, pois não há registros que permitam cruzar o faturamento da Santa Casa com o faturamento do município. A Santa Casa de Caridade de Santana do Livramento comprovou o seu faturamento, por meio dos registros que mantêm em arquivo e está em conformidade com o contrato assinado com o Estado. Não se pode afirmar o mesmo do município, restando irregular o faturamento apresentado no período supramencionado, devendo o montante principal de R$ 4.354.313,26 (quatro milhões e trezentos e cinquenta quatro mil e trezentos e treze reais e vinte e seis centavos), ser restituído ao Fundo Nacional de Saúde. Também se faz necessário providências de correção das informações no CNES, com vistas à eliminação de dados incorretos lançados no sistema. Quanto ao convênio firmado entre o município de Santana do Livramento e a Santa Casa de Caridade de Livramento, observou-se que foi objeto de auxílio financeiro municipal à Santa Casa e não motivo de faturamento por serviços junto ao município.

2.2. O detalhamento do débito realizado pelo Denasus consta da peça 7, p. 15-23, sendo que no quadro abaixo a coluna ‘nº do documento’ refere-se aos extratos bancários anexados a estes autos das contas correntes do SIA/SUS (conta n. 7445-4, agência n. 35-3, do Banco do Brasil S/A, à peça 3, p. 1-56) e do Fundo Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (conta n. 42274-6, agência n. 35-3, do Banco do Brasil S/A, à peça 3, p. 57-64).

Quadro 1: Relação dos Débitos apontados no Relatório de Auditoria Denasus n. 13.608


Nº CONSTATAÇÃO 

Nº DEVOLUÇÃO 

DATA FATO
GERADOR 

Nº DO
DOCUMENTO 

VALOR (em R$) 

279865 

134298 

04/12/2012 

124552505 

32.886,00 

279865 

134295 

05/09/2012 

123227676 

79.401,10 

279865 

134254 

30/05/2011 

111788536 

131.416,65 

279865 

134223 

23/09/2010 

103176238 

172.027,21 

279865 

134261 

29/11/2011 

114168175 

112.380,15 

279865 

134222 

23/08/2010 

102781107 

108.546,56 

279865 

134263 

20/12/2011 

114578429 

121.333,90 

279865 

134225 

23/11/2010 

104166843 

167.597,41 

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 026.528/2017-7




279865 

134249 

28/03/2011 

110919468 

122.595,85 

279865 

134252 

28/04/2011 

111354687 

131.416,65 

279865 

134285 

02/03/2012 

120556594 

134.799,05 

279865 

134297 

26/10/2012 

124011672 

32.886,00 

279865 

134220 

21/06/2010 

101937091 

174.542,41 

279865 

134256 

28/07/2011 

112641738 

121.266,65 

279865 

134215 

19/04/2010 

101112036 

174.542,41 

279865 

134296 

03/10/2012 

123687736 

163.602,65 

279865 

134217 

19/05/2010 

101514262 

174.542,30 

279865 

134247 

28/02/2011 

110586585 

131.416,41 

279865 

134255 

06/07/2011 

112323221 

130.716,65 

279865 

134260 

28/10/2011 

113782059 

130.716,65 

279865 

134287 

26/03/2012 

120885241 

135.745,85 

279865 

134257 

29/08/2011 

113047774 

129.426,65 

279865 

134258 

28/09/2011 

113398833 

130.716,65 

279865 

134291 

03/07/2012 

122333734 

162.727,85 

279865 

134288 

25/06/2012 

121407054 

142.535,85 

279865 

134224 

25/10/2010 

103720349 

172.027,21 

279865 

134244 

26/01/2011 

110142964 

171.660,16 

279865 

134221 

21/07/2010 

102329706 

174.542,41 

279865 

134227 

24/12/2010 

104743007 

171.661,97 

279865 

134293 

09/08/2012 

122704243 

155.956,25 

279865 

134282 

27/01/2012 

120147299 

118.405,10 

279865 

134289 

26/06/2012 

121846119 

140 .274,65 

2.3. Em 27/2/2015 foi emitida Nota Técnica pelo SEAUD/RS, subscrita pela equipe de auditoria, na qual constam considerações em relação ao Despacho/COADE/CGAUD/DENASUS Nº 09/2014 (peça 26, destaques nossos):

(...)

2. O documento datado de 11/04/2014, firmado pelo Coordenador-Geral de Sistemas de Informação/SAS/MS, informa ‘que, de acordo com os dados obtidos junto à base do SIA/SUS, ao contrário do que disseram os auditores, houve, sim, produção de procedimentos ambulatoriais no período entre março de 2010 e dezembro de 2012 ’. Apresenta um quadro obtido no sistema, no qual consta a produção de procedimentos ambulatoriais nos exercícios de 2010, 2011 e 2012, referentes aos estabelecimentos: Santa Casa de Misericórdia e Pronto Atendimento Ambulatorial, respectivamente, CNES 2248220 e CNES 3062805;

3. Quanto ao CNES 2248220, da Santa Casa de Misericórdia de Santana do Livramento/RS, foi comprovada a produção da entidade no exame dos registros de produção nas dependências da mesma. Isso está claro nas Constatações nº 279865 e 279867 . Não há contrariedade da equipe de auditoria;

4. Quanto ao CNES 3062805 (Pronto Atendimento Ambulatorial Municipal), apesar de constar valores de produção lançados no sistema, não ficou comprovado haver espaço físico ambulatorial próprio no período auditado, assim como não foi encontrado qualquer documento que registrasse nome, endereço e tipo de atendimento, que pudesse dar origem à fatura e respectivos quantitativos de procedimentos lançados no DATASUS. A equipe esteve no local onde teriam sido prestados os atendimentos, constatando que no período entre março de 2010 e dezembro de 2012, não houve equipamentos, materiais ou profissionais dos quadros do município naquele local. Ali existiu apenas o Pronto Atendimento da Santa Casa de Misericórdia de Santana do Livramento, cujos atendimentos prestados ao SUS foram comprovadamente executados. Neste caso também não há contrariedade nos relatos da

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equipe de auditoria.

5. O Parecer Técnico nº 008/2014 - CGSI/DRAC/SAS/MS, referindo-se à Constatação 279865, retoma o assunto comprovação de atendimento. Afirma que ‘a produção ambulatorial pode ser diretamente registrada no Prontuário do Paciente ou em outra ficha padronizada pela instituição, não obrigatoriamente por instrumento com a denominação dada pela equipe de auditoria'; Desnecessário afirmar que o prontuário do paciente é uma ficha de atendimento e tem a denominação que a entidade julgar melhor, inclusive FAA (Ficha de Atendimento Ambulatorial), sobremaneira conhecida de quem tem experiência acumulada nos ambulatórios públicos. A questão apontada pela Auditoria obviamente não trata do nome do documento, mas da necessidade de comprovação dos fatos que geraram o direito à cobrança ;

(...)

7. O Sistema de Informações Ambulatoriais - SIA/SUS , que registra os dados relativos aos atendimentos em ambulatório efetuados pelo SUS em todo o território nacional, é alimentado a partir de um Boletim de Produção Ambulatorial - BPA , que por sua vez deve ser o resultado de lançamentos de procedimentos registrados formalmente em prontuários ou fichas de pacientes regularmente identificados. Não nos basta apenas constatar o lançamento no sistema, sem que se tenha certeza da comprovação da realização dos procedimentos lançados. É uma questão pela qual devemos nos pautar para que se evite o ‘desvirtuamento na utilização dos recursos SUS’;

8. Foram dadas aos responsáveis as devidas oportunidades de comprovação dos atendimentos realizados, sem que tenha sido apresentado qualquer registro, prontuário ou documento que indicasse um atendimento . Dessa forma, não havendo a devida comprovação da produção ambulatorial, tanto no aspecto de procedimentos, quanto no aspecto de área física utilizada, não restou outra providência que não fosse a devolução de recursos financeiros recebidos do SUS ;

(...)

2.4. O Relatório Completo do Tomador de Contas n. 92/2017, de 5/5/2017 (peça 12), acompanhando entendimento do Denasus, caracterizou a responsabilidade dos Srs. Eder Fernando Fialho Ribeiro (CPF 001.890.970-19), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 15/10/2012 a 30/12/2012, cf. peça 1, p. 3-6) e Valmir Rosa Silveira (CPF 363.379.860-91), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 2/3/2009 a 14/10/2012, cf. peça 1, p. 1-2). Constou nesse relatório que o débito total decorreu da seguinte irregularidade: falta de comprovação referente ao faturamento SIA/SUS , entre março de 2010 e dezembro de 2012.

2.5. O Relatório de Auditoria n. 744/2017 do Controle Interno (peça 13) retrata as questões relatadas no Relatório de Tomada de Contas Especial.

2.6. Diante disso, a Secretaria de Controle Interno certificou a irregularidade das contas (peça 14), acompanhado do parecer do dirigente do órgão de controle interno (peça 15), tendo o Ministro de Estado da Saúde, Sr. Ricardo Barros, registrado o conhecimento das conclusões daquele órgão de controle interno (peça 16). A responsabilização foi devidamente inscrita no Siafi (peça 9).

2.7. No âmbito do Ministério da Saúde, a apuração da fase interna da TCE desenvolveu-se nos autos do processo de TCE n. 25000.056346/2017-40 (cf. peça 12), o qual foi precedido de apurações no âmbito do processo administrativo n. 25025000851/2014-17 (cf. peça 12, p. 1).

2.8. As peças exigidas pela IN/TCU n. 71/2012 que se encontram nos autos são as seguintes: ficha de qualificação dos responsáveis (peça 2, p. 5 e 6; peça 4, p. 1; peça 10); matriz de responsabilização (peça 8); registro do débito apurado em conta do ativo, nos valores de R$ 98.248,68 e R$ 7.005.562,53 (peça 9); demonstrativos de débito (peça 11); relatório de Tomada de Contas Especial n. 92/2017, de 5/5/2017 (peça 12); relatório de auditoria CI n. 744/2017 (peça 13); certificado de auditoria n. 744/2017 (peça 14); parecer do dirigente de controle interno n. 744/2017 (peça 15); pronunciamento ministerial (peça 16). Documentos relativos à nomeação/exoneração dos responsáveis encontram-se nos autos (peça 1).

Esgotamento da via administrativa do Ministério da Saúde para ressarcimento do dano

3. Preliminarmente, oportuno consignar que, nos termos do art. 23, § 1º, do Decreto 7.827/2012, que regulamenta a Lei Complementar 141/2012, e item 9.3.5.2 do Acórdão TCU 1072/2017-Plenário (Relator Min. Bruno Dantas), foram esgotadas, na via administrativa de controle interno do Ministério da Saúde, as medidas para ressarcimento do dano, conforme notificações aos responsáveis constantes nestes autos:

a) Eder Fernando Fialho Ribeiro:

- Ofício SEAUD/RS n. 1333, de 30/9/2013 (peça 5, p. 1), recebido em 5/10/2013, conforme A.R.

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(peça 2, p. 1);

- Ofício SEAUD/RS n. 1661/2013, de 29/11/2013 (peça 5, p. 3), pelo qual se encaminhou cópia do Relatório preliminar de Auditoria Denasus n. 13.608, recebido em 4/12/2013, conforme A.R. (peça 2, p. 3);

- Ofício SEAUD/RS n. 72, de 16/1/2014 (peça 5, p. 5), pelo qual se encaminhou cópia do Relatório final de Auditoria Denasus n. 13.608, porém não foi juntado aos autos o A.R.;

- Ofício Sistema n. 004992/MS/SE/FNS, de 4/7/2016 (peça 5, p. 7-8), pelo qual se comunicou a instauração de tomada de contas especial, porém não foi juntado aos autos o A.R.;

b) Valmir Rosa Silveira:

- Ofício SEAUD/RS n. 1338, de 30/9/2013 (peça 5, p. 2), recebido em 7/10/2013, conforme A.R. (peça 2, p. 2);

- Ofício SEAUD/RS n. 1663/2013, de 29/11/2013 (peça 5, p. 4), pelo qual se encaminhou cópia do Relatório preliminar de Auditoria Denasus n. 13.608, recebido em 3/12/2013, conforme A.R. (peça 2, p. 4);

- Ofício SEAUD/RS n. 86, de 16/1/2014 (peça 5, p. 6), pelo qual se encaminhou cópia do Relatório final de Auditoria Denasus n. 13.608, porém não foi juntado aos autos o A.R.;

- Ofício Sistema n. 004993/MS/SE/FNS, de 4/7/2016 (peça 5, p. 9), pelo qual se comunicou a instauração de tomada de contas especial, porém não foi juntado aos autos o A.R.;

c) Prefeitura Municipal de Santana do Livramento/RS:

- Ofício Sistema n. 004994/MS/SE/FNS, de 4/7/2016 (peça 5, p. 10), pelo qual se comunicou a instauração de tomada de contas especial, porém não foi juntado aos autos o A.R..

Fase externa da TCE

4. A presente tomada de contas especial foi autuada no TCU em 14/9/2017, dando início à fase externa da TCE.

4.1. Em 13/7/2018 foi realizada a instrução inicial dos autos (peça 17). Naquela oportunidade foi apontada a necessidade de saneamento dos autos. Foi proposta a realização de diligência junto ao Denasus.

4.2. Em 28/3/2019 foi realizada a segunda instrução técnica (peça 37), quando houve a incorporação das informações advindas da diligência promovida por esta Secretaria, por meio do Ofício 1147/2018-TCU/Secex-TCE, de 15/8/2018 (peça 20). O Núcleo Estadual do Ministério da Saúde no Rio Grande do Sul apresentou, tempestivamente, por intermédio do Ofício n. 1212/2018/RS/CGNE/SE/MS, de 19/9/2018 (peça 21), as seguintes informações e/ou esclarecimentos, constantes das peças 22 a 34:

a.1) cópia das seguintes evidências mencionadas na constatação n. 279867 do Relatório de Auditoria Denasus n. 13.608:

- declaração da Secretária Municipal de Saúde e do Provedor da Santa Casa: peças 25 e 34;

- cópia da consulta ao CNES/DATASUS/MS: peças 22 e 23;

a.2) cópia das seguintes evidências mencionadas na constatação n. 279865 do Relatório de Auditoria Denasus n. 13.608:

- Declaração da Secretária Municipal de Saúde: peça 25;

- Declaração do Provedor da Santa Casa de Misericórdia: peça 34;

- Comunicado de Auditoria n. 08/2013: peça 24;

- Relatório de Pagamentos do Fundo Estadual de Saúde/RS: peça 27;

a.3) cópia das seguintes evidências mencionadas na constatação 280099 do Relatório de Auditoria Denasus n. 13.608:

- lei municipal n. 5017: peça 28;

- prestações de contas: peças 31 e 32;

- convênio mencionado na constatação, firmado entre a Prefeitura Municipal de Santana do Livramento/RS e a Santa Casa de Misericórdia de Santana do Livramento, e de seus termos aditivos: peça 33;

a.4) em relação à recomendação do Denaus, referente à constatação n. 280099 do Relatório de Auditoria n. 13.608, encaminhar posicionamento sobre o acompanhamento do cumprimento da recomendação realizada à Secretaria Municipal de Santana do Livramento/RS: peça 21.

4.3. O exame da ocorrência descrita na seção ‘Exame Técnico’ da instrução técnica constante da peça 37 permitiu definir a responsabilidade do MUNICÍPIO DE SANTANA DO LIVRAMENTO/RS (CNPJ 88.124.961/0001-59), bem assim dos Srs. EDER FERNANDO FIALHO RIBEIRO (CPF 001.890.970-19), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 15/10/2012 a

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30/12/2012), e VALMIR ROSA SILVEIRA (CPF 363.379.860-91), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 2/3/2009 a 14/10/2012). Foi proposta a realização de citação do Município de Santana do Livramento/RS (CNPJ 88.124.961/0001-59) e da audiência dos Srs. Eder Fernando Fialho Ribeiro (CPF 001.890.970-19) e Valmir Rosa Silveira (CPF 363.379.860-91).

4.4. Em 31/7/2019 foi realizada a terceira instrução técnica (peça 56). Naquela oportunidade foram analisadas (peça 56, p. 13-15, item 20) as razões de justificativas apresentadas pelo Sr. Eder Fernando Fialho Ribeiro (peça 53), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 15/10/2012 a 30/12/2012) (item 20). Foi proposto que se realizasse o acolhimento das razões de justificativas constantes dos argumentos n. 4 e 5 e que fossem rejeitadas as demais razões de justificativas apresentadas.

4.5. Mantiveram-se inertes o Sr. Valmir Rosa Silveira (CPF 363.379.860-91) e o Município de Santana do Livramento/RS (CNPJ 88.124.961/0001-59), mesmo após o recebimento das correspondências encaminhadas por este Tribunal (peças 45 e 47), as quais foram remetidas para os respectivos endereços constantes da base de dados da Receita Federal do Brasil (peça 54, p. 1-2).

4.6. Foi, então, proposta a fixação de novo e improrrogável prazo para que o Município de Santana do Livramento/RS (CNPJ 88.124.961/0001-59) efetuasse e comprovasse, perante este Tribunal, o recolhimento da quantia, devidamente atualizada, ao Fundo Nacional de Saúde.

4.7. Foi, também, proposto o julgamento das contas dos Srs. Eder Fernando Fialho Ribeiro (CPF 001.890.970-19), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 15/10/2012 a 30/12/2012, cf. peça 1, p. 3-6) e Valmir Rosa Silveira (CPF 363.379.860-91), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 2/3/2009 a 14/10/2012, cf. peça 1, p. 1-2).

4.8. Em 30/10/2019 houve manifestação do MPTCU, o qual concordou com os encaminhamentos dados pela unidade técnica (peça 59).

4.9. Em 5/12/2019 foi exarado despacho pela Exma. Ministra-Relatora do feito (peça 60), a qual determinou à Secex-TCE que fossem citados os ex-secretários de saúde pelo dano ao erário, em face do seguinte entendimento quanto à aplicação do item 9.3 e subitens do Acórdão 1072/2017-Plenário, verbis:

5. Entretanto, verifico que o entendimento disposto no item 9.3 e subitens do Acórdão 1072/2017 – TCU – Plenário é válido exclusivamente para os débitos decorrentes de desvios de objeto ou finalidade, nos quais os recursos são aplicados em prol da sociedade, mas em objeto ou finalidade distintos do pactuado, não abarcando os casos de dano ao erário decorrente da realização de despesas completamente dissociadas da devida comprovação, como apontam os indícios destes autos

4.10. Em 5/12/2019 foi realizada a quarta instrução técnica (peça 63). Naquela instrução técnica foi realizada a proposição de citação dos ex-secretários municipais de saúde (Srs. Valmir Rosa Silveira e Eder Fernando Fialho Ribeiro), pelo dano ao erário, consoante a determinação dada pela Exma. Ministra-Relatora, Ana Arraes (peça 60).

ANÁLISE DOS PRESSUPOSTOS DE PROCEDIBILIDADE DA IN/TCU 71/2012

Verificação de Eventual Prejuízo ao Contraditório e Ampla Defesa

5. Verifica-se que não há prejuízo ao contraditório e ampla defesa, uma vez que não houve o transcurso de mais de dez anos desde o fato gerador sem que tenha havido a notificação dos responsáveis pela autoridade administrativa federal competente (art. 6º, inciso II, c/c art. 19 da IN/TCU 71/2012, modificada pela IN/TCU 76/2016), pois os recursos transferidos e as despesas impugnadas referem-se aos exercícios de 2010 a 2012, e os responsáveis foram notificados sobre as irregularidades pela autoridade administrativa competente conforme descrito no Relatório Completo do Tomador de Contas Especial n. 92/2017, de 5/5/2017 (peça 12).

Valor de Constituição da TCE

5.1. Verifica-se, também, que o valor atualizado do débito apurado (sem juros) em 1/1/2017 era de R$ 6.330.557,66, portanto superior ao limite mínimo de R$ 100.000,00, na forma estabelecida conforme os arts. 6º, inciso I, e 19 da IN/TCU 71/2012, modificada pela IN/TCU 76/2016.

VERIFICAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE OUTROS DÉBITOS

5.2. Em atenção ao comando contido no item 9.4 do Acórdão 1772/2017-TCU-Plenário, de relatoria do Exmo. Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, e em atendimento ao disposto no art. 6º, § 1º, da Instrução Normativa TCU 71/2012, informa-se que não consta no sistema Processus informação sobre outros processos em tramitação no Tribunal, nos quais tenha sido constatada a existência de outros débitos imputáveis aos responsáveis arrolados nestes autos.

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EXAME TÉCNICO

Caracterização das irregularidades geradoras do dano ao erário

6. Extrai-se da situação sintetizada na seção ‘histórico’ desta instrução que o tomador de contas identificou como ilícito gerador do dano apontado as seguintes irregularidades:

Ocorrência 1 : Falta de comprovação de produção, referente ao faturamento SIA/SUS transferido em função do registro indevido, no município de Santana do Livramento/RS, no período de 01/03/2009 a 30/12/2012, caracterizando recebimento irregular de recursos do SUS, combinado com Manutenção irregular de registro do estabelecimento de nº 3062805 no CNES, no período acima mencionado, evidenciado na constatação 279865 do Relatório de Auditoria do Denasus nº 13.608.

Valor histórico: R$ 4.354.313,26, sendo que as parcelas do débito encontram-se especificadas no Quadro 1 retro;

Data da irregularidade: de 19/4/2009 a 4/12/2012;

Dispositivos violados:

arts. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, 93 do Decreto-Lei nº 200/1967 e 66 e 145 do Decreto n. 93.872/1986; arts. 60 a 64 da Lei 4.320/1964, § 1º do art. 2º c/c inciso I do art. 3º da Portaria MS/GM n. 3.462/2010; art. 1º da Portaria MS/SAS n. 142/2003;

Responsáveis: Srs. VALMIR ROSA SILVEIRA (CPF 363.379.860-91), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 2/3/2009 a 14/10/2012, cf. peça 1, p. 1-2) e EDER FERNANDO FIALHO RIBEIRO (CPF 001.890.970-19), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 15/10/2012 a 30/12/2012, cf. peça 1, p. 3-6).

Condutas dos Srs. Valmir Rosa Silveira Eder Fernando Fialho Ribeiro:

- não atualizar o CNES, durante o período em que exerceu o cargo de Secretário Municipal de Saúde, ao

manter irregularmente o cadastro no CNES do estabelecimento de nº 3062805;

- autorizar cobranças indevidas ao SUS, sem documentação comprobatória, referente ao faturamento

SIA/SUS, referente ao período de sua gestão, ocasionando ônus ao Sistema Único de Saúde, sem justa

causa e sem os documentos comprobatórios;

Evidências:

- Declaração da Secretária Municipal de Saúde (peça 25);

- Declaração do Provedor da Santa Casa de Misericórdia (peça 34);

- Visita e constatação da inexistência de estrutura para o CNES n. 3062805;

- Comunicado de Auditoria n. 08/2013 (peça 24);

- Relatórios de Pagamentos do Fundo Estadual de Saúde/SES/RS contendo número de empenho, data e valor pago (peça 27);

- Extrato das Contas SIA/SUS n. 7445-4 (peça 3, p. 1-56) e n. 42274-6 (peça 3, p. 57-64), agência n. 35-3, do Banco do Brasil S/A, junto ao Fundo Municipal de Saúde/SMS/Santana do Livramento.

- constatação 279865 do Relatório de Auditoria do Denasus n. 13.608 (peça 7, p. 5-7).

7. Situação encontrada: Consta no Relatório de Auditoria Denasus n. 13.608 (peça 7, p. 5), como Constatação n. 279865, o fato de o Município não ter apresentado Ficha de Atendimento Ambulatorial -FAA, para comprovar produção, verbis:

A comprovação dos atendimentos ambulatoriais informados no Boletim de Produção Ambulatorial -BPA, por parte dos prestadores de serviços de saúde ao SUS, com vistas ao recebimento de seus pagamentos, é realizada mediante a apresentação das Fichas de Atendimento Ambulatorial - FAA, as quais contém os dados do atendimento, tipo de procedimento, data de assinatura do paciente.

No Comunicado de Auditoria nº 08/2013, obteve-se declaração do Gestor Municipal informando que essas fichas não foram encontradas.

Considerando a não apresentação das FAA por parte da Secretaria Municipal de Saúde, caracteriza-se falta de comprovação dos registros constantes do BPA para faturamento junto ao SUS no CNES nº 3062805.

Na análise do período de março/2010 a dezembro/2012, foram apurados os pagamentos realizados pelo Fundo Estadual da Saúde- FES/SES/RS, constatando-se a origem dos mesmos a partir do Teto Financeiro do Estado/RS (SIA/SUS Média e Alta Complexidade).

Os recursos financeiros transferidos pelo FES ao município sem apresentação, das Fichas de Atendimento Ambulatorial - FAA, somam os seguintes montantes:

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Exercício de 2010: R$ 1.490.029,89 (um milhão e quatrocentos e noventa mil e vinte e nove reais e oitenta e nove centavos),

exercício de 2011: R$ 1.565.063,02 (um milhão e quinhentos e sessenta e cinco mil e sessenta e três reais e dois centavos) e

exercício de 2012: R$ 1.299.220,35, (um milhão e duzentos e noventa e nove mil e duzentos e vinte reais e trinta e cinco centavos), totalizando o valor principal no período de R$ 4.354.313,26 (quatro milhões e trezentos e cinquenta e quatro mil e trezentos e treze reais e vinte e seis centavos), detalhado no ANEXO I.

Por não ter sido comprovada a produção de serviços faturados, assim como não comprovada também a existência: da estrutura do CNES nº 3062805, a Secretaria Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS infringiu o Art. 8º da Resolução CFM nº 1821/2007, o Art. 5º da Lei nº 8.429, de 02/06/1992, assim como não cumpriu com as normas do Sistema de Informações Ambulatoriais – Manual do SIA/SUS.

7.1. Instado a se manifestar pela equipe de fiscalização do Denasus, o Sr. Valmir Rosa Silveira apresentou as seguintes justificativas (peça 7, p. 5-6, formatação nossa):

No primeiro relatório era constatação nº 279873, tinha como responsável Arita, Ciro, Eder, Erika, Natalia, Osmar e Valmir. O valor era R$ 4.564.496,11.

Primeira consideração a fazer é, de novo, afirmar que foram atendidos pacientes no Pronto Atendimento da Santa Casa através do convênio assinado com o município.

Foram e são atendidos aproximadamente 150 pacientes/dia. Os pacientes atendidos são de competência da Secretaria Municipal de Saúde, ou não????

Se são, é a Secretaria que deve cobrar, ou seja, a produção é da Secretaria, pois pagava R$ 180.000,00 mensais.

Se vocês entenderem que a Secretaria deve devolver esses recursos, devem fazer os procedimentos para isso. Se entenderem que é a Santa Casa que deve devolver, da mesma forma.

Eu entendo que não deve ser devolvido, pois os serviços foram prestados.

Se o atual governo não disponibilizar os documentos ‘FAAs’ por problemas políticos, ou porque levianamente ‘denunciou/questionou’ (aliás, a Secretária que fez isso já foi sumariamente demitida) não tenho o que fazer, pois não trouxe comigo nenhum comprovante.

Em relação a não existência de estrutura do CNES 3062805, não entendi o comentário, pois a estrutura física é uma das melhores que Livramento já teve para a realização dos serviços de pronto atendimento. Registro que no período 2005 e 2006 eram os servidores do quadro da Secretaria Municipal da Saúde (enfermeiros, auxiliares de saúde, atendentes) e médicos contratados que exerceram no prédio da Santa Casa, o serviço de pronto atendimento. Acredito que seja daí a origem do CNES 3062805.

Devido a constantes faltas de medicamentos e falta de controle, desaparecimento constante, problemas estruturais no prédio (insalubre) e somente lá que estavam os enfermeiros (não tinha nenhum nas unidades de saúde) é que foi conveniado com a empresa SUMM, a qual disponibilizava todos os servidores, inclusive médicos, medicamentos, exames e os demais insumos. Deslocamos todos os servidores para as unidades de saúde e aí que iniciou os primeiros atendimentos de enfermeiros na rede básica. Foi por um período muito curto, pois logo a seguir essa empresa devolveu as instalações para a Santa Casa e aí o município firmou com a Santa Casa o mesmo convênio existente até então. Conforme amplamente mencionado/justificado/explicado anteriormente, os serviços de Pronto Atendimento 24 horas sempre foram exercidos e de competência municipal e sempre executou as atividades conveniadas com a Santa Casa de Misericórdia, inicialmente usando as instalações físicas e com pessoal próprio da Secretaria, com inscrição no CNES 2248220. Como as instalações físicas estavam deploráveis, os enfermeiros padrão existentes estavam exercendo atividades somente nesse local e as unidades básicas de saúde estavam sem esses profissionais. Então, o município definiu convênio com a empresa SUMM que realizava serviços de Atendimento 24 horas e deslocou a equipe de servidores municipais para exercerem as atividades na rede básica, melhorando significativamente os serviços com os profissionais de enfermagem. Logo após, voltamos a firmar convênio com a Santa Casa de Misericórdia, que retomou as instalações físicas. Portanto, a produção de todos os serviços realizados de Pronto Atendimento Municipal 24 horas é a Secretaria Municipal de Saúde que deve registrar no CNES próprio para faturamento no SIA/SUS, para atendimento do convênio firmado, o

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que sempre ocorreu. Outrossim, confia na correta avaliação da situação apresentada no relatório, sendo que a simples alegação por parte dos atuais gestores de ‘não localização de documentos’ não deverá ter o condão de responsabilizar os gestores da época, sendo esta uma maneira fácil de manipulação e perseguições políticas, que se busca de um todo acabar dentro de um Estado Democrático de Direito. Ademais, nota-se que a própria auditoria não deve ser findada/concluída sem que sejam apreciadas as presentes razões e, complementadas as informações com a busca de documentos tanto na Secretaria Municipal de Saúde, quanto junto à Santa Casa de Misericórdia de Santana do Livramento, sob pena de estar afastada e contrária da realidade qualquer conclusão que se chegue. Sem mais para o momento, este subscrevente coloca-se inteiramente à disposição para prestar demais esclarecimentos que se façam necessários, sendo que não dispõe de qualquer documentação para juntada uma vez que, não mais, desde 10/2012, encontra-se desempenhando atividade no governo municipal

7.2. Posteriormente, foi realizada análise pela equipe de fiscalização do Denasus, da justificativa apresentada pelo gestor, cuja manifestação reproduz-se na íntegra (peça 7, p. 6):

Quanto à manifestação de Valmir Rosa Silveira: A inclusão/exclusão de agentes responsáveis, assim como de valores financeiros, está embasada em atos normativos vigentes à época dos fatos. ‘O CNES, no qual o município se apoiou para ressarcimento por serviços prestados apresentados no BPA -Boletim de Atendimentos Ambulatoriais, não existiu fisicamente no período de março de 2010 a dezembro de 2012 (período auditado). Ressaltamos que o cadastro do CNES nº 3062805, não corresponde a uma estrutura com prédio, equipamentos e pessoal próprios do município. No endereço deste CNES, a estrutura física, equipamentos e pessoal pertencem à Santa Casa de Livramento e não ao município e os serviços ali realizados são faturados pela Santa Casa e cobrados na contratualização com o Estado. O convênio do município com a Santa Casa, foi autorizado pela Lei Municipal nº 5017/2005, a qual teve como foco instituir o ‘fundo de apoio financeiro à Santa Casa de Misericórdia de Livramento’. No convênio, o objeto referia atendimento pela conveniada a pacientes SUS de acordo com a contratualização com o governo do Estado do Rio Grande do Sul. Como já referido, os atendimentos referidos nesse objeto já são motivo de faturamento pelo contrato do Estado/Santa Casa. Quanto aos atendimentos faturados pelo município, não foram apresentados comprovantes necessários, que seriam as FAAs - Fichas de Atendimentos Ambulatoriais, as quais dão origem ao BPA - Boletim de Produção Ambulatorial, assim como, qualquer outro documento que contivesse dados dos atendimentos e assinatura dos pacientes. Mantêm-se a constatação de que não havia estrutura para o CNES nº 3062805, bem como faltou a comprovação da produção dos serviços constantes do Boletim de Produção Ambulatorial - BPA.

7.3. Em complementação à constatação n. 279865, cumpre mencionar que o Conselho Municipal de Saúde aprovou os Relatórios de Gestão em que consta o faturamento SIA não comprovado, conforme constatação n. 279883 (peça 7, p. 12).

Fundamentação para o encaminhamento da ocorrência n. 1

8. De início, cabe resgatar a Constatação n. 279867 do Relatório de Auditoria Denasus n. 13.608 (peça 7, p. 7), na qual se evidenciou que o CNES do Pronto Atendimento Municipal foi indevidamente mantido pelo município. Em visita ao endereço na Rua Manduca Rodrigues, n. 295, a equipe do Denasus constatou que o CNES n. 3062805 – Pronto Atendimento Municipal se sobrepunha ao CNES n. 2248220 - Santa Casa de Misericórdia e não prestava qualquer serviço ao SUS, sequer atuando no local desde julho de 2007. Porém, após essa data, o faturamento continuou a ser encaminhado à Secretaria Municipal de Saúde, a qual cobrava do Fundo Estadual de Saúde os quantitativos e valores faturados. Consta nos autos a transcrição da manifestação do Sr. Valmir Rosa Silveira, em relação a esse achado de auditoria (peça 7, p. 7-8). A então Secretária Municipal de Saúde, Sra. Natália Ivone Steinbrenner (CPF 211.116.930-72), a qual foi nomeada para o cargo a partir de 28/5/2013, quando tomou conhecimento desses fatos realizou denúncia aos órgãos competentes, consoante suas justificativas apresentadas à equipe do Denasus (peça 7, p. 7). São evidências desse achado de auditoria a declaração da Secretária Municipal de Saúde (peça 25) e do Provedor da Santa Casa (peça 34), bem assim a cópia da consulta ao CNES/DATASUS/MS (peças 22 e 23).

8.1. Fica ressaltada assim que a ocorrência n. 1 diz respeito à falta e/ou falha na documentação comprobatória das despesas, como descrito na Constatação n. 279865 do Relatório de Auditoria n. 13.608 do Departamento Nacional de Auditoria do SUS (peça 7, p. 5-7). Porém, resta indubitável que o recebimento irregular de recursos federais do SUS foi devido à manutenção irregular de cadastro no CNES, no qual se manteve ativo o estabelecimento de nº 3062805.

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8.2. A falta de comprovação de produção é uma das consequências da falha na manutenção do CNES. Outra consequência é a distorção no faturamento SIA/SUS transferido em função do registro indevido, no município de Santana do Livramento/RS, no período de março de 2010 a 14/10/2012, evidenciado na constatação 279865 do Relatório de Auditoria do Denasus n. 13.608, o que caracteriza recebimento irregular de recursos do SUS.

8.3. Na seara do Direito Financeiro, é cediço que cabe ao responsável demonstrar, por meio da documentação exigida na legislação de regência, a boa e regular aplicação dos recursos públicos federais geridos, em obediência ao disposto nos arts. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, 93 do Decreto-Lei nº 200/1967 e 66 e 145 do Decreto nº 93.872/1986.

8.4. A regularidade do pagamento com recursos públicos somente é assegurada com a observância dos procedimentos prévios de liquidação e empenho da despesa fixados nos arts. 60 a 64 da Lei 4.320/1964 e demais normas regentes.

8.5. Pela Portaria MS/SAS n. 142/2003 foi ratificada a obrigatoriedade da atualização permanente do CNES, por parte dos estabelecimentos de saúde e dos gestores, dentro das rotinas do Sistema FCES, assim como da constante transposição desses dados para os sistemas SIA, consoante seu art. 1º (destaques nossos):

Art. 1º - Ratificar a obrigatoriedade da atualização permanente do CNES , por parte dos estabelecimentos de saúde e dos gestores, dentro das rotinas do Sistema FCES, assim como da constante transposição desses dados para os sistemas S I A, por meio do VERFCES; além do acompanhamento e da análise permanente dos relatórios do DE PARA do S I H para garantir a autorização do processamento do SIH pela FCES.

8.6. Pela Portaria MS/GM n. 821/2004 foi determinada a implantação gradativa da descentralização do processamento do Sistema de Informação Hospitalar - SIH, estabelecendo as diretrizes gerais para subsidiar o seu desenvolvimento, inclusive no que se refere ao CNES.

8.7. Pela Portaria MS/SAS/SE n. 49/2006 foi normatizada a disponibilização de Aplicativo para Transmissão Simultânea de Dados, dos Sistemas de Informações Ambulatorial - SIA/SUS, Hospitalar -SIHD/SUS e de Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde - SCNES, das Secretarias Municipais de Saúde ao DATASUS e às Secretarias Estaduais de Saúde.

8.8. O art. 2º da Portaria MS/GM n. 3.462/2010 estabeleceu a obrigatoriedade de alimentação mensal e sistemática dos bancos de dados nacionais dos sistemas, enquanto o art. 3º estabeleceu a sistemática de alimentação do SIA, do SIH e do SCNES, deixando claro as responsabilidades do gestor municipal nessa sistemática (destaques nossos):

Art. 2º Definir a obrigatoriedade de alimentação mensal e sistemática dos Bancos de Dados Nacionais dos Sistemas: Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde - SCNES, Sistema de Informação Ambulatorial - SIA/SUS, Sistema de Informação Hospitalar - SIH/SUS, Comunicação de Internação Hospitalar - CIH, Serviço de Atendimento Médico de Urgência SAMU, Sistema de Informação da Atenção Básica - SIAB e Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional - SISVAN.

§ 1º A alimentação dos Bancos de Dados Nacionais dos sistemas de que trata o caput deste artigo é de responsabilidade dos Estados, Municípios e do Distrito Federal, conforme a gestão dos estabelecimentos.

(...)

Art. 3º Definir a sistemática de alimentação dos Bancos de Dados Nacionais dos Sistemas de Informação em Saúde SIA, SIH e SCNES, conforme descrito a seguir:

Parágrafo único. O arquivo, referente à competência vigente de produção, a ser enviado ao Banco de Dados Nacionais só será aceito obedecendo à ordem de transmissão sequencial das bases de dados, a partir do envio da produção referente à competência de janeiro 2011.

I - cabe ao gestor Municipal , Estadual e do Distrito Federal, após a transmissão das bases de dados da competência processada sob sua gestão, verificar a situação de envio e situação carga definitiva da remessa na base de dados por meio dos sites dos Sistemas de Informação: SIA/SUS -http://sia.datasus.gov.br/, SIH/SUS - http://sihd.datasus.gov.br/ e CNES - http://cnes.datasus.gov.br/ a fim de verificar se a base de dados foi enviada e carregada com sucesso no Banco de Dados Nacional; II - havendo qualquer falha no envio das remessas ou na carga definitiva da remessa da competência vigente, na Base de Dados Nacional o gestor deverá obrigatoriamente:

a) identificar e efetuar a correção dos erros apresentados de envio ou carga definitiva;

b) gerar novo arquivo de remessa para a competência nos sistemas de produção;

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c) transmitir novamente a base de dados da competência usando o Módulo Transmissor;

d) repetir o processo de verificação de situação de envio e carga definitiva da remessa da competência. III - a aceitação de arquivo remessa, referente à competência de produção ambulatorial e/ou hospitalar de cada gestão terá como requisito a validação da remessa da competência imediatamente anterior, atestada por meio de comprovação no site de cada um dos sistemas, obedecendo, assim, à ordem cronológica de envio;

IV - havendo necessidade de envio de base de competência anterior será observada a condição de gestão naquela competência que define a responsabilidade de envio da remessa ambulatorial e/ou hospitalar; e

V - o arquivo de remessa ambulatorial e/ou hospitalar de cada competência será enviado e validado pelas regras vigentes de pactuação entre gestores e pelas regras de sistemas contidas nas versões da competência a ser corrigida da época.

8.9. Ante esse arcabouço normativo, o ente federativo e os gestores aqui responsabilizados deveriam comprovar a regularidade da inscrição no CNES do estabelecimento de saúde, antes que os pagamentos pela produção ambulatorial e/ou hospitalar fossem solicitados.

Individualização das Condutas

9. Em consonância com o despacho da Exma. Ministra Relatora, datado de 5/12/2019 (peça 60), realizou-se adequação da individualização das condutas de modo diverso do anteriormente empreendido nas instruções técnicas constantes das peças 37 e 56.

9.1. Cabe ressaltar que a responsabilização dos agentes públicos integrantes da relação processual desta TCE, de acordo com a determinação de citação contida no despacho da Exma. Ministra Relatora, é compatível com o entendimento firmado pelo TCU no item 9.3.3 do Acórdão 1.072/2017-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Bruno Dantas, segundo o qual o dano ao erário deve ser restituído ao FNS pelos gestores:

9.3.3. tratando-se de débito decorrente de dano ao erário propriamente dito, cabe ao gestor responsável pela irregularidade a obrigação de devolver os recursos, visto que, nessas situações, não há evidências de que eles tenham sido aplicados em prol de alguma finalidade pública, devendo a recomposição ser feita ao Fundo Nacional de Saúde, em respeito ao disposto no art. , inciso VII, do Decreto 3.964/2001 combinado com o art. 33, § 4º, da Lei 8.080/1990.

9.2. Considerando os ilícitos acima identificados, a imputação de responsabilidade atende aos pressupostos estabelecidos na jurisprudência desta Corte de Contas. Com efeito, há elementos para individualizar as condutas, o nexo de causalidade entre estas e as irregularidades geradoras do dano e está caracterizada a atuação, no mínimo culposa, dos responsáveis, conforme resumido na matriz de responsabilização anexa a esta instrução e a seguir demonstrado.

9.3. Conforme apontado pelo Tomador de Contas, a responsabilidade pela ausência de comprovação da regularidade de aplicação dos recursos nas unidades de saúde deve incidir sobre o secretário municipal de saúde. Cumpre observar que, conforme disposto no art. , caput e inciso III, da Lei n. 8.080/1990, é competência do secretário municipal de saúde a gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) na esfera municipal.

9.4. No caso em tela, a equipe de auditoria registrou (constatação n. 279893) que o gerenciamento do Fundo Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS, no período de gestão analisado, foi executado pelo secretário municipal de Saúde, conforme evidenciado nos documentos relativos à execução de despesas referentes aos exercícios de 2010 a 2012 (peça 7, p. 12-13).

9.5. Assim, tendo em vista o até aqui exposto, foi realizada a citação dos responsáveis: Srs. Eder Fernando Fialho Ribeiro (CPF 001.890.970-19), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 15/10/2012 a 30/12/2012, cf. peça 1, p. 3-6) e Valmir Rosa Silveira (CPF 363.379.860-91), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 2/3/2009 a 14/10/2012, cf. peça 1, p. 1-2).

CITAÇÕES REALIZADAS

10. Em cumprimento ao Despacho da Relatora, a Exma. Ministra Ana Arraes (peça 60), foi promovida nova citação dos seguintes responsáveis:

a) Sr. Valmir Rosa Silveira (CPF: 363.379.860-91): mediante o Ofício 14208/2019-TCU/Seproc, de 6/12/2019 (peça 68), o qual foi recebido em 14/1/2020, conforme A.R. (peça 72);

b) Sr. Eder Fernando Fialho Ribeiro (CPF: 001.890.970-19): mediante o Ofício 14210/2019-TCU/Seproc, de

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6/12/2019 (peça 69), o qual foi recebido em 16/1/2020, conforme A.R. (peça 73), e mediante o Ofício 15599/2019-TCU/Seproc, de 27/12/2019 (peça 70), o qual foi recebido em 13/1/2020, conforme A.R. (peça 71).

10.1. Em 11/2/2020 a advogada do Sr. Eder Fernando Fialho Ribeiro solicitou prorrogação do prazo para apresentar as alegações de defesa (peça 74), a qual foi concedida em 13/2/2020, tendo sido assinalado que o prazo final para atendimento se encerraria em 27/2/2020 (peça 75).

10.2. Apesar de os Srs. Valmir Rosa Silveira (CPF: 363.379.860-91) e Eder Fernando Fialho Ribeiro (CPF: 001.890.970-19) terem tomado ciência dos expedientes que lhes foram encaminhados, conforme atestam os avisos de recebimento (AR) que compõem as peças 71/73, não atenderam a citação e não se manifestaram quanto às irregularidades verificadas.

10.3. Transcorrido o prazo regimental fixado e mantendo-se inertes os aludidos responsáveis, impõe-se que sejam considerados revéis, dando-se prosseguimento ao processo, de acordo com o art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992.

10.4. Cumpre tecer breves considerações sobre a forma como são realizadas as comunicações processuais no TCU. A esse respeito, destacam-se o art. 179, do Regimento Interno do TCU (Resolução 155, de 4/12/2002) e o art. 4º, inciso III, § 1º, da Resolução TCU 170, de 30 de junho de 2004, in verbis:

Art. 179. A citação, a audiência ou a notificação, bem como a comunicação de diligência, far-se-ão:

I - mediante ciência da parte, efetivada por servidor designado, por meio eletrônico, fac-símile, telegrama ou qualquer outra forma, desde que fique confirmada inequivocamente a entrega da comunicação ao destinatário;

II - mediante carta registrada, com aviso de recebimento que comprove a entrega no endereço do destinatário;

III - por edital publicado no Diário Oficial da União, quando o seu destinatário não for localizado

(...)

Art. 3º As comunicações serão dirigidas ao responsável, ou ao interessado, ou ao dirigente de órgão ou entidade, ou ao representante legal ou ao procurador constituído nos autos, com poderes expressos no mandato para esse fim, por meio de:

I - correio eletrônico, fac-símile ou telegrama;

II - servidor designado;

III - carta registrada, com aviso de recebimento;

IV - edital publicado no Diário Oficial da União, quando o seu destinatário não for localizado, nas hipóteses em que seja necessário o exercício de defesa’.

Art. 4º. Consideram-se entregues as comunicações:

I - efetivadas conforme disposto nos incisos I e II do artigo anterior, mediante confirmação da ciência do destinatário;

II - realizadas na forma prevista no inciso III do artigo anterior, com o retorno do aviso de recebimento, entregue comprovadamente no endereço do destinatário;

III - na data de publicação do edital no Diário Oficial da União, quando realizadas na forma prevista no inciso IV do artigo anterior.

§ 1º O endereço do destinatário deverá ser previamente confirmado mediante consulta aos sistemas disponíveis ao Tribunal ou a outros meios de informação, a qual deverá ser juntada ao respectivo processo.

(...)

10.5. Bem se vê, portanto, que a validade da citação via postal não depende de que o aviso de recebimento seja assinado pelo próprio destinatário da comunicação, o que dispensa, no caso em tela, a entrega do AR em ‘mãos próprias’. A exigência da norma é no sentido de o Tribunal verificar se a correspondência foi entregue no endereço correto, residindo aqui a necessidade de certeza inequívoca.

10.6. Não é outra a orientação da jurisprudência do TCU, conforme se verifica dos julgados a seguir transcritos:

São válidas as comunicações processuais entregues, mediante carta registrada, no endereço correto do responsável, não havendo necessidade de que o recebimento seja feito por ele próprio (Acórdão 3648/2013 - TCU - Segunda Câmara, Relator Ministro JOSÉ JORGE);

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É prescindível a entrega pessoal das comunicações pelo TCU, razão pela qual não há necessidade de que o aviso de recebimento seja assinado pelo próprio destinatário. Entregando-se a correspondência no endereço correto do destinatário, presume-se o recebimento da citação. (Acórdão 1019/2008 - TCU - Plenário, Relator Ministro BENJAMIN ZYMLER);

As comunicações do TCU, inclusive as citações, deverão ser realizadas mediante Aviso de Recebimento - AR, via Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, bastando para sua validade que se demonstre que a correspondência foi entregue no endereço correto. (Acórdão 1526/2007 - TCU - Plenário, Relator Ministro AROLDO CEDRAZ).

10.7. A validade do critério de comunicação processual do TCU foi referendada pelo Supremo Tribunal Federal, nos termos do julgamento do MS-AgR 25.816/DF, por meio do qual se afirmou a desnecessidade da ciência pessoal do interessado, entendendo-se suficiente a comprovação da entrega do ‘AR’ no endereço do destinatário:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. DESNECESSIDADE DE INTIMAÇÃO PESSOAL DAS DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ART. 179 DO REGIMENTO INTERNO DO TCU. INTIMAÇÃO DO ATO IMPUGNADO POR CARTA REGISTRADA, INICIADO O PRAZO DO ART. 18 DA LEI nº 1.533/51 DA DATA CONSTANTE DO AVISO DE RECEBIMENTO. DECADÊNCIA RECONHECIDA. AGRAVO IMPROVIDO.

O envio de carta registrada com aviso de recebimento está expressamente enumerado entre os meios de comunicação de que dispõe o Tribunal de Contas da União para proceder às suas intimações.

O inciso II do art. 179 do Regimento Interno do TCU é claro ao exigir apenas a comprovação da entrega no endereço do destinatário, bastando o aviso de recebimento simples.

10.8. No caso vertente, a citação dos responsáveis se deu em endereços provenientes de pesquisas de endereços realizadas pelo TCU, de forma bastante zelosa, mais especificamente, em endereços constantes nos sistemas CPF e CNPJ da Receita (peças 66-67).

10.9. Nos processos do TCU, a revelia não leva à presunção de que seriam verdadeiras todas as imputações levantadas contra os responsáveis, diferentemente do que ocorre no processo civil, em que a revelia do réu opera a presunção da verdade dos fatos narrados pelo autor. Dessa forma, a avaliação da responsabilidade do agente não pode prescindir da prova existente no processo ou para ele carreada.

10.10.Ao não apresentarem suas defesas, os responsáveis deixaram de produzir prova da regular aplicação dos recursos sob sua responsabilidade, em afronta às normas que impõem aos gestores públicos a obrigação legal de, sempre que demandados pelos órgãos de controle, apresentar os documentos que demonstrem a correta utilização das verbas públicas, a exemplo do contido no art. 93 do Decreto-Lei 200/67: ‘Quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes.’

ARGUMENTOS ANTERIORMENTE APRESENTADOS PELOS RESPONSÁVEIS

11. Mesmo as alegações de defesa não sendo apresentadas, considerando o princípio da verdade real que rege esta Corte, procurou-se buscar, em manifestações anteriores dos responsáveis na fase interna/externa desta Tomada de Contas Especial, se havia algum argumento que pudesse ser aproveitado a seu favor.

11.1. O Sr. EDER FERNANDO FIALHO RIBEIRO tomou ciência do ofício que lhe foi remetido (peças 69-70), conforme documentos constantes das peças 71 e 73. Restou caracterizada a revelia desse responsável (item 14.2).

11.2. Na citação realizada (peças 69-70), o responsável foi ouvido em decorrência da seguinte irregularidade:

Irregularidade: Falta de comprovação de produção, referente ao faturamento SIA/SUS transferido em função do registro indevido, no município de Santana do Livramento/RS, no período de 15/10/2012 a 30/12/2012, caracterizando recebimento irregular de recursos do SUS, combinado com Manutenção irregular de registro do estabelecimento de nº 3062805 no CNES, no período de 15/10/2012 a 30/12/2012, evidenciado na constatação 279865 do Relatório de Auditoria do Denasus nº 13.608.

Condutas:

- não atualizar o CNES, durante o período em que exerceu o cargo de Secretário Municipal de Saúde, ao

manter irregularmente o cadastro no CNES do estabelecimento de nº 3062805;

- autorizar cobranças indevidas ao SUS, sem documentação comprobatória, referente ao faturamento

SIA/SUS, referente ao período de sua gestão, ocasionando ônus ao Sistema Único de Saúde, sem justa

causa e sem os documentos comprobatórios;

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Dispositivos violados: arts. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, 93 do Decreto-Lei nº 200/1967 e 66 e 145 do Decreto n. 93.872/1986; arts. 60 a 64 da Lei 4.320/1964, § 1º do art. 2º c/c inciso I do art. 3º da Portaria MS/GM n. 3.462/2010; art. 1º da Portaria MS/SAS n. 142/2003.

11.3. Em momento anterior nestes autos, o responsável fora ouvido em audiência, mediante o Ofício 1207/2019-TCU/Secex-TCE, de 1/4/2019 (peça 43), para o qual apresentou razões de justificativa (peça 53), as quais em síntese foram as seguintes:

- argumento 01: ficou dois meses e meio no cargo, de 15/10/2012 a 30/12/2012, até o final do mandato governamental então corrente, assumindo o cargo para fins de dar prosseguimento ao trabalho que vinha sendo feito (peça 53, p. 2);

- argumento 02: não houve apropriação ou desvio de verbas destinadas ao uso do SUS ou da Santa Casa de Misericórdia (peça 53, p. 2);

- argumento 03: quanto à conduta de não atualizar o CNES, durante o período em que exerceu o cargo de Secretário Municipal de Saúde, ao manter irregularmente o cadastro no CNES do estabelecimento de nº 3062805, o Sr. Eder Fialho apenas deu continuidade a um trabalho que já vinha sendo realizado (peça 53, p. 2);

- argumento 04: nesse sentido, deve ser considerado o pequeno período de tempo em que a função de Secretário Municipal foi exercida. Além disso, é humanamente impossível em um lapso temporal curtíssimo, qual seja, dois meses e meio, o Secretário verificar os inúmeros problemas que ainda poderiam existir na Saúde como um todo (peça 53, p. 2);

- argumento 05: ademais, em um município de médio porte que conta com apenas um hospital que atende a rede pública, através do Sistema Único de Saúde, pode-se imaginar a quantidade de demanda que um Secretário Municipal de Saúde tem que lidar diariamente, inclusive, sem ter horário, dia, ou qualquer limitação. É uma dedicação integral. (peça 53, p. 2-3);

- argumento 06: a questão de não ter havido a troca de endereço, possivelmente, trata-se de um erro formal, pois na prática, o serviço sempre foi prestado. Existia um CNES da Santa Casa e um CNES para o Município, porém, o segundo não possuía espaço físico nem atuava, ou seja, nunca houve atendimento, nem recebimento de valores. Existia, portanto, apenas formalmente, mas na prática, não realizava qualquer serviço. O CNES sempre foi o mesmo para os procedimentos de Pronto Atendimento Municipal 24 horas (peça 53, p. 3);

- argumento 07: já em relação à conduta de autorizar cobranças indevidas ao SUS, sem documentação comprobatória, referente ao faturamento SIA/SUS, referente ao período de sua gestão, ocasionando ônus ao Sistema Único de Saúde, sem justa causa e sem os documentos comprobatórios, observa-se, que referente à constatação de nº 279865 do relatório de Auditoria Denasus nº 13.608, a Secretaria mantinha um convênio com a Santa Casa de Misericórdia para o Pronto Atendimento 24 horas, que era o órgão responsável pelas prestações de contas. Os relatórios e documentos comprobatórios eram encaminhados ao setor de digitação da própria Secretaria Municipal de Saúde. Toda a documentação referente à situação encontra (ou encontrava-se) disponível junto à Secretaria Municipal de Saúde (peça 53, p. 3);

- argumento 08: no ano de 2013 foi instaurada uma sindicância em desfavor de um funcionário público que teve condutas inapropriadas, quais sejam, possível destruição de documentos da Secretaria Municipal de Saúde. A sindicância está autuada sob o n. 342/2013 (peça 53, p. 3-4);

- argumento 09: Ademais, todos os serviços foram prestados, não havendo motivos, portanto, para qualquer tipo de devolução. Falhas de documentação, em que pese sejam exigidas pela legislação, não devem ser suficientes para imputar a alguém qualquer atitude que seja (peça 53, p. 4);

- argumento 10: informa que todas as prestações de contas foram aprovadas pelo Conselho Municipal de Saúde, foram realizadas as audiências públicas na Câmara Municipal de Vereadores e, no momento de sua saída, as prestações de contas e relatórios foram deixados em dia, com todos os registros contábeis de receita e despesa e, principalmente, teriam sido aprovadas em sua totalidade (peça 53, p. 4);

- argumento 11: informa que no bojo do processo que tramita na Vara Federal de Sant’Ana do Livramento, sob o n. 5003135-80.2015.4.04.7106, em que o manifestante não é réu, porém, o Prefeito Municipal à época sim, foi proferida sentença, que, entre outros tópicos, decidiu que: ‘... resta claro nos autos, que os valores recebidos pela municipalidade em decorrência dos lançamentos dos atendimentos ambulatoriais no CNES n. 306285, e efetivamente recebidos nas contas do fundo municipal de saúde, foram todos utilizados para aplicação em saúde pública, não havendo que se falar em desvio de valores seja para beneficiamento dos próprios gestores públicos ora réus, seja para os provedores da época ou qualquer outra pessoa’ (peça 53, p.

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4).

12. Análise: No que diz respeito ao argumento n. 01 , há a confirmação quanto ao período de gestão do responsável, posto que reconhece ter ficado no cargo, de 15/10/2012 a 30/12/2012 (peça 53, p. 2), porém em sua gestão ocorreram pagamentos que foram apontados como irregulares pela equipe de fiscalização do Denasus, consoante o Relatório de Auditoria Denasus n. 13.608 (peça 7, p. 1-27).

12.1. No que diz respeito ao argumento n. 02 , de que não houve apropriação ou desvio de verbas destinadas ao uso do SUS ou da Santa Casa de Misericórdia (peça 53, p. 2), a ausência de documentação comprobatória a cargo do responsável não acompanhou a defesa oferecida, impossibilitando assim desconstituir o teor da constatação 279865 do Relatório de Auditoria do Denasus nº 13.608.

12.2. No que diz respeito ao argumento n. 03 , referente à conduta de não atualizar o CNES, durante o período em que exerceu o cargo de Secretário Municipal de Saúde, ao manter irregularmente o cadastro no CNES do estabelecimento de nº 3062805, o Sr. Eder Fialho apenas manifestou-se que deu continuidade a um trabalho que já vinha sendo realizado (peça 53, p. 2), o que aponta que houve de fato violação ao disposto no inciso I do art. 3º da Portaria MS/GM n. 3.462/2010 e no art. 1º da Portaria MS/SAS n. 142/2003:

Portaria MS/SAS n. 142/2003 (destaques nossos):

Art. 1º - Ratificar a obrigatoriedade da atualização permanente do CNES , por parte dos estabelecimentos de saúde e dos gestores, dentro das rotinas do Sistema FCES, assim como da constante transposição desses dados para os sistemas S I A, por meio do VERFCES; além do acompanhamento e da análise permanente dos relatórios do DE PARA do S I H para garantir a autorização do processamento do SIH pela FCES.

Portaria MS/GM n. 3.462/2010 (destaques nossos):

Art. 3º Definir a sistemática de alimentação dos Bancos de Dados Nacionais dos Sistemas de Informação em Saúde SIA, SIH e SCNES, conforme descrito a seguir:

Parágrafo único. O arquivo, referente à competência vigente de produção, a ser enviado ao Banco de Dados Nacionais só será aceito obedecendo à ordem de transmissão sequencial das bases de dados, a partir do envio da produção referente à competência de janeiro 2011.

I - cabe ao gestor Municipal , Estadual e do Distrito Federal, após a transmissão das bases de dados da competência processada sob sua gestão, verificar a situação de envio e situação carga definitiva da remessa na base de dados por meio dos sites dos Sistemas de Informação: SIA/SUS -http://sia.datasus.gov.br/, SIH/SUS - http://sihd.datasus.gov.br/ e CNES - http://cnes.datasus.gov.br/ a fim de verificar se a base de dados foi enviada e carregada com sucesso no Banco de Dados Nacional; 12.3. No que diz respeito ao argumento n. 04 , pelo qual o responsável pugna que seja considerado o pequeno período de tempo em que a função de Secretário Municipal foi exercida, bem assim de que é humanamente impossível em um lapso temporal curtíssimo, qual seja, dois meses e meio, o Secretário verificar os inúmeros problemas que ainda poderiam existir na Saúde como um todo (peça 53, p. 2), entendemos que é um argumento que merece ser levado em consideração, em face da complexidade dos assuntos da área da Saúde em um município de médio porte, como é o caso de Santana do Livramento/RS.

12.4. No que diz respeito ao argumento n. 05 , pelo qual o responsável informa que em um município de médio porte que conta com apenas um hospital que atende a rede pública, através do Sistema Único de Saúde e que há sobrecarga diária de trabalho para o Secretário Municipal de Saúde (peça 53, p. 2-3), entendemos que é um argumento que merece ser levado em consideração, em face da complexidade dos assuntos da área da Saúde em um município de médio porte, como é o caso de Santana do Livramento/RS.

12.5. No que diz respeito ao argumento n. 06 , no qual o responsável aponta não ter havido a troca de endereço, e possivelmente, tratar-se de um erro formal, pois na prática, o serviço sempre foi prestado, bem assim de que existia um CNES da Santa Casa e um CNES para o Município, porém, o segundo não possuía espaço físico nem atuava, ou seja, nunca houve atendimento, nem recebimento de valores. Complementou o responsável que existia, portanto, apenas formalmente, mas na prática, não realizava qualquer serviço, bem assim de que o CNES sempre foi o mesmo para os procedimentos de Pronto Atendimento Municipal 24 horas (peça 53, p. 3), não foi trazida comprovação documental pelo responsável quanto ao que está alegando. 12.6. No que diz respeito ao argumento n. 07 , relativo à conduta de autorizar cobranças indevidas ao SUS, sem documentação comprobatória, referente ao faturamento SIA/SUS, referente ao período de sua gestão, ocasionando ônus ao Sistema Único de Saúde, sem justa causa e sem os documentos comprobatórios, situação essa tratada na constatação de nº 279865 do relatório de Auditoria Denasus nº 13.608, o responsável informou que a Secretaria mantinha um convênio com a Santa Casa de Misericórdia para o Pronto

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Atendimento 24 horas, que era o órgão responsável pelas prestações de contas, bem assim de que os relatórios e documentos comprobatórios eram encaminhados ao setor de digitação da própria Secretaria Municipal de Saúde (peça 53, p. 3), há que se ponderar que cabia à Secretaria Municipal de Saúde a fiscalização, consoante o disposto na cláusula quarta do termo de convênio firmado entre o Município de Santana do Livramento (CNPJ 88.124.961/0001-59) e a Santa Casa de Misericórdia de Santana do Livramento (CNPJ 96.039.581/0001-44) na data de 15/3/2010 (peça 33, p. 2), convênio esse que tinha por objeto, em resumo, prestação de serviços de atendimentos a pacientes do SUS de acordo com a contratualização com o Governo do Estado do Rio Grande do Sul, incluindo serviço em suas instalações de Pronto Atendimento durante vinte e quatro horas, consoante a cláusula primeira do ajuste firmado (peça 33, p. 1). No que diz respeito à fiscalização, prevista na cláusula quarta, restou ajustado o seguinte (peça 33, p. 2):

Cláusula Quarta: Caberá ao CONVENENTE a fiscalização sobre a execução do presente convênio, devendo a CONVENIADA disponibilizar sempre que solicitado, os documentos necessários a fiscalização, bem corno autorizar o acesso às dependências do Hospital e utilizadas para execução deste convênio.

Parágrafo Primeiro: O repasse dos recursos previstos no presente convênio ficará condicionado a apresentação mensal de prestação de contas por parte do Hospital ao Poder Executivo, no prazo de 30 (trinta) dias a contar do recebimento de cada parcela.

12.7. No que diz respeito ao argumento n. 08 , no sentido de que no ano de 2013 foi instaurada uma sindicância em desfavor de um funcionário público que teve condutas inapropriadas, quais sejam, possível destruição de documentos da Secretária Municipal de Saúde, sendo que tal sindicância estaria autuada sob o n. 342/2013 (peça 53, p. 3-4), o responsável não trouxe comprovação documental do que está alegando.

12.8. No que diz respeito ao argumento n. 09 , pelo qual o responsável afirma que todos os serviços foram prestados, não havendo motivos, portanto, para qualquer tipo de devolução; bem assim de que falhas de documentação, em que pese sejam exigidas pela legislação, não devem ser suficientes para imputar a alguém qualquer atitude que seja (peça 53, p. 4), o responsável não trouxe comprovação documental do que está alegando, restando assim intacta a constatação n. 279865 do relatório Denasus que apontou que o Município não apresentou Ficha de Atendimento Ambulatorial - FAA, para comprovar produção faturada, consoante a Constatação n. 279865 (peça 7, p. 5-7).

12.9. No que diz respeito ao argumento n. 10 , cabe destacar que o responsável não trouxe qualquer documento que comprovasse o argumento oferecido. Além disso, cabe resgatar que no TCU vigora o princípio da independência das instâncias. Nesse sentido, cabe mencionar o Acórdão 4632/2015-Primeira Câmara, da relatoria do Exmo. Ministro Weder de Oliveira:

A aprovação das contas da gestão municipal por Tribunal de Contas local não afasta a competência constitucional do TCU para o julgamento de processos de tomada de contas especial instaurados em face da ocorrência de danos ao erário da União.

12.10.No que diz respeito ao argumento n. 11 , o responsável apenas trouxe a informação, porém veio desacompanhada de comprovação documental. Não obstante, cabe mencionar que vigora o princípio da independência das instâncias. Nesse sentido, cabe mencionar o Acórdão 4632/2015-Primeira Câmara, da relatoria do Exmo. Ministro Weder de Oliveira. Todavia, foi realizada consulta ao site do TRF 4ª. Região, onde não localizamos a decisão mencionada exarada no âmbito do Processo 5003135-80.2015.4.04.7106, tão somente que o processo fora remetido para o TRF 4ª Região.

12.11.Considerando que as razões de defesa oferecidas não vieram acompanhadas de documentação comprobatória, permanecem intactas as conclusões apontadas na constatação n. 279865 do Relatório de Auditoria do Denasus nº 13.608. Dessa feita, ratifica-se o parecer anteriormente emitido (peça 56), no sentido de que sejam aceitas as razões de justificativas constantes dos argumentos n. 4 e 5 e que sejam rejeitadas as demais razões de justificativas apresentadas.

13. O Sr. VALMIR ROSA SILVEIRA tomou ciência do ofício que lhe foi remetido (peça 68), conforme documento constante da peça 72. Restou caracterizada a revelia desse responsável (item 14.2).

13.1. Na citação realizada (peça 68), o responsável foi ouvido em decorrência da seguinte irregularidade:

Irregularidade: Falta de comprovação de produção, referente ao faturamento SIA/SUS transferido em função do registro indevido, no município de Santana do Livramento/RS, no período de março de 2010 a 14/10/2012, caracterizando recebimento irregular de recursos do SUS, combinado com Manutenção irregular

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de registro do estabelecimento de nº 3062805 no CNES, no período de 2/3/2009 a 14/10/2012, evidenciado na constatação 279865 do Relatório de Auditoria do Denasus nº 13.608.

Condutas:

- não atualizar o CNES, durante o período em que exerceu o cargo de Secretário Municipal de Saúde, ao

manter irregularmente o cadastro no CNES do estabelecimento de nº 3062805;

- autorizar cobranças indevidas ao SUS, sem documentação comprobatória, referente ao faturamento

SIA/SUS, referente ao período de sua gestão, ocasionando ônus ao Sistema Único de Saúde, sem justa

causa e sem os documentos comprobatórios;

Dispositivos violados: arts. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, 93 do Decreto-Lei nº 200/1967 e 66 e 145 do Decreto n. 93.872/1986; arts. 60 a 64 da Lei 4.320/1964, § 1º do art. 2º c/c inciso I do art. 3º da Portaria MS/GM n. 3.462/2010; art. 1º da Portaria MS/SAS n. 142/2003.

13.2. Embora não tenha apresentado defesa na fase externa da TCE, o responsável apresentou justificativas à equipe de fiscalização do Denasus, em face da constatação n. 279865 do Relatório de Auditoria n. 13.608 (peça 7, p. 5-6), as quais são sintetizadas a seguir:

- argumento 12: o responsável asseverou que foram e são atendidos aproximadamente 150 pacientes/dia. Indagou se os pacientes atendidos eram de competência da Secretaria Municipal de Saúde, ou não. Se eram, é a Secretaria que deve cobrar, ou seja, a produção é da Secretaria, pois pagava R$ 180.000,00 mensais. Se houver o entendimento que a Secretaria deve devolver esses recursos, devem fazer os procedimentos para isso. Porém, entende que não deve ser devolvido, pois os serviços foram prestados;

- argumento 13: aponta que não tem com ele nenhum comprovante da produção, bem assim que caberia ao atual governo a disponibilização dos documentos ‘FAAs’;

- argumento 14: em relação à não existência de estrutura do CNES 3062805, diverge da constatação realizada, pois a estrutura física é uma das melhores que Livramento já teve para a realização dos serviços de pronto atendimento. Aponta, ainda, que no período 2005 e 2006 eram os servidores do quadro da Secretaria Municipal da Saúde (enfermeiros, auxiliares de saúde, atendentes) e médicos contratados que exerceram no prédio da Santa Casa, o serviço de pronto atendimento. Ao final, afirma acreditar que seja daí a origem do CNES 3062805;

- argumento 15: a produção de todos os serviços realizados de Pronto Atendimento Municipal 24 horas é a Secretaria Municipal de Saúde que deve registrar no CNES próprio para faturamento no SIA/SUS, para atendimento do convênio firmado, o que sempre ocorreu. Em momento posterior, ressalva que a simples alegação dos então atuais gestores de ‘não localização de documentos’ não deveria ter o condão de responsabilizar os gestores da época.

14. Análise : No que diz respeito ao argumento 12 , cabe mencionar a Nota Técnica, datada de 27/2/2015, emitida pela equipe de auditoria (peça 26), na qual há contra-argumentação em relação a documento de 11/4/2014 emitido pela Coordenação-Geral de Sistema de Informação/SAS/MS no sentido de que no sistema constou produção de procedimentos ambulatoriais nos exercícios de 2010 a 2012 referentes ao CNES 2248220 (Santa Casa de Misericórdia) e ao CNES 3062805 (Pronto Atendimento Ambulatorial). A equipe de auditoria posicionou-se que constatou produção quanto ao CNES 2248220, o que restou registrado nas Constatações n. 279865 e 279867, porém não afirmando o mesmo em relação ao CNES 3062805, ‘apesar de constar valores de produção lançados no sistema (...)’. No aspecto financeiro, consta nestes autos papel de trabalho (peça 27), contendo demonstrativo dos pagamentos SIA Média Complexidade ao FMS de Santana do Livramento, relativos ao CNES 3062805, no período de 16/4/2010 a 19/2/2013. Dessa feita, restou evidenciado o achado de auditoria da equipe de fiscalização do Denasus, razão pela qual não deve ser levado em consideração o argumento apresentado pelo responsável.

14.1. No que diz respeito ao argumento 13 , há que se concordar parcialmente com o responsável que a responsabilidade também é do ente federado pelo pagamento da produção informada, isso porque esse foi o beneficiário último dos pagamentos por conta da existência do CNES 3062805. A demonstração da correção dos lançamentos no SIA/SUS deram-se a partir de boletins de produção ambulatorial (BPA), os quais deveriam ser o resultado de lançamentos de procedimentos registrados formalmente em prontuários ou fichas de pacientes regularmente identificados. Todavia, não houve comprovação dos atendimentos realizados, segundo relato da equipe de auditoria (peça 26).

14.2. No que diz respeito ao argumento 14 , a situação encontrada pela equipe de fiscalização no período de 26/8/2013 a 27/11/2013 difere da alegada pelo responsável, sendo que a descrição da visita in loco realizada foi objeto da Constatação n. 279867 (peça 7, p. 7), consoante excerto a seguir reproduzido, razão pela qual

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 026.528/2017-7

não é procedente o argumento oferecido:

Em visita ao endereço na Rua Manduca Rodrigues, nº 295, constatou-se que o CNES nº 3062805 – Pronto Atendimento Municipal se sobrepõe ao CNES nº 2248220 - Santa Casa de Misericórdia e não presta qualquer serviço ao SUS, sequer atuando no local. Esse local é utilizado somente pela Santa Casa de Misericórdia de Santana do Livramento. (...)

14.3. No que diz respeito ao argumento 15 , o argumento de responsabilidade da Secretaria Municipal é inegável, diante dos normativos já mencionados no decorrer desta instrução técnica, quais sejam:

- art. 1º da Portaria MS/SAS n. 142/2003: obrigatoriedade da atualização permanente do CNES, por parte dos estabelecimentos de saúde e dos gestores;

- § 1º c/c caput do art. 2º da Portaria MS/GM n. 3.462/2010: responsabilidade dos Municípios pela alimentação mensal e sistemática dos bancos de dados nacionais dos sistemas SCNES, SIAB, SIA/SUS, dentre outros.

14.4. Porém, considerando-se que no município de Santana do Livramento/RS a gestão municipal do SUS é plena, inegável que há co-responsabilidade do gestor municipal, em face do disposto no inciso I do art. 3º da Portaria MS/GM n. 3.462/2010 quanto ao envio e ao carregamento dos dados com sucesso no banco de dados nacional. Assim, é procedente parcialmente o argumento oferecido à equipe de fiscalização do Denasus.

Verificação do Prazo de Prescrição da Pretensão Punitiva

15. Observa-se não ter ocorrido a prescrição da pretensão punitiva por parte do TCU que, nos termos do entendimento firmado no Acórdão 1441/2016-TCU-Plenário (Rel. Ministro Benjamin Zymler), subordina-se ao prazo geral de prescrição indicado no art. 205 do Código Civil, qual seja, dez anos contados a partir da data de ocorrência da irregularidade sancionada, nos termos do art. 189 do Código Civil. As irregularidades discutidas nesta TCE ocorreram nos exercícios de 2010 a 2012, portanto há menos de 10 anos.

CONCLUSÃO

16. Nesta instrução técnica foi analisada a regularidade das citações realizadas aos Srs. VALMIR ROSA SILVEIRA e EDER FERNANDO FIALHO RIBEIRO (peças 68-70), as quais foram determinadas pela Exma. Ministra-Relatora deste processo (peça 60), tendo por fundamento o subitem 9.3.3 do Acórdão 1072/2017-TCU-Plenário. Transcorrido o prazo regimental fixado, os responsáveis permaneceram silentes, caracterizando a revelia, de acordo com o art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992. (subitens 10.3 e 10.8)

16.1. Na instrução técnica datada de 31/7/2019 (peça 56) restara registrado que se mantiveram inertes o Sr. VALMIR ROSA SILVEIRA (CPF 363.379.860-91) e o MUNICÍPIO DE SANTANA DO LIVRAMENTO/RS (CNPJ 88.124.961/0001-59), mesmo após o recebimento das correspondências encaminhadas por este Tribunal (peças 45 e 47), as quais foram remetidas para os respectivos endereços constantes da base de dados da Receita Federal do Brasil (peça 54, p. 1-2), tendo por fundamento o subitem 9.3.4 do Acórdão 1072/2017-TCU-Plenário.

16.2. Mesmo não sendo apresentadas as alegações de defesa em face das citações realizadas (peças 68-70), porém considerando o princípio da verdade real que rege a processualística desta Corte, foram analisadas manifestações anteriores dos responsáveis na fase interna/externa desta TCE, constantes nos seguintes documentos: razões de justificativas apresentadas pelo Sr. Eder Fernando Fialho Ribeiro (peça 53) e justificativas apresentadas pelo Sr. Valmir Rosa Silveira à equipe de fiscalização do Denasus, em relação à constatação n. 279865 do Relatório de Auditoria n. 13.608 (peça 7, p. 5-6). Considerando que as justificativas oferecidas não vieram acompanhadas de documentação comprobatória, permanecem intactas as conclusões apontadas na constatação n. 279865 do Relatório de Auditoria do Denasus nº 13.608, tratada na Ocorrência n. 1 desta instrução técnica. (itens 12 e 14)

16.3. Até à data do r. Despacho Ministerial (peça 60), a unidade técnica sustentou que a situação encontrada ajustava-se à previsão contida no subitem 9.3.4 do Acórdão 1072/2017 – TCU – Plenário, situação que ensejaria a devolução de recursos recebidos irregularmente pelo ente recebedor. Nos casos de débito decorrente do recebimento irregular de recursos federais por ente federado, independente do destino final dado aos recursos repassados, cabe ao ente recebedor restituir o FNS, consoante o subitem 9.3.4 do Acórdão 1072/2017-TCU-Plenário:

9.3.4. nos casos de débito decorrente do recebimento irregular de recursos federais pelos estados, municípios ou Distrito Federal, em razão de eventuais incorreções nas informações prestadas pelo beneficiário, independentemente do destino final dado aos recursos repassados, cabe ao ente recebedor restituir o Fundo

18

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 026.528/2017-7

Nacional de Saúde, uma vez que não fazia jus ao repasse, podendo, ainda, haver aplicação de multa ao agente público causador da irregularidade;

16.4. Por essa razão, fora realizada a inclusão do município de Santana do Livramento/RS (CNPJ 88.124.961/0001-59) no rol de responsáveis. O referido município foi regularmente citado (peça 42), porém não ofereceu alegações de defesa.

16.5. Ainda na fase interna desta TCE (2016), o município teria sido notificado pelo FNS quanto à instauração da tomada de contas especial, mediante o Ofício Sistema n. 004994/MS/SE/FNS, de 4/7/2016 (peça 5, p. 10), porém nestes autos não foi juntado aos autos o A.R. respectivo a essa notificação.

16.6. Em tempo anterior (2015), fora apontado pelo Denasus que fora comprovada produção ao CNES 2248220 (Santa Casa de Misericórdia de Livramento/RS), bem assim o lançamento de produção associada ao CNES 3062805 (Pronto Atendimento Ambulatorial Municipal), situação essa que foi objeto de questionamento pela equipe de fiscalização do Denasus, porém os responsáveis não apresentaram ‘...a devida comprovação da produção ambulatorial, tanto no aspecto de procedimentos, quanto no aspecto de área física utilizada,...’ (peça 26, p. 3).

16.7. Já na fase externa desta TCE (2019), um dos responsáveis apontou a existência de uma sindicância em desfavor de um funcionário público que teve condutas inapropriadas, quais sejam, possível destruição de documentos da Secretaria Municipal de Saúde. A sindicância estaria autuada sob o n. 342/2013 (peça 53, p. 3-4). Todavia, para esse argumento não consta suporte documental nestes autos.

16.8. Considerando-se que o pagamento da produção informada no período analisado (2010/2012) pela equipe de fiscalização do Denasus quanto ao CNES 3062805 deu-se em favor do ente federado, com a máxima vênia, entendemos que resta configurada a hipótese prevista no subitem 9.3.4 do Acórdão 1072/2017-TCU-Plenário.

16.9. Considerando-se essa cadeia de fatos, no que diz respeito à Ocorrência n. 1, propõe-se que se realize a condenação do Município de Santana do Livramento/RS (CNPJ 88.124.961/0001-59) ao pagamento do débito abaixo descrito, em virtude de recebimento irregular de recursos federais do SUS devido à manutenção irregular de cadastro no CNES nº 3062805, bem como a consequente falta de comprovação de produção, referente ao faturamento SIA/SUS transferidos em função do registro indevido, no município de Santana do Livramento/RS, no período de março de 2010 a 14/10/2012, evidenciado na constatação 279865 do Relatório de Auditoria do Denasus nº 13.608, caracterizando recebimento irregular de recursos do SUS, situação em afronta ao disposto nos seguintes dispositivos normativos: arts. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, 93 do Decreto-Lei nº 200/1967 e 66 e 145 do Decreto n. 93.872/1986; arts. 60 a 64 da Lei 4.320/1964, § 1º do art. 2º da Portaria MS/GM n. 3.462/2010; art. 1º da Portaria MS/SAS n. 142/2003.

16.10.Não se realizou proposição de fixação de novo e improrrogável prazo para que o Município de Santana do Livramento/RS (CNPJ 88.124.961/0001-59) efetuasse e comprovasse perante este Tribunal o recolhimento da quantia, devidamente atualizada, ao Fundo Nacional de Saúde, em face da jurisprudência recente deste Tribunal, no sentido de esse benefício não se aplicar quando caracterizada a revelia de pessoa jurídica de direito público (Acórdão 507/2016-TCU-2ª. Câmara; Acórdão 4369/2014-TCU-1ª. Câmara; Acórdão 2848/2019-TCU-1ª. Câmara; Acórdão 5272/2019-TCU-2ª. Câmara; Acórdão 1233/2018-TCUPlenário). Dessa feita, cabe desde logo propor o julgamento do mérito de suas contas e a condenação em débito desse responsável, com fundamento no subitem 9.3.4 do Acórdão 1072/2017-TCU-Plenário.

16.11.Em acordo com o disposto no item 9.3.4 do Acórdão 1072/2017 – TCU – Plenário, propõe-se que seja aplicada a multa prevista no inciso II do art. 58 da Lei 8.443/1992 aos seguintes responsáveis: Srs. Valmir Rosa Silveira (CPF 363.379.860-91), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 2/3/2009 a 14/10/2012, cf. peça 1, p. 1-2) e Eder Fernando Fialho Ribeiro (CPF 001.890.970-19), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 15/10/2012 a 30/12/2012, cf. peça 1, p. 3-6), em face de condutas em afronta aos seguintes dispositivos normativos: arts. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, 93 do Decreto-Lei nº 200/1967 e 66 e 145 do Decreto n. 93.872/1986; arts. 60 a 64 da Lei 4.320/1964, inciso I do art. da Portaria MS/GM n. 3.462/2010, art. 1º da Portaria MS/SAS n. 142/2003.

16.12.Assim, propõe-se que sejam julgadas irregulares as contas dos Srs. Eder Fernando Fialho Ribeiro (CPF 001.890.970-19), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 15/10/2012 a 30/12/2012) e Valmir Rosa Silveira (CPF 363.379.860-91), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 2/3/2009 a 14/10/2012, cf. peça 1, p. 1-2), bem assim lhes seja aplicada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, inciso II, do

19

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 026.528/2017-7

Regimento Interno, em face da seguinte conduta, evidenciada na constatação 279865 do Relatório de Auditoria do Denasus nº 13.608 (peça 7, p. 5-7):

- não atualizar o CNES, durante o período em que exerceu o cargo de Secretário Municipal de Saúde, ao

manter irregularmente o cadastro no CNES do estabelecimento de nº 3062805;

16.13.No caso em tela, a equipe de auditoria registrou (constatação n. 279893) que o gerenciamento do Fundo Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS, no período de gestão analisado, foi executado pelo secretário municipal de Saúde, conforme evidenciado nos documentos relativos à execução de despesas referentes aos exercícios de 2010 a 2012 (peça 7, p. 12-13). Porém, ao revisar mais uma vez os autos, não localizamos suporte documental quanto à outra conduta imputada aos ex-secretários municipais de saúde nos ofícios de citação por último encaminhados (em que pese a presunção legal existente), qual seja, a de autorizar cobranças indevidas ao SUS, sem documentação comprobatória, referente ao faturamento SIA/SUS, referente ao período de sua gestão, ocasionando ônus ao Sistema Único de Saúde, sem justa causa e sem os documentos comprobatórios.

16.14.Em face da revelia do Município de Santana do Livramento/RS e dos Srs. Eder Fernando Fialho Ribeiro (CPF 001.890.970-19) e Valmir Rosa Silveira (CPF 363.379.860-91), e por não constar solicitação de parcelamento do débito por parte desses responsáveis, não será proposta a concessão de autorização do pagamento parcelado de dívida imposta pelo TCU, em consonância com o expresso no voto condutor do Acórdão 4733/2018-TCU-1ª. Câmara, da relatoria do Exmo. Ministro-Substituto Augusto Sherman. Todavia, necessário consignar que o TCU pode deferir, em caráter excepcional, pedido de parcelamento da dívida de ente federado em mais de 36 parcelas mensais, a fim de evitar que a execução de programas essenciais à população venha a ser prejudicada, consoante o Acórdão 8213/2018-1ª. Câmara, também da relatoria do Exmo. Ministro-Substituto Augusto Sherman.

INFORMAÇÕES ADICIONAIS

17. Em um dos ofícios encaminhados aos responsáveis, consta menção a um inquérito policial então em curso no âmbito do Departamento de Polícia Federal em Santana do Livramento/RS: IPL 0065/2013-4-DPF/LIV/RS (peça 5, p. 6).

17.1. Foi localizada na internet notícia quanto ao ajuizamento de ação de improbidade administrativa, ajuizada pelo Ministério Público Federal, tendo como um dos demandados o Sr. Valmir Rosa Silveira. O processo tramita sob o nº 5003135-80.2015.404.7106, na 1ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Santana do Livramento.

17.2. Nas razões de justificativa apresentadas (peça 53, p. 4) por um dos responsáveis veio menção a essa ação judicial, porém o responsável não trouxe comprovação documental da sentença por ele mencionada nem das provas que embasaram a referida decisão judicial (vide argumento 11 reportado no subitem 11.3 desta instrução técnica).

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

18. Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo:

a) considerar revéis o Município de Santana do Livramento/RS (CNPJ 88.124.961/0001-59), o Sr. Eder Fernando Fialho Ribeiro (CPF 001.890.970-19) e o Sr. Valmir Rosa Silveira (CPF 363.379.860-91), dando-se prosseguimento ao processo, de acordo com o art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992 (subitens 4.5 e 10.2/10.3);

b) acatar parcialmente as razões de justificativa oferecidas pelo Sr. Eder Fernando Fialho Ribeiro (CPF 001.890.970-19), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 15/10/2012 a 30/12/2012) (item 12.11);

c) com fundamento nos arts. , inciso I, 16, inciso III, alínea ‘b’, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, inciso II, 210 e 214, inciso III, do Regimento Interno, que sejam julgadas irregulares as contas do MUNICÍPIO DE SANTANA DO LIVRAMENTO/RS (CNPJ 88.124.961/0001-59), ao pagamento das quantias a seguir especificadas, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Fundo Nacional de Saúde, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor: (item 16.9)




VALOR ORIGINAL (em R$) 

DATA DA
OCORRÊNCIA 

174.542,41 

19/04/2010 

20

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 026.528/2017-7




174.542,30 

19/05/2010 

174.542,41 

21/06/2010 

174.542,41 

21/07/2010 

108.546,56 

23/08/2010 

172.027,21 

23/09/2010 

172.027,21 

25/10/2010 

167.597,41 

23/11/2010 

171.661,97 

24/12/2010 

171.660,16 

26/01/2011 

131.416,41 

28/02/2011 

122.595,85 

28/03/2011 

131.416,65 

28/04/2011 

131.416,65 

30/05/2011 

130.716,65 

06/07/2011 

121.266,65 

28/07/2011 

129.426,65 

29/08/2011 

130.716,65 

28/09/2011 

130.716,65 

28/10/2011 

112.380,15 

29/11/2011 

121.333,90 

20/12/2011 

118.405,10 

27/01/2012 

134.799,05 

02/03/2012 

135.745,85 

26/03/2012 

142.535,85 

25/06/2012 

140.274,65 

26/06/2012 

162.727,85 

03/07/2012 

155.956,25 

09/08/2012 

79.401,10 

05/09/2012 

163.602,65 

03/10/2012 

32.886,00 

26/10/2012 

32.886,00 

04/12/2012 

Débitos atualizados até 4/3/2020, com juros de mora: R$ 8.205.902,79 (peça 77)

d) com fundamento nos arts. , inciso I, 16, inciso III, alínea ‘b’, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19, parágrafo único, e 23, inciso III, da mesma Lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, inciso II, e § 1º, 210, § 2º, e 214, inciso III, do Regimento Interno, que sejam julgadas irregulares as contas dos Srs. EDER FERNANDO FIALHO RIBEIRO (CPF 001.890.970-19), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 15/10/2012 a 30/12/2012) e VALMIR ROSA SILVEIRA (CPF 363.379.860-91), na condição de Secretário Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 2/3/2009 a 14/10/2012) (item 16.12);

e) aplicar aos Srs. EDER FERNANDO FIALHO RIBEIRO (CPF 001.890.970-19) e VALMIR ROSA SILVEIRA (CPF 363.379.860-91), individualmente, a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, inciso II, do Regimento Interno, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno), os recolhimentos das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atuais monetariamente desde a data do acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor (item 16.11).”

2. O parecer do Ministério Público junto ao TCU foi nos seguintes termos:

21

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 026.528/2017-7

“Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde – FNS, em razão da não comprovação da regular aplicação de recursos no Sistema Único de Saúde – SUS repassados à Prefeitura de Santana do Livramento/RS e ao Fundo Municipal de Saúde – FMS, nos exercícios de 2010 a 2012.

2. Retornam os autos a este Gabinete, após nova instrução da unidade, em atendimento ao Despacho de Vossa Excelência de peça 60, o qual determinou a citação dos ex-secretários de saúde do Município pelos débitos apurados, com base no entendimento de que esses débitos envolveram a realização de despesas dissociadas da devida comprovação, não classificável como desvio de objeto ou de finalidade.

3. Em nova análise à peça 78, a unidade técnica reavalia o caso e mantém a sua conclusão anterior, no sentido de apenas condenar o ente municipal à devolução dos valores recebidos sem amparo em documentação comprobatória, bem como mantém a proposta pela aplicação da multa prevista no art. 58, II, da Lei nº 8.443/92 aos dois ex-secretários de saúde municipais.

4. Para isso, pondera que o caso se amolda à hipótese prevista no subitem 9.3.4 do Acórdão nº 1072/2017-Plenário:

‘9.3.4. nos casos de débito decorrente do recebimento irregular de recursos federais pelos estados, municípios ou Distrito Federal, em razão de eventuais incorreções nas informações prestadas pelo beneficiário, independentemente do destino final dado aos recursos repassados, cabe ao ente recebedor restituir o Fundo Nacional de Saúde, uma vez que não fazia jus ao repasse, podendo, ainda, haver aplicação de multa ao agente público causador da irregularidade.’

5. Tal entendimento se deve ao fato de que os recursos glosados por falta de documentação comprobatória foram repassados ao Fundo Municipal de Saúde – FMS. Embora haja indícios do pagamento por procedimentos não realizados, o beneficiário dessa manobra foi o próprio Município, e o crédito dos recursos ocorreu diretamente em contas bancárias geridas pelo Município. Os repasses, por sua vez, foram feitos pelo Fundo Estadual de Saúde.

6. Para a responsabilização exclusiva dos ex-secretários, as investigações deveriam ter avançado e verificado que destino foi dado e a esses recursos após serem creditados em favor do FMS.

7. Uma linha de investigação que poderia comprovar o desvio/desfalque de recursos envolve a constatação de que o Município celebrou de forma irregular um convênio com a Santa Casa de Misericórdia, com objetivo de que esta também prestasse serviços ao SUS de pronto atendimento.

8. Esse convênio, em princípio, poderia ter sido utilizado como instrumento para retirar os recursos recebidos pelo FMS, dando-lhes destinação diversa.

9. Ocorre que os gastos realizados com recursos do convênio não resultaram no apontamento de algum dano ao erário pelo Denasus. Há relatos de que parte desses recursos foi utilizada para pagar profissionais, alguns deles prestavam serviços na Secretária de Saúde do Município. Essa manobra teria sido utilizada ante a impossibilidade de o Município contratar servidores e pagar os encargos daí decorrentes.

10. De qualquer forma, em relação a essas despesas, o beneficiário final também foi o Município. O que reforça a proposta de condenar em débito apenas o ente municipal, já que não há elementos ou provas de que houve o desvio de recursos do Fundo Municipal e sim de que o FMS recebeu repasses para os quais não apresentou comprovação dos serviços prestados.

11. Os recursos glosados referem-se à cobrança por procedimentos de Média e Alta Complexidade para os quais não foram apresentadas Fichas de Atendimento Ambulatorial.

12. De qualquer modo, como forma de avaliar se houve alguma distorção no histórico de repasses ao Município, é possível pesquisar para cada mês a produção ou valores pagos (aprovados), envolvendo média e alta complexidade, de um determinado Município (http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/deftohtm.exe?recsus/cnv/rsbr.def).

13. Consultei de forma aleatória 2 meses do período questionado e comparei à produção do Município de anos posteriores. Os valores aprovados nos meses de outubro de 2010 e de 2012, por exemplo, são superiores entre 60 e 160% aos mesmos meses de 2013 e 2016. Essa informação isolada não é uma prova da ocorrência de desvios de recursos, mas indica que, após a atuação do Denasus, houve uma redução significativa dos pagamentos envolvendo procedimentos de média e alta complexidade, o que não é explicado por qualquer problema sazonal.

14. Assim, considerando que os recursos foram recebidos nas contas do fundo municipal e considerando que não houve verificação de como foram utilizados esses recursos, não é possível afirmar que houve desvio de recursos em benefício dos ex-gestores. Também não há como enquadrar como desvio de finalidade ou de objeto, já que se trata do recebimento irregular de recursos.

II

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 026.528/2017-7

15. Em acréscimo, registro que a Ação de Improbidade em tramitação no TRF-4, citada pelos responsáveis (5003135-80.2015.4.04.7106/RS), encontra-se em grau de recurso de ‘Apelação’, o qual ainda não foi apreciado.

16. A sentença cível de primeiro grau concluiu por absolver o Sr. Valmir Rosa Silveira e outros três réus. Na mesma oportunidade, o juízo de primeiro grau também entendeu que não caberia ao Município devolver os recursos em tela, apesar de concordar de que cabia à municipalidade manter as fichas de atendimento ambulatorial para fins de comprovação, ‘(...) o que ao fim e ao cabo, não foi comprovado’.

17. Ressalto que o juízo cível considerou como uma falha formal a ausência dos documentos comprobatórios desses pagamentos, o que mostra a diferença de tratamento existente entre as instâncias cível e administrativa. Conclusão que não é vinculativa para tomada de decisão por parte desta Corte de Contas.

18. Nesse sentido, acompanho a unidade técnica, já que os recursos foram repassados ao ente municipal, restando configurado o benefício direto do Município, cabendo a este a devolução dos valores.

19. Quanto aos ex-secretários de saúde, a Secex-TCE propõe a aplicação aos responsáveis da multa prevista no art. 58, II, da Lei nº 8.443/92.

20. Considerando que não foram apresentadas justificativas plausíveis para o ocorrido e, em especial, ante a ausência das Fichas de Atendimento Ambulatorial – FAAs que possam demonstrar a regularidade das cobranças realizadas levando o repasse de recursos ao Fundo Municipal de Saúde, este representante do Ministério Público de Contas manifesta-se de acordo com a proposta de encaminhamento sugerida pela unidade técnica à peça 78, p. 24-26.”

É o relatório.

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VOTO

Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS), originalmente em desfavor de Éder Fernando Fialho Ribeiro, na condição de secretário municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 15/10/2012 a 30/12/2012) e Valmir Rosa Silveira, na condição de secretário municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS (gestão de 2/3/2009 a 14/10/2012), em razão de não comprovação da boa e regular aplicação de recursos do Sistema Único de Saúde (SUS) repassados ao Município de Santana do Livramento/RS e ao Fundo Municipal de Saúde de Santana do Livramento/RS nos exercícios de 2010 a 2012, tendo em vista falta de documentação comprobatória das despesas, conforme constatado por auditoria promovida pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus) junto ao ente recebedor, consoante o Relatório de Auditoria Denasus 13.608 (peça 7, p. 1-27).

2. A auditoria do Denasus abrangeu o período de março de 2010 a dezembro de 2012 e constatou dano ao erário de R$ 4.354.313,26, devido às seguintes irregularidades, em síntese:

2.1. O município não apresentou Ficha de Atendimento Ambulatorial - FAA para comprovar produção faturada, consoante a Constatação 279865 (peça 7, p. 5-7);

2.2. CNES do Pronto Atendimento Municipal indevidamente mantido pelo município, consoante a Constatação 279867 (peça 7, p. 7-9).

3. Importa transcrever a conclusão do relatório de auditoria do Denasus (peça 7, p. 14-15, destaquei):

“Auditoria realizada na Secretaria Municipal de Saúde no município de Santana do Livramento/RS, atendeu solicitação do Departamento de Polícia Federal/Delegacia de Santana do Livramento, com a verificação dos lançamentos e repasses de verbas da Prefeitura Municipal e da Santa Casa de Misericórdia de Santana do Livramento/RS, de forma a apurar se essas instituições possuem CNES distintos e se havia duplicidade nas informações prestadas por meio do Sistema SIA/SUS. Contatou-se que o CNES nº 3062805, que seria uma unidade municipal de atendimento, não possui estrutura física, equipamentos e pessoal. Dessa forma, trata-se de um cadastro cuja estrutura é inexistente e, portanto, irregular no período verificado entre março de 2010 e dezembro de 2012. Igualmente não foi comprovado, nesse período, o faturamento apresentado pelo município relativo a esse cadastro . Não foram apresentadas as Fichas de Atendimento Ambulatorial - FAAs ou quaisquer registros de atendimentos de pacientes, assinados pelos mesmos, que dessem origem ao faturamento municipal (...)”

4. Posteriormente, a SEAUD/RS emitiu nota técnica a respeito desse mesmo relatório de auditoria daquele departamento:

“2. O documento datado de 11/04/2014, firmado pelo Coordenador-Geral de Sistemas de Informação/SAS/MS, informa ‘que, de acordo com os dados obtidos junto à base do SIA/SUS, ao contrário do que disseram os auditores, houve, sim, produção de procedimentos ambulatoriais no período entre março de 2010 e dezembro de 2012’. Apresenta um quadro obtido no sistema, no qual consta a produção de procedimentos ambulatoriais nos exercícios de 2010, 2011 e 2012, referentes aos estabelecimentos: Santa Casa de Misericórdia e Pronto Atendimento Ambulatorial, respectivamente, CNES 2248220 e CNES 3062805 ;

(...)

4. Quanto ao CNES 3062805 (Pronto Atendimento Ambulatorial Municipal), apesar de constar valores de produção lançados no sistema, não ficou comprovado haver espaço físico ambulatorial próprio no período auditado, assim como não foi encontrado qualquer documento que registrasse nome, endereço e tipo de atendimento, que pudesse dar origem à fatura e respectivos quantitativos de procedimentos lançados no DATASUS. A equipe esteve no local onde teriam sido prestados os atendimentos, constatando que no período entre março de 2010 e dezembro de 2012, não houve equipamentos, materiais ou profissionais dos quadros do município naquele local. Ali existiu apenas o Pronto Atendimento da Santa Casa de Misericórdia de Santana do Livramento, cujos atendimentos prestados ao SUS foram comprovadamente executados. Neste caso também não há contrariedade nos relatos da equipe de auditoria.

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(...)

7. O Sistema de Informações Ambulatoriais - SIA/SUS, que registra os dados relativos aos atendimentos em ambulatório efetuados pelo SUS em todo o território nacional, é alimentado a partir de um Boletim de Produção Ambulatorial - BPA, que por sua vez deve ser o resultado de lançamentos de procedimentos registrados formalmente em prontuários ou fichas de pacientes regularmente identificados. Não nos basta apenas constatar o lançamento no sistema, sem que se tenha certeza da comprovação da realização dos procedimentos lançados. É uma questão pela qual devemos nos pautar para que se evite o ‘desvirtuamento na utilização dos recursos SUS’;

8. Foram dadas aos responsáveis as devidas oportunidades de comprovação dos atendimentos realizados, sem que tenha sido apresentado qualquer registro, prontuário ou documento que indicasse um atendimento. Dessa forma, não havendo a devida comprovação da produção ambulatorial, tanto no aspecto de procedimentos, quanto no aspecto de área física utilizada, não restou outra providência que não fosse a devolução de recursos financeiros recebidos do SUS;” (grifos acrescidos)

5. Em função disso, a unidade técnica do TCU entendeu que as irregularidades se enquadrariam no subitem 9.3.4 do Acórdão 1.072/2017-TCU-Plenário:

“9.3.4. nos casos de débito decorrente do recebimento irregular de recursos federais pelos estados, municípios ou Distrito Federal, em razão de eventuais incorreções nas informações prestadas pelo beneficiário, independentemente do destino final dado aos recursos repassados, cabe ao ente recebedor restituir o Fundo Nacional de Saúde, uma vez que não fazia jus ao repasse, podendo, ainda, haver aplicação de multa ao agente público causador da irregularidade;”

6. Realizadas e analisadas a citação do município e a audiência dos gestores, a unidade técnica propõe a condenação em débito do município e aplicação de multa aos gestores (art. 58 da Lei 8.443/1992), ante a revelia do ente municipal e de Valmir Rosa Silveira, bem como a rejeição das razões de justificativa de Éder Fernando Fialho Ribeiro. O Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) acompanhou a unidade técnica.

7. Posteriormente, por meio de despacho, determinei à unidade técnica a citação também dos gestores pelo débito calculado. Entendi que a aplicação do subitem 9.3.4 do Acórdão 1.072/2017-Plenário é pertinente quando os recursos são aplicados em prol da sociedade, mas não nos casos de dano ao erário decorrente de realização de despesas completamente dissociadas da devida comprovação. É que sem essa comprovação, não é possível inferir que os recursos foram aplicados em benefício da municipalidade.

8. Em nova instrução, a unidade técnica realizou as citações determinadas, mas manteve seu entendimento anterior, ao argumentar que a irregularidade “CNES do Pronto Atendimento Municipal indevidamente mantido pelo município, consoante a Constatação n. 279867” fundamentaria o enquadramento do débito no subitem 9.3.4 daquele acórdão, no que foi acompanhada pelo Parquet.

9. Realizado esse necessário histórico, passo a decidir.

10. Concordo com a unidade técnica e com o MPTCU sobre a existência do débito, mas, com as devidas vênias, tenho entendimento diverso sobre a responsabilização dos gestores. Considero que a situação se enquadra no subitem 9.3.3 do Acórdão 1.072/2017-Plenário:

“9.3.3. tratando-se de débito decorrente de dano ao erário propriamente dito , cabe ao gestor responsável pela irregularidade a obrigação de devolver os recursos, visto que, nessas situações, não há evidências de que eles tenham sido aplicados em prol de alguma finalidade pública, devendo a recomposição ser feita ao Fundo Nacional de Saúde, em respeito ao disposto no art. , inciso VII, do Decreto 3.964/2001 combinado com o art. 33, § 4º, da Lei 8.080/1990.”

11. Mais especificamente, minha discordância do que infere a unidade técnica se limita à qualificação do débito – decorrente de recebimento irregular (defendido pela UT) ou de dano ao erário propriamente dito (tese que defendo) –, que possui as seguintes consequências: i) no caso de recebimento irregular (subitem 9.3.4 do Acórdão 1.072/2017-Plenário), o ressarcimento do débito se limita ao ente federado; aos gestores cabe apenas a multa disposta no art. 58 da Lei 8.443/1992; ii) já no caso de dano ao erário propriamente dito (subitem 9.3.3 do citado acórdão), há a solidariedade dos

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gestores com o ente federado pelo débito.

12. Fundamento minha posição no fato de que houve realização de despesas sem a devida comprovação , ante as evidências acostadas aos autos. Logo, considerando a definição de “dano ao erário propriamente dito” disposta no subitem 9.3.1 do citado Acórdão 1.072/2017-P, resta claro que a situação tratada nestes autos se enquadra no subitem 9.3.3 do referido decisum:

“9.3.1. o art. 27 da Lei Complementar 141/2012 refere-se exclusivamente aos débitos decorrentes de desvios de objeto ou finalidade, nos quais os recursos são aplicados em prol da sociedade, mas em objeto ou finalidade distintos do pactuado, não abarcando os casos de dano ao erário propriamente dito (como desfalques, desvios, malversação, superfaturamentos, realização de despesas sem a devida comprovação , etc.) ou de recebimento de recursos federais pelo ente de forma irregular.”

13. Superada essa discussão, passo a avaliar a existência do débito.

14. Conforme historiado, a auditoria do Denasus constatou: “que o CNES nº 3062805, que seria uma unidade municipal de atendimento, não possui estrutura física, equipamentos e pessoal. Dessa forma, tratase de um cadastro cuja estrutura é inexistente e, portanto, irregular no período verificado entre março de 2010 e dezembro de 2012. Igualmente não foi comprovado, nesse período, o faturamento apresentado pelo município relativo a esse cadastro. Não foram apresentadas as Fichas de Atendimento Ambulatorial - FAAs ou quaisquer registros de atendimentos de pacientes, assinados pelos mesmos, que dessem origem ao faturamento municipal”. 15. Apesar de regularmente citados pela irregularidade descrita no parágrafo anterior, os responsáveis não compareceram aos autos, razão pela qual devem ser considerados revéis. Mesmo assim, levando em conta o princípio da verdade real, que rege a processualística desta Corte de Contas, a unidade técnica analisou as suas manifestações anteriores na fase interna/externa desta TCE em relação à Constatação 279865 (município não apresentou Ficha de Atendimento Ambulatorial - FAA para comprovar produção faturada – causa do débito discutido) do Relatório de Auditoria 13.608 do Denasus. Considerando que as justificativas oferecidas não vieram acompanhadas de documentação comprobatória, permanecem intactas as conclusões do departamento de auditoria.

16. Assim, sem prejuízo da solidariedade do município ante o débito, e diante da revelia dos gestores municipais (art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992), deve-se julgar irregulares suas contas, com imputação do débito apurado e aplicação de multas individuais de R$ 100.000,00, pelos prejuízos causados ao sistema de saúde.

Ante o exposto, VOTO por que seja aprovada a minuta de deliberação que submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 26 de maio de 2020.

ANA ARRAES

Relatora

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ACÓRDÃO Nº 5719/2020 – TCU – 2ª Câmara

1. Processo TC 026.528/2017-7

2. Grupo II – Classe II – Tomada de Contas Especial.

3. Responsáveis: Éder Fernando Fialho Ribeiro (CPF 001.890.970-19), Município de Santana do Livramento/RS (CNPJ 88.124.961/0001-59) e Valmir Rosa Silveira (CPF 363.379.860-91).

3.1. Interessado: Fundo Nacional de Saúde - MS (CNPJ 00.530.493/0001-71).

4. Unidade: Município de Santana do Livramento/RS.

5. Relatora: ministra Ana Arraes.

6. Representante do Ministério Público: subprocurador-geral Paulo Soares Bugarin.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE).

8. Representação legal: Ramzi Ahmad Zeidan (OAB/RS 34.532) representando o Município de Santana do Livramento/RS; Anelise Trindade Machado (OAB/RS 112.511) representando Éder Fernando Fialho Ribeiro.

9. Acórdão:

VISTA, relatada e discutida esta tomada de contas especial, instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde em desfavor de Éder Fernando Fialho Ribeiro, Valmir Rosa Silveira e do Município de Santana do Livramento/RS.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da 2ª Câmara, ante as razões expostas pela relatora, e com fundamento nos arts. , inciso I, 12, § 3º, 16, inciso III, alínea c e § 3º, 19, 23, inciso III, 26, 28, incisos I e II, 57 e 61 da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 214, inciso III, alínea a, e 215 a 217 do Regimento Interno, em:

9.1. julgar irregulares as contas de Éder Fernando Fialho Ribeiro e Valmir Rosa Silveira;

9.2. condenar, solidariamente, Éder Fernando Fialho Ribeiro e o Município de Santana do Livramento/RS ao recolhimento aos cofres do Fundo Nacional de Saúde dos débitos indicados a seguir, atualizados monetariamente e acrescidos de juros de mora das datas indicadas até o pagamento:




VALOR ORIGINAL (em R$) 

DATA DA OCORRÊNCIA 

32.886,00 

26/10/2012 

32.886,00 

04/12/2012 

9.3. condenar, solidariamente, Valmir Rosa Silveira e o Município de Santana do Livramento/RS ao recolhimento aos cofres do Fundo Nacional de Saúde dos débitos indicados a seguir, atualizados monetariamente e acrescidos de juros de mora das datas indicadas até o pagamento:




VALOR ORIGINAL (em R$) 

DATA DA OCORRÊNCIA 

174.542,41 

19/04/2010 

174.542,30 

19/05/2010 

174.542,41 

21/06/2010 

174.542,41 

21/07/2010 

108.546,56 

23/08/2010 

172.027,21 

23/09/2010 

172.027,21 

25/10/2010 

167.597,41 

23/11/2010 

171.661,97 

24/12/2010 

1

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 026.528/2017-7




171.660,16 

26/01/2011 

131.416,41 

28/02/2011 

122.595,85 

28/03/2011 

131.416,65 

28/04/2011 

131.416,65 

30/05/2011 

130.716,65 

06/07/2011 

121.266,65 

28/07/2011 

129.426,65 

29/08/2011 

130.716,65 

28/09/2011 

130.716,65 

28/10/2011 

112.380,15 

29/11/2011 

121.333,90 

20/12/2011 

118.405,10 

27/01/2012 

134.799,05 

02/03/2012 

135.745,85 

26/03/2012 

142.535,85 

25/06/2012 

140.274,65 

26/06/2012 

162.727,85 

03/07/2012 

155.956,25 

09/08/2012 

79.401,10 

05/09/2012 

163.602,65 

03/10/2012 

9.4. aplicar multas individuais de R$ 100.000,00 (cem mil reais) a Éder Fernando Fialho Ribeiro e a Valmir Rosa Silveira, a serem recolhidas aos cofres do Tesouro Nacional, com atualização monetária calculada da data deste acórdão até o pagamento, se efetuado após o vencimento do prazo abaixo estipulado;

9.5. fixar prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para comprovação, perante o Tribunal, do recolhimento das dívidas acima imputadas;

9.6. autorizar a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;

9.7. autorizar o pagamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais consecutivas, caso venha a ser solicitado pelos responsáveis antes do envio do processo para cobrança judicial;

9.8. fixar o vencimento da primeira parcela em 15 (quinze) dias, a contar do recebimento das notificações, e o das demais a cada 30 (trinta) dias, com incidência dos respectivos encargos legais sobre o valor de cada prestação;

9.9. alertar aos responsáveis que a inadimplência de qualquer parcela acarretará vencimento antecipado do saldo devedor;

9.10. dar ciência desta deliberação ao Fundo Nacional de Saúde, aos responsáveis e ao procurador-chefe da Procuradoria da República no Estado do Rio Grande do Sul.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 026.528/2017-7

10. Ata nº 16/2020 – 2ª Câmara.

11. Data da Sessão: 26/5/2020 – Telepresencial.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-5719-16/20-2.

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (na Presidência), Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro e Ana Arraes (Relatora).

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES ANA ARRAES

na Presidência Relatora

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO

Subprocurador-Geral

3

Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/853378691/tomada-de-contas-especial-tce-2652820177/inteiro-teor-853378812