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20 de Junho de 2021
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
ano passado
Detalhes da Jurisprudência
Processo
02562420105
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Responsável: Banco do Nordeste do Brasil S/A (CNPJ 07.237.373/0001-20).
3.1. Interessado
, Banco do Nordeste do Brasil S/A e Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste.
Julgamento
27 de Maio de 2020
Relator
ANA ARRAES
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__02562420105_a8bb6.rtf
Inteiro TeorTCU__02562420105_1ab33.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 025.624/2010-5

GRUPO I – CLASSE IV – Plenário

TC 025.624/2010-5

Natureza: Tomada de Contas Especial.

Unidades: Banco do Nordeste do Brasil S/A e Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste.

Responsável: Banco do Nordeste do Brasil S/A (CNPJ 07.237.373/0001-20).

Interessado: Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste.

Representação legal: Isael Bernardo de Oliveira (OAB/CE 6.814) e outros representando o Banco do Nordeste do Brasil S/A.

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. OCULTAÇÃO DE PASSIVOS NO BALANÇO DO FUNDO CONSTITUCIONAL DE FINANCIAMENTO DO NORDESTE (FNE) NAS RUBRICAS DE PROVISÃO DE DEVEDORES DUVIDOSOS E PERDAS. OCULTAÇÃO DE PASSIVOS. GERAÇÃO DE AUMENTO IRREGULAR DA BASE DE CÁLCULO SOBRE A QUAL INCIDEM TAXA DE ADMINISTRAÇÃO E DEL CREDERE A FAVOR DO BANCO DO NORDESTE DO BRASIL (BNB) E EM PREJUÍZO AO FNE. DÉBITO DECORRENTE DE COBRANÇA A MAIOR DA TAXA DE ADMINISTRAÇÃO E DEL CREDERE PELO BNB AO FNE. DESCUMPRIMENTO DE DECISÃO DO TRIBUNAL PELO BNB QUANTO À APLICAÇÃO DAS NORMAS DO CMN. AUSÊNCIA DE LACUNA LEGAL A LEGITIMAR OCULTAÇÃO DE PASSIVOS. IMPOSSIBILIDADE DE OCULTAÇÃO DE PASSIVOS DE ACORDO COM PRINCÍPIOS CONTÁBEIS ACEITOS. PRECEDENTES DO TCU NÃO LEGITIMAM OCULTAÇÃO DE PASSIVOS. CONDENAÇÃO EM DÉBITO, COM PARCELAMENTO EM 72 VEZES. NÃO OCORRÊNCIA DE IMPACTO NO ÍNDICE DE BASILÉIA A PREJUDICAR AS OPERAÇÕES DO BNB EM FUNÇÃO DO PARCELAMENTO DO DÉBITO. RECOMPOSIÇÃO DO PATRIMÔNIO DO FNE DECORRENTE DESTA TCE. GARANTIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS AO NORDESTE BRASILEIRO.

RELATÓRIO

Adoto como parte do relatório as duas últimas instruções da unidade técnica (peças 261 e 275), as quais contaram com a anuência de seu corpo diretivo e com a concordância do Ministério Público junto ao TCU (peça 279):

Instrução de peça 275:

INTRODUÇÃO

1. Cuidam os autos de Tomada de Contas Especial constituída em apartado ao processo TC 013.884/2001-0 referente a Prestação de Contas do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), exercício de 2000, nos termos do item 9.1 do Acórdão 404/2010-TCU-Plenário.

2. O acórdão acima citado determinou a apuração em conjunto das ocorrências a seguir descritas, referentes a diversos exercícios e potencialmente causadoras de prejuízos ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste, de modo a permitir ainda o exercício do contraditório e da ampla defesa por parte do Banco do Nordeste do Brasil S/A, beneficiário dos valores questionados:

a) constituição, na contabilidade do FNE, de provisão para devedores duvidosos, em desacordo com os critérios estabelecidos na Portaria Interministerial MF/MI Nº 1-C, de 15/1/2005 e/ou Resoluções 1.478/90 e

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2.682/99 do Conselho Monetário Nacional, ocasionando o pagamento a maior de taxa de administração e de del credere;

b) cálculo do del credere sem considerar o critério pro rata temporis, conforme estabelecido na Lei 9.126/1995.

HISTÓRICO

3. Inicialmente cabe destacar que as questões listadas no parágrafo 2 acima decorrem originalmente de determinações proferidas pelo TCU àquela instituição financeira, que, após julgamento dos recursos interpostos pelo banco, foram mantidas em sua essência.

4. A primeira delas é a determinação constante da Decisão 99/2001-TCU-Plenário, mantida pelo Acórdão 622/2003-TCU-Plenário, em que esta Corte determinou ao BNB, in verbis:

8.1.4. cumpra com rigor as normas do Conselho Monetário Nacional implementadas por meio de Resoluções do Banco Central do Brasil, em especial os ditames da Resolução nº 1.748/90, evitando autonormatização quanto ao aprovisionamento de créditos de liquidação duvidosa.

5. Em relação à matéria tratada no subitem ‘b’ de mencionado parágrafo 2, a 2ª Câmara desta corte determinou ao Banco do Nordeste, conforme Relação n.º 043/2000, Ministro Adylson Motta, inserida na Ata n.º 19/2000, Sessão de 25/05/2000, cuja redação foi modificada pelo Acórdão 859/2003-TCU-2ª Câmara, in verbis:

a) que modifique a metodologia de cálculo do del credere, levando-se em consideração, o critério pro rata tempore, previsto no art. , § 2º, da Lei 9.126/95, recolhendo aos cofres do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE a diferença imputada a este, calculada a partir de 13/11/1995, data da publicação da Lei n.º 9.126/1995;

b) que recolha aos cofres do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE as quantias decorrentes da indevida aplicação retroativa a janeiro de 1995 dos novos encargos fixados pela Lei n.º 9.126/1995, em desacordo com o previsto no artigo , § 2º, da Lei 9.126/95, o qual previa o ajuste das taxas a partir de 1º de julho de 1995.

6. Para verificar o cumprimento de tais determinações foram realizadas incialmente inspeções no BNB, no segundo semestre de 2006, e destinavam-se ao saneamento das contas do FNE, relativas aos exercícios de 2003 (TC 014.648/2004-1) e 2004 (TC 015.217/2005-6).

7. À época dos trabalhos de campo dessas fiscalizações, o banco informou que a metodologia de cálculo do del credere recomendada pelo TCU passou a ser adotada a partir do exercício de 2003, levando-se em consideração o critério pro rata temporis, utilizando-se os saldos mensais ao invés de saldos do final do ano.

8. Com relação ao aprovisionamento, aquela Instituição asseverou que procedeu à sua contabilização a partir de março de 2005, segundo regras estabelecidas nas Portarias Interministeriais, dos ministérios da Fazenda e Integração Nacional, 1-C, de 15/1/2005, e 11, de 28/12/2005.

9. Restava pendente de cumprimento, então, a devolução dos valores de del credere pagos indevidamente pelo FNE ao BNB no período de 1995 a 2002, bem como o aprovisionamento para crédito de liquidação duvidosa e seus impactos sobre o pagamento da taxa de administração e del credere. No que refere à questão do aprovisionamento para crédito de liquidação duvidosa, mencionadas fiscalizações tiveram como período de abrangência os exercícios de 2001 a 2004.

10. Tais inspeções resultaram no recolhimento pelo BNB, em 28/2/2007, da importância de R$ 82,4 milhões aos cofres do FNE, dos quais R$ 58 milhões correspondentes ao del credere e taxa de administração pagos a maior nos exercícios de 2003 e 2004, ante a não constituição de provisão para devedores duvidosos, e R$ 24,4 milhões correspondentes ao del credere pago a maior, nos exercícios de 2001 e 2002, pela não utilização do critério pro rata temporis.

11. Com relação à devolução da taxa de administração e del credere de 2003 e 2004, registre-se que o banco utilizou os critérios da Portaria Interministerial n. 11, de 28/12/2005 para fins de apuração dos valores de provisões. 12. A interpretação dada pelos responsáveis foi considerada razoável pela equipe de fiscalização da Secex/CE, considerando que a Portaria Interministerial foi editada posteriormente à determinação desta Casa e em conformidade ao art. 8º da Lei 10.177, de 12/1/2001. Dessa forma, ainda que tivesse procedido, em 2003, ao aprovisionamento nos exatos termos do Acórdão 622/2003-TCU-Plenário, seguindo as regras da Resolução CMN 2.682/1999, o Banco do Nordeste certamente procederia à reversão da provisão constituída na contabilidade do fundo, a fim de dar cumprimento à Portaria Interministerial, já a partir de 2005, e requereria do FNE as quantias recebidas a menor a título de del credere e taxa de administração.

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13. Informaram ainda os auditores responsáveis por mencionadas fiscalizações, que os valores recolhidos foram atualizados pelo custo de oportunidade do FNE (encargos médios sobre financiamentos de citado fundo), que representava 4,76% ao ano, em 31/8/2006, conforme apurado pelo banco.

14. O índice de atualização foi considerado como adequado pelos auditores, tendo em vista que seria exatamente essa a remuneração desses recursos caso não tivessem deixado o patrimônio do FNE, situação em que seriam direcionados para a concessão de financiamentos (operações de crédito).

15. Ante o recolhimento extemporâneo, os auditores propuseram o julgamento das contas do FNE, exercícios de 2003 e 2004, pela regularidade com ressalvas. Tais propostas foram acolhidas por esta Corte conforme Acórdão 1001/2007-TCU-1ª Câmara (TC 014.648/2004-1) e Acórdão 2592/2007-TCU-2ª Câmara (TC 015.217/2005-6).

16. Uma nova inspeção foi realizada no primeiro semestre de 2007, destinada ao saneamento das contas do FNE no exercício de 2005 (TC 015.599/2006-6), e resultou no recolhimento, ao patrimônio do FNE, em 29/6/2007, da importância de R$ 27.313.352,24, correspondente à taxa de administração e del credere pagos a maior nos meses de janeiro a fevereiro de 2005, em função da não constituição de provisão para devedores duvidosos. A importância foi também atualizada pelo custo de oportunidade. As referidas contas foram, ao final, julgadas regulares com ressalva, conforme Acórdão 1261/2008-TCU-2ª Câmara.

17. Ante tais recolhimentos, e tendo em vista que a restituição do del credere pelo critério pro rata temporis do exercício de 2000 encontrava-se igualmente abordada no TC 013.884/2001-0, referente à Prestação de Contas do FNE no exercício de 2000, os auditores entenderam afigurar-se adequado que a verificação do impacto das determinações de recolhimento das importâncias pendentes fosse efetivada em citado processo, visto que a análise, a ser ali empreendida, deveria levar em consideração todas as importâncias ainda devidas pelo BNB, sob pena de, ao fracionar-se a apreciação em diversos processos, perder-se de vista a noção do real impacto de todo o montante na solvabilidade do banco.

18. Realizada referida análise, foi proposto, na instrução de mérito do TC 013.884/2001-0, que essa Corte dispensasse, em caráter excepcional, o recolhimento, pelo Banco do Nordeste, das importâncias devidas ao FNE, em decorrência das circunstâncias ali expostas (peça 3, p. 39-45).

19. Quando do julgamento daquele processo, no entanto, o Plenário, acolhendo proposta do Ministério Público junto ao TCU, determinou que fosse constituída a presente tomada de contas especial, conforme item 9.1 do Acórdão 404/2010.

20. Após a realização das medidas saneadoras necessárias, foi elaborada a proposta de mérito (peça 35). Seguindo aos pronunciamentos da subunidade e unidade e do parecer do Ministério Público, o Ministro Substituto Augusto Sherman, em seu voto (peça 39), faz as seguintes considerações e propostas, em síntese:

a) acolhe o saneamento da ocorrência descrita no item 2, alínea ‘b’, desta instrução (itens 8 a 15 do voto);

b) até fevereiro de 2005 não havia regras específicas para fundos constitucionais e não seria exigível, nem mesmo admissível, que o próprio Banco criasse regras dessa natureza, por falta de competência legal (itens 26 e 27 do voto);

c) no entanto, a provisão para devedores duvidosos não é procedimento discricionário. Sua obrigatoriedade decorre de normas basilares da contabilidade, em especial o princípio da prudência (item 28 do voto);

d) na ausência de regras específicas deveria o banco, como instituição financeira, aplicar as regras gerais previstas nas resoluções do CMN, às quais está submetido por força da Lei 6.404/1976 (item 29 do voto);

e) em razão do não saneamento da ocorrência descrita no item 2, alínea ‘a’, o banco deveria recolher os valores cobrados a maior em razão da falta do provisionamento (item 36 do voto).

21. As propostas do Ministro Relator foram acolhidas pelo Colegiado e assentadas no Acórdão 5.165/2014 – TCU – 2ª Câmara. Foi determinado que a Secex/CE quantificasse os valores indevidamente pagos pelo FNE ao BNB a título de taxa de administração e de del credere, no período de 2000 a fevereiro de 2005, e procedesse à citação do Banco do Nordeste do Brasil S/A pelos valores apurados.

22. Ao julgar recurso interposto pelo BNB, a 2ª Câmara decidiu dar nova redação ao item 9.1.1 do Acórdão 5165/2014 2ª Câmara, nos seguintes termos (Acórdão 153/2015 – TCU – 2ª Câmara, inserido à peça 53):

9.1.1. quantifique os valores indevidamente pagos pelo FNE ao BNB a título de taxa de administração e de del credere, no período de 2000 a fevereiro de 2005, em decorrência da ausência de provisão para devedores duvidosos, o que contrariou os procedimentos estabelecidos na Resolução CMN 2.682/1999 na Portaria Interministerial MF/MI 11/2005, avaliando previamente e, se for o caso, considerando a metodologia de cálculo do del credere utilizada pelo BNB que motivou o lançamento efetivado em 29/11/2013, na contabilidade do Fundo, do valor de R$ 61.030.077,88;

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23. Após a realização de medidas preliminares visando ao cumprimento da determinação constante do item 9.1.1 do Acórdão 153/2015–TCU–2ª Câmara, o BNB encaminhou os demonstrativos e esclarecimentos constantes às peças 65, 68 a 70 e 76. Procedeu-se, então à citação do Banco do Nordeste do Brasil S/A (peça 80), tendo essa instituição financeira apresentado suas alegações de defesa (peça 82).

24. Quando da análise de referidas alegações, foi observado que persistiam lacunas no processo quanto à metodologia de cálculo utilizada pelo BNB, conforme instrução à peça 83.

25. Assim, foi proposta, naquela instrução, a realização de inspeção no Banco do Nordeste do Brasil S/A, para verificar a metodologia adotada para cálculo da taxa de administração e do del credere.

26. Efetivada aludida inspeção (peças 86 a 104), foi constatado que os valores de provisão para devedores duvidosos, encaminhados pelo Banco por meio do Ofício 2015/621/009 (peça 65) e planilha anexa denominada ‘2015-TCU-FNE-Recalc Taxa Adm 2000-2005-Provisões na Taxa Adm’, divergiam dos valores de provisão para devedores duvidosos registrados nos demonstrativos contábeis do FNE relativos aos exercícios de 2000 e 2001; e, ainda, que havia sido indicado provisionamento equivalente a zero, para a parcela de risco integral do FNE relativa ao mês de junho/2001, em desacordo com o estabelecido no art. 13 da Medida Provisória 2.155/2001, pois o risco pelas operações contratadas até 30/11/1998, que era do BNB até então, passou a ser do FNE, por força de tal Medida Provisória, consoante indicado no item ‘e’ e subitens, do Ofício de Requisição 221/2016-03 (peça 101, p. 2-3).

27. Instado a revisar e retificar os dados de provisão para devedores duvidosos e cálculo da taxa de administração – período de janeiro/2000 a dezembro/2004 (critério: Portaria Interministerial MF/MI 11/2005), o banco encaminhou o Ofício 2016/621-016 (peça 114) e mídia eletrônica (DVD) anexa, que constitui as peças 115 a 142 dos autos.

28. Foi elaborada pela Secex-CE, então, a instrução de peça 152, que concluiu pela necessidade de realização de nova citação, desta feita no valor de R$ 804.715.260,66.

29. Em Despacho à peça 157, a Relatora, Ministra Ana Arraes, considerou adequado ouvir preliminarmente a Secretaria de Controle Externo da Fazenda (Secex Fazenda). A Secex Fazenda elaborou, então, a instrução de peça 163, e documentação anexa (peça 162), em que concordou, em essência, com a proposta da Secex-CE. Ante referida instrução, a Ministra Ana Arraes autorizou a Secex-CE a realizar a citação proposta (peça 168).

30. O Banco do Nordeste, por sua vez, apresentou, por meio dos memoriais de peças 175 e 185, considerações adicionais sobre a matéria tratada nos autos.

31. Antes que a citação autorizada fosse efetivada, o Ministro-substituto Marcos Bemquerer, atuando no processo em substituição à relatora, Ministra Ana Arraes, julgou pertinente ouvir previamente o Banco Central (BCB), quanto à norma contábil que deveria ser aplicada pelos bancos administradores de fundos constitucionais nas operações em que o fundo detinha risco, durante o período de 2000 até a edição da Portaria Interministerial MF/MI 1-C, de 15/1/2015, em especial no que se refere às regras para constituição de provisões para devedores duvidosos (peça 177).

32. Efetuada a diligência determinada (peças 180 a 183), o Banco Central encaminhou a documentação inserida às peças 187 e 188.

33. Em 28/3/2018, o Banco do Nordeste encaminhou o Ofício 2018/621-0014, atinente à questão do del credere de junho de 2001, relativo às operações do FNE contratadas antes da MP 1.727/1998 (peça 215).

34. Por meio de instrucao (peça 261), a Secex-CE faz a análise das alegações de defesa e dos memoriais encaminhados pelo BNB, bem como da resposta do Banco Central à diligência daquela Unidade Técnica. Fez ainda uma abordagem sobre as diversas regras de provisionamento para devedores duvidosos a que estiveram submetidas as operações de crédito realizadas com recursos do FNE e por fim fez a proposta de citação do banco.

34.1. Nos itens 57 a 134 da referida instrução é feita a análise do memorial redigido em 12/5/2017 e protocolado no TCU em 2/8/2017 (peça 175). São apresentados os argumentos trazidos pelo banco e considerações da Unidade Técnica sobre cada tema. Todas as alegações são minuciosamente analisadas e refutadas de forma fundamentada.

34.2. Novo memorial é redigido em 6/9/2017 e protocolado em 15/9/2017 (peça 185). Os itens 135 a 251 daquela instrução são dedicados a analisar o novo documento apresentado pelo BNB. Da mesma forma que o primeiro, de forma minuciosa, são descritos os argumentos da instituição financeira e os motivos fundamentados para o não acolhimento das alegações trazidas aos autos.

34.3. A diligência ao Banco Central foi respondida por meio de ofício (peça 187) e parecer do seu Departamento de Regulação do Sistema Financeiro (peça 188). Em linhas gerais destaca que, embora a aplicação da Resolução nº 2.682/1999 não seja obrigatória para as operações de crédito da carteira própria do fundo constitucional, a boa

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técnica contábil impõe que o FNE, bem como qualquer entidade, deve reconhecer potenciais perdas em seus ativos, exemplo claro da aplicação do Princípio Contábil da Prudência.

34.4. Após a análise dos memoriais e da resposta do Banco Central à diligência, a Secex-CE conclui que restou demonstrada a consonância das instruções anteriores daquela Unidade Técnica e da Secex Fazenda com o deliberado nos acórdãos 5.165/2014 e 153/2015, ambos da 2ª Câmara desta Corte, e que os argumentos apresentados pelo BNB, bem como os esclarecimentos prestados pelo Banco Central, não lograram elidir a necessidade de recolhimento do débito apurado, e propôs a citação do Banco do Nordeste do Brasil nos seguintes termos:

288. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo realizar a citação do Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB (CNPJ: 07.237.373/0001-20), com fundamento nos arts. 10, § 1º, e 12, incisos I e II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 202, incisos I e II, do RI/TCU, para que, no prazo de quinze dias, apresente alegações de defesa e/ou recolha, ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE, as quantias de:

a) R$ 382.856.765,52, referente a 31/5/2015, pelos valores indevidamente cobrados pelo Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE, a título de taxa de administração, no período de 2000 a fevereiro de 2005, em decorrência da ausência de provisão para devedores duvidosos na contabilidade do FNE, o que contrariou os procedimentos estabelecidos na Portaria Interministerial MF/MI 11/2005. O Banco deve aplicar a correção pelo custo de oportunidade calculado pelos encargos médios sobre financiamentos com recursos do FNE (4,76% ao ano), para atualizar os valores devidos até a data do recolhimento;

b) R$ 321.480.537,40, referente a 29/1/2016, pelos valores indevidamente cobrados pelo Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE, a título de del credere, no período de 2000 a fevereiro de 2005, em decorrência da não exclusão, da sua base de cálculo, do saldo das parcelas em prejuízo, o que contrariou os procedimentos estabelecidos na Portaria Interministerial MF/MI 11/2005. O Banco deve aplicar a correção pelo custo de oportunidade calculado pelos encargos médios sobre financiamentos com recursos do FNE (4,76% ao ano), para atualizar os valores devidos até a data do recolhimento;

c) R$ 68.442.106,47, referente a 30/6/2016, pelos valores indevidamente cobrados pelo Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE, a título de del credere, no mês de junho de 2001, em decorrência da não exclusão, da sua base de cálculo, do saldo das operações (diretas e repasses) com risco transferido integralmente para o FNE por meio da Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001, e suas reedições. O Banco deve aplicar a correção pelo custo de oportunidade calculado pelos encargos médios sobre financiamentos com recursos do FNE (4,76% ao ano), para atualizar os valores devidos até a data do recolhimento.

Valor atualizado do débito em 26/8/2016: R$ 804.715.260,66 .

Ato impugnado : valores indevidamente cobrados pelo Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE, no período de 2000 a fevereiro de 2005, à título de taxa de administração, ante a ausência de provisão para devedores duvidosos; e à título de del credere, ante a não exclusão, da sua base de cálculo, do saldo das parcelas em prejuízo; e, ainda, ante a inclusão, na base de cálculo do del credere de junho/2001, do saldo das operações cujo risco integral foi transferido do BNB para o FNE em referido mês; o que contrariou os procedimentos estabelecidos na Portaria Interministerial MF/MI 11/2005, e na Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001, e suas reedições.

Conduta da empresa responsável : cobrança e recebimento indevidos de valores pelo Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE, a título de taxa de administração, em decorrência da ausência de provisão para devedores duvidosos (período 2000 a fevereiro de 2005); bem como a título de del credere, ante a não exclusão, da sua base de cálculo, do saldo das parcelas em prejuízo (período 2000 a fevereiro de 2005), e dos saldo das operações (diretas e repasses) com risco transferido integralmente para o FNE, em junho de 2001; o que contrariou os procedimentos estabelecidos na Portaria Interministerial MF/MI 11/2005, e na Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001, e suas reedições.

35. Por meio de despacho (peça 266), a Ministra Relatora Ana Arraes acolhe a proposta de citação da Secex-CE com os seguintes ajustes:

a) substituição, nas alíneas ‘a’ e ‘b’ do item 288, da Portaria Interministerial MF/MI 11/2005 pela Resolução CMN 2.682/1999, como norma cujos procedimentos foram contrariados pelo BNB;

b) acréscimo dos seguintes esclarecimentos:

‘b.1) excepcionalmente e em benefício do BNB, os débitos foram calculados com a utilização dos critérios previstos na Portaria Interministerial MF/MI 11/2005, por se tratar de procedimento que já havia sido acatado pelo Tribunal em outros julgamentos (voto condutor do Acórdão 153/2015-2ª Câmara);

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b.2) em qualquer fase do processo anterior à remessa para cobrança judicial, o Tribunal ou o relator poderá autorizar o pagamento parcelado da importância devida em até trinta e seis parcelas, caso solicitado pelo responsável (art. 217 do Regimento Interno).’

36. Seguindo o determinado pela Ministra Relatora, foi promovida a citação do Banco do Nordeste do Brasil por meio do ofício 2536/2018-TCU/SECEX-CE, de 31/10/2018 (peça 269). A comunicação foi recebida pelo destinatário em 21/11/2018 (peça 270).

37. Devidamente citado, o responsável apresenta as suas alegações de defesa (peça 271), acompanhadas de treze anexos, distribuídos nas peças 272 e 273.

EXAME TÉCNICO

38. O responsável foi citado, como descrito no item 34.4 desta instrução, em valores históricos, pelos débitos de R$ 68.442.106,47, R$ 321.480.537,40 e R$ 382.856.765,52, respectivamente nas datas de ocorrência 30/6/2016, 29/1/2016 e 31/5/2015, em decorrência de cobrança e recebimento indevidos de valores pelo Banco do Nordeste do Brasil S/A ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste.

39. Argumentação do Banco do Nordeste do Brasil S/A:

39.1. Antes de entrar no mérito da defesa, o defendente faz uma contextualização e síntese dos fatos. Requer inicialmente que seja dada quitação expressa da pendência imputada ao Banco descrita no item 2, alínea ‘b’, desta instrução;

39.2. Em referência ao débito imputado de R$ 382.856.765,52, faz as seguintes argumentações, em resumo:

39.2.1. No Acórdão 404/2010-TCU-Plenário ficou decidido que o BNB deveria devolver ao FNE valores recebidos a maior, a título de taxa de administração, referente apenas aos exercícios de 2001 a 2002, em função do não provisionamento de créditos de difícil liquidação;

39.2.2. Do exercício de 2005 em diante, o BNB vem seguindo as regras de provisionamento editadas pelos Ministérios da Fazenda e da Integração (Portaria Interministerial nº l-C, de 15/01/2005, substituída pela Portaria Interministerial nº 11, de 28/12/2005);

39.2.3. Em 2014, reavaliando seu posicionamento a partir do Acórdão 834/2011-TCU-Plenário e outras decisões do Plenário, a Secex-CE chegou à conclusão que o ressarcimento do BNB ao FNE, referente aos exercícios de 2003 e 2004, foi indevido pois, no período de 2001 a fev/2005, não vigia norma determinando que o Banco provisionasse perdas para devedores duvidosos na contabilidade do Fundo;

39.2.4. No Acórdão 5165/2014-TCU-2ª Câmara, é afirmado categoricamente que até 2005 não havia regra específica para provisão de Fundos Constitucionais, que não seria exigível, nem admissível o Banco criar regra dessa natureza, que as Portarias Interministeriais M/MI 1-C/2005 e 11/2005 foram editadas sem efeitos retroativos, e que a Resolução CMN nº 2.682/1999 seria a única regra sobre a matéria disponível no período da suposta pendência, anterior à vigência da Portaria;

39.2.5. O entendimento desse Tribunal, em caráter preliminar, quanto a existência de duas normas de provisionamento na contabilidade do FNE, uma norma geral (Resoluções do CMN) e outra especial (Portarias Interministeriais), foi questionado em embargos de declaração. Por entender que tais alegações constituiriam em mérito recursal, o Ministro Relator afirmou que essa matéria não seria analisada naquele momento. Em 2014, a Secex-CE emitiu parecer conclusivo pela regularidade das contas, com fundamento em decisões de mérito do Pleno do TCU e agora em 2018 mudou de entendimento com base em decisão preliminar da 2ª Câmara, o que não se afigura razoável;

39.2.6. Manifestação da Secex-Fazenda é no sentido de que seriam aplicáveis os critérios da Resolução CMN 2.682/1999 para constituição de provisão para créditos de liquidação duvidosa e para baixa em prejuízo na contabilização do FNE, considerando que não havia normas específicas para contabilização dos fundos constitucionais. No entanto o BCB, instado a se manifestar, pronuncia-se pelo afastamento da aplicabilidade da referida Resolução, em razão de o FNE não se enquadrar como instituição financeira.

39.2.7. Ocorreram equívocos no Acórdão 5.165/2014-TCU-2ª Câmara, o qual a Secex-CE se fiou para mudar o entendimento, relativos à omissão de fundamentos relevantes conduzidos pela SERUR, aceitos pelo Plenário do Tribunal no Acórdão 834/2011, a não menção a julgados relevantes e ainda ao não alinhamento ao princípio da legalidade;

39.2.8. Entendimento da SERUR, acatado totalmente no Acórdão 834/2011-TCU-Plenário, desobriga o Ministérios da Integração (MI) e o da Fazenda (MF) a rever os procedimentos contábeis de aprovisionamento e prejuizamento dos fundos constitucionais, firmados na Portaria Interministerial MI/MF nº 11/2005;

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39.2.9. Ainda de acordo com parecer da SERUR, não havia a facultatividade ou alternativa de o Banco dispor de uma norma geral (Resoluções CMN nºs 1478/1990 e 2682/1999) e uma norma específica (Portaria MI/MF nº 11/2005) de aprovisionamento na contabilidade do FNE;

39.2.10. A vigência da Resolução CMN 2682/1999 se iniciou em 1º/3/2000 e, portanto, o período indicativo da pendência não seria de jan/2000 a fev/1005, tal como defende a Secex-CE, mas de 1º/3/2000 a fev/2005;

39.2.11. O princípio da prudência, conforme preceitua Resolução do Conselho Federal de Contabilidade, deve ser adotado sempre que se apresentem alternativas igualmente válidas. O aprovisionamento, da forma como foi definido pelo Ministro Relator, e diante do âmbito jurídico de validade das normas do CMN/BCB, aplicáveis apenas às instituições financeiras, não se apresenta como alternativa igualmente válida;

39.2.12. Após 2010 ocorreu a revogação das Resoluções do CFC nº 750/1993 e nº 1282/2010, e o princípio da prudência deu lugar ao vetor da neutralidade da realidade econômica;

39.2.13. Pelo princípio da legalidade, os atos do BNB são vinculados, em razão de ser integrante da Administração Pública Indireta na qualidade de sociedade de economia mista;

39.3. Em referência ao débito imputado de R$ 321.480.537,40, faz as seguintes argumentações, em resumo:

39.3.1. As análises feitas pela Secex-CE (peças 152 e 267) apontam a Portaria Interministerial MF/MI 11/2005 como norma descumprida. A todo momento, fala-se em exclusão de parcelas para prejuízo, como previsto na Portaria. No entanto, a Ministra Relatora determinou que a citação ao banco fosse reajustada, substituindo a norma descumprida para a Resolução CMN 2.682/1999, esta com utilização diferente de critérios, quais sejam os percentuais sobre o valor total das operações. Em face desses novos critérios, não se pode imputar a banco a inobservância da Resolução CMN 2682/1999.

39.4. Em referência ao débito imputado de R$ 68.442.106,47, faz as seguintes argumentações, em resumo:

39.4.1. Durante o mês de junho de 2001, até o dia 23, o banco esteve responsável pelos riscos das operações de crédito contratadas até 30/11/1998, e só a partir desse dia, com a publicação da Medida Provisória 2.155, o banco não mais fazia jus a del credere sobre as referidas operações. Portanto o banco deve restituir ao FNE essa remuneração apenas no período de 23/6/2001 a 30/6/2001, pelo método pro rata tempore, como prescreve a Lei 9.126/1995, e não sobre o mês inteiro de junho de 2001.

40. Análise da argumentação do Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB:

40.1. Em face das devoluções do BNB ao FNE em 28/2/2007, no valor de R$ 24,4 milhões, referentes ao del credere de 2001 e 2002, e em 29/11/2013, no valor de R$ 318.288.618,03, referentes aos anos de 1995 a 2000, também de del credere, e o reconhecimento no voto condutor do Acórdão 404/2010-TCU-Plenário de que o critério pro rata foi efetivamente adotado pelo Banco a partir do exercício de 2003, o Ministro Relator acolhe, em seu voto, as manifestações uniformes no sentido de considerar quitado o valor devido, referente à ocorrência descrita no item 2, alínea ‘b’, desta instrução (peça 39, item 8);

40.2. Análise referente ao débito imputado de R$ 382.856.765,52:

40.2.1. No momento da prolação do Acórdão 404/2010-TCU-Plenário já havia ocorrido a devolução pelo BNB do del credere referente aos anos de 2003 e 2004, ocorrida em 28/2/2007, e portanto o que de fato consistia em débito naquele momento era relativo apenas aos anos de 2001 e 2002. Ocorre que em 31/10/2013 esses valores referentes aos anos de 2003 e 2004 retornam para o banco. Em razão de entendimento posterior de que o del credere de 2003 e 2004 devem também ser devolvidos ao Fundo, passam a fazer parte do débito apurado;

40.2.2. De fato, não foram imputados débitos relativos aos exercícios de 2005 em diante, conforme alegado pelo defendente;

40.2.3. Esse posicionamento da Secex-CE não foi acatado pelo Tribunal mormente o Ministro Relator, em seu voto (peca 39), observa que a provisão para devedores duvidosos não é procedimento discricionário e decorre de normas basilares da contabilidade, em especial o princípio da prudência. Conclui que, no período em que não havia norma específica, o Banco deveria ter constituído a provisão com base na Resolução CMN 2.682/1999;

40.2.4. No mesmo voto, referido no item anterior, este Tribunal não deliberou sobre qualquer vedação para aplicação das regras gerais de provisão do CMN (mais rigorosas), muito menos se discutiu a situação anterior à definição das regras específicas pela Portaria. Portanto, pelo princípio da prudência, impunha ao banco a adoção das regras disponíveis para o provisionamento;

40.2.5. A proposta da Unidade Técnica reflete o posicionamento do corpo técnico do Tribunal e não representa, nesse momento, uma decisão desta Corte de Contas. A decisão será prolatada quando, de fato, for analisado o mérito da matéria;

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40.2.6. O afastamento da aplicabilidade da Resolução CMN 2.682/1999, como alegado pela defesa, fica superado quando se considera o assentado no voto do Ministro Relator relativo ao princípio da prudência e a não discricionariedade da provisão;

40.2.7. Não há do que se falar em ofensa ao princípio da legalidade porquanto não houve vedação à aplicação de regras gerais de provisão (item 40.2.4 desta instrução). Não está posto nas normas vigentes nenhum óbice às providências a que estaria obrigado o banco a adotar em virtude do princípio da prudência, já expresso nesta instrução;

40.2.8. Como se viu em momento posterior, não foram as portarias do MI/MF os fundamentos para a apuração do débito que ora se imputa ao responsável;

40.2.9. O parecer da Serur foi consequência da análise de em um contexto em que havia duas regras para provisão (um geral e outra específica para fundos). A deliberação foi de que o banco, nesse contexto, não estaria obrigado a seguir a resolução do CMN. Isso, reitero, não impede a sua utilização quando nenhuma outra regra se mostra aplicável;

40.2.10. Na ausência de regras específicas, o BNB deveria usar as regras gerais previstas nas Resoluções do CMN vigentes à época, não apenas a Resolução 2682/1999, às quais as instituições financeiras, como o BNB, estão submetidas por força da Lei 6.404/1976;

40.2.11. Não há óbice à utilização das regras da CMN, então não há como se falar em falta de validade da alternativa apresentada;

40.2.12. Mudanças posteriores em dispositivos do Conselho Federal de Contabilidade não se aplicam ao caso em tela;

40.2.13. A realização do aprovisionamento na forma indicada pelo Ministro Relator não é ilegal, portanto não fere o princípio da legalidade;

40.3. Análise referente ao débito imputado de R$ 321.480.537,40:

40.3.1. Os critérios para cálculo do débito foram os previstos na Portaria Interministerial MF/MI 11/2005, conforme expresso no item b.1, do anexo I do ofício de citação (peça 269, p. 4), por se tratar de procedimento que já havia sido acatado pelo Tribunal em outros julgamentos, e não representam prejuízo ao responsável considerando serem eles mais benéficos ao banco do que os critérios da Resolução CMN 2.682/1999.

40.4. Análise referente ao débito imputado de R$ 68.442.106,47:

40.4.1. Esse mesmo argumento foi apresentado em memorial inserto à peça 185 e analisado em detalhes na instrução de citação proposta pela Secex-CE (peça 261). Nos itens 139 a 152 dessa instrução são apresentados os pormenores para o não acolhimento dos argumentos trazidos aos autos pelo banco. Em resumo, o Acórdão 859/2003-TCU-2ª Câmara (peça 223) determinou ao BNB que modificasse a metodologia de cálculo do del credere levando-se em consideração o critério pro rata temporis, mas não determinou que se utilizasse o critério pro rata die, como aventado no referido memorial. Planilha encaminhada pelo banco em anexo ao Ofício 2016/621-016, de 30/6/2016 (peça 114, p. 1), atesta que o cálculo do del credere do período de janeiro/1996 a dezembro/2002 teve por base o saldo das aplicações do final do mês.

CONCLUSÃO

41. Assim exposto, conclui-se que:

a) assiste razão ao defendente em dar quitação expressa da pendência imputada ao banco descrita no item 2, alínea ‘b’, desta instrução;

b) não foram os argumentos da defesa suficientes para o afastamento das irregularidades transcritas no item 34.4 desta instrução;

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

42. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

42.1. rejeitar parcialmente as alegações de defesa apresentadas pelo Banco do Nordeste do Brasil S/A;

42.2. expedir quitação , com fundamento no art. 27 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 218 do RI/TCU, ao Banco do Nordeste do Brasil S/A, CNPJ 07.237.373/0001-20, ante o comprovado recolhimento do débito referente ao cálculo do del credere sem considerar o critério pro rata temporis, nos anos de 1995 a 2002;

42.3. julgar irregulares as contas do Banco do Nordeste do Brasil S/A, CNPJ 07.237.373/0001-20, com fundamento nos arts. , inciso I, 16, inciso III, alínea ‘b’, 19, caput, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992 c/c com os arts. 1º, inciso I, 209, inciso II, 210 e 214, inciso III, do RI/TCU;

42.4. condenar o Banco do Nordeste do Brasil S/A, CNPJ 07.237.373/0001-20, ao pagamentos das importâncias a seguir especificadas e fixando-lhe o prazo de 15 dias para que comprove perante este Tribunal, em respeito ao art.

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214, inciso III, alínea ‘a’, do RI/TCU, o recolhimento da dívida aos cofres do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE, atualizada monetariamente e acrescida de juros de mora calculados a partir da data indicada até a data do efetivo recolhimento e com o abatimento de valores acaso já satisfeitos, nos termos da legislação vigente:




VALOR ORIGINAL (R$) 

DATA DA OCORRÊNCIA 

382.856.765,52 

31/5/2015 

321.480.537,40 

29/1/2016 

68.442.106,47 

30/6/2016 

42.5. autorizar , desde logo, a cobrança judicial da dívida nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 219, inciso II, do RI/TCU, caso não atendida a notificação;

42.6. autorizar , desde logo, com fundamento no art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do RI/TCU, caso seja do interesse do responsável, o parcelamento da dívida em até 36 (trinta e seis) parcelas, incidindo sobre cada uma, os encargos legais devidos, sem prejuízo de alertá-los de que, caso opte por essa forma de pagamento, a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela implicará o vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do art. 26, parágrafo único, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217, § 2º, do RI/TCU;”

Instrução de peça 261

INTRODUÇÃO

1. Cuidam os autos de Tomada de Contas Especial constituída em apartado ao TC 013.884/2001-0 (Prestação de Contas do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE, referente ao exercício de 2000), nos termos do item 9.1 do Acórdão 404/2010-TCU-Plenário (peça 4, p. 14).

2. O presente processo destina-se, conforme supracitado item 9.1 do Acórdão 404/2010-TCU-Plenário, a apurar em conjunto as ocorrências a seguir descritas, referentes a diversos exercícios e potencialmente causadoras de prejuízos ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste, de modo a permitir-se ainda o exercício do contraditório e da ampla defesa por parte do Banco do Nordeste do Brasil S/A, beneficiário dos valores questionados:

a) constituição, na contabilidade do FNE, de provisão para devedores duvidosos, em desacordo com os critérios estabelecidos na Portaria Interministerial MF/MI Nº 1-C, de 15/1/2005 e/ou Resoluções 1.478/90 e 2.682/99 do Conselho Monetário Nacional, ocasionando o pagamento a maior de taxa de administração e de del credere;

b) cálculo do del credere sem considerar o critério pro rata temporis, conforme estabelecido na Lei 9.126/1995.

HISTÓRICO

3. Cabe destacar, inicialmente, que as questões listadas no parágrafo 2 acima decorrem originalmente de determinações proferidas pelo TCU àquela instituição financeira, que, após julgamento dos recursos interpostos pelo banco, foram mantidas em sua essência.

4. A primeira delas, atinente ao subitem ‘a’ de citado parágrafo, é a determinação constante da Decisão 99/2001-TCU-Plenário, mantida pelo Acórdão 622/2003-TCU-Plenário, em que esta Corte determinou ao BNB, in verbis:

8.1.4. cumpra com rigor as normas do Conselho Monetário Nacional implementadas por meio de Resoluções do Banco Central do Brasil, em especial os ditames da Resolução nº 1.748/90, evitando autonormatização quanto ao aprovisionamento de créditos de liquidação duvidosa.

5. Já no que concerne à matéria tratada no subitem ‘b’ de mencionado parágrafo 2, a 2ª Câmara desta corte determinou ao Banco do Nordeste, conforme Relação n.º 043/2000, Ministro Adylson Motta, inserida na Ata n.º 19/2000, Sessão de 25/05/2000, cuja redação foi modificada pelo Acórdão 859/2003-TCU -2ª Câmara, in verbis:

a) que modifique a metodologia de cálculo do del credere, levando-se em consideração, o critério pro rata tempore, previsto no art. , § 2º, da Lei 9.126/95, recolhendo aos cofres do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE a diferença imputada a este, calculada a partir de 13/11/1995, data da publicação da Lei n.º 9.126/1995;

b) que recolha aos cofres do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE as quantias decorrentes da indevida aplicação retroativa a janeiro de 1995 dos novos encargos fixados pela Lei n.º 9.126/1995, em desacordo com o previsto no artigo , § 2º, da Lei 9.126/95, o qual previa o ajuste das taxas a partir de 1º de julho de 1995.

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6. A verificação do cumprimento de tais determinações foi objeto, incialmente, de inspeções realizadas no BNB no segundo semestre de 2006, e que se destinavam ao saneamento das contas do FNE, relativas aos exercícios de 2003 (TC 014.648/2004-1) e 2004 (TC 015.217/2005-6).

7. Por ocasião dos trabalhos de campo dessas fiscalizações, o banco informou que a metodologia de cálculo do del credere recomendada pelo TCU passou a ser adotada a partir do exercício de 2003, levando-se em consideração o critério pro rata temporis, utilizando-se os saldos mensais ao invés de saldos do final do ano.

8. Com relação ao aprovisionamento, aquela Instituição asseverou que procedeu a sua contabilização a partir de março de 2005, segundo regras estabelecidas nas Portarias Interministeriais (Ministérios da Fazenda e Integração Nacional) 1-C, de 15/1/2005, e 11, de 28/12/2005 (cópias insertas na peça 2, p. 3-6).

9. Restava pendente de cumprimento, então, a devolução dos valores de del credere pagos indevidamente pelo FNE ao BNB no período de 1995 a 2002, bem como o aprovisionamento para crédito de liquidação duvidosa e seus impactos sobre o pagamento da taxa de administração e del credere. No que refere à questão do aprovisionamento para crédito de liquidação duvidosa, mencionadas fiscalizações tiveram como período de abrangência os exercícios de 2001 a 2004.

10. Tais inspeções resultaram no recolhimento pelo BNB, em 28/2/2007, da importância de R$ 82,4 milhões aos cofres do FNE, dos quais R$ 58 milhões correspondentes ao del credere e taxa de administração pagos a maior nos exercícios de 2003 e 2004, ante a não constituição de provisão para devedores duvidosos, e R$ 24,4 milhões correspondentes ao del credere pago a maior, nos exercícios de 2001 e 2002, pela não utilização do critério pro rata temporis (peça 2, p. 11-12, 16 e 21-30).

11. Com relação à devolução da taxa de administração e del credere de 2003 e 2004, registre-se que o banco utilizou os critérios da Portaria Interministerial n. 11, de 28/12/2005 para fins de apuração dos valores de provisões. 12. Essa interpretação dada pelos responsáveis foi considerada razoável pela equipe de fiscalização da Secex/CE, considerando que a Portaria Interministerial foi editada posteriormente à determinação desta Casa e em conformidade ao art. 8º da Lei 10.177, de 12/1/2001. Dessa forma, ainda que tivesse procedido, em 2003, ao aprovisionamento nos exatos termos do Acórdão 622/2003-TCU-Plenário (seguindo as regras da Resolução CMN 2.682/1999), o Banco do Nordeste certamente procederia à reversão da provisão constituída na contabilidade do fundo, a fim de dar cumprimento à Portaria Interministerial, já a partir de 2005, e requereria do FNE as quantias recebidas a menor a título de del credere e taxa de administração.

13. Informaram ainda os auditores responsáveis por mencionadas fiscalizações, que os valores recolhidos foram atualizados pelo custo de oportunidade do FNE (encargos médios sobre financiamentos de citado fundo), que representava 4,76% ao ano, em 31/8/2006, conforme apurado pelo banco.

14. Referido índice de atualização foi considerado como adequado pelos auditores, mormente tendo em vista que seria exatamente essa a remuneração desses recursos caso não tivessem deixado o patrimônio do FNE, situação em que seriam direcionados para a concessão de financiamentos (operações de crédito).

15. Ante o recolhimento extemporâneo, os auditores propuseram o julgamento das contas do FNE, exercícios de 2003 e 2004, pela regularidade com ressalvas. Tais propostas foram acolhidas por esta Corte conforme Acórdão 1001/2007-1ª Câmara (TC 014.648/2004-1) e Acórdão 2592/2007-2ª Câmara (TC 015.217/2005-6).

16. Por sua vez, nova inspeção realizada no primeiro semestre de 2007, desta feita destinada ao saneamento das contas do FNE, exercício de 2005 (TC 015.599/2006-6), resultou no recolhimento, ao patrimônio do FNE, em 29/6/2007, da importância de R$ 27.313.352,24, correspondente à taxa de administração e del credere pagos a maior nos meses de janeiro a fevereiro de 2005, em função da não constituição de provisão para devedores duvidosos, importância essa igualmente atualizada pelo custo de oportunidade. Em consequência, referidas contas foram julgadas regulares com ressalva, conforme Acórdão 1261/2008-TCU-2ª Câmara (peça 2, p. 38-47; e peça 217).

17. Ante tais recolhimentos, e tendo em vista que a restituição do del credere pelo critério pro rata temporis do exercício de 2000 encontrava-se igualmente abordada no TC 013.884/2001-0 (Prestação de Contas do FNE, exercício de 2000), os auditores entenderam afigurar-se adequado que a verificação do impacto das determinações de recolhimento das importâncias pendentes fosse efetivada em citado processo, visto que a análise, a ser ali empreendida, deveria levar em consideração todas as importâncias ainda devidas pelo BNB, sob pena de, ao fracionar-se a apreciação em diversos processos, perder-se de vista a noção do real impacto de todo o montante na solvabilidade do banco.

18. Realizada referida análise, foi proposto, na instrução de mérito do TC 013.884/2001-0, que essa Corte dispensasse, em caráter excepcional, o recolhimento, pelo Banco do Nordeste, das importâncias devidas ao FNE, em decorrência das circunstâncias ali expostas (peça 3, p. 39-45).

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 025.624/2010-5

19. Quando do julgamento daquele processo, no entanto, o Plenário, acolhendo proposta do Ministério Público junto ao TCU, determinou que fosse constituída a presente tomada de contas especial, conforme item 9.1 do Acórdão 404/2010 (peça 4, p. 14-15).

20. Realizadas as medidas saneadoras necessárias, e elaborada a proposta de mérito (peça 35), esse TC 025.624/2010-5 foi apreciado pela 2ª Câmara, na Sessão de 23/9/2014. Naquela assentada, o Exmo. Sr. Ministro Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, divergindo parcialmente do posicionamento da Secex/CE, propôs, quanto a questão tratada no item ‘a’ acima, em voto acompanhado pelo Colegiado, a seguinte decisão (Acórdão 5.165/2014 – TCU – 2ª Câmara, inserto à peça 40):

9.1. determinar à Secex/CE que:

9.1.1. quantifique os valores indevidamente pagos pelo FNE ao BNB a título de taxa de administração e de del credere, no período de 2000 a fevereiro de 2005, em decorrência da ausência de provisão para devedores duvidosos, o que contrariou os procedimentos estabelecidos na Resolução CMN 2.682/1999;

9.1.2. proceda à citação do Banco do Nordeste do Brasil S/A pelos valores apurados; [...]

21. Com relação à questão tratada no item ‘b’ supra, o Exmo. Ministro Substituto, acolhendo as manifestações uniformes da Secex/CE e do MPTCU, considerou regularizado o pagamento a maior do del credere decorrente da não utilização do critério pro rata temporis no período de 1995 a 2002.

22. Ao julgar recurso interposto pelo BNB, a 2ª Câmara decidiu dar nova redação ao item 9.1.1 do Acórdão 5165/2014 2ª Câmara, nos seguintes termos (Acórdão 153/2015 – TCU – 2ª Câmara, inserido à peça 53):

9.1.1. quantifique os valores indevidamente pagos pelo FNE ao BNB a título de taxa de administração e de del credere, no período de 2000 a fevereiro de 2005, em decorrência da ausência de provisão para devedores duvidosos, o que contrariou os procedimentos estabelecidos na Resolução CMN 2.682/1999na Portaria Interministerial MF/MI 11/2005, avaliando previamente e, se for o caso, considerando a metodologia de cálculo do del credere utilizada pelo BNB que motivou o lançamento efetivado em 29/11/2013, na contabilidade do Fundo, do valor de R$ 61.030.077,88;

23. Após a realização de medidas preliminares visando ao cumprimento da determinação constante do item 9.1.1 do Acórdão 153/2015 – TCU – 2ª Câmara, o BNB encaminhou os demonstrativos e esclarecimentos constantes às peças 65, 68 a 70 e 76. Procedeu-se, então à citação do Banco do Nordeste do Brasil S/A (peça 80), tendo essa instituição financeira apresentado suas alegações de defesa (peça 82).

24. Quando da análise de referidas alegações, foi observado que persistiam lacunas no processo quanto à metodologia de cálculo utilizada pelo BNB, conforme instrução à peça 83.

25. Assim, foi proposta, naquela instrução, a realização de inspeção no Banco do Nordeste do Brasil S/A, para verificar a metodologia adotada para cálculo da taxa de administração e do del credere.

26. Efetivada aludida inspeção (peças 86 a 104), foi constatado que os valores de provisão para devedores duvidosos, encaminhados pelo Banco por meio do Ofício 2015/621/009 (peça 65) e planilha anexa denominada ‘2015-TCU-FNE-Recalc Taxa Adm 2000-2005-Provisões na Taxa Adm’, divergiam dos valores de provisão para devedores duvidosos registrados nos demonstrativos contábeis do FNE relativos aos exercícios de 2000 e 2001; e, ainda, que havia sido indicado provisionamento equivalente a zero, para a parcela de risco integral do FNE relativa ao mês de junho/2001, em desacordo com o estabelecido no art. 13 da Medida Provisória 2.155/2001, pois o risco pelas operações contratadas até 30/11/1998, que era do BNB até então, passou a ser do FNE, por força de tal Medida Provisória, consoante indicado no item ‘e’ e subitens, do Ofício de Requisição 221/2016-03 (peça 101, p. 2-3).

27. Instado a revisar e retificar os dados de provisão para devedores duvidosos e cálculo da taxa de administração – período de janeiro/2000 a dezembro/2004 (critério: Portaria Interministerial MF/MI 11/2005), o banco encaminhou o Ofício 2016/621-016 (peça 114) e mídia eletrônica (DVD) anexa, que constitui as peças 115 a 142 dos autos.

28. Foi elaborada pela Secex-CE, então, a instrução de peça 152, que concluiu pela necessidade de realização de nova citação, desta feita no valor de R$ 804.715.260,66.

29. Em Despacho à peça 157, a Relatora, Ministra Ana Arraes, considerou adequado ouvir preliminarmente a Secretaria de Controle Externo da Fazenda – Secex Fazenda. A Secex Fazenda elaborou, então, a instrução de peça 163, e documentação anexa (peça 162), em que concordou, em essência, com a proposta da Secex-CE. Ante referida instrução, a Ministra Ana Arraes autorizou a Secex-CE a realizar a citação proposta (peça 168).

30. O Banco do Nordeste, por sua vez, apresentou, por meio dos memoriais de peças 175 e 185, considerações adicionais sobre a matéria tratada nos autos.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 025.624/2010-5

31. Antes que a citação autorizada fosse efetivada, o Ministro-substituto Marcos Bemquerer Costa, atuando no processo em substituição à relatora, Ministra Ana Arraes, julgou pertinente ouvir previamente o Banco Central, quanto à norma contábil que deveria ser aplicada pelos bancos administradores de fundos constitucionais nas operações em que o fundo detinha risco, durante o período de 2000 até a edição da Portaria Interministerial MF/MI 1-C, de 15/1/2015, em especial no que se refere às regras para constituição de provisões para devedores duvidosos (peça 177).

32. Efetuada a diligência determinada (peças 180 a 183), o Banco Central encaminhou a documentação inserida às peças 187 e 188.

33. Por fim, o Banco do Nordeste encaminhou o Ofício 2018/621-0014, de 28/3/2018, atinente à questão do del credere de junho de 2001, relativo às operações do FNE contratadas antes da MP 1.727/1998 (peça 215).

34. No tópico Exame Técnico, a seguir, serão analisadas aludidas manifestações do BNB e do Banco Central, cotejando-as com as instruções elaboradas pela Secex-CE e pela Secex Fazenda.

EXAME TÉCNICO

35. Antes de analisar as alegações de defesa e os memoriais encaminhados pelo BNB, bem como a resposta do Banco Central à diligência da Secex-CE, cabe abordar as diversas regras de provisionamento para devedores duvidosos a que estiveram submetidas as operações de crédito realizadas com recursos do FNE, bem como os diferentes entes (banco e/ou fundo constitucional) a quem coube, por determinação legal, a assunção do risco operacional em tais operações (responsabilidade pelas perdas), tanto no período anterior a 2000, como a partir de mencionado exercício, quando se inicia o período abrangido pelas presentes contas, de forma a permitir a adequada contextualização dos fatos aqui tratados.

36. Assim, registre-se inicialmente que a Diretoria Executiva do Banco do Nordeste aprovou, em 17/6/1992, a Resolução RD 4.915/1992, por meio da qual, dentre outras medidas, instituiu o Plano Contábil do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – Cofin, contendo as diretrizes que deveriam orientar o registro dos atos e fatos administrativos pertinentes ao fundo; fixou os critérios, a serem observados pelo BNB, para assunção do risco operacional das operações realizadas com recursos do FNE; e estabeleceu os critérios para constituição de provisão para devedores duvidosos (peça 192).

37. Segundo o item II de aludida Resolução, os critérios, a serem observados pelo Banco do Nordeste, para a assunção do risco operacional das operações realizadas com recursos do fundo, seriam os seguintes (peça 192, p. 1-2):

a. a assunção do risco operacional se dará por parcela, tendo por base o esquema de reembolso firmado contratualmente pelos mutuários;

b. para fins de constituição de provisão para fazer face a eventuais perdas, será dado tratamento diferenciado entre os créditos com prazo de vencimento de até 3 (três) anos e os créditos com prazo de vencimento superior a 3 (três) anos;

c. para os créditos com prazo de vencimento de até 3 (três) anos, será considerada de recebimento duvidoso a parcela que atingir 180 dias de atraso, a partir de quando se fará o correspondente provisionamento na forma do item III seguinte;

d. para os créditos com prazo de vencimento superior a 3 (três) anos, será considerada de recebimento duvidoso a parcela que atingir 360 dias de atraso, a partir de quando se fará o correspondente provisionamento na forma do item III seguinte;

e. a assunção efetiva do risco operacional pelo BNB, com reposição dos recursos em atraso ao patrimônio do FNE, se dará após esgotados todos os meios disponíveis para a recuperação dos créditos, respeitando o prazo máximo de 5 (cinco) anos do vencimento da parcela.

38. Quanto a provisão para devedores duvidosos, o item III da Resolução RD 4.915/1992 estabeleceu que sua constituição se daria conforme os prazos e percentuais indicados no quadro abaixo, percentuais esses incidentes sobre a parcela vencida (peça 192, p. 2):

Níveis de Provisão conforme Resolução da Diretoria do BNB 4.915, de 17/6/1992


OPERAÇÕES COM PRAZO INFERIOR 

OU IGUAL A TRÊS ANOS 

OPERAÇÕES COM PRAZO SUPERIOR 

A TRÊS ANOS 

ATRASO DA PARCELA EM DIAS 

% PROVISÃO 

ATRASO DA PARCELA EM DIAS 

% PROVISÃO 

180 

25 

360 

20 

240 

50 

450 

40 

300 

75 

540 

60 

360 

100 

630 

80 

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720 

100 

39. Acerca dessa questão, cabe informar que a Resolução 1.748/1990, do Conselho Monetário Nacional – CMN, determinou em seu art. 1º, inciso VIII, que as instituições financeiras transferissem para as contas de crédito em liquidação os seguintes créditos considerados de difícil liquidação (peça 193, p. 1-2):

a – vencido há mais de 60 dias, sem garantias;

b – vencidos há mais de 180 dias, com garantias que, a juízo das instituições ou a critério do Banco Central do Brasil, sejam consideradas insuficientes à cobertura do saldo devedor atualizado;

c – vencidos há mais de 360 dias, com garantias que, a juízo das instituições, sejam consideradas suficientes à cobertura do saldo devedor atualizado;

d – em favor dos quais tenha sido efetivada medida judicial, visando protesto ou outra semelhante, excetuando-se as operações parcial ou totalmente amparadas por garantias, as quais observarão os contidos nas alíneas ‘b’ e ‘c’ anteriores.

40. Por sua vez, o art. 3º da mesma Resolução do CMN estabeleceu:

Art. 3º - a transferência para as contas de créditos em liquidação deverá ser feita pela totalidade da operação, inclusive, parcelas vincendas, abrangendo todas as obrigações do mesmo devedor, facultando-se a manutenção, em contas de origem, de outras operações vincendas, amparadas por garantias suficientes à cobertura dos respectivos saldos devedores atualizados.

41. Com relação aos percentuais a serem aplicados, o art. 9º de citada Resolução preconizou que a provisão para créditos de liquidação duvidosa não poderia ser inferior ao somatório decorrente da aplicação dos percentuais informados a seguir, incidentes sobre o valor dos créditos atualizados segundo as normas contábeis em vigor (peça 193, p. 3-4):

I – 20% (vinte por cento) sobre as operações amparadas por garantias que, a juízo das instituições, sejam consideradas suficientes à cobertura do saldo devedor atualizado, registradas em contas em atraso;

II – 50% (cinquenta por cento) sobre as operações amparadas por garantias que, a juízo das instituições ou a critério do Banco Central do Brasil, não sejam consideradas suficientes à cobertura do saldo devedor atualizado, registradas em contas em atraso;

III – 100% (cem por cento) dos créditos inscritos em contas de créditos em liquidação.

42. Como se observa, os prazos estabelecidos pelo Banco do Nordeste, na Resolução RD 4.915/1992, são bem mais elásticos que aqueles definidos pelas regras prudenciais do Conselho Monetário Nacional, constantes da Resolução 1.748/1990.

43. Informe-se que a Resolução CMN 1.748/1990 foi revogada pela Resolução CMN 2.682/1999 (Peça 194).

44. Em seu art. 1º, a Resolução CMN 2.682/1999 determinou que as instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil deveriam classificar as operações de crédito, em ordem crescente de risco, nos seguintes níveis (peça 194, p. 1):

I – nível AA;

II – nível A;

III – nível B;

IV – nível C;

V – nível D;

VI – nível E;

VII – nível F;

VIII – nível G;

IX – nível H.

45. Conforme art. 4º de aludida Resolução, a classificação da operação nos níveis de risco de que trata o art. 1º devia ser revista, no mínimo (peça 194, p. 3);

I – mensalmente, por ocasião dos balancetes e balanços, em função de atraso verificado no pagamento de parcela de principal ou de encargos, devendo ser observado o que se segue:

a) atraso entre 15 e 30 dias: risco nível B, no mínimo;

b) atraso entre 31 e 60 dias: risco nível C, no mínimo;

c) atraso entre 61 e 90 dias: risco nível D, no mínimo;

d) atraso entre 91 e 120 dias: risco nível E, no mínimo;

e) atraso entre 121 e 150 dias: risco nível F, no mínimo;

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f) atraso entre 151 e 180 dias: risco nível G, no mínimo;

g) atraso superior a 180 dias: risco nível H;

(...).

46. Ressalte-se que, a teor do disposto no parágrafo 2º desse artigo, ‘para as operações com prazo a decorrer

superior a 36 meses admite-se a contagem em dobro dos prazos previstos no inciso I’ (peça 194, p. 3).

47. No que concerne à provisão para fazer face aos créditos de liquidação duvidosa, os percentuais atinentes a

cada nível de risco foram especificados no art. 6º dessa Resolução (peça 194, p. 4-5). Tais percentuais incidentes

sobre os respectivos níveis de risco, e correspondentes prazo de atraso de parcela de principal e/ou encargo,

encontram-se descritos no quadro a seguir:

Níveis de Provisão cf. Resolução CMN 2.682/1999




OPERAÇÕES COM PRAZO INFERIOR
TRÊS ANOS 

OU IGUAL A 

OPERAÇÕES COM PRAZO SUPERIOR
ANOS 

A TRÊS 

ATRASO DA PARCELA EM
DIAS 

% PROVISÃO 

ATRASO DA PARCELA EM
DIAS 

% PROVISÃO 

Sem atraso
(nível AA) 


Sem atraso
(nível AA) 


Atraso até 15 dias
(nível A) 

0,5 

Atraso até 30 dias
(nível A) 

0,5 

Atraso entre 15 e 30 dias
(nível B) 


atraso entre 31 e 60 dias
(nível B) 


Atraso entre 31 e 60 dias
(nível C) 


atraso entre 61 e 120 dias
(nível C) 


Atraso entre 61 e 90 dias
(nível D) 

10 

atraso entre 121 e 180 dias
(nível D) 

10 

Atraso entre 91 e 120 dias
(nível E) 

30 

atraso entre 181 e 240 dias
(nível E) 

30 

Atraso entre 121 e 150 dias
(nível F) 

50 

atraso entre 241 e 300 dias
(nível F) 

50 

Atraso entre 151 e 180 dias
(nível G) 

70 

atraso entre 301 e 360 dias
(nível G) 

70 

Atraso superior a 180 dias
(nível H) 

100 

atraso superior a 360 dias
(nível H) 

100 

48. Confrontando-se os quadros constantes dos parágrafos 38 e 47 acima, constata-se, a exemplo do verificado

com a Resolução CMN 1.748/1990, que os prazos especificados na Resolução RD 4.915/1992 são bem mais

elásticos que aqueles definidos pelas regras da Resolução CMN 2.682/1999, vigente para o período a que se refere

as presentes contas, podendo chegar a 720 dias de atraso o prazo para que a provisão seja constituída segundo as

regras editadas pela Diretoria do BNB, enquanto que, pelas regras da Resolução CMN 2.682/1999, a constituição

da provisão em 100% se daria no máximo em 360 dias.

49. Frise-se, ainda, que, no caso da RD 4.915/1992, a provisão a ser constituída correspondia ao valor apurado

na aplicação dos respectivos percentuais de provisão, porém apenas sobre as parcelas vencidas, enquanto que, pela

Resolução do CMN, a provisão devia ser feita tendo por base o saldo total da operação (parcelas vencidas e

parcelas vincendas).

50. Em relação ao risco operacional das operações contratadas com recursos do FNE, esclareça-se que, até o

advento da Medida Provisória 1.727, de 6/11/1998, cabia ao Banco do Nordeste a responsabilidade integral por

eventuais perdas (prejuízos) nessas operações.

51. Com a edição de referida Medida Provisória, a responsabilidade pelas perdas em operações de crédito do

FNE, contratadas até 30/11/1998, permaneceu com o BNB. Já para as operações contratadas a partir de 1º de

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dezembro de 1998, o risco operacional do banco passou a ser de 50%, cabendo ao fundo os restantes 50% (peça 195, p. 1-2).

52. Assim, as operações do FNE passaram a ser divididas em dois grupos: um primeiro, composto pelas operações contratadas até 30/11/1998, para o qual a provisão para devedores duvidosos devia ser constituída unicamente na contabilidade do BNB; e um segundo, constituído pelas operações contratadas a partir de 1º/12/1998, em que a provisão devia ser efetuada tanto na contabilidade do banco, como na contabilidade do fundo, na proporção de 50% para cada um.

53. Por sua vez, a teor do disposto no art. 13 da Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001, os bancos administradores dos fundos constitucionais de financiamento ficaram desobrigados do risco atinente às operações contratadas até 30/11/1998, com recursos desses fundos (peça 196, p. 3).

54. Ou seja, o FNE passou, então, a ser responsável integralmente pelo risco operacional das operações celebradas até 30/11/1998. Já quanto as operações realizadas a partir de 1º/12/1998, o risco permaneceu compartilhado entre o banco e o fundo.

55. Dessa forma, no que se refere ao conjunto de operações do FNE contratadas até 30/11/1998, a provisão para devedores duvidosos devia, a partir da publicação de mencionada medida provisória, ser constituída na contabilidade do FNE, e não mais na contabilidade do BNB.

56. Feita essa contextualização, passa-se, então, a descrever e analisar as argumentações do Banco do Nordeste, constantes das documentações insertas às peças 65, 68, 76, 82, 175 e 185. Para tanto, foram reordenados, e em alguns casos agrupados, tais argumentos, de forma a evitar a repetição dos mesmos e permitir uma visão concatenada das questões tratadas na presente tomada de contas especial.

57. A esse respeito, cabe incialmente tecer considerações sobre questionamentos efetuados por gestores da Área Jurídica do BNB, no memorial à peça 175, acerca de posicionamentos da Secex-CE e da Secex Fazenda em instruções constantes dos autos.

Argumentos:

58. Alegaram os signatários de citado memorial que ‘Após a Defesa do Banco, a SECEX-CE, em vez de apresentar nova proposta de julgamento das contas ou reiterar a anterior , tal como nas peças 35/37 , realizou nova inspeção para sanar supostas lacunas quanto à metodologia de cálculo da taxa de administração e do del credere’ (peça 175, p. 7) – grifos no original.

59. Em outro trecho, reportando-se à instrução elaborada após a realização da inspeção (peça 152), aduziram que a Secex-CE, ‘ contradizendo seu pronunciamento anterior (peça 135/2014) , apenas para dar cumprimento à determinação do Acórdão nº 153/2015, refez os cálculos apresentados pelo Banco com base, retroativamente, nos critérios da Portaria Interministerial MF/MI nº 11/2005’ (peça 175, p. 8) – destaques constantes do original.

60. Referindo-se à instrução da Secex Fazenda (peça 163), redigida em atendimento ao Despacho da Relatora, Ministra Ana Arraes (peça 157), arguiram que esse exame técnico ‘trouxe mais contradições e equívocos’ sobre a questão relativa às normas de provisionamento aplicáveis à contabilidade dos Fundos Constitucionais, no período abrangido nos autos.

61. Segundo os funcionários do banco, a principal contradição da Secex Fazenda consistiria no fato de a Unidade Técnica ter afirmado que as Portarias Interministeriais MF/MI 1-C/2005 e 11/2005 não terem efeito retroativo, mas que deviam, apenas, ser utilizadas como parâmetro de cálculo para se apurar os valores a devolver ao FNE, ante o não aprovisionamento entre os anos de 2000 a 2005. Nesse sentido, questionam: ‘Como utilizar figura normativa sem efeitos retroativos para calcular suposta dívida de período pretérito?’ (peça 175, p. 8).

62. Argumentaram que o principal equívoco na instrução da Secex Fazenda consistiu em concluir, ‘fazendo vistas grossas a várias decisões do Plenário desse Tribunal , que as normas aplicáveis ao provisionamento na contabilidade do FNE, no período de 2000 a 2005, devem ser extraídas da Resolução CMN 2.682/1999’. Isso porque, segundo mencionados funcionários, o BNB fora proibido, pelo TCU, de auto normatizar sobre a matéria (Decisão 99/2001 e Acórdão 622/2003-Plenário); o TCU e o Banco Central chegaram à conclusão de que as regras de aprovisionamento do Conselho Monetário Nacional não se aplicam ao FNE (Acórdãos 750 e 751/2010-Plenário); e que essa Corte decidiu também que o BNB não estava obrigado a seguir, para registro de provisão, as regras emanadas do CMN, conforme Acórdão 834/2011-Plenário (peça 175, p. 9).

63. Acrescentaram que, na instrução da Secex Fazenda, fez-se comparação entre o procedimento adotado pelo Banco do Brasil na contabilização do FCO, que seguiu os critérios da Resolução CMN 2.682/1999, no período de 2000 a 2005, e o procedimento seguido pelo Banco do Nordeste quanto ao FNE, em igual período. Tal analogia, no entender dos gestores da Área Jurídica do BNB, seria mais um equívoco, tendo em vista que, in verbis (peça 175, p. 9):

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a) o Banco do Brasil S.A. aplica os recursos do FCO, na sua totalidade, regido pelo art. 9º-A da Lei 7.827/1989, o qual estabelece que ‘os recursos dos fundos Constitucionais podem ser repassados aos próprios bancos administradores, para que estes, em nome próprio e com seu risco exclusivo, realizem as operações de crédito autorizadas por esta Lei e pela Lei nº 10.177, de 12 de janeiro de 2001’;

b) com os recursos repassados do FCO, o Banco do Brasil realiza operações de crédito que integram o ativo desse banco , para as quais é obrigatória a aplicação das regras de provisionamento estabelecidas na Resolução CMN 2.682/1999;

c) o BNB, de acordo com as determinações da Lei 7.827/1989, concede financiamentos aos setores produtivos, com recursos do FNE, realizando operações de crédito em contabilidade própria do Fundo, figurando apenas como instituição financeira administradora dos recursos;

d) diferentemente do Banco do Brasil, o BNB não optou pela faculdade da Lei em aplicar os recursos na forma de repasses, conforme o disposto no art. 9º-A, por não possuir capital em montante suficiente para assumir 100% do risco de crédito, em condições de atender às exigências de Adequação de Capital segundo as regras de Basileia;

e) o BNB, em consonância com a Decisão 99/2001-Plenário, não poderia criar regra de aprovisionamento de operações de crédito do Fundo; assim como não estaria obrigado a seguir, para registro de provisão, as regras das resoluções do BACEN, como dispôs o Acórdão 834/2011-Plenário ;

f) em resumo, a Resolução CMN 2.682/1999 determina procedimentos para as instituições financeiras e não aos Fundos Constitucionais. (destaques constam do texto original)

Análise:

64. Com relação ao questionamento dos gestores quanto ao encaminhamento dado a esse processo na instrução de peça 83, na qual foi proposta a realização de inspeção, registre-se que a Secex-CE nada mais fez do que cumprir a determinação constante do item 9.1.1 do Acórdão 5165/2014-TCU-2ª Câmara, com a redação dada pelo item 9.2 do Acórdão 153/2015-TCU-2ª Câmara.

65. Nesse sentido, referida determinação atribuiu à Secex-CE a responsabilidade por quantificar ‘os valores indevidamente pagos pelo FNE ao BNB a título de taxa de administração e del credere, no período de 2000 a fevereiro de 2005, em decorrência da ausência de provisão para devedores duvidosos, (...)’.

66. Saliente-se que, instado a encaminhar planilha de cálculo dos valores que teriam sido pagos a maior pelo FNE ao BNB, relativos às rubricas de taxa de administração e de del credere, em supracitado período, em decorrência do não aprovisionamento para devedores duvidosos (peça 56), o banco recusou-se, em um primeiro momento, a apresentar os valores atinentes a del credere (peça 65).

67. Posteriormente, quando diligenciado novamente com o fim de fornecer esses valores (peça 74), o Banco do Nordeste limitou-se a encaminhar demonstrativo do montante do del credere de janeiro de 2000 a fevereiro de 2005, que, no entanto, não veio acompanhado de memória de cálculo. Não era possível, portanto, ter-se o adequado entendimento das parcelas constituintes do débito (peça 76).

68. A obtenção de referida memória de cálculo mostrou-se imprescindível, tendo em vista ter sido constatado, após a realização da citação ao BNB, divergência entre os valores indicados em aludido demonstrativo (peça 76, p. 3) e os constantes do demonstrativo de peça 2, p. 12, mormente em relação aos montantes dos exercícios de 2001 e 2002.

69. Dessa forma, ante tais lacuna e divergência, imperativo era realizar-se a inspeção para saneamento dos autos. 70. Quanto à assertiva dos integrantes da Área Jurídica do banco, no sentido de que a Secex/CE, contradizendo seu pronunciamento anterior (peça 35), refez os cálculos apresentados pela instituição financeira ‘apenas para dar cumprimento à determinação do Acórdão nº 153/2015’, cabe esclarecer aos funcionários do BNB que a posição oficial dessa Corte de Contas é aquela emanada das deliberações de seus colegiados, seja o Plenário, seja a Primeira ou a Segunda Câmaras.

71. Sobre esse ponto, frise-se que o Ministro Relator Augusto Sherman Cavalcanti demonstrou com propriedade, nos itens 16 a 36 do voto condutor do Acórdão 5165/2014-TCU-2ª Câmara (peça 39, p. 2-4), que a Secex-CE utilizara, na instrução de peça 35 (elaborada por este instrutor), premissas equivocadas para considerar não exigível a constituição de provisão para devedores duvidosos no período abrangido pelas presentes contas.

72. Ante a determinação dirigida a essa unidade técnica para que quantificasse os débitos, cabia à Secex/CE, em obediência a esse comando, proceder à realização do procedimento que lhe foi atribuído, como efetivamente o fez. 73. No que concerne à instrução da Secex Fazenda (peça 163), ao contrário do asseverado pelos técnicos do BNB, não se vislumbra os alegados equívocos e contradições, consoante demonstrado a seguir.

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74. Assim, nos itens 9 a 12 de sua instrução de peça 163, aquela unidade técnica expressou de maneira taxativa sua concordância com o entendimento contido no voto condutor do Acórdão 5165/20104-TCU–2ª Câmara, no qual o Relator, Ministro Augusto Sherman ‘considerou que, na ausência de normas específicas, o BNB deveria ter seguido as regras da Resolução do Conselho Monetário Nacional (CMN) 2.682/1999’.

75. A Secex Fazenda informou, inclusive, que esse foi o procedimento adotado pelo Banco do Brasil no registro de provisão para devedores duvidosos na Contabilidade do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro Oeste – FCO, ‘que seguiu os ditames da Resolução do CMN 2.682/1999 de 2000 a 2005, tendo passado a adotar a orientação da Portaria Interministerial MI/MF 1-C/2005 apenas entre julho e dezembro de 2005’ (peça 162, p. 1-52; e peça 163, p. 2, item 12).

76. A Secex Fazenda acrescentou que o Acórdão 153/2015-TCU-2ª Câmara deu nova redação ao item 9.1.1 do Acórdão 5165/20104-TCU–2ª Câmara, destacando, porém, que essa nova redação não deixara claro que a Portaria Interministerial MI/MF 11/2005 (que substituiu a Portaria Interministerial 1-C/2005) seria utilizada apenas como parâmetro de cálculo, e que a norma contrariada no período de 2000 a 2005 fora a Resolução CMN 2.682/1999 (peça 163, p. 3, itens 13 a 15).

77. A Secex afirmou, por sua vez, que, ao se avaliar os votos condutores dos dois acórdãos, ‘essa questão fica esclarecida, devendo-se destacar que é menos oneroso para o BNB o uso da Portaria MF/MI 11/2005 como critério de cálculo dos valores de del credere e de taxa de administração a serem devolvidos ao FNE, do que a adoção dos critérios definidos na Resolução CMN 2.682/1999’ (peça 163, p. 3, item 16).

78. Ainda sobre essa questão, ratificou que os critérios para constituição de provisão para créditos de liquidação duvidosa e para baixa em prejuízo na contabilidade do FNE, aplicáveis no período tratado na presente tomada de contas especial, eram os estabelecidos em supracitada Resolução do CMN, considerando que não havia normas específicas para contabilização nos fundos constitucionais.

79. A unidade técnica, no entanto, ressaltou: ‘por este Tribunal ter entendido aceitável, a Portaria Interministerial MI/MF 11/2005 será utilizada como critério de cálculo do débito dos valores de del credere e de taxa de administração a serem devolvidos pelo BNB ao FNE’ (peça 163, p. 3, item 18).

80. Repise-se, por relevante, que o Banco do Nordeste utilizou exatamente aludido critério da Portaria Interministerial MI/MF 11/2005 para calcular os débitos e recolher as respectivas quantias aos cofres do FNE, em fevereiro e junho de 2007, referentes à taxa de administração e del credere pagos a maior pelo fundo ante a não constituição de provisão para devedores duvidosos em sua contabilidade (período de 2003 a fevereiro de 2005), conforme afirmado nos itens 10 a 12 e 16 da presente instrução.

81. Enfatize-se, ainda, que essa Corte acatou citados recolhimentos efetivados pelo BNB, utilizando os critérios das Portarias Interministeriais MF/MI 1-C/2005 e 11/2005 para período anterior a edição dessas normas, consoante Acórdãos 1001/2007-TCU-1ª Câmara (peça 218), 2592/2007-TCU-2ª Câmara (peça 219), e 1261/2008-TCU-2ª Câmara (peça 217), relativos às contas do FNE, exercícios de 2003, 2004 e 2005, respectivamente.

82. Tais valores, entretanto, foram devolvidos ao Banco do Nordeste em 29/11/2013 (peça 25, p. 1 e 3), tendo por base entendimento manifestado pela Secex-CE na instrução de peça 35, entendimento esse, diga-se uma vez mais, que utilizou premissas equivocadas para considerar não exigível a constituição de provisão para devedores duvidosos no período abrangido pelas presentes contas, consoante registrado no item 71 acima.

83. Assim, em função da reversão dos recolhimentos que haviam sido efetivados em 2007, o Ministro Augusto Sherman, no item 43 do voto condutor do Acórdão 5165/2014-TCU-2ª Câmara, indicou que ‘(...), o valor a ser objeto de citação deve incluir as parcelas devidas nesse período de 2003 a fevereiro de 2005’ (peça 39, p. 4).

84. Também não é pertinente a assertiva dos gestores da Área Jurídica do BNB de que a Secex Fazenda fez ‘ vistas grossas a várias decisões desse Plenário ’, ao concluir que as normas aplicáveis ao provisionamento na contabilidade do FNE, no período de 2000 a 2005, deviam ser extraídas da Resolução CMN 2.682/1999 (destaque constante do original).

85. Sobre esse ponto, esclareça-se, a referidos funcionários, que a unidade técnica a quem compete analisar eventuais alegações de defesa e/ou argumentos apresentados pelo Banco do Nordeste é a Secex-CE, e não a Secex Fazenda, pois o FNE é unidade jurisdicionada àquela Secex.

86. Dessa forma, cabia à Secex/CE apreciar as argumentações do banco alusivas aos Acórdãos 750/2010, 751/2010 e 834/2011, todos do Plenário dessa Corte, e insertas às peças 65 e 82. Entretanto, antes de se analisar detidamente tais posicionamentos da instituição financeira, mostrou-se necessário, preliminarmente, a realização de medidas saneadoras nos autos, conforme indicado nas instruções de peças 83 e 152, e consoante resumido nos itens 24 a 28 e 64 a 69 da presente instrução.

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87. Ademais, em sua instrução, a Secex Fazenda afirmou textualmente ter verificado que a questão concernente às normas relativas a provisão e prejuízo aplicáveis ao FNE, no período de 2000 a 2005, já fora debatida e julgada pela Corte, nos autos, por ocasião do Acórdão 5165/2014-TCU-2ª Câmara; bem como manifestou sua concordância com o entendimento contido no voto condutor daquele Decisum e externado em mencionado acórdão, como se observa à peça 163, p. 1-2, itens 8 a 11.

88. Em adição, informou que o Acórdão 153/2015-TCU-2ª Câmara alterou a redação do item 9.1.1 do Acórdão 5165/2014-TCU-2ª Câmara; e acrescentou que ‘por este Tribunal ter entendido aceitável, a Portaria Interministerial MI/MF 11/2005 será utilizada como critério de cálculo do débito dos valores de del credere e taxa de administração a serem devolvidos pelo BNB ao FNE’ (peça 163, p. 3, itens 13 a 18).

89. Importa ressaltar, ainda, que os acórdãos aludidos no item 86 acima foram abordados pelo Ministro Augusto Sherman, no voto proferido por ocasião da prolação do Acórdão 153/2015-TCU-2ª Câmara, tendo Sua Excelência demonstrado, naquela assentada, que essas três deliberações versaram ‘sobre período em que o arcabouço normativo era diferente do tratado nos autos’; assim como rechaçado suposta incompatibilidade entre o decidido no Acórdão 5165/2014-TCU-2ª Câmara e esses três acórdãos (peça 55, p. 2-5, itens 18 a 39). Portanto, desnecessário qualquer comentário adicional por parte da Secex Fazenda.

90. De igual modo, não é pertinente a afirmação dos funcionários do banco, no sentido de que ‘seria mais um equívoco’ da Secex Fazenda a comparação entre o procedimento adotado pelo Banco do Brasil na contabilização do FCO, que seguiu os critérios da Resolução CMN 2.682/1999, no período de 2000 a 2005, e o procedimento seguido pelo Banco do Nordeste quanto ao FNE, em igual período.

91. A esse respeito, informe-se, inicialmente, que o art. 9º-A da Lei 7.827/1989, citado por tais gestores, foi acrescido à referida Lei por meio do art. 14 da Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001 (peça 196, p. 9-10).

92. Efetivamente, o caput de mencionado art. 9º-A da Lei 7.827/1989 estabeleceu que os recursos dos fundos Constitucionais podem ser repassados aos próprios bancos administradores, para que estes, em nome próprio e com seu risco exclusivo, realizem as operações de crédito autorizadas por esta Lei e pela Lei nº 10.177, de 12 de janeiro de 2001.

93. Ocorre que, muito tempo antes do advento da Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001, o Banco do Brasil já utilizava as regras das Resoluções do Conselho Monetário Nacional, editadas pelo Banco Central, para a constituição de provisão para devedores duvidosos na contabilidade do FCO.

94. Assim, conforme atestam as Demonstrações Financeiras e Contábeis do FCO, posição de 31/12/1999, foi constituída no exercício de 1999, naquele fundo, provisão para créditos de liquidação duvidosa nos termos do art. 9º da então vigente Resolução CMN/Bacen 1.748, de 30/8/1990, provisão essa que totalizava R$ 1.120.660,42 e que se destinava a ‘fazer face às prováveis perdas dos financiamentos’ (peça 220, p. 45-48 e 50).

95. Tal provisão, enfatize-se, era referente às operações daquele fundo contratadas a partir de 1º/12/1998, pois, a teor do disposto na Medida Provisória 1.727, de 6/11/1998, o risco operacional atinente a tais operações devia ser compartilhado entre o Banco do Brasil e o FCO, cabendo a cada um o percentual de 50% (peça 220, p. 50).

96. De igual modo, no exercício de 2000, a provisão para créditos de liquidação duvidosa foi constituída, na contabilidade do FCO, segundo os critérios estabelecidos em Resolução do Conselho Monetário Nacional, desta feita de acordo com a Resolução CMN 2.682, de 21/12/1999, que passou a viger no ano de 2000. Mencionada provisão passou a totalizar, na posição de 31/12/2000, o montante de R$ 13.971.385,66, decorrente do acréscimo de R$ 12.850.725,24 à provisão já constituída em 1999 (R$ 1.120.660,42), como se observa à peça 162, p. 1-2, 4-6 e 8; e à peça 221, 2-5, 7 e 9.

97. Portanto, não há como os funcionários do BNB quererem tornar crível a essa Corte que o Banco do Brasil utilizou, para a provisão a ser constituída no FCO, as regras das Resoluções do CMN em virtude de ter optado por aplicar os recursos do FCO em nome daquela instituição, a teor do estatuído no art. 9º-A da Lei 7.827/1989, pois, como demonstrado acima, o Banco do Brasil já seguia os critérios dessas Resoluções dezoito meses antes da edição da Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001.

98. Com relação à argumentação relativa à Decisão 99/2001-TCU-Plenário, importa destacar que o Banco do Nordeste interpôs recurso a essa deliberacao em abril de 2001, de forma a continuar seguindo as regras de aprovisionamento estabelecidas por sua Diretoria, por meio da Resolução RD 4.915/1992, e não os critérios estabelecidos em Resolução do Conselho Monetário Nacional, como determinara a Corte (peça 213, p. 4-6). Ressalte-se, por oportuno, que tal recurso era e é do conhecimento dos signatários do memorial de peça 175, pois foram esses gestores da Área Jurídica que encaminharam cópia do mesmo em atendimento a ofício de requisição (peça 200, p. 1-6).

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99. Com a apresentação do recurso, o banco obteve efeito suspensivo e continuou constituindo provisão de acordo com os critérios estabelecidos por sua Diretoria Executiva. Saliente-se, porém, que a instituição efetivou aprovisionamentos somente até novembro de 2001 (peça 214, p. 14-15, 18-19, 36 e 48, 55, 59, 63, 67, 71, 99 e 103), em que pese o recurso somente ter sido apreciado e rejeitado em junho de 2003, conforme Acórdão 622/2003-TCU-Plenário (peça 199).

100. Quanto à afirmação relativa ao Acórdão 834/2011-TCU-Plenário, essa deliberação foi adotada em contexto diverso do tratado nas presentes contas, pois é referente a período em que havia duas regras para provisão (o BNB poderia optar entre a Resolução CMN 2.682/1999 ou as regras da Portaria MF/MI 11/2005, a teor do disposto no art. 3º e seu parágrafo único, dessa Portaria). Essa questão encontra-se, inclusive, abordada detidamente nos votos condutores dos Acórdãos 5165/2014 e 153/2015, ambos da Segunda Câmara desse Tribunal (peça 39, p. 2-4, itens 18-36; e peça 55, p. 2-3, itens 18-21, respectivamente).

101. Acrescente-se que o fato da Resolução CMN 2.682/1999 determinar procedimentos, destinados às instituições financeiras, não exclui a possibilidade de que suas regras também sejam aplicadas para aprovisionamento para devedores duvidosos na contabilidade dos fundos constitucionais de financiamento. Tanto é, que tal faculdade está prevista no art. 3º, parágrafo único, da Portaria MF/MI 11/2005 (peça 2, p. 5).

Argumentos:

102. Quanto à não devolução da taxa de administração e do del credere, em virtude das normas de provisionamento, os gestores da área jurídica repisaram que o Banco do Nordeste, quando da apresentação de suas alegações de defesa, argumentara que (peça 82, p. 20-22; e peça 175, p. 4-5):

a) o art. , da Lei 10.177/2001, prescreveu que os Ministérios da Fazenda e da Integração Nacional, em conjunto, devem estabelecer normas para estruturação e padronização dos balanços e balancetes dos Fundos Constitucionais de Financiamento;

b) a Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001 (atual MP 2.196-3, de 24/8/2001), por seu art. 13, desobrigou o Banco do Nordeste do risco relativo às operações contratadas até 30/11/1998, passando o FNE a ser responsável pelo risco integral dessas operações;

c) no período de janeiro de 2000 a fevereiro de 2005, não havia norma legal imputando ao BNB a constituição de provisões na contabilidade do FNE. O Banco somente passou a constituir provisão para devedores duvidosos na contabilidade do Fundo a partir de maio de 2005, retroativa a março de 2005, com a edição da Portaria Interministerial MF/MI 1-C, de 15/1/2005 (atual Portaria 11, de 28/12/2005), publicada no Diário Oficial da União de março de 2005, que regulamentou o art. 13 da MP 2.196-3, de 24/8/2001;

d) o Banco, sociedade de economia mista, controlada pela União, integra a Administração Pública Indireta e, por isso, pauta sua conduta pelo princípio da legalidade (art. 37, caput, Constituição Federal de 1988), só podendo agir com base em Lei (o administrador aplica a Lei de ofício) e não pelo princípio da licitude (pode-se fazer tudo o que a Lei não proíbe);

e) o princípio da prudência das regras contábeis, no contexto exposto, não obriga o Banco a ter que provisionar, em período no qual não havia regra dispondo sobre a matéria para os Fundos Constitucionais;

f) o Banco, por decisão do Plenário do TCU (Decisão 99/2001 e Acórdão 622/2003), foi impedido de auto normatizar em relação a critérios de aprovisionamento das operações de crédito; e também fora proibido, pelo TCU e pelo Banco Central, de utilizar as normas do Banco Central para provisionar na contabilidade do FNE, e quando ainda não existiam as Portarias Interministeriais (Acórdãos 750/2010 e 751/2010-TCU-Plenário);

g) já à época, as normas existentes para aprovisionamento de operações de crédito, emanadas do Conselho Monetário Nacional – CMN, não se aplicavam aos Fundos Constitucionais, restringindo sua abrangência somente às instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central (Resoluções CMN 1.748/1990 e 2.682/1999);

h) em 2010, o TCU e o Banco Central firmaram o entendimento de que as regras de aprovisionamento, definidas pelo CMN, não se aplicam ao FNE (Acórdãos 750/2010 e 751/2010-TCU-Plenário); e, em outro julgado (Acórdão 834/2011), o Plenário do TCU decidiu que o Banco não estava obrigado a utilizar-se dos critérios de provisão previstos nas Resoluções do CMN, ‘deixando evidente em sua ratio decidendi a diferença entre o âmbito de validade das normas de provisão para as instituições financeiras em geral frente às normas de igual natureza para os Fundos Constitucionais’; e,

i) em 2015, o TCU reafirmou seu entendimento pela não aplicabilidade das Resoluções CMN 1.748/1990 e 2.682/1999, no que diz respeito ao aprovisionamento na contabilidade do FNE pelo Banco (Acórdão 153/2015-TCU-2ª Câmara).

Análise:

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103. Com relação aos ditames do art. 8º da Lei 10.177, de 12/1/2001, importa ressaltar inicialmente que mencionado artigo estabeleceu que ‘Os Ministérios da Fazenda e da Integração Nacional, em conjunto, estabelecerão normas para estruturação e padronização dos balanços e balancetes dos Fundos Constitucionais de Financiamento’ (peça 222, p. 5). Portanto, não faz referência específica, tampouco exclusiva, a normas de aprovisionamento.

104. Assim, a se considerar pertinente a argumentação do BNB no sentido de que não realizou aprovisionamento por não ter sido estabelecida, até então, normas de estruturação e padronização dos balanços e balancetes por parte de mencionados ministérios, a teor de competência estatuída no art. 8º da Lei 10.177/2001, por via de consequência nenhum fato ou ato contábil poderia ser igualmente registrado na contabilidade dos fundos constitucionais de financiamentos.

105. Tal hipótese não se afigura razoável, pois, como destacado pelo Ministro Augusto Sherman em seu voto condutor do Acórdão 5165/2014-TCU-2ª Câmara, ‘Restaria caracterizada uma situação de completa anomia, em que, por ausência de regras contábeis, nenhuma operação poderia ser realizada com recursos do FNE’ (peça 39, p. 4)

106. Ademais, ao contrário do afirmado pelos técnicos do banco, o Banco do Nordeste constituiu provisão para devedores duvidosos na contabilidade do FNE, no período de novembro/2000 a novembro/2001 (peça 214, p. 2-3, 6-7, 10-11, 14-15, 18-19, 44 e 48, 55, 59, 63, 67 e 71; e peça 216, p. 62, 81 e 90).

107. A esse respeito, registre-se que, desde a publicação da Medida Provisória 1988-16, de 13/1/2000, já fora estabelecida a atribuição aos Ministérios da Fazenda e da Integração Nacional para estabelecer ‘normas de estruturação e padronização dos balanços e balancetes dos Fundos Constitucionais de Financiamento’ (peça 195, p. 53-132). Informe-se, por oportuno, que essa Medida Provisória, após sucessivas reedições, converteu-se na Lei 10.177/2001.

108. Dessa forma, como justificar terem sido efetivados tais aprovisionamentos, se, como alegaram, não havia norma legal imputando ao BNB a constituição de provisões na contabilidade do FNE, norma essa que, segundo os mesmos, teria sido estabelecida apenas em 2005, com a publicação da Portaria Interministerial MF/MI 1-C, de 15/1/2015, e o Banco do Nordeste pauta sua conduta pelo princípio da legalidade (art. 37, caput, Constituição Federal de 1988)?

109. A prevalecer o argumento dos técnicos do BNB, no sentido de não se poder realizar aprovisionamento ante a ausência de norma definida pelos ministérios, tanto o Banco do Nordeste como o Banco do Brasil teriam cometido irregularidade, nos exercícios de 2000 e 2001, ao constituir provisão para devedores duvidosos na contabilidade dos fundos constitucionais de financiamento por eles administrados, pois ambos efetivaram provisionamento nesse período, aquele no FNE (peça 214, p. 2-3, 6-7, 10-11, 14-15, 18-19, 44 e 48, 55, 59, 63, 67 e 71; e peça 216, p. 62, 81 e 90), e esse no FCO (peça 162, p. 1-20).

110. Observe-se, quanto a referida questão, que, em 14/3/2001, essa Corte de Contas determinara ao Banco do Nordeste do Brasil S.A., por meio do item 8.1.4 da Decisão 99/2001-TCU-Plenário, que ‘cumpra com rigor as normas do Conselho Monetário Nacional implementadas por meio de Resoluções do Banco Central do Brasil, em especial os ditames da Resolução nº 1.748/90, evitando autonormatização quanto ao provisionamento de créditos de liquidação duvidosa’ (peça 198, p. 44).

111. Relembre-se, também, que o banco interpôs recurso a essa decisao em abril de 2001, de forma a continuar seguindo as regras de aprovisionamento estabelecidas por sua Diretoria, por meio da Resolução RD 4.915/1992, e não os critérios estabelecidos em Resolução do Conselho Monetário Nacional, como determinara a Corte (peça 213, p. 4-6).

112. Em função de citado recurso, e o consequente efeito suspensivo à deliberação, o BNB dispunha de duas alternativas: permanecia aplicando as regras da Resolução RD 4.915/1992, enquanto aguardava a apreciação de seu pedido; ou cumpria desde já a determinação do TCU, passando a aplicar as regras do Conselho Monetário Nacional (no caso, a vigente Resolução 2.682/1999), enquanto esperava que o Plenário do Tribunal atendesse a seu pedido. 113. A instituição financeira escolheu adotar a primeira alternativa. Não obstante, assim procedeu apenas no período de abril a novembro de 2001, como afirmado acima, não mais constituindo provisão até a edição da Portaria Interministerial MF/MI 1-C/2005, em que pese seu recurso somente ter sido julgado em 4/6/2003, conforme Acórdão 622/2003-TCU-Plenário (peça 199). Ressalte-se que a constituição de provisão para devedores duvidosos na contabilidade do FNE foi efetivada tão somente para a parcela de risco do fundo nas operações contratadas a partir de 1º/12/1998 (50%), não sendo constituída, de forma contraditória, provisão alguma a partir de junho/2001, na contabilidade do fundo, para as operações contratadas até 30/11/1998, apesar do risco integral

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dessas operações ter sido transferido do BNB para o FNE naquele mês, conforme estatuído no art. 13 da Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001 (peça 196, p. 3).

114. Sobre essa questão, destaque-se que, como se verá a seguir, o Ministério da Integração Nacional, já no mês seguinte à edição de citada Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001, recomendou ao Banco do Nordeste que ‘passe a indicar o valor das provisões para créditos de liquidação duvidosa, efetuadas de conformidade com as normas do Banco Central do Brasil (Decisão nº 099/2001 do TCU – Plenário, sessão de 14.03.2001)’, como se observa à peça 241, p. 6.

115. Saliente-se que tal recomendação foi efetivada pelo Ministério da Integração Nacional no exercício da competência a ele atribuída, pelo art. 7º da própria Lei 10.177, de 12/1/2001 (peça 222, p. 5), e pelo art. 21, § 5º, inciso IV, da Medida Provisória 2.156-3, de 27/6/2001 (peça 242, p. 3). Tais recomendações foram reiteradas em 2002 e 2003.

116. Por relevante, cabe transcrever o teor do caput de mencionado art. 7º da Lei 10.177, de 12/1/2001 (peça 222, p. 5):

Art. 7º Os bancos administradores dos Fundos Constitucionais de Financiamento e dos Fundos de Investimentos Regionais fornecerão ao Ministério da Integração Nacional, na forma que vier a ser por este determinada, as informações necessárias à supervisão, ao acompanhamento e ao controle da aplicação dos recursos e à avaliação de desempenho desses Fundos. (destaques inovados)

117. No que concerne à afirmação de que as normas existentes para aprovisionamento de operações de crédito, emanadas do Conselho Monetário Nacional e divulgadas por meio de Resoluções do Banco Central, estabelecem procedimentos destinados às instituições financeiras, ressalte-se que essa circunstância não exclui a possibilidade de que suas regras também sejam aplicadas para aprovisionamento para devedores duvidosos na contabilidade dos fundos constitucionais de financiamento. Tanto é, que tal faculdade está prevista no art. 3º, parágrafo único, da Portaria MF/MI 11/2005 (peça 2, p. 5).

118. Nesse aspecto, como afirmado acima, o Ministério da Integração Nacional já recomendara sucessivas vezes ao BNB, bem antes do advento da Portaria MF/MI 11/2005, que constituísse provisões para créditos de liquidação duvidosa na contabilidade do FNE, segundo as normas do Banco Central (peça 205, p. 32 e 53; peça 206, p. 5 e 49; peça 207, p. 16 e 22; peça 240, p. 29; peça 241, p. 4 e 6). Informe-se, por oportuno, que o Ministério da Integração Nacional se referiu às regras da Resolução CMN 2.682/1999 (peça 205, p. 53; peça 207, p. 16). O BNB, entretanto, permaneceu descumprindo citadas recomendações.

119. A esse respeito, cabe reproduzir, por oportuno, excerto do Parecer 13/GFC/DFD, elaborado pela Secretaria de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional, do Ministério da Integração Nacional, e referente ao Relatório de Avaliação das Atividades Desenvolvidas e dos Resultados Obtidos com a aplicação dos recursos do FNE, relativo ao 1º Semestre de 2002 (peça 205, p. 52-53):

No Balanço Patrimonial do Banco do Nordeste do Brasil, de 30.06.2002, na rubrica ‘OUTRAS OBRIGAÇÕES – Diversas’, consta o registro de provisão para créditos de liquidação duvidosa referente às operações realizadas com recursos do FNE, no valor de R$ 214.770 mil.

Nas Notas Explicativas anexas ao Balanço Patrimonial, no item 19, o Banco informa que a provisão foi efetuada segundo classificação de risco das operações promovida de forma análoga à prevista na Resolução nº 2.682/99, do Conselho Monetário Nacional, e contabilizada por valor proporcional ao percentual de 50% correspondente à coobrigação assumida pelo Banco em relação aos financiamentos concedidos a partir de 01.12.1998.

No Balanço Patrimonial do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE, de 30.06.2002, não há registro de verbas destinadas à provisão para créditos de liquidação duvidosa.

Consoante entendimento já registrado no Parecer nº 05/GFC/DFD, de 21.05.2002 (Relatório de Avaliação do Exercício 2001), o Banco do Nordeste deveria proceder de forma idêntica constituindo provisões nos balancetes/balanços do FNE, não só relativamente às operações contratadas após 01.12.1998, cujos riscos são compartilhados, como também no que se refere aos financiamentos formalizados anteriormente a 30.11.1998, cujo risco é integralmente do Fundo.

Na forma já ressaltada no nosso mencionado Parecer nº 05/GFC/DFD, de 21.05.2002, a não constituição de provisões para créditos de liquidação duvidosa em seus balanços/balancetes faz com que o ativo e o patrimônio líquido do FNE fiquem com valores superiores aos que seriam normais, penalizando o Fundo no pagamento da taxa de administração devida ao Banco do Nordeste.

(destaques não constantes do original)

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120. Como se observa, o Ministério da Integração Nacional enfatizou que o BNB, ao não constituir provisão para créditos de liquidação duvidosa na contabilidade do FNE (descumprindo reiteradamente as recomendações daquele Ministério), fez com que o ativo e o patrimônio líquido do fundo ficassem superavaliados, e, por conseguinte, ocasionasse a cobrança, pelo BNB ao FNE, de taxa de administração a maior. Tal procedimento beneficiava, assim, o Banco do Nordeste, que via sua receita de serviços aumentar; e prejudicava o FNE, que incorria em uma despesa maior que a efetivamente devida.

121. Quanto à afirmação de que o BNB ‘só pode agir com base em lei’, frise-se que as recomendações proferidas pelo Ministério da Integração Nacional (para que o banco constituísse provisão para créditos de liquidação duvidosa na contabilidade do FNE, segundo as regras da Resolução CMN 2.682/1999) foram feitas no exercício da competência atribuída, àquele ministério, pelo art. 21, § 5º, inciso IV, da Medida Provisória 2.156-3, de 27/6/2001 (peça 241, p. 6; e peça 242, p. 3) e art. 21, § 5º, inciso IV, da Medida Provisória 2.156-5, de 24/8/2001 (peça 205, p. 32; peça 206, p. 49; e peça 228, p. 6), e, ainda, pelo art. 7º da Lei 10.177, de 12/1/2001 (peça 222, p. 5).

122. Observe-se que na Exposição de Motivos que acompanhou a primeira edição dessa Medida Provisória, os Ministérios da Fazenda, do Planejamento, Orçamento e Gestão, e da Integração Nacional, registraram que as atribuições da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste – Sudene, que seria extinta, passariam a serem desempenhadas transitoriamente pelo Ministério da Integração Nacional, até que viessem a ser assumidas pela Agência de Desenvolvimento do Nordeste, agência que seria criada por citada Medida Provisória (peça 229, p. 2 e 4). Essa Exposição de Motivos é datada de 2/5/2001 (peça 229, p. 2), posterior, assim, à Lei 10.177, de 12/1/2001 (peça 222, p. 1 e 8).

123. As recomendações do Ministério da Integração, para que o banco constituísse provisão na contabilidade do FNE, seguindo as regras da Resolução CMN 2.682/1999, por sua vez, datam de 13/7/2001, 26/12/2002 e 26/5/2003 (peças 205, p. 32; peça 206, p. 49; e peça 241, p. 6), e decorreram da análise dos Relatórios de Atividades e Resultados do FNE, concernentes aos anos de 2000 e 2002.

124. Não há, portanto, como o BNB querer tornar crível a essa Corte que não constituiu provisão para créditos de liquidação duvidosa na contabilidade do FNE, porque aguardava o estabelecimento, pelos Ministérios da Fazenda e da Integração Nacional, de quais regras deveria utilizar, a teor do disposto no art. 8º da Lei 10.177, de 12/1/2001.

125. Com relação às mencionadas deliberações do Plenário do TCU (Acórdãos 750/2010, 751/2010 e 831/2001), tais argumentos encontram-se analisados nos parágrafos 176 a 178.

126. Por fim, diferentemente do alegado pelos funcionários do Banco do Nordeste, o TCU não manifestou, no Acórdão 153/2015-TCU-2ª Câmara, entendimento pela não aplicabilidade das Resoluções CMN 1.748/1990 e 2.682/1999, no que diz respeito ao aprovisionamento na contabilidade do FNE pelo Banco. Nesse sentido, os itens 18 a 21 e 35 a 39 do voto condutor desse Decisum demonstram exatamente o contrário (peça 55, p. 2-5).

127. Acrescente-se que os itens 42 a 44 de aludido voto condutor esclarecem a razão pela qual serão adotados, no presente processo, os critérios das Portarias Interministeriais MF/MI 1-C/2005 e 11/2005 (peça 55, p. 5-6).

Argumentos:

128. Com relação ao cálculo do del credere sem deduzir a provisão, os funcionários da área jurídica informaram que, em suas alegações de defesa, o Banco do Nordeste enumera as seguintes razões para justificar a correção da metodologia utilizada (peça 82, p. 22-26; e peça 175, p. 6-7):

a) como afirmado anteriormente, no período a que se refere o presente processo (janeiro de 2000 a fevereiro de 2005), inexistia norma legal determinando ao BNB realizar provisão na contabilidade do FNE;

b) na ótica da doutrina e do TCU (Acórdão 859/2003-2ª Câmara), o del credere consiste em remuneração devida ao BNB pelo FNE, cobrada em razão dos riscos assumidos pelo Banco quanto à solvabilidade dos financiamentos com recursos do Fundo, e que deve cumprir a missão de preservar o patrimônio do Banco do Nordeste. Para tal remuneração, não há uma metodologia de cálculo preestabelecida por lei, pois a regulamentação dos Fundos Constitucionais trata apenas das taxas anuais de del credere a serem cobrados pelas instituições financeiras, conforme o percentual de risco assumido;

c) o del credere deve ser proporcional ao risco da operação de crédito contratada e compõe os encargos financeiros pactuados com os mutuários dos créditos, consoante previsão legal;

d) o Banco aprovou a Proposta de Ação Administrativa 2014/621-0003, de 5/2/2014, a qual definiu os critérios para cálculo e apropriação do del credere, passando a utilizar os saldos dos financiamentos, sem a dedução das provisões;

e) o BNB, ao realizar o cálculo do del credere, considerando os saldos contábeis das operações de crédito, caso efetive a dedução das correspondentes provisões para perdas, estará fazendo um cálculo diferente daquele que está sendo feito em cada uma das operações de crédito contratadas. Como consequência, os valores de del credere

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repassados ao Banco seriam menores do que aqueles contabilizados e inclusos nos encargos das operações de crédito, os quais são calculados sem a dedução de provisões para perdas. Prevalecendo esse entendimento, o del credere não cumpriria sua finalidade, como asseverou o TCU, de preservação do patrimônio das instituições financeiras (Acórdão 859/2003-2ª Câmara), pois o cálculo do del credere tomando por base o saldo contábil deduzido da provisão resultaria em efetiva redução da remuneração do Banco, sem a contrapartida da redução da sua obrigação pelo risco;

f) o cálculo das operações de crédito no Fundo não pode ser feito com a redução das provisões para perdas individuais, visto que não pode reduzir as responsabilidades do cliente, caracterizando-se tais provisões como procedimento contábil à parte, destinado à cobertura de perdas por inadimplência;

g) não há previsão legal determinando ao Banco realizar a provisão ao calcular o del credere;

h) o Banco, ao honrar as operações para com o Fundo, reconhece as perdas pelo valor integral (observado sem percentual de risco) da operação/parcela, composto do principal mais encargos financeiros para a situação de normalidade, inclusive a parte correspondente ao del credere;

i) a dívida total do cliente corresponde ao somatório dos valores em curso normal, dos valores em atraso e das parcelas baixadas como PJ [prejuízo]. Esses valores são registrados no SIAC, sistema em que é feito o controle financeiro das operações de crédito do Banco, em fichas individualizadas conforme a situação de cada parcela: normal, atraso e prejuízo;

j) as parcelas de principal e encargos eventualmente baixadas para prejuízo não compõem a base de apuração do del credere, pois, ao serem reconhecidas como prejuízo, deixam de fazer parte do saldo contábil dos financiamentos (ativo do FNE), passando a integrar as contas de compensação;

k) dessa forma, o saldo contábil dos financiamentos compõe-se apenas dos valores de principal e encargos em situação normal ou com até 329 dias de atraso, pois o BNB reconhece como prejuízo as parcelas de principal e encargos vencidas há mais de 329 dias, em que pese a Portaria Interministerial MF/MI 11/2005 permitir a baixa das parcelas com mais de 360 dias de atraso; e

l) sobre os valores baixados como prejuízo não há contabilização de encargos financeiros, exceto por ocasião do pagamento pelo mutuário ou em função de renegociação da dívida.

Análise:

129. Acerca de tais argumentos, registre-se que os mesmos já foram descritos e analisados, no essencial, nos itens 17 a 31 da instrução de peça 152. Naquela ocasião, asseverou-se ser pertinente a metodologia defendida pelo BNB, ou seja, o cálculo do del credere deveria efetivamente incidir sobre os saldos dos financiamentos que estivessem em situação normal ou de atraso (com inadimplência até 329 dias, segundo critério adotado pelo banco), sem dedução da provisão.

130. Restou consignado naquela instrução, porém, como salientado pelo próprio banco, que referida taxa não incidia sobre a parcela dos saldos dos financiamentos que tivesse sido baixada em prejuízo. Com isso, procedeu-se a novo cálculo do del credere pago a maior pelo FNE ao BNB, mês a mês, no período de janeiro de 2000 a fevereiro de 2005, del credere a maior esse decorrente da não exclusão das parcelas com atraso superior a 360 dias, de sua base de cálculo, resultando em débito correspondente a valores recebidos a maior pela instituição financeira, no montante de R$ 321.80.537,40, na posição de 29/1/2016.

131. Em consequência, foi proposta a citação do Banco do Nordeste por mencionada questão e por outros dois débitos apurados (peça 152, p. 8-9).

132. Frise-se, ainda, não ser procedente a afirmação de que inexistia norma legal determinando ao BNB realizar provisão na contabilidade do FNE, conforme já demonstrado acima.

133. Quanto à Proposta de Ação Administrativa 2014/621-0003, de 5/2/2014, que definiu os critérios para cálculo e apropriação do del credere, com a utilização dos saldos dos financiamentos, sem a dedução das provisões (peça 82, p. 29-30), importa ressaltar que essa proposta somente foi aprovada em 6/5/2014 (peça 145, p. 7-8).

134. Destaque-se, a esse respeito, que, não obstante citada aprovação somente ter ocorrido em maio/2014, o Banco do Nordeste efetuara, há cinco meses (novembro/2013), o lançamento na contabilidade do FNE, por meio do qual o fundo devolveu ao BNB ‘a importância de R$ 61.030.077,88, correspondente ao valor atualizado do del credere cobrado ‘a menor’ no período de março/2005 a outubro/2013’, em decorrência de ter utilizado, naquele período, metodologia em que a base de cálculo dessa remuneração correspondeu aos saldos dos financiamentos, com a dedução das provisões (peça 25, p. 1-3; peça 28, p. 1, 8 e 12; e peça 34, p. 94).

Argumentos:

135. Em novo memorial inserto à peça 185, técnicos da Área Jurídica, e dos Ambientes de Contabilidade e de Controladoria, do BNB, contestaram o valor do débito apontado pela Secex-CE na instrução à peça 152, atinente à

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cobrança indevida de del credere, efetivada pelo BNB no mês de junho de 2001, em decorrência da não exclusão, da sua base de cálculo, do saldo das operações com risco transferido integralmente para o FNE por meio da Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001, e suas reedições.

136. Nesse sentido, alegaram que não caberia aludida cobrança de del credere, pelo Banco do Nordeste, apenas no período de 23/6/2001 a 30/6/2001, pois a partir da publicação da Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001, em 23/6/2001, o banco não mais faria jus a essa remuneração calculada sobre as operações que tiveram os riscos integralmente transferidos ao FNE, ante a edição de tal norma (peça 185, p. 2).

137. Assim, segundo os mesmos, o Banco do Nordeste deveria restituir, ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste, o del credere do período de 23/6/2001 a 30/6/2001, ‘pelo método pro rata tempore, como prescreveu a Lei nº 9.126/1995 e como exigiu o próprio TCU, nos termos do Acórdão nº 859/2003-TCU-2ª Câmara, e não pela importância como calculada pela SECEX-CE em sua última instrução (peça 152)’ (peça 185, p. 2) - grifo constante do original.

138. Tal valor a devolver perfazia, segundo o BNB, a importância de R$ 9.086.149,12, em valores históricos (posição de 30/6/2001), cifra essa que, atualizada pelo custo de oportunidade do FNE (4,76% a.a.), totalizava o montante de R$ 19.785.337,03, em 26/3/2018, conforme informado em expediente constante à peça 215.

Análise:

139. Cabe frisar, incialmente, que não foi a Secex/CE que calculou o valor do débito do del credere, relativo às operações de crédito do FNE contratadas até 30/11/1998, recebido indevidamente no mês de junho de 2001.

140. Tal valor foi calculado pelo próprio BNB e informado à Secex/CE por meio do Ofício 2016/621-016, de 30/6/2016, e demonstrativo anexo denominado ‘FNE – DEL CREDERE DE JUNHO/2001 – EXCLUSÃO OPERAÇÕES COM RISCO INTEGRAL DO FNE’, insertos às peças 114 e 115, respectivamente.

141. Em mencionado expediente, o então Diretor de Controle e Risco do Banco do Nordeste, Manoel Lucena dos Santos, e o à época Superintendente de Controle Financeiro dessa instituição, José Jurandir Bastos Mesquita, informaram que procederam, na nova planilha de cálculos encaminhada, à inclusão do valor da provisão para devedores duvidosos relativa ao mês de junho/2001, ‘que por um lapso de nossa parte deixou de ser computada [na planilha anteriormente apresentada, e inserta à peça 65, p. 6], em atendimento ao contido no item ‘e’ do Ofício de Requisição nº 221/2016-03’ (peça 114, p. 1).

142. Conforme explicitado na instrução de peça 152, o não cômputo da provisão de junho de 2001 decorreu do fato de que o banco, ao efetuar o cálculo anterior, não observara que as operações contratadas até 30/11/1998, cujo risco era então de responsabilidade do Banco do Nordeste, tiveram seu risco transferido integralmente para o FNE em junho de 2001, conforme estabelecido na Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001, e suas reedições.

143. Esse lapso, acrescentou referida instrução, ensejou a cobrança indevida em junho de 2001, por parte do Banco, de del credere sobre o montante de R$ 6.887.066.915,96, relativo às operações cujo risco foi transferido integralmente para o FNE naquele mês, consoante preconizado pela Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001, e suas reedições. Dessa forma, efetivou-se pagamento a maior de del credere pelo FNE ao BNB, em junho de 2001, no total histórico de R$ 34.073.059,17, que, na posição de 31/5/2015, correspondia a valor atualizado de R$ 65.077.385,05, conforme levantamento efetuado pelo Banco do Nordeste (peça 115).

144. Ademais, ressalte-se que o Acórdão 859/2003-TCU-2ª Câmara determinou ao BNB que modificasse a metodologia de cálculo do del credere, levando-se em consideração, o critério pro rata temporis (peça 223). Assim, para uma taxa anual de 6%, o banco deveria apropriar, mensalmente, a taxa de 0,25%. Portanto, essa Corte não determinou que se utilizasse o critério pro rata die, como pretendem fazer crer os signatários do memorial de peça 185.

145. Nesse sentido, destaque-se que o banco utilizava, antes do citado Decisum, e continua utilizando, como base de cálculo do del credere a ele devido, os saldos contábeis das operações de crédito do FNE existentes ao final de cada mês, após as devidas deduções legais.

146. A esse respeito, cabe transcrever esclarecimento prestado pela área técnica do Banco do Nordeste, ante questionamento de equipe de auditoria dessa Corte em fiscalização realizada em junho de 2003 (peça 204, p. 9-10):

5. Como é feito o cálculo do del credere – apropriação do montante devido ao Banco e ao Fundo:

O del credere devido ao Banco pelo Fundo, é calculado mensalmente com base nos saldos do grupamento contábil do COSIF/BACEN nº ‘309.20.00.2-072050-Operações Contratadas a Partir de 01/12/1998’, deduzindo-se as parcelas garantidas por fundos de aval de que trata o § 2º do artigo 1º da Lei 10.177, de 12/01/2001 e os montantes relativos aos financiamentos de projetos de estruturação inicial dos assentados, colonos e beneficiários do Banco da Terra (PRONAF-A) conforme o § 2º do artigo 1º da Lei 10.186, de

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12/02/2001. O percentual de 3% é aplicado sobre o saldo contábil, após as deduções acima mencionadas. Mensalmente os valores são recalculados de modo a refletir um del credere de 3% ao final do exercício.

A parte dos encargos devidos pelos mutuários ao FNE é calculada em regime de competência, por ocasião dos balancetes mensais, de acordo com os encargos pactuados, nos vencimentos das parcelas do financiamento e por ocasião das amortizações/liquidação da dívida.

6. Especificar quando se dá o repasse desses montantes para o Banco e ao Fundo?

Estabelece o Art. 2º da Lei Nº 10.177, de 12.01.2001, que ‘Os recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento, desembolsados pelos bancos administradores, serão remunerados pelos encargos pactuados com os devedores, excluído o del credere correspondente’.

O repasse do del credere para o Banco é feito ao final de cada mês por ocasião do encerramento dos balancetes, conforme lançamentos contábeis descritos no item 8.

Os encargos devidos pelos mutuários são apropriados ao FNE, segundo a competência mensal, na forma do item 5, pelo valor total. A importância registrada permanece nas contas do FNE, até o final do mês, quando é reduzida pela apropriação do del credere do Banco. Quando dos recebimentos das amortizações realizadas pelos mutuários, o total recebido (Juros e Principal) é deduzido do saldo total das contas de empréstimos e acrescido ao saldo de disponibilidades do Fundo. (destaques inseridos)

147. A planilha constante à peça 204, p. 19-20, demonstra o cálculo do del credere do ano de 2002. Como se observa, essa planilha confirma a informação prestada, à época, pelos funcionários do BNB, no sentido de que a apuração tinha por base de cálculo o saldo das aplicações no final do mês, do qual era abatido as deduções legais, incidindo após o percentual de 3%. Desse resultado era abatido o del credere acumulado até o mês anterior, obtendo-se, assim, o del credere do respectivo mês.

148. Essa era a sistemática adotada antes da prolação do Acórdão 859/2003-TCU-2ª Câmara. Portanto, não contemplava ainda o critério pro rata temporis.

149. A planilha denominada ‘2016-TCU-FNE-Recalc Taxa Adm 2000-2005-Provisões na Taxa Adm-Port 11_RevTCU’ (peça 117) atesta igualmente que o cálculo do del credere do período de janeiro/1996 a dezembro/2002 teve por base o saldo das aplicações do final do mês. Tal planilha foi encaminhada em anexo ao supracitado Ofício 2016/621-016, de 30/6/2016 (peça 114, p. 1).

150. Já as planilhas insertas às peças 224 e 225 contemplam a sistemática determinada em mencionado acórdão. Assim, as aplicações com risco compartilhado entre o BNB e o FNE (exceto Programa PROFROTA-Grande), e as aplicações com risco integral do banco, cujo del credere total no ano é de 3%, têm del credere pro rata, em cada mês, no percentual de 0,25%, enquanto que as aplicações com risco integral do BNB, e que possuem del credere total de 6%, têm incidência de del credere pro rata de 0,50% em cada mês (peça 224, p. 2).

151. A exemplo da sistemática adotada anteriormente à deliberação da Segunda Câmara, a nova sistemática, que contempla o critério pro rata temporis, tem por base de cálculo os saldos de final de mês (‘pré-balancete’), que serão reduzidos das deduções legais (peça 224, p. 3).

152. Visto que o del credere incide sobre os saldos ao final de cada mês, e que o BNB, a partir da publicação da Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001 (D.O.U. de 23/6/2001), não mais fazia jus a del credere sobre as operações do FNE contratadas até 30/11/1998, cabe a devolução integral da taxa recebida indevidamente pelo banco, no mês de junho de 2001, pelo risco operacional relativo a tais operações, cujo valor histórico perfazia a importância de R$ 34.073.059,17, e que correspondia ao valor atualizado de R$ 65.077.385,05, na posição de 31/5/2015 (peça 115), e não o novo valor defendido pelo banco à peça 215.

Argumentos:

153. Nesse novo memorial, os funcionários do BNB destacaram ainda fatos e procedimentos, ocorridos no período de janeiro de 2000 a fevereiro de 2005, que estariam relacionados com o assunto tratado nos autos, bem como com a conduta até então desenvolvida pelo banco.

154. Assim, aduziram que o Plano Contábil do FNE – Cofin, instituído pelo BNB em 17/6/1992, ‘considerou as características diferenciadas desses créditos ao normatizar a provisão e a assunção do risco operacional’ (peça 185, p. 3).

155. Alegaram que, por estar impedido de auto normatizar sobre a matéria, a teor da Decisão 99/2001-TCUPlenário e do Acórdão 622/2003-TCU-Plenário; por julgar inadequado utilizar a mesma metodologia adotada para as operações de crédito convencionais das instituições do Sistema Financeiro Nacional [regras da Resolução CMN 2.682/1999]; ante as divergências sobre esse tema; e de forma a encontrar solução para o impasse, ‘o Banco adotou atitude prudencial e iniciou ações frente ao assunto’.

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156. A esse respeito, informaram que o Banco do Nordeste encaminhou os Ofícios 2003/946-109 e 2003/646-110, de 3/6/2003, para os Ministérios da Integração Nacional e da Fazenda, respectivamente, por meio dos quais formalizou sugestão para a criação de Grupo de Trabalho, que teria a participação de técnicos daqueles Ministérios e do próprio BNB, ‘com o fim de definir regras contábeis adequadas para o FNE, em especial quanto ao aprovisionamento de créditos de liquidação duvidosa e a baixa nos ativos do fundo’ (peça 185, p. 3 e 17-20).

157. Acrescentaram que, em 15/12/2003, o banco apresentou, aos Ministérios, sugestão de Minuta contendo normas para o reconhecimento de perdas no patrimônio do FNE (peça 185, p. 3-4 e 21-28).

158. A seguir, mencionaram os diversos expedientes por meio dos quais o Ministério da Integração Nacional solicitou, ao Banco do Nordeste, uma série de informações relativas ao FNE, tais como balanços, saldo de operações, valor total de financiamentos em atraso e detalhamento da inadimplência, tanto para as operações com risco integral do FNE, como para aquelas com risco compartilhado, informações essas que foram prestadas pelo banco (peça 185, p. 4 e 29-42).

159. Por fim, registraram que, em 15/1/2005, foi editada a Portaria MF/MI 1-C, publicada no D.O.U. de 17/3/2005, com o que ‘deu-se cumprimento ao estabelecido no art. 8º da Lei nº 10.177/2001’ (peça 185, p. 4).

Análise:

160. Preliminarmente, enfatize-se, uma vez mais, que o Ministério da Integração Nacional já recomendara sucessivas vezes ao BNB, bem antes do advento da Portaria MF/MI 11/2005, que constituísse provisões para créditos de liquidação duvidosa na contabilidade do FNE, segundo as normas do Banco Central. Tais recomendações foram efetivadas em 13/7/2001, 26/12/2002 e 26/5/2003 (peças 205, p. 32; peça 206, p. 49; e peça 241, p. 6), e decorreram da análise dos Relatórios de Atividades e Resultados do FNE, concernentes aos anos de 2000 e 2002. O Banco do Nordeste, entretanto, permaneceu não cumprindo citadas recomendações, conforme afirmado acima.

161. Ademais, tendo em vista ter interposto, em abril/2001, recurso contra a Decisão 99/2001-TCU-Plenário, o BNB obteve consequentemente efeito suspensivo a essa deliberação, até que a Corte julgasse o recurso, o que veio a ocorrer apenas em 4/6/20003, por meio do Acórdão 622/2003-TCU-Plenário.

162. Com relação aos ofícios encaminhados pelo BNB aos Ministérios da Integração Nacional e da Fazenda, cabe destacar que tais expedientes foram entregues aos ministérios em 4/6/2003 (peça 185, p. 17 e 19), mesma data em que ocorreu a sessão em que o Plenário do TCU apreciou e rejeitou o Pedido de Reexame interposto pelo banco contra a Decisão 99/2001-Plenário, conforme Acórdão 622/2003 (peça 199, p. 11). Mais precisamente, os ofícios foram protocolados nos ministérios após a realização da sessão do Plenário dessa Corte, como se observa pelo horário de recebimento constante do ofício à peça 185, p. 19. Ou seja, ao invés de cumprir a determinação do TCU, visto que o não provimento do recurso exigia o cumprimento da deliberação original (Decisão 99/2001-TCUPlenário), o Banco do Nordeste permaneceu sem constituir provisão na contabilidade do FNE (peça 245, p. 29), e solicitou aos ministérios que constituíssem grupo de trabalho, do qual funcionários seus participariam, com o fim de definir regras para aprovisionamento de créditos de liquidação duvidosa e à baixa de ativos do FNE (peça 185, p. 17-20).

163. A esse respeito, ressalte-se que, igualmente naquele mês de junho/2003, equipe de auditoria da Secex/CE solicitou ao BNB o fornecimento, dentre outras, de diversas informações acerca da inadimplência do FNE em diferentes exercícios (peça 204, p. 6-8). Em atendimento à solicitação, o banco encaminhou os demonstrativos insertos à peça 204, p. 35-40 e 49-51.

164. Visto que as Demonstrações Contábeis do FNE, referentes à posição de 30/6/2003, não apresentavam qualquer informação quanto à inadimplência das operações com recursos desse fundo, indicando tão somente o montante dos créditos cujo risco cabia integralmente ao FNE (peça 245, p. 32), esse auditor elaborou a planilha inserta à peça 247, cujos dados atinentes à inadimplência, relativos àquela posição, foram extraídos de relatório encaminhado pelo banco à equipe de auditoria da Secex/CE, mencionada no parágrafo anterior.

165. Conforme se observa em citada planilha, o saldo das operações de crédito do FNE que apresentavam atraso, naquela data, perfazia o total de R$ 4.183.112.268,16, dos quais R$ 1.240.859.081,86 correspondiam a créditos inadimplentes há mais de cinco anos (peça 247, p. 1). Constata-se, assim, que mesmo que fossem utilizados os critérios da Resolução RD 4.915/1992, editada pela Diretoria do BNB, cujos prazos eram mais elásticos que os indicados tanto na Portaria Interministerial MF/MI 11/2005, como na Resolução CMN 2.682/1999, o montante dos créditos que já configuravam perda (prejuízo) superava a cifra do um bilhão de reais .

166. Por sua vez, ao se agregar os dados da inadimplência, verifica-se haver, em 30/6/2003, créditos com atraso superior a dois anos no montante de R$ 3.267.191.049,51 , correspondendo a índice de inadimplência da ordem de 71,9% (peça 248). Tal importância representava créditos que já deviam estar integralmente provisionados

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(provisionamentos na contabilidade do BNB e do FNE), também de acordo com mencionada Resolução RD 4.915/1992. Ressalte-se que, segundo aludida Resolução RD 4.915/1992, a constituição de provisão deve ser feita não a partir de dois anos da parcela vencida, mas a partir de prazo menor e de forma gradativa (peça 192, p. 2), com o que o montante de provisão, caso houvesse sido constituída, perfaria cifra superior à acima indicada. Ademais, a provisão para créditos de liquidação duvidosa, constituída na contabilidade do BNB, para fazer face às perdas da instituição com operações com recursos do fundo, segue as regras da Resolução CMN 2.682/1999, que estabelecem prazo menor de inadimplência para que se efetive o provisionamento, e cujo o respectivo percentual incide sobre o total dos créditos, e não apenas sobre as parcelas inadimplentes.

167. A esse respeito, ressalte-se que a planilha de peça 247, apresenta, ainda, comparativo dos valores que deveriam ser provisionados, tanto pelo Banco do Nordeste como pelo FNE, conforme os critérios estabelecidos em cada um dos diferentes normativos abordados nessa instrução. Para tanto, utilizou-se, além dos dados constantes do relatório de peça 204, p. 51, as informações prestadas pelo banco em inspeção destinada a sanear o presente processo (peça 138), e nas Demonstrações Contábeis do BNB, de 30/6/2003 (peça 245, p. 20).

168. Consoante se constata em mencionado comparativo, o menor valor de provisão para devedores duvidosos que deveria ser constituída, na contabilidade do FNE (regras da Resolução RD 4.915/1992) , naquela posição, corresponderia ao total de R$ 3.230.832.232,10 (peça 247, p. 2). Por sua vez, a provisão que seria constituída na contabilidade do BNB, seguindo tais regras, seria de R$ 147.604.865,60. O valor que foi provisionado na contabilidade do Banco do Nordeste, na posição de 30/6/2003, foi, na realidade, de R$ 562.404.000,00 (peça 245, p. 20), pois, como dito, essa provisão segue os ditames da Resolução CMN 2.682/1999.

169. Observe-se que, essa situação de expressivo índice de inadimplência, foi igualmente verificada nas posições de 31/12/2000, 31/12/2001, 31/12/2002, 31/12/2003, 31/7/2004 e 31/12/2004 (peça 204, p. 49-50; e peça 185, p. 7-9, 32, 35, 39, 42 e 67-68).

170. Quanto à sugestão de Minuta, encaminhada pelo BNB aos Ministérios, em 15/12/2003, frise-se que a proposta do Banco do Nordeste era no sentido de que não fosse constituída, em momento algum, qualquer provisão para créditos de liquidação duvidosa na contabilidade do FNE; que o reconhecimento das perdas (prejuízos), com as consequentes baixas no Ativo dos fundos constitucionais (no caso em comento, o FNE), somente fossem reconhecidas quando as operações apresentassem parcela de principal ou encargos em atraso há mais de oito anos; e, ainda, que a constituição de provisões para devedores duvidosos se desse apenas na contabilidade dos bancos administradores (no presente caso, o BNB), para as operações com risco compartilhado, segundo percentuais por faixa de atraso, que especifica, até atingir provisão de 100% apenas quando o atraso atingisse mais de 8 anos (peça 185, p. 23-24 e 26-28).

171. Com tal proposta, o Banco sugeria regra com prazo mais elástico ainda que o previsto na Resolução RD 4.915/1992, anteriormente editada por sua Diretoria Executiva, e já rechaçada pela Decisão 99/2001-TCU-Plenário e pelo Acórdão 622/2003-TCU-Plenário; bem como tentava reverter, mediante a edição de Resolução do Conselho Monetário Nacional, entendimento que já estava pacificado há dois anos, no âmbito do próprio Banco Central, quanto à sujeição do Banco do Nordeste às regras da Resolução CMN 2.682/1999, no que concerne à sua parcela de risco (50%) para as operações com recursos do FNE, contratadas a partir de 1º/12/1998.

Argumentos:

172. Os técnicos acima aludidos enfatizaram, uma vez mais, que o banco mantém entendimento de que as normas de provisão expedidas pelo Banco Central (Resolução CMN 2.682/1999) não se aplicam ao aprovisionamento na contabilidade do FNE. Nesse sentido, ratificaram afirmação, constante das alegações de defesa apresentadas, de que os Acórdãos 750/2010 e 751/2010, ambos do Plenário dessa Corte, estariam em convergência com tal entendimento, e, que ‘[o TCU] Decidiu ainda, conforme Acórdão 834/2011-Plenário, que o Banco não está obrigado a seguir, para registro de provisão, as regras das resoluções do BACEN’’ (peça 185, p. 5).

173. Frisaram, também, que, em consonância com esse entendimento, a Primeira Câmara do TCU, ao julgar a ‘Prestação de Contas Ordinária – exercício de 2003, do Banco da Amazônia S. A. – BASA’, e em conformidade ao fundamento já exposto no Acórdão nº 834/2011-Plenário, prolatou o Acórdão 1842/2013, no qual decidiu pela inaplicabilidade da Resolução CMN 2.682/1999 aos Fundos Constitucionais de Financiamento (peça 185, p. 5 e 43-53).

174. Nesse sentido, transcreveram os itens 7 a 10 do Voto condutor de referido Decisum, que fundamentariam a inaplicabilidade, aos Fundos Constitucionais, das regras contábeis expedidas pelo Banco Central, ‘pois esses Fundos guardam especificidades que os distanciam, entre outros aspectos, das instituições financeiras quanto às normas de regência sobre aprovisionamento e perdas (sic)’ (peça 185, p. 5-6).

Análise:

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175. Cabe repisar que, não obstante o entendimento do banco no sentido de que as regras de provisão constante da Resolução CMN 2.682/1999, expedida pelo Banco Central, não se aplicavam ao aprovisionamento no FNE, o Ministério da Integração Nacional, no exercício da competência a ele atribuída pelo art. 7º da Lei 10.177/2001, e pelo art. 21, § 5º, inciso IV, da Medida Provisória 2.156-3/2001 e suas reedições, já recomendara expressamente ao BNB, em 13/7/2001, 26/12/2002 e 26/5/2003, que constituísse provisão para devedores duvidosos, na contabilidade do FNE, em conformidade com as normas do Banco Central do Brasil. O Banco do Nordeste, entretanto, não cumpriu tais recomendações.

176. Quanto aos mencionados Acórdãos 750/2010 e 751/2010, ambos do Plenário do TCU, importa ressaltar que essas deliberações são atinentes às contas do FNE dos exercícios de 1994 e 1996, respectivamente, exercícios nos quais eventuais provisões para devedores duvidosos seriam constituídas unicamente na contabilidade do banco, pois cabia à instituição financeira o risco integral pelas operações de crédito efetuadas com recursos de aludido fundo constitucional.

177. Conforme enfatizado pelo Ministro-Relator Augusto Sherman, no voto condutor do Acórdão 153/2015-TCU-2ª Câmara, o cerne da discussão efetivada em tais julgamentos foi quanto à responsabilização dos gestores do banco, tendo sido afastada a aplicação de multa. Acrescentou que a parte dispositiva daqueles acórdãos não firmou entendimento sobre qual norma deveria ser aplicada pelo banco, no FNE.

178. Quanto ao Acórdão 834/2011-TCU-Plenário, essa questão já foi abordada detidamente nos votos condutores dos Acórdãos 5.165/2014 e 153/2015, ambos da Segunda Câmara, consoante mencionado no parágrafo 100 acima, votos esses nos quais restou demonstrado que o contexto tratado no Acórdão 834/2011-TCU-Plenário é diverso das circunstâncias existentes no período abrangido pela presente tomada de contas especial. Desnecessárias, assim, considerações adicionais.

179. Com relação ao Acórdão 1842-TCU-1ª Câmara, observe-se que a premissa adotada naquela ocasião foi a mesma que foi utilizada na instrução de peça 35 dos autos, e que foi rechaçada nos aludidos votos condutores dos Acórdãos 5.165/2014-TCU-2ª Câmara e 153/2015-TCU-2ª Câmara.

180. Ademais, como salientado acima, o Ministério da Integração Nacional recomendou ao BNB, sucessivas vezes, que utilizasse as regras da Resolução CMN 2.682/1999 para a constituição de provisão para devedores duvidosos na contabilidade do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste.

Argumentos:

181. Os gestores de mencionados setores do banco apresentaram, ainda, fundamentação técnica contábil, de forma a demonstrar não caber a devolução de del credere e de taxa de administração ao FNE.

182. Assim, enfatizaram novamente que a determinação contida no art. 8º da Lei 10.177/2001 foi cumprida com a edição da Portaria Interministerial MF/MI 1-C, de 15/1/2005, publicada em março daquele ano, razão pela qual ‘nas demonstrações financeiras do FNE, referentes aos exercícios de 2000 a 2004 e aos meses de janeiro e fevereiro de 2005, não houve registro de provisões para créditos de liquidação duvidosa ou reconhecimento de baixas para prejuízo’ (peça 185, p. 6).

183. Afirmaram, também, que por estar proibido de estabelecer regras de reconhecimento de perdas esperadas em operações de crédito do fundo, e visto que não estava obrigado a utilizar as regras do Conselho Monetário Nacional, editadas pelo Banco Central, ‘o Banco destacou, em Nota Explicativa às Demonstrações Financeiras do FNE, exercícios de 2003 e 2004 (...), os encaminhamentos realizados aos Ministérios competentes para regulamentação’ (peça 185, p. 7).

184. Após transcreverem tais Notas Explicativas, aduziram que a manifestação do banco, nelas contida, ‘formalizou a situação existente àquela época, bem como evidenciou os impactos nas demonstrações do Fundo enquanto ausente a normatização prevista no art. 8º da Lei 10.177/2001’ (peça 185, p. 7-9).

185. Especificamente em relação à taxa de administração, asseveraram que o artigo 13 da Medida Provisória 2.199-14, de 24/8/2001, estabeleceu que os bancos administradores dos Fundos Constitucionais de Financiamento fariam jus, a partir de 1º/1/2001, à taxa de administração de 3% a.a., incidente sobre o patrimônio líquido dos respectivos fundos, e apropriada mensalmente.

186. Sobre esse ponto, visto ser a taxa de administração aplicada sobre o Patrimônio Líquido do fundo, transcreveram o item 3.2.2.1 da Resolução 847/1999, do Conselho Federal de Contabilidade – CFC, no qual estão descritos os componentes do Ativo, do Passivo e do Patrimônio Líquido (peça 185, p. 9).

187. Alegaram que, tendo em vista que a base de cálculo para aplicação do percentual de taxa de administração, devida ao banco, corresponde ao Patrimônio Líquido do FNE, apurado em suas demonstrações financeiras, as quais são submetidas à apreciação de Auditoria Independente, ‘o princípio da legalidade não permite utilizar critérios de cálculo da taxa de administração que não sejam os que se encontram descritos em lei’.

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188. A esse respeito, argumentaram que, para que o valor do Patrimônio Líquido utilizado como base cálculo dessa taxa fosse reduzido por provisões e baixas decorrentes de prejuízos, as respectivas demonstrações financeiras do FNE, no período de janeiro de 2000 a fevereiro de 2005, deveriam ser republicadas, desde que identificados e apontados em suas elaborações, ‘de forma irrefutável e legalmente respaldado, os equívocos contidos naqueles demonstrativos contábeis’.

189. Indicaram, ainda, que a republicação de demonstrações financeiras ocorre pela correção de erros de períodos anteriores ou pela mudança de políticas contábeis. A título de esclarecimento, reproduziram a Norma Brasileira de Contabilidade NBC TG 23 (R1) – Políticas Contábeis, Mudança de Estimativa e Retificação de Erro (peça 185, p. 10).

190. Referindo-se a esse dispositivo da NBC, manifestaram entendimento de que a informação confiável, no caso específico, era a norma que viria a ser editada pelos Ministérios da Integração e da Fazenda, o que somente ocorreu em janeiro de 2005. Concluem, assim, que essa informação ‘não estava disponível e nem poderia ser aplicada para períodos anteriores, visto se tratar de regras de estimativa contábil’

191. Segundo os mesmos, ‘As regras para perdas esperadas não podiam ter sido razoavelmente obtidas, pois dependiam de iniciativa normativa dos órgãos do Poder Executivo e que não cabia ao BNB regulamentar o assunto (...)’.

192. Acrescentaram que a Norma Brasileira de Contabilidade estabelece que as perdas esperadas em operações de crédito são mensuradas utilizando-se técnicas de estimativas contábeis, e também que ‘O estabelecimento ou a mudança em regras de estimativa contábil somente podem produzir efeitos PROSPECTIVOS, visto que não se tratam de correção de erros, mas de nova informação ou inovações’ (destaque consta do texto original). Em complemento, reproduziram trechos da NBC TG 23 relativos a essa matéria (peça 185, p. 11)

193. Referindo-se ao princípio da prudência, destacaram que a NBC determinava a adoção do menor valor para os componentes do ativo e do maior para os do passivo, sempre que se apresentassem alternativas igualmente válidas para quantificar as mutações patrimoniais que alterassem o patrimônio líquido.

194. Em complemento, arguiram que a validade de alternativas para mensuração de um elemento patrimonial exige a sua previsão normativa’, pois, enfatizaram, o administrador responsável pela elaboração das demonstrações financeiras dos Fundos Constitucionais atua em estrita observância ao princípio da legalidade.

195. Nesse sentido, frisaram que, a teor do disposto no art. 8º da Lei 10.177/2001, a mensuração de ativos e passivos no patrimônio dos Fundos é regulamentada pelas normas emitidas pelos Ministérios da Fazenda e da Integração Nacional, sendo vedado ao banco estabelecer disposições normativas sobre o tema.

196. Assim, aduziram, a viabilidade de alternativas para reconhecimento de perdas de crédito, no período de janeiro a fevereiro de 2005, estava prejudicada, visto que a respectiva norma somente foi editada em janeiro de 2005, e publicada em março de 2005.

Análise:

197. Com relação à afirmação de que, nas Notas Explicativas às Demonstrações Financeiras do FNE, referentes a 31/12/2003 e 31/12/2004, o banco ‘formalizou a situação existente àquela época, bem como evidenciou os impactos nas demonstrações do Fundo enquanto ausente a normatização prevista no art. 8º da Lei 10.177/2001’, cabe salientar que, nas Notas Explicativas às Demonstrações Financeiras do FNE, referentes a 30/6/2003, não consta qualquer informação acerca dos termos da proposta apresentada pelo BNB aos Ministérios da Fazenda e da Integração Nacional; bem como quanto à inadimplência verificada naquela posição, sobretudo à concernente às operações cujo risco era integralmente do FNE (peça 245, p. 32-34).

198. Frise-se, acerca dos argumentos alusivos ao item 3.2.2.1, da Resolução CFC 847/1999, que mencionado dispositivo define tão somente de que são compostos o Ativo, o Passivo e o Patrimônio Líquido, de uma entidade. Não se presta, portanto, para justificar a cobrança, pelo BNB ao FNE, de taxa de administração a maior, vez que calculada sobre patrimônio líquidos superavaliado, pois não computa a devida provisão para devedores duvidosos, já recomendada pelo Ministério da Integração Nacional, ante a competência legal comentada anteriormente, e determinada pelo TCU, na Decisão 99/2001-Plenário, e mantida pelo Acórdão 622/2003-Plenário.

199. Ao contrário do que querem fazer crer os funcionários signatários do memorial de peça 185, a informação confiável, a que aludem, não era a norma a ser editada pelos Ministérios da Integração Nacional e da Fazenda, a teor do disposto no art. 8º da Lei 10.177/2001, mas sim as regras da Resolução CMN 2.682/1999, já existentes à época, e que deveriam ser aplicadas pelo BNB na contabilidade do FNE, conforme já determinado pelo Ministério da Integração Nacional e pelo TCU.

200. A esse respeito, saliente-se que os recolhimentos efetivados pelo banco no primeiro semestre de 2007, relativos a taxa de administração e del credere recebidos a maior, ante a não constituição de provisão para

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devedores duvidosos na contabilidade do fundo, e referentes ao período de 2003 a fevereiro de 2005, não exigiram a republicação das demonstrações financeiras dos respectivos exercícios. O mesmo aconteceu, quando da reversão desses recolhimentos, em 29/11/2013 (peça 34, p. 94).

201. Como reconhecem os próprios funcionários do Banco do Nordeste, o princípio da prudência, vigente à época do período tratado nas presentes contas, determinava (e permanece determinando) a adoção do menor valor para os componentes do Ativo e do maior para os do passivo, sempre que se apresentem alternativas igualmente válidas para quantificar as mutações patrimoniais que alterem o patrimônio líquido.

202. Consoante já exaustivamente demonstrado, existia previsão normativa para constituição de provisão para devedores duvidosos.

203. Ademais, não há como querer tornar crível a essa Corte que não caberia ser aplicado o princípio da prudência, mormente tendo em vista o elevado índice de inadimplência então verificado nas operações com recursos do FNE (peça 185, p. 7-9, 32, 35, 39 e 42; peça 204, p. 49-51; e peça 246, p. 32).

Argumentos:

204. Reportando-se ao memorial inserto à peça 175, os técnicos repisaram que, naquela documentação, fora afirmado que o reconhecimento do valor de R$ 804.715.260,66 (total do débito indicado na instrução de peça 152), em Balanço do BNB, ‘reduziria o Patrimônio Líquido do Banco e que o Índice de Basileia ficaria abaixo do mínimo exigido pelo Banco Central, o que ensejará ao referido Órgão fiscalizador tornar essa instituição financeira inoperante’ (peça 185, p. 12).

205. Destacaram, no que se refere às regras de Adequação de Capital aplicadas pelo Banco Central às instituições financeiras, visando à aderência aos termos do Acordo de Basileia, a existência, dentre outros normativos, da Resolução CMN 3.988, de 30/6/2011.

206. Esclareceram que essa resolução estabelece a necessidade de adequação do capital do banco ‘para fazer face aos riscos a que a instituição financeira está sujeita, abrangendo um horizonte mínimo de três anos, com base em simulações e eventos severos e condições extremas de mercado (cenários de estresse) e avaliação de seus impactos no capital’ (peça 185, p. 12-13). A respeito dessa questão, encaminharam simulação da adequação de capital do Banco do Nordeste, em cenário de estresse que contemplava o impacto de supracitado débito no Patrimônio Líquido da instituição, na Posição de junho/2017 (peça 185, p. 73).

207. Argumentaram, então, que a possibilidade de reconhecimento de mencionado débito ‘ensejaria a necessidade de aporte adicional de capital para 2018 e para 2019, sob pena da adoção das medidas punitivas previstas pela legislação, as quais vão desse a suspensão do pagamento de dividendos aos acionistas até a intervenção e à suspensão de suas atividades’ (peça 185, p. 13).

Análise:

208. Informe-se, inicialmente, que argumentos dessa natureza já foram apresentados em outras ocasiões, quando se discutia o pagamento do débito de que trata a presente tomada de contas especial.

209. Assim, quando da realização de inspeções no BNB no segundo semestre de 2006, e que se destinavam ao saneamento das contas do FNE, relativas aos exercícios de 2003 (TC 014.648/2004-1) e 2004 (TC 015.217/2005-6), o banco foi instado a efetuar o recolhimento das quantias devidas.

210. Naquela oportunidade, o Banco do Nordeste apresentou à Secex/CE quatro cenários envolvendo o recolhimento de diferentes montantes. Tais cenários iam desde uma alternativa mais abrangente, que englobava todo o débito relativo à adoção do critério pro rata temporis, e os efeitos da constituição de provisões para devedores duvidosos no período de 2001 a 2004 (Cenário 1); até uma alternativa mais restritiva, que alcançava o débito concernente à adoção do critério pro rata temporis apenas para os exercícios de 2001 e 2002, e os efeitos da constituição de provisões para devedores duvidosos no período de 2003 a 2004 (Cenário 4), conforme se observa à peça 2, p. 9 e 11-16.

211. O banco encaminhou ainda, à essa Secretaria, demonstrativo com projeções para o Índice de Basiléia para 2007, considerando os Cenários 1 a 4 (peça 2, p. 17-20). Segundo aludidas simulações, o Índice de Basiléia projetado para dezembro/2007, sem o recolhimento do débito, alcançaria 11,55%, enquanto que, com o pagamento da importância de R$ 81.823.005,37, atinente à alternativa menos onerosa ao BNB (Cenário 4), o Índice de Basiléia seria de 10,96% (peça 2, p. 17-18).

212. O BNB destacou, então, que apenas o Cenário 4 ‘situar-se-ia próximo do enquadramento das regras definidas pelo Acordo de Basiléia e, segundo a regulamentação do Banco Central do Brasil’ (peça 2, p. 10). Registre-se que o limite mínimo do índice de adequação de capital (Índice de Basiléia) era 11%, à época (peça 243, p. 9-10 e 37).

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213. Em consequência, aquela instituição financeira efetuou, em 28/2/2007, o recolhimento da importância de R$ 82.439.871,07, ao Patrimônio do FNE, quantia essa que correspondia ao débito relativo ao Cenário 4, com a atualização para a data do recolhimento (peça 2, p. 21-30).

214. Ocorre que nova inspeção realizada no primeiro semestre de 2007, desta feita destinada ao saneamento das contas do FNE, exercício de 2005 (TC 015.599/2006-6), resultou no recolhimento adicional, ao patrimônio do FNE, em 29/6/2007, da importância de R$ 27.313.352,24, correspondente à taxa de administração e del credere pagos a maior nos meses de janeiro a fevereiro de 2005, em função da não constituição de provisão para devedores duvidosos, importância essa igualmente atualizada pelo custo de oportunidade (peça 2, p. 31-47).

215. Mesmo com esse recolhimento adicional, o Índice de Basiléia situou-se em 18,15%, na posição de 30/6/2007 (peça 243, p. 9 e 37). Já na posição de 31/12/2007, o Índice de Basiléia alcançou 16,28% (peça 244, p. 9 e 38), cerca de 48% superior ao índice de 10,96% projetado pelo BNB em sua simulação referente ao Cenário 4, não obstante ter havido mencionado recolhimento extra.

216. Ainda quanto a referidas projeções, frise-se que as simulações do banco superestimaram os Ativos Ponderados pelo Risco (APR) em montante da ordem de R$ 1,6 bilhão, pois previam APR no valor de R$ 11.424.641.000,00 (peça 2, p. 17-18), enquanto que o APR efetivo totalizou R$ 9.816.560.000,00 (peça 244, p. 38). Com isso, o Índice de Basiléia de 11,55% estimado pela instituição para dezembro de 2007, sem o recolhimento de qualquer quantia (peça 2, p. 17), mostrou-se bem inferior ao efetivamente verificado naquela posição (16,28%), a despeito de terem sido efetivadas as devoluções ao FNE, em fevereiro/2007 e junho/2007, conforme acima citado.

217. Acrescente-se que, caso houvesse sido pago o débito total constante do Cenário 1, mesmo assim o Banco do Nordeste permaneceria atendendo aos limites mínimos de Patrimônio de Referência (PR) e de Índice de Basiléia previstos nas normas do Banco Central, ao contrário do alegado pela instituição financeira à peça 2, p. 10 e 17-18, conforme demonstrado a seguir.

218. A esse respeito, observe-se que, deduzindo-se do montante relativo ao Cenário 1, que perfazia a quantia de R$ 506.301.373,82 em 31/12/2006 (peça 2, p. 13), do valor de R$ 81.823.005,37 atinente ao Cenário 4, na mesma data (peça 2, p. 16), esse último devolvido ao FNE, com atualização, em fevereiro/2007, tem-se diferença a ressarcir no valor de R$ 424.478.368,45 (posição de 31/12/2006). Essa diferença, atualizada para 31/12/2007, pelo custo de oportunidade do FNE (4,76% a.a.), passaria a totalizar R$ 444.683.538,78. Abatendo-se esse valor do Patrimônio de Referência de R$ 1.602.266.000,00, observado na data de 31/12/2007 (peça 244, p. 38), ter-se-ia novo Patrimônio de Referência da ordem de R$ 1.157.582.461,21, superior ao mínimo de R$ 1.082.706.000,00, exigido pelo Banco Central (peça 244, p. 38). De igual modo, o novo Índice de Basiléia (11,76%) situar-se-ia acima do mínimo de 11% exigido pela autoridade monetária.

219. Em um segundo momento, a Secex/CE propôs, quando da instrução de mérito das contas do FNE, relativas ao exercício de 2000 (TC 013.884/2001-0), que essa Corte dispensasse, em caráter excepcional, o recolhimento pelo Banco do Nordeste do Brasil S/A, das importâncias devidas ao FNE, atinentes a taxa de administração e del credere pagos a maior nos exercícios de 2001 e 2002, ante o não aprovisionamento para devedores duvidosos, e a del credere pago a maior nos exercícios de 1995 a 2000, pela não utilização do critério pro rata temporis no respectivo cálculo (peça 235, p. 42-43).

220. Para tanto, essa Secretaria examinou o impacto desses recolhimentos no Índice de Basiléia daquela instituição financeira, tendo por base simulações encaminhadas pelo banco, bem como dados extraídos das últimas demonstrações contábeis apresentadas até então (peça 235, p. 18-26).

221. Em seu Parecer, o Ministério Público junto ao TCU discordou desse item da proposta da Secex/CE. Por oportuno, transcrevemos a seguir excerto desse Parecer (peça 235, p. 45-47):

(...)

5. Por outro lado, as razões da Unidade Técnica para sustentar a dispensa excepcional de ressarcimento da importância de, no mínimo, R$ 450 milhões (em valores de 31/03/2008) está vinculada a uma suposta inviabilidade de o BNB continuar a operar como instituição financeira, em face do impacto que a devolução acarretaria nas operações e no patrimônio da entidade, afetando ou dificultando gravemente eventual plano de regularização previsto em norma do Banco Central do Brasil ou a recomposição do índice de Basiléia, desta feita com provável repercussão na intervenção ou liquidação extrajudicial da instituição financeira.

6. De início, ponderamos que não logramos êxito em identificar, no ordenamento legal aplicável à atividade de controle externo a cargo do TCU, algum princípio ou fundamento jurídico que autorize a instância fiscalizatória ou lhe confira competência a dispensar ressarcimento de valores devidos ao erário

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público ou a instituições e fundos que o integram, ainda que de forma excepcional por ausência de condições financeiras do devedor. De modo geral, em situações atípicas de inviabilidade do exercício regular do contraditório e da ampla defesa dos agentes envolvidos nas irregularidades ou de casos fortuitos ou força maior, há incidência de dispositivos legais e normativos aptos a considerar iliquidáveis as contas ou a prejudicar o exame de mérito de atos de gestão, cujos resultados indiretamente implicam a ausência de atribuição definitiva de débito. Mesmo na área de pessoal da administração pública, a dispensa enunciada na Súmula TCU n.º 249 se dirige à reposição de importâncias indevidamente percebidas, de boa-fé, por servidores ativos e inativos, e pensionistas, em virtude de erro escusável de interpretação de Lei pelo órgão ou entidade, ou pela autoridade legalmente investida em função de orientação e supervisão, à vista da presunção de legalidade do ato administrativo e do caráter alimentar das parcelas salariais.

7. As alegações do atual dirigente do BNB e o cenário examinado pela Unidade Técnica tratam de circunstâncias referentes à incapacidade ou à inviabilidade de a instituição financeira arcar com o ônus da dívida a que deram causa os dirigentes ao longo dos exercícios. Não havendo dúvida de que os valores auferidos indevidamente nas operações com recursos do FNE incorporaram ao patrimônio do BNB, o eventual impacto na saúde financeira da instituição não seria causa impeditiva de subsistência da obrigação de ressarcir o dano, pois a capacidade de honrar não é pré-requisito para decidir sobre atribuição ou subsistência de dívida tanto de pessoas físicas quanto de jurídicas. A nosso ver, a dispensa de ressarcimento equivalente a um ‘perdão’ de obrigação constituiria, sem amparo legal, enriquecimento ilícito do favorecido, infringindo princípios informadores da gestão pública, entre eles o da eficiência, o da impessoalidade e o de o agente não poder beneficiar-se da própria ilicitude.

8. Daí se extrai que o alegado impacto nas finanças futuras do BNB, em razão da importância a ser ressarcida, evidencia com mais propriedade a gravidade da atuação irregular dos gestores do BNB no período, na condição de administrador do FNE, por isso mesmo a referendar com mais veemência a proposta de aplicação do art. 60 da Lei n.º 8.443/92, para declarar a inabilitação de responsáveis para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública.

9. É certo, entretanto, que o suposto cenário de insolvência da instituição e os desdobramentos que daí adviriam para a economia nacional autorizam o exame da matéria com ponderações de razoabilidade e proporcionalidade condizentes com a gravidade da situação. Não sendo juridicamente viável ao TCU dispensar ressarcimentos ou reduzir de modo aleatório seus valores e considerando que a proposição da Unidade Técnica está atrelada aos parâmetros financeiros e econômicos que computou na análise, inclusive quanto ao período de tempo para amortizar os valores, nada impede que, excepcionalmente, se defina prazo prolongado tanto quanto baste para o cumprimento da obrigação em pagamentos parcelados, na mesma linha de entendimento contida no art. 26 da Lei n.º 8.443/92, tudo de acordo com o plano de amortização que se sugere seja desenvolvido pela instância devedora segundo sua capacidade financeira atual e futura, o qual seria submetido em seguida à aprovação do TCU.

10. Todavia, ainda a propósito do ressarcimento e das correspondentes responsabilidades, verificase que não houve nos autos, e também não há notícias de ter havido em outros processos acerca da mesma matéria, a adoção de procedimentos de contraditório e de ampla defesa da instituição financeira administradora do FNE, ou seja, do BNB enquanto pessoa jurídica beneficiária dos valores afinal incorporados ao seu patrimônio ao longo do tempo. Os últimos argumentos analisados pela Secex/CE, embora tenham sido trazidos pelo atual representante legal do BNB, decorrem de livre manifestação da instituição. Da mesma forma, tudo indica que as devoluções parciais e os ajustes feitos pelo BNB, conforme relata a Unidade Técnica nos itens 82/85, provêm de atuações do Bacen e do TCU, nesse caso sem a natureza de título executivo de dívida.

11. Também não se pode ignorar que o ressarcimento de valor, por sua elevada expressão pecuniária, extrapola as regras de direito financeiro sob a competência do TCU para alcançar a atuação do Banco Central do Brasil, especificamente acerca da observância das normas do sistema financeiro nacional que lhe são afetas.

12. Nesse contexto e dada a relevância da matéria e os montantes financeiros envolvidos, os quais perpassam por período distinto das presentes contas (exercício de 2000), parece-nos que o procedimento mais consentâneo com a caracterização formal da dívida, até mesmo para prevenir situações relacionadas com os institutos da prescrição ou da decadência, consistiria em autuar processo apartado de tomada de contas especial para efetivar o princípio do contraditório e da ampla defesa da pessoa jurídica do BNB, na qualidade de administradora do FNE e beneficiária dos valores indevidos, em relação ao conjunto da dívida nos anos de 1995 a 2000, e também nos anos seguintes quanto a valores ainda remanescentes. Então,

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ficariam sobrestadas as contas do FNE ainda pendentes de julgamento e por avaliar a conveniência e a oportunidade de reabrir as demais na forma da legislação vigente, caso se identifiquem novos fatos de responsabilidade dos gestores arrolados nas contas anuais à medida que evoluir a apuração das parcelas em cada exercício.

(...)

222. Como se observa no excerto acima, o Parquet afirmou taxativamente não ter identificado qualquer princípio ou fundamento jurídico que autorizasse ou que atribuísse competência ao TCU para dispensar ressarcimento de valores devidos, no presente caso ao FNE, mesmo que de forma excepcional face à ausência de condições financeiras do devedor. Ainda conforme o MPTCU, a dispensa de ressarcimento constituiria, sem amparo legal, enriquecimento ilícito do BNB. Salientou, porém, não haver impedimento para, excepcionalmente, essa Corte definir prazo prolongado tanto quanto necessário para liquidar a obrigação em pagamentos parcelados, de acordo com plano de amortização a ser elaborado pelo banco tendo por base sua capacidade financeira presente e futura, plano que seria submetido à aprovação da Corte.

223. Acatando a proposta do Ministério Público junto ao TCU, o Plenário prolatou o Acórdão 404/2010, tendo deliberado, por meio de seu item 9.1, em instaurar processo apartado para apurar as ocorrências especificadas no parágrafo 2 dessa instrução.

224. Elaborada a instrução inicial da presente tomada de contas especial, restou ali consignado, dentre outros pontos, que parte das premissas utilizadas na análise empreendida no TC 013.884/2001-0, quanto à viabilidade financeira de o BNB efetuar o pagamento das importâncias devidas em prazo que atendesse às normas do Banco Central, encontravam-se superadas (peça 1, p. 5 - itens 21 e 22).

225. Por sua vez, efetivada a citação do Banco do Nordeste, referente à questão descrita no item ‘b’ do parágrafo 2 (peça 22), o banco recolheu ao FNE, em 29/11/2013, o correspondente montante de R$ 318.288.618,03. Ocorre que, na mesma data, o BNB efetivou lançamentos contábeis por meio dos quais o FNE devolveu ao banco as importâncias de R$ 116.281.714,84 e R$ 61.030.077,88, a primeira relativa à devolução dos ressarcimentos efetivados ao FNE em 2007, concernentes à taxa de administração e del credere pagos a maior pela não constituição de provisão para devedores duvidosos no período de 2003 a fevereiro de 2005; e a segunda referente à alteração da metodologia de cálculo do del credere do período de março de 2005 a outubro de 2013.

226. Ante o recolhimento da importância de R$ 318.288.618,03, acima mencionada, o Ministro Relator Augusto Sherman Cavalcanti considerou quitado o valor devido atinente ao del credere cobrado a maior pela não utilização do critério pro rata temporis, conforme item 8 do voto condutor do Acórdão 5.165/2014-TCU- 2ª Câmara (peça 39, p. 1).

227. Com relação à cobrança a maior de taxa de administração e de del credere, em decorrência da constituição de provisão para devedores duvidosos em desacordo com os normativos, o Ministro Relator Augusto Sherman, no entanto, divergiu da proposta de mérito da Secex/CE, demonstrando com propriedade, nos itens 16 a 36 do voto condutor do Acórdão 5.165/2014-TCU-2ª Câmara (peça 39, p. 2-4), que a Secex-CE utilizara, na instrução de peça 35 (elaborada por este instrutor), premissas equivocadas para considerar não exigível a constituição de provisão para devedores duvidosos no período abrangido pelas presentes contas.

228. Dessa forma, o Relator concluiu que o Banco do Nordeste deveria ser chamado a recolher os valores cobrados a maior pela falta desse provisionamento, bem como especificou que o período a ser abrangido por mencionado recolhimento era de 2000 a fevereiro de 2005, mormente tendo em vista a devolução efetivada pelo FNE ao BNB, em 29/11/2013, de supracitado valor de R$ 116.281.714,84, conforme se observa nos itens 36 a 43 de referido voto (peça 39, p. 4).

229. Feitas essas considerações, passa-se, então, à análise específica dos argumentos apresentados pelos funcionários do banco à peça 185, p. 12-13, e acima descritos.

230. Informe-se, preliminarmente, que a Resolução CMN 3.988, de 30/6/2011, aludida pelos funcionários, foi revogada, a partir de 24/2/2018, pela Resolução CMN 4.557, de 23/2/2017 (peça 250, p. 1; e peça 251, p. 31-32).

231. Quanto às simulações de adequação de capital apresentadas à peça 185, p. 73, ressalte-se que, como afirmaram os próprios técnicos, essas tiveram por base cenário de estresse (simulações de eventos severos e condições extremas de mercado).

232. A esse respeito, destaque-se que o programa de testes de estresse é um dos elementos que devem estar contemplados na estrutura de gerenciamento de riscos de uma instituição financeira, consoante disposto no art. 7º, inciso VII, da Resolução CMN 4.557/2017 (peça 251, p. 4).

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233. Conforme definido no art. 11, inciso I, dessa Resolução, programa de testes de estresse é o ‘conjunto coordenado de processos e rotinas, dotado de metodologias, documentação e governança próprias, com o objetivo principal de identificar potenciais vulnerabilidades da instituição’ (peça 251, p. 6).

234. O teste de estresse consiste no ‘exercício, com finalidade definida, de avaliação prospectiva dos potenciais impactos de eventos e circunstâncias adversos na instituição ou em um portfólio específico’ (peça 251, p. 6).

235. A análise de cenários, uma das metodologias de teste de estresse, permite, por sua vez, ‘avaliar, ao longo de um período determinado, o impacto decorrente de variações simultâneas e coerentes em um conjunto de parâmetros relevantes no capital da instituição, em sua liquidez ou no valor de um portfólio’ (peça 251, p. 6).

236. Cabe frisar que os resultados do programa de testes de estresse constituem importante subsídio, em especial, às decisões estratégicas da instituição; à revisão dos níveis de apetite por riscos; à avaliação dos níveis de capital e de liquidez da instituição e a elaboração dos respectivos planos de contingência; e à avaliação da adequação de capital (peça 251, p. 17).

237. Com relação especificamente à avaliação da adequação de capital de uma instituição financeira, registre-se que os procedimentos e parâmetros relativos ao Processo Interno de Avaliação da Adequação de Capital (Icaap) encontram-se estabelecidos na Circular Bacen 3.846, de 13/9/2007 (peça 254).

238. Como se observa em aludida Circular, mencionado processo Icapp deve permitir a avaliação da suficiência do capital da instituição em um horizonte de três anos; abranger a avaliação e a mensuração da necessidade de capital para a cobertura dos diversos riscos a que está sujeita a instituição, riscos os quais especifica; a avaliação da necessidade de capital em função dos resultados do programa de testes de estresse; e a descrição das metodologias e premissas utilizadas na avaliação e mensuração da necessidade de capital relativas a referidas avaliações (peça 254, p. 1-2).

239. Citado Processo Interno de Avaliação da Adequação de Capital (Icaap) deve seguir o modelo estabelecido pela Carta Circular 3.841, de 14/9/2017 (peça 255).

240. Em mencionado modelo, encontram-se especificados os dados que devem ser apresentados, relativos a capital e risco, na formatação indicada na tabela de peça 255, p. 5-7, que deve contemplar quadro com os dados alusivos ao cenário de normalidade, e um quadro para cada cenário de estresse.

241. No que se refere aos testes de estresse, esse modelo preconiza que devem ser descritas as metodologias dos testes de estresse, com a especificação das premissas consideradas; bem como requer que seja descrito o processo de elaboração dos cenários de estresse, e apresentada a definição de cada cenário adverso e do cenário-base, em termos qualitativos e quantitativos (peça 255, p. 10).

242. A esse respeito, importa salientar que, em seus argumentos, os funcionários do BNB limitaram-se a encaminhar a simulação inserta à peça 185, p. 73, relativa a apenas um cenário adverso.

243. Não foram apresentadas as simulações referentes ao cenário de normalidade, bem como a outros possíveis cenários adversos, com que o banco teria trabalhado à época; tampouco encaminhadas informações alusivas às premissas consideradas nos testes de estresse, e à definição de cada cenário adverso e do cenário-base (normalidade).

244. Ademais, a situação retratada em aludida simulação representa tão somente as estimativas que foram feitas, naquela ocasião, quanto à necessidade de capital, tendo por base determinado cenário.

245. Nesse sentido, os resultados apresentados efetivamente pelo BNB, em suas Demonstrações Financeiras, relacionados a Requerimentos Mínimos de Capital, atestam que não teriam se materializadas as insuficiências de capital estimadas, ainda que houvesse sido realizado o recolhimento integral do débito.

246. Assim, na posição de 30/6/2017, tendo por base os dados constantes da Nota 28.g da respectiva demonstração financeira (peça 226, p. 89-90), e considerando-se o débito com a atualização para aquela data, segundo o custo de oportunidade do FNE (R$ 836.924.894,73), o Índice de Nível I seria de 7,809%, superior ao respectivo limite mínimo exigido pelas normas do Banco Central, que era de 7,250%. Embora ligeiramente inferior ao apontado pelo BNB (7,865%), não haveria insuficiência de capital, como aliás, já apontara o banco na simulação de peça 185, p. 73.

247. Por sua vez, na posição de 30/6/2018, tendo por base os dados constantes da Nota 28.g.i da respectiva demonstração financeira (peça 249, p. 73), e considerando-se o débito com a atualização para aquela data, segundo o custo de oportunidade do FNE (R$ 876.762.519,72), o Índice de Nível I seria de 8,170%, superior ao respectivo limite mínimo exigido pelas normas do Banco Central, que era de 7,875%, e também ao apontado na simulação do banco (7,662%).

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248. Assim, em 30/6/2018, ao invés da insuficiência de capital no valor de R$ 86,8 milhões, indicada na simulação do BNB, haveria na realidade, mesmo com o recolhimento integral do débito, margem (excesso de capital em relação ao mínimo exigido) de R$ 123,4 milhões.

249. Quanto à posição de 31/12/2019, a própria estimativa do Banco do Nordeste teria que ser revista, ante às variações verificadas, em 2017 e 2018, em relação aos respectivos resultados simulados pelo banco. Não há, assim, como se afirmar, a priori, que haverá insuficiência de capital, em caso de eventual recolhimento do débito, como querem fazer crer os técnicos do BNB.

250. Ademais, ainda que, por hipótese, fosse prevista a ocorrência de insuficiência de capital em 2019, com tal recolhimento, o Banco Central do Brasil possui a faculdade de fixar intervalo máximo durante o qual seria admissível tal insuficiência, a teor do disposto no art. 9º, § 9º, da Resolução CMN 4.193, de 1º/3/2013. Em consequência, o plano de capital do BNB deveria ser alterado, para incluir as providências necessárias à correção de aludida insuficiência até o encerramento desse período, conforme art. 9º, § 10º, de citada Resolução (peça 252, p. 7).

251. Ainda sobre essa questão, relembre-se que o MPTCU, em seu Parecer exarado no TC 013.884/2001-0 (prestação de contas do FNE, exercício de 2000), assim se manifestou:

7. As alegações do atual dirigente do BNB e o cenário examinado pela Unidade Técnica tratam de circunstâncias referentes à incapacidade ou à inviabilidade de a instituição financeira arcar com o ônus da dívida a que deram causa os dirigentes ao longo dos exercícios. Não havendo dúvida de que os valores auferidos indevidamente nas operações com recursos do FNE incorporaram ao patrimônio do BNB, o eventual impacto na saúde financeira da instituição não seria causa impeditiva de subsistência da obrigação de ressarcir o dano, pois a capacidade de honrar não é pré-requisito para decidir sobre atribuição ou subsistência de dívida tanto de pessoas físicas quanto de jurídicas. A nosso ver, a dispensa de ressarcimento equivalente a um ‘perdão’ de obrigação constituiria, sem amparo legal, enriquecimento ilícito do favorecido, infringindo princípios informadores da gestão pública, entre eles o da eficiência, o da impessoalidade e o de o agente não poder beneficiar-se da própria ilicitude.

252. Por fim, passa-se a descrever e analisar, a seguir, os esclarecimentos prestados pelo Banco Central em atendimento à diligência realizada pela Secex/CE, conforme determinado no Despacho constante à peça 177.

Resposta do Banco Central à diligência da Secex/CE:

253. Por meio do ofício inserto à peça 187, o Banco Central encaminhou Parecer do Departamento de Regulação do Sistema Financeiro (Denor), contendo a manifestação daquela autarquia sobre a matéria objeto da diligência (peça 188).

254. Em mencionado parecer, o Denor registrou que a Resolução CMN 2.682/1999 aplica-se às ‘operações de crédito, operações de arrendamento mercantil e outras operações com características de concessão de crédito realizadas por instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar por este Banco Central do Brasil (BCB)’ (peça 188, p. 2).

255. Assim, salientou, ‘o BNB deve constituir provisão em conta redutora do ativo, para cobrir perdas de operações de crédito registradas em sua contabilidade, conforme estabelecido pela Resolução nº 2.682, de 1999’ (peça 188, p. 3). Isto é, deve constituir, em sua contabilidade, provisão para devedores duvidosos.

256. Acrescentou que, ‘na existência de contingências passivas, o BNB deve constituir provisão específica, em conta do passivo’. A esse respeito, esclareceu que registros de tal natureza são aplicáveis ‘a contingências decorrentes de operações contabilizadas na carteira do FNE para as quais o BNB garanta, de qualquer forma, a cobertura do risco de crédito’. Ou seja, para as operações com recursos de FNE nas quais o risco cabe ao banco (integral ou parcialmente), o Banco do Nordeste deve também registrar, em sua contabilidade, provisão para devedores duvidosos.

257. Com relação especificamente aos padrões contábeis aplicáveis ao FNE, o Denor enfatizou ‘não ser assunto de competência deste BCB ou do Conselho Monetário Nacional (CMN), uma vez que o fundo constitucional foi criado por lei própria (Lei nº 7.827, de 27 de setembro de 1989), de modo que não se enquadra como instituição financeira e nem é autorizado a funcionar pelo BCB’. Em consequência, concluiu que ‘a aplicação da Resolução nº 2.682, de 1999, não é obrigatória para as operações de crédito da carteira própria do fundo constitucional’.

258. Entretanto, destacou que, ‘com base na boa técnica contábil, o FNE, bem como qualquer entidade, deve reconhecer potenciais perdas em seus ativos, exemplo claro da aplicação do Princípio Contábil da Prudência’ (destaques não constantes do original).

259. Dessa forma, frisou que o Banco do Nordeste, como administrador desse fundo constitucional, ‘poderia estabelecer padrões de referência para avaliação de ativos e passivos, inclusive no que diz respeito a provisões e

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contingências’. Complementou que ‘Nesse contexto, o FNE poderia adotar padrões contábeis de referência, sejam nacionais ou internacionais’ (peça 188, p. 3).

Análise:

260. Saliente-se, uma vez mais, que o fato da Resolução CMN 2.682/1999 determinar procedimentos destinados às instituições financeiras, não exclui a possibilidade de que suas regras também sejam aplicadas para aprovisionamento para devedores duvidosos na contabilidade dos fundos constitucionais de financiamento. Tanto é, que tal faculdade está prevista no art. 3º, parágrafo único, da Portaria MF/MI 11/2005 (peça 2, p. 5).

261. Nesse sentido, frise-se que o Banco do Brasil já utilizava as regras das Resoluções do Conselho Monetário Nacional, editadas pelo Banco Central, para a constituição de provisão para devedores duvidosos na contabilidade do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro Oeste – FCO, pelo menos desde 1999, conforme ressaltado nos parágrafos 90 a 97 dessa instrução. Portanto, bem antes da edição da Portaria MF/MI 11/2005.

262. Ademais, o Ministério da Integração Nacional, no exercício da competência a ele atribuída pelo art. 7º da própria Lei 10.177, de 12/1/2001, e pelo art. 21, § 5º, inciso IV, da Medida Provisória 2.156-3, de 27/6/2001 (e suas reedições), recomendou especificamente ao Banco do Nordeste, em 13/7/2001, 26/12/2002 e 26/5/2003, que constituísse provisão na contabilidade do FNE seguindo as regras da Resolução CMN 2.682/1999, consoante registrado nos parágrafos 114 a 124 supra.

263. Acrescente-se que essa Corte, por meio do item 8.1.4 da Decisão 99/2001-TCU-Plenário, determinou ao BNB que cumprisse com rigor as normas do CMN implementadas por meio de Resoluções do Banco Central do Brasil, em especial o disposto na Resolução 1.748/1990 (que veio a ser substituída pela Resolução 2.682/1999), evitando autonormatização quanto ao provisionamento de créditos de liquidação duvidosa (peça 198, p. 45). Referido item foi mantido pelo Acórdão 622/2003-TCU-Plenário.

264. Relembre-se, porém, que essa Corte, em consonância com o proposto por equipe de inspeção da Secex/CE, acatou os recolhimentos que o BNB efetivou em fevereiro/2007 e junho/2007, utilizando os critérios das Portarias Interministeriais MF/MI 1-C/2005 e 11/2005 para período anterior a edição dessas normas, consoante Acórdãos 1001/2007-TCU-1ª Câmara (peça 218), 2592/2007-TCU-2ª Câmara (peça 219), e 1261/2008-TCU-2ª Câmara (peça 217), relativos às contas do FNE, exercícios de 2003, 2004 e 2005, respectivamente. Tais recolhimentos eram concernentes ao del credere e taxa de administração pagos a maior nos exercícios de 2003 e 2004, e nos meses de janeiro e fevereiro de 2005, ante a não constituição de provisão para devedores duvidosos (parágrafos 10, 11 e 16). 265. Sobre esse ponto, importa destacar que a interpretação dada pelos então responsáveis pelo banco foi considerada razoável pela equipe de fiscalização da Secex/CE, considerando que a Portaria Interministerial foi editada posteriormente à determinação desta Casa e em conformidade ao art. 8º da Lei 10.177, de 12/1/2001. Dessa forma, ainda que tivesse procedido, em 2003, ao aprovisionamento nos exatos termos do Acórdão 622/2003-TCUPlenário (seguindo as regras da Resolução CMN 2.682/1999), o Banco do Nordeste certamente procederia à reversão da provisão constituída na contabilidade do fundo, a fim de dar cumprimento à Portaria Interministerial, já a partir de 2005, e requereria do FNE as quantias recebidas a menor a título de del credere e taxa de administração, como indicado no parágrafo 12.

266. Foi exatamente porque essa Corte acatou a utilização dos critérios das Portarias Interministeriais MF/MI 1-C/2005 e 11/2005, para o cálculo da provisão para devedores duvidosos do período anterior à edição das mesmas, que o voto condutor do Acórdão 153/2015-TCU-2ª Câmara adotou o mesmo critério para quantificação do débito de que trata o presente processo, como se observa, a seguir, no excerto de referido voto (peça 55, p. 5-6):

42. No entanto, há um aspecto na deliberação embargada que demanda retificação sobre a norma a ser utilizada no cálculo da provisão para devedores duvidosos. Embora não restem dúvidas sobre a possibilidade de aplicar as normas do CMN e embora as Portarias Interministeriais MF/MI 1-C/2005 e 11/2005 não contenham dispositivo para aplicação retroativa, este Tribunal acatou o recolhimento efetuado pelo BNB utilizando critérios dessas duas últimas Portarias para o período anterior a sua edição.

43. De fato, os recolhimentos realizados pelo banco ao FNE no exercício de 2007 para regularizar a situação do del credere e da taxa de administração referentes aos exercícios de 2003 e 2004 utilizaram os critérios dessas portarias, procedimento que foi acolhido quando do julgamento das contas do exercício de 2005 (acórdão 1.261/2008 – 2ª Câmara).

44. Dessa forma, considerando que o Tribunal acatou a utilização dos critérios das portarias para o cálculo da provisão para devedores duvidosos em períodos anteriores a 2005, o mesmo critério pode ser adotado neste processo.

267. Acrescente-se, conforme enfatizado pelo próprio Banco Central, em resposta à diligência da Secex/CE, que (peça 188, p. 3):

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10. Isto não obstante, vale destacar que, com base na boa técnica contábil, o FNE, bem como qualquer entidade, deve reconhecer potenciais perdas em seus ativos, exemplo claro da aplicação do Princípio Contábil da Prudência. Assim, o reconhecimento da provisão é recomendável sempre que houver possibilidade de perda. Neste particular, o BNB, na posição de administrador desse fundo, poderia estabelecer padrões de referência para avaliação de ativos e passivos, inclusive no que diz respeito a provisões e contingências. Nesse contexto, o FNE poderia adotar padrões contábeis de referência, sejam nacionais ou internacionais. (destaques não constantes do original).

268. No entanto, conforme já afirmado acima, o Banco do Nordeste não registrou provisão alguma para créditos de liquidação duvidosa, na contabilidade do FNE, desde dezembro/2001 até a edição da Portaria Interministerial MF/MI 1-C/2005. Isso, a despeito das seguidas recomendações do Ministério da Integração, bem como da determinação constante do item 8.1.4 da Decisão 99/2001-TCU-Plenário (mantida pelo Acórdão 622/2003-TCUPlenário), para que utilizasse as regras da Resolução CMN 1.748/1990 e da norma que veio a lhe suceder (Resolução CMN 2.682/1999).

269. Rememore-se, ainda, que, tendo sido rejeitado, pelo Acórdão 622/2003-TCU-Plenário, o recurso que o banco apresentara contra aludido item da Decisão 99/2001-TCU-Plenário, o BNB, ao invés de cumprir a determinação dessa Corte, solicitou aos Ministérios da Fazenda e da Integração Nacional para que constituíssem grupo de trabalho com o fim de estabelecer normas para o aprovisionamento nos fundos constitucionais de financiamento.

270. De forma a permitir a mensuração do impacto de referido procedimento adotado pela instituição financiamento, esse instrutor elaborou a planilha inserta à peça 256, tendo por base as informações constantes de demonstrativos encaminhados pelo banco, referentes à posição de 31/12/2003, bem como das Demonstrações Contábeis do BNB naquela posição (peça 138; peça 185, p. 32 e 39; e peça 246, p. 21).

271. Como se observa, a provisão para créditos de difícil liquidação que deveria ter sido constituída na contabilidade do FNE, segundo as regras da Resolução CMN 2.682/1999, corresponderia ao montante de R$ 7.320.371.573,05, na posição de 31/12/2003 (peça 256, p. 3). Ou seja, o BNB cobrou, do FNE, taxa de administração a maior, visto mencionada taxa ter sido calculada sobre patrimônio líquido do fundo que se encontrava superavaliado, pois não computava provisão que deveria ter sido constituída.

272. Apenas à título de comparação, mencionada planilha apresenta, também, os valores da provisão, caso utilizados os critérios da Resolução RD 4915/1992, e, ainda, as regras da Portaria Interministerial MF/MI 11/2005. Constata-se que o menor valor de provisão calculado totalizaria a expressiva cifra de R$ 3.984.552.481,36, na posição de 31/12/2003, obtido segundo as regras da Resolução RD 4915/1992, editada pelo Banco do Nordeste, e não mais passível de utilização naquela data, tendo em vista o decidido no supracitado Acordão 622/2003-TCU-Plenário (peça 256, p. 3).

273. Tendo por base esses mesmos dados constantes dos demonstrativos de peça 185, p. 32 e 39, esse instrutor elaborou, também, a planilha de peça 257, desta feita concernente à posição de 31/12/2012, e referente tão somente à provisão segundo às regras da RD 4915/1992 (resolução que apresenta o menor valor para aprovisionamento, dentre as normas supracitadas, como já indicado acima).

274. Para tanto, adotou-se postura conservadora, isto é, utilizou-se parâmetros de cálculo que resultassem no menor valor de provisão possível. Assim, considerou-se a taxa de juros máxima vigente para operações do FNE no ano de 2003, para retroagir os dados de 31/12/2003 para 31/12/2002. No exercício de 2003, os encargos financeiros das operações do FNE variaram de 5% a 16% a.a. (peça 246, p. 33). Ao se utilizar encargos de 16% a.a. para referida retroação, o saldo em atraso resultante para a posição de 31/12/2002 seria o menor possível, e, por conseguinte, a provisão incidente sobre essas parcelas em atraso seria igualmente a menor possível.

275. Ademais, para efeito de cálculo da provisão, utilizou-se a regra aplicável aos ‘Créditos Com Prazo Superior a 3 anos’, na Resolução RD 4915/1992, visto que estabelecia prazo maior para início do aprovisionamento (360 dias de atraso) e para constituição de provisão integral de forma mais gradativa (provisão de 100% com 720 dias de atraso), conforme peça 192, p. 2.

276. Desconsiderou-se, ainda, os saldos inadimplentes, constantes dos demonstrativos de peça 185, p. 32 e 39, que apresentassem atraso até 360 dias, e também atrasos entre 361 a 720 dias (um a dois anos) na posição de 31/12/2003, já que esses últimos apresentariam atraso de 1 a 360 dias em 31/12/2002. No caso desses últimos, os valores inadimplentes foram desconsiderados, partindo-se da premissa conservadora (benéfica ao BNB) de que nenhuma parcela inadimplente nessa faixa, apresentaria atraso de 360 dias. Na mesma linha, para as parcelas de atraso de 721 a 1080 dias em 31/12/2003, que corresponderiam a atrasos de 361 a 720 dias em 31/12/2012, aplicouse, nessa planilha de peça 257, o percentual de 20% de provisão (considerou-se que nenhuma parcela atingiu 450 dias de atraso).

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277. Conforme se constata na planilha de peça 257, a menor provisão possível em 31/12/2002, na contabilidade do FNE, de acordo com a Resolução RD 4915/1992 e seguindo os parâmetros acima descritos, seria de R$ 3.088.796.265,30 . Não obstante, a exemplo do observado no exercício de 2003, nenhum valor de provisão foi constituído na contabilidade do FNE (peça 258, p. 25).

278. Observe-se que, em 31/12/2002, o recurso interposto pelo BNB à Decisão 99/2001-TCU-Plenário, ainda não havia sido apreciado, com o que permanecia vigente, então, o efeito suspensivo àquela deliberação.

279. Entretanto, o Banco do Nordeste nem aplicava a regra estabelecida por sua Diretoria Executiva (RD 4915/1992), que defendia em aludido recurso, tampouco cumpria as seguidas recomendações do Ministério da Integração Nacional e à determinação dessa Corte, constante da Decisão 99/2001-TCU-Plenário, que estabeleciam que o banco devia aplicar as regras das Resoluções do CMN para efeito de constituição de provisão para créditos de liquidação duvidosa, na contabilidade do FNE. Tal situação era benéfica ao BNB, pois recebia taxa de administração maior do que a efetivamente devida, em prejuízo do FNE.

280. Registre-se que o valor de provisão referente ao BNB, constante da planilha de peça 257, é apresentado seguindo as regras da Resolução RD 4915/1992, apenas para efeito de comparação com a provisão que deveria ter sido constituída no FNE. O valor que foi efetivamente constituído no BNB, pelo risco com operações do FNE, foi de R$ 452.988.000,00, na posição de 31/12/2002, vez que segue as regras da Resolução CMN 2.682/1999.

281. Utilizando-se os mesmos critérios observados para a planilha de peça 257, elaborou-se, ainda, as planilhas de peça 259 e 260, referentes às posições de 31/12/2001 e 31/12/2000, respectivamente.

282. Como demonstra a planilha de peça 259, a menor provisão possível em 31/12/2001, na contabilidade do FNE, de acordo com a Resolução RD 4915/1992 e seguindo os parâmetros acima descritos, seria de R$ 2.125.493.831,26 . A exemplo do observado na posição de 31/12/2002, não havia valor algum de provisão para devedores, na contabilidade do FNE, em 31/12/2001 (peça 214, p. 99).

283. Por sua vez, a planilha de peça 260, relativa à posição de 31/12/2000, quando o risco pelas operações do FNE, contratadas até 30/11/1998, era de responsabilidade integral do BNB, a menor provisão possível em 31/12/2001, na contabilidade do BNB, para as operações com recursos do FNE, de acordo com a Resolução RD 4915/1992 e seguindo os parâmetros acima descritos, seria de R$ 2.125.493.831,26 . Observe-se que, apesar de serem aplicáveis as regras a Resolução CMN para a responsabilidade do banco por tais operações, como enfatizado pelo Banco Central na resposta à diligência da Secex/CE, o Banco do Nordeste vinha aplicando, até então, os critérios estabelecidos por sua Diretoria Executiva, em citada Resolução RD 4915/1992.

284. Ao se verificar a provisão efetivamente constituída pelo BNB, constata-se que o banco apresentava provisão de apenas R$ 59.380.000,00, em 31/12/2000 (peça 216, p. 81), cifra essa bem inferior ao valor constante da planilha de peça 260 (R$ 2.125.493.831,26), o que indica que o Banco do Nordeste sequer seguia os critérios por ele estabelecidos, em mencionada Resolução RD 4915/1992 .

285. Não há assim como o Banco do Nordeste querer tornar crível a essa Corte que ‘adotou atitude prudencial e iniciou [em 2003] ações frente ao assunto’, como afirmaram seus técnicos à peça 185, p. 3.

CONCLUSÃO

286. Restou demonstrado que:

a) as instruções da Secex/CE (peças 83 e 152) e da Secex Fazenda (peça 163) foram elaboradas em consonância com o deliberado nos Acórdãos 5.165/2014 e 153/2015, ambos da 2ª Câmara dessa Corte; bem como, não estão eivadas dos alegados equívocos, omissões e contradições (parágrafos 64 a 101);

b) os argumentos de mérito apresentados pelo BNB, bem como os esclarecimentos prestados pelo Banco Central, não lograram elidir a necessidade de recolhimento do débito apontado no presente processo (parágrafos 102 a 285).

287. Dessa forma, necessária se faz a realização de nova citação do Banco do Nordeste, tal como proposto na instrução de peça 152, pelas parcelas especificadas na proposta de encaminhamento a seguir.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

288. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo realizar a citação do Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB (CNPJ: 07.237.373/0001-20), com fundamento nos arts. 10, § 1º, e 12, incisos I e II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 202, incisos I e II, do RI/TCU, para que, no prazo de quinze dias, apresente alegações de defesa e/ou recolha, ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE, as quantias de:

a) R$ 382.856.765,52, referente a 31/5/2015, pelos valores indevidamente cobrados pelo Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE, a título de taxa de administração, no período de 2000 a fevereiro de 2005, em decorrência da ausência de provisão para devedores duvidosos na contabilidade do FNE, o que contrariou os procedimentos estabelecidos na Portaria Interministerial

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MF/MI 11/2005. O Banco deve aplicar a correção pelo custo de oportunidade calculado pelos encargos médios sobre financiamentos com recursos do FNE (4,76% ao ano), para atualizar os valores devidos até a data do recolhimento;

b) R$ 321.480.537,40, referente a 29/1/2016, pelos valores indevidamente cobrados pelo Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE, a título de del credere, no período de 2000 a fevereiro de 2005, em decorrência da não exclusão, da sua base de cálculo, do saldo das parcelas em prejuízo, o que contrariou os procedimentos estabelecidos na Portaria Interministerial MF/MI 11/2005. O Banco deve aplicar a correção pelo custo de oportunidade calculado pelos encargos médios sobre financiamentos com recursos do FNE (4,76% ao ano), para atualizar os valores devidos até a data do recolhimento;

c) R$ 68.442.106,47, referente a 30/6/2016, pelos valores indevidamente cobrados pelo Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE, a título de del credere, no mês de junho de 2001, em decorrência da não exclusão, da sua base de cálculo, do saldo das operações (diretas e repasses) com risco transferido integralmente para o FNE por meio da Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001, e suas reedições. O Banco deve aplicar a correção pelo custo de oportunidade calculado pelos encargos médios sobre financiamentos com recursos do FNE (4,76% ao ano), para atualizar os valores devidos até a data do recolhimento.

Valor atualizado do débito em 26/8/2016: R$ 804.715.260,66 .

Ato impugnado : valores indevidamente cobrados pelo Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE, no período de 2000 a fevereiro de 2005, à título de taxa de administração, ante a ausência de provisão para devedores duvidosos; e à título de del credere, ante a não exclusão, da sua base de cálculo, do saldo das parcelas em prejuízo; e, ainda, ante a inclusão, na base de cálculo do del credere de junho/2001, do saldo das operações cujo risco integral foi transferido do BNB para o FNE em referido mês; o que contrariou os procedimentos estabelecidos na Portaria Interministerial MF/MI 11/2005, e na Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001, e suas reedições.

Conduta da empresa responsável : cobrança e recebimento indevidos de valores pelo Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE, a título de taxa de administração, em decorrência da ausência de provisão para devedores duvidosos (período 2000 a fevereiro de 2005); bem como a título de del credere, ante a não exclusão, da sua base de cálculo, do saldo das parcelas em prejuízo (período 2000 a fevereiro de 2005), e dos saldo das operações (diretas e repasses) com risco transferido integralmente para o FNE, em junho de 2001; o que contrariou os procedimentos estabelecidos na Portaria Interministerial MF/MI 11/2005, e na Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001, e suas reedições.”

2. Também transcrevo como parte deste relatório, pela relevância, a derradeira manifestação do Ministério Público junto ao TCU:

Parecer do MPTCU (peça 279)

“Excelentíssima Senhora Ministra-Relatora,

Trata-se de tomada de contas especial instaurada pela Secex-CE, em obediência ao item 9.1 do Acórdão 404/2010-TCU-Plenário, proferido no TC 013.884/2001-0, relativo à prestação de contas do exercício de 2000 do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE).

2. O objetivo de se constituir este apartado foi apurar as ocorrências abaixo descritas, que poderiam estar causando prejuízos ao FNE, bem como viabilizar o exercício do contraditório e da ampla defesa ao Banco do Nordeste do Brasil (BNB):

a) constituição, na contabilidade do FNE, de provisão para devedores duvidosos, em desacordo com os critérios estabelecidos na Portaria Interministerial MF/MI Nº 1-C, de 15/1/2005 e/ou Resoluções 1.478/90 e 2.682/99 do Conselho Monetário Nacional, ocasionando o pagamento a maior de taxa de administração e de del credere;

b) cálculo do del credere sem considerar o critério pro rata tempore, conforme estabelecido na Lei 9.126/1995.

3. Após a realização de inspeções para saneamento dos autos, procedeu-se à citação do BNB, cujas alegações de defesa foram objeto de exame inicial na peça 35, resultando em proposta uniforme de julgamento pela regularidade com ressalvas destas contas especiais, posicionamento com o qual manifestei-me de acordo.

4. O Exmo. Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, atuando em substituição a Vossa Excelência, acolheu parcialmente o entendimento construído pela Secex-CE, divergindo quanto à inexistência de débito relativo à

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majoração na cobrança de taxa de administração e de del credere, decorrente da ausência de provisão para devedores duvidosos na contabilidade do Fundo no período de 2000 a janeiro de 2005.

5. Os fundamentos utilizados pela unidade técnica para afastar a exigibilidade de devolução de valores foram sintetizados da seguinte forma (peça 35, p. 12):

76. Tendo em vista que no período de 2001 até meados de março de 2005 não foi estabelecida pelos Ministérios da Fazenda e da Integração Nacional regra para constituição de provisão para devedores duvidosos na contabilidade do FNE e dos demais fundos constitucionais; que o BNB encontrava-se impedido de estabelecer regra própria, a teor da Decisão 99/2001-Plenário; e visto que esta Corte definiu posicionamento, por meio do Acórdão 834/2011-Plenário, no sentido de que o BNB não se encontra obrigado a seguir as regras da Resolução 2682/99 como critério para registro da provisão para devedores duvidosos na contabilidade do FNE, forçoso concluir não haver, em aludido período, norma estabelecendo regra para aprovisionamento para devedores duvidosos na contabilidade desse fundo, não se podendo, por consequência, falar em pagamento a maior de taxa de administração e del credere pelo FNE ao Banco do Nordeste em tal período, em decorrência de suposta ausência de constituição de provisão para tais perdas.

6. Por sua vez, o Exmo. Ministro Augusto Sherman Cavalcanti concluiu que ‘no período em que não havia norma específica, o Banco deveria ter constituído provisão para devedores duvidosos com base na Resolução CMN 2.682/1999 e, portanto, deve ser chamado a recolher os valores cobrados a maior pela falta desse provisionamento no período que antecedeu a vigência da Portaria Interministerial MF/MI 1-C/2005’.

7. Acolhendo o posicionamento adotado pelo relator, este Tribunal proferiu o Acórdão 5.165/2014-TCU-2ª Câmara, determinando à Secex/CE que:

9.1.1. quantifique os valores indevidamente pagos pelo FNE ao BNB a título de taxa de administração e de del credere, no período de 2000 a fevereiro de 2005, em decorrência da ausência de provisão para devedores duvidosos, o que contrariou os procedimentos estabelecidos na Resolução CMN 2.682/1999;

9.1.2. proceda à citação do Banco do Nordeste do Brasil S/A pelos valores apurados; e

9.1.3. avalie, nas contas do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste, exercício de 2013, a regularidade do lançamento, na contabilidade do fundo, no valor de R$ 61.030.077,88, efetivado em 29/11/2013, referente a pagamento ao Banco do Nordeste do Brasil S/A de del credere do período de março/2005 a outubro/2013 e motivado por suposta distorção na metodologia de apuração utilizada.

8. Em razão de recurso interposto pelo BNB, o item 9.1.1 da referida decisão passou a ter a seguinte redação:

‘9.1.1. quantifique os valores indevidamente pagos pelo FNE ao BNB a título de taxa de administração e de del credere, no período de 2000 a fevereiro de 2005, em decorrência da ausência de provisão para devedores duvidosos, o que contrariou os procedimentos estabelecidos na Portaria Interministerial MF/MI 11/2005, avaliando previamente e, se for o caso, considerando a metodologia de cálculo do del credere utilizada pelo BNB que motivou o lançamento efetivado em 29/11/2013, na contabilidade do Fundo, do valor de R$ 61.030.077,88’

9. Em razão dos esclarecimentos inicialmente prestados e após realização de nova inspeção no BNB, este voltou a ser citado em quatro ocasiões, conforme instruções nas peças 83, 152, 261, bem como em atendimento ao despacho na peça 266. Cumpre esclarecer que na peça 261 consta análise pormenorizada das alegações de defesa até então apresentadas, assim como dos memoriais juntados aos autos pelo banco.

10. A última instrução, sob a responsabilidade da SecexFazenda, alterou o juízo inicialmente firmado, posicionando-se a unidade técnica pela irregularidade das contas do BNB, com imputação de débito atinente aos valores indevidamente cobrados a título de taxa de administração e del credere no período de 2000 a 2005, e de del credere no mês de junho de 2001.

11. Inicialmente, cumpre esclarecer que, por força do disposto no art. 13 da Medida Provisória 2.155, de 22 de junho de 2001, o BNB ficou desobrigado do risco relativo às operações realizadas até 30 de novembro de 1998 com recursos do FNE, transferindo-se a responsabilidade integral ao Fundo.

12. Pela didática na explanação da normatização do tema, permito-me transcrever trecho da instrução na peça 261 acerca do assunto:

50. Em relação ao risco operacional das operações contratadas com recursos do FNE, esclareça-se que, até o advento da Medida Provisória 1.727, de 6/11/1998, cabia ao Banco do Nordeste a responsabilidade integral por eventuais perdas (prejuízos) nessas operações.

51. Com a edição de referida Medida Provisória, a responsabilidade pelas perdas em operações de crédito do FNE, contratadas até 30/11/1998, permaneceu com o BNB. Já para as operações contratadas a partir de 1º de

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dezembro de 1998, o risco operacional do banco passou a ser de 50%, cabendo ao fundo os restantes 50% (peça 195, p. 1-2).

52. Assim, as operações do FNE passaram a ser divididas em dois grupos: um primeiro, composto pelas operações contratadas até 30/11/1998, para o qual a provisão para devedores duvidosos devia ser constituída unicamente na contabilidade do BNB; e um segundo, constituído pelas operações contratadas a partir de 1º/12/1998, em que a provisão devia ser efetuada tanto na contabilidade do banco, como na contabilidade do fundo, na proporção de 50% para cada um.

53. Por sua vez, a teor do disposto no art. 13 da Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001, os bancos administradores dos fundos constitucionais de financiamento ficaram desobrigados do risco atinente às operações contratadas até 30/11/1998, com recursos desses fundos (peça 196, p. 3).

54. Ou seja, o FNE passou, então, a ser responsável integralmente pelo risco operacional das operações celebradas até 30/11/1998. Já quanto as operações realizadas a partir de 1º/12/1998, o risco permaneceu compartilhado entre o banco e o fundo.

55. Dessa forma, no que se refere ao conjunto de operações do FNE contratadas até 30/11/1998, a provisão para devedores duvidosos devia, a partir da publicação de mencionada medida provisória, ser constituída na contabilidade do FNE, e não mais na contabilidade do BNB.

13. Como se vê, no período abrangido pela apuração em curso nesta TCE, as provisões deveriam ser constituídas observando-se as disposições acima elencadas, de modo que o risco das operações deveria ser compartilhado entre o BNB e o FNE. Entretanto, a instituição bancária alegou que deixou de realizar as provisões afetas ao Fundo, em decorrência da ausência da normatização prevista no art. 8º da Lei 10.177/2001, segundo o qual os Ministérios da Fazenda e da Integração Nacional, em conjunto, estabeleceriam normas para estruturação e padronização dos balanços e balancetes dos Fundos Constitucionais de Financiamento.

14. Tendo em vista que a regulamentação somente ocorreu em 2005, por meio da Portaria Interministerial 1-C, de 15/1/2005, e da Portaria Interministerial 11, de 28/12/2005, ambas dos Ministérios da Fazenda e Integração Nacional, o BNB deixou de provisionar a parcela de operações de risco a cargo do FNE.

15. Importa consignar que, quando os autos se encontravam sob a responsabilidade da SecexCe, a SecexFazenda foi instada a se manifestar sobre o assunto, haja vista ser a unidade responsável pela fiscalização do Banco do Brasil, que gere recursos do Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO), situação semelhante à que se examina nestes autos. Por meio da instrução na peça 163, aquela secretaria posicionou-se favorável à aplicação dos critérios estabelecidos pela Resolução CMN 2.682/1999 para constituição de provisão para créditos de liquidação duvidosa e para baixa em prejuízo na contabilização do FNE, em razão da lacuna legislativa entre a edição da MP 1.727/1998, que dispunha sobre as operações com recursos de fundos constitucionais, e da Portaria Interministerial MF/MI 1-C, de 15/1/2005.

16. A Secex-CE efetuou diligência ao Banco Central do Brasil (BCB) a fim de obter esclarecimentos da autarquia sobre a necessidade de o FNE obedecer aos termos da Resolução CMN 2.682/1999, ao que respondeu (peça 188, p. 3):

9. Quanto aos padrões contábeis aplicáveis ao FNE, ressaltamos não ser assunto de competência deste BCB ou do Conselho Monetário Nacional (CMN), uma vez que o fundo constitucional foi criado por lei própria (Lei nº 7.827, de 27 de setembro de 1989), de modo que não se enquadra como instituição financeira e nem é autorizado a funcionar pelo BCB. Por consequência, conclui-se que a aplicação da Resolução nº 2.682, de 1999, não é obrigatória para as operações de crédito da carteira própria do fundo constitucional. 10. Isto não obstante, vale destacar que, com base na boa técnica contábil, o FNE, bem como qualquer entidade, deve reconhecer potenciais perdas em seus ativos, exemplo claro da aplicação do Princípio Contábil da Prudência. Assim, o reconhecimento da provisão é recomendável sempre que houver possibilidade de perda. Neste particular, o BNB, na posição de administrador desse fundo, poderia estabelecer padrões de referência para avaliação de ativos e passivos, inclusive no que diz respeito a provisões e contingências. Nesse contexto, o FNE poderia adotar padrões contábeis de referência, sejam nacionais ou internacionais.

17. Do contexto acima exposto, percebe-se que, tanto a praxe observada pelo Banco do Brasil como a orientação emanada do BCB apontam para a necessidade de constituição da provisão pelo BNB no período transcorrido até a regulamentação do tema pelos Ministérios da Fazenda e da Integração.

18. Nesse sentido, revelou-se correto o entendimento consignado pelo relator do Acórdão 5.165/2014-TCU-2ª Câmara, segundo o qual o aprovisionamento para devedores duvidosos é medida cuja observância decorre de ‘normas basilares de contabilidade, em especial o princípio da prudência’, também mencionado pelo Banco Central do Brasil.

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19. Feitas essas considerações e à vista dos novos elementos contidos nos autos, revejo meu posicionamento anterior e ponho-me de acordo com o novo encaminhamento aventado para estas contas especiais.

20. Diante do exposto, este membro do Ministério Público de Contas manifesta anuência à proposta formulada pela SecexFazenda, pela irregularidade das contas do BNB, com imputação de débito atinente aos valores indevidamente cobrados a título de taxa de administração e del credere no período de 2000 a 2005, e de del credere no mês de junho de 2001”

É o relatório.

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VOTO

Trata-se de tomada de contas especial instaurada em decorrência de determinação do Acórdão 404/2010-Plenário para apuração de prejuízos ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE, que teriam permeado vários exercícios e beneficiado indevidamente o Banco do Nordeste do Brasil S/A - BNB:

“9.1. instaurar processo apartado para apurar em conjunto as ocorrências pertinentes a diversos exercícios a seguir descritas e potencialmente causadoras de prejuízos ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste, permitindo-se ainda o correspondente exercício do contraditório e ampla defesa pela pessoa jurídica do Banco do Nordeste, na condição de beneficiário dos valores questionados:

9.1.1. constituição, na contabilidade do FNE, de provisão para devedores duvidosos, em desacordo com os critérios estabelecidos na Portaria Interministerial MF/MI 1-C de 15/01/2005 e/ou Resoluções 1.478/90 e 2.682/99 do Conselho Monetário Nacional;

9.1.2. cálculo do ‘del credere’ sem considerar o critério ‘pro rata tempore’, conforme estabelecido na Lei nº 9.126/1995;”

2. A irregularidade foi identificada e comunicada ao BNB anteriormente ao ano de 2010, e, após a realização de diversas diligências e verificações, a instituição financeira foi citada pela primeira vez em 2016 (posteriormente citada novamente em 2018, com nova fundamentação legal, mas com os mesmos valores). A citação da instituição financeira decorreu da cobrança e recebimento indevidos de valores do FNE, a título de taxa de administração, em face da ausência de provisão para devedores duvidosos no período de 2000 a fevereiro de 2005, na contabilidade do FNE (R$ 382.856.765,52), bem como a título de del credere, ante a não exclusão, da sua base de cálculo, do saldo das parcelas em prejuízo no período de 2000 a fevereiro de 2005 (R$ 321.480.537,40) e do saldo das operações (diretas e repasses) com risco transferido integralmente para o FNE, em junho de 2001 (R$ 68.442.106,47), o que contrariou os procedimentos estabelecidos na Resolução CMN 2.682/1999 e na Medida Provisória 2.155, de 22/6/2001, e suas reedições.

3. Preliminarmente, devo registrar que este processo foi exaustivamente discutido no âmbito desta Corte. Equipe de inspeção da então Secex/CE, em meados de 2016, confirmou, em síntese, ocultação de passivos no âmbito do FNE – a qual detalharei em seguida –, que gerou o débito tratado neste processo. Apesar da minuciosa análise daquela secretaria, determinei a manifestação da extinta SecexFazenda, unidade especializada deste Tribunal sobre o assunto, que apresentou conclusões uníssonas àquelas da secretaria no Ceará (peça 163).

4. Adicionalmente, pela relevância da matéria, o ministro Marcos Bemquerer, substituindome nestes autos, determinou a oitiva do Banco Central do Brasil (BCB) sobre as regras de contabilização de passivos no âmbito do FNE. O BCB, em síntese, argumentou que, embora a Resolução CMN 2.682/1999 fosse destinada precipuamente à contabilidade de instituições financeiras, não seria possível ocultar passivos no âmbito do FNE devido a princípios basilares de Contabilidade (peça 188, p. 3).

5. Por derradeiro, o Ministério Público junto ao TCU manifestou concordância com as conclusões das unidades instrutivas e endossou a imputação ao BNB do débito apurado nestes autos (peça 279).

6. Esse breve histórico processual atesta a robustez das análises que antecederam a apreciação por esta Corte.

7. Em função da aridez do tema, é fundamental lançar luzes no ponto fulcral destes autos: ocultação de passivos no âmbito do FNE . Essa ocultação impactou a contabilização da base de cálculo sobre a qual incidem as taxas de administração e de del credere. A não contabilização de valores na esfera do FNE deu origem ao débito ora em exame.

8. Explico.

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9. Taxa de administração é a remuneração do FNE ao BNB, por este gerir os recursos daquele, e é aplicada sobre o valor do patrimônio do fundo.

10. A primeira parcela do débito pelo qual foi citado o BNB, de R$ 382.856.765,52, decorre da ausência de provisão para devedores duvidosos (PDD) no balanço do FNE – quando o risco das operações de crédito está atribuído ao fundo –, o que diminui diretamente o patrimônio do FNE, base de cálculo de aplicação da taxa de administração. Isso quer dizer que o BNB cobrou pela gestão de recursos do FNE em montante superior ao, de fato, gerido.

11. Já o del credere é definido, na legislação, como taxa anual cobrada pelo BNB do FNE pelas operações de crédito realizadas com recursos do fundo quando o risco de crédito está atribuído ao BNB. É entendida como compensação ao banco pela assunção de risco nas operações de crédito com recursos do fundo. A taxa de del credere é de zero para operações cujo risco seja integralmente do fundo; 3% a.a. para operações de risco compartilhado (50% do banco e 50% do fundo); e atinge até 6% a.a. para operações cujo risco seja integralmente do banco, conforme previsto na Lei 7.827/1989, art. 9º-A, II, a, b e c, e III, a e b, c/c a Lei 10.177/2001, art. , § 7º.

12. O BNB, em razão do risco assumido nas operações do FNE, considera, na apuração e apropriação mensal do del credere que lhe é devido, o saldo contábil dos financiamentos, composto pelos valores das parcelas de principal e encargos “em ser” das operações. As parcelas de principal e encargos eventualmente baixadas em prejuízo não compõem a base de apuração do del credere, pois, ao serem reconhecidas como prejuízo, deixam de fazer parte do saldo contábil dos financiamentos (ativo do FNE), passando a integrar as contas de compensação. Assim, o saldo contábil dos financiamentos compõe-se apenas dos valores de principal e encargos em situação normal ou com até 329 dias de atraso – após esse período, os créditos são baixados em prejuízo.

13. O débito de R$ 321.480.537,40, atribuído ao Banco do Nordeste do Brasil S/A, decorre do não reconhecimento das parcelas de principal e encargos baixadas em prejuízo, que diminui diretamente o saldo contábil dos financiamentos, base de cálculo de aplicação da taxa de del credere. Ou seja, o BNB cobrou pela assunção de riscos de operações de crédito (taxa del credere) que não mais existiam, pois já baixadas em prejuízo.

14. O débito de R$ 68.442.106,47, imputado ao mesmo banco, decorre da aplicação de taxa de del credere quando os riscos das operações de crédito eram 100% do FNE. Em outras palavras, o BNB cobrou pela assunção de riscos de operações de crédito (taxa del credere) quando estes estavam alocados ao FNE, no mês de junho de 2001; enfim, cobrou por riscos que não assumira.

15. Em síntese, o débito decorre do descompasso entre alocação de riscos das operações de crédito entre BNB e FNE e sua respectiva contabilização.

16. A mudança de alocação de riscos entre essas instituições se iniciou com o advento da Medida Provisória 1.727, de 6/11/1998. As operações do FNE passaram a ser divididas em dois blocos distintos: um primeiro, englobando operações de crédito contratadas até 30/11/1998, permanecia com risco assumido integralmente pelo BNB; e um segundo, envolvendo as operações contratadas a partir de 1º/12/1998, teria seu risco compartilhado, cabendo 50% ao banco e os restantes 50% do risco, ao FNE.

17. Posteriormente, foi editada a Medida Provisória 2.155/2001, alterada pela Medida Provisória 2.196/2001, que, entre outras medidas, desobrigou os bancos administradores de fundos constitucionais de financiamento, aí incluído o BNB, do risco relativo às operações realizadas até 30/11/1998 com recursos desses fundos. Em outras palavras, o risco das operações com recursos do FNE contratadas até 30/11/1998, que era integralmente do Banco do Nordeste, passou a ser todo do fundo.

18. Ocorre que referidas medidas provisórias não continham dispositivo quanto às regras a serem seguidas para contabilização do reconhecimento desse risco – e consequentes perdas – no âmbito do FNE.

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II – Razões de defesa do BNB

19. O BNB concentra sua defesa justamente nessa suposta lacuna regulamentar, alegando que, por ausência normativa, não contabilizou, na esfera do FNE, a parcela de risco atribuída ao fundo. Assim, não haveria que se falar em débito, pois restariam inalteradas as bases de cálculo sobre as quais incidem as taxas de administração e de del credere que fundamentam o débito discutido nestes autos.

20. Mais especificamente, o BNB argumenta, em relação ao débito imputado de R$ 382.856.765,52 (cobrança indevida de taxa de administração) que:

20.1. não poderia invocar o princípio da prudência para contabilizar a provisão para devedores duvidosos no âmbito do FNE, pois não existiria nenhuma norma válida que permitisse tal contabilização, nos termos do art. 10 da Resolução 750/1993 do Conselho Federal de Contabilidade;

20.2. as deliberações contidas na Decisão 99/2001-Plenário e no Acórdão 622/2003-Plenário, especificamente no subitem 8.1.4 do primeiro decisum, não seriam aplicáveis ao caso concreto destes autos, pois se refeririam apenas à contabilidade no âmbito do BNB, e não do FNE, conforme entendimento do voto que fundamenta a decisão;

20.3. os Acórdãos 750/2010 e 751/2010, ambos do Plenário do TCU, trataram das prestações de contas do FNE dos anos de 1994 e 1996. Este Tribunal julgou regular a aplicação da Resolução RD 4.915/1992 (sobre contabilização de provisão de devedores duvidosos no âmbito do FNE) em detrimento de normas do CMN na contabilidade do FNE;

20.4. decisão desta Corte sobre o Banco Basa (Acórdão 1.842/2013-1ª Câmara) concluiu por não sancionar os gestores dessa instituição financeira pela conduta de não se contabilizar as provisões de devedores duvidosos no âmbito do Fundo de Financiamento do Norte (FNO) de acordo com as normas do CMN. Tal entendimento dever-se-ia aplicar ao presente caso;

20.5. a Decisão 99/2001 e o Acórdão 622/2003, ambos de Plenário, proibiam o BNB de dispor sobre normas de contabilização de provisão de devedores duvidosos no âmbito do FNE, impedindo-o, assim, de realizar tal contabilização, conforme previsão disposta na Lei 10.177/2001, art. 15, inciso II; 20.6. o critério legal para fundamentar sua citação – Resolução CMN 2.682/1999 – somente seria aplicável a instituições financeiras, como o BNB, mas não aos fundos constitucionais; logo, não haveria amparo legal para o débito em discussão.

21. Quanto ao débito de R$ 321.480.537,40, repete, em essência, os argumentos expostos nos parágrafos anteriores.

22. Em referência ao débito imputado de R$ 68.442.106,47, acrescenta que, durante o mês de junho de 2001, até o dia 23, o banco esteve responsável pelos riscos das operações de crédito contratadas até 30/11/1998 e, só a partir desse dia, com a publicação da Medida Provisória 2.155/2001, não mais fazia jus a del credere sobre as referidas operações. Portanto, o banco deveria restituir ao FNE essa remuneração apenas no período de 23 a 30/6/2001, pelo método pro rata tempore, como prescreve a Lei 9.126/1995, e não sobre o mês inteiro de junho de 2001.

23. Por fim, o BNB argumenta que o reconhecimento do total do débito discutido nestes autos (próximo a R$ 1 bilhão) reduziria significativamente o Índice de Basiléia (IB) do banco. Em que pese haver previsão legal de plano de contingências (como retenção de lucros), tal medida só seria possível no médio prazo. Dessa forma, poderia ser comprometido o desenvolvimento das políticas públicas geridas pelo banco.

III – Contextualização das causas do débito discutido

24. Repito que a primeira parcela do débito aqui discutido, no valor de R$ 382.856.765,52, se relaciona, em síntese, a recebimento de valores pelo BNB sem a respectiva prestação de serviço. O banco cobrou pela gestão de recursos do FNE em montante superior ao, de fato, gerido. Os débitos de R$ 321.480.537,40 e R$ 68.442.106,47 apresentam similaridade: o BNB cobrou pela assunção de um risco que não assumira.

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25. Importante destacar a magnitude dos valores não contabilizados no âmbito do FNE referentes a parcela de risco atribuída ao fundo (provisão de devedores duvidosos e perdas), que é a causa do débito: R$ 5 bilhões, a valores históricos (montante oriundo da memória de cálculo do débito referente à taxa de administração do fundo – peça 147 –, calculado pelo próprio BNB).

26. O banco defende que seria lícito ocultar passivo por volta de R$ 5 bilhões (que ocorreu de 2000 a 2005), correspondendo a aproximadamente 30% do patrimônio do FNE à época, sob o pretexto de ausência normativa. Ressalte-se, tal ocultação teve a consequência de beneficiar a instituição bancária no montante do débito aqui discutido.

27. Vale destacar que a situação foi consignada inclusive em parecer de auditoria independente realizada sobre o FNE (peça 246, p. 35-36):

“Conforme mencionado na Nota Explicativa no. 4 às demonstrações contábeis, o Administrador do Fundo vem conduzindo estudos, em conjunto com os ministérios mencionados na citada nota, para o estabelecimento de regras para a constituição de provisão para créditos de liquidação duvidosa, prática esta até agora não adotada pelo Fundo. Nessa mesma nota é mencionado que existem parcelas em atraso vencidas de R$ 4.825.282 mil. Esse valor, acrescido das parcelas vincendas relativas aos contratos com parcelas em atraso, é aumentado para R$ 8.543.567 mil. As práticas contábeis brasileiras requerem que se constitua provisão para perdas ou riscos de crédito com base em estimativas de seus prováveis valores de realização, independente da natureza da entidade detentora dos créditos e dos fins a que se destinaram esses créditos. Assim, o patrimônio líquido do Fundo poderá ser reduzido significativamente em decorrência de provisionamento ou baixa de créditos de difícil recebimento .” (destaques acrescidos)

IV – Da aplicabilidade da Decisão 99/2001-TCU-Plenário e do Acórdão 622/2003-TCU-Plenário in casu

28. O BNB assevera que a Decisão 99/2001-TCU-Plenário (confirmada pelo Acórdão 622/2003-TCU-Plenário) não valeria para contabilização de provisionamento de créditos de liquidação duvidosa no âmbito do FNE e, ao mesmo tempo, o impediria de inovar na contabilidade do fundo.

29. O dispositivo da Decisão 99/2001-P em comento estabelece:

“8.1.4. determinar ao BNB que cumpra com rigor as normas do Conselho Monetário Nacional implementadas por meio de Resoluções do Banco Central do Brasil, em especial os ditames da Resolução nº 1.748/90 (substituída pela Resolução CMN 2.682/1999), evitando autonormatização quanto ao provisionamento de créditos de liquidação duvidosa”

30. As normas do CMN citadas na decisão acima dispõem sobre regras de aprovisionamento de passivos e, em apertada síntese, estabelecem provisionamento de valores em função do montante de empréstimo em atraso. A diferença básica entre as normas do CMN e do próprio BNB em relação a aprovisionamento pode ser entendida como o percentual aplicado sobre o montante de empréstimo em atraso.

31. A determinação do TCU possui caráter geral, que não restringe sua validade apenas para contabilização de aprovisionamento de créditos de liquidação duvidosa no âmbito do banco, como alega o BNB. Além disso, é difícil justificar que uma parte desse comando não seria válida para o FNE (cumprimento das normas do CMN) e outra o seria (proibição de inovar na contabilidade), sem qualquer indicação nesse sentido. Entretanto, é mister aprofundar nas razões de decidir do dispositivo, que reproduzo a seguir:

“Da mesma forma, quando foram questionados sobre a renegociação de dívidas com saldos em atraso, não houve justificativa satisfatória pelos Responsáveis, porquanto não foram apresentados fatos que pudessem demonstrar com clareza as assertivas dos inquiridos, já que os valores em atraso foram transformados em saldos normais, causando distorção no Balanço do FNE, que ao invés de apresentar um Ativo saudável, deveria demonstrar uma situação de liquidez duvidosa.

(...)

Outro tema discutido nos autos, e que merece minha atenção, diz respeito à autonormatização por parte do BNB, pois que contraria normas do Conselho Monetário Nacional, quando da provisão de créditos de liquidação duvidosa. A propósito, há que se dar a interpretação justa ao que dispõe o art. 15 da

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Lei nº 7.827/89, ao assegurar às instituições financeiras a atribuição de definir normas, procedimentos e condições operacionais. O aludido diploma legal assegura tais prerrogativas às instituições financeiras federais de caráter regional, tão-somente do ponto de vista operacional, sem contrariar critérios estabelecidos na Resolução nº 1.748/90 do Conselho Monetário Nacional.

(...)

Portanto, não há justificativa para uma autonormatização por parte do BNB, mesmo com a alegação de que o FNE deve guardar autonomia contábil em relação à instituição que o administra , o que contraria disposições do Conselho Monetário Nacional, por intermédio do Banco Central do Brasil, tendo como consequência, um balanço saudável, quando na verdade, é de liquidez duvidosa.” (destaques acrescidos)

32. Os trechos do voto da Decisão 99/2001-Plenário acima citados deixam claro que a deliberação tratou, sim, da contabilização de provisões e perdas no âmbito do FNE, ao contrário do alegado pelo BNB. Adicionalmente, não há qualquer menção em todo o voto de que as normas do CMN se restringiriam somente ao BNB. Em outras palavras, o comando é no sentido de que o banco deveria usar as resoluções do CMN para contabilizar os valores de perdas e provisões no âmbito do balanço do FNE.

33. Destaco fato relevante que evidencia que o BNB agiu no sentido de ocultar passivos no âmbito do FNE. Conforme relata a unidade técnica, o banco interpôs recurso contra a Decisão 99/2001-Plenário, em abril de 2001, de forma a continuar seguindo as regras de aprovisionamento estabelecidas por sua Diretoria Executiva, mediante a Resolução RD 4.915/1992, e não os critérios estabelecidos em resolução do Conselho Monetário Nacional, como determinara esta Corte. Em função do efeito suspensivo, o banco continuou a constituir provisão de acordo com os critérios estabelecidos por sua Diretoria Executiva, mas o fez apenas até novembro de 2001 , apesar de o recurso ter sido apreciado e rejeitado somente em junho de 2003, conforme o Acórdão 622/2003-Plenário.

34. Ou seja, o BNB deveria seguir a Resolução RD 4.915/1992 (peça 94), aprovisionando os valores no âmbito do FNE até junho de 2003 – ou seguir a resolução do CMN –, mas decidiu não realizar qualquer contabilização a partir de novembro de 2001 até 2005 (nem por meio da Resolução RD 4.915/1992, nem pela Resolução CMN 2.682/1999), ocultando R$ 5 bilhões em passivos no balanço do FNE . Enfim, não há como acatar o argumento de que o banco ocultou tais passivos em função da Decisão 99/2001-Plenário, que o teria impedido de aplicar a Resolução RD 4.915/1999 – ou outra qualquer – e, ao mesmo tempo, não teria determinado a aplicação da resolução do CMN.

35. Alerto que, conservadoramente, o débito constante destes autos foi calculado com base na Resolução RD 4.915/1992, que produz valores de aprovisionamento inferiores àqueles com base na Resolução CMN 2.682/1999 (vide ofícios de citação do débito), conforme detalhado nas instruções da unidade técnica.

V – Do momento referente aos Acórdãos 834/2011, 750/2010 e 751/2010, todos do Plenário do TCU

36. O entendimento de que os Acórdãos 834/2011, 750/2010 e 751/2010 do Plenário do TCU teriam deliberado pela não aplicação de regras do CMN no âmbito dos fundos constitucionais não pode ser acolhido. Além da inexistência de qualquer vinculação cogente, vale notar que essas deliberações foram adotadas em contextos fático e jurídico diversos do tratado nestes autos. O Acórdão 834/2011 é referente ao período em que havia duas regras para provisão (o BNB poderia optar entre a Resolução CMN 2.682/1999 e as regras da Portaria MF/MI 11/2005, a teor do disposto no art. 3º e seu parágrafo único, dessa Portaria). Naquela decisão, deliberou-se pela regularidade de o BNB não seguir as regras do CMN na contabilidade do FNE, pois já estaria editada regra específica de contabilização no âmbito do fundo. Ou seja, esta Corte deliberou pela legalidade da contabilização nos termos da Portaria MF/MI 11/2005, em vez de nos da resolução do CMN.

37. De caso diverso tratam estes autos, pois ocorrido antes do advento da Portaria MF/MI 11/2005. Ou seja, só havia a resolução CMN disponível, uma vez que a Decisão 99/2001-Plenário

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proibiu o BNB de ter normatização própria (Resolução RD 4.915/1992 é de autoria do banco). Essa questão encontra-se, inclusive, abordada detidamente nos votos condutores dos Acórdãos 5.165/2014 e 153/2015, da 2ª Câmara deste Tribunal.

38. Os Acórdãos 750/2010 e 751/2010, ambos de Plenário, citados pelo BNB, tratam das prestações de contas do FNE dos anos de 1994 e 1996. O TCU julgou regular a aplicação da Resolução RD 4.915/1992. Reitero que tais julgados cuidam de situação anterior à prolação da Decisão 99/2001-Plenário, que obrigou o BNB a utilizar as normas do CMN. Naquelas decisões havia duas opções de contabilização: resolução do CMN ou Resolução RD 4.915/1992, caso diverso destes autos, pois só havia a resolução CMN disponível, uma vez que o referido decisum proibiu o BNB de ter normatização própria.

39. Relevante assinalar que, nessas decisões, as resoluções do CMN deixaram de ser aplicadas para que outras normas o fossem. No primeiro caso, a Portaria MF/MI 11/2005; no segundo, a Resolução RD 4.915/1992. Assim, houve a contabilização de passivos no âmbito do FNE. No presente caso, o BNB não realizou qualquer contabilização , sob o argumento de que a Decisão 99/2001-Plenário, ao mesmo tempo, o impedia de aplicar a Resolução RD 4.915/1992 ou outra qualquer de sua autoria e também resoluções do CMN.

40. Dessa forma, não há que se alegar que as resoluções do CMN não se aplicam ao caso concreto em função dos entendimentos dos precedentes citados nos parágrafos anteriores.

VI – Do Acórdão 1.842/2013-1ª Câmara – Caso do Banco Basa

41. O BNB argumenta que o Acórdão 1.842/2013-1ª Câmara decidiu por não sancionar os gestores do Banco Basa pela conduta de não contabilizar as provisões de devedores duvidosos no âmbito do Fundo de Financiamento do Norte com base na Resolução CMN 2.682/1999; comenta que tal entendimento deveria ser aplicado ao presente caso.

42. Preliminarmente, verifico que esse decisum se refere a fatos ocorridos no ano de 2003, logo, contemporâneos aos narrados nestes autos, diferentemente dos julgados dispostos no título anterior. Entretanto, o entendimento acerca do caso do Banco Basa não se aplica agora por dois motivos principais.

43. O primeiro é que havia para o BNB (e não para o Basa) a obrigatoriedade de seguir o disposto na Decisão 99/2001-TCU-Plenário, que determinara àquele primeiro seguir as resoluções do CMN. No caso do Basa, o banco poderia proceder à contabilização das provisões de devedores duvidosos no âmbito do Fundo de Financiamento do Norte por meio de normas próprias, amparado na Lei 10.177/2001, art. 15, inciso II:

“Art. 15. São atribuições de cada uma das instituições financeiras federais de caráter regional e do Banco do Brasil S.A., nos termos da lei: (...)

II - definir normas, procedimentos e condições operacionais próprias da atividade bancária, respeitadas, dentre outras, as diretrizes constantes dos programas de financiamento aprovados pelos Conselhos Deliberativos de cada Fundo;”

44. Enfim, o Basa poderia inscrever tais provisões no âmbito do FNO sem seguir as resoluções do CMN. O presente caso é diferente. O BNB defende que seria lícito ocultar tais provisões do balanço do FNE pela impossibilidade de aplicação tanto das normas do CMN quanto de autonormatização amparada na Lei 10.177/2001, art. 15, inciso II. Tal ocultação de passivos não é possível em qualquer sistema contábil, sob pena de tornar suas demonstrações inconsistentes ou não confiáveis.

45. O segundo motivo é que o Acórdão 834/2011-TCU-Plenário, tomado como um dos fundamentos para o Acórdão 1.842/2013-1ª Câmara, este último com aplicação agora sustentada pelo BNB, trata de situação diversa, pois havia duas opções de contabilização dos passivos: a Resolução CMN 2.682/1999 e as regras da Portaria MF/MI 11/2005, conforme já detalhado anteriormente; portanto, não aplicável ao ano de 2003, em que não havia tal portaria.

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46. Dessa forma, não há como acompanhar o entendimento do referido julgado, como requer o BNB.

VII – Da aplicabilidade da Resolução CMN 2.682/1999 ao caso concreto

47. Preliminarmente, ressalto que o então Ministério da Integração Nacional (órgão responsável pela gerência dos fundos constitucionais de financiamentos e que editou a Portaria MF/MI 11/2005) já determinou sucessivas vezes ao Banco do Nordeste, ao longo dos anos de 2000 a 2005, que constituísse provisão para devedores duvidosos no balanço do FNE, conforme as regras da Resolução CMN 2.682/1999 (peça 205, p. 32 e 53; peça 206, p. 5 e 49; peça 207, p. 16 e 22; peça 240, p. 29; peça 241, p. 4 e 6), nos termos da Decisão 99/2001-TCU-Plenário.

48. Em que pesem as normas do CMN se destinarem, precipuamente, a instituições financeiras, não há óbices para sua utilização por fundos constitucionais na ausência de regulamentação específica. Cito, como exemplo, que o Banco do Brasil, no exercício de 2000 – data contemporânea às dos fatos narrados nestes autos –, constituiu provisão para créditos de liquidação duvidosa na contabilidade do FCO (Fundo Constitucional do Centro-Oeste), segundo os critérios da Resolução CMN 2.682, de 21/12/1999.

49. Não houve e nem mesmo atualmente, em que há norma específica para contabilização dos fundos constitucionais – qualquer vedação de aplicação das resoluções do CMN aos fundos constitucionais. Ao contrário, o art. 3º, parágrafo único, da Portaria MF/MI 11/2005 (peça 2, p. 5) dispõe da faculdade de aplicação das resoluções do CMN com vistas a aprovisionamento para devedores duvidosos na contabilidade desses fundos. Além disso, conforme demonstrado, a Decisão 99/2001-TCU-Plenário obrigou o BNB a utilizar tais resoluções.

50. Ademais, o que chama atenção não é fato de o BNB não seguir a resolução do CMN, mas, sim, de não utilizar qualquer outra regra para contabilizar mais de R$ 5 bilhões em passivos , a distorcer significativamente o patrimônio do FNE. Mais ainda. O banco, em síntese, defende que a causa da ocultação de passivos – causa do débito – seria a Decisão 99/2001-Plenário do TCU, pois ao mesmo tempo o impedia de aplicar a Resolução RD 4.915/1992, ou outra qualquer de sua autoria, e as resoluções do CMN. Ou seja, esta Corte teria causado ausência normativa sobre a matéria, o que não faz sentido, conforme já argumentado nos itens anteriores.

VIII – Critério pro rata die x pro rata temporis

51. Em referência ao débito imputado de R$ 68.442.106,47, o BNB acrescenta que, durante o mês de junho de 2001, até o dia 23, esteve responsável pelos riscos das operações de crédito contratadas até 30/11/1998 e, só a partir desse dia, com a publicação da Medida Provisória 2.155, não mais fazia jus a del credere sobre as referidas operações. Portanto, o banco deveria restituir ao FNE essa remuneração apenas no período de 23 a 30/6/2001, pelo método pro rata tempore, como prescreve a Lei 9.126/1995, e não sobre o mês inteiro de junho daquele ano.

52. Acontece que não há previsão de utilização do critério pro rata die para cálculo do del credere, como defende o BNB, mas, sim, o critério pro rata temporis, calculado ao final de cada mês, conforme evidenciado pela unidade técnica.

53. Além disso, o BNB não salientou a contabilização do risco de crédito em seus registros no período de 1º a 23 de junho. Ou seja, se é devido o del credere ao BNB de 1º a 23 de junho, há de se garantir que esse banco, de fato, assumiu o risco de crédito para tal período, a fim de evitar o pagamento por riscos não assumidos pela instituição financeira.

54. Em função das recorrentes falhas de contabilização de passivos, conforme demonstrado neste voto, e por inexistirem evidências da contabilização do risco de crédito pelo BNB no período de 1º a 23 de junho, também aqui resta configurado o débito.

IX – Da redução do Índice de Basiléia do BNB

55. Por fim, o BNB argumenta que o débito imputado abaixaria o Índice de Basiléia da instituição financeira, deixando-a desenquadrada dos requisitos mínimos de capital para sustentar suas

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operações de crédito, o que prejudicaria a execução das políticas públicas a seu cargo; assim, aduz que o TCU não deveria imputar-lhe o débito.

56. Preliminarmente, é mister lembrar que o BNB possui 55% de capital da União; 45% são de agentes privados. Isso quer dizer que a não devolução do débito discutido nestes autos ao FNE (que é 100% público) implicaria transferência irregular de riqueza de um ente público para um ente privado, com redução da capacidade de implementação de políticas públicas financiadas pelo FNE no nordeste brasileiro.

57. Em face do argumento de que o débito imputado reduziria o índice de Basiléia do BNB, considero que esta Corte deve adotar medidas de cautela e modular os efeitos da decisão, sem, contudo, deixar de decidir de forma técnica e adstrita à sua missão constitucional.

58. Primeiro é necessário observar que o TCU faculta o parcelamento da dívida, o que poderia permitir a adoção de medidas de reenquadramento de capital, por meio, por exemplo, de retenção de lucros, tal como realizado pela Caixa Econômica Federal recentemente 1 .

59. Esclareço.

60. A última demonstração financeira do BNB disponível em seu site 2 mostra que houve distribuição de dividendos de aproximadamente R$ 184 milhões no primeiro semestre de 2019 (ou R$ 368 milhões ao ano). Ou seja, em menos de 36 meses, caso esse lucro seja retido pelo BNB nos próximos exercícios financeiros, a exemplo do realizado pela Caixa Econômica Federal, não haveria qualquer impacto no Índice de Basiléia do BNB, tampouco em suas operações. Dessa forma, não haveria quaisquer prejuízos à execução das políticas públicas da instituição financeira, ao contrário do argumentado pelo banco.

61. Ademais, todo banco deve ter plano de contingências para superar situações de descumprimento de requerimentos mínimos de capital, conforme disposto na Resolução CMN 4.557/2017. Finalmente, esta Corte não pode deixar de cumprir seu dever constitucional por conta de falhas de seus jurisdicionados: primeiro, a ocultação de passivos; segundo, possível ausência de plano de contingências para o débito discutido nestes autos, que já tramitam há mais de 5 anos.

62. Embora considere inafastável o dever do BNB de restituir os valores aqui discutidos ao FNE, proponho a este Tribunal, de forma excepcionalíssima e com o único fim de salvaguardar as políticas públicas executadas pelo banco, que seja aplicada solução análoga à adotada nos Acórdãos 2.211/2018-Plenário (de minha relatoria), 3.172/2016-Plenário (relator o ministro-substituto Augusto Sherman) e 509/2016-2ª Câmara (relator o ministro Raimundo Carreiro), no sentido de autorizar o pagamento da dívida em até 72 parcelas mensais e consecutivas, incidindo sobre cada parcela os correspondentes acréscimos legais. Dessa forma, prazo tão elastecido para recolhimento possibilita, com grande margem de segurança, o pleno reenquadramento de capital do BNB para que se prossiga com a operacionalização de suas políticas públicas no nordeste brasileiro.

X – Da análise de parecer do Banco Central do Brasil juntado aos autos extemporaneamente pelo BNB 63. O BNB, na peça 288, argumenta que aditamento do Banco Central do Brasil ao Parecer 5205/2017-DENOR – este já inserto e analisado nestes autos e neste voto (parágrafo 4º) – contribuiria para demonstrar a lisura de suas contas.

64. Em síntese, aduz que, em função de decisões desta Corte e de as normas do CMN não se aplicarem a fundos constitucionais, mas apenas a instituições financeiras, estaria impedido de usá-las ou quaisquer outras para aprovisionar passivos próximos a R$ 5 bilhões no balanço do FNE.

65. Os argumentos do BNB à peça 288 não trazem elementos novos, apenas repetem argumentos já contidos nestes autos e devidamente analisados nos itens IV a VII deste voto. No item 2 do derradeiro parecer juntado aos autos, o BCB aduziu (peça 289):

1 https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,caixa-vai-reter-lucro-de-2017-para-reforcar-capitaleemprestar-

mais,70002234284

2 https://www.bnb.gov.br/documents/50268/4430433/df_Junho_2019_Internet_3/0376cd3c-86d9-0276-4ba8-97d0ae2fe013

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Reiteramos o integral teor do Parecer 5205/2017-DENOR

66. Nesse sentido, não há elementos novos na derradeira peça juntada pelo BNB, a não ser reforço de sua argumentação, já trazida anteriormente nestes autos e devidamente analisada neste voto. 67. Por fim, reitero que o Banco Central do Brasil não endossou a prática adotada pelo BNB a qual levou ao débito ora discutido. Ao contrário, pois asseverou (peça 289):

“O FNE, como qualquer outra entidade, na ausência de regulamentação contábil específica, deve seguir as boas práticas de contabilidade, em consonância com os princípios de contabilidade geralmente aceitos, a exemplo do princípio da prudência” .

68. Isso quer dizer que não é possível ocultar passivos da ordem de R$ 5 bilhões do balanço de qualquer entidade com o argumento de “ausência de previsão normativa”. Foi o que demonstrei ao longo deste voto. Ainda que não houvesse a obrigatoriedade de o BNB seguir o disposto na Resolução CMN 2.682/1999, não seria possível a tal ocultação no âmbito do FNE. Do contrário, ferir-se-iam de morte princípios contábeis, que não necessitam de expressa previsão normativa para sua aplicação.

XI – Da conclusão

69. Restou evidenciado que o ponto central destes autos gira em torno da ocultação irregular de passivos no âmbito do FNE – gerando o débito discutido –, e não apenas de discussão jurídica em torno da aplicabilidade da Resolução CMN 2.682/1999 in casu.

70. Não há como legitimar a ocultação de passivos próximos a R$ 5 bilhões no âmbito do FNE sob o argumento de ausência normativa, tampouco existe decisão pretérita desta Corte que autorizaria qualquer ocultação de passivos. É que princípios basilares de Contabilidade não permitem tal ocultação, pois, se assim o permitissem, não haveria qualquer credibilidade em registros contábeis, tornando-os inúteis.

71. Adicionalmente, o então Ministério da Integração Nacional determinou sucessivas vezes ao Banco do Nordeste, ao longo dos anos de 2000 a 2005, que constituísse provisão para devedores duvidosos no balanço do FNE, conforme as regras da Resolução CMN 2.682/1999.

72. Ante as evidências acostadas aos autos, havia não só a possibilidade, mas também a obrigatoriedade de utilização da Resolução CMN 2.682/1999 para registro de passivos no período avaliado neste processo (ano de 2000 a 2005).

73. Dessa forma, deve-se julgar irregulares as contas do Banco do Nordeste e condená-lo ao recolhimento aos cofres do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste das três parcelas que constituem o débito discutido nestes autos, que alcançam a importância de R$ 772.779.409,39, em valores históricos atualizados em 2015 e 2016. Proponho, ainda, de forma excepcional, autorizar o pagamento em até 72 parcelas, pelos motivos aqui já detalhados.

Ante o exposto, VOTO por que seja aprovada a minuta de deliberação que submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 27 de maio de 2020.

ANA ARRAES

Relatora

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ACÓRDÃO Nº 1325/2020 – TCU – Plenário

1. Processo TC 025.624/2010-5

2. Grupo I – Classe IV – Tomada de Contas Especial.

3. Responsável: Banco do Nordeste do Brasil S/A (CNPJ 07.237.373/0001-20).

3.1. Interessado: Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste.

4. Unidades: Banco do Nordeste do Brasil S/A e Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste.

5. Relatora: ministra Ana Arraes.

6. Representante do Ministério Público: procurador Sérgio Ricardo Costa Caribé.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE).

8. Representação legal: Isael Bernardo de Oliveira (OAB/CE 6.814) e outros representando o Banco do Nordeste do Brasil S/A.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada em decorrência de determinação do Acórdão 404/2010-TCU-Plenário para apuração de potencial prejuízo ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pela relatora, e com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea c e §§ 2º e 3º, 19, 23, inciso III, 26 e 28, incisos I e II, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 214, inciso III, alínea a, e 215 a 217 do Regimento Interno, em:

9.1. julgar irregulares as contas do Banco do Nordeste do Brasil S/A;

9.2. condená-lo ao recolhimento aos cofres do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste dos valores da tabela abaixo, atualizados monetariamente e acrescidos de juros de mora da data do débito até a data do pagamento:




VALOR ORIGINAL (R$) 

DATA DA OCORRÊNCIA 

382.856.765,52 

31/5/2015 

321.480.537,40 

29/1/2016 

68.442.106,47 

30/6/2016 

9.3. fixar prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovação, perante o Tribunal, do recolhimento da dívida acima imputada;

9.4. autorizar a cobrança judicial da dívida, caso não atendida a notificação;

9.5. autorizar, excepcionalmente, o pagamento da dívida em até 72 (setenta e duas) parcelas mensais consecutivas, caso venha a ser solicitado pelo responsável antes do envio do processo para cobrança judicial;

9.6. fixar o vencimento da primeira parcela em 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, e o das demais a cada 30 (trinta) dias, com incidência dos respectivos encargos legais sobre o valor de cada prestação;

9.7. alertar ao responsável que a inadimplência de qualquer parcela acarretará vencimento antecipado do saldo devedor;

9.8. enviar cópia deste acórdão ao procurador-chefe da Procuradoria da República no Estado do Ceará, para as providências cabíveis.

10. Ata nº 18/2020 – Plenário.

11. Data da Sessão: 27/5/2020 – Telepresencial.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1325-18/20-P.

1

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13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: José Mucio Monteiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Ana Arraes (Relatora), Bruno Dantas e Vital do Rêgo.

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MUCIO MONTEIRO ANA ARRAES

Presidente Relatora

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral

2

Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/853362308/tomada-de-contas-especial-tce-2562420105/inteiro-teor-853362327