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5 de Março de 2021
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 10 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
02557720174
Órgão Julgador
Primeira Câmara
Partes
3.Responsáveis: Maria Auxiliadora Dias do Rêgo (928.237.344-49) e Município de Riachão do Poço - PB (01.612.366/0001-84)., Fundo Nacional de Saúde (FNS/MS) e Município de Riachão do Poço - PB.
Julgamento
12 de Maio de 2020
Relator
BENJAMIN ZYMLER
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__02557720174_5940c.rtf
Inteiro TeorTCU__02557720174_07490.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 025.577/2017-4

GRUPO II – CLASSE II – Primeira Câmara

TC 025.577/2017-4

Natureza: Tomada de Contas Especial

Entidades: Fundo Nacional de Saúde (FNS/MS) e Município de Riachão do Poço - PB

Responsáveis: Maria Auxiliadora Dias do Rêgo (928.237.344-49) e Município de Riachão do Poço - PB (01.612.366/0001-84)

Representação legal: não há

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. DESVIO DE FINALIDADE /OBJETO NA UTILIZAÇÃO DE RECURSOS DO SUS. CITAÇÃO E AUDIÊNCIA. ALEGAÇÕES DE DEFESA E RAZÕES DE JUSTIFICATIVAS INSUFICIENTES PARA ELIDIR A IRREGULARIDADE. CONTAS IRREGULARES DO GESTOR COM APLICAÇAO DE MULTA. FIXAÇÃO DE NOVO E IMPRORROGÁVEL PRAZO PARA QUE O MUNICÍPIO RECOLHA OS RECURSOS AO FUNDO MUNICIPAL DE SAÚDE.

RELATÓRIO

Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS/MS), em razão da impugnação parcial de despesas dos recursos repassados por meio do Sistema Único de Saúde/SUS à Prefeitura Municipal de Riachão do Poço – PB, em 2012.

2. Por meio de auditoria efetivada pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus), entre 15 e 19/10/2012, foram constatados pagamentos indevidos de despesas, no valor de R$ 220.057,35 relativos aos Blocos de Atenção Básica - PAB Fixo e Variável e de Assistência Farmacêutica - Componente Básico de Assistência Farmacêutica.

3. Tendo em vista a não regularização das impropriedades, após a notificação da Sra. Maria Auxiliadora Dias do Rêgo, à época Prefeita de Riachão do Poço/PB, o FNS instaurou processo de tomada de contas especial e, ao final, atribuiu responsabilidade pelo débito à referida gestora.

4. Submetidos os autos a esta Corte de Contas, autorizei a realização de citação e audiência da aludida responsável, pelas seguintes ocorrências:

4.1. Citação: “Transferência de recursos oriundos do Fundo Nacional de Saúde para o pagamento de fornecedores sem a existência de comprovação documental, conforme apurado pela auditoria do Denasus (constatação 231010 do Relatório de Auditoria do Denasus nº 12.276)”;

4.2. Audiência: “Constatação 230997: Certificado de regularidade da farmácia do centro de saúde do município com validade expirada (peça 3, p. 20); Constatação 230998: Medicamentos de controle especial dispensados em laboratório de análises clínicas (peça 3, p. 20); Constatação 230999: Baixa oferta de métodos contraceptivos (peça 3, p. 21); Constatação 231001: Unidades básicas de saúde do município sem identificação visual (peça 3, p. 21); Constatação 230993: Falta de infraestrutura adequada ao funcionamento das equipes de saúde da família (peça 3, p. 22); Constatação 231003: Unidade de Jacarequara sem funcionamento (peça 3, p. 23); Constatação 230996: Não realização de coleta de material para o exame de citologia oncótica (peça 3, p. 24); e

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Constatação 230787: Descumprimento de carga horária de quarenta horas semanais nos meses de janeiro a maio de 2012 pelos médicos e dentistas (peça 3, p. 24-25).”

5. A então denominada Secex/SE analisou as respostas encaminhadas pela Sra. Maria Auxiliadora Dias do Rêgo e propôs o acolhimento parcial das alegações de defesa e o acatamento integral das razões de justificativa.

6. Em relação à utilização indevida dos valores dos recursos do Fundo Municipal de Saúde, o auditor encarregado da instrução entendeu que houve desvio de finalidade/objeto, razão pela qual propôs a citação do município e a realização de nova audiência à Sra. Maria Auxiliadora Dias do Rêgo, nos seguintes termos acatados por mim em novo despacho:

a) Citação: “Uso de recursos oriundos do Fundo Nacional de Saúde para pagamentos em desvio de objeto/finalidade, conforme apurado pela auditoria do Denasus (constatação 231010 do Relatório de Auditoria do Denasus nº 12.276)”; e

b) Audiência: “Pagamentos de recursos oriundos do Fundo Nacional de Saúde em desvio de objeto/finalidade, conforme apurado pela auditoria do Denasus (constatação 231010 do Relatório de Auditoria do Denasus nº 12.276)”.

7. A Secex-TCE, que assumiu a responsabilidade pela condução do processo, analisou as respostas apresentadas, na forma da instrução transcrita parcialmente a seguir com os ajustes de forma que entendi pertinentes:

Alegações de defesa apresentadas pelo município de Riachão do Poço/PB (peça 26):

18. A defendente iniciou as alegações de defesa contextualizando a situação pela qual foi demandada para apresentar sua defesa, tendo mencionado que ao analisar os argumentos de defesa, concluiu o órgão técnico do TCU que, embora ditas despesas estejam devidamente comprovadas, teria havido "desvio de finalidade/desvio de objeto", haja vista que despesas relativas a "pagamentos com folhas salariais", "aquisição de mercadorias ou produtos vinculados com a função saúde", "gastos com material odontológico", "gastos com manutenção de ambulância", e "serviços prestados", não poderiam ser consideradas para tal desiderato.

18.1. A defesa asseverou, ainda, que o argumento utilizado pela auditoria deste Tribunal para concluir pela ocorrência do alegado "desvio de finalidade/desvio de objeto" está no fato de que ditas despesas, em tese, não poderiam ser consideradas como de custeio das ações e serviços do Piso de Atenção Básica (Fixo e Variável), pois não teriam sido efetuadas nos moldes dos regulamentos do reportado programa. Alegou, contudo, segundo o seu entendimento, que diversamente do que foi consignado pelo referido órgão técnico, as despesas comprovadas pela ex-gestora podem sim ser consideradas como de custeio das ações e serviços de atenção básica à saúde, na forma como definidas no art. 3ª, § 1º, da Portaria MS n. 3.925/1998, verbis.

PORTARIA Nº 3.925, DE 13 DE NOVEMBRO DE 1998:

O Ministro de Estado da Saúde, no uso de suas atribuições e Considerando as disposições da Lei n. 8.080, de 19.09.90, o Art. da Lei nº 8.142, de 28.12.90, o Art. do Decreto nº 1.232, de 30.08.94, e a Portaria GM/MS nº 2203, de 05.11.96, Considerando a necessidade de estabelecer orientação aos gestores municipais do Sistema Único de Saúde quanto à organização do sistema municipal de saúde no que diz respeito às ações de atenção básica, e Considerando a pactuação dos gestores das três esferas de governo, resolve:

Art. 1º Aprovar o Manual para Organização da Atenção Básica no Sistema Único de Saúde , constante do Anexo I desta portaria.

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Art. 2º Os recursos do Piso da Atenção Básica - PAB repassados do Fundo Nacional de Saúde diretamente aos Fundos Municipais de Saúde deverão estar identificados nos orçamentos municipais como receita de transferências intergovernamentais provenientes da esfera federal, vinculada diretamente ao Fundo Municipal de Saúde.

Art. 3º Os recursos referidos no artigo anterior poderão ser utilizados para cobertura de quaisquer categorias de despesas constantes dos Planos Municipais de Saúde e das Programações Anuais, aprovadas na Lei de Orçamento dos Municípios ou em Créditos Adicionais específicos, observada a legislação pertinente.

§ 1º Os recursos mencionados destinam-se exclusivamente à execução de ações e serviços de atenção básica à saúde definidos no Manual para Organização da Atenção Básica, no Anexo I desta portaria. § 2º Esses recursos não poderão ser utilizados como fonte substitutiva dos recursos próprios atualmente aplicados em saúde pelos Municípios .

Já o Anexo I da mencionada portaria, no tópico que trata da aplicação dos recursos financeiros, assenta o seguinte:

3 . Aplicação Dos Recursos Financeiros - Como Utilizar os Recursos Do PAB

Os recursos transferidos da União para Estados, Municípios e Distrito Federal, como também os provenientes de faturamento de serviços produzidos pelas Unidades Assistenciais Públicas, deverão ser identificados nos Fundos Estaduais e Municipais de Saúde como receita operacional proveniente da esfera federal e utilizados na execução de ações de saúde previstas em seus respectivos Planos de Saúde.

Os recursos financeiros do PAB deverão ser utilizados apenas em despesas de custeio e capital relacionadas entre as responsabilidades definidas para a gestão da atenção básica e coerentes com as diretrizes do Plano Municipal de Saúde, que é a base das atividades e programações desse nível de direção do SUS, inclusive dos programas especiais, para os quais podem ser firmados convênios com entidades filantrópicas, sendo vedada a transferência de recursos para o financiamento de ações não previstas no Plano, e de acordo com as seguintes orientações:

Todas as despesas de custeio da Atenção Básica podem ser realizadas com recursos do PAB, excluindo:

1- pagamento de servidores inativos; pagamento de gratificação de função de cargos comissionados, exceto aqueles diretamente ligados às unidades de atenção básica;

2 - pagamento de assessorias/consultorias prestadas por servidor público, quando pertencente ao quadro permanente dos próprios municípios; transferência de recursos na forma de contribuições, auxílios ou subvenções a instituições privadas, inclusive as filantrópicas.

18.2. O defendente alegou que, não bastasse, a Portaria MS nº 204/2007, nos artigos 9º ao 11º, disciplina que dentre as estratégias que compõem o "Bloco de Atenção Básica à Saúde” (" PAB Fixo e Variável ") estão o custeio da Saúde da Família (PSF), Saúde Bucal e Agentes Comunitários de Saúde (PACS). Assim, a responsável menciona que com maior atenção aos termos dos reportados regulamentos, percebe-se que as despesas comprovadas pela gestora municipal não estão enquadradas nas exceções previstas no item 3, do Anexo I, da Portaria MS nº 3.925/1998, guardando, pois, perfeita pertinência com o custeio das ações e serviços que compõem o Bloco de Atenção Básica à Saúde.

18.3. Esclarece a defesa que, a rigor, vê-se que ditas despesas se destinaram ao custeio (i) da Saúde da Família (" serviços prestados por médico nas Unidades de Saúde "e"folha de pagamento de

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equipes da Saúde"- PSF e encargos dela decorrentes); (ii) dos Agentes Comunitários de Saúde (" folha de pagamento de equipes da Saúde "- PACS e encargos dela decorrentes); (iii) da Saúde Bucal (" aquisição de material odontológico "); (iv) da manutenção das atividades de atenção básica à saúde (" serviços de lanternagem e pintura da ambulância "e" serviços gráfico de impressão de diversas fichas, controles e documentos ", tais como receituários, destinados às equipes de saúde).

18.4. Menciona o defendente, que do mesmo modo, registra-se que as despesas relativas à aquisição de medicamentos destinados à Secretaria de Saúde foram efetuadas com recursos do Bloco de Assistência Farmacêutica (e não do Bloco de Atenção Básica), mediante conta específica (de nº 18.339-3), cujo custeio também se encontra devidamente autorizado pelo § 2º, do art. 6º, da Portaria MS 204/2007. Destarte, assere o responsável que não é crível concluir, do ponto de vista lógico e jurídico, que no caso houve" desvio de finalidade/desvio de objeto "e/ou aplicação indevida de recursos do FMS destinados ao Bloco de Atenção Básica à Saúde e/ou de Assistência Farmacêutica.

18.5. Alegou, também, que mesmo que se admitisse que ditas despesas não pudessem ser custeadas com recursos destinados ao Bloco de Atenção Básica à Saúde, não há nos autos a mínima evidência de que ditas verbas não teriam sido utilizadas em finalidade outra também pública e indiretamente vinculada à Saúde, assim ainda que tal conduta pudesse ser considerada uma irregularidade formal, seria ela despida de má-fé (vez que voltada ao interesse público) e impossível de causar dano ao erário. Assim, o defendente colacionou o seguinte julgado:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. EX-PREFEITA. MUNICÍPIO. REPASSE DE VERBAS FEDERAIS. MINISTÉRIO DA SAÚDE. SUS. CONTA ESPECÍFICA DO MUNICÍPIO. PARTE TRANSFERIDA PARA OUTRAS CONTAS DA PREFEITURA E PARTE UTILIZADA PARA PAGAMENTO DE DESPESAS PRÓPRIAS DO MUNICÍPIO. IRREGULARIDADES. DESVIO DE FINALIDADE. DANO AO ERÁRIO INCOMPROVADO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA INCONFIGURADO. INAPLICABILIDADE DAS SANÇÕES DA LEI 8.429/92.

1. Do contexto probatório, verifica-se que houve, de fato, as irregularidades consideradas na sentença (violação ao art. 10, inciso XI, da Lei nº 8.429/92), porque deixou a requerida de observar as normas de regência na aplicação dos recursos federais, contribuindo para sua aplicação irregular, uma vez que, na condição de gestora do município, à época dos fatos, permitiu a transferências de recursos do SUS para outras contas do Município, sem que houvesse a devida contraprestação, bem como o pagamento de despesas afetas ao Município com recursos do Sistema Único de Saúde.

2. No caso, não houve comprovação de malversação dos recursos públicos ou enriquecimento ilícito por parte da ex-gestora. Também não se vislumbra, nesse ponto, a ocorrência de prejuízo ao erário, porque parte da verba foi transferida para contas da Prefeitura Municipal e parte utilizada em pagamento de despesa de responsabilidade da comuna, principal e única beneficiada com o desvio de finalidade das verbas, não se mostrando razoável a condenação da ex-gestora na restituição de valor.

3. A Lei 8.429/1992 visa punir, exemplarmente, atos de corrupção e desonestidade.

4. O ato de improbidade administrativa não pode ser entendido como mera atuação do agente público em desconformidade com a lei. A intenção do legislador ordinário na produção da norma (Lei n. 8.429/1992), em observância ao texto constitucional (CF, art. 37, § 4º), não foi essa, mas sim a de impor a todos os agentes públicos o dever de, no exercício de suas funções, pautarem as suas condutas pelos princípios que regem a Administração Pública, sob pena de sofrerem sanções pela sua inobservância.

5. Não se pode confundir meras irregularidades administrativas com as graves faltas funcionais de improbidade, sujeitas às sanções da Lei n. 8.429/1992. Todo ato improbo é

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um ato ilicito, irregular, mas nem todo ilicito ou irregularidade constitui-se em ato de improbidade.

6. No caso em exame, não se colhe das circunstâncias dos fatos tenha a ré agido com dolo ou má-fé, ou mesmo culpa, com eventual prejuízo ao erário, condição indispensável, na hipótese, para a condenação por ato de improbidade administrativa.

7. Apelação da ré provida. (TRF - Ia Região; 00194744120104014300, Rei. Des. Federal Hilton Queiroz, Quarta Turma, e-DJF:15/10/2013)

18.6. Para concluir as suas alegações de defesa, o responsável mencionou que é possível extrair do julgado acima que não se pode olvidar a difícil realidade dos pequenos municípios, cujas dificuldades financeiras obstam até mesmo suas necessidades mais elementares, não sendo raros os casos em que o agente público se vê compelido a empregar determinadas verbas para suprir necessidades momentâneas da edilidade, concluindo ao final que as despesas estariam comprovadas e guardam perfeita pertinência com o custeio das ações e serviços que compõem o Bloco de Atenção Básica à Saúde, não se tendo, ainda, demonstrado nos autos qualquer prejuízo ao erário, impondo-se a absoluta improcedência da presente Tomada de Contas Especial.

Análise das alegações de defesa :

19. Consoante verificado nas alegações de defesa, a representante do município mencionou o entendimento de que os recursos transferidos pelo FNS/MS para o Fundo Municipal de Saúde foram utilizados pelo município de forma regular, pois estariam inseridos dentro das despesas de custeio, maiormente as de cunho administrativo e às referentes aos pagamentos de servidores afetos às atividades de Saúde, previstas na Portaria MS n. 3.925/1998, além da art. 6º da Portaria 204/2007/MS.

19.1. Cabe relembrar que, anteriormente à citação do município, a Sra. Maria Auxiliadora, atual prefeita, foi citada nos termos Ofício 0415/2018-TCU/SECEX-SE, de 23/5/2018. Posteriormente, conforme análise levada a efeito na instrução à peça 18, e tendo em vista a conclusão pela ocorrência de desvio de finalidade, o próprio município (e não mais a prefeita) passou a ser o responsável pela recomposição dos cofres do FMS. Contudo, ressalte-se que essa alteração de responsabilidade se deu justamente em função das alegações trazidas pela atual prefeita, em que a mesma demonstrou a utilização dos recursos em prol da coletividade (peça 16), ainda que se questionasse o desvio de objeto/finalidade na aplicação dos recursos e propusesse nova citação, desta vez ao município beneficiário, para que apresentasse as alegações de defesa aqui em análise ou se efetuasse a recomposição do Fundo Municipal de Saúde, que naquele documento de defesa (peça 16), a gestora apresentou vários comprovantes de despesas em que houve a transferência de recursos da conta específica do PAB para uma conta do Fundo de Participação do Município, que englobava o pagamento de despesas do município em que nada se relacionavam às finalidades do Programa de Atenção Básica.

19.2. A título exemplificativo, faz-se remissão a algumas dessas justificativas concernentes às despesas apresentadas pela então defendente:

19.2.1 O Valor de R$ 5.897,09, de 11/1/2012:

O valor de R$ 614,50 diz respeito à Nota de Empenho nº 000000180, destinada a aquisição de material odontológico, adquirido à empresa Dental Real, CNPJ. 09.094.962/0001-21. (Doc. 01, peça 16, p. 7-10);

O valor de R$ 1.801,65 diz respeito a transferência bancária da conta PMPAB para a conta do FPM, visando o pagamento de folha de pessoal/encargos . (Doc. 02, peça 16, p. 11) (meus grifos) .

19.2.2 Quanto à despesa de R$ 6.000,00 (16/1/2012), fez o seguinte esclarecimento:

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O valor de R$ 6.000,00 (seis mil reais) diz respeito a transferência bancária da conta PMPAB para a conta do FPM, visando o pagamento de parte do INSS patronal do mês de dezembro, retido no repasse do FPM de janeiro de 2012. (Doc. 04, peça 16, p. 16) (meus grifos) .

19.2.3 Da despesa no valor de R$ 6.465,82 (24/02/2012), mencionou:

O valor de R$ 6.465,82 diz respeito a transferência bancária da conta PMPAB II para o pagamento de parte do INSS patronal, competência 01/2012, Folhas de pessoal PACS I e II e PSF I e II (Doc. 07, peça 16, p. 35) (meus grifos) .

19.2.3 Quanto ao débito de R$ 26.000,00 (2/3/2012), alegou:

O valor de R$ 26.000,00 (vinte e seis mil reais) diz respeito a transferência bancária da conta PMPAB II para a conta do FPM, visando o pagamento de parte das Folhas de pessoal PACS I e II e PSF I e II (Doc. 08, peça 16, p. 36) (meus grifos) .

19.2.4 Quanto ao débito de R$ 9.680,31:

O valor de R$ 9.680,31 diz respeito à transferência bancária da conta PMPAB II para a conta do FPM, visando o pagamento de parte do INSS patronal, competência 02/2012, Folhas de pessoal PACS I e II e PSF I e II (Doc. 09, peça 16, p. 37-39) (meus grifos) .

19.2.5 Da despesa no valor de R$ 4.101,27 (21/03/2012):

O valor de R$ 4.101,27 diz respeito a duas transferências bancárias da conta PMPAB II, visando o pagamento de consignações dos servidores municipais junto à Caixa Econômica Federal (R$ 3.892.77) e o SINDACSACEN (R$ 208,50), sendo as transferências eletrônicas (Doc. 10, peça 16, p. 40-44) (meus grifos) .

19.2.6 Da despesa no valor de R$ 39.478,44 (3/4/2012):

O valor de R$ 27.798,13 diz respeito as Notas de Empenho nº. 000001095, 000001096, 000001097 e 000001098, destinadas ao pagamento da folha de pessoal PACS e PSF, referentes ao mês de março. O valor de R$ 2.000,00 diz respeito a transferência para a conta do ICMS, visando ao pagamento de parte do INSS patronal da folha de pessoal de março/2012. O valor de R$ 9.680,31 diz respeito à transferência para a conta do FPM, visando o pagamento de parte do INSS patronal da folha de pessoal de fevereiro/2012 (Doc. 11, peça 16, p. 45-57). (meus grifos) .

19.2.7 Da despesa no valor de R$ 3.000,00 (4/4/2012):

O valor de R$ 3.000,00 diz respeito a transferência para a conta Arrecadação, visando o pagamento de parte do INSS patronal da folha de pessoal de março/2012 (Doc. 12, peça 16, p. 61).

19.2.8 Da despesa no valor de R$ 9.998,51 (11/4/2012):

O valor de R$ 9.998,51 diz respeito a transferência para a conta do FPM, visando o pagamento de parte do INSS patronal da folha de pessoal de abril/2012 (Doc. 13, peça 16, p. 60).

19.2. 9 Da despesa no valor de R$ 20.000,00 (12/4/2012):

O valor de R$ 20.000,00 diz respeito a transferência para a conta do FPM, visando o pagamento de parte da folha de pessoal de abril/2012 (Doc. 14, peça 16, p. 63)

19.2.10 Da despesa no valor de R$ 3.362,02 (18/4/2012):

O valor de R$ 3.362,02 diz respeito a uma transferência bancária da conta PMAB II visando o pagamento de consignações dos servidores municipais junto à Caixa Econômica Federal (Doc. 15, peça 16, p. 64-65).

19.2.11 Da despesa no valor de R$ 38.190,96 (3/5/2012):

O valor de R$ 10.000,00 diz respeito a transferência para a conta do FPM, visando o pagamento de parte da folha de pessoal de abril/2012. O valor de R$ 28.190,96 diz respeito às NE

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000001389, 0000011390, 0000011391 e 000001392, destinada ao pagamento da folha de pessoal do mês de abril/2012 (Doc. 17, peça 16, p. 67-80);

19.2.12 Da despesa no valor de R$1.156,32 (30/05/2012):

O valor de R$ 1.156,32 diz respeito a duas transferências bancárias da conta PMPAB II, visando o pagamento de consignações dos servidores municipais junto à Caixa Econômica Federal (R$ 1.041,70) e o SINDACSACEN (R$ 114,62) (Doc. 20, peça 16, p. 94-97).

19.3. Assim, conquanto a Sra. prefeita tenha apresentado os comprovantes de despesas então contestados pelo instaurador da TCE, verifica-se que tais gastos ocorreram ou em desvio de finalidade ou em desvio de objeto.

19.3.1. Nos termos da doutrina, há desvio de objeto ‘quando o convenente executa ações outras que não aquelas previstas no termo de convênio, respeitando, contudo, a área para a qual os recursos se destinavam’ e sendo que é necessário, para configurar tal desvio, que os recursos sejam empregados em objeto distinto daquele assentado no termo de convênio, sem que o novo objeto filie-se a outra área de atuação do poder público, porque, a aplicação dos recursos em área diversa da pactuada caracteriza desvio de finalidade.

19.4. In casu, a Jurisprudência Sistematizada do TCU é uníssona no sentido de que em se tratando de débito decorrente de desvio de objeto ou finalidade de recursos do Sistema Único de Saúde transferidos fundo a fundo aos estados, municípios e ao Distrito Federal, cabe ao ente federado a obrigação de recompor, com recursos próprios, os valores gastos indevidamente, atualizados monetariamente, ao fundo de saúde do ente beneficiário do repasse da União (art. 27, inciso I, da LC 141/2012), podendo, ainda, haver a responsabilização solidária do agente público causador da irregularidade e a sua apenação com multa. Esse o entendimento firmado pelo TCU no item 3.2.2 do Acórdão 1.072/2017-TCU-Plenário, rel. Ministro Bruno Dantas

19.5. O art. 27, inciso I, da Lei Complementar 141/2012, determina que, no caso de desvio de objeto envolvendo os recursos previstos no art. 198, § 3º, inciso II, da CF/1988, os órgãos de controle devem adotar as providências legais no sentido de determinar a imediata devolução dos referidos recursos ao fundo de saúde do ente da federação beneficiário, devidamente atualizados por índice oficial adotado pelo ente transferidor, visando ao cumprimento do objeto do repasse.

19.6. Contudo, após a prolação do Acórdão 1072/2017-Plenário, cabe trazer os esclarecimentos contidos no voto condutor do Acórdão 1391/2019–TCU–Plenário, em que o Ministro Substituto Marcos Bemquerer formulou as seguintes considerações sobre a caracterização de débito na hipótese de desvio de objeto na aplicação de recursos de transferências do SUS anteriores à vigência da LC 141/2012:

40. Assim situada à matéria, alinho-me à corrente dominante, representada pelos precedentes indicados nos itens 35 a 37. Assim o faço por entender que o desvio de objeto, nos repasses fundo a fundo efetuados pelo FNS, representa ofensa ao interesse jurídico material da União em ver implementada uma determinada estratégia de saúde. O débito é expressão financeira da lesão ao referido interesse da União, provocado por parte do ente encarregado de gerir ou executar diretamente os serviços de saúde.

41. Como se viu nos itens 14 a 19 supra, o funcionamento do SUS envolve a participação das três esferas de governo, segundo uma intrincada repartição de obrigações e prerrogativas. Entre os poderes-deveres da União, encontra-se o de fixar o detalhamento da aplicação dos recursos a partir de negociações efetuadas no âmbito das comissões

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tripartites, bem como o de exigir que os recursos por ela alocados na função Saúde sejam aplicados segundo as normas específicas (art. 33, § 4º, da Lei 8.080/1990).

42. Ora, se o art. 33, § 4º, da mencionada lei obriga o Ministério da Saúde a acompanhar a conformidade da aplicação dos recursos à programação aprovada e a aplicar as medidas previstas em lei nos casos de malversação, desvio ou não aplicação dos recursos, a reposição dos recursos mal geridos ao cofre do fundo local é uma forma indispensável de retroalimentação do próprio Sistema SUS e preservação das suas regras internas.

43. Muito embora o Acórdão 1.072/2017-Plenário tenha fixado entendimentos em face da edição da Lei Complementar 141/2012, compreendo que a exigibilidade dos débitos provenientes de desvio de objeto dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Saúde na modalidade fundo a fundo precede à referida Lei Complementar.

19.6.1.. Com base nessa orientação jurisprudencial dominante e considerando as circunstâncias acima expostas, impor-se-ia a responsabilização do município pelo débito decorrente da aplicação dos recursos em questão em objeto indevido.

19.6.2. Contudo, na mesma linha do que foi decidido no Acórdão 1391/2019–TCU–Plenário, sem mitigar o impacto negativo do desvio de objeto para a atividade administrativa como um todo, tem-se por prejudicada a responsabilização do município ao pagamento de parte do débito apurado nestes autos, uma vez que a destinação de algumas partes dos recursos verificada no caso concreto, ainda que anteriormente ao advento da Lei Complementar 141/2012, coincide com uma das hipóteses de aplicação financeira autorizadas pela Portaria 3.992/2017 do Ministério da Saúde, regra vigente a partir de 2018, e que unificou os antigos seis blocos de custeio do SUS em apenas um bloco.

19.6.3. No caso tratado aqui nos autos, uma parte da despesa foi realizada em desvio de objeto, enquanto outra, em desvio de finalidade, esta em relação à realização de transferências bancárias para outras contas do município, onde não se pode aferir o nexo de causalidade entre as despesas ditas como realizadas e os recursos transferidos. Destarte, entende-se que os recursos em desvio de finalidade devem ser devolvidos ao Fundo Municipal de Saúde, enquanto as despesas realizadas em desvio de objeto não haveria a necessidade de devolução, considerando o entendimento mais recentes, contido no Acórdão 1391/2019–TCU–Plenário.

19.6.4. Assim, considerando as informações assentes na instrução da peça 18, p. 5-7, devem ser dispensadas da obrigatoriedade de devolução por parte do município, as seguintes despesas, em razão dos seguintes fatos abaixo:

O valor de R$ 614,50 diz respeito à Nota de Empenho nº 000000180, destinada a aquisição de material odontológico, adquirido à empresa Dental Real, CNPJ. 09.094.962/0001-21. (Doc. 01, peça 16, p. 7-10); O valor de R$ 1.801,65 diz respeito a transferência bancária da conta PMPAB li para a conta do FPM, visando o pagamento de folha de pessoal/encargos. (Doc. 02, peça 16, p. 11). Segundo a defesa, esse registro contábil é perfeitamente possível. A Receita Federal retém os valores totais dos encargos na conta do FPM. O município em seguida calcula quanto é da responsabilidade de cada Secretaria e faz o ressarcimento para a conta do FPM, tudo dentro do que dispõe a Lei Federal n.º 4.320/64.

O valor de R$ 2.594,00 diz respeito a Nota de Empenho nº 000000302, destinada ao pagamento de serviços prestados pelo médico Olívio Assis Bandeira, CPF. 111.521.504-30, nas unidades de saúde. O valor total do empenho é de R$ 3.000,00. Com os descontos, o prestador de serviços recebeu R$ 2.500,94. (Doc. 05, peça 16, p. 18-21).

O valor de R$ 25.089,60 diz respeito as Notas de Empenho nºs. 000000256, 000000257, 000000258, 000000259 e 000000260, destinadas ao pagamento da folha de pessoal do

8

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 025.577/2017-4

PACS, equipes 1 e 2, e PSF estatutários e contratos, referente a mês de janeiro/2012 (Doc. 06, peça 16, p. 22-34).

O valor de R$ 27.798,13 diz respeito as Notas de Empenho nº. 000001095, 000001096, 000001097 e 000001098, destinadas ao pagamento da folha de pessoal PACS e PSF, referentes ao mês de março. O valor de R$ 2.000,00 diz respeito a transferência para a conta do ICMS, visando ao pagamento de parte do INSS patronal da folha de pessoal de março/2012.

O valor de R$ 28.190,96 diz respeito às NE 000001389, 0000011390, 0000011391 e 000001392, destinada ao pagamento da folha de pessoal do mês de abril/2012 (Doc. 17, peça 16, p. 67-80);

O valor de R$ 8.810,00 diz respeito a NE 000000891, destinada ao pagamento da aquisição de medicamentos à empresa LAGEAN Comércio e Representação Ltda., CNPJ. 08.819.724/0001- 73 (Doc. 18, peça 16, p. 81-82);

O valor de R$ 8.133,00 (oito mil cento e trinta e três reais) diz respeito às NE 000000946 (R$ 3.207,00) e 000000949 (R$ 4.926,00), pagas a empresa Edson Alexandre Gomes -ME, CNPJ. 00.317.817-98, referente aos serviços de 1impressão de material destinado a Secretaria de Saúde. (Doc. 19, peça 16, p. 83-93);




VALOR ORIGINAL
DO DÉBITO (R$) 

DATA DE
OCORRÊNCIA 

4.095,44 11/1/2012

2.594,00 26/1/2012

25.089,60 31/1/2012

29.798,13 3/4/2012

3.362,02 18/4/2012

28.190,96 3/5/2012

8.810,00 8/5/2012

8.133,00 22/5/2012

19.6.5. No que se referem às despesas em desvio de finalidade, maiormente em razão de transferências bancárias para outras contas do município, sem que se possa aferir o nexo de causalidade, o município deve efetuar a devolução dos seguintes valores, considerando as informações a seguir transcritas, sendo fixado um novo e improrrogável prazo para os recolhimentos dos débitos:

Obrigatória a devolução:

O valor de R$ 6.000,00 (seis mil reais) diz respeito a transferência bancária da conta PMPAB li para a conta do FPM, visando o pagamento de parte do INSS patronal do mês de dezembro, retido no repasse do FPM de janeiro de 2012. (Doc. 04, peça 16, p. 16), sendo esse registro contábil é perfeitamente possível. A Receita Federal retém os valores totais dos encargos na conta do FPM. O município em seguida calcula quanto é da responsabilidade de cada Secretaria e faz o ressarcimento para a conta do FPM, tudo dentro do que dispõe a Lei Federal n. 4.320/64.

O valor de R$ 6.465,82 diz respeito a transferência bancária da conta PMPAB II para o pagamento de parte do INSS patronal, competência 01/2012, Folhas de pessoal PACS I e II e PSF I e II (Doc. 07, peça 16, p. 35). Esse registro contábil é perfeitamente possível. A Receita Federal retém os valores totais dos encargos na conta do FPM. O município em seguida calcula quanto é da responsabilidade de cada Secretaria e faz o ressarcimento para a conta do FPM, tudo dentro do que dispõe a Lei Federal n.º 4.320/64.

9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 025.577/2017-4

O valor de R$ 26.000,00 (vinte e seis mil reais) diz respeito a transferência bancária da conta PMPAB li para a conta do FPM, visando o pagamento de parte das Folhas de pessoal PACS I e II e PSF I e II (Doc. 08, peça 16, p. 36).

O valor de R$ 9.680,31 diz respeito à transferência bancária da conta PMPAB II para a conta do FPM, visando o pagamento de parte do INSS patronal, competência 02/2012, Folhas de pessoal PACS I e II e PSF I e II (Doc. 09, peça 16, p. 37-39). Esse registro contábil é perfeitamente possível. A Receita Federal retém os valores totais dos encargos na conta do FPM. O município em seguida calcula quanto é da responsabilidade de cada Secretaria e faz o ressarcimento para a conta do FPM, tudo dentro do que dispõe a Lei Federal n. 4.320/64.

O valor de R$ 4.101,27 diz respeito a duas transferências bancárias da conta PMPAB II, visando o pagamento de consignações dos servidores municipais junto à Caixa Econômica Federal (R$ 3.892.77) e o SINDACSACEN (R$ 208,50), sendo as transferências eletrônicas (Doc. 10, peça 16, p. 40-44).

O valor de R$ 9.680,31 diz respeito à transferência para a conta do FPM, visando o pagamento de parte do INSS patronal da folha de pessoal de fevereiro/2012 (Doc. 11, peça 16, p. 45-57). Esse registro contábil é perfeitamente possível. A Receita Federal retém os valores totais dos encargos na conta do FPM. O município em seguida calcula quanto é da responsabilidade de cada Secretaria e faz o ressarcimento para a conta do FPM, tudo de dispõe a Lei Federal n. 4.320/1964.

O valor de R$ 3.000,00 diz respeito a transferência para a conta Arrecadação, visando o pagamento de parte do INSS patronal da folha de pessoal de março/2012 (Doc. 12, peça 16, p. 61).

O valor de R$ 9.998,51 diz respeito a transferência para a conta do FPM, visando o pagamento de parte do INSS patronal da folha de pessoal de abril/2012 (Doc. 13, peça 16, p. 60). Esse registro contábil é perfeitamente possível. A Receita Federal retém os valores totais dos encargos na conta do FPM. O município em seguida calcula quanto é da responsabilidade de cada Secretaria e faz o ressarcimento para a conta do FPM, tudo dentro do que dispõe a Lei Federal n. 4.320/1964.

O valor de R$ 20.000,00 diz respeito a transferência para a conta do FPM, visando o pagamento de parte da folha de pessoal de abril/2012 (Doc. 14, peça 16, p. 63);

O valor de R$ 3.362,02 diz respeito a uma transferência bancária da conta PMAB II visando o pagamento de consignações dos servidores municipais junto à Caixa Econômica Federal (Doc. 15, peça 16, p. 64-65).

O valor de R$ 2.100,00 diz respeito à transferência para a conta do FMS, visando o pagamento de despesas da saúde (Doc. 16, peça 16, p. 66).

O valor de R$ 10.000,00 diz respeito a transferência para a conta do FPM, visando o pagamento de parte da folha de pessoal de abril/2012. (Doc. 17, peça 16, p. 67-80).

10

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 025.577/2017-4




VALOR ORIGINAL
DO DÉBITO (R$) 

DATA DE
OCORRÊNCIA 

1.801,65 

11/1/2012 

6.000,00 

16/1/2012 

6.465,82 

24/2/2012 

26.000,00 

2/3/2012 

9.680,31 

12/3/2012 

4.101,27 

21/3/2012 

9.680,31 

3/4/2012 

3.000,00 

4/4/2012 

9.998,51 

11/4/2012 

20.000,00 

12/4/2012 

3.362,02 

18/4/2012 

2.100,00 

20/4/2012 

10.000,00 

3/5/2012 

1.156,32 

30/5/2012 

19.7. Quanto à alegação relacionada ao julgado de Tribunal Federal sobre o entendimento de que não haveria ato de improbidade administrativa em questão de aplicação de recursos do SUS em atividades distintas dos programas de saúde para os quais foram destinados, cabe mencionar que o TCU tem atribuições constitucionais próprias não se guiando por entendimentos de casos concretos da justiça, prevalecendo na Jurisprudência uníssona do TCU o Princípio da Independência das Instâncias. Demais disso, o caso tratado nos presentes autos refere-se à questão acerca da regular aplicação de recursos do SUS e não de questões atinentes à imputação de improbidade administrativa a gestor dessas verbas, razão pela qual cabe refutar as alegações de defesa da defendente apresentada nesse sentido.

19.8. Por derradeiro, no que se referem às alegações de defesa acerca da improcedência da instauração da presente TCE ante a difícil realidade dos pequenos municípios, cujas dificuldades financeiras obstam até mesmo suas necessidades mais elementares, e que supostamente as despesas estariam comprovadas e guardariam perfeita pertinência com o custeio das ações e serviços que compõem o Bloco de Atenção Básica à Saúde, cabe também refutar as mesmas.

19.10. O fato de haver dificuldades financeiras na gestão do município, principalmente aqueles de pequeno porte, não dá direito ao gestor de utilizar as verbas de acordo com a sua discricionariedade no emprego dos recursos públicos, estando o ordenador de despesas obrigatoriamente vinculado àquilo que a lei determina. Destarte, considerando que não foram apresentadas alegações de defesa que pudessem afastar totalmente as ocorrências que deram ensejo à citação, propõe-se de imediato rejeitar a maior parte delas, bem como propor, com fundamento no art. 12, § 1º, c/c o art. 22, parágrafo único, da Lei n. 8.443/1992, fixar novo e improrrogável prazo de quinze dias, para que o município de Riachão do Poço/PB, recolha os débitos a seguir:

11

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 025.577/2017-4




VALOR ORIGINAL
DO DÉBITO (R$) 

DATA DE
OCORRÊNCIA 

1.801,65 

11/1/2012 

6.000,00 

16/1/2012 

6.465,82 

24/2/2012 

26.000,00 

2/3/2012 

9.680,31 

12/3/2012 

4.101,27 

21/3/2012 

9.680,31 

3/4/2012 

3.000,00 

4/4/2012 

9.998,51 

11/4/2012 

20.000,00 

12/4/2012 

3.362,02 

18/4/2012 

2.100,00 

20/4/2012 

10.000,00 

3/5/2012 

1.156,32 

30/5/2012 

Razões de justificativa de defesa requeridas por meio do Ofício de audiência 1995/2018-TCU/SECEX-TCE, de 3/10/2018 (peça22):

apresente razões de justificativa em razão de pagamentos de recursos oriundos do Fundo Nacional de Saúde em desvio de objeto/finalidade, conforme apurado pela auditoria do Denasus (constatação 231010 do Relatório de Auditoria do Denasus nº 12.276);

Razões de justificativa apresentadas pela Sra. Maria Auxiliadora Dias do Rego (peça 27):

20. Em relação às razões de justificativas requeridas, a Sra. Maria Auxiliadora Dias do Rego apresentou as mesmas justificativas analisadas nas alegações de defesa requeridas ao município, consoante se observa das peças 26 e 27, não sendo necessária transcrevê-las.

Análise das razões de justificativas :

21. Em relação às questões que demandaram a audiência da então gestora do município, considerando que se trata dos mesmos argumentos já analisados no item 19 e respectivos subitens da presente instrução, cabe propor de imediato a rejeição das razões de justificativas, propondo-se, ainda, a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268 do Regimento Interno, quando do julgamento do mérito das presentes contas.

CONCLUSÃO

22. A tomada de contas especial foi instaurada em razão de irregularidades relacionadas à gestão irregular de recursos do Fundo Nacional de Saúde transferidos ao município de Riachão do Poço/PB, de acordo com as constatações efetuadas por equipe de auditoria do Denasus, conforme relatório de auditoria 12.676 (peça 3, p. 15-32). Em verificação dessas constatações no aludido relatório, observou-se, informações quanto à execução de algumas despesas sem comprovação documental, estas realizadas por meio de pagamento da conta bancária utilizada para gerir os valores do SUS nacional impugnados, conta corrente 18.341-5, agência 625-4 do Banco do Brasil.

22.1. O exame das ocorrências descritas no exame técnico permitiu identificar os

danos causados aos cofres do Fundo Municipal de Saúde em razão do desvio de finalidade/desvio de objeto, responsabilizando o município, para fins de efetuar a composição do Fundo Municipal de Saúde e/ou apresentar alegações de defesa. Em relação a gestora do município, Sra. Maria

12

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 025.577/2017-4

Auxiliadora Dias do Rêgo (CPF 928.237.344-49), foi chamada aos autos para apresentar alegações de defesa e razões de justificativa.

22.2. Apresentadas as alegações de defesa e razões de justificativas, que se tratam dos mesmos argumentos, efetuou-se a análise, propondo-se a rejeição de parte das alegações de defesa, considerando o entendimento acerca do desvio de finalidade de parte dos recursos, que devem ser devolvidos ao FMS, enquanto as despesas em desvio de objeto o município fica dispensado de efetuar a devolução, considerando o entendimento jurisprudencial mais recente do TCU. Destarte, com fundamento no art. 12, § 1º e 2º e no art. 202, §§ 2º e 3º, do Regimento Interno do TCU, da Lei n. 8.443/1992, antes de propor o julgamento do mérito, propõe-se fixar novo e improrrogável prazo de quinze dias, para que o município de Riachão do Poço/PB, recolha os débitos contidos no ofício de citação.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

23. Ante o exposto, submetemos os autos à consideração das instâncias competentes para apreciação e adoção das seguintes providências:

23.1. com fundamento nos arts. 12, § 1º, da Lei n. 8.443/1992, e 202, § 3º, do Regimento Interno/TCU, rejeitar parte das alegações de defesa apresentadas pelo Município de Riachão do Poço/PB;

23.2. com fundamento no art. 12, §§ 1º e 2º, da Lei 8.443/1992 e no art. 202, §§ 2º e 3º, do Regimento Interno do TCU, fixar novo e improrrogável prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que o Município de Riachão do Poço/PB, comprove o recolhimento das quantias abaixo discriminadas aos cofres do Fundo Municipal de Saúde, atualizadas monetariamente a partir das respectivas datas, até o dia da efetiva quitação do débito, na forma da legislação em vigor;




VALOR ORIGINAL DO
DÉBITO (R$) 

DATA DE
OCORRÊNCIA 

1.801,65 

11/1/2012 

6.000,00 

16/1/2012 

6.465,82 

24/2/2012 

26.000,00 

2/3/2012 

9.680,31 

12/3/2012 

4.101,27 

21/3/2012 

9.680,31 

3/4/2012 

3.000,00 

4/4/2012 

9.998,51 

11/4/2012 

20.000,00 

12/4/2012 

3.362,02 

18/4/2012 

2.100,00 

20/4/2012 

10.000,00 

3/5/2012 

1.156,32 

30/5/2012 

(...)”

8. O corpo diretivo da unidade técnica e o Ministério Público junto ao TCU anuíram à referida proposta.

É o relatório.

13

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 025.577/2017-4

VOTO

Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS/MS), em razão da impugnação parcial de despesas dos recursos repassados por meio do Sistema Único de Saúde/SUS à Prefeitura Municipal de Riachão do Poço – PB, em 2012.

2. Por meio de auditoria efetivada pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus), entre 15 e 19/10/2012, foram constatados pagamentos indevidos de despesas, no valor de R$ 220.057,35 relativos aos Blocos de Atenção Básica - PAB Fixo e Variável e de Assistência Farmacêutica - Componente Básico de Assistência Farmacêutica.

3. Tendo em vista a não regularização das impropriedades, após a notificação da Sra. Maria Auxiliadora Dias do Rêgo, à época Prefeita de Riachão do Poço/PB, o FNS instaurou processo de tomada de contas especial e, ao final, atribuiu responsabilidade pelo débito à referida gestora.

4. Submetidos os autos a esta Corte de Contas, autorizei a realização de citação e audiência da aludida responsável, pelas seguintes ocorrências:

4.1. Citação: “Transferência de recursos oriundos do Fundo Nacional de Saúde para o pagamento de fornecedores sem a existência de comprovação documental, conforme apurado pela auditoria do Denasus (constatação 231010 do Relatório de Auditoria do Denasus nº 12.276)”;

4.1.2. Valor do Débito: despesas impugnadas sem apresentação de comprovantes:




VALOR ORIGINAL
DO DÉBITO (R$) 

DATA DE
OCORRÊNCIA 

5.897,09 

11/1/2012 

6.000,00 

16/1/2012 

2.594,00 

26/1/2012 

25.089,60 

31/1/2012 

6.465,82 

24/2/2012 

26.000,00 

2/3/2012 

9.680,31 

12/3/2012 

4.101,27 

21/3/2012 

39.478,44 

3/4/2012 

3.000,00 

4/4/2012 

9.998,51 

11/4/2012 

20.000,00 

12/4/2012 

3.362,02 

18/4/2012 

2.100,00 

20/4/2012 

38.190,96 

3/5/2012 

8.810,00 

8/5/2012 

8.133,00 

22/5/2012 

1.156,32 

30/5/2012 

1

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 025.577/2017-4

4.2. Audiência: “Constatação 230997: Certificado de regularidade da farmácia do centro de saúde do município com validade expirada (peça 3, p. 20); Constatação 230998: Medicamentos de controle especial dispensados em laboratório de análises clínicas (peça 3, p. 20); Constatação 230999: Baixa oferta de métodos contraceptivos (peça 3, p. 21); Constatação 231001: Unidades básicas de saúde do município sem identificação visual (peça 3, p. 21); Constatação 230993: Falta de infraestrutura adequada ao funcionamento das equipes de saúde da família (peça 3, p. 22); Constatação 231003: Unidade de Jacarequara sem funcionamento (peça 3, p. 23); Constatação 230996: Não realização de coleta de material para o exame de citologia oncótica (peça 3, p. 24); e Constatação 230787: Descumprimento de carga horária de quarenta horas semanais nos meses de janeiro a maio de 2012 pelos médicos e dentistas (peça 3, p. 24-25).”

5. A então denominada Secex/SE analisou as respostas encaminhadas pela Sra. Maria Auxiliadora Dias do Rêgo e propôs o acolhimento parcial das alegações de defesa e o acatamento integral das razões de justificativa.

6. Em relação à utilização indevida dos valores dos recursos do Fundo Municipal de Saúde, o auditor encarregado da instrução entendeu que os valores se reverteram em benefício da municipalidade, tendo ocorrido desvio de finalidade/objeto. Por essa razão, propôs nova medida preliminar, a saber, a citação do município e a realização de nova audiência à Sra. Maria Auxiliadora Dias do Rêgo, nos seguintes termos acatados por mim em novo despacho:

a) Citação: “Uso de recursos oriundos do Fundo Nacional de Saúde para pagamentos em desvio de objeto/finalidade, conforme apurado pela auditoria do Denasus (constatação 231010 do Relatório de Auditoria do Denasus nº 12.276)”;




VALOR ORIGINAL
DO DÉBITO (R$) 

DATA DE
OCORRÊNCIA 

5.897,09 

11/1/2012 

6.000,00 

16/1/2012 

2.594,00 

26/1/2012 

25.089,60 

31/1/2012 

6.465,82 

24/2/2012 

26.000,00 

2/3/2012 

9.680,31 

12/3/2012 

4.101,27 

21/3/2012 

39.478,44 

3/4/2012 

3.000,00 

4/4/2012 

9.998,51 

11/4/2012 

20.000,00 

12/4/2012 

3.362,02 

18/4/2012 

2.100,00 

20/4/2012 

38.190,96 

3/5/2012 

8.810,00 

8/5/2012 

8.133,00 

22/5/2012 

1.156,32 

30/5/2012 

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 025.577/2017-4

b) Audiência: “Pagamentos de recursos oriundos do Fundo Nacional de Saúde em desvio de objeto/finalidade, conforme apurado pela auditoria do Denasus (constatação 231010 do Relatório de Auditoria do Denasus nº 12.276)”.

7. Em suas respostas, o Município de Riachão do Poço – PB e a Sra. Maria Auxiliadora Dias do Rêgo apresentaram defesas com idêntico teor, cabendo destacar os seguintes argumentos, em apertada síntese:

a) as despesas comprovadas pela ex-gestora podem, sim, ser consideradas como de custeio das ações e serviços de atenção básica à saúde, na forma como definidas no art. 3º, caput e § 1º, da Portaria MS 3.925/1998;

b) os dispêndios em causa não estão enquadrados nas exceções previstas no item 3, do Anexo I, da Portaria MS 3.925/1998, guardando, pois, perfeita pertinência com o custeio das ações e serviços que compõem o Bloco de Atenção Básica à Saúde;

c) as ditas despesas se destinaram ao custeio “(i) da Saúde da Família (" serviços prestados por médico nas Unidades de Saúde "e" folha de pagamento de equipes da Saúde "- PSF e encargos dela decorrentes); (ii) dos Agentes Comunitários de Saúde (" folha de pagamento de equipes da Saúde "- PACS e encargos dela decorrentes); (iii) da Saúde Bucal (" aquisição de material odontológico "); (iv) da manutenção das atividades de atenção básica à saúde (" serviços de lanternagem e pintura da ambulância "e" serviços gráfico de impressão de diversas fichas, controles e documentos ", tais como receituários, destinados às equipes de saúde)”;

d) as despesas relativas à aquisição de medicamentos destinados à Secretaria de Saúde foram efetuadas com recursos do Bloco de Assistência Farmacêutica (e não do Bloco de Atenção Básica), mediante conta específica;

d) não é crível concluir, do ponto de vista lógico e jurídico, que no caso houve desvio de finalidade/desvio de objeto e/ou aplicação indevida de recursos do FMS destinados ao Bloco de Atenção Básica à Saúde e/ou de Assistência Farmacêutica;

e) mesmo que se admitisse que ditas despesas não pudessem ser custeadas com recursos destinados ao Bloco de Atenção Básica à Saúde, “não há nos autos a mínima evidência de que ditas verbas não teriam sido utilizadas em finalidade outra também pública e indiretamente vinculada à Saúde, assim ainda que tal conduta pudesse ser considerada uma irregularidade formal” – citou precedentes; e

f) não se pode olvidar a difícil realidade dos pequenos municípios, cujas dificuldades financeiras obstam até mesmo suas necessidades mais elementares, não sendo raros os casos em que o agente público se vê compelido a empregar determinadas verbas para suprir necessidades momentâneas da edilidade.

8. A unidade técnica analisou as alegações trazidas pelas partes e concluiu que uma parte das despesas foi realizada em desvio de objeto, enquanto outra em desvio de finalidade. Quanto a estas últimas, a Secex-TCE verificou que houve transferências bancárias para outras contas do município, motivo pelo qual não se pode aferir o nexo de causalidade entre as despesas ditas como realizadas e os recursos transferidos.

9. Dessa forma, alvitrou a fixação de novo e improrrogável prazo de quinze dias para que o município de Riachão do Poço/PB recolhesse o débito correspondente às quantias em desvio de finalidade, conforme discriminação contida no item 19.10 da instrução.

10. Quanto à audiência endereçada à Sra. Maria Auxiliadora Dias do Rêgo, a Secex-TCE propôs a rejeição das razões de justificativas, desde logo, e a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268 do Regimento Interno à responsável, quando do julgamento do mérito das presentes contas.

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11. O Ministério Público junto ao TCU aquiesceu ao referido encaminhamento.

12. Feito esse necessário resumo, passo a decidir.

13. Quanto ao mérito, observo que a própria Sra. Maria Auxiliadora Dias do Rêgo, quando da resposta da citação que lhe fora endereçada, na etapa anterior do processo, havia apresentado vários comprovantes de despesas indicando que houve a transferência de recursos da conta específica do PAB para uma conta do Fundo de Participação do Município, que englobava o pagamento de despesas do município que em nada se relacionavam às finalidades do Programa de Atenção Básica.

14. Foi justamente por essa razão que o auditor encarregado da instrução propôs acatar as suas alegações de defesa e responsabilizar o Município de Riachão do Poço – PB, o que motivou a realização de nova citação em face do desvio de objeto/finalidade, dessa feita endereçada ao ente municipal.

15. Após a análise da defesa apresentada, a unidade técnica listou os seguintes débitos ocorridos na conta específica do PAB, em desvio de finalidade, os quais foram catalogados a partir de documentos enviados pela própria ex-prefeita:

a) R$ 1.801,65 - transferência bancária da conta PMPAB para a conta do FPM, visando o pagamento de folha de pessoal/encargos;

b) R$ 6.000,00 - transferência bancária da conta PMPAB para a conta do FPM, visando o pagamento de parte do INSS patronal do mês de dezembro, retido no repasse do FPM de janeiro de 2012;

c) R$ 6.465,82 - transferência bancária da conta PMPAB II para o pagamento de parte do INSS patronal, competência 1/2012, Folhas de pessoal PACS I e II e PSF I e II;

d) R$ 26.000,00 - transferência bancária da conta PMPAB II para a conta do FPM, visando o pagamento de parte das Folhas de pessoal PACS I e II e PSF I e II;

e) R$ 9.680,31 - transferência bancária da conta PMPAB II para a conta do FPM, visando o pagamento de parte do INSS patronal, competência 2/2012, Folhas de pessoal PACS I e II e PSF I e II;

f) R$ 4.101,27 - transferências bancárias da conta PMPAB II, visando o pagamento de consignações dos servidores municipais junto à Caixa Econômica Federal (R$ 3.892.77) e o SINDACSACEN (R$ 208,50);

g) R$ 9.680,31 - pagamento de parte do INSS patronal da folha de pessoal de fevereiro/2012;

h) R$ 3.000,00 - transferência para a conta Arrecadação, visando o pagamento de parte do INSS patronal da folha de pessoal de março/2012;

i) R$ 9.998,51 - transferência para a conta do FPM, visando o pagamento de parte do INSS patronal da folha de pessoal de abril/2012;

j) R$ 20.000,00 - transferência para a conta do FPM, visando o pagamento de parte da folha de pessoal de abril/2012;

l) R$ 3.362,02 - transferência bancária da conta PMAB II visando o pagamento de consignações dos servidores municipais junto à Caixa Econômica Federal;

m) R$ 2.100,00 - transferência para a conta do FMS, visando o pagamento de despesas da saúde;

n) R$ 10.000,00 - transferência para a conta do FPM, visando o pagamento de parte da folha de pessoal de abril/2012; e

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o) R$ 1.156,32 - transferências bancárias da conta PMPAB II, visando o pagamento de consignações dos servidores municipais junto à Caixa Econômica Federal (R$ 1.041,70) e o SINDACSACEN (R$ 114,62).

16. Como se vê, as alegações dos defendentes de que os recursos foram usados no custeio das ações e serviços de atenção básica à saúde e estão de acordo com as normas do SUS são contraditórias com as afirmações anteriores da ex-Prefeita e não têm o menor amparo nos elementos acostados aos autos pela própria Sra. Maria Auxiliadora Dias do Rêgo.

17. À exceção do dispêndio consignado na letra m do item 15 supra , que foi transferido à conta do Fundo Municipal de Saúde, e das despesas catalogadas pela unidade técnica como em desvio de objeto, todos os demais gastos ocorreram em ações que não dizem respeito à área saúde, incidindo, portanto, em desvio de finalidade.

18. A propósito do assunto, embora a atual jurisprudência desta Casa seja no sentido de que há obrigação de ressarcimento das despesas realizadas em desvio de objeto, mesmo para recursos repassados antes da Lei Complementar 141/2012 ( v.g. Acórdãos 1.037/2019 - Plenário e 3.536/2019 -1ª Câmara), compreendo que o presente caso se enquadra na exceção estabelecida no Acórdão 1.045/2020-Plenário.

19. Na ocasião, entendi adequada a não devolução de valores incorridos em desvio de objeto, tendo em vista o longo tempo decorrido desde a ocorrência da irregularidade (cerca de dez anos). Seguem as considerações que fiz à época, as quais entendo aplicáveis à presente situação:

“47. Por certo, a ocorrência de desvio de objeto no exercício de 2010 provocou que as ações de saúde naquele exercício não tenham acontecido como o planejado. Ou seja, não ocorreram os procedimentos oftalmológicos então previstos (treino de orientação e mobilidade; atendimento/acompanhamento; e reabilitação visual).

48. Entretanto, não há garantia de que, transcorridos dez anos, tais procedimentos ainda sejam necessários ou se encaixem como prioritários. É possível que essa demanda já tenha sido suprida nos exercícios seguintes e não se faça mais necessária. É igualmente possível que essa demanda ainda seja necessária e já estejam contemplados recursos no plano de saúde atual para supri-la. Ainda é possível que a demanda ainda exista, mas haja outras prioridades para a saúde mais relevantes e que se colocam como prioritárias na destinação dos recursos.

49. Em outras palavras, a transferência dos recursos federais ora questionados teve como fim a prestação de serviços definidos por condições particulares da realidade daquele período. Remanejar recursos do município agora representaria obrigação dissociada da análise das reais necessidades da população local, com impacto no planejamento das ações de saúde, que, por sua vez, também seguem ditames legais específicos.

50. Em suma, quanto o Tribunal determina que o município realoque recursos para um objeto atrelado a necessidades de dez anos atrás pode interferir de forma inadequada no uso efetivo dos recursos atualmente disponíveis para tão importante área e afetar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual de saúde. Nesse sentido, menciono o decidido mediante o Acórdão 5.313/2019 - Segunda Câmara).”

20. Por óbvio, tal entendimento não se aplica a despesas realizadas em desvio de finalidade, que devem ser recompostas aos cofres do Fundo Municipal de Saúde, a fim de permitir o efetivo uso dos recursos públicos na destinação estabelecida em lei.

21. Sendo assim, considerando que os valores indicados no item 15 retro , com a ressalva exposta no item 17 supra , não foram utilizados no custeio de ações da atenção básica à saúde, mostrase correta a glosa de tais gastos.

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22. Por fim, não prospera a assertiva dos defendentes acerca das dificuldades enfrentadas pelos municípios e de que, em muitas ocasiões, o agente público se vê compelido a empregar determinadas verbas para suprir necessidades momentâneas da edilidade.

23. Como bem assinala o auditor informante, “o fato de haver dificuldades financeiras na gestão do município, principalmente aqueles de pequeno porte, não dá direito ao gestor de utilizar as verbas de acordo com a sua discricionariedade no emprego dos recursos públicos, estando o ordenador de despesas obrigatoriamente vinculado àquilo que a lei determina”.

24. Dessa forma, cabe a fixação de prazo para que o ente subnacional recolha o valor do débito apurado pela unidade técnica, com exceção do gasto de R$ 2.100,00, usado para o pagamento de despesas de saúde, que também pode ser considerado como em desvio de objeto.

25. No que se refere à responsabilização pessoal da Sra. Maria Auxiliadora Dias do Rêgo, assinalo, a partir das informações levantadas pelo Denasus e dos documentos acostados aos autos, que a ex-Prefeita era ordenadora de despesas do Fundo Municipal de Saúde e dos recursos do PAB durante o período das despesas questionadas. Nesse cenário, seria pertinente a sua condenação solidária pelo débito, na condição de agente causadora da irregularidade.

26. Porém, considerando que a ex-Prefeita foi citada tão somente pela não comprovação das despesas originalmente impugnadas, tendo sido apenas ouvida em audiência pelos pagamentos em desvio de finalidade/objeto, a sua inclusão no rol de responsáveis demandaria a realização de nova medida preliminar.

27. Nesse contexto, considerando o estágio em que o processo se encontra, em vias de conclusão de mérito, e considerando que o erário está devidamente protegido com a proposta de devolução dos recursos do ente beneficiário das irregularidades, opto por não retornar os autos para nova citação e analisar a conduta da ex-Prefeita tão somente sob a perspectiva da aplicação de sanção.

28. Com relação ao assunto, compreendo que a atitude da defendente de transferir recursos destinados à atenção básica à saúde a outras contas municipais, permitindo que eles fossem usados em fins estranhos ao propósito da política pública, obstaculizando, inclusive, o controle do destino real dos valores públicos repassados pela União, implica grave negligência com as normas do SUS, apta a ensejar o julgamento de suas contas pela irregularidade e atrair a aplicação da multa do art. 58, incisos I e II, da Lei 8.443/1992, por configurar culpa grave.

29. No caso, não socorre a responsável a jurisprudência por ela invocada, envolvendo a discussão a respeito da prática de ato de improbidade administrativa. Como é cediço, a responsabilidade administrativo-financeira no âmbito desta Corte de Contas envolve critérios próprios, não necessariamente coincidentes com os utilizados pelo Poder Judiciário para a configuração de improbidade administrativa, de modo que uma eventual decisão naquela seara, mesmo que em caso análogo, não condiciona o juízo a ser realizado por este Tribunal, no exercício da jurisdição de contas.

30. Sendo assim, tendo em vista as circunstâncias relatadas, a gravidade da conduta e a culpabilidade da responsável, conforme a análise realizada no item 28 supra , fixo o valor da multa da Sra. Maria Auxiliadora Dias do Rêgo em R$ 30.000,00.

31. Diante de todo o exposto, voto por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 12 de maio de 2020.

BENJAMIN ZYMLER

Relator

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ACÓRDÃO Nº 5440/2020 – TCU – 1ª Câmara

1. Processo nº TC 025.577/2017-4.

2. Grupo I – Classe de Assunto II – Tomada de Contas Especial

3.Responsáveis: Maria Auxiliadora Dias do Rêgo (928.237.344-49) e Município de Riachão do Poço -PB (01.612.366/0001-84).

4. Entidades: Fundo Nacional de Saúde (FNS/MS) e Município de Riachão do Poço - PB.

5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.

6. Representante do Ministério Público: Procurador Rodrigo Medeiros de Lima.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE).

8. Representação legal: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS/MS), em razão da impugnação parcial de despesas dos recursos repassados por meio do Sistema Único de Saúde/SUS à Prefeitura Municipal de Riachão do Poço – PB, em 2012,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da Primeira Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. acatar parcialmente as alegações de defesa e as razões de justificativa apresentadas pela Sra. Maria Auxiliadora Dias do Rêgo com relação à citação e à audiência de que trata o item 4 do voto condutor desta deliberação, sem aplicação de débito e multa;

9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pela responsável em face da audiência de que trata o item 6, letra b, do voto condutor desta deliberação;

9.3. julgar irregulares, com fundamento nos arts. , I, e 16, III, b, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 19, parágrafo único, e 23, III, da mesma lei, e com arts. , I, e 209, I, 210, parágrafo segundo, e 214, III, do RI/TCU, as contas da Sra. Maria Auxiliadora Dias do Rêgo;

9.4. aplicar à responsável a multa de R$ 30.000,00, com fulcro no art. 58, incisos I e II, da Lei 8.443/1992;

9.5. fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da data da notificação, para que a responsável comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da referida quantia aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, nos termos do art. 23, inciso III, alínea a, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno do TCU (RI/TCU);

9.6. autorizar a cobrança judicial da dívida, caso não atendida a notificação, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992;

9.7. autorizar, desde já, caso venha a ser solicitado, o parcelamento da dívida em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais, nos termos do art. 217 do RI/TCU, com a incidência sobre cada parcela dos devidos encargos legais até o efetivo pagamento, esclarecendo que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor (§ 2º do art. 217 do RI/TCU);

9.8. com fundamento no art. 12, §§ 1º e 2º, da Lei 8.443/1992 e no art. 202, §§ 2º e 3º, do Regimento Interno do TCU, fixar novo e improrrogável prazo de 15 dias, a contar da notificação, para que o Município de Riachão do Poço/PB comprove o recolhimento das quantias abaixo discriminadas aos cofres do Fundo Municipal de Saúde, atualizadas monetariamente a partir das respectivas datas até o dia da efetiva quitação do débito, na forma da legislação em vigor;

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VALOR ORIGINAL
DO DÉBITO (R$) 

DATA DE
OCORRÊNCIA 

1.801,65 

11/1/2012 

6.000,00 

16/1/2012 

6.465,82 

24/2/2012 

26.000,00 

2/3/2012 

9.680,31 

12/3/2012 

4.101,27 

21/3/2012 

9.680,31 

3/4/2012 

3.000,00 

4/4/2012 

9.998,51 

11/4/2012 

20.000,00 

12/4/2012 

3.362,02 

18/4/2012 

10.000,00 

3/5/2012 

1.156,32 

30/5/2012 

9.9. dar ciência desta decisão à Sra. Maria Auxiliadora Dias do Rêgo, à Prefeitura e à Câmara Municipal de Riachão do Poço – PB e ao Fundo Nacional de Saúde (FNS/MS);

9.10. encaminhar cópia desta deliberação ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no Estado da Paraíba, nos termos do art. 16, § 3º, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 209, § 7º, do Regimento Interno do TCU, para adoção das medidas que entender cabíveis.

10. Ata nº 14/2020 – 1ª Câmara.

11. Data da Sessão: 12/5/2020 – Telepresencial.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-5440-14/20-1.

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Benjamin Zymler (Relator), Bruno Dantas e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

WALTON ALENCAR RODRIGUES BENJAMIN ZYMLER

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Subprocurador-Geral

2

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