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10 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 2 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Plenário

Partes

3. Interessado: Tribunal de Contas da União., Ministério da Cidadania e Instituto Nacional do Seguro Social.

Julgamento

Relator

MARCOS BEMQUERER

Documentos anexos

Inteiro TeorTCU__00992220199_39445.rtf
Inteiro TeorTCU__00992220199_f67e3.pdf
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Voto

Em exame a Auditoria, na modalidade Acompanhamento, que teve como objeto a fiscalização da concessão, da manutenção e do pagamento de benefícios assistenciais. O trabalho foi conduzido e realizado pela Secretaria de Controle Externo da Gestão Tributária, da Previdência e da Assistência Social - Secex/Previdência.

2. O Tribunal de Contas da União iniciou, em 2015, a metodologia de fiscalização com uso intensivo de ferramentas e técnicas de análise de dados denominada Fiscalização Contínua de Benefícios - FCB, aplicando-a ao controle das funções de governo de Previdência Social, Trabalho e Assistência Social.

3. Realizadas em formato de Relatório de Acompanhamento - Racom, e com periodicidade anual, as FCBs têm como objetivo identificar, por meio de cruzamentos sistemáticos de bases de dados, indícios de irregularidades em benefícios, propondo, quando couber, ações de controle e medidas que mitiguem o risco de pagamentos indevidos e que busquem aperfeiçoar os controles internos das instituições fiscalizadas.

4. A FCB encontra-se em seu quinto ciclo na Secex/Previdência, havendo, além deste processo, o TC-XXXXX/2019-6, de relatoria do Ministro Bruno Dantas, relativo a benefícios previdenciários.

5. Este trabalho foi planejado no período de 2/5 a 31/5/2019, executado entre 3/6 e 16/12 daquele ano, e o relatório foi produzido entre 17/1 e 31/3/2020. As unidades jurisdicionadas fiscalizadas foram o Ministério da Cidadania e o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, autarquia vinculada ao Ministério da Economia.

II

Atuação do TCU na FCB e Metodologia de Trabalho

6. A atuação do TCU na Fiscalização Contínua de Benefícios vem se aperfeiçoando desde 2015, ano do primeiro trabalho levado a efeito. Nesta oportunidade, foram verificados indícios de irregularidade em 17 tipologias. Foram realizados 15 testes de credibilidade que geraram indícios relevantes de inconsistências.

7. A Secex/Previdência apontou que as principais inovações deste ciclo de 2019 foram: i) a incorporação da base de dados do Sistema Nacional de Registros Civis - Sirc, que contém registros de eventos-chave para a execução das políticas de assistência, como os registros de nascimento, casamento e óbito; ii) o incremento da qualificação de bases de dados, que propiciou a ampliação da correta identificação dos beneficiários e seus familiares, e consequente ampliação da fiscalização dos benefícios recebidos; iii) a integração com bases de pessoal de Estados e Municípios, obtidas a partir dos dados enviados pelos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais; e iv) o acréscimo de novas tipologias relacionadas à inscrição de beneficiários do Programa Benefício de Prestação Continuada - BPC no Cadastro Único, com consequente identificação da família desses beneficiários.

8. A unidade instrutiva destacou que as etapas da FCB são realizadas de forma circular, partindo-se do entendimento do negócio e dos dados, passando por etapas de recebimento e preparação das bases, até a proposição, avaliação e implantação de modelos de análise que permitam atingir os objetivos da fiscalização.

9. A evolução do processo da FCB, ressalta a Secex/Previdência, passa pela elaboração de tipologias que visam identificar possíveis irregularidades em benefícios. Todavia, os resultados alcançados constituem indícios que não necessariamente consubstanciar-se-ão em evidências, motivo pelo qual é essencial a realização de verificações complementares para corroborar a irregularidade.

10. Nesse sentido, foi ressaltado que a FCB é beneficiada pela existência de solução existente no TCU denominada Laboratório de Informações de Controle - LabContas, que se constitui em ambiente colaborativo de análise de dados, mantido por equipes especializadas de Tecnologia e Informação - TI e que apoia o Controle Externo por meio da disponibilização de bases de dados e ferramentas de análise.

11. As bases auxiliares utilizadas nas tipologias da FCB foram, dentre outras: i) a Relação Anual de Informações Sociais - RAIS; ii) o Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos - Siape; o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - Siafi; iii) o Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica - CNPJ; e iv) o Sistema Informatizado de Controle de Óbitos - Sisobi.

12. Especificamente em relação à fiscalização em foco, no âmbito do Programa Bolsa Família - PBF foi acrescentada tipologia para identificar pessoas inscritas mais de uma vez no Cadastro Único, recebendo pagamentos do programa. A equipe de auditoria afirmou que a maior parte dos indícios diz respeito a pessoas sem CPF ou título de eleitor originalmente no Cadastro Único, para as quais foi possível acrescentar o documento de identificação por meio de técnicas de enriquecimento de dados (Data Quality) .

13. Já no BPC foram elaboradas duas novas tipologias: uma que envolve a identificação de beneficiários pendentes de inscrição no Cadastro Único e outra que consiste na verificação de indícios de renda formal de familiares de beneficiários por meio do cruzamento com os dados do Cadastro Único.

14. Para a consecução do objetivo proposto, foram fiscalizados o Benefício de Prestação Continuada de Assistência Social - BPC e o Programa Bolsa Família - PBF, mediante o cruzamento de dados do Cadastro Único e do Sistema Nacional de Informações de Registro Civil - Sirc.

15. O volume de recursos fiscalizados foi de R$ 90,98 bilhões em 18.125.588 benefícios (4.619.830 no BPC e 13.505.758 no PBF) , com benefício potencial de R$ 2,99 bilhões, segundo a unidade especializada.

16. Em suma, foram apontados 198.641 benefícios do BPC com indícios de irregularidade e 306.503, no PBF. Ademais, apurou-se a existência de 10.118.619 registros com indícios de inconsistências no Cadastro Único e 10.019.311 no Sirc.

III

Marco Regulatório

17. O Decreto 9.674/2019 definiu a Secretaria Especial do Desenvolvimento Social, que integra a estrutura do Ministério da Cidadania, como responsável pela Assistência Social.

18. O Instituto Nacional do Seguro Social - INSS e a Caixa Econômica Federal - CAIXA são os responsáveis pela operacionalização da concessão e manutenção dos benefícios. De acordo com a Secex/Previdência, essa função de governo teve o montante de R$ 94,9 bilhões liquidados em 2019. Deste valor, R$ 32,5 bilhões corresponderam ao Programa Bolsa Família e R$ 58,5 milhões ao Benefício de Prestação Continuada.

19. O Cadastro Único, instituído pelo Decreto 3.877/2001 e revogado pelo Decreto 6.135/2007, é o instrumento de identificação e de caracterização socioeconômica das famílias brasileiras de baixa renda.

20. É obrigatoriamente utilizado para a seleção de beneficiários de programas sociais do Governo Federal, tais como: Minha Casa, Minha Vida; Tarifa Social de Energia Elétrica; e Programa Bolsa Família.

21. Os requisitos para inclusão das famílias no Cadastro Único são: a) renda familiar mensal per capita de até meio salário mínimo; b) renda total de até três salários mínimos; e c) renda superior ao descrito nas alíneas anteriores, desde que sua inclusão esteja vinculada à participação em programas sociais implementados por quaisquer dos três entes da Federação.

22. A Secretaria Nacional de Renda e de Cidadania do Ministério da Cidadania - Senarc é a gestora do Cadastro Único, sendo de sua responsabilidade a avaliação da qualidade dos dados e a elaboração de normativos, em parceria com a CAIXA, que atua como Agente Operador do PBF e é responsável pelo desenvolvimento dos sistemas.

23. Como apontado pela unidade especializada, os Municípios são os principais atores na gestão do Cadastro Único, porquanto são responsáveis por identificar as famílias de baixa renda, efetuar o seu cadastramento e registrar os dados na base nacional do cadastro. Ademais, os Municípios atualizam e analisam possíveis inconsistências cadastrais.

24. De outro lado, o Programa Bolsa Família foi criado pela Lei 10.836/2004 e regulamentado pelo Decreto 5.209/2004. Tem como meta a promoção de ações de transferência de renda com condicionalidades que beneficiam, em todo o país, famílias em situação de extrema pobreza, assim consideradas aquelas com renda per capita mensal de até R$ 89,00, e de pobreza - cuja renda per capita mensal varia entre R$ 89,01 até R$ 178,00.

25. Destaca a Secex/Previdência que o PBF é norteado por três eixos: i) transferência de renda; ii) condicionalidades; e iii) ações e programas complementares. A transferência de renda tem por objetivo principal a dotação imediata com recursos àqueles em situação de vulnerabilidade social. Já as condicionalidades visam ao acesso a direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência social. Por fim, as ações e os programas complementares têm por escopo o desenvolvimento das famílias, de modo a superarem a situação de fragilidade social em que se encontram.

26. As famílias em situação de pobreza ou de extrema pobreza, previamente inscritas no Cadastro Único, são aptas ao PBF. O mecanismo de transferência de renda consiste no depósito mensal efetuado pelo Governo Federal de determinada quantia, cujo saque é efetuado com o Cartão Social, emitido em nome do responsável familiar, que é preferencialmente mulher.

27. Seus benefícios financeiros são: 1) Benefício Básico: destinado apenas às famílias que se encontrem em situação de extrema pobreza; 2) Benefício Variável: destinado às famílias que tenham em sua composição: Gestantes; Nutrizes; Crianças ou adolescentes entre zero e quinze anos; 3) Benefício Variável Vinculado ao Adolescente: destinado às famílias que tenham em sua composição adolescente entre dezesseis e dezessete anos; e 4) Benefício para Superação da Extrema Pobreza: destinado às famílias que apresentem soma da renda familiar mensal e dos demais benefícios igual ou inferior a R$ 89,00 per capita.

28. Já o Benefício de Prestação Continuada foi regulamentado pela Lei 8.742/1993 e garante renda de um salário mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 anos ou mais que comprovem possuir renda per capita inferior a meio salário mínimo (cf. modificação perpetrada pela novel Lei 13.981/2020) .

29. O BPC não pode ser acumulado com outros benefícios no âmbito da Seguridade Social, exceto benefícios de assistência médica, pensões de natureza indenizatória e o recebimento de BPC por outro idoso ou deficiente no mesmo grupo familiar.

30. O Benefício de Prestação Continuada divide-se em BPC Amparo Social ao Idoso e BPC Amparo Social à Pessoa com Deficiência.

31. Prosseguindo, o Sistema Nacional de Registros Civis - Sirc foi instituído por meio do Decreto 8.270, de 26/7/2014, o qual foi revogado pelo Decreto 9.929, de 22/7/2019. Tal sistema tem a finalidade de captar, processar, arquivar e disponibilizar dados relativos a registros de nascimento, de casamento, de óbito e de natimorto produzidos pelos cartórios de registro civil das pessoas naturais, e sobre o seu comitê gestor (art. 1º do Decreto 9.929/2019) .

32. O Sirc é gerido por um Comitê, a quem cabe, dentre outras incumbências: i) o estabelecimento de procedimentos para a implementação, a operacionalização, o controle e o seu aprimoramento; e ii) a definição de procedimentos para assegurar a integridade, a disponibilidade, a autenticidade e a confidencialidade dos dados e a sua interoperabilidade com outros sistemas de informação dos órgãos e entidades envolvidos (art. 3º, § 1º, do Decreto 9.929/2019) .

33. O Comitê Gestor do Sirc é composto por representantes dos seguintes órgãos e entidades: i) Ministério da Justiça e Segurança Pública; ii) Ministério da Defesa; iii) Ministério das Relações Exteriores; iv) Ministério da Economia; v) Ministério da Cidadania; vi) Ministério da Saúde; vii) Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos; viii) Instituto Nacional do Seguro Social - INSS; e ix) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE (art. 4º do Decreto 9.929/2019) .

IV

Síntese dos Achados de Auditoria

34. Relativamente ao Cadastro Único, cuja análise teve como base o mês de setembro de 2019, foram utilizadas as seguintes tipologias: i) Preenchimento mínimo de documentos; ii) CPF ou título de eleitor preenchido com número inválido; iii) Documentos utilizados em multiplicidade; iv) Preenchimento de certidões de nascimento e casamento; v) Registros de certidões com dados divergentes; vi) Qualificação de documentos de identidade de pessoas; vii) Pessoas com CPF cancelado, anulado ou suspenso; e viii) Pessoas com indícios de falecimento em outras bases.

35. À exceção dos itens iv e v supra, que se referem a tipologias não utilizadas nos anos de 2017 e 2018, somente houve incremento das falhas verificadas no item vi (Qualificação de documentos de identidade de pessoas) .

36. De acordo com a Secex/Previdência, o aumento pode estar associado à melhoria das técnicas de Data Quality empregadas a cada novo ciclo de fiscalização, bem como ao acesso a novas bases de cadastro de pessoas, que permitiram não apenas identificar mais casos de erros de documentos pessoais, como também corrigir e adicionar documentos, por comparação com outras fontes.

37. Quanto ao Programa Bolsa Família, dentre as tipologias testadas: 1) indícios de renda formal; 2) indícios de falecimento; 3) beneficiários com múltiplos pagamentos; 4) Beneficiário sócio ou diretor de empresa que declarou folha de pagamento na RAIS superior a R$ 10 mil; 5) Beneficiário com CPF cancelado, anulado ou suspenso na base da RFB; 6) Beneficiário que apresentou declaração de ajuste de IRPF; 7) Beneficiário como favorecido de pagamento no Siafi; 8) Beneficiário sócio ou diretor de empresa que recebeu pagamento no Siafi; e 9) Beneficiário sócio de empresa com capital social superior a R$ 100 mil ou com participação no capital social superior a R$ 40 mil, foram constatados aumentos nas quatro últimas.

38. Descrevo abaixo o numero de ocorrências apuradas nas FCB de 2017, 2018 e 2019:

38.1. Beneficiário que apresentou declaração de ajuste de IRPF: FCB-2017, 62.323; FCB-2018, 66.752; e FCB-2019, 106.255;

38.2. Beneficiário como favorecido de pagamento no Siafi: FCB-2017, tipologia não testada; FCB-2018, 942; e FCB-2019, 3.968;

38.3. Beneficiário sócio ou diretor de empresa que recebeu pagamento no Siafi: FCB-2017, tipologia não testada; FCB-2018, 212; e FCB-2019, 766; e

38.4. Beneficiário sócio de empresa com capital social superior a R$ 100 mil ou com participação no capital social superior a R$ 40 mil: FCB-2017, tipologia não testada; FCB-2018, 63.830; e FCB-2019, 85.522.

39. Levando-se em consideração os limites da regra de permanência no PBF - baseada na renda, patrimônio e cadastro -, foram identificadas 311.316 famílias com indícios de irregularidade. Após a aplicação dos testes de controle para evitar contagem em multiplicidade, restaram 306.503 famílias distintas com indícios de irregularidade, o que representa incremento de 30,3% em relação à FCB de 2018.

40. Foi apontado que o benefício potencial relativo à exclusão das famílias identificadas com indícios de irregularidade no PBF é de R$ 619,31 milhões, o que corresponde a um aumento de 20,7% em relação à FCB de 2018.

41. Noutro giro, a fiscalização do Benefício de Prestação Continuada teve como base a folha de pagamentos do INSS relativa ao mês de outubro de 2019, encaminhada em atendimento a acordo de cooperação técnica entre aquela autarquia e esta Corte de Contas.

42. A Secex/Previdência ressaltou que a folha de pagamentos do BPC é um subconjunto da folha de pagamentos do INSS, tratada na Fiscalização Contínua de Benefícios da Previdência Social, no âmbito do TC-XXXXX/2019-6, de relatoria do Ministro Bruno Dantas.

43. Desse modo, para que não houvesse duplicidade de achados ou encaminhamentos, somente foram considerados neste trabalho os resultados de avaliação de credibilidade que afetassem diretamente o Benefício de Prestação Continuada.

44. Em relação a outubro de 2018, houve redução do número de beneficiários do BPC Amparo Social ao Idoso de 2.039.289 para 2.025.402 cadastrados no mesmo mês de 2019. No que tange ao BPC Amparo Social à Pessoa Física com Deficiência, houve pequeno incremento de 2.579.006 para 2.594.428, no mesmo período.

45. A análise foi efetuada com base em sete tipologias: 1) Qualificação de documentos de identidade de pessoas (titular) ; 2) Beneficiário com indícios de renda formal; 3) Beneficiário com indícios de falecimento; 4) Beneficiário não inscrito no Cadastro Único; 5) Familiares de beneficiário com indícios de renda formal; 6) Beneficiário com CPF cancelado, anulado ou suspenso na base da RFB; e 7) Beneficiário com idade inferior a 65 anos recebendo BPC Idoso.

46. As tipologias acima podem ser subdividas em dois grupos: i) de renda (itens 2 e 5) ; e ii) de cadastro (itens 3, 4, 6 e 7) .

47. Como apontado pela Secex/Previdência, indícios de erros cadastrais dos beneficiários ou dos membros da família, mesmo que confirmados, não indicam necessariamente uma fraude ao programa. Todavia, tais erros dão margem ao cometimento de fraudes, eis que evidenciam falhas de atualização e manutenção das informações cadastrais.

48. De outro lado, os indícios de pessoas com renda familiar per capita acima das regras estabelecidas relacionam-se de forma direta com a definição e a composição da família de baixa renda. Desse modo, a confirmação dos indícios indica um ato omissivo ou comissivo da família para receber indevidamente um benefício ao qual não tinha direito.

49. Foi destacado pela equipe de auditoria que, para este ciclo da FCB Assistência, não foi possível efetuar o recálculo da renda familiar per capita, tendo em vista a dificuldade de identificação de todos os membros que compõem a família do beneficiário do BPC, bem como o fato de o cronograma de inscrição no Cadastro Único ainda não estar finalizado.

50. A tabela abaixo indica os resultados agregados das constatações atinentes ao BPC nas FCB de 2017, 2018 e 2019:

Grupo de tipologia

FCB-2017

FCB-2018

FCB-2019

a) Renda

20.362

12.854

115.588

b) Cadastro

20.148

43.996

84.060

Total de benefícios com indícios (a + b)

40.510

56.850

199.648

Total de benefícios distintos com indícios

40.510

56.739

198.641

Valor de benefício potencial (R$ milhões)

475,38

649,55

2.378,92

51. A metodologia para totalização de indícios foi a mesma utilizada na FCB de 2018, ano em que foi realizada modificação na forma de contabilizar os indícios com relação ao exercício de 2017. Assim, conclui-se que a comparação mais fidedigna se refere aos resultados da FCB de 2018 com aqueles da FCB de 2019, o que representa um acréscimo da ordem de 250% no número de benefícios com indícios de irregularidades.

52. Em termos financeiros, houve incremento de 266% no pagamento de tais benefícios, representando, dessa maneira, a quantia de, aproximadamente, R$ 2,4 bilhões o potencial benefício da ação corretora dos indícios verificados.

53. Chamo atenção para a constatação de que 849 beneficiários do BPC Amparo Social ao Idoso possuem idade menor do que 65 anos, em afronta direta à regra estabelecida para tal modalidade. 54. Questionado sobre o fato, o INSS reportou que todos os casos se referem a pessoas amparadas por decisões judiciais.

55. Em que pese o quantitativo ser de baixa materialidade frente ao total de beneficiários do BPC modalidade Amparo ao Idoso - cerca de 2 milhões de pessoas -, e malgrada a inafastabilidade da jurisdição, a ocorrência indica que decisões judiciais podem ir de encontro ao que foi planejado pelos formuladores de políticas públicas que, futuramente, podem ter que incluir o custo de tais deliberações judiciárias no desenho do programa governamental tornando-o, desse modo, mais oneroso à sociedade.

56. Passo, por fim, à situação do Sistema Nacional de Registros Civis - Sirc. Como aduzido pela Secex/Previdência, os achados em relação a tal sistema concentraram-se, essencialmente: i) na incompletude da base de certidões registradas, resultante principalmente da baixa disponibilidade de dados de certidões mais antigas; ii) na indisponibilidade de dados relativos a averbações de divórcios e anotações; e iii) em problemas de qualidade dos dados, em especial aqueles atinentes à identificação da pessoa como CPF, Declaração de Nascido Vivo - DNV e Declaração de Óbito - DO.

57. A equipe de auditoria encaminhou ao INSS os achados de auditoria e requisitou da Autarquia explicações para as falhas verificadas, que foram devidamente fornecidas.

58. Atenho-me ao questionamento efetuado acerca dos problemas relativos à qualidade de dados de CPF das certidões do Sirc. Sobre tal assunto, o INSS informou que efetuou tratativas junto à Receita Federal do Brasil - RFB no sentido de que aquele órgão disponibilizasse consultas de CPF às serventias.

59. Todavia, a RFB informou que não poderia atender ao pleito em função do sigilo da base de dados e de formalidades diversas. A fim de minorar o problema, o INSS reportou a formalização de convênio com a Associação dos Registradores de Pessoas Naturais do Estado de São Paulo - Arpen/SP e com a própria Receita Federal para que o número do CPF conste de forma correta nas certidões, conforme o Provimento 63 do Conselho Nacional de Justiça.

V

Conclusão

60. O presente trabalho demonstrou que, a cada ciclo da Fiscalização Contínua de Benefícios, o TCU tem aprimorado suas técnicas de avaliação dos programas auditados de modo a tornar mais fidedignos os resultados que levam à proposição de determinações e recomendações corretivas.

61. Foram fiscalizados 18.125.588 benefícios dos Programas Bolsa Família e Beneficio de Prestação Continuada, com volume financeiro da ordem de R$ 91 bilhões. O benefício potencial, caso constatado pelos gestores que as incorreções verificadas consubstanciam, de fato, irregularidades, e atuem no sentido de coibi-las, monta a aproximadamente, R$ 3 bilhões.

62. No geral, os resultados indicam o aprimoramento dos controles efetuados pelos gestores, o que tende a diminuir a ocorrência das irregularidades a cada novo ciclo de fiscalização.

63. Assim, com vistas a contribuir para o contínuo aperfeiçoamento da ação governamental, são importantes as determinações e recomendações alvitradas pelo Secex/Previdência, as quais acolho com pequenos ajustes de forma.

64. Deixo de acolher, todavia, a sugestão de que seja determinado à Secretaria Nacional de Assistência Social e à Secretaria de Avaliação e Gestão de Informação, ambas do Ministério da Cidadania, que monitorem constantemente os casos de benefícios do BPC que utilizam o Formulário de Impossibilidade de Cadastramento no Cadastro Único, a fim de que não haja extrapolação no seu uso.

65. É que o Tribunal tem evoluído no sentido de não mais efetuar determinações que não possam ser objeto de monitoramento em prazo fixado. Nesse caso, penso que a melhor solução é que seja dada ciência da ocorrência às unidades jurisdicionadas.

66. Por fim, não poderia deixar de tecer loas aos Auditores Federais de Controle Externo encarregados desta fiscalização, dado que se desincumbiram, com maestria, da tarefa que lhes competia, produzindo um trabalho fecundo do ponto de vista técnico e que, certamente, trará benefícios à sociedade brasileira.

Com essas considerações, manifesto-me por que seja adotada a Deliberação que ora submeto à apreciação deste E. Plenário.

T.C.U., Sala das Sessões, em 6 de maio de 2020.

MARCOS BEMQUERER COSTA

Relator

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