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30 de Outubro de 2020
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 6 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
00992220199
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Interessado: Tribunal de Contas da União., Ministério da Cidadania e Instituto Nacional do Seguro Social.
Julgamento
6 de Maio de 2020
Relator
MARCOS BEMQUERER
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__00992220199_39445.rtf
Inteiro TeorTCU__00992220199_f67e3.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC-009.922/2019-9

Natureza: Relatório de Acompanhamento.

Unidades Jurisdicionadas: Ministério da Cidadania e Instituto Nacional do Seguro Social.

Interessado: Tribunal de Contas da União – TCU.

SUMÁRIO : ACOMPANHAMENTO. QUINTO CICLO DA FISCALIZAÇÃO CONTÍNUA DE BENEFÍCIOS. PAGAMENTOS DE BENEFÍCIOS ASSISTENCIAIS. PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA. BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO

CONTINUADA. FALHAS DETECTADAS.

DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA. MONITORAMENTO. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Trata-se da Auditoria, na modalidade Acompanhamento, que teve como objeto a fiscalização da concessão, da manutenção e do pagamento de benefícios assistenciais. O trabalho foi conduzido e realizado pela Secretaria de Controle Externo da Gestão Tributária, da Previdência e da Assistência Social – Secex/Previdência.

2. O Tribunal de Contas da União iniciou em 2015 a metodologia de fiscalização com uso intensivo de ferramentas e técnicas de análise de dados denominada Fiscalização Contínua de Benefícios – FCB, aplicando-a ao controle das funções de governo de Previdência Social, Trabalho e Assistência Social.

3. Realizadas em formato de Relatório de Acompanhamento – Racom, e com periodicidade anual, as FCB têm como objetivo identificar, por meio de cruzamentos sistemáticos de bases de dados, indícios de irregularidades em benefícios, propondo, quando couber, ações de controle e medidas que mitiguem o risco de pagamentos indevidos e que busquem aperfeiçoar os controles internos das instituições fiscalizadas.

4. A FCB encontra-se em seu quinto ciclo na Secex/Previdência, havendo, além deste processo, o TC-012.592/2019-6, de relatoria do Ministro Bruno Dantas, relativo a benefícios previdenciários.

5. Transcrevo, a seguir, com os ajustes de forma pertinentes, excerto do relatório produzido pela Secex/Previdência em que o presente feito é analisado (peça 33):

1.1. Visão geral

5. A Assistência Social é direito constitucional de todo o cidadão que dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social. Está organizada por meio do Sistema Único de Assistência Social (Suas), presente em todo o Brasil, e tem como objetivo garantir a proteção social a indivíduos e famílias em situação de risco e/ou de vulnerabilidade social, no enfrentamento de dificuldades, por meio de serviços, benefícios, programas e projetos.

6. Um dos principais instrumentos para execução de programas de Assistência Social é o Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (Cadastro Único), que possibilita a identificação e a caracterização de famílias de baixa renda, funcionando como porta de entrada para famílias em situação de pobreza acessarem diversas políticas públicas. A inscrição no Cadastro Único é condição para concessão dos benefícios do Programa Bolsa Família (PBF), do Benefício de Prestação Continuada (BPC), do Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), da Tarifa Social de Energia Elétrica, do Criança Feliz, dentre outros.

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7. O PBF é um programa de transferência de renda que atende famílias que vivem em situação de extrema pobreza – renda per capita mensal de até R$ 89,00 – ou de pobreza – renda per capita mensal de R$ 89,00 a R$ 178,00 –, desde que tenham crianças ou adolescentes de 0 a 17 anos. O programa paga um benefício básico de R$ 89,00 mensais e até cinco benefícios variáveis por família, a depender do atendimento de compromissos nas áreas de Educação e Saúde, como frequência escolar e vacinação.

8. Já o BPC garante o pagamento de um salário mínimo para pessoas com 65 anos ou mais ou com deficiência. Na data base dos dados utilizados neste trabalho, podiam, como regra, participar do programa pessoas cuja renda familiar per capita fosse inferior a um quarto do salário mínimo vigente. Não é necessário ter contribuído para seguridade social para recebê-lo, porém não há pagamento de pensão por morte. Não pode ser acumulado com outros benefícios no âmbito da Seguridade Social, como aposentadorias e pensões.

9. Os trabalhos da FCB relativos à Assistência Social concentram-se nos benefícios do PBF e do BPC, por representarem os maiores gastos na área de Assistência, e nos dados do Cadastro Único, de inscrição obrigatória para recebimento dos principais benefícios assistenciais, incluindo os referentes ao PBF e ao BPC. Em setembro de 2019, o Cadastro Único continha 27,8 milhões de famílias e 74 milhões de pessoas em situação de vulnerabilidade. Em 2019, as transferências do PBF alcançaram, em média, 13,7 milhões de famílias, com um orçamento de R$ 32,5 bilhões. Já o BPC contava com cerca de 4,6 milhões de beneficiários e pagamentos que somaram R$ 58,5 bilhões no exercício de 2019.

10. As bases de dados do Cadastro Único e de pagamentos do PBF foram obtidas pelo TCU por meio do Ofício de Requisição 01-116/2019 encaminhado ao Ministério da Cidadania (peça 9). Já os dados relativos ao BPC são recebidos pelo TCU via acordo de cooperação com o INSS, em conjunto com os benefícios previdenciários da Maciça.

11. Uma descrição mais ampla dos cadastros e programas de Assistência Social pode ser encontrada no Apêndice I.

1.2. Metodologia

12. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do TCU (Portaria 280, de 8 de dezembro de 2010, alterada pela Portaria 168, de 30 de junho de 2011) e com o Manual de Acompanhamento do TCU.

(...)

17. O detalhamento de cada etapa, incluindo atividades de análise de dados e procedimentos de controle externo empregados pela equipe de fiscalização, pode ser encontrado no Apêndice II.

1.3. Modificações realizadas no quinto ciclo da FCB Assistência

18. Dado o caráter contínuo e sistêmico da FCB, a cada novo ciclo de fiscalização busca-se o aperfeiçoamento do processo por meio da incorporação de outras informações inexploradas até aquele momento e da utilização de novas ferramentas e técnicas de análise de dados que potencialmente alcancem melhores resultados, aproveitando o conhecimento e os procedimentos desenvolvidos nos ciclos anteriores.

19. Uma fonte de dados incorporada às análises deste ciclo foram as bases de agentes públicos e pensionistas estaduais e municipais, fornecidas ao TCU por meio de acordos de cooperação aos quais partícipes das esferas estaduais e municipais aderiram. O mais recente plano de trabalho dessa colaboração, que conta com o apoio da Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon) e do Instituto Rui Barbosa (IRB), inclui a participação de Controladorias Gerais de quatro estados, três Ministérios Públicos Estaduais, vinte Tribunais de Contas Estaduais e três Tribunais de Contas Municipais (peça 25).

20. Por meio desses dados e dos dados do Siape e Extrasiape, já utilizados no ciclo anterior, foi possível identificar agentes públicos ou pensionistas que recebam benefícios assistenciais e tenham renda potencialmente superior aos limites previstos pelas legislações dos programas. Além disso, as bases de agentes públicos foram utilizadas como incremento das tipologias de

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óbito para verificar se a pessoa consta como falecida ou instituidora de pensão em alguma das folhas de pagamentos.

21. A equipe de fiscalização obteve também dados do Sistema Nacional de Registros Civis (Sirc), que possui informações sobre nascimentos, casamentos e óbitos de cartórios de registro de pessoas naturais. Esses eventos constituem marcos fundamentais para diversos benefícios previdenciários e assistenciais, além de contribuírem para a correta identificação de beneficiários. A avaliação dos dados do Sirc é apresentada no Capítulo 5 e seus dados foram aproveitados para avaliação de credibilidade da documentação do Cadastro Único, enriquecimento das bases de comparação de pessoas, bem como para tipologias do Cadastro Único, Bolsa Família e BPC.

22. Dentre as principais mudanças, foram realizados ajustes na elaboração das bases de comparação de pessoas, que passou a buscar o CPF de pessoas com dados divergentes nos cadastros, utilizando técnica de comparação de campos chave da pessoa já empregada para buscar o CPF de pessoas que não declararam o documento. Além disso, a base de comparação do Cadastro Único passou a incluir pessoas com outros documentos cadastrados que não o CPF, aumentando o universo de pessoas objeto de avaliação pelas tipologias.

23. No PBF, foi acrescentada tipologia para identificar pessoas inscritas mais de uma vez no Cadastro Único, recebendo pagamentos do programa. A maior parte dos indícios diz respeito a pessoas sem CPF ou título de eleitor originalmente no Cadastro Único, para as quais foi possível acrescentar o documento de identificação por meio de técnicas de enriquecimento de dados ( Data Quality ).

24. Elaboraram-se, ainda, duas novas tipologias no BPC, que envolvem a identificação de beneficiários pendentes de inscrição no Cadastro Único e a verificação de indícios de renda formal de familiares de beneficiários por meio do cruzamento com os dados do Cadastro Único. 25. Ademais, realizou-se um levantamento das possíveis razões para a ocorrência dos problemas identificados, a fim de que a discussão possa se pautar nos controles necessários para mitigar as causas que impactam a resolução definitiva do problema, além de resolver os casos já identificados no passado.

26. Por fim, com o objetivo de facilitar a compreensão, o formato de relatório foi modificado para apresentar análises, resultados e conclusões segregados por cadastro, programa ou benefício. Assim, os capítulos estão divididos da seguinte forma: Cadastro Único (Capítulo 2), Programa Bolsa Família (Capítulo 3), Benefício de Prestação Continuada (Capítulo 4), Sistema Nacional de Informações de Registro Civil (Capítulo 5), Conclusão (Capítulo 6) e Propostas de Encaminhamento (Capítulo 7).

2. CADASTRO ÚNICO

27. O presente capítulo apresenta os resultados dos procedimentos aplicados à base de dados do Cadastro Único referente ao mês de setembro de 2019. A Tabela 1 detalha o número de famílias e pessoas por estado cadastral na base de dados do Cadastro Único fiscalizada e um comparativo com os números do ano anterior.

Tabela 1: Registros por estado cadastral na base do Cadastro Único fiscalizada




Mês de referência 

Setembro/2018 
  
Setembro/2019 
  

Estado cadastral 

Famílias 

Pessoas 

Famílias 

Pessoas 

1 – Em cadastramento 

33.187 

48.477 

22.729 

34.634 

2 – Sem registro civil 

1.534 

13.314 

868 

9.271 

3 – Cadastrado 

26.925.474 

74.488.926 

27.796.739 

74.060.912 

5 – Aguardando NIS 


82.575 


3.014 

Fonte: elaboração própria.

28. Para as tipologias, foi construída base de dados de comparação (identificação) de pessoas do Cadastro Único, que apresenta os dados higienizados e enriquecidos, conforme metodologia apresentada no Apêndice II. Foram consideradas apenas pessoas com situação cadastral ativa

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(estado cadastral igual a 3), para evitar que fossem apontados problemas em registros ainda pendentes de regularização, e foram adicionados ou corrigidos números de CPF, quando necessário.

29. Importante destacar que, para não haver contagem dupla, são excluídos dos resultados do Cadastro Único os indícios de tipologia que também constam como beneficiário do PBF, tratados no Capítulo 3. A justificativa para essa abordagem é a necessidade de tratamento tempestivo nos casos em que há recebimento de pagamentos do Bolsa Família com indícios de irregularidade, além de manter a comparabilidade de resultados com os ciclos anteriores, que já utilizavam essa metodologia.

30. Considerando que a maior parte dos testes são aproveitados de ciclos da FCB anteriores, em favor de um relatório mais conciso, somente serão apresentados a seguir os resultados necessários para embasar os achados da fiscalização.

2.1. Credibilidade: Descumprimento de regra de preenchimento mínimo de documentos de identificação

Situação encontrada

31. Em 54.181 registros de indivíduos do Cadastro Único faltam informações mínimas sobre documentos de identificação.

Critério

32. Conforme o art. 7º da Portaria MDS 177/2011 e as regras do bloco 5 do Manual do entrevistador do Cadastro Único (BRASIL, 2017, p. 74), o responsável familiar (RF) deve informar, obrigatoriamente, o número de CPF ou o título de eleitor e os demais componentes da família devem informar, pelo menos, um dos seguintes documentos:

a) Certidão de nascimento, casamento ou registro indígena

b) Registro de identidade

c) CPF

d) Título de eleitor

e) Carteira de trabalho

33. Caso o RF seja de família indígena ou quilombola, pode ser informado apenas um dos documentos citados.

Metodologia

34. Os campos relativos a documentos foram avaliados quanto a sua completude, individualmente ou em conjunto, levando em consideração o tipo de família e a relação de parentesco da pessoa dentro da família. Ressalta-se que a metodologia foi alterada na FCB do exercício de 2019, conforme análises detalhadas a seguir.

Análise

35. Os problemas de preenchimento mínimo por tipo de família e relação de parentesco são apresentados na tabela a seguir.

Tabela 2: Ausência de preenchimento mínimo de documentos obrigatórios no Cadastro Único




FCB 
  
2018 
    
2019 
  

Tipo de família 

Responsáve 

l familiar 

Total 

Responsáve 

l familiar 

Total 
  
Sim 

Não 
  
Sim 

Não 
  

Baixa renda 

24.419 

2.941.091 

2.965.510 

6.134 

46.836 

52.970 

Indígena 

406 

30.739 

31.145 

71 

616 

687 

Quilombola 

284 

30.327 

30.611 

91 

433 

524 

Total 

25.109 

3.002.157 

3.027.266 

6.296 

47.885 

54.181 

Fonte: elaboração própria.

36. Ressalte-se que, no presente processo, as validações do preenchimento mínimo de documentos de identificação passaram a considerar apenas os campos de número de documento ou outros campos essenciais para a identificação da pessoa por meio daquele documento. Considerando que muitas das falhas apresentadas em outros anos decorriam de problemas nos dados de certidões e também tendo em vista que foram obtidos dados do Sirc, optou-se por

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realizar procedimento específico quanto à completude e à validade dos dados relativos às certidões de nascimento e casamento, relatado nos tópicos 2.4 e 2.5.

37. Tal decisão embasou-se essencialmente na ponderação encaminhada em atendimento à requisição de comentários dos gestores acerca do Relatório Preliminar de fiscalização, que será relatada a seguir.

38. Conforme Nota Técnica 08/2020 DECAU/SAGI (peça 28, p. 1-8), os gestores informaram que a partir da edição da Instrução Normativa 02/Senarc/MDS, de setembro de 2018, são considerados válidos os cadastros que apresentem pelo menos o número principal dos documentos de identificação previstos, e que, dos casos identificados, muitos são falhas no preenchimento do código do município da certidão de nascimento ou casamento.

39. Quanto às demais incompletudes, afirmaram se tratar de questões de legado do Sistema Cadastro NIS, de responsabilidade da Caixa, e não de regras de entrada de dados do sistema Cadastro Único. Em resumo, informaram que rotina automatizada identifica semelhanças entre cadastros do NIS, deixando ativo apenas um cadastro, mantendo os dados do cadastro mais antigo, o que pode acarretar dados incompletos de alguns documentos que não passaram por regras de validação. Como o sistema de cadastro NIS alimenta automaticamente dados de outros sistemas, como Cadastro Único, PIS e FGTS, esses sistemas acabam por receber dados que podem estar incompletos.

40. Ressalte-se que esta questão já havia sido abordada em outros ciclos da FCB. Na ocasião do monitoramento dos Acórdãos 1009/2016-TCU-Plenário e 1344/2017-TCU-Plenário, ambos de relatoria do Min. Subst. Weder de Oliveira, o MC, por meio da Nota Técnica 10/2018, em complemento ao Ofício 102/2017/MDS/SENARC/DECAU/CGAPI (peça 26), informou que, para mitigar este tipo de ocorrência, a Caixa implementou, em agosto de 2018, a priorização dos dados do Cadastro Único no momento da inclusão cadastral.

41. Portanto, entende-se que cabe recomendar à Caixa que, quando da realização de rotinas automatizadas para identificação de duplicidades no cadastro NIS, que alimenta outros sistemas como Cadastro Único, PIS e FGTS, dê prioridade à manutenção dos dados mais atualizados sempre que possível, tendo em vista que há maiores chances de esses já terem passado por regras de validação.

Evidências

42. O arquivo A_CD_IND_GER_07_00_PW.txt contém os indícios gerados pelo script SP_CD_IND_GER_07_00.sql.

Possíveis causas

43. Insuficiência de controles nos sistemas que alimentam as bases de dados; substituição de dados válidos por rotina automatizada de outros sistemas, como o cadastro NIS, da Caixa; legislação do Cadastro Único permite que sejam apresentados diversos documentos de identificação para os quais não existem meios de validação e controle (por exemplo, inexiste base pública centralizada de registros de identidade estaduais, bem como são escassos os dados de certidões de nascimento e casamento anteriores a 2010); procedimento de Averiguação Cadastral (definido na Portaria MDS 94/2013) possivelmente insuficiente; limitada capacidade de averiguação de listas de indícios e correção pelos gestores municipais e prestadores de serviço.

Possíveis efeitos

44. Tal situação dificulta a verificação da veracidade do registro da pessoa natural e seus relacionamentos, o que representa risco de erros e fraudes futuras na execução das políticas que utilizam o cadastro.

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2.2. Credibilidade: CPF ou título de eleitor preenchido com número inválido

Situação encontrada

45. Foram identificados registros com CPF e título de eleitor inválidos, conforme Tabela 3. Apesar do reduzido número de casos, a conferência da validade do documento é simples, e a ocorrência de falhas sugere ausência de controles mínimos no sistema.

Tabela 3: Registros com CPF ou título de eleitor preenchidos com número inválido




Tipo de documento 

FCB-2018 

FCB-2019 

Casos novos 

CPF 

13 

11 


Título de Eleitor 

1.223 

965 

306 

Fonte: elaboração própria.

Critério

46. Os dígitos verificadores de CPF e título de eleitor seguem regra matemática. Números que não seguem essa regra não podem ter sido gerados pela RFB ou por tribunais eleitorais.

Metodologia

47. Recálculo dos dígitos verificadores e comparação com o valor informado.

Evidências

48. Os arquivos A_CD_IND_GER_06_03_CPF_INVALIDO.txt e

A_CD_IND_GER_06_03_TE_INVALIDO.txt contêm os resultados gerados pelo script SP_CD_IND_GER_06.sql.

Possíveis causas

49. Insuficiência das validações automáticas realizadas pelo sistema quanto à regra de formação do número do título de eleitor; deficiência das validações automáticas realizadas pelo sistema quanto à utilização de CPFs impróprios como, por exemplo, 000.000.001-91; procedimento de Averiguação Cadastral (definido na Portaria MDS 94/2013) possivelmente insuficiente; substituição de dados válidos por rotina automatizada de outros sistemas, como o cadastro NIS, da Caixa.

Possíveis efeitos

50. Tais falhas podem permitir fraudes mediante inscrição de pessoas com documentos falsos.

2.3. Credibilidade: Documentos utilizados em mais de um cadastro de pessoa (multiplicidade)

Situação encontrada

51. Foram identificados em multiplicidade: 5.322 CPFs, 150.284 títulos de eleitor, 85.826 documentos de identidade, 113.684 carteiras de trabalho e 122.939 certidões.

Critério

52. Os números de CPF, título de eleitor, documento de identidade, carteira de trabalho e certidões de nascimento e casamento são pessoais e uma pessoa não deve ter mais de um registro com situação cadastral regular no Cadastro Único.

Metodologia

53. Os campos relativos a documentos foram avaliados quanto a sua unicidade. O preenchimento do documento de identidade, da carteira de trabalho e das certidões é realizado em múltiplos campos, que foram concatenados antes de se verificar a multiplicidade de registros. Análise

54. Conforme apresentado na Tabela 4, alguns dos casos identificados são os mesmos observados na fiscalização de 2018 que ainda não foram corrigidos.

Tabela 4: Número de registros em multiplicidade por tipo de documento e ano




Tipo de documento 

FCB-2018 

FCB-2019 

Casos novos 

CPF 

9.195 

5.322 

2.075 

Título de eleitor 

140.963 

150.284 

57.053 

Documento de identidade 

93.808 

85.826 

24.796 

Carteira de trabalho 

111.765 

113.684 

34.829 

Certidões 

149.288 

122.939 

27.696 

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Fonte: elaboração própria.

55. Nota-se que em alguns casos essas multiplicidades acontecem pela inserção de informação espúria. Por exemplo, a tabela a seguir apresenta os documentos de identidade com maior número de ocorrências no banco de dados.

Tabela 5: Documentos de identidade duplicados




Documento de identidade 

Ocorrências 

90000000000BASSP 

105 

10000000000BASSP 

103 

80000000000BASSP 

103 

50000000000BASSP 

100 

30000000000BASSP 

98 

Fonte: elaboração própria.

Evidências

56. As evidências estão nos arquivos: A_CD_IND_GER_06_02_CPF_DUP.txt;

A_CD_IND_GER_06_05_TE_DUP.txt; A_CD_IND_GER_06_08_RG_DUP.txt;

A_CD_IND_GER_06_10_CERTIDAO_DUP.txt; e

A_CD_IND_GER_06_09_CART_TRAB_DUP.txt. O script utilizado está no arquivo SP_CD_IND_GER_06.sql.

Possíveis causas

57. Insuficiência das validações automáticas realizadas pelo sistema quanto à unicidade dos campos identificadores de pessoas naturais; legislação do Cadastro Único permite que sejam apresentados diversos documentos, sem que haja regulamentação de meios para controle (ex.: ausência de base centralizada de registros de identidade); procedimento de Averiguação Cadastral (definido na Portaria MDS 94/2013) possivelmente insuficiente; substituição de dados válidos por rotina automatizada de outros sistemas, como o cadastro NIS, da Caixa.

Possíveis efeitos

58. Falhas na verificação de documentos em multiplicidade podem permitir a ocorrência de fraudes no Cadastro Único.

2.4. Credibilidade: Inconsistências no preenchimento de certidões de nascimento ou casamento

Situação encontrada

59. Foram identificadas 4.767.701 pessoas registradas no Cadastro Único com inconsistências nos dados de certidão de nascimento ou casamento, sendo a certidão o único documento preenchido ou havendo inconsistências também no preenchimento de outros documentos.

60. A Tabela 6 apresenta os resultados dos indícios de inconsistências no preenchimento dos campos de certidões, segregadas pela data de emissão.

Tabela 6: Inconsistências no preenchimento de certidões no Cadastro Único




Modelo de certidão 

Inconsistências 

Antigo (emissão anterior a 1/1/2010) 

1.283.795 

Novo (emissão posterior a 1/1/2010) 

3.483.906 

Total 

4.767.701 

Fonte: elaboração própria.

Critério

61. De acordo com o Decreto 7.231/2010, que regulamenta o art. 29 da Lei 6.015/1973, que dispõe sobre os registros públicos e dá outras providências:

‘Art. 3º As certidões previstas nos arts. 1º e 2º deverão contar com matrícula padronizada e unificada nacionalmente, que identifique o código nacional da serventia, o código do acervo, tipo de serviço prestado, ano do registro, tipo do livro, número do livro, número da folha, número do termo e dígito verificador .’

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62. Conforme Instrução Operacional 80/Senarc/MDS, de 25 de maio de 2016, reeditada em 24 de setembro de 2018:

‘Com a alteração do Sistema de Cadastro Único, os municípios devem adequar à coleta da certidão, para que a matrícula das certidões emitidas a partir de 2010 seja coletada de maneira completa, com os 32 dígitos. Com a implantação da Versão 7.15, não será possível a digitação da matrícula dividida nos itens ‘3 – Número do livro’, ‘4 – Número da folha’ e ‘5 – Número do termo/RANI’.’

Metodologia

63. Para certidões antigas, emitidas até 1º/1/2010, verificou-se o preenchimento conjunto dos campos exigidos: nome do cartório, data de emissão, livro, folha, termo, UF e código do município. Para as certidões novas, emitidas após 1º/1/2010, foi aplicado teste do dígito verificador módulo 11, utilizando a regra de formação do termo de matrícula, composto pelos campos: número da serventia, número do acervo, número do tipo de serviço, ano de registro, número do tipo de livro, número da folha, número do termo e dígito verificador, conforme apresentado na Figura 1.

Figura 1: Composição do termo de matrícula das certidões emitidas a partir de 1º/1/2010

Fonte: Informe para os gestores 211, de 25 de março de 2010, do antigo Ministério do Desenvolvimento Social,

atual Ministério da Cidadania (BRASIL, 2020b).

64. Filtraram-se apenas os registros com inconsistências nos campos de certidão, de outros membros que não o responsável familiar, e que não possuíam preenchidos corretamente outros documentos de identificação dentre os previstos no art. 7º da Portaria MDS 177/2011. Não foram objeto do procedimento os registros indígenas.

Análise

65. O maior volume de inconsistências identificadas ocorreu em certidões do novo modelo, por existir regra de formação matemática que possibilita a verificação do número cadastrado, o que não ocorre para as certidões anteriores a 1º/1/2010, em que apenas é possível fazer testes mínimos de preenchimento dos campos. Dessa forma, não se pode dizer que as certidões anteriores a 2010 estão mais fidedignas, mas apenas que são escassos os procedimentos de controle que podem verificar sua consistência básica.

66. Nesse sentido, é possível verificar que, com a normatização trazida pelo Decreto 8.270/2014, a qualidade das certidões iniciou tendência de melhora. A análise das inconsistências em certidões do novo modelo por ano de emissão, apresentada pelo Gráfico 1, denota melhora ainda maior para as certidões emitidas em anos mais recentes, especificamente a partir de 2016, no que tange ao mesmo controle.

Gráfico 1: Inconsistências em certidões do Cadastro Único por ano de emissão

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Fonte: elaboração própria.

67. Uma hipótese para a queda mais acentuada de inconsistências a partir de 2016 é que, em dezembro de 2015, a Resolução CGSirc 2/2015 estabeleceu a data limite para que os cartórios de registro cumprissem a obrigação de envio de registros para o Sistema Nacional de Informações de Registro Civil (Sirc).

68. Com o advento do Sirc e os comandos dados pelo art. 6º do Provimento 63/2017 do CNJ e pelo art. 23 da Lei 13.846/2019, passou a haver previsão para incluir o número do CPF nos registros de certidões de nascimento, casamento e óbito dos cartórios de registros de pessoas naturais (Lei 8.212/91, art. 68, § 2º), bem como para compartilhamento dos dados de certidões com outros órgãos (Decreto 9.929/2019, art. ). Tais previsões podem contribuir para o aprimoramento das validações de certidões registradas no Cadastro Único, bem como possibilitar o enriquecimento de dados de CPF das pessoas cadastradas. A avaliação dos dados da base do Sirc é apresentada no Capítulo 5.

69. Conforme Nota Técnica 08/2020 DECAU/SAGI (peça 28, p. 1-8), encaminhada em resposta ao Relatório Preliminar de fiscalização, diversas soluções transitórias foram implementadas para possibilitar o cadastramento de certidões de pessoas até que a adequação de formulários e do Sistema do Cadastro Único estivesse concluída. Entretanto, a Nota admite que essas soluções, bem como a existência de certidões emitidas com matrículas inconsistentes, podem ter impactado na qualidade dos dados de identificação relativos a certidões.

70. Ainda na Nota, o Decau informa ter solicitado a base do Sirc na qualidade de membro titular do Comitê Gestor do Sirc (CGSirc), mas o comitê entendeu que a base não poderia ser consumida para políticas públicas, àquele momento, pois estava em processo de qualificação.

71. Desta forma, além de proposta de encaminhamento para revisão dos indícios e melhoria dos controles no Cadastro Único, há proposta para que o Comitê Gestor do Sirc, representado pelo Ministério da Economia e pelo Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos, e o Instituto Nacional do Seguro Social, do Ministério da Economia, promovam o compartilhamento dos dados do Sirc com órgãos e entidades da administração pública federal, estadual, distrital e municipal que os solicitarem, em cumprimento aos objetivos de apoiar e otimizar o planejamento e a gestão de políticas públicas e de promover a interoperabilidade entre os sistemas dos cartórios de registro civil de pessoas naturais e os cadastros mantidos pelo Poder Executivo Federal, conforme previsão do Decreto 9.929/2019.

Evidências

72. O arquivo SP_CD_TPL_000_CERTIDOES.txt contém os indícios gerados pelo script SP_CD_TPL_000_CERTIDOES.sql.

Possíveis causas

73. Insuficiência das validações automáticas realizadas pelo sistema quanto à regra de formação do termo de matrícula de certidões de nascimento e casamento emitidas a partir de 2010; Insuficiência de critérios e dados para verificar certidões emitidas antes de 2010; legislação do Cadastro Único permite que sejam apresentados diversos documentos de identificação para os quais não existem meios de validação e controle; procedimento de Averiguação Cadastral (definido na Portaria MDS 94/2013) possivelmente insuficiente; limitada capacidade de averiguação de listas de indícios e correção pelos gestores municipais e prestadores de serviço.

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2.5. Credibilidade: Registros com certidão de nascimento ou casamento com dados divergentes

Situação encontrada

74. Identificaram-se 23.194 registros no Cadastro Único com certidões com dados divergentes. A comparação utilizou o banco de dados de certidões das serventias registradas no Sistema Nacional de Informações de Registro Civil (Sirc), obtido neste quinto ciclo de fiscalização e objeto de avaliação do Capítulo 5.

Critério

75. Conforme o art. 7º da Portaria MDS 177/2011 e as regras do bloco 5 do Manual do Entrevistador do Cadastro Único (BRASIL, 2017, p. 74), os componentes da família do Cadastro Único, com exceção do Responsável familiar, podem apresentar certidão de nascimento, casamento ou registro indígena como documento de identificação.

76. Segundo Instrução Operacional 80/Senarc/MDS, de 25 de maio de 2016, reeditada em 24 de setembro de 2018:

‘Com a alteração do Sistema de Cadastro Único, os municípios devem adequar à coleta da certidão, para que a matrícula das certidões emitidas a partir de 2010 seja coletada de

maneira completa, com os 32 dígitos. Com a implantação da Versão 7.15, não será possível a digitação da matrícula dividida nos itens ‘3 – Número do livro’, ‘4 – Número da folha’ e ‘5 – Número do termo/RANI’.

(...)

Nos casos em que os dados da matrícula da certidão emitida a partir de janeiro de 2010

foram coletados de maneira particionada e ainda não foram digitados, para inserir as

informações da certidão na Versão 7.15 do Sistema de Cadastro Único, o operador deverá reconfigurar a matrícula de 32 dígitos e inserir no item ‘6 – Matrícula’, observando as

seguintes orientações:

1. Incluir 14 zeros nas posições de 1 a 14;

2. Incluir o tipo da certidão na 15ª posição: (1) para nascimento, (2) para casamento;

3. Incluir o número do livro, com cinco dígitos, da 16ª à 20ª posição, completando com

zeros à esquerda quando necessário;

4. Incluir o número da folha na posição 21ª à 23ª, completando com zeros à esquerda

quando necessário;

5. Incluir o número do termo, com sete dígitos, da 24ª à 30ª posição, completando com

zeros à esquerda quando necessário; e

6. Nas duas últimas posições, 31ª e 32ª, incluir a letra X.’

Metodologia

77. Cruzamento de informações entre as bases do Cadastro Único e a base do Sirc, utilizando os termos de matrícula das certidões, de forma integral ou parcial, como chaves de comparação. O cruzamento parcial considerou os dígitos da 9ª à 30ª posição, enquanto o cruzamento integral considerou todos os dígitos exceto os verificadores. Essa abordagem foi escolhida por englobar o maior número de combinações.

78. Os dados de certidões da base do Sirc passaram por processo de qualificação, com o objetivo de reconstruir o termo de matrícula de 32 dígitos da certidão e verificar os dados da inscrição CPF registrada na base, em confronto com os dados de CPF da RFB.

79. Elaborou-se, então, procedimento de Data Quality para comparação das informações de pessoas recuperadas do Cadastro Único e do Sirc. Essa etapa atribuiu nota para o grau de similaridade dos registros, considerando os campos de nome, data de nascimento e nome da mãe/filiação. Para os casamentos, os dados dos dois cônjuges foram testados na comparação, mantendo-se no resultado aquele com melhor nota final.

Análise

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80. Das certidões com dados divergentes, apurou-se que 8.162 eram certidões com correspondência integral do termo da certidão, o que pode sugerir a existência de fraude no momento de cadastro.

81. Como relatado no item 2.4, a incorporação dos dados do Sirc nos procedimentos de controle efetuados pelo Ministério da Cidadania no Cadastro Único poderia contribuir para o aprimoramento dos dados cadastrais e enriquecimento da focalização dos benefícios assistenciais.

82. O art. 7º do Decreto 9.929/2019 prevê que os dados contidos no Sirc poderão ser disponibilizados, após a autorização do CGSirc, aos órgãos e entidades da administração pública federal, estadual, distrital e municipal que os solicitarem, observado o disposto no art. 31 da Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação), que versa sobre o tratamento de informações pessoais.

Evidências

83. O arquivo A_CD_TPL_000_CD_SIRC_DIFERENTE.txt contém os resultados gerados

pelos script s SP_CD_COMPARACAO_SIRC_etapa1.sql e

SP_CD_COMPARACAO_SIRC_etapa2.sql.

Possíveis causas

84. Insuficiência de controles nos sistemas que alimentam as bases de dados; dificuldade, pelo gestor do Cadastro Único, de acesso às bases de dados originais das informações cadastrais a serem verificadas, como o Sirc, que contém dados de certidões de nascimento e casamento; procedimento de Averiguação Cadastral (definido na Portaria MDS 94/2013) possivelmente insuficiente.

Possíveis efeitos

85. Certidões de nascimento e casamento são pessoais e o registro de documentação no Cadastro Único de forma irregular pode permitir a ocorrência de fraudes e pagamentos indevidos.

2.6. Credibilidade: Qualificação de documentos de identificação do Cadastro Único e elaboração da base de comparação de pessoas

Situação encontrada

86. Foram identificados: 3.443 registros com CPF incorreto; 164.406 registros com título de eleitor incorreto; 907 registros com CPF inexistente na base da RFB; e 2.650.486 registros que possuem CPF, mas não informaram tal documento ou informaram incorretamente na inscrição no Cadastro Único.

Critério

87. De acordo com o Manual do Entrevistador do Cadastro Único (BRASIL, 2017, p. 75):

‘Embora a exigência seja a da apresentação de ao menos um documento, registre as informações de todos os documentos que cada pessoa possuir (entre aqueles indicados neste bloco). Quanto mais completa e qualificada for a identificação das pessoas registradas no Cadastro Único, maior é a possibilidade de se fazer a correta identificação da vulnerabilidade de famílias/ pessoas e, com isso, de implementação de ações específicas voltadas para essas famílias/pessoas nele inseridas.’

88. Além disso, segundo a Instrução Normativa 02/2011 da Senarc/MDS:

‘Art. 2º Conforme determina o art. 2º, inciso IX, da Portaria 177, de 16 de junho de 2011, considera-se válido o cadastro familiar que atenda integralmente os seguintes requisitos: (...)

V - todos os números de CPF registrados possuem dígito verificador válido e titularidade correta; ’ (grifos nossos)

Metodologia

89. A qualificação de CPF e de título de eleitor é um subproduto da elaboração de base de comparação de pessoas, que segue essencialmente os passos:

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a) comparação dos campos chave (nome, nome da mãe, data de nascimento, CPF e título de eleitor) das bases: do Cadastro Único, filtrando-se por pessoas na situação 3 e 6; de CPF da RFB, utilizando o CPF do Cadastro Único e o CPF do título de eleitor do TSE; do título de eleitor do TSE, utilizando o TE do Cadastro Único e o TE da base de CPF da RFB; e

b) busca de CPFs dos registros identificados pela comparação como de baixa qualidade ou com CPF inexistente diretamente na base de CPF da RFB, utilizando a técnica de Fuzzy String Matching 1 , utilizando os campos de nome, data de nascimento e nome da mãe como padrão de comparação; e

c) busca de CPF identificados pela comparação como de baixa qualidade ou com CPF inexistente na base de certidões do Sirc, utilizando os campos de termo de certidão de matrícula como chave de comparação.

90. Além de averiguar a existência de erros de preenchimentos nos documentos, sempre que possível, a informação correta foi obtida, dando preferência à base cadastral do órgão emissor. Assim, buscou-se dar maior qualidade aos dados que serão usados pelas outras tipologias, por meio da criação de base qualificada para comparação (identificação) de pessoas. A metodologia detalhada pode ser encontrada no Apêndice II, item ‘Preparação dos dados’.

Análise

91. A partir dos cruzamentos e comparações efetuados, verificaram-se as seguintes situações:

a) pessoas com CPF válido no Cadastro Único, mas cujo CPF não pertence à pessoa registrada pois há considerável divergência em relação às informações da base da RFB;

b) pessoas com título de eleitor válido no Cadastro Único, mas que não pertence à pessoa registrada pois há considerável divergência em relação às informações da base do TSE;

c) pessoas sem CPF ou com CPF incorreto no Cadastro Único, mas cujo CPF foi possível encontrar:

c.1) pelo cruzamento com a base de título de eleitor do TSE e com a base de CPF da RFB;

c.2) diretamente na base de CPF da Receita Federal com a utilização da técnica Fuzzy String Matching utilizando uma composição de campos como chave de busca;

c.3) por meio da base de certidões do Sirc pela certidão de nascimento ou casamento;

d) pessoas sem título de eleitor no Cadastro Único, mas cujo título foi possível encontrar na base do TSE pelo CPF;

e) pessoas com título de eleitor no Cadastro Único, no entanto esse título não existe na base do TSE, mas foi possível encontrar o título correto na base do TSE pelo CPF;

f) pessoas com CPF, no entanto esse CPF não existe na base da Receita Federal.

92. Os casos descritos são apresentados na Tabela 7.

Tabela 7: Qualificação de documentos do Cadastro Único utilizando bases de dados dos órgãos emissores




Descrição 

FCB-2017 

FCB-2018 

FCB-2019 

a) CPF incorreto 

10.861 

7.432 

3.443 

b) Título de eleitor incorreto 

215.991 

179.738 

164.406 

c.1) CPF adicionado na comparação
com título de eleitor (TSE) e CPF
(RFB) 



86.588 

c.2) CPF adicionado na busca de
CPF por Fuzzy String Matching
na base da RFB 



2.378.309 

c.3) CPF adicionado na comparação
com as certidões do Sirc 



185.589 

d) Título de eleitor adicionado na
comparação com CPF 

1.645.967 

1.476.118 

1.806.651 

e) Título de eleitor corrigido 

211.988 

202.369 

276.267 

1 Técnica de comparação que identifica sequências que tenham correspondência aproximada, dado um certo padrão.

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f) CPF inexistente na base da RFB 

3.726 

2.077 

907 

Fonte: elaboração própria.

93. Conforme Nota Técnica 08/2020 DECAU/SAGI (peça 28, p. 1-8), os gestores informaram que, quanto ao acesso aos dados de título de eleitor, apesar de já haver solução em funcionamento, esta não permite a consulta sistematizada e em lote dos dados, impedindo o uso de padrões fonéticos, por exemplo, como é empregado na metodologia da FCB.

94. Além disso, o gestor buscou como alternativa o uso de informação do título de eleitor associada ao CPF a partir da solução blockchain disponibilizada pela RFB, mas esta informou (peça 27) não poder repassar dados de outros cadastros. Desta forma, a qualificação dos dados do Cadastro Único utilizando os dados do título de eleitor, pelo Decau/Senarc, teria ficado prejudicada.

95. É necessário que o MC e o TSE alinhem os esforços para compartilhar informações dos cadastros de cidadãos, utilizando sistemática que garanta a interoperabilidade das bases, de forma a promover a qualidade dos dados e evitar a ocorrência de possíveis irregularidades.

96. Nesse sentido, destaca-se a criação da base de dados de Identificação Civil Nacional (ICN), criada pela Lei 13.444/2017 e gerida pelo TSE. A ICN utilizará, entre outros dados, os da Justiça Eleitoral, e prevê a adoção de medidas para, além de outras coisas, assegurar a interoperabilidade entre os sistemas eletrônicos governamentais e promover a identificação unívoca de pessoas.

Evidências

97. O arquivo A_CD_TPL_013_CPF_TE.txt contém os resultados gerados pelo script SP_CD_TPL_013_CPF_TE.sql.

Possíveis causas

98. Dificuldades na identificação unívoca de pessoas dada a variedade de documentos de identificação existentes e permitidos pela legislação do Cadastro Único e de seus programas usuários; problemas de qualidade das bases de dados cadastrais; dificuldade, pelo gestor do Cadastro Único, de acesso tempestivo às bases de dados originais das informações cadastrais a serem verificadas, como título de eleitor do TSE, CPF da RFB e certidões do Sirc; procedimento de Averiguação Cadastral (definido na Portaria MDS 94/2013) possivelmente insuficiente; substituição de dados válidos por rotina automatizada de outros sistemas, como o cadastro NIS, da Caixa.

Possíveis efeitos

99. Problemas na focalização e na identificação de pessoas e famílias beneficiárias pelos programas usuários, como Bolsa Família e BPC.

2.7. Tipologia: Pessoas com CPF cancelado, anulado ou suspenso na base da RFB

Situação encontrada

100. Identificaram-se 3.481 registros no Cadastro Único com CPF cancelado ou anulado na base de dados de CPF da RFB, apresentados na Tabela 8. Ressalta-se que os CPFs com situação de ‘titular falecido’ na RFB passaram a ser tratados em tópico próprio (Seção 2.8), que abrange outros indícios de óbito.

Tabela 8: Registros do Cadastro Único com CPF cancelado ou anulado na base de CPF da RFB




Situação do CPF 

FCB-2018 

FCB-2019 

Multiplicidade 

111 

68 

Cancelada por Multiplicidade 

5.223 

2.876 

Nula 

129 

135 

Cancelada de Ofício 

240 

402 

Total 

5.703 

3.481 

Fonte: elaboração própria.

101. Ainda, foram identificados 332.678 registros com o CPF suspenso. A situação de CPF suspenso não constitui irregularidade por si só, tendo em vista tratar-se de suspeita de inconsistência marcada para tratamento na RFB.

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102. Cabe relatar, no entanto, que o item 9.2 do Acórdão 12.162/2018-TCU-2ª Câmara determinou que fosse apresentado plano de ação para estabelecer as condições que devem ser observadas para manutenção no cadastro e pagamento de benefícios de acordo com a situação cadastral do CPF do beneficiário. A determinação ainda está pendente de monitoramento pela unidade técnica, mas aqui apura-se a evolução do quantitativo da situação encontrada.

103. Sobre isso, o gestor se manifestou, [por meio da] Nota Técnica 08/2020 DECAU/SAGI (peça 28, p. 1-8), informando que, por meio de tratativas junto à RFB, procurou-se receber as informações detalhadas de situação cadastral do CPF, via solução blockchain . Entretanto, em 16 de julho de 2019, a RFB, por meio do Ofício 41/2019 – RFB/COCAD (peça 27), informou sobre a impossibilidade de repassar os motivos de suspensão do CPF.

104. Dado que nem todos os casos são relativos a indícios de fraude, podendo o CPF estar suspenso por falta de alguma informação no cadastro da pessoa ou algum dado incorreto na RFB, o gestor argumenta que tal informação impacta no tratamento a ser dado no ajuste do registro no Cadastro Único e na consequente manutenção ou não de benefícios. Sendo assim, propõe-se recomendar ao Ministério da Cidadania e à RFB que envidem esforços no sentido do fornecimento, por parte da RFB, dos motivos de suspensão do CPF (a exemplo de sua inclusão na solução blockchain ).

Critério

105. A Instrução Normativa RFB 1.548/2015, que trata sobre o CPF, dispõe que:

‘Art. 21. A inscrição no CPF será enquadrada, quanto à situação cadastral, em:

I - regular, quando não houver inconsistência cadastral e não constar omissão de DIRPF;

II - pendente de regularização, quando houver omissão de DIRPF;

III - suspensa, quando houver inconsistência cadastral;

IV - cancelada por multiplicidade, quando houver mais de uma inscrição no CPF para a mesma pessoa;

V - cancelada por óbito sem espólio, nos termos do inciso II do § 2º do art. 15;

V - titular falecido, quando for incluído o ano de óbito; (Redação dada pela Instrução Normativa RFB nº 1746, de 28 de setembro de 2017)

VI - cancelada por encerramento de espólio, nos termos do inciso I do § 2º do art. 15; e (Revogada pela Instrução Normativa RFB nº 1746, de 28 de setembro de 2017)

VII - nula, nos termos do art. 17.’

106. A Circular 3.788/2016 do Banco Central do Brasil, que estabelece procedimentos e condições para a abertura, a manutenção e o encerramento de contas de depósitos, dispõe que:

‘Art. 1º As instituições financeiras e as demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, na abertura de conta de depósitos e nas atualizações cadastrais realizadas para fins de atendimento às disposições da Resolução nº 2.025, de 24 novembro de 1993, devem verificar a situação da inscrição do (s) titular (es) da conta no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF).

Parágrafo único. São caracterizadas como irregularidades cadastrais as situações de inscrição no CPF ‘suspensa’, ‘cancelada ou ‘nula’, conforme definidas em instrução normativa da Receita Federal do Brasil.

Metodologia

107. Cruzamento de informações entre as bases do Cadastro Único e a base do CPF, utilizando o CPF da pessoa cadastrada como campo chave de comparação. A base do CPF possui um campo que registra a data de alteração da situação cadastral do indivíduo. Foram contabilizados no relatório os registros com alterações anteriores à data de referência do Cadastro Único, entretanto estão incluídos nos indícios todos os registros com situação irregular.

Evidências

108. As evidências estão no arquivo A_CD_TPL_014_SIT_CPF.txt que contém os resultados do script SP_PBF_TPL_009_SIT_CPF.sql (compartilhado com a tipologia do PBF).

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Possíveis causas

109. Insuficiência das verificações realizadas pelo sistema quanto à situação cadastral do indivíduo na base de CPF da RFB; indisponibilidade do campo de motivo da situação cadastral na base de CPF da RFB compartilhada via blockchain com órgãos da administração pública; alteração de situação de CPF entre o momento do cadastramento e sua atualização na base da RFB; procedimento de Averiguação Cadastral (definido na Portaria MDS 94/2013) possivelmente insuficiente.

2.8. Tipologia: Pessoas com indícios de falecimento em outras bases

Situação encontrada

110. O cruzamento identificou pessoas do Cadastro Único com indícios de falecimento em outras bases e que não possuem marcação de suspeita de óbito realizada pela Senarc. As bases confrontadas foram a base do Sistema de Controle de Óbitos (Sisobi), a base de certidões de óbito do Sirc, a base de CPF, os dados de instituidores de pensões por morte do INSS e os dados de agentes públicos instituidores de pensão por morte ou falecidos. Os resultados são apresentados na Tabela 9.




Fonte da informação 

FCB –
Suspeita de
no órgão 

2018
Óbito
gestor 

FCB –
Suspeita
no órgão 

2019
de Óbito
gestor 
  
Sim 

Não 

Sim 

Não 

Sisobi 

179.067 

237.141 

228.052 

72.065 

Instituidor de pensão por morte no INSS 

39.623 

27.011 

39.749 

23.647 

Titular falecido na base de CPF 

88.742 

29.810 

114.164 

45.459 

Sirc 



208.122 

67.904 

Agentes públicos instituidores de pensão por
morte 



222 

219 

Total (distintos) 

179.361 

261.412 

229.442 

108.308 

Tabela 9: Pessoas no Cadastro Único com indícios de falecimento

Fonte: elaboração própria.

111. Cabe ressaltar que uma mesma pessoa pode ter indício de falecimento em mais de uma das bases utilizadas para verificação, tendo sido, nesse caso, contabilizada em mais de uma linha da Tabela 9. Note-se que essa repetição é relevante porque pode indicar uma maior certeza quanto ao óbito. No entanto, obviamente, para fins de avaliação da necessidade de ajuste do Cadastro Único, cada pessoa só deve ser contabilizada uma única vez e, por isso, a linha de totalização considera apenas as ocorrências distintas.

Critério

112. A Instrução Normativa 2/2011 da Senarc/MDS especifica os motivos para exclusão de pessoa da base do Cadastro Único:

‘Art. 8º O município poderá efetuar a exclusão de pessoa da base do Cadastro Único quando ocorrer:

I - falecimento da pessoa;

II - desligamento da pessoa da família em que está cadastrada;

III - desligamento voluntário da pessoa; e

IV - decisão judicial.

§ 1º Nos casos previstos no inciso I, o Sistema de Cadastro Único obrigará o preenchimento das informações de Certidão de Óbito , conforme descrito no art. 6º, § 1º, desta Instrução Normativa.’ (Grifos nossos)

Metodologia

113. Cruzamentos de informações entre as bases do Cadastro Único e:

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a) do Sisobi, utilizando o CPF da pessoa cadastrada como chave de cruzamento. Utilizou-se a base do Sisobi atualizada até setembro de 2019, para evitar problemas de temporalidade, após processos de qualificação de dados;

b) da folha de pagamentos do INSS de outubro de 2019, com tipo de benefício ‘pensão’ ou ‘pensão por morte’ ativo, utilizando o CPF da pessoa como chave de cruzamento;

c) de certidões de óbito do SIRC de agosto de 2019, após procedimentos de qualificação de dados, utilizando o CPF da pessoa cadastrada como chave de cruzamento;

d) de CPF da RFB, com situação do CPF como ‘Titular falecido’; e

e) da folha de pagamentos de servidores civis federais, militares, agentes públicos estaduais e municipais e pensionistas, em que a pessoa apareça como falecido ou instituidor de pensão, utilizando o CPF da pessoa cadastrada como chave de cruzamento.’

114. Cabe relatar que existem registros de CPF da RFB com a situação ‘Titular Falecido’ sem a informação no ano de óbito. Conforme informações prestadas pela RFB, os registros foram marcados nessa situação devido a indícios de óbito, mas que não houve a comprovação até o momento.

Evidências

115. As evidências estão em:

a) A_CD_TPL_016_SISOBI.txt, que contém os resultados do script SP_PBF_TPL_001_SISOBI_DQ.sql (compartilhado com PBF);

b) A_CD_TPL_016_SIRC_OBITOS.txt, que contém os resultados do script SP_PBF_TPL_001_SIRC_OBITOS_DQ.sql (compartilhado com PBF);

c) A_CD_TPL_001_INST_PENSAO_INSS.txt, que contém os resultados do script SP_PBF_TPL_001_INST_PENSAO_INSS.sql (compartilhado com PBF);

d) A_CD_TPL_014_SIT_CPF.txt, que contém os resultados do script SP_PBF_TPL_009_SIT_CPF.sql (compartilhado com a tipologia do PBF);

e) A_CD_TPL_016_INST_PENSAO_SIAPE.txt,

A_CD_TPL_016_INST_PENSAO_EXTRASIAPE.txt e

A_CD_TPL_016_INST_PENSAO_EST_MUN.txt, que contêm os resultados do script SP_PBF_TPL_001_INST_PENSAO_SERVIDORES.sql (compartilhado com PBF).

Possíveis causas

116. Insuficiência das verificações realizadas pelo sistema quanto à existência de indícios de falecimento do beneficiário; possíveis falhas na identificação de pessoas em certidões de óbito registradas nas bases do Sisobi e do Sirc; procedimento de Averiguação Cadastral (definido na Portaria MDS 94/2013) possivelmente insuficiente; limitada capacidade de averiguação de listas de indícios e correção pelos gestores municipais e prestadores de serviço.

2.9. Resultados do Cadastro Único

117. Os testes de credibilidade aplicados na base de dados do Cadastro Único permitiram uma avaliação da qualidade dos dados e do grau de confiabilidade das informações declaradas no cadastro. Já os testes de tipologia confrontaram os dados do Cadastro Único com outras bases de informação.

118. Os resultados, agrupados por teste de auditoria, são apresentados na Tabela 10, que também inclui os resultados obtidos em ciclos anteriores da FCB Assistência referentes aos mesmos procedimentos de auditoria.

Tabela 10: Resumo dos indícios do Cadastro Único




Teste de auditoria 

Quantidade 

de indícios 
  
  
FCB-2017 

FCB-2018 

FCB-2019 

2.1. Preenchimento mínimo de documentos 

4.395.098 

3.027.266 

54.181 

2.2. CPF ou título de eleitor preenchido com número
inválido 

1.202 

1.236 

976 

2.3. Documentos utilizados em multiplicidade 

550.417 

505.019 

478.055 

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2.4. Preenchimento de certidões de nascimento e
casamento 



4.767.701 

2.5. Registros de certidões com dados divergentes 



23.194 

2.6. Qualificação de documentos de identidade de
pessoas 

2.795.034 

1.867.734 

4.902.160 

2.7. Pessoas com CPF cancelado, anulado ou suspenso 

462.908 

413.056 

336.159 

2.8. Pessoas com indícios de falecimento em outras
bases 

374.082 

363.599 

337.750 

Total 

8.578.741 

6.255.084 

10.900.176 

Total (distintos) 

5.339.397 

5.150.735 

10.118.619 

Fonte: elaboração própria.

119. Em geral, é possível notar uma tendência de queda dos quantitativos de indícios para os procedimentos que foram objeto de fiscalizações anteriores, sugerindo que os controles têm sido aprimorados – com exceção do item 2.6. Nesse item, o aumento nos casos de qualificação de documentos de pessoas pode ser também explicado pela melhoria das técnicas de Data Quality empregadas a cada novo ciclo de fiscalização, bem como o acesso a novas bases de cadastro de pessoas, que permite não apenas identificar mais casos de erros de documentos pessoais, como também corrigir e adicionar documentos, por comparação com outras fontes. Assim, neste quinto ciclo, foram incluídos no relatório os resultados da busca de CPF por Fuzzy String Matching e de qualificação de pessoas por meio do Sirc.

120. Além disso, os novos testes de auditoria incluídos nesse quinto ciclo da FCB (itens 2.4 e 2.5) também respondem por parte do incremento no número total de indícios apresentado.

121. É importante ressaltar que há casos em que uma mesma pessoa foi enquadrada em mais de um teste de auditoria, o que leva a um número maior de indícios totais, pois estes são caracterizados individualmente. Obviamente, para fins de avaliação da necessidade de ajuste do Cadastro Único, cada pessoa só deve ser contabilizada uma única vez e, por isso, a última linha de totalização considera apenas as ocorrências distintas.

3. PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA (PBF)

122. O presente capítulo apresenta os resultados da aplicação dos procedimentos às bases de dados do Programa Bolsa Família (PBF).

123. Utilizou-se a base de dados de comparação (identificação) de pessoas do Cadastro Único referente ao mês de setembro de 2019, que apresenta os dados do Cadastro Único higienizados e enriquecidos, conforme metodologia detalhada no Apêndice II, filtrando-se os beneficiários da folha de pagamentos do Programa Bolsa Família do mês de outubro de 2019.

124. A Tabela 11 apresenta o número de famílias no Programa Bolsa Família utilizando a sistemática de fiscalização supramencionada e um comparativo com os números do ano anterior.

Tabela 11: Benefícios fiscalizados do Programa Bolsa Família por situação




Mês de referência 

Outubro/2018 
  
Outubro/2019 
  

Situação da
família 

Famílias 

Valor (R$ milhões) 

Famílias 

Valor (R$ milhões) 

Liberada 

12.759.649 

2.401,66 

12.850.619 

2.445,10 

Bloqueada 

1.106.421 

187,59 

563.233 

92,08 

Suspensa 

79.470 

16,67 

91.906 

18,17 

Total 

13.945.540 

2.605,93 

13.505.758 

2.555,35 

Fonte: elaboração própria.

125. Conforme mencionado no Capítulo 2, para não haver contagem dupla, foram excluídos dos resultados do Cadastro Único os indícios de tipologia que também constam na folha de pagamentos do PBF. A justificativa para essa abordagem é a necessidade de tratamento tempestivo nos casos em que há recebimento de pagamentos com indícios de irregularidade, além de manter a comparabilidade de resultados com os ciclos da FCB Assistência anteriores, que já utilizavam essa metodologia.

17

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126. Entretanto, conforme Nota Técnica 04/2020/DEBEN/SENARC (peça 28, p. 9-16), a resolução de vários dos apontamentos perpassa a necessidade de atuação do Departamento do Cadastro Único da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (Decau/Sagi), para que os processos de gestão de benefícios do PBF sejam realizados em consonância com as regras do Cadastro Único e evitar convocações para atualização sem a coordenação da secretaria responsável pelo Cadastro.

127. Desta forma, com o propósito de que os esforços sejam mais bem coordenados pelas secretarias do Ministério da Cidadania, as propostas de encaminhamento, no âmbito do Programa Bolsa Família, estão endereçadas para Senarc e Sagi.

128. Cabe explicitar ainda que vários dos indícios apresentados nos tópicos a seguir comporão uma análise consolidada de renda familiar per capita que leva em conta regras de entrada e de permanência no programa Bolsa Família. Esta discussão é apresentada em seção única, ao final do capítulo (tópico 3.11).

3.1. Tipologia: Beneficiário com indícios de renda formal

Situação encontrada

129. Identificaram-se beneficiários do PBF com indícios de fontes de renda possivelmente em desconformidade com as regras do programa, conforme tabela a seguir. Os procedimentos utilizaram as bases: de declarações da Rais; de pagamentos do INSS (Maciça); de servidores públicos civis, militares e pensionistas do Governo Federal (Siape e Extrasiape); e de agentes públicos e pensionistas de estados e municípios.

Tabela 12: Famílias beneficiárias do PBF com indícios de renda formal




Base 

Tipo 

FCB-2018 

FCB-2019 

Rais e Maciça 


857.064 

718.897 

Siape 

Agente público 

1.556 

1.333 
  
Pensionista 

2.128 

672 

Extrasiape 

Agente público 

2.625 

13.718 
  
Pensionista 

249 

987 

Estados e municípios 

Agente público 


1.929 
  
Pensionista 


351 

Total 
  
863.622 

737.887 

Fonte: elaboração própria.

130. É importante ressaltar que não constitui ilegalidade o servidor ou pensionista receber benefícios do PBF, e nem que pessoas da família tenham renda de aposentadoria ou emprego formal, desde que a renda per capita da família esteja nos limites do programa para inclusão e permanência. Serão apresentados os resultados obtidos pela consolidação dos indícios de renda familiar per capita em desconformidade com o programa ao final do capítulo (tópico 3.11).

131. Ainda assim, os resultados de todos os cruzamentos serão encaminhados para o gestor, a fim de que possam ser utilizados para consolidar indícios de fontes de renda e comparar com as rendas declaradas pelas famílias.

Critério

132. De acordo com o Decreto 5.209/2004, alterado pelo Decreto 8.794/2016, são famílias elegíveis para participar do PBF:

a) famílias com renda mensal per capita até R$ 89,00;

b) famílias com renda mensal per capita entre R$ 89,01 e R$ 178,00 e que possuam pelo menos um membro entre 0 e 17 anos.

133. Após a entrada da família no programa, de acordo com o art. 6º da Portaria MDS 617/2010, alterada pela Portaria MDS 118/2015, a renda per capita das famílias pode se elevar até meio salário mínimo sem que haja o imediato cancelamento dos benefícios. Se após dois

18

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anos a renda per capita ainda for superior à regra de entrada no PBF haverá o cancelamento do benefício.

134. Ressalta-se que a qualquer momento, se a renda familiar per capita for superior a meio salário mínimo, o cancelamento será imediato.

Metodologia

135. Cruzamento de informações entre a base qualificada do Cadastro Único, com filtro pelas famílias na Folha de Pagamentos do PBF e: i) a folha de pagamentos dos servidores civis, militares, pensionistas e funcionários em regime celetista do Governo Federal (Siape e Extrasiape) com referência em outubro de 2019, utilizando o CPF como campo chave nos cruzamentos; ii) as bases da Rais 2018 e da Maciça de outubro de 2019, em que o CPF, o NIT e a carteira de trabalho foram utilizados como campo chave nos cruzamentos, utilizando a metodologia de comparação entre Cadastro Único, Rais e Maciça (peça 18); iii) as folhas de pagamentos de agentes públicos de estados e municípios do exercício de 2019, utilizando o campo de CPF como chave do cruzamento.

136. Foram desconsiderados os registros com remuneração menor que um salário mínimo à época da folha salarial, além de estagiários e militares não engajados, que compõem o efetivo militar variável com duração de serviço por até um ano. Na Rais, buscando evitar um erro comum em que os valores são lançados sem a vírgula, os rendimentos acima de 100 salários mínimos são divididos por 100. Na folha de pagamentos do INSS (Maciça), foram mantidos somente os benefícios dos tipos aposentadoria, previdenciário, renda mensal vitalícia e amparos, assim como seus complementos.

Evidências

137. As evidências estão nos arquivos: A_PBF_TPL_012_SIAPE.txt;

A_PBF_TPL_012_SIAPE_PENSIONISTA.txt; A_PBF_TPL_012_EXTRASIAPE.txt;

A_PBF_TPL_012_EXTRASIAPE_PENSIONISTA.txt; A_PBF_TPL_012_EST_MUN.txt; A_PBF_TPL_012_EST_MUN_PENSIONISTA.txt; A_PBF_TPL_002_PBF_RAIS_INSS.txt.

138. Os scripts utilizados estão nos arquivos SP_PBF_TPL_012_SERVIDORES.sql, SP_PBF_TPL_012_PENSIONISTAS.sql, SP_PBF_TPL_002_RAIS_INSS_1_RAIS.sql,

SP_PBF_TPL_002_RAIS_INSS_2_MACICA.sql e

SP_PBF_TPL_002_RAIS_INSS_3_RENDA.sql.

Possíveis causas

139. Renda e composição da família no PBF têm caráter declaratório, em razão de sua própria característica assistencial, que tenta alcançar a parcela da população mais vulnerável que não é enxergada por outras políticas. A renda e a composição familiar também costumam ser bastante variáveis no tempo, aspecto que deve ser considerado na formulação e execução das políticas.

140. Dificuldades na obtenção de bases de dados atualizadas e de qualidade a respeito de agentes públicos e pensionistas, especialmente de estados e municípios. Complexidade na apuração de renda familiar, especialmente quando envolve renda informal ou temporária. Complexidade na obtenção e utilização, para controle, de bases de dados atualizadas e de qualidade a respeito de rendas formais, como a Gfip e o e-Social, considerando entendimentos acerca do sigilo de informações fiscais (Pareceres da PGFN).

3.1.1. Indício de fraude: Beneficiário servidor, militar ou pensionista com renda per capita subdeclarada

Situação encontrada

141. Com base nas tipologias de renda de beneficiários PBF, mas a partir de critérios mais rigorosos, foram identificadas famílias com indícios de dolo na prestação de informações na inscrição ou atualização no Cadastro Único. As famílias aqui identificadas constituem um subgrupo dos indícios apontados no item 3.1, a partir de metodologia mais rígida que propicie o ressarcimento dos valores caso confirmada a irregularidade por procedimento de fiscalização do órgão gestor.

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142. O cruzamento identificou beneficiário servidor, pensionista ou militar integrando família cuja renda mensal per capita no mês de atualização do cadastro estava acima do valor de entrada no PBF. A Tabela 13 apresenta o quantitativo de famílias por faixa de salário mínimo.

Tabela 13: Famílias com indício de fraude por renda familiar per capita




Renda per capita
(salários mínimos) 

FCB-2017 

FCB-2018 

FCB-2019 

De 2 a 5 

385 

262 

175 

De 5 a 10 

53 

51 

29 

Acima de 10 

19 

20 

11 

Total 

457 

333 

215 

Fonte: elaboração própria.

143. Nos casos apresentados, o responsável familiar se apresentou ao gestor do PBF e, de acordo com os indícios, declarou renda familiar inferior a real com a intenção de obter benefícios aos quais não tinha direito.

Critério

144. Os critérios para participar do PBF são definidos no Decreto 5.209/2004 e suas alterações. No caso de famílias em geral, eram elegíveis famílias com renda mensal per capita até R$ 170,00 em 2017 e até R$ 178,00 a partir de maio de 2018.

145. Após a entrada da família no programa, de acordo com o art. 6º da Portaria MDS 617/2010, alterada pela Portaria MDS 118/2015, a renda per capita das famílias pode se elevar até meio salário mínimo sem que haja o imediato cancelamento dos benefícios. Considerou-se, para essa regra, o valor do salário mínimo no ano de inscrição ou atualização de cada registro no Cadastro Único.

146. Ao final do formulário de cadastramento, o responsável familiar assina um comprovante declarando, sob as penas da lei (art. 299 do Código Penal, Falsidade Ideológica), que as informações por ele prestadas são verdadeiras.

Metodologia

147. Foram utilizados os resultados das tipologias de beneficiários PBF com indícios de renda para estimar a renda per capita das famílias, de forma consolidada. A partir dessa consolidação, foi feito novo cruzamento filtrando aquelas famílias com renda maior que dois salários mínimos e que constavam como agente público ou pensionista em alguma base de pessoal a que o TCU teve acesso. Para minimizar falsos positivos, foram retirados dos resultados os casos com data de atualização da família maior que a data de ingresso no órgão ou de início do recebimento da pensão.

Análise

148. Além dos procedimentos de averiguação e revisão cadastral, quando as famílias são convocadas para se apresentar a gestão municipal e revalidar seu cadastro, a Senarc também realiza procedimento de fiscalização para apurar denúncias relacionadas a recebimento indevido de benefícios do PBF. Nas ações de fiscalização, ocorre a instrução de processos e o envio à gestão municipal ou à coordenação estadual para que essas produzam os pareceres ou documentos requeridos.

149. Verificada a existência de indícios de dolo por parte do beneficiário que tenha prestado informações falsas ou utilizado qualquer outro meio ilícito a fim de indevidamente ingressar ou se manter no PBF, este será notificado a apresentar defesa. Caso a defesa seja considerada improcedente, o beneficiário deverá realizar o ressarcimento do valor recebido indevidamente.

150. As famílias relacionadas nesse cruzamento, encontradas a partir de regras mais rigorosas de comparação baseadas na tipologia de renda, apresentam indícios de dolo na declaração de renda ao Cadastro Único. Propõe-se o encaminhamento desses resultados à Senarc e que seja aberto processo de ressarcimento dos valores recebidos indevidamente, assegurada a ampla defesa dos beneficiários.

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Evidências

151. As evidências estão contidas nos arquivos: A_PBF_TPL_CONSOLIDADO_FISC_SERVIDORES.txt;

A_PBF_TPL_FISC_SERVIDORES_012_SIAPE.txt;

A_PBF_TPL_FISC_SERVIDORES_012_SIAPE_PENSIONISTA.txt;

A_PBF_TPL_FISC_SERVIDORES_012_EXTRASIAPE.txt;

A_PBF_TPL_FISC_SERVIDORES_012_EST_MUN.txt.

A_PBF_TPL_FISC_SERVIDORES_012_EXTRASIAPE_PENSIONISTA.txt; e

A_PBF_TPL_FISC_SERVIDORES_012_EST_MUN_PENSIONISTA.txt;

152. Os resultados foram gerados pelos script s SP_PBF_TPL_CONSOLIDADO_RENDA.sql e SP_PBF_TPL_FISC_SERVIDORES.sql

Possíveis causas

153. Dolo na declaração de renda na inscrição ou atualização dos dados do Cadastro Único por agentes públicos e pensionistas que tenham renda acima do permitido. Dificuldade na obtenção de base de dados atualizada e de qualidade a respeito de agentes públicos e pensionistas, especialmente de estados e municípios.

3.2. Tipologia: Beneficiário com indícios de falecimento em outras bases

Situação encontrada

154. O cruzamento identificou beneficiários com indícios de falecimento em outras bases de dados e que não possuem marcação de suspeita de óbito realizada pela Senarc. As bases confrontadas foram a base do Sistema de Controle de Óbitos (Sisobi), a base de certidões de óbito do Sirc, a base de CPF, os dados de instituidores de pensões por morte do INSS e os dados de agentes públicos instituidores de pensão por morte ou falecidos. Os resultados são apresentados na Tabela 14.

Tabela 14: Beneficiários do Programa Bolsa Família com indícios de falecimento




Fonte da informação 

FCB
Suspeita de
órgão 

– 2018
Óbito no
gestor 

FCB
Suspeita de Óbito 

– 2019
no órgão gestor 
  
Sim 

Não 

Sim 

Não 

Sisobi 

16.667 

30.014 

15.122 

15.278 

Instituidor de pensão no
INSS 

1.353 

3.619 

785 

3.182 

Titular falecido na base de
CPF 

7.914 

5.589 

7.417 

9.193 

Sirc 



11.035 

12.853 

Agentes públicos
instituidores de pensão por
morte 




9 

Total (distintos) 

16.679 

34.659 

15.156 

22.799 

Fonte: elaboração própria.

155. Cabe ressaltar que uma mesma pessoa pode ter indício de falecimento em mais de uma das bases utilizadas para verificação, tendo sido, nesse caso, contabilizada em mais de uma linha da Tabela 14. Note-se que essa repetição é relevante porque pode indicar uma maior certeza quanto ao óbito. No entanto, obviamente, para fins de avaliação da necessidade de ajuste dos pagamentos do PBF, cada pessoa só deve ser contabilizada uma única vez e, por isso, a linha de totalização considera apenas as ocorrências distintas.

Critério

156. A Instrução Normativa 02/2011 da Senarc/MDS especifica os motivos para exclusão de pessoa da base do Cadastro Único:

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‘Art. 8º O município poderá efetuar a exclusão de pessoa da base do Cadastro Único quando ocorrer:

I - falecimento da pessoa;

II - desligamento da pessoa da família em que está cadastrada;

III - desligamento voluntário da pessoa; e

IV - decisão judicial.

§ 1º Nos casos previstos no inciso I, o Sistema de Cadastro Único obrigará o preenchimento das informações de Certidão de Óbito, conforme descrito no art. 6º, § 1º, desta Instrução Normativa.

§ 2º Nos casos previstos nos incisos II, III e IV, o preenchimento do ‘Complemento do Motivo’ no Sistema de Cadastro Único será opcional.’

Metodologia

157. Cruzamentos de informações entre a base qualificada do Cadastro Único, filtrada pelas famílias com benefício na folha de pagamentos do PBF e:

a) o Sisobi, utilizando o CPF da pessoa cadastrada como chave de cruzamento. Utilizou-se a base do Sisobi atualizada até setembro de 2019, para evitar problemas de temporalidade, após processos de qualificação de dados;

b) a folha de pagamentos do INSS de outubro de 2019, com tipo de benefício ‘pensão’ ou ‘pensão por morte’ ativo, utilizando o CPF da pessoa como chave de cruzamento; e

c) a base de certidões de óbito do SIRC de agosto de 2019, após procedimentos de qualificação de dados, utilizando o CPF da pessoa cadastrada como chave de cruzamento;

d) a base de CPF da RFB, com situação do CPF como ‘Titular falecido’; e

e) a folha de pagamentos de servidores civis federais, militares, agentes públicos estaduais e municipais e pensionistas, em que a pessoa apareça como falecido ou instituidor de pensão, utilizando o CPF da pessoa cadastrada como chave de cruzamento.

Evidências

158. As evidências estão em:

a) A_PBF_TPL_001_SISOBI.txt, que contém os resultados do script SP_PBF_TPL_001_SISOBI_DQ.sql;

b) A_PBF_TPL_001_INST_PENSAO_INSS.txt, que contém os resultados do script SP_PBF_TPL_001_INST_PENSAO.sql; e

c) A_PBF_TPL_001_SIRC_OBITOS.txt, que contém os resultados do script SP_PBF_TPL_001_SIRC_OBITOS_DQ.sql.

Possíveis causas

159. Insuficiência de controles nos sistemas que alimentam as bases de dados do Programa Bolsa Família, como o Cadastro Único, do próprio Ministério da Cidadania; Insuficiência das verificações realizadas pelos sistemas quanto à existência de indícios de falecimento do beneficiário; possíveis falhas na identificação de pessoas em certidões de óbito registradas no Sisobi e no Sirc.

3.3. Tipologia: Beneficiário inscrito em múltiplas prefeituras ou famílias no Cadastro Único, constantes da Folha de Pagamentos do Bolsa-Família

Situação encontrada

160. O cruzamento identificou pessoas registradas em mais de uma família no Cadastro Único, presentes em multiplicidade na folha de pagamentos do Bolsa-Família. Foram utilizados como chave de unicidade os campos de CPF e título de eleitor. Os resultados são apresentados na Tabela 15.

Tabela 15: Beneficiários do Programa Bolsa Família em múltiplas prefeituras ou famílias

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Situação 

da família no PBF 
    

Chave 

Liberada 

Bloqueada 

Suspensa 

Total 

CPF 

23.431 

2.262 

272 

25.965 

Título de
eleitor 

2.056 

115 

24 

2.195 

Total 

25.487 

2.377 

296 

28.160 

Fonte: elaboração própria.

161. A maior parte dos indícios diz respeito a pessoas sem CPF ou título de eleitor originalmente no Cadastro Único, para as quais foi possível acrescentar o documento de identificação por meio de técnicas de enriquecimento de dados ( Data Quality ) relatadas no tópico 2.6.

Critério

162. Os números de CPF e título de eleitor são pessoais e uma pessoa não deve ter mais de um registro com situação cadastral regular no Cadastro Único, tampouco incluída na folha de pagamentos do Programa Bolsa Família.

Metodologia

163. O cruzamento verificou se existem beneficiários com mais de um registro ativo no Cadastro Único, por meio do cruzamento pelos campos de CPF e título de eleitor após processo de qualificação de documentos relatado no tópico 2.6. Os resultados foram filtrados pelos beneficiários da folha de pagamentos do PBF.

Análise

164. Conforme Nota Técnica 04/2020/DEBEN/SENARC (peça 28, p. 9-16), como as informações cadastrais para concessão e manutenção de benefícios do Bolsa Família são oriundas do Cadastro Único, a multiplicidade de registros de pessoas no PBF seria reflexo da multiplicidade de registro de pessoas no Cadastro Único. Além disso, afirma que a garantia de unicidade de pessoas registradas no Cadastro Único advém de regras operadas pelo Cadastro NIS, da Caixa.

165. Assim, as propostas de encaminhamento endereçam os gestores do Cadastro Único, do programa Bolsa-Família e do Cadastro NIS, haja vista a necessidade de coordenação dos esforços para resolução dos problemas identificados.

Evidências

166. As evidências estão em A_PBF_TPL_000_MULT_RECEBIMENTOS_CPF.txt e A_PBF_TPL_000_MULT_RECEBIMENTOS_TE.txt, que contêm os resultados do script SP_PBF_TPL_000_MULT_RECEBIMENTOS.sql.

Possíveis causas

167. Insuficiência de controles nos sistemas que alimentam as bases de dados do Programa Bolsa Família, como o Cadastro NIS, da Caixa, e o Cadastro Único, do próprio Ministério da Cidadania.

3.4. Tipologia: Beneficiário apresentou declaração de ajuste anual de IRPF

Situação encontrada

168. Foram identificadas pessoas que entregaram a declaração de ajuste anual de imposto de renda de pessoa física (IRPF) para os anos de 2018 ou 2019. A Tabela 16 apresenta o resultado do cruzamento por situação da família.

Tabela 16: Quantidade de beneficiários PBF que entregaram a declaração do IRPF



  
Situação 

da família no PBF 
    

FCB 

Liberada 

Bloqueada 

Suspensa 

Total 

2018 

54.174 

12.373 

205 

66.752 

2019 

95.328 

10.401 

526 

106.255 

Fonte: elaboração própria.

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169. Mesmo que não esteja obrigada, qualquer pessoa pode apresentar a declaração, desde que não tenha constado como dependente em outra declaração. Assim, ressalta-se que os resultados apresentados constituem apenas um indicativo de possível irregularidade para que seja feita apuração mais aprofundada.

Critério

170. A Tabela 17 indica os critérios e as condições da pessoa física obrigada a apresentar a declaração do IRPF, de acordo com a Instrução Normativa RFB 1.871, de 20 de fevereiro de 2019.

Tabela 17: Critérios e condições para apresentar a declaração de ajuste anual do IRPF




Critérios 

Condições 

Renda 

- recebeu rendimentos tributáveis, sujeitos ao ajuste na declaração, cuja soma anual foi
superior a R$ 28.559,70; 
  
- recebeu rendimentos isentos, não tributáveis ou tributados exclusivamente na fonte,
cuja soma foi superior a R$ 40.000,00

Ganho de
capital e
operações em 

- obteve, em qualquer mês, ganho de capital na alienação de bens ou direitos, sujeito à
incidência do imposto, ou realizou operações em bolsas de valores, de mercadorias, de
futuros e assemelhadas; 

bolsa de
valores 

- optou pela isenção do imposto sobre a renda incidente sobre o ganho de capital
auferido na venda de imóveis residenciais, cujo produto da venda seja destinado à
aplicação na aquisição de imóveis residenciais localizados no País, no prazo de 180
(cento e oitenta) dias contados da celebração do contrato de venda, nos termos do art.
39 da Lei nº 11.196, de 21 de novembro de 2005. 

Atividade rural 

- relativamente à atividade rural:
a) obteve receita bruta anual em valor superior a R$ 142.798,50 ;
b) pretenda compensar, no ano-calendário de 2018 ou posteriores, prejuízos de anoscalendário anteriores ou do próprio ano-calendário de 2018. 

Bens e direitos 

- teve a posse ou a propriedade, em 31 de dezembro de 2018, de bens ou direitos,
inclusive terra nua, de valor total superior a R$ 300.000,00. 

Condição de
residente no
Brasil 

- passou à condição de residente no Brasil em qualquer mês e nessa condição se
encontrava em 31 de dezembro de 2018. 

Fonte: Instrução Normativa RFB 1.871/2019.

Metodologia

171. Cruzamento de informações entre a base qualificada do Cadastro Único, filtrada pelos beneficiários da folha de pagamentos do PBF, e a base de CPFs da RFB, utilizando o CPF como chave de comparação. Utilizou-se como filtro o campo ANO_ULTIMA_ENTREGA_DECLARACAO, disponível na base de CPFs utilizada pelo TCU, com os anos de 2018 e 2019.

Evidências

172. As evidências estão no arquivo A_PBF_TPL_008_IRPF.txt que contém os resultados do script SP_PBF_TPL_008_IRPF.sql.

Possíveis causas

173. Dificuldades na apuração de renda familiar não constante em bases de dados de emprego formal; sigilo fiscal (Código Tributário Nacional - CTN, art. 198) limita a verificação de situação econômica e financeira de beneficiários de programas assistenciais.

3.5. Tipologia: Beneficiário como favorecido de pagamento no Siafi

Situação encontrada

174. Foram identificados beneficiários que receberam pagamentos no Siafi, nos anos de 2018 e 2019, com valores superiores a doze salários-mínimos à época. A Tabela 18 apresenta os valores recebidos por faixa de valor.

Tabela 18: Quantidade de beneficiários PBF por faixa de recebimento no Siafi




Valor (R$) 

FCB-2018 

FCB-2019 

Até 20.000 

478 

773 

20.000 |- 40.000 

410 

1.396 

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40.000 |- 60.000 

44 

884 

60.000 |- 80.000 


646 

80.000 |- 100.000 


75 

Maior que 150.000 


194 

Total 

942 

7.936 

Fonte: elaboração própria.

Critério

175. De acordo com o Decreto 5.209/2004, alterado pelo Decreto 9.396/2018, são famílias elegíveis para participar do PBF: a) famílias com renda mensal per capita até R$ 89,00; b) famílias com renda mensal per capita entre R$ 89,01 e R$ 178,00 e que possuam pelo menos um membro entre 0 e 17 anos.

176. Após a entrada da família no programa, de acordo com o art. 6º da Portaria MDS 617 de 11 de agosto de 2010, alterada pela Portaria MDS 118 de 30 de dezembro de 2015, a renda per capita das famílias pode se elevar até meio salário mínimo sem que haja o imediato cancelamento dos benefícios. Se após dois anos a renda per capita ainda for superior à regra de entrada no PBF haverá o cancelamento do benefício. Ressalta-se que a qualquer momento, se a renda familiar per capita for superior a meio salário mínimo o cancelamento deverá ser imediato.

Metodologia

177. Cruzamento de informações entre as bases do Cadastro Único, da folha de pagamentos do PBF e do SIAFI (dos anos de 2018 e 2019), utilizando o CPF como chave.

Evidências

178. As evidências estão no arquivo A_PBF_TPL_004_PBF_CPF_SIAFI.txt que contém os resultados do script SP_PBF_TPL_004_CPF_SIAFI.sql.

Possíveis causas

179. Renda familiar no Programa Bolsa Família tem caráter autodeclaratório; dificuldades na apuração de renda familiar não constante em bases de dados de emprego formal.

3.6. Tipologia: Beneficiário sócio ou diretor de empresa que recebeu pagamento no SIAFI Situação encontrada

180. Foram identificados 766 beneficiários que são sócios ou diretores de empresas, 260 conforme as informações do CNPJ e 506 conforme informações do CNE, cujas empresas receberam pagamentos por meio de ordem bancária no Siafi, no período entre janeiro de 2018 e setembro de 2019, em valores superiores a R$ 24 mil. A Tabela 19 apresenta os resultados.

Tabela 19: Quantidade de beneficiários sócios ou diretores de empresa por recebimento no Siafi




Valor (R$) 

FCB-2018 
  
FCB-2019 
  
  
CNPJ 

CNE 

CNPJ 

CNE 

Até 50.000 

15 

47 

67 

72 

50.000 |- 100.000 

15 

25 

45 

60 

100.000 |- 150.000 


21 

27 

39 

Maior que 150.000 

11 

71 

121 

335 

Total 

47 

165 

260 

506 

Fonte: elaboração própria.

Critério

181. Conceito de família de baixa renda, conforme definido no Decreto 6.135/2007:

‘Art. 4º Para fins deste Decreto, adotam-se as seguintes definições:

II - família de baixa renda: sem prejuízo do disposto no inciso I:

a) aquela com renda familiar mensal per capita de até meio salário mínimo; ou

b) a que possua renda familiar mensal de até três salários mínimos;’

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Metodologia

182. Cruzamento entre as bases do Cadastro Único, da folha de pagamentos do PBF, do Siafi, de CNPJ e de CNE, utilizando CPF e CNPJ como chaves. O beneficiário é sócio ou diretor de empresa que recebeu pagamentos superiores a R$ 24 mil no período de janeiro de 2018 a setembro de 2019.

Evidências

183. As evidências estão nos arquivos A_PBF_TPL_005_PBF_CNPJ_SIAFI.txt e A_PBF_TPL_006_PBF_CNE_SIAFI.txt que contêm os resultados dos script s SP_PBF_TPL_006_CNPJ_SIAFI.sql e SP_PBF_TPL_006_CNE_SIAFI.sql.

Possíveis causas

184. Renda familiar no Programa Bolsa Família tem caráter autodeclaratório; dificuldades na apuração de renda familiar não constante em bases de dados de emprego formal.

3.7. Tipologia: Beneficiário sócio de empresa com capital social superior a R$ 100 mil ou com participação no capital social superior a R$ 40 mil

Situação encontrada

185. Foram identificados beneficiários que são sócios de empresa com participação social superior a R$ 40 mil, apresentados na Tabela 20 e registros de sócios de empresas com capital social superior a R$ 100 mil, apresentados na Tabela 21.

Tabela 20: Beneficiários sócios de empresa segregados por participação no capital social




Participação no Capital Social
(R$) 

FCB-2018 

FCB-2019 

40.000 |- 50.000 

13.320 

13.521 

50.000 |- 100.000 

26.072 

37.766 

100.000 |- 150.000 

3.614 

5.577 

150.000 |- 250.000 

2.972 

4.383 

250.000 |- 500.000 

1.910 

3.375 

Maior que 500.000 

1.033 

1.769 

Total 

48.921 

66.391 

Fonte: elaboração própria.

Tabela 21: Beneficiários sócios de empresas por capital social da empresa




Capital Social
(R$) 

FCB-2018 

FCB-2019 

100.000 |- 150.000 

4.880 

6.546 

150.000 |- 250.000 

4.675 

5.639 

250.000 |- 500.000 

3.575 

4.558 

Maior que 500.000 

1.779 

2.388 

Total 

14.909 

19.131 

Fonte: elaboração própria.

Critério

186. Conceito de família de baixa renda, conforme definido no Decreto 6.135/2007:

‘Art. 4º Para fins deste Decreto, adotam-se as seguintes definições:

II - família de baixa renda: sem prejuízo do disposto no inciso I:

a) aquela com renda familiar mensal per capita de até meio salário mínimo; ou

b) a que possua renda familiar mensal de até três salários mínimos;’

Metodologia

187. Cruzamento de informações entre as bases do Cadastro Único, da Folha de Pagamentos do PBF, do Siafi e de CNPJ, utilizando o CPF como chave. O beneficiário é sócio ou diretor de empresa com capital social superior a R$ 100 mil ou possui participação na empresa superior a R$ 40 mil.

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Evidências

188. As evidências estão no arquivo A_PBF_TPL_000_CNPJ_CAPITAL_SOCIAL.txt que contém os resultados do script SP_PBF_TPL_000_CNPJ_CAPITAL_SOCIAL.sql.

Possíveis causas

189. Renda familiar no Programa Bolsa Família tem caráter autodeclaratório; dificuldades na apuração de renda familiar não constante em bases de dados de emprego formal.

3.8. Tipologia: Beneficiário sócio ou diretor de empresa que declarou folha de pagamentos na Rais superior a R$ 10 mil

Situação encontrada

190. Foram identificados beneficiários que são sócios ou diretores de empresas, conforme as informações do CNPJ, cujas empresas declararam na Rais possuir uma folha de pagamentos mensal com valores superiores a R$ 10 mil. A Tabela 22 apresenta os resultados.

Tabela 22: Quantidade de beneficiários por média das remunerações mensais declaradas na Rais




Média das remunerações
mensais (R$) 

FCB-2018 

FCB-2019 

Até 10.000 

15.427 

13.418 

10.000 |- 20.000 

998 

903 

20.000 |- 30.000 

284 

261 

30.000 |- 40.000 

119 

115 

40.000 |- 50.000 

68 

86 

50.000 |- 100.000 

131 

136 

Maior que 100.000 

90 

96 

Total
(maior que 10.000) 

1.690 

1.597 

Fonte: elaboração própria.

Critério

191. Conceito de família de baixa renda, conforme definido no Decreto 6.135/2007:

‘Art. 4º Para fins deste Decreto, adotam-se as seguintes definições:

II - família de baixa renda: sem prejuízo do disposto no inciso I:

a) aquela com renda familiar mensal per capita de até meio salário mínimo; ou

b) a que possua renda familiar mensal de até três salários mínimos;’

Metodologia

192. Cruzamento de informações entre a base qualificada do Cadastro Único, a folha de pagamentos do PBF, a Rais de 2018 e base do CNPJ, utilizando o CPF como chave. O beneficiário é sócio ou diretor de uma empresa que declarou na Rais possuir uma folha de pagamentos superior à média mensal de R$ 10 mil. Foram removidas dos resultados as empresas classificadas como: Cooperativas, Organização Religiosa, Comunidade Indígena, Associação Privada, Produtor Rural (Pessoa Física); bem como as empresas inativas.

Evidências

193. As evidências estão no arquivo A_PBF_TPL_000_CPF_CNPJ_RAIS.txt que contém os resultados do script SP_PBF_TPL_000_CPF_CNPJ_RAIS.sql.

Possíveis causas

194. Renda familiar no Programa Bolsa Família tem caráter auto declaratório; dificuldades na apuração de renda familiar não constante em bases de dados de emprego formal.

3.9. Tipologia: Beneficiário com CPF cancelado, anulado ou suspenso na base da RFB

Situação encontrada

195. Identificaram-se 1.715 beneficiários com CPF cancelado ou nulo na base de dados de CPF da RFB, apresentados na tabela na Tabela 23 a seguir. Ressalta-se que os CPFs com situação de ‘titular falecido’ na RFB passaram a ser tratados em tópico próprio (Seção 3.2), que abrange outros indícios de óbito.

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Tabela 23: Beneficiários do PBF com CPF cancelado ou anulado na base de CPF da RFB




Situação 

FCB 2018 

FCB 2019 

Multiplicidade 

71 

22 

Cancelada por Multiplicidade 

1.431 

1.429 

Nula 

36 

24 

Cancelada de Ofício 

69 

240 

Total 

1.607 

1.715 

Fonte: elaboração própria.

196. Além disso, foram identificados 308.718 beneficiários com o CPF suspenso. A situação de CPF suspenso não constitui irregularidade por si só, tendo em vista tratar-se de suspeita de inconsistência marcada para tratamento na RFB.

197. Cabe relatar, no entanto, que o item 9.2 do Acórdão 12.162/2018-TCU-2ª Câmara determinou que fosse apresentado plano de ação para estabelecer as condições que devem ser observadas para manutenção no cadastro e pagamento de benefícios de acordo com a situação cadastral do CPF do beneficiário. A determinação ainda está pendente de monitoramento pela unidade técnica, mas aqui se apura a evolução do quantitativo da situação encontrada. Esta inconsistência foi abordada no item 2.7 deste relatório.

Critério

198. A Instrução Normativa RFB 1.548/2015, que trata sobre o CPF, dispõe que:

‘Art. 21. A inscrição no CPF será enquadrada, quanto à situação cadastral, em:

I - regular, quando não houver inconsistência cadastral e não constar omissão de DIRPF;

II - pendente de regularização, quando houver omissão de DIRPF;

III - suspensa, quando houver inconsistência cadastral;

IV - cancelada por multiplicidade, quando houver mais de uma inscrição no CPF para a mesma pessoa;

V - cancelada por óbito sem espólio, nos termos do inciso II do § 2º do art. 15;

V - titular falecido, quando for incluído o ano de óbito; (Redação dada pelo (a) Instrução Normativa RFB nº 1746, de 28 de setembro de 2017)

VI - cancelada por encerramento de espólio, nos termos do inciso I do § 2º do art. 15; e (Revogado (a) pelo (a) Instrução Normativa RFB nº 1746, de 28 de setembro de 2017)

VII - nula, nos termos do art. 17.’

199. A Circular 3.788/2016 do Banco Central do Brasil, que estabelece procedimentos e condições para a abertura, a manutenção e o encerramento de contas de depósitos, dispõe que:

‘Art. 1º As instituições financeiras e as demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, na abertura de conta de depósitos e nas atualizações cadastrais realizadas para fins de atendimento às disposições da Resolução nº 2.025, de 24 novembro de 1993, devem verificar a situação da inscrição do (s) titular (es) da conta no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF).

Parágrafo único. São caracterizadas como irregularidades cadastrais as situações de inscrição no CPF ‘suspensa’, ‘cancelada’ ou ‘nula’, conforme definidas em instrução normativa da Receita Federal do Brasil.’

Metodologia

200. Cruzamento de informações entre as bases do Cadastro Único, da folha de pagamentos do PBF e de CPF, utilizando o campo de CPF como chave de cruzamento. A base do CPF possui um campo que registra a data de alteração da situação cadastral do indivíduo. Foram contabilizados no relatório os registros com alterações anteriores à data de referência do Cadastro Único, entretanto estão incluídos nos indícios todos os registros com situação irregular. Análise

201. Conforme Nota Técnica 04/2020/DEBEN/SENARC (peça 28, p. 9-16), as ações para a resolução dos erros referentes à situação do CPF são realizadas no âmbito do Cadastro Único.

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No âmbito do PBF, todavia, está prevista o desenvolvimento de duas ações para tratamento das situações de pessoa sem documentação válida, quais sejam:

a) após a marcação de pendência no Cadastro Único, no caso de famílias beneficiárias em que o responsável familiar está sem documentação válida, realizar convocação da família para que atualização cadastral, com possibilidade de bloqueio do pagamento, caso não seja atendido o prazo de convocação e, em situação limite, o benefício do PBF poderá ser cancelado; e

b) no caso de famílias não beneficiárias do PBF, identificadas com responsável familiar sem documentação válida, por sua vez, não serão habilitadas ao Programa, tendo em vista que não atendem às regras de cadastramento, conforme prevê a Portaria 341 de 07 de outubro de 2008.

202. Assim, considerando a necessidade de tratamento no Cadastro Único e no programa Bolsa-Família, há propostas de encaminhamento endereçadas para os gestores da Senarc e da Sagi.

Evidências

203. As evidências estão no arquivo A_PBF_TPL_009_SIT_CPF.txt que contém os resultados do script SP_PBF_TPL_009_SIT_CPF.sql.

Possíveis causas

204. Insuficiência de controles nos sistemas que alimentam as bases de dados do Programa Bolsa Família, como o Cadastro NIS, da Caixa, e o Cadastro Único, do próprio Ministério da Cidadania; indisponibilidade do campo de motivo da situação cadastral na base de CPF da RFB compartilhada via blockchain com órgãos da administração pública; alteração de situação de CPF entre o momento do cadastramento e sua atualização na base da RFB.

3.10. Verificação do ateste de conformidade da cobrança dos serviços da Caixa

205. A Lei 10.836/2004, em seu artigo 12, atribui à Caixa Econômica Federal a função de Agente Operador do PBF, o qual, desde que pactuado em contrato, pode realizar serviços de desenvolvimento dos sistemas de processamento de dados, operação da logística de pagamento de benefícios, entre outros.

206. Desde 2013, há contrato entre o Ministério da Cidadania (antigo MDS) e a Caixa, cujo objeto engloba a operação do Cadastro Único e as transferências diretas de renda. Diversas operações fazem parte desses serviços como, por exemplo, a guarda do cadastro das famílias, a inserção de novas famílias no cadastro, o pagamento através do cartão social, o pagamento em conta corrente. Por operação o Ministério deve pagar uma tarifa pré-estabelecida à Caixa.

207. A cada mês a Caixa emite fatura correspondente a todos os serviços prestados no mês anterior e a entrega ao Ministério, que atesta a conformidade da cobrança. Esse ateste é realizado em script s SQL com base nos dados do Cadastro Único, da Folha de Pagamento do PBF e das Operações de Pagamento. São verificadas regras que podem levar a glosa das tarifas correspondentes às operações indevidas e até a restituição de valores pela Caixa, nos casos de operações em que houve a transferência de renda de maneira irregular.

208. Esse ateste cumpre dois objetivos: evitar que o Ministério pague por serviços que não deveriam ter sido executados e transfira dinheiro para famílias inelegíveis por conta de erros de cadastramento de responsabilidade da Caixa; e incentivar que a Caixa aprimore os controles sobre os bancos de dados, diminuindo o número de inconsistências e aumentando a qualidade dos registros.

209. De acordo com a Nota Técnica 04/2020/DEBEN/SENARC (peça 28, p. 9-16), de 16 de março de 2020, a metodologia de ateste foi modificada no contrato atualmente vigente – celebrado em maio de 2016 -, contendo diferenças que podem gerar resultados distintos em relação à metodologia que vinha sendo utilizada pelo TCU nas FCBs para verificação do ateste. 210. Além disso, encaminhou informações relativas ao resultado do ateste que indicam que os casos em desconformidade estão sendo tratados, seja por meio de glosa na fatura, restituição dos valores, ou cancelamento pela Caixa diretamente no Sipas.

211. Desta feita, considerando a baixa incidência de registros com inconsistências e as alterações de metodologia informadas, optou-se por retirar do relatório deste ano da FCB

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Assistência os resultados da verificação de ateste relativos ao exercício de 2019, até que os script s da FCB sejam atualizados.

3.11. Resultados do Programa Bolsa Família

212. Os resultados dos testes aplicados à folha de pagamentos do Bolsa Família são apresentados na Tabela 24.

Tabela 24: Resumo dos indícios das análises na folha de pagamentos do PBF



  
Quantidade 

de indícios 
  

Teste de auditoria 

FCB-2017 

FCB-2018 

FCB-2019 

3.1. Beneficiário com indícios de renda
formal 

1.272.424 

863.622 

737.887 

3.2. Beneficiário com indícios de
falecimento 

22.237 

51.338 

44.773 

3.3. Beneficiário com múltiplos
pagamentos 



28.160 

3.4. Beneficiário que apresentou
declaração de ajuste de IRPF 

62.323 

66.752 

106.255 

3.5. Beneficiário como favorecido de
pagamento no Siafi 


942 

3.968 

3.6. Beneficiário sócio ou diretor de
empresa que recebeu pagamento no
Siafi 


212 

766 

3.7. Beneficiário sócio de empresa com
capital social superior a R$ 100 mil ou
com participação no capital social
superior a R$ 40 mil 


63.830 

85.522 

3.8. Beneficiário sócio ou diretor de
empresa que declarou folha de
pagamento na RAIS superior a R$ 10
mil 


1.690 

1.597 

3.9. Beneficiário com CPF cancelado,
anulado ou suspenso na base da RFB 

377.297 

359.888 

310.433 

3.10. Verificação do ateste de
conformidade da cobrança dos serviços
da Caixa 

2.275 

1.536 


Total 

1.356.984 

1.409.810 

1.319.361 

Fonte: elaboração própria.

213. Conforme o critério estabelecido para caracterizar cada achado, as tipologias em relação aos beneficiários do PBF podem ser divididas em três grupos: renda (tipologias 3.1, 3.4 e 3.5); patrimônio (tipologias 3.6, 3.7 e 3.8); e cadastro (tipologias 3.2, 3.3 e 3.9).

214. Os indícios de pessoas com renda familiar per capita acima das regras estão diretamente relacionados com a definição e a composição da família de baixa renda. Nesse caso, a confirmação desses indícios indica um ato omissivo ou comissivo da família para receber indevidamente um benefício ao qual não tinha direito.

215. Os indícios de erros cadastrais ou de patrimônio dos beneficiários ou dos membros da família, mesmo que confirmados, não indicam necessariamente uma fraude aos programas. No entanto, a existência desses erros indica falhas de atualização e manutenção das informações cadastrais que podem ser aproveitadas para o cometimento de fraudes.

216. Após a execução das tipologias, seus resultados foram consolidados para evitar possível dupla contagem dos indícios, assim como os resultados das tipologias de renda foram consolidados para recálculo da renda familiar per capita .

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217. As famílias com renda per capita até meio salário mínimo estão dentro da regra de permanência do programa, que permite variações na renda per capita familiar sem que o fato implique imediato desligamento da família beneficiária.

218. A regra de permanência é autorizada pela Lei 10.836/04:

‘Art. 2º (...)

(...)

§ 6º Os valores dos benefícios e os valores referenciais para caracterização de situação de pobreza ou extrema pobreza de que tratam os §§ 2º e 3º poderão ser majorados pelo Poder Executivo, em razão da dinâmica socioeconômica do País e de estudos técnicos sobre o tema, atendido o disposto no parágrafo único do art. 6º.’

219. Regulamentada no Decreto 5.209/04, que dispõe:

‘Art. 21. A concessão dos benefícios do Programa Bolsa Família tem caráter temporário e não gera direito adquirido, devendo a elegibilidade das famílias, para recebimento de tais benefícios, ser obrigatoriamente revista a cada período de dois anos.

§ 1º Sem prejuízo do disposto nas normas de gestão de benefícios e de condicionalidades do Programa Bolsa Família, a renda familiar mensal per capita fixada no art. 18, no período de que trata o caput, poderá sofrer variações sem que o fato implique o imediato desligamento da família beneficiária do Programa.’

220. Detalhada pela Portaria MDS 617/2010, que estabelece procedimentos para aplicação:

‘Art. 6º Conforme disposto no § 1º do art. 21 do Decreto nº 5.209, de 2004, fica estabelecido o período de validade do benefício das famílias beneficiárias do PBF no qual a renda per capita familiar constante do cadastro da família poderá ultrapassar o limite citado no art. 18 do Decreto nº 5.209, de 2004, sem que haja o imediato cancelamento dos benefícios pelo motivo de renda per capita superior, permanecendo aplicáveis os demais motivos de cancelamento de benefícios definidos na Portaria nº 555, de 2005, alterada pela Portaria nº 344, de 2009.

§ 1º O aumento de renda de que trata o caput não poderá ultrapassar o limite de meio salário mínimo, estabelecido pelo Decreto nº 6.135, de 26 de junho de 2007, como renda familiar per capita máxima admitida para inscrição da família no Cadastro Único, valor a partir do qual caberá o cancelamento do benefício do PBF pelo motivo de renda per capita superior ao limite permitido.’

221. A Tabela 25 apresenta a quantidade de famílias por grupo de tipologia e o resultado consolidado para benefícios com situação ‘liberada’.

Tabela 25: Indícios de famílias beneficiárias do PBF, em situação ‘liberada’, por grupo de tipologia




Grupo de tipologia 

FCB-2017 

FCB-2018 

FCB-2019 

a) Renda 

1.361.188 

649.548 

773.628 

a.1) Renda (regra de permanência) 

475.926 

172.399 

214.258 

b) Patrimônio 


47.746 

29.123 

c) Cadastro 

17.774 

15.988 

67.935 

Total de famílias com indícios (a.1 + b + c) 

493.700 

236.133 

311.316 

Total de famílias distintas com indícios 

480.836 

235.228 

306.503 

Valor de benefício potencial (R$ milhões) 

768,36 

531,33 

619,31 

Fonte: elaboração própria

222. Assim, considerando os limites da regra de permanência no programa, identificaram-se 311.316 famílias com indícios de irregularidade. O total foi obtido pela soma de famílias identificadas em tipologias de renda, com renda familiar per capita superior a meio salário mínimo, e de patrimônio e cadastro.

223. Aplicando controles para evitar contagem em multiplicidade, foram identificadas 306.503 famílias distintas com indícios de irregularidade, um incremento de 30,3% em relação à FCB de 2018.

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224. O benefício potencial relativo à exclusão das famílias identificadas com indícios de irregularidade no Programa Bolsa Família é de R$ 619,31 milhões, um incremento de 20,7% em relação à FCB de 2018. O benefício é calculado considerando o valor dos benefícios recebidos pelas famílias com indícios de irregularidade na folha de pagamentos de outubro de 2019 multiplicado pela quantidade de meses entre a referida folha e a data de retorno da família para realizar o processo de revisão cadastral, que teve como valor médio o prazo de 11,8 meses.

225. Há proposta para que as informações das tipologias e as listas com os indícios sejam encaminhadas à Senarc e à Sagi, do Ministério da Cidadania, para realização da averiguação cadastral e, caso necessário, a suspensão ou o bloqueio do benefício do PBF.

4. BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA (BPC)

226. O presente capítulo apresenta os resultados da aplicação dos procedimentos aos dados de Benefício de Prestação Continuada (BPC). O trabalho utilizou a base da Folha de pagamentos do INSS de outubro de 2019, recebida pelo TCU em atendimento ao Acordo de Cooperação Técnica entre INSS e TCU de 17/12/2018 (peça 19).

227. Ressalta-se que a folha de pagamentos do BPC é um subconjunto da folha de pagamentos do INSS, tratada na FCB da Previdência Social (TC 012.592/2019-6, de relatoria do Min. Bruno Dantas). Dessa forma, para que não haja duplicidade de achados ou encaminhamentos, somente são apresentados neste processo os resultados de avaliação de credibilidade que afetem diretamente o BPC.

228. Para as tipologias, construiu-se a base de dados de comparação (identificação) de pessoas do BPC, que apresenta os dados higienizados e enriquecidos, conforme metodologia apresentada no Apêndice II. Foram considerados os registros dos benefícios com código espécie 87, Amparo social à pessoa portadora de deficiência, e 88, Amparo social ao idoso, com situação do benefício ativo, sendo desconsiderados os pagamentos referentes a pensão alimentícia (CS_PA igual a 3).

229. O BPC, além de características do beneficiário, possui como critério o limite de renda familiar per capita inferior a um quarto do salário mínimo. Contudo, existem diversas decisões judiciais e ações civis públicas (ACPs) que garantem o recebimento mesmo que a família não esteja no limite de renda previsto na legislação. Dessa forma, vários achados apresentam os indícios de irregularidade agrupados pela existência ou não de despacho judicial. Cabe registrar, embora não se aplique aos dados trabalhados no escopo dessa auditoria, que no último dia 23 de março foi editada a Lei 13.981/2020, que alterou o art. 20, § 3º, da Lei 8.742/1993, elevando para meio salário mínimo o limite da renda familiar per capita .

230. A Tabela 26 apresenta o número de beneficiários do BPC, utilizando a sistemática de fiscalização supramencionada e um comparativo com os números do ano anterior.

Tabela 26: Benefícios de prestação continuada por espécie na base fiscalizada




Benefício 

Outubro/2018 

Outubro/2019 

BPC Amparo social ao idoso 

2.039.289 

2.025.402 

BPC Amparo social à pessoa com
deficiência 

2.579.006 

2.594.428 

Total 

4.618.295 

4.619.830 

Fonte: elaboração própria.

4.1. Credibilidade: Qualificação de documentos de identificação do BPC e elaboração da base de comparação de pessoas

Situação encontrada

231. Identificaram-se 2.713 registros com CPF incorreto, 19.503 registros sem CPF e 415 registros com CPF inexistente na base da RFB.

Critério

232. A Instrução Normativa INSS 77/2015, art. 515, § 4º, estabelece que, independentemente da modalidade de pagamento, será obrigatória a inclusão do CPF do titular, representante legal e

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procurador no sistema informatizado de benefícios. Além disso, o art. 21 da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) exige a revisão do BPC a cada dois anos.

Metodologia

233. A qualificação de CPF é um subproduto da elaboração de base de comparação de pessoas, que segue essencialmente os passos:

a) comparação dos campos chave (nome, nome da mãe, data de nascimento, CPF e título de eleitor) das bases: i) da maciça ii) de CPF da RFB, utilizando o CPF da maciça e do título de eleitor do TSE; iii) do título de eleitor do TSE, utilizando o TE da maciça e do CPF da RFB; e

b) busca de CPFs dos registros não recuperados pela comparação diretamente na base de CPF da RFB, utilizando a técnica de Fuzzy String Matching .

234. Além de averiguar a existência de erros de preenchimentos nos documentos, sempre que possível, a informação correta é obtida, dando preferência à base cadastral do órgão emissor. Assim, buscou-se dar maior qualidade aos dados que serão usados pelas outras tipologias, por meio da criação de base qualificada para comparação (identificação) de pessoas. A metodologia detalhada pode ser encontrada no Apêndice II, item ‘Preparação dos dados’.

Análise

235. A Tabela 27 apresenta os resultados da comparação.

Tabela 27: Análise de acurácia do CPF e título de eleitor cadastrados para o titular do BPC




Descrição 

FCB-2017 

FCB-2018 

FCB-2019 

a) CPF com dados incorretos 

7.797 

3.051 

2.713 

b) Título de eleitor com dados
incorretos 




c.1) CPF adicionado na comparação
com título de eleitor (TSE) e CPF
(RFB) 




c.2) CPF adicionado na busca de CPF
por Fuzzy String Matching na base da
RFB 



8.963 

d) Título de eleitor adicionado 

776.192 

867.734 

1.295.336 

e) Registro sem CPF 

103.103 

34.649 

19.503 

f) CPF inexistente 

1.586 

593 

415 

Total 

888.678 

906.027 

1.326.930 

Total (CPF) 

112.486 

38.293 

31.594 

Fonte: elaboração própria.

236. Ressalte-se que, como os dados de título de eleitor não são obrigatórios para o recebimento do benefício, a última linha apresenta a totalização de indícios considerando apenas inconsistências no CPF do beneficiário (titular).

237. Não obstante inexistir obrigatoriedade legal de apresentação de título de eleitor, essa informação mostrou-se extremamente relevante para qualificação e enriquecimento dos dados de CPF do beneficiário, optando-se por manter o relato dos indícios para fins de acompanhamento da qualidade dos dados da Maciça, também tratada no TC 012.592/2019-6, de relatoria do Min. Bruno Dantas.

Evidências

238. O arquivo A_BPC_TPL_013_CPF_TE.txt contém os resultados gerados pelo script SP_BPC_TPL_013_CPF_TE.sql.

Possíveis causas

239. Dificuldades na identificação unívoca de pessoas dada a variedade de documentos de identificação e bases cadastrais existentes na administração pública; problemas de qualidade e interoperabilidade das bases de dados cadastrais; dificuldades operacionais no procedimento de revisão de benefícios.

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4.2. Tipologia: Beneficiário com indícios de renda formal

Situação encontrada

240. Identificaram-se 11.650 beneficiários do BPC com indícios de fontes de renda possivelmente em desconformidade com regras do programa, conforme Tabela 28. Os procedimentos utilizaram as bases: de declarações da Rais; de servidores públicos civis, militares e pensionistas do Governo Federal (Siape e Extrasiape); de agentes públicos e pensionistas de estados e municípios.

Tabela 28: Beneficiários do BPC com indícios de renda



        
FCB-2019 
  

Base 

Tipo 

FCB-2018 

Com despacho
judicial 

Sem despacho
judicial 

Total 

Rais 


9.408 

557 

6.336 

6.893 
  
Agente público 

97 


74 

76 

Siape 

Pensionista 

3.049 

74 

2.747 

2.821 
  
Agente público 

49 

17 

208 

225 

Extrasiape 

Pensionista 

297 

43 

1.428 

1.471 

Estados e 

Agente público 



81 

86 

municípios 

Pensionista 



75 

78 

Total 
  
12.900 

701 

10.949 

11.650 

Fonte: elaboração própria.

241. É importante ressaltar que o simples recebimento de renda não constitui ilegalidade, mas é importante atentar para os critérios do benefício, em especial os §§ 3º e 4º do art. 20 da Lei 8.742/93.

Critério

242. A Lei 8.742/93 (Loas) dispõe que:

‘Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de um salário-mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família. (...)

§ 3º Considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário-mínimo . § 4º O benefício de que trata este artigo não pode ser acumulado pelo beneficiário com qualquer outro no âmbito da seguridade social ou de outro regime , salvo os da assistência médica e da pensão especial de natureza indenizatória.’ (grifo nosso)

243. O Decreto 6.214/2007, que regulamenta o BPC, dispõe que:

‘Art. 19. O Benefício de Prestação Continuada será devido a mais de um membro da mesma família enquanto atendidos os requisitos exigidos neste Regulamento.

Parágrafo único. O valor do Benefício de Prestação Continuada concedido a idoso não será computado no cálculo da renda mensal bruta familiar a que se refere o inciso VI do art. 4º, para fins de concessão do Benefício de Prestação Continuada a outro idoso da mesma família.

(...)

Art. 48. O pagamento do benefício cessa: (...)

IV - em caso de constatação de irregularidade na sua concessão ou manutenção (incluído pelo decreto nº 7.617, de 17/11/2011)

Parágrafo único. O beneficiário ou seus familiares são obrigados a informar ao INSS a ocorrência das situações descritas nos incisos I a III do caput (incluído pelo decreto nº 7.617, de 17/11/2011) (grifo nosso).

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Metodologia

244. Cruzamento de informações entre a base qualificada de benefícios do BPC e: i) a folha de pagamentos dos servidores civis, militares, pensionistas e funcionários em regime celetista do Governo Federal (Siape e Extrasiape) com referência em outubro de 2019, utilizando o CPF como campo chave nos cruzamentos; ii) a base da Rais de 2018, em que o CPF, o NIT e a carteira de trabalho foram utilizados como campo chave nos cruzamentos, utilizando a metodologia de comparação entre Cadastro Único, Rais e Maciça (peça 18); iii) as folhas de pagamentos de agentes públicos de estados e municípios do exercício de 2019, utilizando o campo de CPF como chave do cruzamento.

245. Foram desconsiderados os registros com remuneração menor que um salário mínimo à época da folha salarial, além de estagiários e militares não engajados, que compõem o efetivo militar variável com duração de serviço por até um ano.

Análises

246. Conforme Nota Técnica 12/2020 DBA/SNAS (peça 28, p. 17-29), encaminhada em resposta ao Relatório Preliminar de fiscalização, o simples recebimento de renda não constitui ilegalidade, visto que o critério de renda para concessão é a renda familiar per capita . Para os beneficiários com inconsistência de renda formal, a Nota esclarece que os indícios são habitualmente identificados por rotinas já existentes no DBA e o produto do cruzamento de dados que identifica possíveis irregularidades relacionadas ao quesito renda é encaminhado ao INSS regularmente para que possa ser apurado conforme a regulamentação vigente.

247. A Nota esclareceu, ainda, que os cruzamentos realizados não captam a renda de agentes públicos ou pensionistas, não tratando inconsistências de renda formal dessas fontes.

248. Com relação à ponderação de que se deve considerar a renda familiar per capita , cabe esclarecer que, conforme consignado no relatório da FCB Assistência de 2017 (TC 020.222/2017-3, de relatoria do Min.-Subst. André Luís de Carvalho), a composição da família encontrava-se anteriormente apenas em registro físico nos processos de concessão do BPC.

249. Com a edição do Decreto 8.805/2016, os beneficiários do BPC e suas famílias passaram a ser incluídos no Cadastro Único, conforme cronograma estipulado na Portaria MDS 631/2019, ainda não finalizado até a conclusão da fase de execução deste processo de fiscalização.

250. Além disso, mesmo com a previsão de inclusão dos beneficiários do BPC no Cadastro Único, a recomposição da família depende de metodologia complexa, haja vista a diferença de conceitos de família entre Cadastro Único e BPC, a existência de casos excepcionais impossibilitados de inscrição no Cadastro Único – discutidos no item 4.4 – e dificuldades operacionais como ausência de dados de CPF e NIS qualificados para cruzamento.

251. Assim, apesar de a ponderação ser pertinente, o recálculo da renda familiar per capita para os benefícios do BPC não foi possibilitado para este ciclo da FCB Assistência. Vislumbra-se, no entanto, a evolução do processo para incluir tal procedimento.

252. Desta forma, entende-se pertinente que os resultados de todos os cruzamentos sejam encaminhados para o gestor, a fim de que possam ser utilizados para consolidar indícios de fontes de renda e comparar com as rendas familiares per capitas declaradas.

Evidências

253. As evidências estão nos arquivos: A_BPC_TPL_012_SIAPE.txt; A_BPC_TPL_012_SIAPE_PENSIONISTA.txt; A_BPC_TPL_012_EXTRASIAPE.txt; A_BPC_TPL_012_EXTRASIAPE_PENSIONISTA.txt; A_BPC_TPL_012_EST_MUN.txt; A_BPC_TPL_012_EST_MUN_PENSIONISTA.txt; A_BPC_TPL_002_RAIS.txt.

254. Os script s utilizados estão nos arquivos SP_BPC_TPL_012_SERVIDORES.sql, SP_BPC_TPL_012_PENSIONISTAS.sql e A_BPC_TPL_002_RAIS.sql.

Possíveis causas

255. Renda e composição da família no BPC têm caráter declaratório, em razão de sua própria característica assistencial, que tenta alcançar a parcela da população mais vulnerável não

35

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

enxergada por outras políticas. Renda e composição familiar também costumam ser bastante variáveis no tempo, aspecto que deve ser considerado na formulação e execução das políticas.

256. Dificuldades na recomposição da família BPC e recálculo da renda familiar per capita a partir dos dados do Cadastro Único por diferenças nos conceitos de família e dificuldades operacionais, como ausência de CPF e NIS qualificados, além de situações excepcionais que impedem a inclusão de beneficiários BPC no Cadastro Único.

257. Dificuldades na obtenção de bases de dados atualizadas e de qualidade a respeito de agentes públicos e pensionistas, especialmente de estados e municípios. Complexidade na apuração de renda familiar, especialmente quando envolve renda informal ou temporária. Complexidade na obtenção e utilização para controle de bases de dados atualizadas e de qualidade a respeito de rendas formais, como a Gfip e o e-Social, considerando entendimentos acerca do sigilo de informações fiscais (Pareceres da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional). 4.3. Tipologia: Beneficiário com indícios de falecimento em outras bases

Situação encontrada

258. O cruzamento identificou beneficiários do BPC com indícios de falecimento em outras bases de dados. As bases confrontadas foram a base do Sistema de Controle de Óbitos (Sisobi), a base de certidões de óbito do Sirc, a base de CPF, os dados de instituidores de pensões por morte do INSS e os dados de agentes públicos instituidores de pensão por morte ou falecidos. Os resultados são apresentados na Tabela 29.

Tabela 29: Beneficiários BPC com indícios de falecimento




Fonte da informação 

FCB-2018
Despacho judicial 
  
FCB-2019
Despacho judicial 
  
  
Sim 

Não 

Sim 

Não 

Sisobi 

119 

1.343 

85 

587 

Titular falecido na base de CPF 

156 

1.980 

151 

1.481 

Instituidor de pensão por morte no INSS 



38 

343 

Agentes públicos instituidores de pensão
por morte 




8 

Sirc 



17 

63 

Total (distintos) 

275 

3.323 

268 

2.394 

Fonte: elaboração própria.

259. Cabe ressaltar que uma mesma pessoa pode ter indício de falecimento em mais de uma das bases utilizadas para verificação, tendo sido, nesse caso, contabilizada em mais de uma linha da Tabela 29. Note-se que essa repetição é relevante porque pode indicar uma maior certeza quanto ao óbito. No entanto, obviamente, para fins de avaliação da necessidade de ajuste dos pagamentos do BPC, cada pessoa só deve ser contabilizada uma única vez e, por isso, a linha de totalização considera apenas as ocorrências distintas.

Critério

260. A Lei 8.742/93 dispõe que:

‘Art. 21. O benefício de prestação continuada deve ser revisto a cada 2 (dois) anos para avaliação da continuidade das condições que lhe deram origem.

§ 1º O pagamento do benefício cessa no momento em que forem superadas as condições referidas no caput , ou em caso de morte do beneficiário.’

Metodologia

261. Cruzamentos de informações entre a base qualificada do BPC e:

a) o Sisobi, utilizando o CPF da pessoa cadastrada como chave de cruzamento. Utilizou-se a base do Sisobi atualizada até setembro de 2019, para evitar problemas de temporalidade, após processos de qualificação de dados;

b) a folha de pagamentos do INSS de outubro de 2019, com tipo de benefício ‘pensão’ ou ‘pensão por morte’ ativo, utilizando o CPF da pessoa cadastrada como chave de cruzamento; e

36

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

c) a base de certidões de óbito do SIRC de agosto de 2019, após procedimentos de qualificação de dados, utilizando o CPF da pessoa cadastrada como chave de cruzamento;

d) a base de CPF da RFB, com situação do CPF como ‘Titular falecido’; e

e) a folha de pagamentos de servidores civis federais, militares, agentes públicos estaduais e municipais e pensionistas, em que a pessoa apareça como falecido ou instituidor de pensão, utilizando o CPF da pessoa cadastrada como chave de cruzamento.

Análises

262. Sobre os indícios relatados, o DBA/SNAS do Ministério da Cidadania (peça 28, pp. 17 a 29) manifestou-se, em resposta ao Relatório Preliminar, acrescentando que “realiza batimento mensal dos BPCs ativos com a base do Sistema de Informações de Mortalidade – SIM, disponibilizada pelo Ministério da Saúde”, tendo encaminhado mais de 11 mil registros nessa situação ao INSS.

263. Tal batimento, ainda que deva ser mantido, não inviabiliza batimento semelhante com outras bases que trazem indícios de falecimento, já que, como foi ressaltado na Tabela 29, é possível haver discrepância entre as bases e a constatação do falecimento em várias delas aumenta a certeza do óbito de fato. Portanto, é recomendável o acesso a outras bases que trazem indícios de falecimento (a exemplo do Sirc, pagamentos de pensionistas e CPF), a fim de avaliar a ocorrência do óbito, resultando na suspensão ou cancelamento do benefício, se for o caso.

Evidências

264. As evidências estão em:

a) A_BPC_TPL_001_SISOBI.txt, que contém os resultados do script SP_BPC_TPL_001_SISOBI_DQ.sql;

b) A_BPC_TPL_001_INST_PENSAO_INSS.txt, que contêm os resultados do script SP_BPC_TPL_001_INST_PENSAO_INSS.sql;

c) A_BPC_TPL_001_INST_PENSAO_SIAPE.txt,

A_BPC_TPL_001_INST_PENSAO_EXTRASIAPE.txt e

A_BPC_TPL_001_INST_PENSAO_EST_MUN que contêm os resultados do script SP_BPC_TPL_001_INST_PENSAO_SERVIDORES.sql; e

d) A_BPC_TPL_001_SIRC_OBITOS.txt, que contém os resultados do script SP_BPC_TPL_001_SIRC_OBITOS_DQ.sql.

Possíveis causas

265. Insuficiência das verificações realizadas pelo sistema quanto à existência de indícios de falecimento do beneficiário; possíveis falhas na identificação de pessoas em certidões de óbito registradas nas bases do Sisobi e do Sirc.

4.4. Tipologia: Beneficiário não inscrito no Cadastro Único

Situação encontrada

266. A partir de cruzamentos da folha de pagamentos do BPC com o Cadastro Único, verificouse o nível de atendimento aos prazos para inclusão e atualização cadastral dos beneficiários do BPC e de suas famílias no Cadastro Único. Os resultados são apresentados na Tabela 30.

Tabela 30: Cruzamento de beneficiários BPC no Cadastro Único




Mês de 

Beneficiário inscrito
Único? 

no Cadastro 

Total 

% Inscritos 

aniversário 

Sim 

Não 
    

- 

5 

106 

111 

4.50 

01 

373.739 

15.060 

388.799 

96.13 

02 

323.652 

15.723 

339.375 

95.37 

03 

363.945 

28.812 

392.757 

92.66 

04 

341.782 

35.268 

377.050 

90.65 

05 

332.962 

83.921 

416.883 

79.87 

06 

315.602 

92.937 

408.539 

77.25 

07 

298.882 

90.675 

389.557 

76.72 

37

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08 

304.854 

93.311 

398.165 

76.56 

09 

298.109 

90.880 

388.989 

76.64 

10 

296.301 

91.443 

387.744 

76.42 

11 

274.292 

84.603 

358.895 

76.43 

12 

282.482 

88.207 

370.689 

76.20 

Total 

3.806.607 

810.946 

4.617.553 

82.44 

267. Conforme cronograma de escalonamento previsto na Portaria MC 631/2019 e as datas de referência das bases utilizadas (Cadastro Único de setembro de 2019 e Maciça de outubro de 2020), verificaram-se 59.701 benefícios ativos, cujos beneficiários têm aniversário entre janeiro e março ou não têm data de aniversário, e não haviam realizado a inscrição no Cadastro Único no prazo previsto na Portaria MC 631/2019 (linhas em negrito na Tabela 30).

Critério

268. O Decreto 8.805/2016, que altera o Regulamento do Benefício de Prestação Continuada aprovado pelo Decreto 6.214/2007, estabelece que:

‘Art. 12. São requisitos para a concessão, a manutenção e a revisão do benefício as inscrições no Cadastro de Pessoas Físicas - CPF e no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal - CadÚnico.

§ 1º O beneficiário que não realizar a inscrição ou a atualização no CadÚnico, no prazo estabelecido em convocação a ser realizada pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário, terá o seu benefício suspenso, conforme disciplinado em ato do Ministro de Estado do Desenvolvimento Social e Agrário.’

269. A Lei 13.846/2019, que institui o Programa especial para análise de benefícios com indícios de irregularidade, trouxe disposição similar ao incluir o § 12 no art. 20 da Lei 8.742/1993 (Loas), estabelecendo como requisitos para a concessão, a manutenção e a revisão do benefício as inscrições no Cadastro de Pessoas Físicas – CPF e no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal – Cadastro Único.

270. Assim, todo novo requerente do BPC deve se inscrever no Cadastro Único para a obtenção do benefício. A situação daqueles que já recebiam o benefício foi normatizada pela Portaria MDS 2.651/2018, modificada pela Portaria MC 631/2019, que estipulou cronograma para a inscrição de todos os beneficiários do BPC no Cadastro Único e a possibilidade de bloqueio e suspensão daqueles que não cumprirem o prazo.

Tabela 31: Cronograma de cadastramento de beneficiários do BPC no Cadastro Único




Lote 

Mês de
aniversário
do
beneficiário 

Mês da
emissão da
notificação 

Competência
inicial do
bloqueio 

Período de bloqueio 

Competência
inicial da
Suspensão 

 

Janeiro 

abr/19 

mai/19 

01/06/2019 a 30/06/2019 

jul/19 

 

Fevereiro 

mai/19 

jun/19 

01/07/2019 a 30/07/2019 

ago/19 

 

Março 

jun/19 

jul/19 

01/08/2019 a 30/08/2019 

set/19 

4º 

Abril 

jul/19 

ago/19 

01/09/2019 a 30/09/2019 

out/19 

5º 

Maio 

ago/19 

set/19 

01/10/2019 a 30/10/2019 

nov/19 

6º 

Junho 

set/19 

out/19 

01/11/2019 a 30/11/2019 

dez/19 

7º 

Julho 

out/19 

nov/19 

01/12/2019 a 30/12/2019 

jan/20 

8º 

Agosto 

nov/19 

dez/19 

01/01/2020 a 30/01/2020 

fev/20 

9º 

Setembro 

dez/19 

jan/20 

01/02/2020 a 01/03/2020 

mar/20 

10º 

Outubro 

jan/20 

fev/20 

01/03/2020 a 30/03/2020 

abr/20 

11º 

Novembro 

fev/20 

mar/20 

01/04/2020 a 30/04/2020 

mai/20 

12º 

Dezembro 

mar/20 

abr/20 

01/05/2020 a 30/05/2020 

jun/20 

Fonte: Portaria MC 631, de 9 de abril de 2019.

Análise

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

271. Segundo Instrução Operacional Conjunta SNAS/SAGI 1/2019 (peça 17):

‘Em função da legislação do Cadastro Único e de regras do Sistema de Cadastro Único, não é possível realizar a inclusão cadastral de famílias em algumas situações excepcionais , como:

I. Pessoas menores de 16 anos que vivam sozinhas;

II. Pessoas menores de 16 anos que, mesmo tendo uma família, estejam internadas em hospital ou se encontrem em serviço de acolhimento há mais de 12 meses ou mais;

III. Pessoas maiores de 16 anos incapazes que vivam sozinhas e não possuam representante legal;

IV. Pessoas maiores de 16 anos incapazes que, mesmo tendo uma família, estejam internadas em hospital ou se encontrem em serviço de acolhimento há mais de 12 meses ou mais e não possuam representante legal; e

Nos casos acima, a inclusão no Cadastro Único não será exigida para fins de concessão ou manutenção do BPC. Contudo, será necessário preencher o ‘Formulário de Impossibilidade de Inclusão ou Atualização no Cadastro Único’ disponível no CECAD, acessível via Sistema de Gestão do Programa Bolsa Família (SIGPBF).

Encontra-se em curso no Ministério da Cidadania (MC) a revisão das normativas do Cadastro Único. O MC, em conjunto com a Caixa Econômica Federal (CAIXA) , agente operador do Sistema de Cadastro Único, está desenvolvendo uma solução tecnológica para possibilitar o cadastramento nas situações descritas anteriormente , nas quais nenhum membro da família pode assumir o papel de RF, seja porque há apenas menores de 16 anos, seja porque as pessoas são incapazes, o que as impede de responder às questões do Cadastro Único.’

(Grifos próprios)

272. Assim, segundo a IO Conjunta SNAS/SAGI 1/2019, existiriam situações que impediriam a inscrição no Cadastro Único de todos os beneficiários e famílias do BPC. Essas situações estão amparadas pelo art. 2º do Decreto 9.462/2018, que prevê a dispensa de inscrição no Cadastro Único até que sejam efetuadas a adaptação no formulário e no Sistema.

273. A IO indica, ainda, que estaria em curso o desenvolvimento de solução tecnológica que possibilite o cadastramento dessas situações excepcionais, bem como estariam sendo revisados os normativos do Cadastro Único. Porém, não indica prazo para que sejam finalizadas tais ações. 274. Além disso, cabe relatar que o Informe Extraordinário 695 do Ministério da Cidadania, de 19 de dezembro de 2019 (BRASIL, 2020c), acrescentou um quinto motivo para permitir a declaração de impossibilidade de cadastramento no Cadastro Único de ‘Pessoas com dados pessoais atípicos que impossibilitam o cadastramento (pessoa sem sobrenome; sobrenome com apenas uma letra; data de nascimento zerada ou inválida).’

275. Inicialmente, esta equipe de fiscalização entendeu que a previsão adicional trazida pelo Informe Extraordinário 695/2019 representaria elevado risco de pagamento indevido de benefícios. Claramente, se não é possível precisar quem é o beneficiário do BPC, não há que se falar em benefício devido. Além disso, haveria o risco de que a declaração fosse usada para encobrir casos de fraudes e erros deliberados que possibilitassem o recebimento indevido de pagamentos.

276. Nas Notas Técnicas 8/2020 DECAU/SAGI e 12/2020 DBA/SNAS (peça 28), encaminhadas em resposta ao Relatório Preliminar de fiscalização, os gestores apresentam casos concretos de pessoas que buscam a inscrição no Cadastro Único e se encontram em uma dessas situações de dados pessoais atípicos que impossibilitam o cadastramento regular: pessoa sem sobrenome; pessoa com sobrenome com apenas uma letra (por exemplo: ‘do Ó’); pessoa com sobrenome com apóstrofo (por exemplo: ‘d’Ávila’); pessoa com data de nascimento zerada ou em branco (por exemplo: 00/00/0000); e pessoa com data de nascimento inválida (por exemplo: 29 de fevereiro, em ano não bissexto).

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

277. Os gestores informaram ainda que, desde o lançamento do Formulário de Impossibilidade de Cadastramento, este passou por várias melhorias operacionais, principalmente motivadas por problemas identificados pelas gestões municipais. Até março de 2019, havia a opção ‘Outros motivos’, para a qual havia possibilidade de as gestões municipais especificarem o caso identificado. Mas, após análise desse campo, o formulário foi aprimorado para excluir esse motivo e deixar os demais mais evidentes. Segundo a Nota, o legado de registros com a marcação de ‘Outros motivos’ foi tratado pelo DBA/SNAS, que avaliou quais se tratavam de motivos com dispensa de cadastramento justificada para a manutenção do benefício ou não.

278. Assim, há proposta de determinar ao Ministério da Cidadania que monitore constantemente os casos de benefícios do BPC que utilizam o Formulário de Impossibilidade de Cadastramento no Cadastro Único, a fim de que não haja extrapolação no seu uso, bem como determinar que apresentem plano de ação com a finalidade de promover as alterações necessárias nos normativos, formulários e sistemas para possibilitar o cadastramento das situações excepcionais. Metodologia

279. Foi realizado o cruzamento entre as bases de beneficiários do BPC de outubro de 2019 e de pessoas do Cadastro Único de setembro de 2019, após processo de qualificação do CPF, utilizando-se CPF, NIS e NIT como chaves de comparação. O resultado foi agrupado por mês de aniversário do beneficiário e se o beneficiário foi identificado ou não no Cadastro Único.

Evidências

280. As evidências estão no arquivo A_BPC_TPL_000_INSCR_CADUN.txt, que contém os resultados do script SP_BPC_TPL_000_INSCR_CADUN.sql.

Possíveis causas

281. Diferenças na definição de família do BPC e do Cadastro Único; Responsável Familiar no Cadastro Único precisa ser alguém com mais de 16 anos que possa se responsabilizar pelas informações prestadas e que integre o núcleo familiar, ou seja, more no mesmo domicílio e contribua para o rendimento ou tenha suas despesas atendidas por ele; situações excepcionais de beneficiários BPC elencadas na IO Conjunta SNAS/SAGI 1/2019 e no Informe Extraordinário MC 695/2019; Deficiências nos controles dos sistemas que alimentam as bases de dados quanto a sua qualidade.

4.5. Tipologia: Familiares de beneficiário com indícios de renda formal

Situação encontrada

282. Identificaram-se 106.976 familiares de beneficiários do BPC com indícios de fontes de renda possivelmente em desconformidade com as regras do programa, conforme Tabela 32. Utilizaram-se as bases: de declarações da Rais; de servidores públicos civis, militares e pensionistas do Governo Federal (Siape e Extrasiape); de agentes públicos e pensionistas de estados e municípios.

Tabela 32: Indícios de renda de familiares de beneficiários do BPC




Base 

Tipo 

Com despacho
judicial 

Sem despacho
judicial 

Total 

Rais 


13.516 

56.407 

69.923 

Maciça 


8.120 

26.246 

34.366 
  
Agente público 

51 

758 

809 

Siape 

Pensionista 

57 

726 

783 
  
Agente público 

25 

224 

249 

Extrasiape 

Pensionista 

35 

458 

493 
  
Agente público 

20 

233 

253 

Estados e municípios 

Pensionista 


93 

100 

Total 
  
21.831 

85.145 

106.976 

Fonte: elaboração própria.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

283. Vale ressaltar que o simples recebimento de renda não constitui ilegalidade, mas é importante atentar para os critérios do benefício, em especial o § 1º do art. 20 da Lei 8.742/93.

Critério

284. A Lei 8.742/93 (Loas) dispõe que:

‘Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de um salário-mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família.

§ 1º Para os efeitos do disposto no caput , a família é composta pelo requerente, o cônjuge ou companheiro, os pais e, na ausência de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmãos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, desde que vivam sob o mesmo teto .’ (Grifos nossos)

Metodologia

285. Partiu-se das bases qualificadas de beneficiários do BPC e de pessoas do Cadastro Único para se identificar os demais membros da família, utilizando-se como chaves de comparação o CPF e o NIS/NIT do beneficiário e o tipo de parentesco com o responsável familiar no Cadastro Único. De forma conservadora, foram selecionados apenas os registros em que se tinha maior certeza quando à participação na composição familiar, na seguinte forma:

a) se o beneficiário for o Responsável pela família (01), inclui cônjuge, companheiro (a), pai, mãe, padrasto/madrasta do RF (02 e 06);

b) se o beneficiário BPC for cônjuge ou companheiro (a) do RF [responsável pela família] (02), inclui o RF, pai, mãe, padrasto/madrasta do cônjuge (01 e 07); e

c) se o beneficiário BPC for filho (a) ou enteado (a) do RF (03 e 04), inclui o RF e cônjuge ou companheiro (a) (01 e 07).

286. A partir dessa identificação, foram aproveitadas as tipologias de renda já desenvolvidas utilizando o Cadastro Único para identificar rendas formais de familiares de beneficiários do BPC.

287. A base qualificada do Cadastro Único, com o filtro de familiares de beneficiários BPC foi cruzada, então, com: i) a folha de pagamentos dos servidores civis, militares, pensionistas e funcionários em regime celetista do Governo Federal (Siape e Extrasiape) com referência em outubro de 2019, utilizando o CPF como campo chave nos cruzamentos; ii) as bases da Rais 2018 e da Maciça de outubro de 2019, em que o CPF, o NIT e a carteira de trabalho foram utilizados como campo chave nos cruzamentos, utilizando a metodologia de comparação entre Cadastro Único, Rais e Maciça (peça 18); iii) as folhas de pagamentos de agentes públicos de estados e municípios do exercício de 2019, utilizando o campo de CPF como chave do cruzamento.

288. Foram desconsiderados os registros com remuneração menor que um salário mínimo à época da folha salarial, além de estagiários e militares não engajados, que compõem o efetivo militar variável com duração de serviço por até [um] ano.

289. Na Rais, buscando-se evitar um erro comum em que os valores são lançados sem a vírgula, os rendimentos acima de 100 salários mínimos são divididos por 100. Na folha de pagamentos do INSS (Maciça), foram mantidos somente os benefícios dos tipos aposentadoria, previdenciário, renda mensal vitalícia e amparos, assim como seus complementos.

290. Não foi realizado cálculo da renda familiar per capita em razão da dificuldade de identificação de todos os membros que compõem a família do beneficiário BPC e de o cronograma de inscrição no Cadastro Único ainda não estar finalizado.

Evidências

291. As evidências estão nos arquivos: A_BPC_TPL_012_SIAPE_FAM.txt; A_BPC_TPL_012_SIAPE_PENSIONISTA_FAM.txt; A_BPC_TPL_012_EXTRASIAPE_FAM.txt; A_BPC_TPL_012_EXTRASIAPE_PENSIONISTA_FAM.txt; A_BPC_TPL_012_EST_MUN_FAM.txt; A_BPC_TPL_012_EST_MUN_PENSIONISTA_FAM.txt; A_BPC_FAM_CADUNICO_RAIS.txt; A_BPC_FAM_CADUNICO_MACICA.txt.

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292. Os script s utilizados estão nos arquivos SP_BPC_TPL_012_SERVIDORES_FAM.sql, SP_BPC_TPL_012_PENSIONISTAS_FAM.sql, SP_BPC_TPL_002_RAIS_FAM.sql e SP_BPC_TPL_002_RAIS_FAM.sql.sql.

Possíveis causas

293. Renda familiar para recebimento do Benefício de Prestação Continuada tem caráter autodeclaratório; dificuldades na apuração de renda familiar; dificuldades na obtenção de dados atualizados e de qualidade a respeito de servidores e pensionistas de estados e municípios.

4.6. Tipologia: Beneficiário com CPF cancelado, anulado ou suspenso na base da RFB

Situação encontrada

294. O cruzamento encontrou beneficiários com o CPF cancelado ou nulo na base de dados da RFB, apresentados na Tabela 33. Ressalta-se que os CPFs com situação de ‘titular falecido’ na RFB passaram a ser tratados em tópico próprio (Seção 4.3), que abrange outros indícios de óbito.

Tabela 33: Situação cadastral do CPF




Situação cadastral 

FCB-2018 

FCB-2019 

Cancelada por multiplicidade 

1.791 

1.269 

Nula 

142 

139 

Cancelada de oficio 

101 

150 

Total 

2.034 

3.190 

Fonte: elaboração própria.

295. Além disso, foram identificados 217.813 beneficiários com o CPF suspenso. A situação de CPF suspenso não constitui irregularidade por si só, tendo em vista tratar-se de suspeita de inconsistência marcada para tratamento na RFB, porém, carece de análise dos motivos de suspensão.

296. O item 9.4 do Acórdão 12.162/2018-TCU-2ª Câmara determinou que fosse apresentado plano de ação para estabelecer as condições que devem ser observadas para manutenção e pagamento de benefícios de acordo com a situação cadastral do CPF do beneficiário. Apesar de a determinação ainda estar pendente de monitoramento conclusivo pela unidade técnica, durante o andamento do processo TC 020.222/2017-3, os gestores se manifestaram a respeito das situações apontadas (peças 36 e 73 do citado TC).

297. Em ambas as manifestações, os gestores reconhecem a necessidade de regulamentação acerca da qualificação da suspensão do CPF que possam ensejar irregularidade, e que já foi solicitado ao INSS a criação de tipologias que identifiquem CPF cancelados ou nulos.

298. Além disso, por meio da Resolução INSS 678/2019, foi instituído o Sistema de Verificação de Conformidade da Folha de Pagamento de Benefícios (SVCBEN), juntamente com o Painel de Qualidade de Dados do Pagamento de Benefícios (QDBEN), que têm como objetivo analisar a folha de pagamento de benefícios do INSS com vistas a identificar eventuais inconsistências e indícios de irregularidades

299. Considerando a importância das ferramentas SVCBEN e QDBEN para o acompanhamento dos benefícios previdenciários e do BPC, é de suma importância a sua implantação tempestiva e acompanhamento em ciclos futuros da FCB.

Critério

300. A Instrução Normativa RFB 1.548/2015, que trata sobre o CPF, dispõe que:

‘Art. 3º Estão obrigadas a inscrever-se no CPF as pessoas físicas:

VI - filiadas como segurados obrigatórios da Previdência Social ou requerentes de benefícios de qualquer espécie no Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).

(...)

Art. 17. Será declarada nula pela RFB a inscrição no CPF em que for constatada fraude.

(...)

Art. 21. A inscrição no CPF será enquadrada, quanto à situação cadastral, em:

I - regular, quando não houver inconsistência cadastral e não constar omissão de DIRPF;

II - pendente de regularização, quando houver omissão de DIRPF;

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III - suspensa, quando houver inconsistência cadastral;

IV - cancelada por multiplicidade, quando houver mais de uma inscrição no CPF para a mesma pessoa;

V - cancelada por óbito sem espólio, nos termos do inciso II do § 2º do art. 15;

V - titular falecido, quando for incluído o ano de óbito; (Redação dada pelo (a) Instrução Normativa RFB nº 1746, de 28 de setembro de 2017)

VI - cancelada por encerramento de espólio, nos termos do inciso I do § 2º do art. 15; e (Revogado (a) pelo (a) Instrução Normativa RFB nº 1746, de 28 de setembro de 2017)

VII - nula, nos termos do art. 17.’

301. A Circular 3.788/2016 do Banco Central do Brasil, que estabelece procedimentos e condições para a abertura, a manutenção e o encerramento de contas de depósitos, dispõe que:

‘Art. 1º As instituições financeiras e as demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, na abertura de conta de depósitos e nas atualizações cadastrais realizadas para fins de atendimento às disposições da Resolução nº 2.025, de 24 novembro de 1993, devem verificar a situação da inscrição do (s) titular (es) da conta no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF).

Parágrafo único. São caracterizadas como irregularidades cadastrais as situações de inscrição no CPF ‘suspensa’, ‘cancelada’ ou ‘nula’, conforme definidas em instrução normativa da Receita Federal do Brasil.’

Metodologia

302. Cruzamento de informações entre: i) a base qualificada com dados do BPC; ii) a base de CPF da Receita Federal (RFB). A base do CPF possui um campo que registra a data de alteração da situação cadastral do indivíduo, então os registros com alterações até novembro de 2019 foram incluídos no relatório. Existem registros com a situação ‘Titular Falecido’ sem a informação no ano de óbito. Conforme informações prestadas pela RFB, os registros foram marcados nessa situação devido à indícios de óbito, mas que ainda não houve comprovação.

Evidências

303. As evidências estão no arquivo A_BPC_TPL_009_SIT_CPF.txt, resultado da execução do script SP_BPC_TPL_009_SIT_CPF.sql.

Possíveis causas

304. Insuficiência das verificações realizadas pelo sistema quanto à situação cadastral do indivíduo na base cadastral de CPF da RFB; indisponibilidade do campo de motivo da situação cadastral na base de CPF da RFB compartilhada via blockchain com órgãos da administração pública; alteração de situação de CPF entre o momento do cadastramento e sua atualização na base da RFB.

4.7. Tipologia: Beneficiário com idade inferior a 65 anos recebendo BPC Idoso

Situação encontrada

305. O cruzamento encontrou 849 beneficiários com idade menor que 65 anos recebendo BPC idoso, apresentados na Tabela 36. Todos os casos têm marcação de despacho judicial.

Tabela 34: Beneficiários do BPC Idoso com idade inferior a 65 anos




Faixa de idade 

Quantidade de
beneficiários 

Menor que 20 

36 

Entre 20 e 30 

36 

Entre 30 e 40 

76 

Entre 40 e 50 

131 

Entre 50 e 60 

290 

Entre 60 e 65 

280 

Total 

849 

Fonte: elaboração própria.

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Critério

306. A Lei 8.742/93 (Loas) dispõe que:

‘Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de um salário-mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família.’

Metodologia

307. Levantamento de informações sobre os beneficiários do BPC idoso na base qualificada de dados do BPC.

Análises

308. Conforme Nota Técnica 12/2020 DBA/SNAS (peça 28, p. 17-29), encaminhada em resposta ao Relatório Preliminar de fiscalização, todos os casos encontrados advêm de concessão judicial, que não ensejariam, assim, indício de irregularidade administrativa, considerando que o INSS possui em seus arquivos as decisões judiciais que motivaram a implantação de cada benefício.

309. Apesar de a ponderação dos gestores ser muito pertinente, é recomendável que esses casos – de BPC Idoso concedido judicialmente a despeito do critério de idade mínima – tenham acompanhamento periódico para avaliar se as condições apresentadas no âmbito do processo judicial se mantêm ou se alguma ação por parte de órgãos de defesa da União é cabível.

310. Além disso, o acompanhamento pela FCB viabiliza que seja dada transparência aos números envolvidos para avaliação do nível de judicialização dos benefícios objetos da fiscalização.

Evidências

311. As evidências estão no arquivo A_BPC_TPL_000_IDADE_BPC_IDOSO.txt, resultado da execução do script SP_BPC_TPL_000_IDADE_BPC_IDOSO.sql.

Possíveis causas

312. Concessões de benefícios de prestação continuada pela via judicial e por meio de ações civis públicas (ACPs) que, muitas vezes, utilizam outros critérios, como unicamente a renda.

4.8. Resultados do BPC

313. Os resultados dos testes aplicados à folha de pagamentos do BPC são apresentados na Tabela 35, que também inclui os resultados obtidos em ciclos anteriores da FCB Assistência referentes aos mesmos procedimentos de auditoria.

Tabela 35: Resumo dos indícios das análises na folha de pagamentos do BPC



  
Quantidade 

de indícios 
  

Teste de auditoria 

FCB-2017 

FCB-2018 

FCB-2019 

4.1. Qualificação de documentos de identidade de pessoas
(titular) 

112.486 

38.293 

31.594 

4.2. Beneficiário com indícios de renda formal 

20.362 

12.854 

11.650 

4.3. Beneficiário com indícios de falecimento 

4.619 

3.598 

2.662 

4.4. Beneficiário não inscrito no Cadastro Único 



59.701 

4.5. Familiares de beneficiário com indícios de renda
formal 



106.672 

4.6. Beneficiário com CPF cancelado, anulado ou
suspenso na base da RFB 

245.631 

246.503 

221.003 

4.7. Beneficiário com idade inferior a 65 anos recebendo
BPC Idoso 



849 

Total 

383.098 

301.248 

434.435 

Fonte: elaboração própria.

314. Em geral, é possível notar uma tendência de queda dos quantitativos de indícios para os procedimentos que foram objeto de fiscalizações anteriores (itens 4.1, 4.2, 4.3 e 4.6), ainda que, neste quinto ciclo, tenham sido incluídos aprimoramentos nas técnicas de Data Quality

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empregadas na qualificação de pessoas. Os novos testes de auditoria incluídos nesse quinto ciclo da FCB (itens 4.4, 4.5 e 4.7) respondem pelo incremento no número total de indícios apresentado.

315. Conforme o critério estabelecido para caracterizar cada achado, as tipologias em relação aos beneficiários do BPC podem ser divididas em dois grupos: renda (tipologias 4.2 e 4.5); e cadastro (tipologias 4.3, 4.4, 4.6 e 4.7).

316. Os indícios de erros cadastrais dos beneficiários ou dos membros da família, mesmo que confirmados, não indicam necessariamente uma fraude ao programa. No entanto, a existência desses erros indica falhas de atualização e manutenção das informações cadastrais que podem ser aproveitadas para o cometimento de fraudes.

317. Os indícios de pessoas com renda familiar per capita acima das regras estão diretamente relacionados com a definição e a composição da família de baixa renda. Nesse caso, a confirmação desses indícios indica um ato omissivo ou comissivo da família para receber indevidamente um benefício ao qual não tinha direito.

318. Conforme discorrido nos tópicos 4.2 e 4.5, o recálculo da renda familiar per capita não foi possibilitado para este ciclo da FCB Assistência, em razão da dificuldade de identificação de todos os membros que compõem a família do beneficiário BPC e do cronograma de inscrição no Cadastro Único ainda não estar finalizado. Vislumbra-se, no entanto, a evolução do processo para incluir o recálculo da renda familiar per capita de beneficiários do BPC.

319. A Tabela 36 apresenta a quantidade de indícios por grupo de tipologia e o resultado consolidado, com a aplicação de controles para evitar contagem em multiplicidade.

Tabela 36: Indícios de beneficiários e de pagamentos irregulares do BPC por grupo de tipologia




Grupo de tipologia 

FCB-2017 

FCB-2018 

FCB-2019 

a) Renda 

20.362 

12.854 

115.588 

b) Cadastro 

20.148 

43.996 

84.060 

Total de benefícios com indícios
(a + b) 

40.510 

56.850 

199.648 

Total de benefícios distintos com
indícios 

40.510 

56.739 

198.641 

Valor de benefício potencial
(R$ milhões) 

475,38 

649,55 

2.378,92 

Fonte: elaboração própria.

320. Importa relatar que a metodologia para totalização de indícios é a mesma utilizada na FCB de 2018, ano em que foi realizada modificação na forma de contabilizar os indícios com relação ao exercício de 2017. A fim de ser possível apresentar a evolução histórica mantendo a comparabilidade, no entanto, foram apresentados nas Tabelas 35 e 36 os dados relatados à época de cada relatório, adaptando-os na medida do possível.

321. Desta forma, aplicando controles para evitar contagem em multiplicidade, foram identificados 198.641 benefícios distintos com indícios de irregularidade, um incremento de 252% em relação à FCB de 2018.

322. Para o Benefício de Prestação Continuada foi identificado o montante de R$ 2.378,92 milhões pagos com indício de irregularidade para o exercício de 2019, o que representa um incremento de 266% em relação ao ciclo anterior. O benefício é calculado considerando o valor dos benefícios pagos com indícios de irregularidade na folha de pagamentos de outubro de 2019 multiplicado pela quantidade de meses entre a referida folha e a data de retorno da família para realizar o processo de revisão cadastral, que teve como um tempo médio de 11,8 meses.

323. Há proposta para que as informações das tipologias e as listas com os indícios sejam encaminhadas à SNAS, do Ministério da Cidadania, e ao INSS, para revisão dos benefícios.

5. SISTEMA NACIONAL DE REGISTROS CIVIS (SIRC)

324. O presente capítulo apresenta os resultados da aplicação de procedimentos à base de dados do Sistema Nacional de Registros Civis (Sirc), com a finalidade de incorporar a nova base à

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Fiscalização Contínua de Benefícios. A visão geral do sistema, incluindo estrutura de governança e legislação, pode ser encontrada no Apêndice III.

325. No curso da FCB de 2019, o INSS encaminhou ao TCU a base de dados do Sirc, atualizada até 1º de agosto de 2019, em resposta ao Ofício de Requisição 02-116/2019 (peça 13). Para fins de análise, pode-se dividir a base em três grandes blocos de informações, apresentados no Gráfico 2: nascimentos, casamentos e óbitos.

Gráfico 2 – Distribuição das certidões no Sirc por tipo, em 1º de agosto de 2019

Fonte: elaboração própria.

326. Destaca-se que o modelo de dados do sistema Sirc, amparado por sua legislação de referência, prevê a incorporação de informações com elevado potencial de contribuir para a identificação unívoca de pessoas e de vínculos, podendo-se citar:

a) a emissão de CPF em conjunto com a emissão da certidão de nascimento, de forma mais tempestiva, no próprio cartório de registro de pessoas, com campos para composição do termo de matrícula e registro do número de Declaração de Nascido Vivo (DNV);

b) a identificação das filiações de nascimento - inclusive multiparentais e socioafetivas – com respectivos números de CPF;

c) os vínculos de casamentos, com CPF e filiações dos cônjuges, bem como alterações de nomes oriundos de casamentos;

d) a obrigatoriedade de inclusão do CPF na certidão de óbito, com registro do número da declaração de óbito; e

e) o envio dos dados pelos cartórios, como regra, em até um dia útil ou, para os municípios que não dispõem de acesso à internet , em até 5 dias úteis.

327. A seguir serão apresentados os achados de fiscalização referentes à base de dados do sistema Sirc. Objetivando um relatório mais conciso, as análises dos achados e suas possíveis causas serão discutidas em seção única ao final do capítulo.

5.1. Credibilidade: Registros de certidões de óbito com campos chave ausentes ou em multiplicidade

Situação encontrada

328. Foram identificadas certidões de óbito sem CPF e sem declaração de óbito; e registros com CPF do falecido, declaração de óbito ou campos chave de pessoas (nome, data de nascimento e nomes das filiações) utilizados em multiplicidade. Os resultados são apresentados na Tabela 37.

Tabela 37: Registros de certidões de óbito com campos chave ausentes ou em multiplicidade




Campo chave 

Ausentes 

% 

Em multiplicidade 

% 

Matrícula da certidão 


0,0 


0,0 

CPF 

4.250.869 

84,0 

15.012 

0,3 

Declaração de óbito 

487.757 

9,6 

16.589 

0,3 

Nome, data de nascimento e
nomes das filiações 



4.473 

0,1 

Fonte: elaboração própria.

329. O registro dos dados de identificação de certidões de óbito pelos cartórios é previsto em lei e é primordial para a suspensão tempestiva de pagamentos de benefícios previdenciários e assistenciais. Por outro lado, deficiências na correta identificação da pessoa falecida podem acarretar suspensões indevidas e diversos outros problemas para os beneficiários.

46

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

Critério

330. Conforme a Lei 8.212/1991, que dispõe sobre a organização da Seguridade Social, institui Plano de Custeio, e dá outras providências:

‘Art. 68. O Titular do Cartório de Registro Civil de Pessoas Naturais remeterá ao INSS , em até 1 (um) dia útil, pelo Sistema Nacional de Informações de Registro Civil (Sirc ) ou por outro meio que venha a substituí-lo, a relação dos nascimentos, dos natimortos, dos casamentos, dos óbitos , das averbações, das anotações e das retificações registradas na serventia. (...)

§ 3º Para os registros de casamento e de óbito , constarão das informações,

obrigatoriamente, a inscrição no CPF , o sexo, a data e o local de nascimento do

registrado, bem como, acaso disponíveis, os seguintes dados: (...)

(...)

§ 5º O descumprimento de qualquer obrigação imposta neste artigo e o fornecimento de

informação inexata sujeitarão o Titular do Cartório de Registro Civil de Pessoas Naturais, além de outras penalidades previstas, à penalidade prevista no art. 92 desta Lei e à

ação regressiva proposta pelo INSS, em razão dos danos sofridos .’ (Grifos próprios)

331. Segundo a Lei 11.976/2009, que dispõe sobre a Declaração de Óbito e a realização de estatísticas de óbitos em hospitais públicos e privados:

‘Art. 1º O documento oficial do Sistema Único de Saúde para atestar a morte de

indivíduos , pacientes e não pacientes, é a Declaração de Óbito .

(...)

§ 2º Obrigatoriamente , uma das vias será remetida a cartório de registro civil e outra à secretaria estadual ou municipal de saúde da jurisdição onde ocorreu o óbito.’ (Grifos próprios)

332. De acordo com o Decreto 7.231/2010, que regulamenta o art. 29 da Lei 6.015/1973, que dispõe sobre os registros públicos e dá outras providências:

‘Art. 3º As certidões previstas nos arts. 1o e 2o deverão contar com matrícula

padronizada e unificada nacionalmente, que identifique o código nacional da serventia, o código do acervo, tipo de serviço prestado, ano do registro, tipo do livro, número do livro, número da folha, número do termo e dígito verificador.’ (Grifos próprios)

333. Segundo o Provimento 63 do CNJ, de 14 de novembro de 2017:

‘Art. 6º O CPF será obrigatoriamente incluído nas certidões de nascimento, casamento e

óbito.

§ 1º Se o sistema para a emissão do CPF estiver indisponível, o registro não será obstado,

devendo o oficial averbar, sem ônus, o número do CPF quando do reestabelecimento do

sistema.’

Metodologia

334. Os campos chaves identificadores da pessoa foram recuperados e avaliados quanto a completude e unicidade na base de dados. A matrícula da certidão foi recalculada com base na regra de formação do número de identificação unificado composto por 32 dígitos. O CPF do falecido foi obtido com o uso dos filtros: CS_DONO_DOCUMENTO igual a 3 (falecido) e CS_TIPO_DOCUMENTO igual a 1 (Cadastro de pessoa física), conforme modelo de dados. Foram consideradas as filiações ativas mais recentes.

Evidências

335. As evidências estão nos arquivos: SIRC_CRED_001_DOC_OBITOS_01_AUSENTES.txt; SIRC_CRED_001_DOC_OBITOS_02_MATR_DUP.txt;

SIRC_CRED_001_DOC_OBITOS_03_DO_DUP.txt;

SIRC_CRED_001_DOC_OBITOS_04_CPF_DUP.txt; e

SIRC_CRED_001_DOC_OBITOS_05_NOME_DTNASC_FIL_DUP.txt.

336. O script utilizado está no arquivo SP_SIRC_CRED_001_DOC_OBITOS.sql.

47

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

5.2. Credibilidade: Qualificação de CPFs em certidões de óbito

Situação encontrada

337. A fim de se obter uma base mais qualificada de óbitos, foi elaborado procedimento de Data Quality para verificar a fidedignidade dos CPFs cadastrados no Sirc. Os resultados são apresentados na Tabela 38.

Tabela 38: Resultados da qualificação de CPF de certidões de óbito




Descrição 

Quantidade de
registros 

% 

CPF válido 

99 

0,0 

CPF adicionado ou corrigido 

3.880.968 

76,7 

CPF inválido ou nulo 

1.159.078 

22,9 

CPF inexistente na base da RFB 

2.357 

0,0 

CPF incorreto (com dados de
identificação de outra pessoa) 

17.588 

0,3 

Total 

5.060.090 

100,0 

Fonte: elaboração própria.

Critério

338. Nos registros de óbito informados pelos Cartórios de Registro Civil de Pessoas Naturais ao Sirc constará, obrigatoriamente, a inscrição no CPF, conforme art. 68 da Lei 8.212/1991.

Metodologia

339. O modelo de dados do Sirc permite que sejam inseridos múltiplos documentos para cada registro de óbito, diferenciando-os por um campo de ‘tipo de documento’, em que o CPF é identificado como do tipo 1. O procedimento consistiu em desconsiderar essa marcação e buscar em todos os documentos registrados do falecido aqueles que fossem CPFs válidos. Esses CPFs candidatos foram, então, comparados com a base de CPF da RFB para verificar se:

1. estavam preenchidos corretamente quando comparados aos documentos oficiais;

2. estavam em branco, mesmo aquela pessoa possuindo o documento correspondente;

3. estavam preenchidos com documentos falsos, inexistentes ou de outra pessoa;

4. apresentavam pequenos erros de digitação ou grafia, que não permitiram concluir se os documentos estavam corretos ou não.

340. Assim, sempre que possível, os documentos corretos foram adicionados à base de dados para melhorar a qualidade dos testes realizados posteriormente.

Evidências

341. As evidências estão nos arquivos:

a) SIRC_CRED_002_ACURACIA_OBITOS_CPF_INCORRETOS;

b) SIRC_CRED_002_ACURACIA_OBITOS_CPF_INEXISTENTES;

c) SIRC_CRED_002_ACURACIA_OBITOS_CPF_INVALIDOS; e

d) SIRC_CRED_002_ACURACIA_OBITOS_CPF_ADICIONADOS.

342. Gerados pelo script SP_SIRC_CRED_002_ACURACIA_OBITOS_CPF.sql.

5.3. Credibilidade: Registros de certidões de nascimento com campos chave ausentes ou em multiplicidade

Situação encontrada

343. Foram identificados registros de certidões de nascimento sem CPF e sem Declaração de Nascido Vivo (DNV), bem como registros com CPF do registrado, DNV ou campos chave de pessoas (nome, data de nascimento e nomes das filiações) utilizados em mais de uma certidão de nascimento. Os resultados são apresentados na Tabela 39.

Tabela 39: Registros de certidões de nascimento com campos chave ausentes ou em multiplicidade




Campo chave 

Ausentes 

% 

Em multiplicidade 

% 

Matrícula da certidão 


0,0 


0,0 

CPF 

9.748.138 

78,4 

5.472 

0,0 

48

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9




Declaração de nascido vivo 

3.113.206 

25,0 

141.867 

1,1 

Nome, data de nascimento e
nomes das filiações 



16.912 

0,1 

Fonte: elaboração própria.

Critério

344. Conforme a Lei 8.212/1991, que dispõe sobre a organização da Seguridade Social, institui Plano de Custeio, e dá outras providências:

‘Art. 68. O Titular do Cartório de Registro Civil de Pessoas Naturais remeterá ao INSS, em até 1 (um) dia útil, pelo Sistema Nacional de Informações de Registro Civil (Sirc) ou por outro meio que venha a substituí-lo, a relação dos nascimentos, dos natimortos , dos casamentos, dos óbitos, das averbações, das anotações e das retificações registradas na serventia.

(...)

§ 2º Para os registros de nascimento e de natimorto, constarão das informações, obrigatoriamente, a inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF), o sexo, a data e o local de nascimento do registrado, bem como o nome completo, o sexo, a data e o local de nascimento e a inscrição no CPF da filiação. (...)

§ 5º O descumprimento de qualquer obrigação imposta neste artigo e o fornecimento de informação inexata sujeitarão o Titular do Cartório de Registro Civil de Pessoas Naturais, além de outras penalidades previstas, à penalidade prevista no art. 92 desta Lei e à ação regressiva proposta pelo INSS, em razão dos danos sofridos .’ (Grifos próprios)

345. Segundo a Lei 12.662/2012, que assegura validade nacional à Declaração de Nascido Vivo – DNV, regula sua expedição, altera a Lei 6.015/1973 e dá outras providências:

‘Art. 4º A Declaração de Nascido Vivo deverá conter número de identificação nacionalmente unificado , a ser gerado exclusivamente pelo Ministério da Saúde, além dos seguintes dados: (...)

Art. 5º Os dados colhidos nas Declarações de Nascido Vivo serão consolidados em sistema de informação do Ministério da Saúde.

(...)

§ 3º O sistema previsto no caput deverá assegurar a interoperabilidade com o Sistema Nacional de Informações de Registro Civil (Sirc) .’ (Grifos próprios)

346. De acordo com o Decreto 7.231/2010, que regulamenta o art. 29 da Lei 6.015/1973, que dispõe sobre os registros públicos e dá outras providências:

‘Art. 3º As certidões previstas nos arts. 1º e 2º deverão contar com matrícula padronizada e unificada nacionalmente, que identifique o código nacional da serventia, o código do acervo, tipo de serviço prestado, ano do registro, tipo do livro, número do livro, número da folha, número do termo e dígito verificador .

Parágrafo único. O número da Declaração de Nascido Vivo – DNV , quando houver, deverá ser lançado em campo próprio da certidão de nascimento.’ (Grifos próprios)

347. Segundo o Provimento 63 do CNJ, de 14 de novembro de 2017:

‘Art. 6º O CPF será obrigatoriamente incluído nas certidões de nascimento, casamento e óbito.

§ 1º Se o sistema para a emissão do CPF estiver indisponível, o registro não será obstado, devendo o oficial averbar, sem ônus, o número do CPF quando do reestabelecimento do sistema.’

Metodologia

348. Os campos chaves identificadores da pessoa foram recuperados e avaliados quanto a completude e unicidade na base de dados. A matrícula da certidão foi recalculada com base na regra de formação do número de identificação unificado composto por 32 dígitos. Foram consideradas as filiações ativas mais recentes.

Análises

49

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

349. Apesar de percentualmente baixos, os casos de utilização de CPF e DNV em multiplicidade denotam uma insuficiência nos controles do Sirc e dos sistemas que o alimentam. A possibilidade de emissão de mais de uma certidão com a mesma DNV ou com CPF duplicado pode permitir, em casos extremos, até mesmo o cometimento de crimes e fraudes.

350. Em matéria veiculada em 10 de novembro de 2019, o programa Fantástico apresentou investigação a respeito de crianças africanas que deixaram o Rio com documentos brasileiros. Segundo a notícia (BRASIL, 2019b):

‘O esquema usava o primeiro documento de todo brasileiro: a declaração de nascido vivo, ou DNV - um formulário do Ministério da Saúde que já vem numerado. Nesse documento constam informações sobre a nacionalidade, local de nascimento, a data de nascimento e nome dos pais. Mas o nome do pai não é obrigatório, só o da mãe.

É com a DNV que se tira a certidão de nascimento nos cartórios de registro civil. Uma vez levado a cartório, nada impede que um homem vá e se declare: ‘Eu sou o pai da criança’. Com isso, eles podem inclusive tirar passaporte e podem levar a criança legalmente para o exterior. Foi o que a quadrilha fez.’

351. Tal situação (...) exemplifica o quão grave podem ser as implicações das deficiências de controles na emissão e registro de documentos de identificação.

Evidências

352. As evidências estão nos arquivos: SIRC_CRED_001_DOC_NASC_01_AUSENTES.txt; SIRC_CRED_001_DOC_NASC_02_MATR_DUP.txt;

SIRC_CRED_001_DOC_NASC_03_DO_DUP.txt; SIRC_CRED_001_DOC_NASC_04_CPF_DUP.txt; e SIRC_CRED_001_DOC_NASC_05_NOME_DTNASC_FIL_DUP.txt.

353. O script utilizado está no arquivo SP_SIRC_CRED_001_DOC_NASC.sql.

5.4. Credibilidade: Qualificação de CPFs em certidões de nascimento

Situação encontrada

354. A fim de se obter uma base mais qualificada de nascimentos, foi elaborado procedimento de Data Quality para verificar a fidedignidade dos CPFs cadastrados no Sirc. Os resultados são apresentados na Tabela 40.

Tabela 40: Resultados da qualificação de CPF de certidões de nascimento




Descrição 

Quantidade
de registros 

% 

CPF válido 

2.686.993 

21,6 

CPF inválido 

165 

0,0 

CPF nulo 

9.748.138 

78,4 

CPF inexistente na base da RFB 

14 

0,0 

CPF incorreto ou inconclusivo (com dados de identificação de
outra pessoa) 

3.448 

0,0 

Total 

12.438.758 

100,0 

Fonte: elaboração própria.

Critério

355. Nos registros de nascimento informados pelos Cartórios de Registro Civil de Pessoas Naturais ao Sirc constará, obrigatoriamente, a inscrição no CPF, conforme art. 68 da Lei 8.212/1991.

Metodologia

356. Para os nascimentos, o modelo de dados coloca o número de CPF do registrado na mesma tabela de certidões, em um relacionamento ‘um-para-um’. Dessa forma, os CPFs cadastrados foram comparados diretamente com a base de CPF da RFB para verificar sua fidedignidade.

Análises

357. Grande parte dos registros de nascimento não contavam com CPF válido na base do Sirc (77,4%), em 1º de agosto de 2019, apesar de previsto na legislação.

50

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

358. Entretanto, analisando-se o preenchimento de certidões válidas na série temporal, pode-se perceber que há uma aparente melhora para as certidões emitidas em meses mais recentes, chegando a 82% de preenchimento correto, conforme Gráfico 3.

Gráfico 3: Preenchimento válido do CPF do registrado em certidões de nascimento por data de emissão

Fonte: elaboração própria.

359. Tal situação demonstra uma tendência de melhoria dos dados de identificação de CPF nas certidões de nascimento do Sirc para os dois últimos anos, apesar do baixo percentual de preenchimento considerando os dados históricos.

Evidências

360. As evidências estão em: SIRC_CRED_002_ACURACIA_NASC_CPF_INCORRETOS.txt;

SIRC_CRED_002_ACURACIA_NASC_CPF_INEXISTENTES.txt; e

SIRC_CRED_002_ACURACIA_NASC_CPF_INVALIDOS.txt.

361. Gerados pelo script SP_SIRC_CRED_002_ACURACIA_NASC_CPF.sql.

5.5. Credibilidade: Registros de certidões de casamento com campos chave ausentes ou em multiplicidade e sem averbações de divórcio

Situação encontrada

362. Foram identificados registros de certidões de casamento sem CPF e registros com CPF dos cônjuges ou nomes dos cônjuges utilizados em mais de uma certidão. Os resultados são apresentados na Tabela 41.

Tabela 41: Registros de certidões de casamento com campos chave ausentes ou em multiplicidade




Campo chave 

Ausentes 

% 

Em multiplicidade 

% 

Matrícula da certidão 


0,0 


0,0 

CPF 

4.318.240 

92,4 

10.811 

0,2 

Nomes dos cônjuges 

- 
  
82.267 

1,8 

Fonte: elaboração própria.

363. Além disso, verificou-se junto ao INSS que o Sirc não contava com os dados de averbações, anulações e retificações de forma tabulada, limitando assim os procedimentos quanto a vínculos ativos de casamento, divórcios e a eventualidade de haver pessoas em mais de uma certidão ativa, por exemplo.

Critério

364. Nos registros de casamento informados pelos Cartórios de Registro Civil de Pessoas Naturais ao Sirc constará, obrigatoriamente, a inscrição no CPF, conforme art. 68 da Lei 8.212/1991.

Metodologia

365. Os campos chaves identificadores da pessoa foram recuperados e avaliados quanto a completude e unicidade na base de dados. A matrícula da certidão foi recalculada com base na regra de formação do número de identificação unificado composto por 32 dígitos. Os CPFs dos cônjuges foram obtidos com o uso dos filtros CS_TIPO_DOCUMENTO igual a 1 (Cadastro de pessoa física), conforme modelo de dados.

Evidências

366. As evidências estão em: SIRC_CRED_001_DOC_CASAM_01_AUSENTES.txt; SIRC_CRED_001_DOC_CASAM_02_MATR_DUP.txt;

51

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

SIRC_CRED_001_DOC_CASAM_04_CPF_DUP.txt; e

SIRC_CRED_001_DOC_CASAM_05_CONJ_DUP.txt.

367. O script utilizado está no arquivo SP_SIRC_CRED_001_DOC_CASAM.sql.

5.6. Credibilidade: Qualificação de CPFs em certidões de casamento

Situação encontrada

368. A fim de se obter uma base mais qualificada de casamentos, foi elaborado procedimento de Data Quality para verificar a fidedignidade dos CPFs dos cônjuges cadastrados no Sirc. Os resultados são apresentados na Tabela 42.

Tabela 42: Resultados da qualificação de CPF dos cônjuges de certidões de casamento




Descrição 

Quantidade de registros 

% 

CPF válido 

451 

0,0 

CPF adicionado ou corrigido 

2.026.452 

21,7 

CPF inválido ou nulo 

7.046.196 

75,4 

CPF inexistente na base da RFB 

15.669 

0,2 

CPF incorreto ou inconclusivo (com
dados de identificação de outra pessoa) 

165.832 

1,8 

Total 

9.254.600 

100,0 

Fonte: elaboração própria.

Critério

369. Nos registros de casamento informados pelos Cartórios de Registro Civil de Pessoas Naturais ao Sirc constará, obrigatoriamente, a inscrição no CPF, conforme art. 68 da Lei 8.212/1991.

Metodologia

370. O modelo de dados do Sirc permite que sejam inseridos múltiplos documentos para cada cônjuge, diferenciando-os por um campo de ‘tipo de documento’, em que o CPF é identificado como do tipo 1. O procedimento consistiu em desconsiderar essa marcação e buscar em todos os documentos registrados do cônjuge aqueles que fossem CPFs válidos. Esses CPFs candidatos foram, então, comparados com a base de CPF da RFB para verificar se:

1. estavam preenchidos corretamente quando comparados aos documentos oficiais;

2. estavam em branco, mesmo aquela pessoa possuindo o documento correspondente;

3. estavam preenchidos com documentos falsos, inexistentes ou de outra pessoa;

4. apresentavam pequenos erros de digitação ou grafia, que não permitiram concluir se os documentos estavam corretos ou não.

371. Assim, sempre que possível, os documentos corretos foram adicionados à base de dados para melhorar a qualidade dos testes realizados posteriormente.

Evidências

372. As evidências estão nos arquivos:

SIRC_CRED_002_ACURACIA_CASAM_CPF_INCORRETOS.txt;

SIRC_CRED_002_ACURACIA_CASAM_CPF_INEXISTENTES.txt;

SIRC_CRED_002_ACURACIA_CASAM_CPF_INVALIDOS.txt; e

SIRC_CRED_002_ACURACIA_CASAM_CPF_ADICIONADOS.txt;

373. Gerados pelo script SP_SIRC_CRED_002_ACURACIA_CASAM_CPF.sql.

5.7. Credibilidade: Registros de certidões sem preenchimento do dígito verificador

Situação encontrada

374. Identificaram-se 1.118.030 registros de certidões de nascimento, casamento ou óbito com dígito verificador (DV) preenchido com ‘xx’, ou seja, não preenchido (5% do total).

Critério

375. De acordo com o Decreto 7.231/2010, que regulamenta o art. 29 da Lei 6.015/1973, que dispõe sobre os registros públicos e dá outras providências:

‘Art. 3º As certidões previstas nos arts. 1º e 2º deverão contar com matrícula padronizada e unificada nacionalmente, que identifique o código nacional da serventia, o código do

52

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

acervo, tipo de serviço prestado, ano do registro, tipo do livro, número do livro,

número da folha, número do termo e dígito verificador .’ (Grifo próprio)

376. O Provimento 3 do CNJ, de 7 de novembro de 2009, revogado pelo Provimento 63 do CNJ, de 14 de novembro 2017, previa que:

‘§ 2º Os Cartórios de Registro Civil das Pessoas Naturais que não possuem acesso a microcomputador deverão lançar duas letras x (xx) no lugar do dígito verificador. A inexistência do acesso a microcomputador deve ser informada a esta Corregedoria Nacional por meio do endereço físico Pça dos Três Poderes, Anexo I do Supremo Tribunal Federal, sala 356, CEP 70175900, Brasília, DF, ou do endereço eletrônico justiç[email protected], anotando-se no ofício: REF Processo n. 58.681.’

Metodologia

377. Avaliação dos dígitos verificadores de certidões de nascimento, casamento e óbitos e sua regra de formação.

Análises

378. Do total de certidões com DV preenchido com ‘xx’, 907.432 (81%) referem-se a certidões de serventias da Bahia, o que representa 71% das certidões informadas por cartórios daquela UF (1.271.239), conforme apresentado no Gráfico 4.

Gráfico 4: Percentual de certidões com DV igual a “xx” por UF

Fonte: elaboração própria.

379. Existia previsão de preenchimento do DV com ‘xx’ para os casos de cartórios de registro civil que não possuíssem acesso a microcomputador, porém tal previsão foi revogada pelo Provimento 63/2017 do CNJ. Observa-se que a ausência de preenchimento do DV inviabiliza a conferência da validade do termo de matrícula de certidão e deveria ser exceção à regra, que é o preenchimento de todos os campos.

Evidências

380. As evidências estão no arquivo SIRC_CRED_003_DV.txt, resultado da execução do script SP_ SIRC_CRED_003_DV.sql.

5.8. Credibilidade: Volume de registros abaixo do esperado de certidões

Situação encontrada

381. Verificou-se que o volume de registros de nascimentos e óbitos constantes na base recebida do Sirc estava abaixo do esperado quando confrontado com outras bases cadastrais, como CPF e Sisobi, e ao se analisarem os comandos legais que tratam do prazo para prestação das informações pelas serventias ao Sirc, que preveem o envio de todos os atos registrais, especialmente os praticados a partir de 1º de janeiro de 1976.

382. Os resultados dos comparativos de nascimentos e óbitos presentes nas bases cadastrais são apresentados nas Tabelas 43 e 44.

Tabela 43: Comparativo do volume de nascimentos nas bases do Sirc e do CPF




Ano de
nascimento 

Registros no Sirc
com CPF válido
(A) 

Total de registros de
nascimento no Sirc
(B) 

Total de registros de
nascimento no CPF
(C) 

B / C
(%) 

1976 

4.363 

294.664 

76.274.475 

0,4 

1976-2009 

7.755 

1.336.426 

110.402.798 

1,2 

53

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9




2010 

831 

41.260 

2.330.303 

1,8 

2011 

1.001 

61.728 

2.336.824 

2,6 

2012 

1.274 

76.589 

2.300.444 

3,3 

2013 

1.728 

87.288 

2.261.926 

3,9 

2014 

2.519 

182.455 

2.280.658 

8,0 

2015 

6.930 

698.335 

2.267.951 

30,8 

2016 

63.564 

2.596.605 

2.365.949 

109,7 

2017 

203.383 

2.746.351 

2.557.471 

107,4 

2018 

1.207.279 

2.786.919 

2.810.571 

99,2 

2019 

1.186.671 

1.529.518 

1.670.971 

91,5 

Total 

2.687.298 

12.438.138 

209.860.341 

5,9 

Tabela 44: Comparativo do volume de óbitos nas bases do Sirc e do Sisobi




Ano de óbito 

Registros no Sirc
com CPF válido
(A) 

Total de registros de
óbito no Sirc
(B) 

Total de registros de
óbito no Sisobi
(C) 

B / C
(%) 

1976 

273 

14.068 

37.919 

37,1 

1976-2009 

28.282 

133.939 

12.391.784 

1,1 

2010 

5.625 

9.037 

1.149.536 

0,8 

2011 

12.074 

18.285 

1.210.378 

1,5 

2012 

19.213 

28.746 

1.180.054 

2,4 

2013 

23.054 

34.089 

1.208.489 

2,8 

2014 

47.952 

62.915 

1.241.415 

5,1 

2015 

193.995 

274.928 

1.266.946 

21,7 

2016 

881.823 

1.237.153 

1.325.700 

93,3 

2017 

946.228 

1.258.595 

1.239.119 

101,6 

2018 

1.058.533 

1.253.909 

1.230.967 

101,9 

2019 

656.530 

716.897 

739.580 

96,9 

Total 

3.873.582 

5.042.561 

24.221.887 

20,8 

Fonte: elaboração própria.

383. É possível perceber que o volume maior de registros está concentrado nos períodos mais recentes, notadamente a partir de 2015, ano em que foi regulamentada data limite para envio de certidões pelos cartórios de registro para o Sirc, pela Resolução CGSirc 2/2015.

Critério

384. De acordo com a Lei 6.015, de 31 de dezembro de 1973:

‘Art. 29. Serão registrados no registro civil de pessoas naturais :

I - os nascimentos ;

II - os casamentos ;

III - os óbitos ;

IV - as emancipações;

V - as interdições;

VI - as sentenças declaratórias de ausência;

VII - as opções de nacionalidade;

VIII - as sentenças que deferirem a legitimação adotiva.

§ 1º Serão averbados :

a) as sentenças que decidirem a nulidade ou anulação do casamento, o desquite e o restabelecimento da sociedade conjugal;

b) as sentenças que julgarem ilegítimos os filhos concebidos na constância do casamento e as que declararem a filiação legítima;

54

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

c) os casamentos de que resultar a legitimação de filhos havidos ou concebidos anteriormente;

d) os atos judiciais ou extrajudiciais de reconhecimento de filhos ilegítimos;

e) as escrituras de adoção e os atos que a dissolverem;

f) as alterações ou abreviaturas de nomes .

(...)

Art. 298 - Esta Lei entrará em vigor no dia 1º de janeiro 1976 .’ (grifos nossos).

385. Segundo a Lei 11.977, de 7 de julho de 2009:

‘Art. 37. Os serviços de registros públicos de que trata a Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973, observados os prazos e condições previstas em regulamento, instituirão sistema de registro eletrônico . (...)

Art. 39. Os atos registrais praticados a partir da vigência da Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973, serão inseridos no sistema de registro eletrônico, no prazo de até 5 (cinco) anos a contar da publicação desta Lei. (Vide Decreto nº 8.270, de 2014).

Parágrafo único. Os atos praticados e os documentos arquivados anteriormente à vigência da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, deverão ser inseridos no sistema eletrônico.’(grifos nossos)

386. Conforme a Resolução 2, de 8 de outubro de 2016, do Comitê Gestor do Sirc:

Art. 1º. O § 4º do art. 1º da Resolução nº 1, de 9 de julho de 2015, passa a vigorar com a seguinte redação: ‘§ 4º As serventias de registro civil de pessoas naturais terão até o dia 10 de dezembro de 2015 , para dar início ao envio dos dados, na forma desta Resolução.’ (grifos nossos)

Metodologia

387. O procedimento consistiu em totalizar os quantitativos de registros das bases: do Sirc; do Sirc com CPF qualificado; do Sisobi qualificado; e de CPFs da RFB, com situação cadastral ‘regular’ ou ‘pendente de regularização’. Utilizaram-se como filtros datas de nascimento ou de óbito anteriores a 1º de agosto de 2019.

Evidências

388. As evidências estão nos arquivos SIRC_CRED_004_VOLUME_REGISTROS_NASC.txt e SIRC_CRED_004_VOLUME_REGISTROS_OBITO.txt, resultantes da execução do script SP_ SIRC_CRED_004_VOLUME_REGISTROS.sql.

5.9. Resultados do Sirc e análise da equipe de auditoria

389. Em essência, os achados do Sirc concentraram-se: na incompletude da base de certidões registradas, resultante principalmente da baixa disponibilidade de dados de certidões mais antigas; na indisponibilidade de dados relativos a averbações de divórcios e anotações; e em problemas de qualidade dos dados, especialmente os relativos à identificação da pessoa como CPF, declaração de nascido vivo (DNV) e declaração de óbito (DO).

390. Em resposta a questionamentos desta equipe de auditoria por meio do Ofício de Requisição 02-116/2019 (peça 14), o INSS teceu considerações a respeito das razões para os problemas percebidos nos dados do Sirc, que serão apresentadas a seguir.

391. Com relação ao volume de dados registrados no Sirc, o INSS informou que:

‘Apesar [de a] Lei nº 11.977/09 dispor sobre o envio dos atos registrais em até cinco anos, o Decreto nº 8.270/14 não estabeleceu a forma como o legado dos Cartórios deveria ser enviado ao Sirc. Nesse aspecto, o Comitê Gestor [é] quem possui a competência de estabelecer esses parâmetros de regulamentação . Alguns cartórios ainda não possuem esses atos registrais em formato digital e padronizados . O Comitê Gestor permaneceu inerte alguns anos em relação ao assunto mesmo quando questionado por esta Autarquia. Desta forma, como a implantação do Sirc ocorreu em dezembro de 2015, os números estão compatíveis com o esperado .’ (grifos nossos)

55

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

392. Assim, apesar de haver previsão legal desde julho de 2009 (Lei 11.977/2009), com regulamentação desde junho de 2014 (Decreto 8.270/2014), somente houve o envio dos dados das serventias de registro civil de pessoas naturais ao Sirc, de forma regular, a partir de dezembro de 2015, com a publicação da Resolução CGSirc 2/2015, que estipulou data limite para início do envio.

393. Além disso, de acordo com as informações prestadas, existiriam atos registrais mais antigos que não estariam disponíveis em formato digital e padronizado em alguns cartórios, dificultando a sua informação ao Sirc.

394. Quanto à indisponibilidade dos dados relativos a averbações, anotações e retificações, o INSS informou que (peça 14):

‘A Lei nº 13.846 foi publicada em 18 de junho de 2019, somente a partir disso é que as serventias são obrigadas a informar as averbações, anotações e retificações dos registros civis no Sirc. Já existe um campo de observações no Sirc do qual as serventias podem se utilizar para informar as averbações, anotações e retificações. Tal procedimento é o que se realiza nos sistemas dos cartórios de registros civis, conforme o Provimento nº 73/2017 que dispõe sobre os modelos de certidões.

Ocorre que para dar efetividade às políticas públicas, o Sirc necessita desse dado tabulado de forma que possa ser utilizado o dado de averbação, anotação e retificação automaticamente . Desta forma, este Instituto fará um encontro com as empresas que desenvolvem os softwares dos cartórios para que as atualizações em seus sistemas sejam feitas de forma que o Sirc recepcione os dados e sejam utilizados de forma automática .’ (Grifos nossos)

395. Dessa forma, estaria em curso ação do INSS para orientar as empresas que desenvolvem os sistemas dos cartórios para que estes passem a registrar os dados relevantes de averbações, anotações e retificações de forma estruturada, de forma que possam ser processados de forma sistematizada pelos usuários da informação.

396. Quanto aos problemas de qualidade de dados de CPF das certidões do Sirc, o INSS informou que ‘tentou junto à RFB integrar o CPF com o Sirc e disponibilizar consultas de CPF às serventias, mas foi inviabilizado por questões internas da Receita Federal do Brasil que alega sigilo da base e formalidades diversas’. Relatou ainda que, em paralelo, foi formalizado convênio com a Associação dos Registradores de Pessoas Naturais do Estado de São Paulo (Arpen-SP) e com a RFB para emissão de CPF conforme Provimento 63 do CNJ (peça 14, p. 99).

397. Um dos meios elegíveis para encaminhamento de dados ao Sirc é pela Central Nacional de Registros Civis, vinculada à Arpen-SP. Em relatório de qualidade de dados elaborado pelo INSS, verificou-se que estaria ocorrendo supressão de dados nas informações encaminhadas pela Central, que não estaria repassando todos os dados encaminhados a elas pelas serventias (peça 14, p. 101). O INSS oficiou a Corregedoria Geral de Justiça do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), por meio do Ofício 80 CGAIS/DIRBEN/INSS, de 20 de dezembro de 2018, a fim de que tal situação fosse apurada (peça 14, p. 16), mas ainda está em estudo a possibilidade de não mais se permitir o envio pela Central.

398. Conforme Recomendação 40 do CNJ, de 2 de julho de 2019, cabe às Corregedorias de Justiça Estaduais fiscalizar as atividades das serventias de registros civis quanto ao encaminhamento dos dados ao Sirc, tanto em relação ao cumprimento dos prazos fixados em lei, quanto ao integral fornecimento das informações disponíveis no registro. Essa fiscalização poderia acarretar diversas penalidades, como multa e até perda da delegação da serventia de registros civis.

399. Segundo informações do INSS, há projeto da autarquia com a finalidade de reduzir gastos públicos no pagamento pós óbito e aprimorar a prestação de informações, que inclui atuação

56

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junto às Corregedorias Estaduais de Justiça para que sejam editadas normas a fim de que as informações sejam encaminhadas ao Sirc em 24 horas e com qualidade.

400. Assim, elenca-se como possíveis causas para os problemas identificados na base de dados do Sirc: i) normatizações insuficientes a respeito de como serão incluídos os atos registrais anteriores a 2015; ii) normatizações insuficientes a respeito de como serão incluídas as averbações, anotações e retificações; iii) insuficiência das verificações realizadas pelo sistema quanto à validade dos documentos de CPF apresentados e sua fidedignidade com relação à base cadastral de CPFs da RFB; iv) possível supressão de dados nas informações encaminhadas pelas Centrais de Registros Civis; v) ineficiência da atuação do Comitê Gestor do Sirc, do CNJ e das Corregedorias de Justiça Estaduais com relação à tempestividade, completude e qualidade dos dados de certidões informados por cartórios e Centrais de Registros Civis.

401. Ressalte-se que os problemas detectados representam risco de uso de informação inadequada no planejamento e gestão de políticas públicas que demandam o conhecimento e a utilização de dados registrados no Sirc e, portanto, risco de não cumprimento do objetivo primeiro do Sistema.

402. O Decreto 9.929, de 22 de julho de 2019, ao dispor sobre o Sirc e sobre o seu comitê gestor, estabelece, em seu art. 4º, § 11, que ‘o desenvolvimento, a operacionalização e a manutenção do Sirc caberão ao INSS’, autarquia que também executa a folha de pagamentos do INSS e do BPC, exemplos de políticas públicas de Previdência e Assistência sociais, objetos das FCBs. Tais programas podem se beneficiar da verificação de identidade e outros dados do Sirc, inclusive relativos à elegibilidade para os referidos benefícios. Em momento como o desta pandemia de coronavírus, poderia ser base útil para identificação de pessoas e perfil familiar, auxiliando no planejamento e na execução de medidas governamentais como a de transferência de renda para informais. Poderia facilitar e reduzir tempo de cadastro, além de evitar fraudes. Sendo assim, pelo princípio da eficiência da gestão pública, a qualificação do Sirc é medida que se impõe para a melhoria dos controles de políticas públicas.

403. Adicionalmente, o supramencionado Decreto 9.929/2019 estabelece que:

‘Art. 3º O Comitê Gestor do Sistema Nacional de Informações de Registro Civil - CGSirc é responsável pelo estabelecimento de diretrizes para o funcionamento, a gestão e a disseminação do Sirc e pelo monitoramento do uso dos dados nele contidos.

§ 1º Compete ao CGSirc:

I - estabelecer procedimentos para a implementação, a operacionalização, o controle e o aprimoramento do Sirc;

II - definir procedimentos para assegurar a integridade, a disponibilidade, a autenticidade e a confidencialidade dos dados e a interoperabilidade entre o Sirc e outros sistemas de informação dos órgãos e entidades envolvidos, observada a legislação aplicável e as recomendações técnicas da arquitetura dos Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico - e-PING;

(...)

VII - zelar pela eficácia e pela efetividade das medidas adotadas no âmbito do Sirc;

(...)

IX - propor medidas, em cooperação com o Poder Judiciário e com outros órgãos públicos, para fortalecimento e modernização do registro civil das pessoas naturais;

(...)

XII - acompanhar e propor medidas de aprimoramento da sistemática de envio dos dados de que trata o art. 8º;’

404. Depreende-se, pois, que cabe ao CGSirc promover as ações para que os problemas cadastrais listados no Capítulo 5 do presente relatório sejam solucionados, assegurando a integridade e autenticidade dos dados, inclusive com a cooperação do Poder Judiciário e outros órgãos públicos, se necessário, no que tange aos aspectos do registro civil de pessoas naturais.

57

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405. Adicionalmente, pelo disposto na Lei 11.977, de 7 de julho de 2009, fica estabelecido:

‘Art. 41. A partir da implementação do sistema de registro eletrônico de que trata o art. 37, os serviços de registros públicos disponibilizarão ao Poder Judiciário e ao Poder Executivo federal, por meio eletrônico e sem ônus, o acesso às informações constantes de seus bancos de dados, conforme regulamento.

Parágrafo único. O descumprimento do disposto no caput ensejará a aplicação das penas previstas nos incisos II a IV do caput do art. 32 da Lei nº 8.935, de 18 de novembro de 1994.’

406. Já em relação ao comentário do gestor sobre a dificuldade de acesso aos dados de CPF da Receita Federal do Brasil para validação do cadastro das pessoas naturais, há que ser mencionar o arcabouço normativo recente que abrange os mencionados dados da RFB, notadamente o Decreto 10.046, de 9 de outubro de 2019, que dispõe sobre a governança no compartilhamento de dados no âmbito da administração pública federal e institui o Cadastro Base do Cidadão e o Comitê Central de Governança de Dados:

‘Art. 16. Fica instituído o Cadastro Base do Cidadão com a finalidade de:

I - aprimorar a gestão de políticas públicas;

II - aumentar a confiabilidade dos cadastros de cidadãos existentes na administração pública, por meio de mecanismos de manutenção da integridade das bases de dados para torná-las qualificadas e consistentes;

(...)

Art. 18. A base integradora será, inicialmente, disponibilizada com os dados biográficos que constam da base temática do CPF.

§ 1º Os atributos biográficos e cadastrais que inicialmente comporão a base integradora serão, no mínimo, os seguintes:

I - número de inscrição no CPF;

II - situação cadastral no CPF;

III - nome completo;

IV - nome social;

V - data de nascimento;

VI - sexo;

VII - filiação;

VIII - nacionalidade;

IX - naturalidade;

X - indicador de óbito;

XI - data de óbito, quando cabível; e

XII - data da inscrição ou da última alteração no CPF.’ (Grifo nosso)

407. Nesse caso, fica evidenciado que tais dados se configuram cadastrais e biográficos, não protegidos por sigilo fiscal, não cabendo tal alegação como impedimento para integração do Sirc à base de CPF da RFB.

408. Desta feita, em conclusão, há proposta de recomendar ao CGSirc a condução, em conjunto com outros órgãos e entidades envolvidos, de ações com o propósito de atingir um dos principais objetivos do Sistema Nacional de Registros Civis, que é apoiar e otimizar o planejamento e a gestão de políticas públicas que demandarem o conhecimento e a utilização dos dados relativos a registros de nascimento, de casamento, de óbito e de natimorto produzidos pelos cartórios de registro civil das pessoas naturais.

409. Como o GSirc, segundo o Decreto 9.929/2019, é coordenado de forma alternada, anualmente, pelo Ministério da Economia e pelo Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos, as propostas de ações de melhoria são endereçadas também aos seus coordenadores.

410. Além disso, há proposta para que as informações dos testes de credibilidade empreendidos neste trabalho sejam encaminhadas ao INSS para revisão e aprimoramento dos controles do Sirc.

58

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6. CONCLUSÃO

411. Trata-se do quinto ciclo da FCB de Assistência Social, que tem por escopo avaliar a concessão, a manutenção e o pagamento de benefícios assistenciais. Os principais cadastros e programas avaliados foram o Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (Cadastro Único), o Programa Bolsa Família (PBF) e o Benefício de Prestação Continuada (BPC), além da base de dados do Sistema Nacional de Registros Civis (Sirc), utilizada como insumo nas análises principais.

412. Seguindo a metodologia da FCB, os procedimentos de credibilidade e as tipologias de ciclos anteriores foram reexecutados para dados mais recentes, com a finalidade de se testar a efetividade de controles e providências implementadas pelos órgãos gestores quanto aos problemas já relatados. Além disso, novas bases de dados foram incorporadas ao processo e as técnicas de análise dos dados empregadas foram aprimoradas, permitindo que novos apontamentos fossem realizados para melhoria de controles e das bases de dados.

413. O detalhamento dos resultados relativos aos indícios de inconsistências ou irregularidades em cada cadastro ou programa, incluindo a avaliação dos dados do sistema Sirc, podem ser consultados ao final de cada capítulo, não sendo reapresentados aqui por questões de concisão.

414. A evolução dos principais números relativos à FCB Assistência é apresentada na Tabela 45 e no Gráfico 5, que incluem: o orçamento dos programas PBF e BPC; a quantidade de beneficiários dos programas PBF e BPC e pessoas no Cadastro Único; a quantidade de indícios por programa ou cadastro; e o valor de benefício potencial caso os benefícios com irregularidade sejam revistos.

Tabela 45: Consolidação dos dados históricos da FCB Assistência




FCB
Assistência 

Ciclo 1 - 2015 

Ciclo 2 - 2016 

Ciclo 3 - 2017 

Ciclo 4 - 2018 

Ciclo 5 - 2019 

TC 

030.760/2015-1 

012.474/2016-9 

020.222/2017-3 

021.408/2018-1 

009.922/2019-9 

Relator 

Min.-Subst.
Weder de
Oliveira 

Min.-Subst.
Weder de
Oliveira 

Min.-Subst.
André Luís de
Carvalho 

Min. Raimundo
Carreiro 

Min.-Subst.
Marcos
Bemquerer 
    
Cadastro 

Único 
    

Registros de
Pessoas 

80.954.053 

77.878.526 

76.539.470 

73.635.046 

76.417.354 

Indícios 

n/a 

n/a 

5.339.397 

5.150.735 

10.118.619 

% Indícios 

0,0% 

0,0% 

7,0% 

7,0% 

13,2% 
    
Programa Bolsa 

Família (PBF) 
    

Orçamento
(R$ milhões) 

26.385,35 

27.491,59 

27.782,69 

29.425,69 

32.481.62 

Indícios 

163.173 

927.107 

430.863 

235.228 

306.503 

Benefício
potencial BP
(R$ milhões) 

194,94 

1.253,56 

768,36 

531,33 

619,31 

%
BP/Orçam. 

0,7% 

4,5% 

2,8% 

1,8% 

1,9% 
    
Benefício de Prestação 

Continuada (BPC) 
    

Orçamento
(R$ milhões) 

41.797,17 

47.970,38 

52.156,55 

55.160,73 

58.501,55 

Indícios 

n/a 

n/a 

40.510 

56.739 

198.641 

Benefício
potencial BP (R$
milhões) 

n/a 

n/a 

475,38 

649,55 

2.378,92 

%
BP/Orçam. 

n/a 

n/a 

0,9% 

1,2% 

4,1% 

59

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

Total (PBF e BPC)

Recursos

fiscalizados 26.385,35 27.491,59 79.939,24 84.586,43 90.983,17

(R$ milhões)

Indícios 163.173 927.107 471.373 291.967 505.644

Benefício

potencial -194,94 1.253,56 1.243,74 1.180,88 2.998,23 BP (R$

milhões)

% BP/RF. 0,7% 4,5% 1,6% 1,4% 3,3%

Fonte: elaboração própria. Os ciclos iniciais da FCB Assistência não contavam com análises específicas acerca do

BPC e os quantitativos relativos ao Cadastro Único apresentavam diferenças metodológicas, não sendo

apresentados.

Gráfico 5: Evolução histórica dos dados da FCB Assistência

60

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

Fonte: elaboração própria.

415. Naturalmente, há que se considerar que, em muitos casos, os quantitativos de indícios de procedimentos que foram realizados em fiscalizações anteriores tendem a cair nas fiscalizações seguintes, sugerindo que os controles têm sido aprimorados pelos gestores, embora ainda não sejam suficientes para eliminar totalmente os casos identificados pelo acompanhamento anual.

416. Pelos números apresentados, é possível notar que há ganho ao longo dos ciclos da Fiscalização Contínua de Benefícios, tanto pela manutenção de trilhas de auditoria que se mostraram efetivas para auditar os controles de políticas objetos da fiscalização, quanto pelos aprimoramentos trazidos a partir do uso de novas fontes de informação e técnicas de análise.”

6. Com tais considerações, a proposta de mérito, uniforme no âmbito da Secex/Previdência, foi redigida nos seguintes termos (peça 33, pp. 75/78):

“a) determinar à Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação, do Ministério da Cidadania, com fulcro na Lei 8.443/92, art. 43, I c/c art. 250, inciso II, do Regimento interno do TCU, que: a.1) no prazo de 90 dias, indique os controles a serem implementados para reduzir o número de inconsistências identificadas nas análises do Cadastro Único:

a.1.1) registros que não cumprem as regras mínimas para preenchimento dos documentos (Item 2.1);

a.1.2) registros com número de CPF e título de eleitor inválido (Item 2.2);

a.1.3) registros com número de CPF, título de eleitor, documento de identidade, carteira de trabalho e certidões em multiplicidade (Item 2.3);

a.1.4) registros com inconsistências no preenchimento dos dados de certidões de nascimento ou casamento (Item 2.4);

a.1.5) registros com certidão de nascimento ou casamento com dados divergentes com relação à base do Sirc (Item 2.5);

a.1.6) registros com CPF ou título de eleitor inconsistentes com as bases de dados oficiais ou passíveis de qualificação (Item 2.6);

a.1.7) registros de pessoas com CPF cancelado, nulo ou suspenso na base da RFB (Item 2.7);

a.1.8) registros com indícios de falecimento (Item 2.8);

a.2) no prazo de 180 dias, proceda a revisão dos registros administrativos com inconsistências identificados no item ‘a.1’;

b) determinar à Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, do Ministério da Cidadania, com fulcro na Lei 8.443/92, art. 43, I c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:

b.1) no prazo de 90 dias, em conjunto com a Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação, também do Ministério da Cidadania, indique os controles a serem implementados para reduzir o número de inconsistências identificadas nas análises da folha de pagamentos do Programa Bolsa Família:

b.1.1) beneficiário com indícios de renda formal (Item 3.1);

b.1.2) beneficiário com indícios de falecimento (Item 3.2);

b.1.3) beneficiário inscrito em múltiplas prefeituras ou famílias no Cadastro Único, constantes da Folha de Pagamentos do Bolsa-Família (Item 3.3);

b.1.4) beneficiário apresentou declaração de ajuste anual do Imposto de Renda Pessoa Física (Item 3.4);

b.1.5) beneficiário como favorecido de pagamento no Siafi (Item 3.5);

b.1.6) beneficiário sócio ou diretor de empresa que recebeu pagamento por meio do Siafi (Item 3.6);

b.1.7) beneficiário sócio de empresa com capital social superior a R$ 100 mil ou com participação no capital social superior a R$ 40 mil (Item 3.7);

b.1.8) beneficiário sócio ou diretor de empresa que declarou folha de pagamentos na Rais superior a R$ 10 mil (Item 3.8);

b.1.9) beneficiário com CPF cancelado, anulado ou suspenso na base da RFB (Item 3.9);

61

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

b.2) no prazo de 90 dias, indique as providências que serão tomadas em relação aos indícios de fraudes relativos a beneficiário servidor, militar ou pensionista com renda per capita subdeclarada no momento do cadastramento ou da atualização (Item 3.1.1).

b.3) no prazo de 180 dias, proceda a revisão dos benefícios com indícios de irregularidade ou fraude identificados nos itens b.1 e b.2;

c) determinar à Secretaria Nacional de Assistência Social, do Ministério da Cidadania, e ao Instituto Nacional do Seguro Social, do Ministério da Economia, com fulcro na Lei 8.443/92, art. 43, I c/c art. 250, inciso II, do Regimento interno do TCU, que:

c.1) no prazo de 90 dias, indiquem os controles a serem implementados para reduzir o número de inconsistências identificadas nas análises da folha de benefícios de prestação continuada (BPC): c.1.1) CPF ou título de eleitor inconsistentes com as bases de dados oficiais ou passíveis de qualificação (item 4.1);

c.1.2) beneficiário com indícios de renda formal (item 4.2);

c.1.3) beneficiário com indícios de falecimento (item 4.3);

c.1.4) beneficiário não inscrito no Cadastro Único (item 4.4);

c.1.5) familiares de beneficiário com indícios de renda formal (item 4.5);

c.1.6) beneficiário com CPF cancelado, anulado ou suspenso (item 4.6);

c.1.7) beneficiário com idade inferior a 65 anos recebendo BPC idoso (item 4.7);

c.2) no prazo de 180 dias, proceda a revisão dos benefícios com indícios de irregularidade identificados no item ‘c.1’;

d) determinar à Secretaria Nacional de Assistência Social e à Secretaria de Avaliação e Gestão de Informação, do Ministério da Cidadania, com fulcro na Lei 8.443/92, art. 43, I c/c art. 250, inciso II, do Regimento interno do TCU, que:

d.1) monitorem constantemente os casos de benefícios do BPC que utilizam o Formulário de Impossibilidade de Cadastramento no Cadastro Único, a fim de que não haja extrapolação no seu uso (item 4.4);

d.2) no prazo de 90 dias, apresentem plano de ação com a finalidade de promover as alterações necessárias em normativos, formulários e sistemas para possibilitar o cadastramento dos beneficiários do BPC no Cadastro Único, incluindo as situações excepcionais elencadas no Decreto 9.462/2018, art. (item 4.4);

e) determinar ao Comitê Gestor do Sirc, representado pelo Ministérios da Economia e pelo Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos, e ao Instituto Nacional do Seguro Social, do Ministério da Economia, com fulcro na Lei 8.443/92, art. 43, I c/c art. 250, inciso II, do Regimento interno do TCU, que:

e.1) no prazo de 90 dias, indiquem os controles a serem implementados para reduzir o número de inconsistências identificadas nas análises da base de dados do Sistema Nacional de Informações de Registro Civil (Sirc):

e.1.1) registros de certidões de óbito com campos chave ausentes ou em multiplicidade (item 5.1);

e.1.2) CPFs em certidões de óbito passíveis de qualificação (item 5.2);

e.1.3) registros de certidões de nascimento com campos chave ausentes ou em multiplicidade (item 5.3);

e.1.4) CPFs em certidões de nascimento passíveis de qualificação (item 5.4);

e.1.5) registros de certidões de casamento com campos chave ausentes ou em multiplicidade (item 5.5);

e.1.6) CPFs em certidões de casamento passíveis de qualificação (item 5.6);

e.1.7) registros com certidões sem preenchimento do dígito verificador (item 5.7);

e.1.8) volume de registros abaixo do esperado em certidões de nascimento, casamento e óbito (item 5.8);

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f) recomendar ao Comitê Gestor do Sirc, representado pelo Ministérios da Economia e pelo Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos, e ao Instituto Nacional do Seguro Social, do Ministério da Economia, com fulcro na Lei 8.443/92, art. 43, I c/c art. 250, inciso II, do Regimento interno do TCU, que:

f.1) em conjunto com CNJ e com as Corregedorias de Justiça Estaduais, exijam dos cartórios e serventias tempestividade, completude e qualidade dos dados de certidões informados ao Sirc, sob pena de aplicação do disposto no art. 41 da Lei 11.977/2009 c/c art. 32 da Lei 8.935/1994;

f.2) em conjunto com a RFB, conduzam as ações técnicas necessárias para o cumprimento do compartilhamento de dados do Cadastro Base do Cidadão, previsto no Decreto 10.046/2019, a fim de que sejam mitigados os problemas de qualidade de dados de CPF das certidões do Sirc;

f.3) em conjunto com o CNJ, normatizem a respeito da inclusão dos atos registrais anteriores a 2015 no Sirc, bem como sobre a inclusão das averbações, anotações e retificações descritas no art. 68 da Lei 8.212/1991 modificada pela Lei 13.846/2019;

f.4) em conjunto com o CNJ, solucionem os problemas de qualidade dos envios de dados pelas Centrais de Registros Civis ou revejam a previsão dessa modalidade de envio de informações ao Sirc;

f.5) promovam melhorias nos controles do Sirc para qualificação dos dados de registros civis de pessoas naturais, que incluam a detecção e a recusa de dados com problemas graves de qualidade;

f.6) promovam o compartilhamento dos dados do Sirc com órgãos e entidades da administração pública federal, estadual, distrital e municipal que os solicitarem, em cumprimento aos objetivos de apoiar e otimizar o planejamento e a gestão de políticas públicas e de promover a interoperabilidade entre os sistemas dos cartórios de registro civil de pessoas naturais e os cadastros mantidos pelo Poder Executivo federal, conforme previsão do Decreto 9.929/2019;

g) recomendar à Caixa Econômica Federal, com fulcro na Lei 8.443/92, art. 43, I c/c art. 250, inciso II, do Regimento interno do TCU, que, quando da realização de rotinas automatizadas para identificação de duplicidades no cadastro NIS, que alimenta outros sistemas como Cadastro Único, PIS e FGTS, dê prioridade à manutenção dos dados mais atualizados, sempre que possível, tendo em vista que há maiores chances de estes já terem passado por regras de validação;

h) recomendar ao Ministério da Cidadania, com fulcro na Lei 8.443/92, art. 43, I c/c art. 250, inciso II, do Regimento interno do TCU, que:

h.1) em conjunto com o Tribunal Superior Eleitoral, com a Receita Federal do Brasil e com o Comitê Central de Governança de Dados, conduzam as ações técnicas necessárias para compartilhamento de informações de cadastros de cidadãos, incluindo título de eleitor e motivo da situação do CPF, utilizando sistemática que garanta a interoperabilidade entre as bases, aos moldes do previsto na Lei 13.444/2017, que instituiu a Identificação Civil Nacional, e do Decreto 10.046/2019, que criou o Cadastro Base do Cidadão (itens 2.6 e 4.1);

h.2) sejam envidados esforços para obter dados de agentes públicos e pensionistas para recálculos de batimentos de renda (itens 3.1, 4.2 e 4.5);

h.3) sejam envidados esforços para obtenção do acesso a outras bases que trazem indícios de falecimento (a exemplo do Sirc, pagamentos de pensões por morte e CPF), a fim de avaliar a ocorrência do óbito (itens 2.8, 3.2 e 4.3);

i) recomendar ao Comitê Central de Governança de Dados (cf. art. 21 do Decreto 10.046/2019), à Receita Federal do Brasil, ao Tribunal Superior Eleitoral e, com fulcro na Lei 8.443/92, art. 43, I c/c art. 250, inciso II, do Regimento interno do TCU, que envidem esforços para fornecimento dos motivos de suspensão do CPF, bem como do título de eleitor associado a um CPF (a exemplo de sua inclusão na solução blockchain de CPF da RFB), de forma a promover a qualidade e interoperabilidade dos dados relativos aos cidadãos e otimizar a implementação de políticas públicas, aos moldes do previsto na Lei 13.444/2017, que instituiu a

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Identificação Civil Nacional, e do Decreto 10.046/2019, que criou o Cadastro Base do Cidadão (itens 2.6 e 2.7)

j) encaminhar ao Instituto Nacional do Seguro Social, do Ministério da Economia, e à Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação, à Secretaria Nacional de Renda de Cidadania e à Secretaria Nacional de Assistência Social, do Ministério da Cidadania, mídia com os indícios identificados;

k) encaminhar ao Instituto Nacional do Seguro Social, ao Ministério da Economia, à Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação, à Secretaria Nacional de Renda de Cidadania e à Secretaria Nacional de Assistência Social, do Ministério da Cidadania, à Caixa Econômica Federal, ao Comitê Gestor do Sirc, representado pelo Ministério da Economia e pelo Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos, e ao Conselho Nacional de Justiça cópia do acórdão que vier a ser adotado pelo Tribunal, dando conhecimento que o inteiro teor dos acórdãos, incluindo relatórios e votos que poderão ser consultados no endereço www.tcu.gov.br/acordaos;

l) arquivar os presentes autos, nos termos do art. 169, II, do Regimento Interno do TCU.”

É o Relatório.

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PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO

Em exame a Auditoria, na modalidade Acompanhamento, que teve como objeto a fiscalização da concessão, da manutenção e do pagamento de benefícios assistenciais. O trabalho foi conduzido e realizado pela Secretaria de Controle Externo da Gestão Tributária, da Previdência e da Assistência Social – Secex/Previdência.

2. O Tribunal de Contas da União iniciou, em 2015, a metodologia de fiscalização com uso intensivo de ferramentas e técnicas de análise de dados denominada Fiscalização Contínua de Benefícios – FCB, aplicando-a ao controle das funções de governo de Previdência Social, Trabalho e Assistência Social.

3. Realizadas em formato de Relatório de Acompanhamento – Racom, e com periodicidade anual, as FCBs têm como objetivo identificar, por meio de cruzamentos sistemáticos de bases de dados, indícios de irregularidades em benefícios, propondo, quando couber, ações de controle e medidas que mitiguem o risco de pagamentos indevidos e que busquem aperfeiçoar os controles internos das instituições fiscalizadas.

4. A FCB encontra-se em seu quinto ciclo na Secex/Previdência, havendo, além deste processo, o TC-012.592/2019-6, de relatoria do Ministro Bruno Dantas, relativo a benefícios previdenciários.

5. Este trabalho foi planejado no período de 2/5 a 31/5/2019, executado entre 3/6 e 16/12 daquele ano, e o relatório foi produzido entre 17/1 e 31/3/2020. As unidades jurisdicionadas fiscalizadas foram o Ministério da Cidadania e o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, autarquia vinculada ao Ministério da Economia.

II

Atuação do TCU na FCB e Metodologia de Trabalho

6. A atuação do TCU na Fiscalização Contínua de Benefícios vem se aperfeiçoando desde 2015, ano do primeiro trabalho levado a efeito. Nesta oportunidade, foram verificados indícios de irregularidade em 17 tipologias. Foram realizados 15 testes de credibilidade que geraram indícios relevantes de inconsistências.

7. A Secex/Previdência apontou que as principais inovações deste ciclo de 2019 foram: i) a incorporação da base de dados do Sistema Nacional de Registros Civis – Sirc, que contém registros de eventos-chave para a execução das políticas de assistência, como os registros de nascimento, casamento e óbito; ii) o incremento da qualificação de bases de dados, que propiciou a ampliação da correta identificação dos beneficiários e seus familiares, e consequente ampliação da fiscalização dos benefícios recebidos; iii) a integração com bases de pessoal de Estados e Municípios, obtidas a partir dos dados enviados pelos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais; e iv) o acréscimo de novas tipologias relacionadas à inscrição de beneficiários do Programa Benefício de Prestação Continuada – BPC no Cadastro Único, com consequente identificação da família desses beneficiários.

8. A unidade instrutiva destacou que as etapas da FCB são realizadas de forma circular, partindo-se do entendimento do negócio e dos dados, passando por etapas de recebimento e preparação das bases, até a proposição, avaliação e implantação de modelos de análise que permitam atingir os objetivos da fiscalização.

9. A evolução do processo da FCB, ressalta a Secex/Previdência, passa pela elaboração de tipologias que visam identificar possíveis irregularidades em benefícios. Todavia, os resultados alcançados constituem indícios que não necessariamente consubstanciar-se-ão em evidências, motivo pelo qual é essencial a realização de verificações complementares para corroborar a irregularidade.

10. Nesse sentido, foi ressaltado que a FCB é beneficiada pela existência de solução existente no TCU denominada Laboratório de Informações de Controle – LabContas, que se constitui em ambiente colaborativo de análise de dados, mantido por equipes especializadas de Tecnologia e Informação – TI e que apoia o Controle Externo por meio da disponibilização de bases de dados e ferramentas de análise.

1

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11. As bases auxiliares utilizadas nas tipologias da FCB foram, dentre outras: i) a Relação Anual de Informações Sociais – RAIS; ii) o Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos – Siape; o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – Siafi; iii) o Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica – CNPJ; e iv) o Sistema Informatizado de Controle de Óbitos – Sisobi.

12. Especificamente em relação à fiscalização em foco, no âmbito do Programa Bolsa Família – PBF foi acrescentada tipologia para identificar pessoas inscritas mais de uma vez no Cadastro Único, recebendo pagamentos do programa. A equipe de auditoria afirmou que a maior parte dos indícios diz respeito a pessoas sem CPF ou título de eleitor originalmente no Cadastro Único, para as quais foi possível acrescentar o documento de identificação por meio de técnicas de enriquecimento de dados ( Data Quality ).

13. Já no BPC foram elaboradas duas novas tipologias: uma que envolve a identificação de beneficiários pendentes de inscrição no Cadastro Único e outra que consiste na verificação de indícios de renda formal de familiares de beneficiários por meio do cruzamento com os dados do Cadastro Único.

14. Para a consecução do objetivo proposto, foram fiscalizados o Benefício de Prestação Continuada de Assistência Social – BPC e o Programa Bolsa Família – PBF, mediante o cruzamento de dados do Cadastro Único e do Sistema Nacional de Informações de Registro Civil – Sirc.

15. O volume de recursos fiscalizados foi de R$ 90,98 bilhões em 18.125.588 benefícios (4.619.830 no BPC e 13.505.758 no PBF), com benefício potencial de R$ 2,99 bilhões, segundo a unidade especializada.

16. Em suma, foram apontados 198.641 benefícios do BPC com indícios de irregularidade e 306.503, no PBF. Ademais, apurou-se a existência de 10.118.619 registros com indícios de inconsistências no Cadastro Único e 10.019.311 no Sirc.

III

Marco Regulatório

17. O Decreto 9.674/2019 definiu a Secretaria Especial do Desenvolvimento Social, que integra a estrutura do Ministério da Cidadania, como responsável pela Assistência Social.

18. O Instituto Nacional do Seguro Social – INSS e a Caixa Econômica Federal – CAIXA são os responsáveis pela operacionalização da concessão e manutenção dos benefícios. De acordo com a Secex/Previdência, essa função de governo teve o montante de R$ 94,9 bilhões liquidados em 2019. Deste valor, R$ 32,5 bilhões corresponderam ao Programa Bolsa Família e R$ 58,5 milhões ao Benefício de Prestação Continuada.

19. O Cadastro Único, instituído pelo Decreto 3.877/2001 e revogado pelo Decreto 6.135/2007, é o instrumento de identificação e de caracterização socioeconômica das famílias brasileiras de baixa renda.

20. É obrigatoriamente utilizado para a seleção de beneficiários de programas sociais do Governo Federal, tais como: Minha Casa, Minha Vida; Tarifa Social de Energia Elétrica; e Programa Bolsa Família.

21. Os requisitos para inclusão das famílias no Cadastro Único são: a) renda familiar mensal per capita de até meio salário mínimo; b) renda total de até três salários mínimos; e c) renda superior ao descrito nas alíneas anteriores, desde que sua inclusão esteja vinculada à participação em programas sociais implementados por quaisquer dos três entes da Federação.

22. A Secretaria Nacional de Renda e de Cidadania do Ministério da Cidadania – Senarc é a gestora do Cadastro Único, sendo de sua responsabilidade a avaliação da qualidade dos dados e a elaboração de normativos, em parceria com a CAIXA, que atua como Agente Operador do PBF e é responsável pelo desenvolvimento dos sistemas.

23. Como apontado pela unidade especializada, os Municípios são os principais atores na gestão do Cadastro Único, porquanto são responsáveis por identificar as famílias de baixa renda,

2

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efetuar o seu cadastramento e registrar os dados na base nacional do cadastro. Ademais, os Municípios atualizam e analisam possíveis inconsistências cadastrais.

24. De outro lado, o Programa Bolsa Família foi criado pela Lei 10.836/2004 e regulamentado pelo Decreto 5.209/2004. Tem como meta a promoção de ações de transferência de renda com condicionalidades que beneficiam, em todo o país, famílias em situação de extrema pobreza, assim consideradas aquelas com renda per capita mensal de até R$ 89,00, e de pobreza – cuja renda per capita mensal varia entre R$ 89,01 até R$ 178,00.

25. Destaca a Secex/Previdência que o PBF é norteado por três eixos: i) transferência de renda; ii) condicionalidades; e iii) ações e programas complementares. A transferência de renda tem por objetivo principal a dotação imediata com recursos àqueles em situação de vulnerabilidade social. Já as condicionalidades visam ao acesso a direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência social. Por fim, as ações e os programas complementares têm por escopo o desenvolvimento das famílias, de modo a superarem a situação de fragilidade social em que se encontram.

26. As famílias em situação de pobreza ou de extrema pobreza, previamente inscritas no Cadastro Único, são aptas ao PBF. O mecanismo de transferência de renda consiste no depósito mensal efetuado pelo Governo Federal de determinada quantia, cujo saque é efetuado com o Cartão Social, emitido em nome do responsável familiar, que é preferencialmente mulher.

27. Seus benefícios financeiros são: 1) Benefício Básico: destinado apenas às famílias que se encontrem em situação de extrema pobreza; 2) Benefício Variável: destinado às famílias que tenham em sua composição: Gestantes; Nutrizes; Crianças ou adolescentes entre zero e quinze anos; 3) Benefício Variável Vinculado ao Adolescente: destinado às famílias que tenham em sua composição adolescente entre dezesseis e dezessete anos; e 4) Benefício para Superação da Extrema Pobreza: destinado às famílias que apresentem soma da renda familiar mensal e dos demais benefícios igual ou inferior a R$ 89,00 per capita .

28. Já o Benefício de Prestação Continuada foi regulamentado pela Lei 8.742/1993 e garante renda de um salário mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 anos ou mais que comprovem possuir renda per capita inferior a meio salário mínimo (cf. modificação perpetrada pela novel Lei 13.981/2020).

29. O BPC não pode ser acumulado com outros benefícios no âmbito da Seguridade Social, exceto benefícios de assistência médica, pensões de natureza indenizatória e o recebimento de BPC por outro idoso ou deficiente no mesmo grupo familiar.

30. O Benefício de Prestação Continuada divide-se em BPC Amparo Social ao Idoso e BPC Amparo Social à Pessoa com Deficiência.

31. Prosseguindo, o Sistema Nacional de Registros Civis – Sirc foi instituído por meio do Decreto 8.270, de 26/7/2014, o qual foi revogado pelo Decreto 9.929, de 22/7/2019. Tal sistema tem a finalidade de captar, processar, arquivar e disponibilizar dados relativos a registros de nascimento, de casamento, de óbito e de natimorto produzidos pelos cartórios de registro civil das pessoas naturais, e sobre o seu comitê gestor (art. 1º do Decreto 9.929/2019).

32. O Sirc é gerido por um Comitê, a quem cabe, dentre outras incumbências: i) o estabelecimento de procedimentos para a implementação, a operacionalização, o controle e o seu aprimoramento; e ii) a definição de procedimentos para assegurar a integridade, a disponibilidade, a autenticidade e a confidencialidade dos dados e a sua interoperabilidade com outros sistemas de informação dos órgãos e entidades envolvidos (art. , § 1º, do Decreto 9.929/2019).

33. O Comitê Gestor do Sirc é composto por representantes dos seguintes órgãos e entidades: i) Ministério da Justiça e Segurança Pública; ii) Ministério da Defesa; iii) Ministério das Relações Exteriores; iv) Ministério da Economia; v) Ministério da Cidadania; vi) Ministério da Saúde; vii) Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos; viii) Instituto Nacional do Seguro Social - INSS; e ix) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (art. 4º do Decreto 9.929/2019).

IV

Síntese dos Achados de Auditoria

3

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34. Relativamente ao Cadastro Único, cuja análise teve como base o mês de setembro de 2019, foram utilizadas as seguintes tipologias: i) Preenchimento mínimo de documentos; ii) CPF ou título de eleitor preenchido com número inválido; iii) Documentos utilizados em multiplicidade; iv) Preenchimento de certidões de nascimento e casamento; v) Registros de certidões com dados divergentes; vi) Qualificação de documentos de identidade de pessoas; vii) Pessoas com CPF cancelado, anulado ou suspenso; e viii) Pessoas com indícios de falecimento em outras bases.

35. À exceção dos itens iv e v supra , que se referem a tipologias não utilizadas nos anos de 2017 e 2018, somente houve incremento das falhas verificadas no item vi (Qualificação de documentos de identidade de pessoas).

36. De acordo com a Secex/Previdência, o aumento pode estar associado à melhoria das técnicas de Data Quality empregadas a cada novo ciclo de fiscalização, bem como ao acesso a novas bases de cadastro de pessoas, que permitiram não apenas identificar mais casos de erros de documentos pessoais, como também corrigir e adicionar documentos, por comparação com outras fontes.

37. Quanto ao Programa Bolsa Família, dentre as tipologias testadas: 1) indícios de renda formal; 2) indícios de falecimento; 3) beneficiários com múltiplos pagamentos; 4) Beneficiário sócio ou diretor de empresa que declarou folha de pagamento na RAIS superior a R$ 10 mil; 5) Beneficiário com CPF cancelado, anulado ou suspenso na base da RFB; 6) Beneficiário que apresentou declaração de ajuste de IRPF; 7) Beneficiário como favorecido de pagamento no Siafi; 8) Beneficiário sócio ou diretor de empresa que recebeu pagamento no Siafi; e 9) Beneficiário sócio de empresa com capital social superior a R$ 100 mil ou com participação no capital social superior a R$ 40 mil, foram constatados aumentos nas quatro últimas.

38. Descrevo abaixo o numero de ocorrências apuradas nas FCB de 2017, 2018 e 2019:

38.1. Beneficiário que apresentou declaração de ajuste de IRPF: FCB-2017, 62.323; FCB-2018, 66.752; e FCB-2019, 106.255;

38.2. Beneficiário como favorecido de pagamento no Siafi: FCB-2017, tipologia não testada; FCB-2018, 942; e FCB-2019, 3.968;

38.3. Beneficiário sócio ou diretor de empresa que recebeu pagamento no Siafi: FCB-2017, tipologia não testada; FCB-2018, 212; e FCB-2019, 766; e

38.4. Beneficiário sócio de empresa com capital social superior a R$ 100 mil ou com participação no capital social superior a R$ 40 mil: FCB-2017, tipologia não testada; FCB-2018, 63.830; e FCB-2019, 85.522.

39. Levando-se em consideração os limites da regra de permanência no PBF – baseada na renda, patrimônio e cadastro –, foram identificadas 311.316 famílias com indícios de irregularidade. Após a aplicação dos testes de controle para evitar contagem em multiplicidade, restaram 306.503 famílias distintas com indícios de irregularidade, o que representa incremento de 30,3% em relação à FCB de 2018.

40. Foi apontado que o benefício potencial relativo à exclusão das famílias identificadas com indícios de irregularidade no PBF é de R$ 619,31 milhões, o que corresponde a um aumento de 20,7% em relação à FCB de 2018.

41. Noutro giro, a fiscalização do Benefício de Prestação Continuada teve como base a folha de pagamentos do INSS relativa ao mês de outubro de 2019, encaminhada em atendimento a acordo de cooperação técnica entre aquela autarquia e esta Corte de Contas.

42. A Secex/Previdência ressaltou que a folha de pagamentos do BPC é um subconjunto da folha de pagamentos do INSS, tratada na Fiscalização Contínua de Benefícios da Previdência Social, no âmbito do TC-012.592/2019-6, de relatoria do Ministro Bruno Dantas.

43. Desse modo, para que não houvesse duplicidade de achados ou encaminhamentos, somente foram considerados neste trabalho os resultados de avaliação de credibilidade que afetassem diretamente o Benefício de Prestação Continuada.

4

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44. Em relação a outubro de 2018, houve redução do número de beneficiários do BPC Amparo Social ao Idoso de 2.039.289 para 2.025.402 cadastrados no mesmo mês de 2019. No que tange ao BPC Amparo Social à Pessoa Física com Deficiência, houve pequeno incremento de 2.579.006 para 2.594.428, no mesmo período.

45. A análise foi efetuada com base em sete tipologias: 1) Qualificação de documentos de identidade de pessoas (titular); 2) Beneficiário com indícios de renda formal; 3) Beneficiário com indícios de falecimento; 4) Beneficiário não inscrito no Cadastro Único; 5) Familiares de beneficiário com indícios de renda formal; 6) Beneficiário com CPF cancelado, anulado ou suspenso na base da RFB; e 7) Beneficiário com idade inferior a 65 anos recebendo BPC Idoso.

46. As tipologias acima podem ser subdividas em dois grupos: i) de renda (itens 2 e 5); e ii) de cadastro (itens 3, 4, 6 e 7).

47. Como apontado pela Secex/Previdência, indícios de erros cadastrais dos beneficiários ou dos membros da família, mesmo que confirmados, não indicam necessariamente uma fraude ao programa. Todavia, tais erros dão margem ao cometimento de fraudes, eis que evidenciam falhas de atualização e manutenção das informações cadastrais.

48. De outro lado, os indícios de pessoas com renda familiar per capita acima das regras estabelecidas relacionam-se de forma direta com a definição e a composição da família de baixa renda. Desse modo, a confirmação dos indícios indica um ato omissivo ou comissivo da família para receber indevidamente um benefício ao qual não tinha direito.

49. Foi destacado pela equipe de auditoria que, para este ciclo da FCB Assistência, não foi possível efetuar o recálculo da renda familiar per capita , tendo em vista a dificuldade de identificação de todos os membros que compõem a família do beneficiário do BPC, bem como o fato de o cronograma de inscrição no Cadastro Único ainda não estar finalizado.

50. A tabela abaixo indica os resultados agregados das constatações atinentes ao BPC nas FCB de 2017, 2018 e 2019:




Grupo de tipologia 

FCB-2017 

FCB-2018 

FCB-2019 

a) Renda 

20.362 

12.854 

115.588 

b) Cadastro 

20.148 

43.996 

84.060 

Total de benefícios com indícios (a + b) 

40.510 

56.850 

199.648 

Total de benefícios distintos com indícios 

40.510 

56.739 

198.641 

Valor de benefício potencial (R$ milhões) 

475,38 

649,55 

2.378,92 

51. A metodologia para totalização de indícios foi a mesma utilizada na FCB de 2018, ano em que foi realizada modificação na forma de contabilizar os indícios com relação ao exercício de 2017. Assim, conclui-se que a comparação mais fidedigna se refere aos resultados da FCB de 2018 com aqueles da FCB de 2019, o que representa um acréscimo da ordem de 250% no número de benefícios com indícios de irregularidades.

52. Em termos financeiros, houve incremento de 266% no pagamento de tais benefícios, representando, dessa maneira, a quantia de, aproximadamente, R$ 2,4 bilhões o potencial benefício da ação corretora dos indícios verificados.

53. Chamo atenção para a constatação de que 849 beneficiários do BPC Amparo Social ao Idoso possuem idade menor do que 65 anos, em afronta direta à regra estabelecida para tal modalidade. 54. Questionado sobre o fato, o INSS reportou que todos os casos se referem a pessoas amparadas por decisões judiciais.

55. Em que pese o quantitativo ser de baixa materialidade frente ao total de beneficiários do BPC modalidade Amparo ao Idoso – cerca de 2 milhões de pessoas –, e malgrada a inafastabilidade da jurisdição, a ocorrência indica que decisões judiciais podem ir de encontro ao que foi planejado pelos formuladores de políticas públicas que, futuramente, podem ter que incluir o custo de tais deliberações judiciárias no desenho do programa governamental tornando-o, desse modo, mais oneroso à sociedade. 56. Passo, por fim, à situação do Sistema Nacional de Registros Civis – Sirc. Como aduzido pela Secex/Previdência, os achados em relação a tal sistema concentraram-se, essencialmente: i) na

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incompletude da base de certidões registradas, resultante principalmente da baixa disponibilidade de dados de certidões mais antigas; ii) na indisponibilidade de dados relativos a averbações de divórcios e anotações; e iii) em problemas de qualidade dos dados, em especial aqueles atinentes à identificação da pessoa como CPF, Declaração de Nascido Vivo – DNV e Declaração de Óbito – DO.

57. A equipe de auditoria encaminhou ao INSS os achados de auditoria e requisitou da Autarquia explicações para as falhas verificadas, que foram devidamente fornecidas.

58. Atenho-me ao questionamento efetuado acerca dos problemas relativos à qualidade de dados de CPF das certidões do Sirc. Sobre tal assunto, o INSS informou que efetuou tratativas junto à Receita Federal do Brasil – RFB no sentido de que aquele órgão disponibilizasse consultas de CPF às serventias.

59. Todavia, a RFB informou que não poderia atender ao pleito em função do sigilo da base de dados e de formalidades diversas. A fim de minorar o problema, o INSS reportou a formalização de convênio com a Associação dos Registradores de Pessoas Naturais do Estado de São Paulo – Arpen/SP e com a própria Receita Federal para que o número do CPF conste de forma correta nas certidões, conforme o Provimento 63 do Conselho Nacional de Justiça.

V

Conclusão

60. O presente trabalho demonstrou que, a cada ciclo da Fiscalização Contínua de Benefícios, o TCU tem aprimorado suas técnicas de avaliação dos programas auditados de modo a tornar mais fidedignos os resultados que levam à proposição de determinações e recomendações corretivas.

61. Foram fiscalizados 18.125.588 benefícios dos Programas Bolsa Família e Beneficio de Prestação Continuada, com volume financeiro da ordem de R$ 91 bilhões. O benefício potencial, caso constatado pelos gestores que as incorreções verificadas consubstanciam, de fato, irregularidades, e atuem no sentido de coibi-las, monta a aproximadamente, R$ 3 bilhões.

62. No geral, os resultados indicam o aprimoramento dos controles efetuados pelos gestores, o que tende a diminuir a ocorrência das irregularidades a cada novo ciclo de fiscalização.

63. Assim, com vistas a contribuir para o contínuo aperfeiçoamento da ação governamental, são importantes as determinações e recomendações alvitradas pelo Secex/Previdência, as quais acolho com pequenos ajustes de forma.

64. Deixo de acolher, todavia, a sugestão de que seja determinado à Secretaria Nacional de Assistência Social e à Secretaria de Avaliação e Gestão de Informação, ambas do Ministério da Cidadania, que monitorem constantemente os casos de benefícios do BPC que utilizam o Formulário de Impossibilidade de Cadastramento no Cadastro Único, a fim de que não haja extrapolação no seu uso.

65. É que o Tribunal tem evoluído no sentido de não mais efetuar determinações que não possam ser objeto de monitoramento em prazo fixado. Nesse caso, penso que a melhor solução é que seja dada ciência da ocorrência às unidades jurisdicionadas.

66. Por fim, não poderia deixar de tecer loas aos Auditores Federais de Controle Externo encarregados desta fiscalização, dado que se desincumbiram, com maestria, da tarefa que lhes competia, produzindo um trabalho fecundo do ponto de vista técnico e que, certamente, trará benefícios à sociedade brasileira.

Com essas considerações, manifesto-me por que seja adotada a Deliberação que ora submeto à apreciação deste E. Plenário.

T.C.U., Sala das Sessões, em 6 de maio de 2020.

MARCOS BEMQUERER COSTA

Relator

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.922/2019-9

ACÓRDÃO Nº 1123/2020 – TCU – Plenário

1. Processo TC-009.922/2019-9.

2. Grupo: I; Classe de Assunto: V - Relatório de Acompanhamento.

3. Interessado: Tribunal de Contas da União.

4. Unidades Jurisdicionadas: Ministério da Cidadania e Instituto Nacional do Seguro Social.

5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Gestão Tributária, da Previdência e da Assistência Social – Secex/Previdência.

8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Auditoria, na modalidade Acompanhamento, que teve como objeto a fiscalização da concessão, da manutenção e do pagamento de benefícios assistenciais.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar à Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação do Ministério da Cidadania, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do Regimento interno/TCU, que:

9.1.1. no prazo de 90 (noventa) dias a contar da ciência deste Acórdão, indique os controles a serem implementados para reduzir o número das inconsistências identificadas nas análises do Cadastro Único, abaixo relacionadas:

9.1.1.1. registros que não cumprem as regras mínimas para preenchimento dos documentos (Item 2.1 do relatório de auditoria);

9.1.1.2. registros com número de CPF e título de eleitor inválidos (Item 2.2 do relatório de auditoria);

9.1.1.3. registros com número de CPF, título de eleitor, documento de identidade, carteira de trabalho e certidões em multiplicidade (Item 2.3 do relatório de auditoria);

9.1.1.4. registros com inconsistências no preenchimento dos dados de certidões de nascimento ou casamento (Item 2.4 do relatório de auditoria);

9.1.1.5. registros com certidão de nascimento ou casamento com dados divergentes em relação à base de dados do Sistema Nacional de Registros Civis – Sirc (Item 2.5 do relatório de auditoria);

9.1.1.6. registros com CPF ou título de eleitor inconsistentes com as bases de dados oficiais ou passíveis de qualificação (Item 2.6 do relatório de auditoria);

9.1.1.7. registros de pessoas com CPF cancelado, nulo ou suspenso na base da Receita Federal do Brasil (Item 2.7 do relatório de auditoria);

9.1.1.8. registros com indícios de falecimento (Item 2.8 do relatório de auditoria);

9.1.2. no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da ciência deste Acórdão, efetue a revisão dos registros administrativos com as inconsistências identificadas nos subitens 9.1.1.1 a 9.1.1.8 supra ;

9.2. determinar à Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministério da Cidadania, com base no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do Regimento interno/TCU, que:

9.2.1. no prazo de 90 dias a contas da ciência deste Acórdão, em conjunto com a Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação, também do Ministério da Cidadania, indique os controles a serem implementados para reduzir o número de inconsistências identificadas nas análises da folha de pagamentos do Programa Bolsa Família, abaixo relacionadas:

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9.2.1.1. beneficiários com indícios de renda formal (Item 3.1 do relatório de auditoria);

9.2.1.2. beneficiários com indícios de falecimento (Item 3.2 do relatório de auditoria);

9.2.1.3. beneficiários inscritos em múltiplas prefeituras ou famílias no Cadastro Único, constantes da Folha de Pagamentos do Programa Bolsa Família (Item 3.3 do relatório de auditoria);

9.2.1.4. beneficiário que apresentaram declaração de ajuste anual do Imposto de Renda Pessoa Física (Item 3.4 do relatório de auditoria);

9.2.1.5. beneficiários que constam como favorecidos de pagamentos no Siafi (Item 3.5 do relatório de auditoria);

9.2.1.6. beneficiários que constam como sócios ou diretores de empresas que receberam pagamento por meio do Siafi (Item 3.6 do relatório de auditoria);

9.2.1.7. beneficiários que constam como sócios de empresas com capital social superior a R$ 100 mil ou com participação no capital social superior a R$ 40 mil (Item 3.7 do relatório de auditoria);

9.2.1.8. beneficiários que constam como sócios ou diretores de empresas que declararam folhas de pagamentos na Relação Anual de Informações Sociais – RAIS superiores a R$ 10 mil (Item 3.8 do relatório de auditoria);

9.2.1.9. beneficiários com CPF cancelados, anulados ou suspensos na base da Receita Federal do Brasil (Item 3.9 do relatório de auditoria);

9.2.2. no prazo de 90 dias a contar da ciência deste Acórdão, indique as providências que serão adotadas em relação aos indícios de fraudes relativos a beneficiário servidor, militar ou pensionista com renda per capita subdeclarada no momento do cadastramento ou da atualização (Item 3.1.1 do relatório de auditoria);

9.2.3. no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da ciência deste Acórdão, efetue a revisão dos benefícios com indícios de irregularidade ou fraude identificados nos subitens 9.2.1.1 a 9.2.1.9 e 9.2.2 supra ;

9.3. determinar à Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério da Cidadania, e ao Instituto Nacional do Seguro Social, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do Regimento interno/TCU, que:

9.3.1. no prazo de 90 dias a contar da ciência deste Acórdão, indiquem os controles a serem implementados para reduzir o número de inconsistências identificadas nas análises da folha de pagamentos do Benefício de Prestação Continuada, abaixo relacionadas:

9.3.1.1. CPF ou título de eleitor inconsistentes com as bases de dados oficiais ou passíveis de qualificação (item 4.1 do relatório de auditoria);

9.3.1.2. beneficiários com indícios de renda formal (item 4.2 do relatório de auditoria);

9.3.1.3. beneficiários com indícios de falecimento (item 4.3 do relatório de auditoria);

9.3.1.4. beneficiário não inscrito no Cadastro Único (item 4.4 do relatório de auditoria);

9.3.1.5. familiares de beneficiários com indícios de renda formal (item 4.5 do relatório de auditoria);

9.3.1.6. beneficiários com CPF cancelado, anulado ou suspenso (item 4.6 do relatório de auditoria);

9.3.1.7. beneficiários com idade inferior a 65 anos recebendo BPC idoso (item 4.7 do relatório de auditoria);

9.3.2. no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da ciência deste Acórdão, efetue a revisão dos benefícios com indícios de irregularidade identificados nos subitens 9.3.1.1 a 9.3.1.7 supra ;

9.4. determinar à Secretaria Nacional de Assistência Social e à Secretaria de Avaliação e Gestão de Informação, ambas do Ministério da Cidadania, com base no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do Regimento interno/TCU, que, no prazo de 90 (noventa) dias a contar da ciência deste Acórdão, apresentem Plano de Ação com a finalidade de promover as alterações necessárias em normativos, formulários e sistemas para possibilitar o cadastramento dos

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beneficiários do Programa Benefício de Prestação Continuada no Cadastro Único, incluindo as situações excepcionais elencadas no art. 2º do Decreto 9.462/2018 (item 4.4 do relatório de auditoria);

9.5. determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do Regimento interno/TCU, ao Comitê Gestor do Sistema Nacional de Informações de Registro Civil, representado pelo Ministérios da Economia e pelo Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos, e ao Instituto Nacional do Seguro Social que, no prazo de 90 (noventa) dias a contar da ciência deste Acórdão, indiquem os controles a serem implementados para reduzir o número de inconsistências identificadas nas análises da base de dados do Sistema Nacional de Informações de Registro Civil, abaixo relacionadas:

9.5.1. registros de certidões de óbito com campos chave ausentes ou em multiplicidade (item 5.1 do relatório de auditoria);

9.5.2. CPFs em certidões de óbito passíveis de qualificação (item 5.2 do relatório de auditoria);

9.5.3. registros de certidões de nascimento com campos chave ausentes ou em multiplicidade (item 5.3 do relatório de auditoria);

9.5.4. CPFs em certidões de nascimento passíveis de qualificação (item 5.4 do relatório de auditoria);

9.5.5. registros de certidões de casamento com campos chave ausentes ou em multiplicidade (item 5.5 do relatório de auditoria);

9.5.6. CPFs em certidões de casamento passíveis de qualificação (item 5.6 do relatório de auditoria);

9.5.7. registros com certidões sem preenchimento do dígito verificador (item 5.7 do relatório de auditoria);

9.5.8. volume de registros abaixo do esperado em certidões de nascimento, casamento e óbito (item 5.8 do relatório de auditoria);

9.6. recomendar ao Comitê Gestor do Sirc, representado pelo Ministérios da Economia e pelo Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos, e ao Instituto Nacional do Seguro Social, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento interno/TCU, que:

9.6.1. em conjunto com o Conselho Nacional de Justiça e com as Corregedorias de Justiça Estaduais, exijam dos cartórios e serventias tempestividade, completude e qualidade dos dados de certidões informados ao Sistema Nacional de Informações de Registro Civil, nos termos do art. 41, parágrafo único, da Lei 11.977/2009 c/c art. 32 da Lei 8.935/1994;

9.6.2. em conjunto com a Receita Federal do Brasil, conduzam as ações técnicas necessárias para o cumprimento do compartilhamento de dados do Cadastro Base do Cidadão, previsto no Decreto 10.046/2019, a fim de que sejam mitigados os problemas de qualidade de dados de CPF das certidões do Sistema Nacional de Informações de Registro Civil;

9.6.3. em conjunto com o Conselho Nacional de Justiça, normatizem a inclusão dos atos registrais anteriores a 2015 no Sistema Nacional de Informações de Registro Civil, bem como a inclusão das averbações, anotações e retificações descritas no art. 68 da Lei 8.212/1991, modificada pela Lei 13.846/2019;

9.6.4. em conjunto com o Conselho Nacional de Justiça, solucionem os problemas de qualidade dos envios de dados pelas Centrais de Registros Civis ou revejam a previsão dessa modalidade de envio de informações ao Sistema Nacional de Informações de Registro Civil;

9.6.5. promovam melhorias nos controles do Sistema Nacional de Informações de Registro Civil para qualificação dos dados de registros civis de pessoas naturais, que incluam a detecção e a recusa de dados com problemas graves de qualidade;

9.6.6. propiciem o compartilhamento dos dados do Sistema Nacional de Informações de Registro Civil com órgãos e entidades da Administração Pública Federal, Estadual, Distrital e Municipal que os solicitarem, em cumprimento aos objetivos de apoiar e otimizar o planejamento e a gestão de políticas públicas e de promover a interoperabilidade entre os sistemas dos cartórios de

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registro civil de pessoas naturais e os cadastros mantidos pelo Poder Executivo Federal, conforme previsão do Decreto 9.929/2019;

9.7. recomendar à Caixa Econômica Federal, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno/TCU, que, quando da realização de rotinas automatizadas para identificação de duplicidades no cadastro do Número de Identificação Social – NIS, que alimenta outros sistemas como Cadastro Único, Programa de Integracao Social e Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, dê prioridade à manutenção dos dados mais atualizados, sempre que possível, tendo em vista que há maiores chances de estes já terem passado por regras de validação;

9.8. recomendar ao Ministério da Cidadania, com base no art. 250, inciso III, do Regimento Interno/TCU, que:

9.8.1. em conjunto com o Tribunal Superior Eleitoral, com a Receita Federal do Brasil e com o Comitê Central de Governança de Dados, conduza as ações técnicas necessárias para compartilhamento de informações de cadastros de cidadãos, incluindo Título de Eleitor e motivo da situação do CPF, utilizando sistemática que garanta a interoperabilidade entre as bases, nos moldes do previsto na Lei 13.444/2017, que instituiu a Identificação Civil Nacional, e do Decreto 10.046/2019, que criou o Cadastro Base do Cidadão (itens 2.6 e 4.1 do relatório de auditoria);

9.8.2. envide esforços para obter dados de agentes públicos e pensionistas para recálculos de batimentos de renda (itens 3.1, 4.2 e 4.5 do relatório de auditoria);

9.8.3. adote medidas para obter acesso a outras bases que trazem indícios de falecimento (a exemplo do Sistema Nacional de Informações de Registro Civil, pagamentos de pensões por morte e CPF), a fim de avaliar a ocorrência do óbito (itens 2.8, 3.2 e 4.3 do relatório de auditoria);

9.9. recomendar, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno/TCU, ao Comitê Central de Governança de Dados, conforme previsto no art. 21 do Decreto 10.046/2019, à Receita Federal do Brasil e ao Tribunal Superior Eleitoral que envidem esforços para fornecimento dos motivos de suspensão do CPF, bem como do Título de Eleitor associado a um CPF (a exemplo de sua inclusão na solução blockchain de CPF da Receita Federal do Brasil), de forma a promover a qualidade e interoperabilidade dos dados relativos aos cidadãos e otimizar a implementação de políticas públicas, nos moldes do previsto na Lei 13.444/2017, que instituiu a Identificação Civil Nacional, e do Decreto 10.046/2019, que criou o Cadastro Base do Cidadão (itens 2.6 e 2.7 do relatório de auditoria);

9.10. dar ciência à Secretaria Nacional de Assistência Social e à Secretaria de Avaliação e Gestão de Informação, ambas do Ministério da Cidadania, de que o monitoramento constante dos casos de benefícios do Programa Benefício de Prestação Continuada que utilizam o Formulário de Impossibilidade de Cadastramento no Cadastro Único impossibilita a extrapolação no seu uso;

9.11. encaminhar ao Instituto Nacional do Seguro Social, à Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação, à Secretaria Nacional de Renda de Cidadania e à Secretaria Nacional de Assistência Social, do Ministério da Cidadania, mídia com os indícios de irregularidades identificados neste processo;

9.12. remeter ao Instituto Nacional do Seguro Social, ao Ministério da Economia, à Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação, à Secretaria Nacional de Renda de Cidadania e à Secretaria Nacional de Assistência Social, do Ministério da Cidadania, à Caixa Econômica Federal, ao Comitê Gestor do Sistema Nacional de Informações de Registro Civil, representado pelo Ministério da Economia e pelo Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos, e ao Conselho Nacional de Justiça cópia deste Acórdão, para ciência;

9.13. determinar à Secex/Previdência, nos termos do art. 243 do Regimento Interno do TCU, o monitoramento das determinações e recomendações supra;

9.14. arquivar os presentes autos, nos termos do art. 169, inciso II, do Regimento Interno/TCU.

10. Ata nº 15/2020 – Plenário.

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11. Data da Sessão: 6/5/2020 – Telepresencial.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1123-15/20-P.

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: José Mucio Monteiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Ana Arraes e Bruno Dantas.

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa (Relator), André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MUCIO MONTEIRO MARCOS BEMQUERER COSTA

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral

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