jusbrasil.com.br
21 de Maio de 2022
  • 2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Tribunal de Contas da União
há 2 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
RA 03005720183
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Interessados/Responsáveis: não há.
Julgamento
8 de Abril de 2020
Relator
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU_RA_03005720183_e3259.rtf
Inteiro TeorTCU_RA_03005720183_aef0a.pdf
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Voto

Trata-se de auditoria de conformidade realizada em Municípios do Estado de Sergipe para verificar a aplicação dos recursos dos precatórios do extinto Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) , abrangendo o período de 1/12/2016 a 01/11/2018.

Esta fiscalização é parte de auditoria coordenada – TC 018.130/2018-6 – que envolve diversos municípios de doze estados da Federação – Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Sergipe, Alagoas, Bahia, Pará, Amazonas e Minas Gerais, realizada em atendimento ao Acórdão 1.824/2017 – Plenário (de minha relatoria) .

No referido decisum, proferido em sede de representação da lavra do Ministério Público Federal, Ministério Público do Estado do Maranhão e do Ministério Público de Contas do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão (TC 005.506/2017-4) , esta Corte firmou os seguintes entendimentos em relação aos recursos federais, destinados à complementação da União ao Fundef e ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) :

9.2.2. aos recursos provenientes da complementação da União ao Fundef/Fundeb, ainda que oriundos de sentença judicial, devem ser aplicadas as seguintes regras:

[...]

9.2.2.2. utilização exclusiva na destinação prevista no art. 21, da Lei 11.494/2007, e na Constituição Federal, no art. 60 do ADCT;

9.2.3. a aplicação desses recursos fora da destinação, a que se refere o item 9.2.2.2 anterior, implica a imediata necessidade de recomposição do Erário, ensejando, à mingua da qual, a responsabilidade pessoal do gestor que deu causa ao desvio, na forma da Lei Orgânica do TCU;

9.2.4. a destinação de valores de precatórios relacionados a verbas do Fundef/Fundeb para o pagamento de honorários advocatícios é inconstitucional, por ser incompatível com o art. 60, do ADCT, com a redação conferida pela EC 14/1996, bem como é ilegal, por estar em desacordo com as disposições da Lei 11.494/2007;

Além disso, o referido aresto determinou à Segecex a realização de trabalho para verificar a aplicação desses recursos, autorizando sua realização em conjunto com outros órgãos da rede de controle (itens 9.4 e 9.10) .

Em sede de embargos de declaração, opostos contra essa decisão, o TCU esclareceu que (Acórdão 1.962/2017 – Plenário) :

9.2.1.2. a natureza extraordinária dos recursos advindos da complementação da União obtida pela via judicial afasta a subvinculação estabelecida no art. 22 da Lei 11.494/2007;

Posteriormente, no âmbito de representação da Secex/Educação (TC 020.079/2018-4) , esta Corte, por meio do Acórdão 2.866/2018 – Plenário (também de minha relatoria) , firmou entendimento, em relação aos recursos recebidos a título de complementação da União no Fundef, reconhecidos judicialmente que:

9.2.1. além de não estarem submetidos à subvinculação de 60%, prevista no artigo 22 da Lei 11.494/2007, consoante o subitem 9.2.1.2, Acórdão 1962/2017 – Plenário, não podem ser utilizados para pagamentos de rateios, abonos indenizatórios, passivos trabalhistas ou previdenciários, remunerações ordinárias, ou de outras denominações de mesma natureza, aos profissionais da educação;

9.2.2. podem ter sua aplicação definida em cronograma de despesas que se estenda por mais de um exercício financeiro, não estando sujeita ao limite temporal previsto no artigo 21, caput, da Lei 11.494/2007;

Por ocasião dessa última decisão, esta Corte também recomendou aos entes beneficiários dos recursos que, previamente à utilização dos valores, elaborassem plano de aplicação compatível com as orientações contidas na deliberação, com o Plano Nacional de Educação, com os objetivos básicos das instituições educacionais e com os respectivos planos estaduais e municiais de educação, em linguagem clara, com informações precisas, indicando os valores envolvidos em cada ação/despesa planejada.

Ainda segundo a deliberação, tais planos deveriam ter ampla divulgação e ter sua elaboração e execução acompanhadas pelos respectivos conselhos do Fundeb.

Estima-se que o valor total relativo aos precatórios do Fundef, advindos do pagamento a menor da complementação da União, supere R$ 90 bilhões.

Este trabalho é ainda mais importante diante do preocupante cenário retratado nos Acórdãos 2.353/2018 e 2.018/2019, do Plenário, de minha relatoria, referentes ao acompanhamento do Plano Nacional de Educação (Lei 13.005/2014) , dos quais se estrai que, das 20 metas do plano, aproximadamente 13 delas tem risco alto ou médio de não atingimento.

O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 1.669.523,37, correspondente ao valor total dos precatórios do Fundef já depositados a seis municípios sergipanos: Nossa Senhora do Socorro; Siriri; Pacatuba; Areia Branca, Itabaiana e Campo do Brito.

Esta fiscalização buscou responder as seguintes questões:

Questão 1: Os recursos repassados aos municípios foram depositados em conta bancária do Fundeb ou outra conta criada exclusivamente com esse propósito?

Questão 2: Os recursos estão sendo utilizados exclusivamente na manutenção e desenvolvimento do ensino para a educação básica?

Questão 3: Foi observada a vedação à destinação de valores dos precatórios do Fundef para o pagamento de honorários advocatícios?

Questão 4: Os recursos recebidos pelo município em virtude dos precatórios do Fundef foram utilizados para pagamentos de remuneração de profissionais da educação básica?

Subquestão 4.1) Qual percentual dos recursos recebidos foi utilizado para esse propósito?

Subquestão 4.2) Qual foi a natureza (rubrica) dos pagamentos remuneratórios realizados pelo Município?

Subquestão 4.3) Os pagamentos realizados foram destinados a profissionais da educação básica que estavam em efetivo exercício no ano em que a complementação da União foi a menor do devido?

Foram identificados os seguintes achados:

I) recursos de precatórios do Fundef não depositados em conta específica;

II) desvio de finalidade na aplicação de recursos advindos de precatórios do Fundef;

III) pagamento de honorários advocatícios com recursos dos precatórios do Fundef;

IV) utilização recursos de precatório do Fundef com violação de medida cautelar deste Tribunal.

II

Como apurado pela equipe de fiscalização, o Município de Areia Branca/SE recebeu, em 19/12/2016, por meio de precatório do Fundef, o valor de R$ 121.807,70, já destacado de honorários advocatícios.

Esse montante foi depositado indevidamente na conta movimento da prefeitura, ao invés de conta específica aberta para esse fim ou da conta específica do Fundeb no município, nos termos do art. 17, da Lei 11.494/2007, item 9.2.2.1, do Acórdão 1.824/2017 – Plenário e item 9.2.2 do Acórdão 1962/2017 – Plenário.

Mesmo assim a equipe conseguiu rastrear os gastos realizados com esses recursos, mediante o exame de extratos bancários e outros documentos comprobatórios da execução das despesas.

Como os valores em questão já foram gastos e não houve prejuízo para o controle da aplicação do aludido montante, acolho a proposta da unidade técnica no sentido de dar ciência do achado ao ente federado.

III

O município utilizou parte dos recursos em questão para custeio de despesas da Prefeitura com aquisição de gêneros alimentícios para atender o ensino fundamental (R$ 8.520,00) e pagamento de INSS de servidores da secretaria de assistência social do município (R$ 8.400,00) , gastos estes que não se enquadram como de manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) , nos termos do art. 71, inciso IV, da Lei 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação) , contrariando os arts. 60, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) , 2º, da Lei 9.424/1996 (Lei do Fundef) , e 21, da Lei 11.494/2007 (Lei do Fundeb) .

Considerando a baixa materialidade dos mencionados valores em relação ao total recebido por meio do precatório do Fundef a unidade técnica propõe seja expedida determinação à municipalidade para que restitua os montantes em questão à conta do Fundeb.

Em sintonia com os votos condutores dos Acórdãos 2.553/2019 e 2802/2019, ambos do Plenário, considero que, não obstante não possa ser enquadrada como despesas de MDE, a aquisição de gêneros alimentícios foi importante para o processo ensino-aprendizagem, motivo pelo qual deixo, excepcionalmente, de determinar a restituição dos recursos à conta específica.

Considerando, ainda, a baixa materialidade do pagamento de INSS dos servidores da secretaria de assistência social e o custo do controle deixo também de determinar a restituição desses valores à conta específica.

Vale destacar que o município, segundo informações do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, tem população estimada de apenas 18.500 pessoas (2019) , com Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) anos iniciais do ensino fundamental de 4,2, ocupando o 4817o lugar de um total de 5570 municípios brasileiros.

Por conseguinte, também é suficiente, nesse caso, dar ciência desse achado ao ente federado.

IV

Como apurado pela equipe de auditoria, os Municípios de Siriri (R$ 24.136,27) , Pacatuba (R$ 31.991,63) , Areia Branca (R$ 30.333,28) , Itabaiana (R$ 113.206,88) e Campo do Brito (R$ 44.784,31) realizaram pagamentos de honorários advocatícios, por meio de destaques dos precatórios do Fundef, ao escritório Monteiro e Monteiro Advogados Associados.

As contratações do escritório de advocacia ocorreram por meio de indevida inexigibilidade de licitação, porquanto o ajuizamento de ação judicial para cobrar as diferenças da complementação do Fundef não se reveste de singularidade tampouco a sociedade de advogados contratada detém notória especialização, requisitos necessários para contratação direta por meio de inexigibilidade, a qual é exceção à regra da licitação e apenas é admitida quando há impossibilidade de competição.

Tais contratações, por conseguinte, deveriam ter ocorrido após regular procedimento licitatório, com ampla possibilidade de participação dos interessados.

Como a nulidade da licitação enseja a nulidade do próprio contrato, o que também se aplica ao procedimento de inexigibilidade, nos termos do art. 49, §§ 2º e 4º, da Lei de Licitações, referidos contratos de serviços advocatícios celebrados pelos Municípios Sergipanos são nulos.

Quanto à estipulação de honorários de êxito nas aludidas avenças, em sintonia com as conclusões da equipe de auditoria, verifico que contraria o art. 55, inciso III, da Lei 8.666/1993, que prevê, como cláusula essencial do contrato, a que estabelece e define o preço.

A ausência de licitação aliada à estipulação, nos contratos, de alto percentual a título de honorários de êxito, ensejou o recebimento, pelo escritório de advocacia em questão, de milhares de reais pelo ajuizamento de demandas de baixa complexidade, em prejuízo da população.

Não bastasse isso, os recursos advindos dos precatórios do Fundef devem ser utilizados, exclusivamente, em ações de manutenção e desenvolvimento do ensino para a educação básica pública, nos termos dos art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) , do art. 2º da Lei 9.424/1996, e do art. 21 da Lei 11.494/2007.

Esse entendimento foi firmado pelo Plenário desta Corte por ocasião do Acórdão 1.824/2017.

É preciso destacar, contudo, que o pagamento de honorários advocatícios com recursos do Fundef, por não ser ação de manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) , é indevido, pelo menos, desde a promulgação da Emenda Constitucional 14/1996, que alterou o art. 60, do ADCT, e da entrada em vigor das Leis 9.394/1996 (LDB) e 9.424/1996 (Lei do Fundef) .

Conquanto haja previsão, no art. 22, §4º, da Lei 8.906/1994, da possibilidade de retenção dos honorários advocatícios contratuais antes da expedição do precatório (regra geral) , o caso dos precatórios do Fundef é especial por se tratar de verbas constitucionalmente gravadas a finalidades da área da educação definidas em lei, o que impede o recebimento dos valores pelos advogados por meio desse procedimento.

Os serviços advocatícios contratados de forma regular e a preço de mercado devem ser pagos com recursos que possam ter essa destinação.

Nesse sentido também decidiu a 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, no âmbito do Recurso Especial 1.703.697/PE (Relator o E. Ministro Og Fernandes) , cujo trecho da ementa da decisão aqui reproduzo:

7. Na execução, regra geral, é possível a requisição pelo patrono de reserva da quantia equivalente à obrigação estabelecida, entre si e o constituinte, para a prestação dos serviços advocatícios. A condição para isso é que o pleito seja realizado antes da expedição do precatório ou do mandado de levantamento, mediante a juntada do contrato. Orientação do STJ e do STF.

8. Esse entendimento, todavia, não é aplicável quando os valores a que tem direito o constituinte se referem a verbas decorrentes de diferenças do FUNDEF que a União deixou de repassar aos Municípios a tempo e modo.

9. O fato de determinada obrigação pecuniária não ter sido cumprida espontaneamente, mas somente após decisão judicial com trânsito em julgado, não descaracteriza a sua natureza nem a da prestação correspondente. Assim, uma vez que os valores relacionados ao FUNDEF, hoje FUNDEB, encontram-se constitucional e legalmente vinculados ao custeio da educação básica e à valorização do seu magistério, é vedada a sua utilização em despesa diversa, tais como os honorários advocatícios contratuais.

10. Reconhecida a impossibilidade de aplicação da medida descrita no art. 22, § 4º, da Lei n. 8.906/1994 nas execuções contra a União em que se persigam quantias devidas ao FUNDEF/FUNDEB, deve o advogado credor, apesar de reconhecido o seu mérito profissional, buscar o seu crédito por outro meio.

Portanto, acolho a proposta da unidade técnica no sentido de que sejam constituídos processos apartados de tomada de contas especial para que se promova a citação solidária dos gestores signatários dos contratos advocatícios e do escritório de advocacia beneficiário dos recursos.

Esse encaminhamento está em sintonia com os Acórdãos 1.285/2018 – Plenário (Relator Ministro Benjamin Zymler) , 1.824/2017 – Plenário e 2553/2019 - Plenário (ambos de minha relatoria) .

V

A equipe de auditoria do TCU verificou que o Município de Pacatuba destinou recursos dos precatórios do Fundef para o pagamento dos profissionais da Secretaria de Educação, em 31/10/2018, em desacordo com medida cautelar desta Corte de Contas.

A referida medida de urgência foi concedida em 27/6/2018, no âmbito do TC 020.079/2018-4, referendada pelo Plenário em 4/7/2018 (Acórdão 1.518/2018) , nos seguintes termos:

determino, cautelarmente, nos termos do artigo 276, caput, do Regimento Interno/TCU, aos entes municipais e estaduais beneficiários de precatórios provenientes da diferença no cálculo da complementação devida pela União, no âmbito do Fundef, que se abstenham de utilizar tais recursos no pagamento a profissionais do magistério ou a quaisquer outros servidores públicos, a qualquer título, a exemplo de remuneração, salário, abono ou rateio, até que este Tribunal decida sobre o mérito das questões suscitadas no presente feito;

Como bem registrado pela equipe de fiscalização, essa decisão foi amplamente divulgada, até mesmo com publicação no site do FNDE na internet (peça 23, p. 60) .

Dessa forma, acolho a proposta da unidade técnica de chamar em audiência o prefeito responsável pelo descumprimento da decisão cautelar.

A equipe de auditoria identificou, ainda, que os Municípios de Campo Brito e de Nossa Senhora do Socorro realizaram pagamentos de remuneração ordinária de profissionais da educação básica antes da prolação da referida medida cautelar.

Em sintonia com o voto condutor do Acórdão 2553/2019 – Plenário, pode ser aceito o pagamento de remuneração ordinária desses profissionais da educação, ocorrido antes da aludida cautelar, com os recursos extraordinários dos precatórios do Fundef.

Nesse sentido, aduzi naqueles autos:

Acolho esse entendimento apenas em relação ao pagamento de remunerações ordinárias, sobretudo porque, embora contrarie a melhor interpretação, a qual prima pela consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais (art. 70, caput, da LDB) , de fato, até o TCU firmar seu entendimento, havia controvérsia quanto à possibilidade desse pagamento, com os recursos dos precatórios, aos profissionais da educação, considerando a literalidade do inciso I, do art. 70, da LDB.

O próprio Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) , manifestou-se de forma favorável à possibilidade de utilização dos recursos dos precatórios do Fundef para pagamento de remuneração ordinária dos profissionais (TC 020.079/2018-4) .

Embora não tenha sido verificada na presente auditoria, vale destacar que esta Corte repudia veementemente a realização de meros rateios dos recursos dos precatórios do Fundef entre profissionais da educação sem observância ao interesse público e completamente descolada dos objetivos das instituições de ensino e das metas do Plano Nacional de Educação.

Também não são aceitos, nesta Corte, pagamentos de passivos trabalhistas e previdenciários com tais recursos, porquanto não são despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino.

Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 8 de abril de 2020.

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/835300402/relatorio-de-auditoria-ra-ra-3005720183/voto-835300491

Informações relacionadas

Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul TCE-MS - REPRESENTAÇÃO: RP 58982018 MS 1897550

Tribunal de Contas da União TCU - REPRESENTAÇÃO: REPR 27527219974

Tribunal de Contas da União TCU - RELATÓRIO DE AUDITORIA (RA): RA 03005720183