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30 de Outubro de 2020
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 7 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
02150320133
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Responsáveis: Construtora Queiroz Garcia Ltda. (02.895.841/0001-30); Hideraldo Luiz Caron (323.497.930-87); João Batista Berretta Neto (007.981.859-53); Luiz Cláudio dos Santos Varejão (905.106.407-10).
3.2. Recorrentes
, Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.
Julgamento
15 de Abril de 2020
Relator
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__02150320133_b27df.rtf
Inteiro TeorTCU__02150320133_a59ae.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.503/2013-3

GRUPO II – CLASSE – Plenário

TC 021.503/2013-3 [Apensos: TC 035.248/2017-3, TC 018.365/2015-9, TC 025.071/2016-5, TC 004.750/2017-9, TC 004.754/2018-2, TC 028.945/2012-3, TC 014.896/2014-1]

Natureza: I - Recurso de Reconsideração em Tomada de Contas Especial.

Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes Responsáveis: Construtora Queiroz Garcia Ltda. (02.895.841/000130); Hideraldo Luiz Caron (323.497.930-87); João Batista Berretta Neto (007.981.859-53); Luiz Claudio dos Santos Varejão (905.106.407-10)

Representação legal: Renata Arnaut Araújo Lepsch (18.641/OABDF) e outros; Pablo Alves Prado (43164/OAB-DF) e outros; Ted Carrijo Costa (23.671/OAB-DF) e outros.

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS EM POSTOS DE PESAGEM EM RODOVIAS. ADESÃO INDEVIDA A ATA DE REGISTRO DE PREÇOS. IRREGULARIDADES EM PESQUISAS DE PREÇOS. ALTERAÇÕES SUBSTANCIAIS DE QUANTITATIVOS E PRORROGAÇÕES CONTRATUAIS ILEGÍTIMAS. DEMOLIÇÃO DE ESTRUTURA DE FORMA ANTIECONÔMICA. PAGAMENTOS POR SERVIÇOS NÃOREALIZADOS OU SUPERFATURADOS. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. INABILITAÇÃO PARA O EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO OU FUNÇÃO DE CONFIANÇA NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL. RECURSOS DE RECONSIDERAÇÃO. CONHECIMENTO. NEGATIVA DE PROVIMENTO. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Transcrevo instrução, cuja instrução foi acolhida pelo escalão dirigente da Secretaria de Recursos (Serur):

INTRODUÇÃO

1. Trata-se de recursos de reconsideração interpostos por Construtora Queiroz Garcia Ltda. (peça 199), Hideraldo Luiz Caron (peça 215), João Batista Berretta Neto (peça 216) e Luiz Cláudio dos Santos Varejão (peça 220) contra o Acórdão 1060/2017-TCU-Plenário (peça 183).

1.1. A deliberação recorrida, mantida pelo Acórdão 1561/2017-TCU-Planário (peça 206), proferido por força da oposição de embargos de declaração, apresenta o seguinte teor:

9.1 excluir Marcelino Augusto Santos Rosa da relação processual;

9.2 com base no art. 16, inciso III, alíneas b e c, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas de Luiz Cláudio dos Santos Varejão, João Batista Berretta Neto e Hideraldo Luiz Caron;

9.3 com base no art. 16, inciso III, alínea c, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas da Construtora Queiroz Garcia Ltda.;

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9.4 condenar Luiz Cláudio dos Santos Varejão, João Batista Berretta Neto, Hideraldo Luiz Caron e a Construtora Queiroz Garcia Ltda., solidariamente, ao pagamento das quantias a seguir discriminadas, com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), atualizada monetariamente e acrescida de juros de mora a partir das datas indicadas até o efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor:




Data 

Valor (R$) 

21/12/2009 

4.522.672,45 

14/10/2010 

2.227.501,05 

01/02/2011 

990.423,45 

9.5 aplicar, individualmente, a Luiz Cláudio dos Santos Varejão, João Batista Berretta Neto, Hideraldo Luiz Caron e à Construtora Queiroz Garcia Ltda. a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais), com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento das quantias aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

9.6 aplicar, individualmente, a Hideraldo Luiz Caron, João Batista Berretta Neto e Luiz Cláudio dos Santos Varejão a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento das quantias aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

9.7 autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas a s notificações;

9.8 considerar graves as infrações cometidas por Luiz Cláudio dos Santos Varejão e João Batista Berretta Neto;

9.9 inabilitar Luiz Cláudio dos Santos Varejão e João Batista Berretta Neto para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal, respectivamente, pelo prazo de 8 (oito) e 5 (cinco) anos, comunicando a Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, após o trânsito em julgado desta deliberação, da adoção dessa medida;

9.10 remeter cópia deste acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam, ao Ministério Público da União.

HISTÓRICO

2. A presente tomada de contas especial foi instaurada por força do Acórdão 1961/2013TCU- Plenário (peça 42), a partir de representação formulada por unidade técnica deste Tribunal (peça 5) acerca de possíveis irregularidades observadas na contratação, pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes-Dnit, da empresa Queiroz Garcia Ltda. para a realização de serviços em postos de pesagem veicular da autarquia.

2.1. O contrato analisado na representação, TT-115/2009-00, decorreu de adesão do Dnit à ata de registro de preços do pregão eletrônico 12/2008 (peça 1, p. 3-62), conduzido pelo Centro Integrado de Telemática do Exército (Citex) e tinha como objeto a execução (peça 2, p. 160): ‘de serviços de engenharia, continuados, de manutenção predial, elétrica e hidráulica, incluindo a conservação de móveis e a operação dos equipamentos e sistemas que integram as instalações de infraestrutura, a ser executado em postos de pesagem de veículos de propriedade do Dnit.’

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2.2. A representação da então 1ª Secretaria de Controle Externo deste Tribunal (peça 5) indicava três indícios de irregularidades, a saber: a) contratação de serviços distintos dos previstos na ata de registro de preços; b) pagamento por serviços não executados; e c) celebração de aditivos irregulares.

2.3. Tal representação foi conhecida pelo Ministro Relator, que autorizou a realização da inspeção proposta pela unidade técnica (peça 8). Os elementos colhidos no curso da inspeção reforçaram os indícios de irregularidade que ensejaram a representação inicial e permitiram identificar outros dois, relativos a pesquisa de preços que justificou a adesão à ata do Exército (peça 39, p. 2) e demolição dos postos de pesagem existentes (peça 39, p. 18).

2.4. Da análise dos elementos constantes dos autos, esta Corte prolatou o Acórdão 1961/2013-TCU-Plenário, determinando a constituição da presente tomada de contas especial e autorizando a realização das citações e audiências propostas pela unidade técnica. 2.5. Realizadas as citações e audiências dos responsáveis, foram juntadas aos autos as respectivas defesas (peças 96, 107, 110-112, 116-120 e 131-140), analisadas pela Unidade Técnica responsável pela instrução inicial destes autos (peça 155), além de memoriais (peças 170, 171, 173 e 175-179), que não lograram afastar por inteiro, segundo a Unidade Técnica e o Ministério Público/TCU, as irregularidades apuradas pelo Tribunal.

2.6. O Tribunal, acatando os pareceres constantes dos autos, proferiu o acórdão ora recorrido.

EXAME DE ADMISSIBILIDADE

3. Reiteram-se os exames preliminares de admissibilidade (peças 222-225), ratificados à peça 228 pelo Exmo. Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues, que concluiu pelo conhecimento do recurso, eis que preenchidos os requisitos processuais aplicáveis à espécie, suspendendo-se os efeitos dos itens 9.2, 9.3, 9.4, 9.5, 9.6, 9.7, 9.8 e 9.9 do Acórdão 1060/2017-TCU-Plenário.

EXAME TÉCNICO

4. Delimitação dos recursos.

4.1. Constitui objeto dos recursos examinar as seguintes questões:

a) se há necessidade de novas diligências para a apuração do débito;

b) se houve superfaturamento em relação à mão de obra;

c) se esta Corte teria desconsiderado fatores regionais de preços;

d) se a glosa relativa aos serviços de paisagismo está de acordo com os manuais técnicos aplicáveis;

e) se houve equívocos nos cálculos de superfaturamento;

f) se deve ser responsabilizado autoridade máxima do órgão na área rodoviária;

g) se deve ser deferido o pedido de produção de provas testemunhal e pericial.

5. Novas diligências.

5.1. Questiona a Construtora Queiroz Garcia Ltda. a insuficiência de documentos aptos a comprovar a correta execução dos serviços contratados, afirmando que os documentos das medições realizadas pelo Dnit e entregues a esta Corte não contemplam a totalidade dos serviços por ela executados, o que teria causado a adoção de conclusões inconsistentes por parte do Tribunal, além de ter prejudicado seu direito à defesa.

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5.2. Por esse motivo, roga pela aceitação dos documentos por ela trazidos na fase processual anterior, nos quais está demonstrada a totalidade dos serviços executados, mas que teriam sido desconsiderados por esta Corte em virtude de falhas meramente formais, como a ausência de assinatura do fiscal do contrato, o que afrontaria o princípio da verdade real.

5.3. Alternativamente, caso não aceitos os documentos, requer a recorrente que se promova fiscalização in loco para que reste comprovada a realização de todos os serviços pagos.

Análise

5.4. Não há razões para se acatar o pleito recursal. Ocorre que a recusa desta Corte em aceitar a documentação apresentada pela recorrente não decorreu apenas de questões meramente formais, como alega, mas de inconsistências e indícios de que tais documentos não refletem a verdade dos fatos apurados pelo Tribunal.

5.5. Sobre a questão, tendo suas conclusões sido incorporadas pelo Relator a quo em suas razões de decidir, assim se manifestou a Unidade Técnica responsável pela instrução de mérito na fase processual anterior:

338. Primeiramente, há que se recobrar que foram glosadas as duas últimas medições não nulas do contrato TT-115/2009-00: a 16ª medição (ref. jul/10), no valor de R$ 2.227.501,05 e a 20ª medição (ref. nov/10), no valor de R$ 990.423,45. A documentação apresentada cuida apenas da última.

339. A listagem de materiais e de mão de obra apresentada pela contratada não revela em quais postos de pesagem foram aplicados os insumos, tampouco em quais serviços (peça 140, p. 25- 40).

340. Cumpre lembrar, ainda, que não foram cumpridos os requisitos do termo de referência do pregão eletrônico 12/2008, que exigia, nos itens 10.1.7 e 11.11, que a contratada apresentasse nota fiscal/fatura dos materiais adquiridos, junto dos respectivos valores, sendo que tais gastos deveriam ser autorizados pelo fiscal do contrato.

341. Vale destacar, ainda, que a medição ora apresentada não constava dos autos do processo administrativo original e não contém qualquer ateste do fiscal do contrato ou de qualquer outro servidor do Dnit. Trata-se de um documento que não foi recebido pela autarquia à época.

342. Além da 20ª medição, a contratada apresenta um demonstrativo consolidado que indicaria todos os serviços realizados nos vários postos de pesagem ao longo da vigência do contrato TT115/2009-00, documento que também não constava dos autos e que não foi referendado pela autarquia (peça 140, p. 41-90, peças 139-136, peça 135, p. 1-9).

343. Esse demonstrativo, além de acrescentar intervenções em grande número de postos de pesagem que, segundo o Edital 594/2007, já teriam sido reformados, promove alterações de quantidades em praticamente todos os postos de pesagem que já tinham sido medidos até a sexta medição (ref. set/09).

344. No caso dos barracões de obras (tabela-15 – peças 135-140), o novo demonstrativo suprime o serviço de contrapiso de argamassa 3 cm, medido em m², cuja área foi utilizada para estimar a área das instalações e calcular o superfaturamento e acrescenta serviços de escavação, tábuas, pontaletes. Também cria um item destinado a remunerar a vigilância que não existia até a sexta medição.

345. Os serviços de limpeza geral da obra (tabela-01 – peças 135-140), que foram pagos com preços quase sete vezes maiores que os referenciais, foram reduzidos à quinta parte, ao passo que outros que não foram avaliados por ocasião do cálculo do superfaturamento, foram acrescidos, tais como limpeza de vala de drenagem, limpeza de bueiros, limpeza e desobstrução de dutos, limpeza de caixas de passagem.

346. Ocorrências peculiares apontadas na citação como a utilização de 104 postes no PPV 04.53 em confronto com apenas 10 no PPV 04.52 (peça 38, p. 6), foram objeto de ajustes nesse

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demonstrativo consolidado (peça 140, p. 41-90, peças 139-136, peça 135, p. 1-9). Todas essas correções não parecem ter ocorrido ao acaso; pelo contrário, revelam um prévio conhecimento do relatório produzido pela unidade técnica deste Tribunal.

347. Há que se considerar, ainda, o lapso temporal entre a sexta medição, ocorrida em setembro de 2009 e a vigésima medição, ocorrida somente em novembro de 2010, mais de um ano depois. Não é verossímil que a empresa tivesse executado os serviços e somente demandasse a complementação de seu pagamento quatorze meses depois.

348. Por todo o exposto, entende-se que deva ser mantida a glosa às duas últimas medições.

5.6. Dessa forma, não tendo a recorrente comprovado a realização dos serviços constantes da 16ª e da 20ª medições, tampouco apontado qualquer erro na análise desta Corte, deve ser mantido o débito questionado.

6. Superfaturamento em mão de obra.

6.1. Sustenta a recorrente, então contratada, que não há que se falar em superfaturamento em relação à mão de obra empregada na execução dos serviços, ponderando que não é correta a utilização do valor de 220 horas mensais por trabalhador, pois foi adotada pelo Dnit a quantidade de horas efetivamente trabalhada, não sendo os trabalhadores tratados como mensalistas como definido na Ata de Registro de Preços. Assim defende o cálculo de 168 horas por mês por trabalhador, o que se mostra mais adequado e representa uma jornada diária de 8 horas, excluídos feriados e finais de semana;

Análise

6.2. Novamente a recorrente não traz aos autos argumentos novos, assim como não aponta inconsistências na análise empreendida pelo Tribunal que motivou a prolação do acórdão vergastado.

6.3. Em relação à mão de obra, assim consta do Relatório que fundamenta a deliberação recorrida:

223. Diferentemente do alegado pela empresa, a ata de registro de preços indicava carga horária mensal de 220 horas (peça 1, p. 36-57). Assim, para se obter o valor horário da mão de obra, basta dividir o valor do salário mensal por 220, como foi feito no cálculo do superfaturamento.

224. Há que se destacar que o sistema de custos rodoviários do Dnit (Sicro) trabalha da mesma forma. Os custos horários de mão de obra são obtidos a partir da divisão do valor mensal acrescido dos encargos por 220.

225. O número de 220 horas advém das 44 horas semanais de trabalho (oito horas de segunda a sexta e quatro horas no sábado) divididas pelos seis dias trabalhados (44/6 = 7,333) e distribuídas pelos trinta dias mensais (30 * 7,333 = 220 horas).

226. Portanto, se as composições apresentadas resultaram, por exemplo, em 52.674 horas de ajudante e o valor mensal desse profissional é de R$ 1.208,50, isso deveria resultar no pagamento de R$ 289.347,86 (52.674h * R$ 1.208,50/220h). A empresa, ao receber por 336 profissionais auferiu ganhos de R$ 406.056,00, o que justifica a glosa de R$ 116.708,14, o que equivale ao trabalho mensal de 96 ajudantes (peça 37, p. 31). As alegações de defesa não devem ser acolhidas.

6.4. Ademais, afirmar que os aspectos relativos à Ata de Registro de Preços não são imputáveis à recorrente também não pode ser aceito. Apesar de haver irregularidades na adesão à Ata de Registro de Preços não imputáveis à contratada, há de se esclarecer que os preços, quantitativos e metodologias nela constantes, inclusive a adoção de cálculo de 220 horas mensais por trabalhador, foram aceitos por ela e serviram de base para a definição dos preços por ela apresentados ao participar do Pregão Eletrônico 12/2008, conduzido pelo Centro Integrado de Telemática do Exército Brasileiro.

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7. Fatores regionais de preços.

7.1. A contratada destaca que a unidade técnica adotou como parâmetros de preços apenas as composições do Sicro e do Sinapi de Goiás e do Distrito Federal, em que pese os serviços de reforma dos postos de pesagem terem sido realizados principalmente nos estados de Minas Gerais e Amazonas.

7.2. O parâmetro de preço de um serviço no centro do país não poderia ser comparado com o preço desse mesmo serviço no interior do norte do país. Conclui que ‘mesmo que se admita possível a utilização do Sicro e do Sinapi como parâmetros de preços, faz-se necessária uma adequação das referências adotadas’.

Análise

7.3. De fato, normalmente os trabalhos instruídos pelas unidades técnicas desta Corte de Contas consideram o fator regional para a aferição de sobrepreço e/ou de superfaturamento em contratos de obras quando confrontados com os sistemas referenciais, tais como o Sicro e o Sinapi.

7.4. Ocorre que a ata de registro de preços a que o Dnit aderiu destinava-se à realização de serviços em Brasília (peça 2, p. 60) e os preços ofertados pela contratada eram válidos em tal localidade, de sorte que não se poderia ter extrapolado sua utilização para outros estados, como foi indevidamente feito.

7.5. Assim, concluiu este Tribunal que se os preços praticados no âmbito do contrato TT115/2009-00 eram válidos para Brasília, foi necessário utilizar-se de preços referenciais relativos à mesma praça, para não se gerar distorções ainda maiores, tal como se comparar o preço contratado em Brasília com o preço referencial de Minas Gerais.

7.6. Ademais, não traz a recorrente qualquer elemento concreto para demonstrar serem superiores os preços praticados nas outras regiões em que os serviços foram executados em relação aos praticados no Distrito Federal.

8. Serviços de paisagismo.

8.1. Sustenta a ex contratada que não há razões para a manutenção do débito relativo aos serviços de plantio de grama, pois foi desconsiderado pelo Tribunal a utilização de adubo, além de não ter sido observado que a composição de preços constante do Sinapi para tal serviço não inclui a mão de obra necessária para a execução do serviço.

Análise

8.2. Ao contrário do que afirma a recorrente, os valores correspondentes à aplicação do adubo foram computados para a formação dos valores pagos à empresa pelo serviço. Consta da planilha a observação de que o ‘adubo não foi aplicado em toda área plantada – ficou restrito a 20.913 m² (20.913 m² * 0,15 kg/m² = 3.136,95 kg) em função das composições da própria contratada que em alguns postos indicava a utilização do insumo e em outros não (peça 38, p. 2).

8.3. O Sinapi, referência de preço utilizada, não indica especificamente a utilização do adubo, porém, remunera outros itens tais como terra vegetal R$ 0,77/m², não utilizados pela contratada e, em valor superior ao do adubo (R$ 0,15 kg/m² * R$ 1,10/kg = R$ 0,17/m²).

8.4. Ademais, quando se compara um preço pago no contrato com o valor referencial, é normal que haja alguma divergência entre insumos ou produtividades, o que não deve ser utilizado, via de regra, para acrescer insumos à referência (como no caso do adubo) ou retirar outros (terra vegetal), muito menos para alterar as produtividades médias.

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8.5. Esclareça-se, ainda, que diferentemente do que alega a recorrente, a mão de obra também já está prevista na composição adotada (peça 148, p. 1939-1940). Do valor de referência utilizado R$ 5,36/m², uma parte é relativa ao material (R$ 3,95/m²) e uma outra à mão de obra (R$ 1,41/m²).

9. Cálculos de superfaturamento.

9.1. Afirma a recorrente que esta Corte teria cometido diversos equívocos nos cálculos relativos ao superfaturamento, apontando que:

a) em relação aos serviços de demolição e construção de paredes:

1. Reconhece que tais serviços não foram executados no posto de Ituiutaba; porém, a quantidade medida teria sido ajustada na 20ª medição, não analisada pela Unidade Técnica, com a alocação das quantidades a outro posto de pesagem que teria recebido o serviço, o que afastaria a necessidade de glosa dos serviços.

2. A composição de custo unitário utilizada pela unidade técnica não seria aplicável de forma satisfatória, por não considerar o bota-fora do material demolido. Exemplifica que a composição Sinapi 77208 (carga mecanizada e remoção de entulho com transporte até 1 km) tem valor unitário de R$ 2,57 x km, o que conduziria ao valor de R$ 128,50 por carga transportada a uma distância média de 50 km e, num total de sessenta cargas, seria necessário adicionar aos serviços de demolição o valor de R$ 7.710,00 a título de bota fora de material.

3. Quanto aos serviços de construção de parede, embora não tenham sido realizados diretamente nos postos de pesagem, teriam sido necessários para a construção dos armários de alvenaria e torres para caixas d’água. Indica, ainda, que teriam sido realizados serviços de chapisco, emboço e reboco nas bases dos módulos metálicos dos postos, que não podem ser aplicados diretamente no solo sem uma preparação de nivelamento e vedação, de modo que a glosa efetuada seria indevida.

b) em relação aos módulos metálicos:

1. Afirma a recorrente que a Unidade Técnica responsável pela instrução inicial do feito teria utilizado valores de insumos do Sinapi para contêineres de 220 x 620 cm, com o dimensionamento de mão de obra de apenas um oficial e três ajudantes para a montagem de cada módulo, com a glosa dos serviços de demolição manual de pavimento que teriam sido pagos em outra composição.

2. A referência do Sinapi utilizada, referente a módulos para canteiros de obras simples, sem divisórias, não se aplicaria aos módulos utilizados, mais complexos, planejados, com banheiros, instalações elétricas, lógica e telefônica, proteção térmica e diversos itens que não constam da especificação do Sinapi.

3. Por se tratar de unidades modulares planejadas, inexistiria composição de custo para esse tipo de serviço no Sinapi ou no Sicro. Como prova da idoneidade dos preços praticados pelo defendente, teria apresentado planilha das notas fiscais referentes à contratação dos serviços de transporte, fornecimento dos módulos metálicos e fornecimento dos telhados metálicos, pela qual se poderia comprovar que não ocorreu sobrepreço.

4. Quanto à demolição de pavimento, o defendente alega que o serviço seria referente à demolição do pavimento/piso dos prédios antigos não se confundindo com a demolição de paredes ou de concreto armado.

Análise

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9.2. Primeiramente, é importante destacar que alvenaria para a construção de armários foi remunerada pela ‘tabela 14 – balança’ (peça 36), que a alvenaria para a base dos contêineres foi remunerada pela ‘tabela 7 - módulos metálicos’ (peça 36) e que não foi necessária a construção de torres para caixas d’água, que já existiam (peças 32, 146 e 147).

9.3. Quanto ao transporte de material demolido, as planilhas de medição apresentadas pela empresa não indicam a execução do serviço (peças 24-25) e não há qualquer projeto que indique o local em que o material deveria ser depositado, de modo que a comparação feita, entre serviços de demolição, ambos sem transporte, é válida.

9.4. Os módulos metálicos instalados nos canteiros apresentam, de fato, uma maior complexidade em relação ao valor referencial utilizado. Entretanto, há que se sopesar que a empresa faturou os módulos de forma difusa.

9.5. A estrutura metálica, propriamente dita, que foi comparada com a referência do Sinapi, foi medida em termos de quilogramas de chapa metálica (peça 36), o que faz com que a comparação seja válida.

9.6. Por outro lado, banheiros e instalações elétricas, que foram relacionadas como diferenciais dos contêineres utilizados, foram pagos em outros itens de serviços, tais como ‘instalações elétricas – edificações’ e ‘instalações hidráulicas – água’ (peça 36).

9.7. Ademais, a planilha trazida aos autos, que supostamente traria os valores que foram desembolsados pela empresa com os contêineres, pouco acrescenta como elemento probatório, uma vez que desacompanhada das respectivas notas fiscais que, como visto, eram documentos obrigatórios e que deveriam estar devidamente atestados pelo fiscal do contrato (peça 131, p. 158-159).

9.8. Quanto à demolição de pavimento, existe uma tabela específica que remunera a demolição de piso de taco, de piso cerâmico e de piso cimentado e calçadas (tabela 4, à peça 36), serviços correspondentes àqueles realizados no local onde foram instalados os módulos metálicos, de sorte que não se justifica pagamento adicional por demolição de pavimento para os módulos metálicos.

9.9. Em linhas gerais, foram apresentados, na via recursal, os mesmos argumentos já acostados aos autos na fase de alegações de defesa, que os serviços medidos e pagos foram efetivamente prestados.

9.10. A matéria foi enfrentada por esta Corte de Contas, conforme consta do Relatório e Voto que fundamentam a deliberação guerreada.

9.11.O recurso de reconsideração, por sua natureza e por força dos princípios constitucionais do duplo grau de jurisdição, do devido processo legal e da ampla defesa, possui efeito devolutivo pleno, o que pressupõe nova apreciação pelo Tribunal de toda matéria impugnada.

9.12.Após o reexame dos autos, verificou-se, todavia, que não foram apresentados argumentos, documentos ou informações que possibilitem a formação de novo juízo acerca da matéria. Com efeito, conforme evidenciado no acórdão recorrido, restou clara a mensuração do débito imputado.

9.13. Apesar de o recorrente repetir os mesmos argumentos aos examinados pela deliberação combatida, esses foram novamente examinados, em razão do pedido de nova decisão. Entretanto, verificou-se, conforme anteriormente registrado, que os argumentos novamente trazidos aos autos pelo recorrente não são capazes de modificar o entendimento firmado pelo Tribunal no acórdão recorrido.

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9.14. Dessa forma, não há razões para se dar provimento ao recurso da Construtora Queiroz Garcia Ltda.

10. Responsabilidade de autoridade máxima.

10.1. Sustenta o recorrente Hideraldo Luiz Caron, então Diretor de Infraestrutura Rodoviária, que não há razões para que seja responsabilizado pelas irregularidades constantes dos autos, argumentando que:

a) a teor de diversos precedentes desta Corte de Contas, não pode ser responsabilizada a autoridade máxima do órgão, sob pena de se inviabilizar a segregação das funções e a delegação de competência. Assim, sendo ele a autoridade máxima na área rodoviária, e tendo agido com base em pareceres técnicos e jurídicos, não há razões para que questionasse a veracidade das informações que lhe foram repassadas por seus subordinados e pela Procuradoria Especializada;

b) acrescenta, também com base em precedentes do Tribunal, que os pareceres que fundamentaram seus atos eram livres de vícios de fácil constatação, afastando, conforme entendimento jurisprudencial, a possibilidade de ser responsabilizado;

c) também afirma militar em seu favor o que decidiu esta Corte ao prolatar o Acórdão 2098/2017-TCU-1ª Câmara, no qual, ante a baixa materialidade da contratação, entendeu o Tribunal que não seria razoável esperar da autoridade máxima do órgão uma especial atenção;

d) não restando demonstrada pelo Tribunal qualquer conduta dolosa ou culposa do recorrente há de se afastar sua responsabilidade pelas irregularidades apuradas nos presentes autos;

e) ademais, sustenta que não era de sua competência aprovar a adesão à Ata de Registro de Preços, autorizar a assinatura de aditivos contratuais, realizar a medição de serviços ou efetuar pagamentos, não havendo ato irregular que possa ser atribuído a si, argumentando, em relação à adesão que (peça 215, p. 17):

a Diretoria de Infraestrutura Rodoviária, chefiada pelo Recorrente, tinha a obrigação legal de providenciar a tramitação do pedido, uma vez que não detinha poder decisório, o que fez por meio do Relato à Diretoria colegiada nº 1027/2008.

f) conclui o recorrente afirmando que não possuía, portanto, poder decisório e, por isso, não proferiu qualquer decisão monocrática em qualquer um dos fatos que lhe são atribuídos por este Tribunal de Contas (peça 215, p. 21).

Análise

10.2. Sem razão o recorrente. Inicialmente cabe esclarecer não ser correta a afirmação de que não possuía poder decisório em relação aos atos tratados nos presentes autos.

10.3. Todos os atos inquinados passaram pelo crivo do recorrente que, ao dar andamento às solicitações advindas de unidades subalternas, a eles anuiu formalmente. Aceitar que a Diretoria de Infraestrutura Rodoviária, à qual estava subordinada a Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias, tinha obrigação legal de dar seguimento às solicitações advindas dessa Coordenação-Geral é distorcer a verdade dos fatos.

10.4. Ademais, a efetiva atuação do recorrente nas irregularidades verificadas nos autos é fartamente demonstrada no Voto que fundamenta a deliberação recorrida, inclusive quanto à sua responsabilidade pelo dano ao erário, assim se manifestando, no que foi acompanhado pelos demais membros desta Corte, o Relator a quo:

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22. No que tange ao então Diretor de Infraestrutura Rodoviária, Hideraldo Luiz Caron, peço vênias para discordar do Ministério Público, pois, assim como a unidade técnica, creio haver elementos bastantes nos autos para concluir que sua conduta contribuiu para a ocorrência de dano ao erário. Considero também que as razões de justificativa apresentadas não foram suficientes para afastar as irregularidades que foram objeto de audiência.

23. Da análise da secretaria especializada, destaco os documentos subscritos pelo ex-diretor, que foram apontados para demonstrar que ele não apenas tinha conhecimento das irregularidades, mas contribuiu para que acontecessem. O primeiro (peça 1, pp. 151/154) e segundo (peça 3, p p. 28/29) consistem em Relatos à Diretoria Colegiada, em que ele propõe, respectivamente, a adesão à ata de registro de preços (no qual chega a mencionar expressamente a necessidade de reforma de postos de pesagem) e a aprovação do termo aditivo que altero u expressivamente os quantitativos originais da ata. Há ainda as propostas das prorrogações indevidas, como é o caso do documento de peça 3, p. 26. E, finalmente, os diversos ofícios de pagamento (a exemplo do expediente de peça 22, p. 26), que autorizaram os dispêndios baseados em medições deficientes.

10.5. Quanto à preservação da segregação das funções e da delegação de competência, que, adotados legalmente, a autoridade máxima não poderia ser responsabilizada por atos praticados por seus subordinados, mormente quando possíveis erros constantes de tais atos fossem de difícil detecção, informe-se que o recorrente tinha pleno conhecimento da incompatibilidade dos serviços a serem contratados pelo Dnit com aqueles constantes da Ata de Registro de Preços oriunda do Exército Brasileiro.

10.6. Nesse sentido, cita-se o seguinte trecho da instrução da Unidade Técnica transcrita no Relatório que fundamenta o acórdão recorrido:

73. Diversamente do alegado pelo responsável, a ‘reforma’ não era somente um vocábulo empregado de forma fortuita nos autos e que só poderia ser efetivamente detectada por meio de inspeção ou de análise detalhada das medições que se seguiram. A reforma dos postos de pesagem era a essência da contratação que se seguiu.

74. Em seu relato à diretoria colegiada, o titular da DIR manifesta plena compreensão da natureza da contratação (peça 1, p. 152): ‘O Dnit, em dezembro de 2007, lançou ao mercado o Edital 594/2007 que tinha como objeto a contratação de empresas ou consórcios de empresas para a execução de serviços inerentes à preservação da integridade da infraestrutura e a segurança de trânsito nas rodovias federais pavimentadas sob jurisdição do Dnit, mediante o uso de sistemas fixos e portáteis (móveis de pesagem dinâmica e de sistemas complementares associados), subdividida em 16 lotes. Segundo aquele Edital, a responsabilidade pela reforma e manutenção predial e de infraestrutura necessárias à operação dos postos de pesagem é do Dnit. É de conhecimento dessa Diretoria que os contratos referentes aos 16 lotes de licitação já foram assinados e que, gradativamente, esses postos estão sendo colocados novamente em operação. Entretanto, alguns daqueles postos possuíam ainda condições, mesmo que precárias, para a efetivação da operação, o que na realidade ocorreu. Entretanto, outros postos foram depredados e necessitam de reformas para que possam voltar a operar normalmente. É relevante e oportuno lembrar a importância da pesagem de veículos de carga e ônibus para a manutenção da vida útil dos pavimentos. Levando-se em consideração o tempo despendido em processos licitatórios dentro do Dnit, por motivos alheios à sua vontade, principalmente aqueles que envolvem recursos administrativos, impugnações, mandados de segurança, e que foi licitado pelo Exército Brasileiro, sob registro de preços, objeto que visa serviços correlatos, esta Coordenação Geral vislumbrou a possibilidade de aderir à ata de registro, assumindo os preços contidos naquele certame licitatório.’

75. Não há como cogitar, portanto, que a natureza de reforma dos postos de pesagem não fosse de seu conhecimento. O relato transcrito deixa clara sua intenção de aderir à ata para reformar os postos de pesagem.

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76. Como diretor de infraestrutura rodoviária à época, o responsável aprovou a adesão à ata de manutenção de instalações como forma de atingir o fim pretendido, qual seja, a reforma dos postos de pesagem.

77. Não o socorre, senão causa estranheza, a manifestação do ordenador de despesas do Citex nos autos (peça 2, p. 3) afirmando que os serviços contratados pelo Dnit seriam comuns aos solicitados pelo exército.

78. Ora, incumbe ao órgão contratante conhecer a natureza dos serviços que pretende realizar e não àquele que realizou o pregão para registro de preços.

10.7. Dessa forma, atuou decisivamente para a adesão irregular, haja vista a incompatibilidade entre os serviços a serem contratados e aqueles constantes da Ata de Registro de Preços, mormente por se verificar que não havia erros de difícil detecção nos atos a ele submetidos, pois constava claramente, assim como do Relatório por ele subscrito e endereçado à Diretoria Colegiada da autarquia, a natureza distinta dos serviços.

10.8. Quanto à sua atuação nos termos aditivos ao contrato, constam dos autos os atos por ele praticados para dar aprovação às medidas (peça 3, p. 29, 76, 85 e 125), sem os quais os aditivos não seriam assinados. Assim sua atuação foi decisiva também para essa irregularidade.

10.9. Assim, resta cabalmente demonstrada a responsabilidade do recorrente pelas irregularidades apuradas pelo Tribunal.

11. Provas testemunhal e pericial.

11.1. Após tecer extensa descrição dos fatos que motivaram as reformas dos postos de pesagem nas rodovias nacionais, os recorrentes João Batista Berretta Neto e Luiz Cláudio dos Santos Varejão requerem que Tribunal que defira pedidos constantes das alegações de defesa e dos embargos por eles opostos de produção de provas testemunhal e pericial a fim de esclarecer os fatos constantes dos autos.

Análise

11.2. A questão foi corretamente enfrentada pelo Tribunal nas fases processuais anteriores, nas quais foi esclarecido aos recorrentes que as provas admitidas no âmbito desta Corte devem ser documentais.

11.3. Assim, os relatos de eventuais testemunhas são aceitos, mas devem ser reduzidos a termo e juntados aos autos, o que não lograram os recorrentes fazer mesmo quando da interposição dos recursos que ora se instrui, demonstrando que o intuito dos recorrentes, conhecedores do procedimento interno, de não produzir tais provas, mas apenas suspender os efeitos do acórdão condenatório com a juntada de recurso desprovido de provas.

11.4. Ademais, também a questão da prova pericial foi esclarecida aos recorrentes. Registrou-se no Acórdão 1561/2017-TCU-Plenário, que cuidou da apreciação dos embargos, que não seria demais registrar que cabe a quem utilize recursos públicos federais o ônus de demonstrar seu bom e regular emprego, nos termos dos arts. 70, parágrafo único, e 71, inciso II, da Constituição Federal.

11.5. Ocorre que, assim como a prova testemunhal, os recorrentes não trouxeram aos presentes autos qualquer prova pericial, motivo pelo qual os argumentos recursais não têm o condão de alterar a deliberação vergastada.

11.6. Por fim, quanto ao pedido de que esta Corte requisite ao Dnit documentos relativos aos fatos tratados nestes autos, observa-se que tal pedido foi realizado no âmbito do TC 028.945/2012-3, que trata de representação que deu origem aos presentes autos, e foi

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devidamente atendido pela Autarquia, cujas cópias constam dos presentes autos, motivo pelo qual não há razões para esta Corte reiterar a solicitação.

11.7. Outrossim, caso entendam os recorrentes que houve sonegação de documentos e/ou informações por parte do Dnit, cabe aos mesmos, via instâncias competentes, pedir o acesso a tais documentos e encaminhá-los a esta Corte.

CONCLUSÃO

12. Da análise anterior conclui-se que:

a) não há necessidade de novas diligências para a apuração do débito;

b) o superfaturamento em relação à mão de obra resta devidamente comprovado;

c) eventuais diferenças regionais de preços não podem ser alegadas pelos recorrentes, haja vista que os preços foram cotados pela contratada na licitação promovida pelo Exército Brasileiro para a praça de Brasília, devendo ser respeitado pelas partes;

d) a glosa relativa aos serviços de paisagismo está de acordo com os manuais técnicos aplicáveis;

e) o superfaturamento foi corretamente calculado;

f) a autoridade máxima do órgão na área rodoviária, tendo sido constatado pelo Tribunal que tinha pleno conhecimento das irregularidades perpetradas no âmbito do Dnit, deve ser responsabilizada;

g) a produção de provas testemunhal e pericial é facultada ao gestor público, que deve providenciá-las e juntá-las à sua defesa, o que não ocorreu.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

13. Ante o exposto, submete-se à consideração superior a presente análise dos recursos de reconsideração interpostos por Construtora Queiroz Garcia Ltda., Hideraldo Luiz Caron, João Batista Berretta Neto e Luiz Cláudio dos Santos Varejão contra o Acórdão 1060/2017TCU-Plenário, propondo-se, com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33, da Lei 8.443/1992:

a) conhecer dos recursos e, no mérito, negar-lhes provimento;

b) comunicar o teor da decisão que vier a ser proferida aos recorrentes e aos demais interessados.

O Ministério Público de Contas divergiu, parcialmente, da proposta da Unidade Técnica, consoante parecer abaixo transcrito:

Trata-se, nesta oportunidade, do exame de recursos de reconsideração interpostos pela Construtora Queiroz Garcia Ltda. e pelos Senhores Hideraldo Luiz Caron, João Batista Berretta Neto e Luiz Cláudio dos Santos Varejão contra o Acórdão n.º 1060/2017-TCUPlenário, que julgou irregulares as contas dos responsáveis, condenando-lhes, ainda, ao pagamento solidário do débito apurado em sede de Tomada de Contas Especial, em decorrência de irregularidades na contratação daquela empresa para a execução de serviços em postos de pesagem veicular no âmbito do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit). A deliberação ora recorrida já havia sido mantida pelo Acórdão n.º 1561/2017-TCU-Plenário, proferido em razão da oposição de embargos de declaração.

2. As questões associadas aos presentes recursos podem ser assim resumidas: i) necessidade de novas diligências para apuração do débito; ii) suposta inexistência de superfaturamento quanto à mão de obra; iii) devida incidência dos fatores regionais para

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formação de preços referenciais; iv) glosa relativa aos serviços de paisagismo em desacordo com os manuais técnicos aplicáveis; v) equívocos no cálculo do superfaturamento quanto aos serviços de demolição, construção de paredes e aquisição dos módulos metálicos; vi) pedido de produção de provas testemunhal e pericial; e, vii) indevida responsabilização da autoridade máxima do órgão na área rodoviária.

3. À exceção da última questão, esta representante do Ministério Público acompanha na íntegra as análises constantes do parecer da Serur (peça 234). De modo geral, os argumentos trazidos nas peças recursais não possuem elementos aptos a reformar o mérito da deliberação recorrida.

4. Entendemos pertinente apenas uma ressalva no conteúdo produzido por aquela Unidade Técnica, relativamente à afirmação de que “quando se compara um preço pago no contrato com o valor referencial, é normal que haja alguma divergência entre insumos ou produtividades, o que não deve ser utilizado, via de regra, para acrescer insumos à referência (como no caso do adubo) ou retirar outros (terra vegetal), muito menos para alterar as produtividades médias” (peça 234, p. 6). Sobre isso, convém registrar que, sim, as composições de preço elaboradas em processos de obras do Tribunal costumam ser adaptadas à realidade do serviço que se deseja comparar. Altera-se, para isso, justamente os insumos e as produtividades necessárias a tal adequação. No caso em tela, a despeito de não se ter seguido essa linha metodológica para estabelecer o respectivo parâmetro no serviço de paisagismo – não foi efetuada a troca de “terra vegetal” (mais caro) por “adubo” (mais barato) –, consideramos não haver necessidade de reformar o cálculo, já que o resultado representou uma redução no valor do dano, em benefício dos responsáveis.

5. No tocante ao último ponto antes relacionado – indevida responsabilização da autoridade máxima do órgão na área rodoviária –, no que interessa ao presente estágio do processo, convém ressaltar que esta representante do Ministério Público, em parecer anterior (peça 172), divergiu da Unidade Técnica sobre esse aspecto, afastando a imputação de débito relativamente ao Senhor Hideraldo Luiz Caron, Diretor de Infraestrutura Rodoviária, ainda que mantido o julgamento pela irregularidade das contas do responsável, com a aplicação de multa, fundamentada no art. 58, inciso I, da Lei n.º 8.443/92.

6. Contudo, o Plenário, ao examinar os autos, optou por manter a responsabilidade solidária deste gestor em relação ao dano identificado, conforme as seguintes justificativas que constam do voto condutor do Acórdão n.º 1060/2017-TCU-Plenário (peça 184):

22. No que tange ao então Diretor de Infraestrutura Rodoviária, Hideraldo Luiz Caron, peço vênias para discordar do Ministério Público, pois, assim como a unidade técnica, creio haver elementos bastantes nos autos para concluir que sua conduta contribuiu para a ocorrência de dano ao erário. Considero também que as razões de justificativa apresentadas não foram suficientes para afastar as irregularidades que foram objeto de audiência.

23. Da análise da secretaria especializada, destaco os documentos subscritos pelo ex -diretor, que foram apontados para demonstrar que ele não apenas tinha conhecimento das irregularidades, mas contribuiu para que acontecessem. O primeiro (peça 1, pp. 151/154) e segundo (peça 3, pp. 28/29) consistem em Relatos à Diretoria Colegiada, em que ele propõe, respectivamente, a adesão à ata de registro de preços (no qual chega a mencionar expressamente a necessidade de reforma de postos de pesagem) e a aprovação do termo aditivo que alterou expressivamente os quantitativos originais da ata. Há ainda as propostas das prorrogações indevidas, como é o caso do documento de peça 3, p. 26. E, finalmente, os diversos ofícios de pagamento (a exemplo do expediente de peça 22, p. 26), que autorizaram os dispêndios baseados em medições deficientes.

7. Em linhas gerais, nesta fase recursal, o responsável sustenta que, dada a sua condição, à época, de autoridade máxima na área rodoviária do órgão, não poderia ser responsabilizado, tendo em vista a segregação de funções e a delegação de competência. Acrescenta que agiu amparado em pareceres técnicos e jurídicos livres de vícios de fácil constatação e que, devido à

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baixa materialidade do ajuste, não se poderia esperar sua especial atenção aos procedimentos correspondentes. Alega, ainda, que não detinha poder decisório sobre os fatos irregulares, de modo que não restou demonstrada conduta culposa ou dolosa que possa ser a ele atribuída.

8. Os argumentos trazidos pelo Senhor Hideraldo Luiz Caron nesta oportunidade carecem de novos elementos em relação àqueles já aduzidos em suas razões de justificativa e alegações de defesa (peça 96).

10. Considerando a ausência de novidades na peça recursal e, em que pese o entendimento adotado na deliberação recorrida, no que diz respeito à solidariedade daquele Diretor de Infraestrutura pelo presente dano, esta representante do Ministério Público mantém o posicionamento assumido em sua primeira manifestação (peça 172), qual seja, a de afastarlhe a responsabilidade pelo ressarcimento do débito apurado.

11. Nesse sentido, reitera-se que os dirigentes máximos na Administração Pública devem responder por suas atribuições de cunho gerencial, cuja natureza é compatível com o cargo de direção que ocupam. Assim, via de regra, irregularidades ocorridas no plano executivo não alcançam gestores em postos de decisão superior, cujas competências e obrigações não se confundem com procedimentos de caráter meramente operacional, a exemplo da fiscalização de contratos e do processamento de pagamentos.

12. As particularidades do caso em análise, que eventualmente poderiam abrir alguma exceção ao emprego de tal preceito, foram consideradas na primeira manifestação e, a nosso ver, não são suficientes para alterar o encaminhamento então adotado. Por oportuno, convém registrar novamente trechos do parecer deste Parquet que tratou especificamente da questão em tela (peça 172, p. 4-5):

21. As presentes considerações resultam, também, em acolher parcialmente as razões de justificativa e as alegações de defesa do Senhor Hideraldo Luiz Caron, pela condição de dirigente situado em cargo de hierarquia superior, de cunho notadamente gerencial, e pelas especificidades do caso concreto. De fato, tudo indica que a demolição das estruturas de alvenaria para substituição por contêineres metálicos tenha decorrido de avaliações técnicas efetuadas na etapa de elaboração dos projetos básicos de engenharia, não se tendo notícias ou elementos nos autos para indicar a participação do dirigente naquela fase ou durante a execução contratual.

22. Além disso, o dano ao erário, segundo os critérios de quantificação adotados pela Unidade Técnica, decorreu de falhas nos procedimentos execu tivos – basicamente centralização ou excesso de atribuições ao fiscal do contrato; fiscalização deficiente ou omissa na execução contratual; medições genéricas, sem indicação de quantitativos de serviços específicos, de instalações e de locais –, os quais somente seriam passíveis de detecção mediante vistorias frequentes nas obras ou investigação mais pormenorizada dos documentos relacionados com a execução do contrato e a liquidação das despesas. Ainda que sob as vertentes jurídicas da culpa in eligendo ou in vigilando, seria de extremo rigor atribuir responsabilidade solidária pelo débito ao ex-Diretor de Infraestrutura Rodoviária, haja vista que as referidas ações irregulares ocorreram na instância específica de controle da execução contratual, representada no caso pela Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias.

12. Ante o exposto, esta representante do Ministério Público acompanha o encaminhamento alvitrado pela Serur em instrução à peça 234, exceto quanto à responsabilidade do Senhor Hideraldo Luiz Caron pelo débito apurado, a quem opina-se, contudo, manter o julgamento de suas contas irregulares e a aplicação de multa fundamentada no art. 58, inciso I, da Lei n.º 8.443/92, nos termos já defendidos no parecer à peça 172 dos autos.

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VOTO

Cuidam os autos de recursos de reconsideração interpostos por Hideraldo Luiz Caron (peça 215), Luiz Cláudio dos Santos Varejão (peça 220), João Batista Berretta Neto (peça 216) e pela Construtora Queiroz Garcia Ltda. (peça 199), contra o Acórdão 1060/2017-TCU-Plenário, mantido pelo Acórdão 1.561/2017-TCU-Plenário, ambos da relatoria do E. Ministro José Mucio Monteiro.

Consoante transcrito no relatório, a decisão original julgou irregulares as contas especiais dos responsáveis, condenou-os solidariamente ao ressarcimento de dano, aplicou-lhes sanção pecuniária individual, bem como inabilitou alguns dos agentes públicos ao exercício de cargo em comissão e função de confiança na Administração Pública Federal em razão de prática de condutas ilícitas identificadas na celebração e na execução do Contrato TT 115/2009-00, firmado entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e a Construtora Queiroz Garcia Ltda., cujo objeto é a realização de serviços continuados de engenharia de manutenção predial, elétrica e hidráulica, incluindo a conservação de móveis e a operação dos equipamentos e sistemas que integram as instalações de infraestrutura de postos de pesagem de veículos sob responsabilidade do Dnit.

O Contrato TT 115/2009-00 originou-se de adesão do Dnit à Ata do Pregão Eletrônico 12/2008, promovido pelo Centro Integrado de Telemática do Exército (Citex). As ocorrências que motivaram a irregularidade das contas e a condenação dos responsáveis foram as seguintes:

a) adesão indevida à Ata de Registro de Preços oriunda do Pregão Eletrônico 12/2008, conduzido pelo Centro Integrado de Telemática do Exército (Citex), cujo objeto é diverso do escopo de serviços almejado pelo Dnit. O Ata de Registro promovida pelo Citex destinava-se à prestação de serviços de manutenção e conservação predial em unidades do Exército em Brasília, ao passo que serviços a serem contratados pelo Dnit tinham por finalidade reformas das instalações de postos de pesagem de veículos localizadas em diversas rodovias federais, as quais foram contratadas sem projeto básico, à revelia do disposto nos artigos , , § 2º, inciso I, da Lei 8.666/1993, e dos princípios constitucionais da administração pública, com destaque para a moralidade;

b) realização de pesquisa de preços que não permitiu atestar a economicidade da adesão do Dnit à Ata de Registro de Preço do Pregão Eletrônico 12/2008 - Citex, a exemplo da solicitação de orçamento junto a empresa que atua em ramo estranho à engenharia e a entidade empresarial de pequeno capital social, em afronta ao artigo , § 4º, inciso II, do então vigente Decreto 3.931/2001, ao artigo da Lei 8.666/1993 e aos princípios constitucionais da moralidade e eficiência;

c) celebração de 1º Termo Aditivo ao Contrato TT 115/2009-00 com extrapolação do limite máximo de 100% de alteração dos quantitativos constantes da Ata de Registro de Preços, em desacordo com o artigo , § 3º, do então vigente Decreto 4.342/2002, em violação ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, previsto no artigo , da Lei 8.666/1993 e ao princípio da moralidade, inscrito no artigo 37, caput, da Constituição Federal de 1988;

d) celebração de 2º e 3º Termos Aditivos ao Contrato TT 115/2009-00 para prorrogação de prazo de vigência da avença, com fundamento no artigo 57, inciso II, da Lei 8.666/1993, sem que os serviços de reforma predial tivessem natureza continuada, em afronta aos artigos , 57, caput, 66, 78, incisos I e III, da Lei 8.666/1993 e aos princípios constitucionais da moralidade, eficiência e impessoalidade;

e) demolição de parte das estruturas em alvenaria onde funcionavam os antigos centros de controle operacionais dos postos de pesagem, com a posterior instalação de módulos metálicos (contêineres), sem apresentação de análise detalhada de custos das alternativas, a exemplo da reforma das instalações existentes, em afronta aos princípios constitucionais da moralidade e da eficiência e ao princípio da indisponibilidade do interesse público;

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f) superfaturamento na execução do Contrato TT 115/2009-00, decorrente de medição e pagamento de materiais, mão de obra e serviços cuja aplicação nos postos de pesagem de veículos do Dnit não fora comprovada, ou nos quais tenha havido excesso de quantitativos e de preços dos serviços e materiais aplicados.

Em seu apelo, Hideraldo Luiz Caron argui ilegitimidade para figurar no polo passivo da relação processual por ter agido, na condição de Diretor de Infraestrutura Rodoviária do Dnit, com base em pareceres técnicos e jurídicos das unidades que lhes eram vinculadas, observados os princípios da segregação de funções e delegação de competências. Alega não ter competência e poder decisório para prática dos atos impugnados, em relação aos quais não teria laborado com dolo ou culpa.

Luiz Cláudio dos Santos Varejão e João Batista Berretta Neto, à época, respectivamente, Coordenador Geral de Operações Rodoviárias e Coordenadora de Operações/fiscal do contrato pelo Dnit, após historiarem os fatos, defendem a necessidade e a regularidade da contratação da reforma dos postos de pesagem de veículos. Protestam pela produção de prova testemunhal e pericial a fim de esclarecer as questões constantes dos autos.

A Construtora Queiroz Garcia Ltda., contratada pelo Dnit para prestação dos serviços superfaturados, roga por que o Tribunal acolha os documentos que demonstram a realização da integralidade dos trabalhos avençados. Alega que nem todos os elementos probatórios haviam sido entregues pela autarquia à fiscalização do TCU, o que teria ensejado o débito em questão. Propõe serem desconsideradas eventuais falhas formais, como a ausência de aposição de assinatura do fiscal do contrato nos documentos de despesa. Sugere, ainda, seja realizada fiscalização in loco para comprovar a execução de todos os trabalhos contratados, caso não sejam acolhidos os elementos probatórios trazidos pela defesa.

Sustenta a revisão do critério adotado pela equipe de auditoria para cálculo da remuneração de referência da mão de obra, devendo ser consideradas as horas efetivamente trabalhadas e não quantidade de horas mensais definidas na Ata de Registro de Preços.

Defende a utilização das composições dos preços dos sistemas Sicro e Sinapi referentes às regiões em que foram efetuados os serviços de reforma dos postos de pesagem, e não das localidades definidas na Ata de Registro de Preços (Goiás e DF).

Questiona alguns custos de serviços e insumos que não foram considerados na composição de preços de itens de trabalho como paisagismo, demolição e construção de paredes, aquisição e instalação de módulos metálicos (contêineres).

Após analisar os apelos dos responsáveis, a Secretaria de Recursos propõe conhecer dos recursos de reconsideração para, no mérito, negar-lhes provimento.

O Ministério Público de Contas diverge, em parte, da proposta da Unidade Técnica ao defender o afastamento da condenação imposta a Hideraldo Luiz Caron para ressarcimento do dano. Todavia, opina por que seja mantida a irregularidade das contas e aplicação de multa ao responsável, fundamentando-a no artigo 58, inciso I, da Lei 8.443/1992.

Feita essa apresentação, passo a decidir .

Preliminarmente, conheço dos recursos de reconsideração, satisfeitos os requisitos de admissibilidade estabelecidos nos artigos 32, inciso I, e 33, da Lei Orgânica do TCU.

No mérito, acompanho a proposta da Secretaria de Recursos, cujas razões, desde logo, incorporo ao meu voto, sem embargo de acrescer algumas considerações.

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Desde sua origem, a contratação, pelo Dnit, dos serviços de engenharia de manutenção predial, elétrica e hidráulica, incluindo a conservação de móveis e a operação dos equipamentos e sistemas que integram as instalações de infraestrutura de postos de pesagem de veículos sob responsabilidade da autarquia, foi permeada por uma série de irregularidades.

A começar pelo não-cumprimento de pressupostos normativos estabelecidos nos Decretos 3.931/2001 e 4.342/2002, à época vigentes, para adesão do Dnit à Ata de Registro de Preços do Pregão Eletrônico 12/2008, conduzido pelo Centro Integrado de Telemática do Exército (Citex). Nesse ponto, foi verificada incongruência entre os objetos, haja vista que o escopo da referida Ata – serviços de manutenção e conservação de unidades do Exército em Brasília – era nitidamente distinto do pretendido pelo Dnit ao visar a reforma das instalações dos postos de pesagem de veículos em diversas rodovias federais.

A própria aferição da economicidade da adesão restou comprometida, pois o Dnit realizou pesquisa de preços junto a duas empresas – Conectnet e a Labor Construtora Ltda. – as quais não ostentavam condições técnicas e econômico-financeiras para realização do objeto abrangido pela ata, muito menos para execução das reformas pretendidas pela autarquia.

Consoante apurado nos autos (peça 19, pág. 5), a primeira empresa atuava no segmento de manutenção e reparação de máquinas de escrever e calcular, além de outros equipamentos não eletrônicos para escritório. Demais disso, há indícios de que a empresa Conectnet era de fachada pois estava cadastrada no mesmo endereço em que se encontravam outras sete empresas, três de informática e quatro de publicidade. A segunda entidade empresarial (Labor), controlada pela pessoa jurídica Data Traffic S.A., possuía capital social de apenas R$ 150.000,00, incompatível com a magnitude do registro de preços que a autarquia pretendia aderir (peça 19, p. 12).

Os três termos aditivos irregulares ao Contrato TT-115/2009-0, firmado entre o Dnit e a Construtora Queiroz Garcia Ltda., mais uma vez corroboram a indevida adesão à Ata de Registro de Preços do Pregão Eletrônico 12/2008 do Citex. O primeiro termo aditivo violou as disposições do então Decreto 4.342/2002 ao exceder, em muito, o limite de 100% de acréscimo de quantitativos de serviços e insumos registrados na Ata, evidenciando, ainda mais, a natureza de reforma das instalações dos postos de pesagem, e não de conservação predial. Tomo como exemplo os seguintes percentuais de alteração do quantitativo de itens de insumos, em relação aos definidos na Ata de Registro de Preços: cimento (15.247%), areia (3.633%), brita (8.205%), conforme planilhas à peça 2, págs. 180/213.

Os outros dois termos aditivos prorrogaram indevidamente os prazos do contrato, distorcendo a natureza dos serviços de reforma, os quais não poderiam ser qualificados como serviços continuados, e sim como projetos a serem executados a termo.

No curso da execução contratual, foi identificada prática de ato antieconômico consistente de demolição injustificada de parte estrutura de alvenaria de postos existentes e sua substituição por módulos metálicos. Também foram verificados pagamentos indevidos por serviços com excesso de quantitativos de insumos, com sobrepreço em relação aos sistemas referenciais de custos ou cuja aplicação não foi comprovada.

O débito resultante de pagamentos indevidos, em valores originais, perfaz o montante de R$ 7.740.596,95, o que equivale à expressiva parcela de 63% do valor global despendido no contrato, R$ 12.334.531,18, a preços iniciais. A quantia indevidamente gasta pode ser resumida no seguinte quadro:

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Parcela Descrição Valor a PI

TRIBUNAL DE C 1ª ONTAS DA UNIÃO Mediç TC 02 ã 1.503/ o 2013-3 de serviços não executados (mão de obra) 1.605.294,18

2ª Superfaturamento até 6ª medição (quantidade e/ou valores) 2.917.378,27

2.227.501,05

3ª Medição de serviços não executados (16 e 20 medições)

990.423,45

7.740.596,95

As alegações trazidas por Hideraldo Luiz Caron não se sustentamdiante das evidências

coligidas nos autos. Na condição de Diretor de Infraestrutura Rodoviária do Dnit, o responsável não

teve um papel figurativo ou de mero intermediário na tramitação dos processos de contratação e

execução dos serviços avençados no Contrato TT-115/2009-0 pois, nos termos do artigo 126 do

Regimento Interno do Dnit, à época vigente, tinha por incumbência envidar as gestões administrativas

no sentido de supervisionar e revisar as ações encetadas pela Coordenação Geral de Operações

Rodoviárias (CGPERT) no planejamento da despesa, a evitar a contratação por incongruência de

objeto, não-comprovação da economicidade e da aderência legal da adesão à Ata de Registro de Preços

do Pregão Eletrônico 12/2008 do Citex. Tinha também, por obrigação, verificar a adoção de critérios

mínimos de medição e liquidação dos gastos, mediante correta fiscalização dos serviços a serem

executados.

O então gestor tomou conhecimento da deficiente pesquisa de preço, tinha prévia ciência

da real natureza do objeto da adesão à Ata de Registro de Preços (reforma dos postos de pesagem) e

das inconsistências das propostas de celebração de termo aditivos, celebradas à revelia dos normativos

de regência, apesar dos alertas da Procuradoria Federal junto ao Dnit. Mesmo assim, submeteu, sem

qualquer ressalva, relato de todos esses atos à aprovação da diretoria colegiada da autarquia (peça 1,

págs. 151 a 154; peça 2, págs. 224/225; peça 3, p. 29, 76, 85 e 125). O responsável aquiesceu, ainda, à

proposta de demolição de estruturas de alvenaria de parte dos postos de pesagem existentes, com vistas

a substituição por estrutura temporárias, sem exigir efetiva e completa avaliação da sua economicidade

frente a outras alternativas.

No que tange à execução da avença, o então Diretor de Infraestrutura Rodoviária permitiu

que a fiscalização do Contrato TT-115/2009-00 não obedecesse ao rito ordinário estabelecido pelo

Dnit, conforme Resolução 10, de 31/1/2007 e Instrução de Serviço/DG 1, de 23/2/2010, no sentido de

que o acompanhamento e a medição de serviços contratados deveriam ser atribuição de unidades locais

vinculadas às respectivas superintendências regionais.

Dessa forma, teve plena ciência e aderiu a que a fiscalização da realização do contrato

ficasse concentrada nas mãos de único responsável. No caso, de coordenador de operações da

CGPERT, mesmo sabendo tratar-se de fiscal de contrato lotado na sede em Brasília, subordinado a sua

diretoria, e contrariamente aos normativos indicados, sem quaisquer condições de efetivamente

fiscalizar a reforma de postos de pesagem em diversas rodovias federais.

Também não seria necessário exame amiúde e revisão de inúmeros processos de trabalho

de instâncias inferiores para que o responsável Hideraldo Luiz Caron pudesse perceber tais

inconsistências graves na orientação geral da fiscalização e na medição de serviços. Trata-se de erro

grosseiro e culpa grave que não escaparia ao gestor mediano.

De igual forma, Luiz Carlos dos Santos Varejão, então titular da Coordenação Geral de

Operações Rodoviárias do Dnit (CGPERT), não logrou afastar imputação de responsabilidade pela

elaboração de pesquisa de preços irregular, indevida adesão à ata, celebração de aditivos irregulares e

demolição injustificada de edificações em alvenaria, como se comprova dos documentos às peças 19,

39, pág. 2/3.

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Também desconsiderou os normativos internos do Dnit ao não consentir com a participação das unidades locais, vinculadas às Superintendências Regionais, na fiscalização da execução do contrato, relegando a subordinado lotado em Brasília, o Coordenador de Operações, a tarefa hercúlea e temerária de realizar o acompanhamento da avença simultaneamente em várias localidades do Brasil. Como corolário dessa deficiência, atestou medições de serviços que não foram amparadas por documentação comprobatória, ao arrepio das exigências do contrato. Permitiu, também, a demolição de sólidas edificações em alvenaria em prol de solução temporária de duvidosa qualidade e durabilidade.

O responsável João Batista Berretta Neto não afastou as irregularidades a ele atribuídas. Na qualidade de fiscal de contrato e coordenador de operações da CGPERT, atuou decisivamente na elaboração de planilhas que subsidiaram a celebração do primeiro termo aditivo ao contrato, alterando substancialmente as quantidades estabelecidas na ata de registro de preços objeto da adesão e desvirtuando sua configuração inicial voltada aos serviços de manutenção predial, à revelia da norma de regência.

Também atestou medições que não foram suportadas por documentação comprobatória exigida contratualmente, muitas das quais não apresentavam qualquer detalhamento, a ensejar a ocorrência de pagamentos indevidos por serviços não-executados que resultaram em significativo prejuízo ao Dnit.

Por fim, as razões aduzidas pela Construtora Queiroz Garcia Ltda. foram adequadamente refutadas pela Secretaria de Recursos. Os cálculos de superfaturamento obedeceram a critérios e metodologias de composição de preços de serviços e insumos definidos na Ata de Registro de Preços definidos no Pregão Eletrônico 12/2008, conduzido pelo Centro Integrado de Telemática do Exército Brasileiro (Citex), à qual aderiu o Dnit e consentiu a contratada.

Nesse sentido, os parâmetros de preço de referência, derivados das composições dos sistemas Sicro e Sinapi, não poderia considerar base regional diversa da utilizada na aludida Ata de Registro de Preços (Goiás e Distrito Federal).

Foi, também, afastado o argumento da defesa quanto à existência de outros itens de despesa que não haviam sido considerados pela unidade técnica de origem na apuração do débito, tais como demolição de pavimento, instalações elétricas e hidráulicas em módulos metálicos (contêineres). Como bem assinalou a unidade instrutiva, tais despesas já foram remuneradas em outras tabelas da proposta orçamentária. Outros itens, como bota-fora de material demolido, sequer constavam da previsão orçamentária o que afasta o seu acréscimo na despesa. Também, no item de paisagismo, mesmo sem considerar o insumo adubo, o valor de referência adotado pela unidade técnica foi conservadoramente superior ao preço paradigma defendido pela recorrente.

Demais disso, a construtora não logrou justificar o excesso de insumo de mão de obra, verificado na 1ª medição, e o superfaturamento decorrente do valor pago a maior para insumos e serviços apurados até a 6 medição, a serem comparados aos sistemas de referências oficiais do Sicro e Sinapi.

Em relação às duas últimas medições (16ª e 20ª), a defesa não demonstrou a aplicação da despesa na realização dos serviços, uma vez que a documentação por ela trazida não foi acompanhada das respectivas notas fiscais e faturas dos materiais adquiridos, devidamente atestadas pelo fiscal do contrato, conforme exigia a Ata de Registro de Preço e a respectiva avença. Também não identifica a localidade em que foram empregados os materiais e serviços. Trata-se, em verdade, de documentos que sequer haviam sido recebidos pela autarquia à época.

No novo demonstrativo consolidado de serviços trazidos à colação pela contratada, foram identificadas pela unidade técnica de origem diversas inconsistências, tais como inclusão de novos

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serviços de reforma em postos de pesagem que já haviam sido anteriormente reformados, alteração de quantitativos em praticamente todos os postos de pesagem que já tinham sido medidos até a 6ª medição, bem como remoção de itens de serviço utilizados no cálculo de superfaturamento. Todas essas incongruências, aliado ao lapso temporal entre a sexta medição, ocorrida em setembro de 2009 e a vigésima medição, realizada em novembro de 2010, torna pouco verossímil a lista consolidada de serviços enfeixada pela construtora.

Feitas essas considerações, nego provimento aos recursos de reconsideração e voto por que o Tribunal acolha a minuta de acórdão que ora submeto à deliberação do Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 15 de abril de 2020.

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

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ACÓRDÃO Nº 925/2020 – TCU – Plenário

1. Processo TC 021.503/2013-3.

1.1. Apensos: 035.248/2017-3; 018.365/2015-9; 025.071/2016-5; 004.750/2017-9; 004.754/2018-2; 028.945/2012-3; 014.896/2014-1

2. Grupo II – Classe de Assunto – I: Recursos de Reconsideração em Tomada de Contas Especial.

3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:

3.1. Responsáveis: Construtora Queiroz Garcia Ltda. (02.895.841/0001-30); Hideraldo Luiz Caron (323.497.930-87); João Batista Berretta Neto (007.981.859-53); Luiz Cláudio dos Santos Varejão (905.106.407-10).

3.2. Recorrentes: Construtora Queiroz Garcia Ltda. (02.895.841/0001-30); Hideraldo Luiz Caron (323.497.930-87); João Batista Berretta Neto (007.981.859-53); Luiz Claudio dos Santos Varejão (905.106.407-10).

4. Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.

5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues

5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro José Mucio Monteiro.

6. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva.

7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRod).

8. Representação legal: Renata Arnaut Araújo Lepsch (18.641/OAB-DF) e outros; Pablo Alves Prado (43164/OAB-DF) e outros; Ted Carrijo Costa (23.671/OAB-DF) e outros.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recursos de reconsideração interpostos por Hideraldo Luiz Caron, Luiz Cláudio dos Santos Varejão, João Batista Berretta Neto e pela Construtora Queiroz Garcia Ltda., contra o Acórdão 1060/2017-TCU-Plenário, mantido pelo Acórdão 1.561/2017TCU-Plenário, ambos da relatoria do E. Ministro José Mucio Monteiro.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo relator e com fundamento nos artigos 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, em:

9.1. conhecer dos recursos de reconsideração para, no mérito, negar-lhes provimento;

9.2. dar ciência dessa deliberação aos recorrentes.

10. Ata nº 12/2020 – Plenário.

11. Data da Sessão: 15/4/2020 – Virtual.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0925-12/20-P.

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: José Mucio Monteiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Relator), Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro que alegou impedimento na Sessão: Augusto Nardes.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MUCIO MONTEIRO WALTON ALENCAR RODRIGUES

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral

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