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19 de Janeiro de 2021
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 5 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
03526120153
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Secretaria de Aviação Civil (13.564.476/0001-05)., Agência Nacional de Aviação Civil.
Julgamento
20 de Abril de 2016
Relator
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__03526120153_b6eb4.rtf
Inteiro TeorTCU__03526120153_e6dd8.pdf
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Voto

Tenho a satisfação de trazer à apreciação deste Colendo Plenário os processos referentes às análises dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) para concessão dos serviços públicos de ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura dos aeroportos integrantes da 4ª rodada de concessões aeroportuárias.

Fazem parte dessa rodada os aeroportos internacionais de Porto Alegre/RS (Salgado Filho), Florianópolis/SC (Hercílio Luz), Fortaleza/CE (Pinto Martins) e Salvador/BA (Dep. Luís Eduardo Magalhães), objetos, respectivamente, dos processos TC 035.257/2015-6, TC 035.260/2015-7, TC 035.263/2015-6 e TC 035.261/2015-3.

As questões examinadas são idênticas em todos os quatro processos, exceto em relação ao aeroporto internacional de Salvador, que apresenta particularidade adicional, razão pela qual opto por analisar todas as proposições em um mesmo voto.

Ressalto o esforço ingente realizado pela SeinfraAeroTelecom, em vista do interesse público inerente a estas concessões, para agilizar os trabalhos a seu cargo. Saliento, igualmente, a presteza das unidades jurisdicionadas para atender às diligências e corrigir as impropriedades, encontradas pelos auditores, no curso das análises empreendidas, propiciando dinâmica própria que muito contribuiu para o aprimoramento dos estudos em exame e pronta correção das falhas encontradas.

Em que pese esse esforço, entendeu a SeinfraAeroTelecom que a documentação encaminhada, a título de estudos de viabilidade, não atenderia aos requisitos da IN 27/98 e, por essa razão, não permitiria emissão de parecer conclusivo quanto a sua adequação, razão principal a conduzir à não aprovação do 1º estágio das concessões dos 4 aeroportos examinados.

II

O objetivo deste estágio de acompanhamento das concessões aeroportuárias é examinar a adequação dos estudos relacionados aos investimentos que deverão ser realizados e a razoabilidade das premissas e parâmetros utilizados nas projeções dos fluxos de caixa dos projetos, com a consequente definição dos valores mínimos de outorga.

O exame dos investimentos projetados foi detalhado no item 6 do relatório e os achados encontrados foram todos devidamente sanados pela SAC/PR, razão pela qual não seriam necessárias maiores observações, não fosse a relevância material das falhas corrigidas.

Nesse sentido, as alterações promovidas em relação aos custos parametrizados de reforma e ampliação do terminal de passageiros tiveram os respectivos montantes significativamente reduzidos, conforme tabela a seguir:

Resumo de alteração do valor do custo por m² do TPS de Salvador/BA

Valor Original

R$/m²

Após Correção R$/m2

Reforma do terminal de passageiros

R$ 4.485,66

R$ 2.863,15

Ampliação do terminal de passageiros

R$ 7.273,55

R$ 5.013,71

Houve falhas em relação aos custos de terraplanagem, devidamente corrigidas, e em relação a obras de pista e pátio de aeronaves, tendo o consórcio responsável pela elaboração dos estudos reconhecido o erro em usar no orçamento a proporção de 300 kg de cimento / 1 m³ de brita graduada, quando o correto seria de 100 kg de cimento / 1 m³ de brita graduada, bem como reconheceu mais adequado utilizar, como referência para escavação e carga de material 1ª categoria, outro serviço do Sinapi com maior produtividade, mais especificamente o item 74151/001 (escavação e carga material 1a categoria, utilizando trator de esteiras de 110 a 160hp com lâmina, peso operacional * 13t e pá carregadeira com 170 hp).

Questão de maior relevância diz respeito às incompatibilidades verificadas entre os investimentos previstos no EVTEA e os previstos no Plano de Exploração Aeroportuária – PEA, documento emitido pela Anac que detalha e especifica o objeto da concessão, delimitando as atividades e planejando os investimentos necessários à ampliação dos aeroportos. A previsão de investimentos apresentada nos estudos de viabilidade deve retratar as obrigações estabelecidas no PEA, tanto em termos materiais, como em termos temporais.

Ante as inconsistências verificadas, o consórcio ajustou diversos investimentos, em razão dos valores e em razão do momento de realização, com o objetivo de tornar o EVTEA compatível com as obrigações estabelecidas no Plano de Exploração Aeroportuária de cada concessão.

A mais grave impropriedade encontrada nos estudos de viabilidade econômica diz respeito à inclusão, na receita da concessão, dos valores correspondentes ao Adicional de Tarifa Aeroportuária – ATAERO, sem que houvesse previsão legal para tanto. Essa questão já suscitou pedidos de fiscalização do TCU no passado. Segundo entendo, todavia, ela já está superada, com a recente publicação da Medida Provisória 714/2016, que extinguiu a cobrança do ATAERO e permitiu que seu montante fosse incluído nas demais tarifas aeroportuárias.

Assim, ainda que os estudos apresentados padecessem de fragilidades, inconsistências, indefinições, incompletude etc., as falhas foram devidamente corrigidas com a interação entre as equipes e órgãos, razão pela qual não se vislumbra a necessidade de devolução e refazimento dos estudos, devendo todas as medidas corretivas serem também adotadas para os futuros empreendimentos.

Em relação às premissas macroeconômicas, considero corretas ambas as teses apresentadas. Assiste razão à SAC/PR ao asseverar ser natural que em complexo processo de concessão de exploração de infraestrutura haja defasagens entre o momento da realização dos estudos e o momento da licitação. Igualmente correta a assertiva de que, neste caso, a defasagem temporal foi pequena, haja vista que os dados utilizados nos processos em análise são datados de julho de 2015 e os estudos de viabilidade foram enviados ao TCU em dezembro, momento em que não havia mais do que 6 meses de evolução.

Não há dúvida de que as previsões macroeconômicas se modificam com a passagem do tempo. No mais das vezes, isso não acarreta impacto significativo nos estudos de viabilidade, notadamente ante a finalidade pretendida de dar suporte à licitação que irá ocorrer no futuro. Essa defasagem sempre existirá e o TCU sempre a admitiu. Nesse sentido a Unidade Técnica reconhece expressamente que “as estimativas estão temporalmente atualizadas, visto que possuem menos de dezoito meses da entrega do EVTEA, conforme jurisprudência desta Corte” (grifou-se).

No caso específico dos autos, porém, a situação é algo peculiar, como aponta a SeinfraAeroTelecom, ante a expressiva e brusca deterioração da conjuntura econômica do País, ocorrida nos últimos meses, o que levou ao descompasso entre as premissas usadas nos estudos e as atuais projeções de mercado, o que se evidencia no quadro a seguir:

Comparativo entre taxas de projeção¹ do PIB julho/2015 e janeiro/2016

Data

2015

2016

2017

2018

2019

24/7/2015 (EVTEA)

-1,76

0,20

1,70

2,00

2,35

22/1/2016

-3,78

-3,00

0,80

1,50

2,00

Fonte: Sistema de expectativas Focus - Banco Central.

(1) Em pontos percentuais (p.p.)

A magnitude das diferenças entre as projeções contidas nos estudos e as projeções atuais pareceria indicar a necessidade de atualização das projeções, até mesmo para evitar o risco de insucesso na licitação. A atualização dessas projeções, principalmente do PIB, contudo, resultaria em novas estimativas de movimentação de passageiros, aeronaves, carga e demanda e, consequentemente, de investimentos, receitas e despesas, com reflexos no PEA e até nas obras a serem realizadas. Ao final da atualização, porém, ante a alta instabilidade pela qual atravessa o País, nada garante que os estudos não estariam, ainda outra vez, desatualizados.

As projeções de cenários macroeconômicos futuros têm flutuado intensamente ao sabor da crise política e econômica e, em razão disso, esses cenários podem ainda variar de forma otimista ou pessimista, não havendo qualquer indicativo de que as atuais projeções venham, em médio prazo, se consolidar nos níveis atuais.

Diante desse quadro, em que não é possível afirmar com certeza se haverá benefício concreto decorrente da atualização das projeções, não verifico razões bastantes para acolher a proposição da unidade instrutiva, ainda que veiculem mera sugestão, na forma de recomendação, para que haja essa atualização, não havendo impedimento para a continuidade certame com a utilização dos estudos já realizados.

E ninguém melhor que o mercado é capaz de escrutinar dados e avaliar a correção dos números utilizados no certame, corrigindo nas propostas eventuais alterações de conjuntura, para melhor ou para pior.

Ainda em relação aos estudos econômicos, a SeinfraAeroTelecom teceu diversas considerações a respeito do cálculo do Custo Médio Ponderado de Capital (item 5.4 do relatório) e propôs recomendações para que fossem adotadas modificações na metodologia de cálculo, tanto em relação às futuras concessões, como para aquelas em exame nesta ocasião.

A SAC/PR informa, em memorial, que a metodologia de cálculo do WACC para os processos de desestatização de infraestruturas de transportes é definida pelo Ministério da Fazenda, razão pela qual as sugestões foram a ele encaminhadas para apreciação.

Em não havendo divergência, acolho a recomendação proposta.

Quanto ao valor do beta desalavancado, utilizado nos estudos, assiste razão à Unidade Técnica, ao não acolher a justificativa apresentada pela SAC/PR, para adotar o valor fixado para a rodada anterior de concessões, 0,42, ao invés de utilizar o valor efetivamente calculado de 0,39.

O parâmetro beta não representa medida de risco, mas, sim, de volatilidade em relação ao mercado, não sendo correta a justificativa de que o novo beta, por ser inferior ao antigo, não teria capturado o aumento da incerteza de nosso mercado. Como bem ponderou a Seinfra, a mudança na percepção de risco pelos investidores é capturada pelo prêmio de risco Brasil, no valor de 4,18%, incluído no cálculo do custo do capital próprio.

Deixo, todavia, de acolher a proposta de determinação para atualização desse índice por duas razões. Primeiro, a modificação resultaria em modificação mínima do WACC (de 8,5% para 8,4%). Segundo, a deterioração da situação macroeconômica ocorrida após a realização dos estudos sugere a necessidade de aumentar a remuneração do capital, para compensar o risco, e não o contrário.

Assim, embora tecnicamente adequada, entendo que a determinação sugerida não se mostra conveniente à luz da situação encontrada nos autos.

Outra questão controversa diz respeito à submissão do EVTEA à consulta pública anteriormente ao seu envio ao Tribunal. A SAC/PR e ANAC efetivamente disponibilizaram na internet, para acesso geral, os estudos de viabilidade, razão pela qual o acesso a eles é facultado a todos os interessados. Tais órgãos entendem, porém, que não há a necessidade de submetê-los à audiência pública, ao argumento de que os estudos não são vinculantes para o mercado, servindo apenas como fonte de informações, para fins de estabelecimento das regras editalícias e contratuais que regerão os leilões.

Na verdade, a discussão em audiência pública destina-se à toda sociedade, não apenas ao mercado e a possíveis interessados no certame. Pelas próprias razões neles apresentadas, os estudos embasam as regras do edital, as obrigações contratuais e, sobretudo, amparam o Programa de Exploração Aeroportuária.

Entende-se, como razão de ser das audiências públicas, que a sociedade tem o direito de conhecer e discutir a respeito do mérito das escolhas apresentadas pelos órgãos reguladores, sendo essa a essência das consultas e audiências públicas, o aperfeiçoamento, segundo os órgãos competentes, das soluções apresentadas. Não se trata de meros requisitos formais a serem cumpridos, mas do pleno exercício da participação democrática da sociedade, nas deliberações das agências, como forma de assegurar aos órgãos um mínimo de debate e legitimidade de suas escolhas. Disso decorre a relevância da participação popular em matérias de evidente interesse público.

A propósito, reproduzo o ocorrido na Audiência Pública 5/2013 (Concessão para ampliação, manutenção e exploração dos Aeroportos Internacionais do Rio de Janeiro/Galeão - Antonio Carlos Jobim):

CONTRIBUIÇÃO Nº 7

(...) A projeção de demanda Galeão é de 59 milhões de pessoas por ano de acordo com estudo referencial a configuração das duas pistas independentes, uma separação de 3 NM para atender 60 milhões de pessoas por ano. Essa configuração também é capaz de suportar capacidade declarada de 59 movimentos de aeronaves por hora. E é superior a 400 mil movimentos por ano. A implantação da terceira pista independente acarretará elevado custo ambiental, além da desapropriação de aproximadamente 800 lares ao custo de R$ 200.000.000,00. Assim a primeira pergunta é qual a razão de uma terceira pista como exigência do edital se pela projeção de demanda apresentada não existe necessidade real? E porque ela precisa ser independente? (...)

RESPOSTA DA ANAC:

A ANAC agradece a contribuição e esclarece que os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental – EVTEA não são objeto de avaliação nesta Audiência Pública, tendo em vista que são apenas estudos referenciais para o Governo Federal e não vinculam as Proponentes ou a futura Concessionária, como bem observa o item 1.32 do Edital lançado em 03 de outubro de 2013. (...) (grifo nosso)

Tal postura desvirtua a própria raison d´être da audiência pública, pois é evidente que todos os que podem ser afetados pela decisão administrativa têm o direito de obter esclarecimentos e dela participar, expondo, por algum modo, sua visão do tema tratado.

Situação idêntica pode ocorrer em relação à construção da 2º pista do aeroporto de Salvador, em região de preservação ambiental. A correção dos estudos e a necessidade efetiva da segunda pista paralela pode ser objeto de questionamento popular e essas questões devem ser esclarecidas à população. Mesmo que, na espécie, pareça prevalecer acima de qualquer dúvida o interesse público na obra, em confronto com o interesse público na preservação do meio-ambiente, a lei traça em favor dos interessados o direito na participação em audiência pública.

Eventualmente, em cada caso concreto, pode-se chegar à conclusão de que determinada escolha não foi adequada, o que resultaria supressão de investimentos, modificação do PEA e alteração dos editais e contratos a serem publicados. Essa a verdadeira essência das audiências públicas.

Revela-se acertada, ainda, a proposta formulada de que os estudos de viabilidade somente devem ser encaminhados ao Tribunal após a realização dessas audiências, tanto em razão das modificações que podem ser introduzidas, como para evitar que determinadas matérias não sejam discutidas, sob o argumento de que já teriam sido aprovadas pelo TCU.

Está plenamente demonstrada a inadequação do requisito de qualificação técnica adotado para participação no certame, de processamento de 10 milhões de passageiros/ano.

A SAC/PR sustentou que a experiência exigida de 10 milhões de passageiros processados anualmente em um único aeroporto decorre da “experiência verificada nas rodadas anteriores”, dos “dados sobre possíveis concorrentes para a concessão dos aeroportos” e das “recomendações do Tribunal de Contas da União”. No caso de Salvador e Porto Alegre, relata que tal requisito corresponderia aproximadamente ao tráfego de passageiros previsto para os primeiros anos de concessão. Nos casos de Florianópolis/SC e Fortaleza/CE, sustenta que haverá premente necessidade de expansão de sua infraestrutura, em curto espaço de tempo, apesar do quantitativo de passageiros processados atualmente e a existência de “grande quantidade de aeroportos internacionais que atendem a essa exigência (156 aeroportos)”, o que, em tese, “diminui sobremaneira preocupações quanto à diminuição de competitividade do processo licitatório”.

Ocorre que em todos os leilões anteriores foram fixados requisitos de processamento de passageiros iguais ou inferiores ao processamento previsto no primeiro ano de operação da futura concessão. Ao contrário, quando se intentou, no caso de Galeão e Confins, utilizar processamento de passageiro superior a esse quantitativo, o procedimento não foi aceito pelo TCU. Por nossa interveniência, o requisito de processamento de passageiros foi reduzido de 35 milhões a 22 milhões (Galeão) e 12 milhões (Confins).

Nos recentes processos de concessão dos aeroportos japoneses (Osaka e Kansai) e chileno (Santiago), citados pela SAC/PR, a exigência de experiência prévia no processamento de passageiros também foi situada em patamar compatível com o processamento previsto para o primeiro ano de operação.

O gráfico a seguir, elaborado pela SeinfraAeroTelecom, bem evidencia a discrepância entre o critério adotado e o número previsto para o 1º ano de operação:

Gráfico 2 - Exigência do leilão versus Processamento (rodada atual)

Nesse ponto, acolho na íntegra a análise da Unidade Técnica, bem como a proposta de realizar determinação para correção da impropriedade. Deixo, porém, de acolher a proposta de “dar ciência” ao CND, uma vez que a determinação proposta já cumpre essa função.

II

A concessão do Aeroporto de Salvador apresenta peculiaridade consistente na construção de nova pista de pouso e decolagem, tratada no item 7 do relatório antecedente, que efetivamente torna mais complexo o exame destes estudos técnicos.

A SeinfraAeroTelecom questiona a necessidade dessa ampliação, bem como a viabilidade ambiental do empreendimento.

A nova pista deverá ser construída sobre a área de duas unidades de conservação da natureza, a Área de Preservação Ambiental Dunas e Lagoas do Abaeté, estadual, e o Parque Metropolitano e Ambiental Lagoas e Dunas do Abaeté – Parque das Dunas, municipal. Essas unidades abrigam um dos últimos remanescentes de dunas e restinga em área urbana do Brasil e encontram-se protegidas pela Lei do Sistema Nacional das Unidades de Conservação da Natureza, Lei 9.985/2000.

Segundo a Unidade Técnica, os riscos ambientais não foram adequadamente tratados nos estudos. Não foram mencionados, entre outros aspectos relevantes, a existência das duas mencionadas unidades de conservação na área de expansão do aeroporto, bem como a respectiva legislação; a necessidade de anuência prévia dos órgãos gestores das unidades de conservação; os impactos específicos da construção da nova pista nos meios físico, biótico e socioeconômico; e a necessidade de demonstrar a inexistência de alternativa técnica e locacional, conforme exige a Lei 11.428/2006, que trata da proteção da vegetação nativa do bioma Mata Atlântica.

Ademais, os estudos teriam sido omissos em relação ao Estudo de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto Ambiental (EIA/Rima), elaborado pela Infraero, por meio de consultoria especializada, concluído em 2012, tratando exatamente da viabilidade dessa segunda pista.

Esse EIA/Rima concluiu, entre diversas alternativas, comparando os impactos ambientais e os benefícios operacionais, que a melhor opção seria a ampliação da pista oblíqua já existente, e não a construção de nova pista, paralela à pista principal.

Em resposta aos questionamentos suscitados, o consórcio que elaborou o EVTEA, o Consórcio Aéreo Brasil, encaminhou nota técnica que, segundo a Unidade Técnica, tratou dos principais elementos questionados na diligência, mencionando as unidades de conservação existentes, a categoria em que se enquadram, a legislação de criação, e os respectivos gestores. Esclareceu que será necessário realizar consulta prévia, pelo órgão licenciador, junto aos gestores das referidas UC para elaboração do termo de referência do respectivo EIA/Rima, além da necessidade de anuência prévia desses gestores para realização das intervenções, etc.

Todavia, segundo a SeinfraAeroTelecom, o estudo ainda restaria omisso em relação ao fato de que qualquer expansão no Aeroporto de Salvador que avance sobre as áreas de conservação dependeria de desafetação das áreas por lei estadual e municipal.

Isso porque, de acordo com o art. 225, §1º, inciso III, da Constituição Federal c/c o art. 22, §7º, da Lei 9.985/2000 (que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e regulamenta o referido dispositivo constitucional), as unidades de conservação só podem ser desafetadas ou ter seus limites reduzidos mediante lei específica.

Esse requisito legislativo caracterizaria risco relevante para a realização dos investimentos previstos na concessão do Aeroporto Internacional de Salvador/BA, razão pela qual a unidade instrutiva propõe determinar à SAC/PR e à Anac que explicitem, na matriz de riscos dos documentos jurídicos do processo de concessão, a responsabilidade em relação à de lei específica municipal e estadual para desafetação ou redução dos limites das áreas de unidades de conservação necessárias às obras de ampliação do Aeroporto Internacional Deputado Luís Eduardo Magalhães, no município de Salvador/BA, de acordo com o que dispõe o art. 225, §1º, inciso III, da Constituição Federal c/c o art. 22, §7º, da Lei 9.985/2000, bem como procedam aos ajustes necessários no EVTEA decorrentes de tal fato.

Nos memoriais apresentados, a SAC/PR questiona a necessidade de leis específicas para regulamentar a desafetação dessas áreas de preservação, porque tais áreas já estariam afetadas à ampliação do aeroporto.

Nesse sentido o Decreto Estadual 15.199/2014, posteriormente alterado pelo Decreto 15.912/2015, que declarou as áreas onde seria construída a nova pista de utilidade pública, para fins de desapropriação, com vistas à expansão do Aeroporto de Salvador.

A SAC/PR assevera que na regulamentação da Área de Proteção Ambiental da esfera estadual, cuja poligonal compreende toda a unidade de conservação municipal, já há previsão expressa de que a área afetada pelo projeto proposto no EVTEA pode ser destinada para fins de expansão do Aeroporto de Salvador.

Sustenta que a área de expansão do aeroporto está completamente contida na porção definida como Zona de Uso Específico (ZUE), descrita pela Resolução 3.023/2002 do CEPRAM/BA da seguinte forma:

“Compreende áreas de dunas, lagoas, brejos e alagadiços, destinadas a ampliação do aeroporto conforme Decreto Estadual n° 7.616/99 (Decreto de Desapropriação). Representam os últimos remanescentes de sistemas de dunas associados à terras úmidas (lagoas, alagadiços e brejos) conservados no município de Salvador, podendo vir a constituir um laboratório natural de experiências científicas para manejo deste tipo de ecossistema."

Em estando já prevista a utilização dessa área, declarada de utilidade pública, para fins de ampliação do aeroporto, devem ser consideradas como áreas do sítio aeroportuário, regidas, portanto, pelo Código Brasileiro de Aeronáutica - CBA (Lei n° 7.565/1986), que assim dispõe:

Art. 38. Os aeroportos constituem universalidades, equiparadas a bens públicos federais, enquanto mantida a sua destinação específica, embora não tenha a União a propriedade de todos os imóveis em que se situam.

Entende a SAC/PR que não há necessidade de Lei especifica para regulamentar a desafetação das áreas porque já são, pelo CBA, consideradas equiparadas a bens públicos federais.

Por fim, sustenta a SAC/PR que a proposta da Unidade Técnica já está atendida pelas disposições contidas na minuta contratual, uma vez que a hipótese de fatos inimputáveis ao concessionário que impactem no cronograma da implantação da segunda pista paralela independente, ou mesmo na inviabilidade de sua implantação, foi prevista explicitamente na minuta contratual, seja na matriz de riscos, seja em cláusula específica.

Não tenho dúvida de que a segunda pista seria a melhor opção de projeto de aproveitamento para o Aeroporto de Salvador, com vantagens incomparáveis em relação a qualquer outra opção existente. Ocorre que a eventual previsão em decretos e regulamentos estaduais de futura utilização da área de preservação, para fins de expansão do aeroporto, não tem o condão de atender aos requisitos específicos da Lei 9.985/2000 que rege o sistema de preservação.

Em exigindo a legislação federal a desafetação por meio de lei específica municipal ou estadual, não há como entender que a área já está afetada ao aeroporto, muito menos há que considera-la, antes da desafetação, como equiparada a bem público federal.

Existe, outrossim, disciplinamento contratual para os casos de atraso ou, até mesmo, de impossibilidade de construção da pista paralela, ocasião em que a ANAC dará início, de ofício, a processo de Revisão Extraordinária do Contrato de Concessão, sendo possível, até mesmo, a substituição do investimento por melhorias na pista oblíqua, conforme explicitado na cláusula 8.6.8 e seguintes da minuta de contrato encaminhada, devidamente transcrita no memorial juntado aos autos.

Deve ser acolhida parcialmente a proposta formulada no sentido de determinar à SAC/PR e à Anac que explicitem, na matriz de riscos dos documentos jurídicos do processo de concessão, a provável necessidade de lei específica municipal e estadual para desafetação ou redução dos limites das áreas de unidades de conservação necessárias às obras de ampliação do Aeroporto Internacional Deputado Luís Eduardo Magalhães, no município de Salvador/BA.

Resta por analisar, enfim, a questão referente à capacidade do sistema de pistas.

A SAC/PR informou que estabeleceu no Edital de Chamamento Público de Estudos que no Estudo de Viabilidade “Deverá ser utilizada a metodologia de capacidade de pista de pouso e decolagem adotada pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA) e disponibilizada pela SAC-PR”.

A metodologia empregada constava da norma vigente à época, o Manual MCA 100-14, que preconizava, no que interessa a este processo, o limite mínimo de separação entre aeronaves de 5 milhas náuticas (5NM).

O Consórcio Aéreo Brasil realizou seus trabalhos adotando esses parâmetros e calculou a capacidade do sistema de pistas nas diferentes configurações que poderiam ser adotadas para as pistas de pouso e decolagem, considerando melhorias tanto nas pistas atuais, transversais, como no caso de adoção de pistas paralelas.

Com base nesses parâmetros, concluiu o consórcio que a única configuração que atenderia à demanda projetada no EVTEA seria o sistema de pistas paralelas, conforme gráfico reproduzido no item 168 do Relatório precedente.

A SeinfraAeroTelecom procurou demonstrar que a capacidade do sistema de pistas transversais foi subestimado e, com a adoção de melhorias no sistema de tráfego aéreo, o sistema de pistas atual seria capaz de atender à demanda projetada em todo o período de concessão.

Sustenta a Secretaria especializada que as normas nacionais e internacionais admitem a possibilidade de redução do intervalo entre as aeronaves para 3 milhas náuticas (3NM), desde que atendidas normas específicas sobre a operação dos sistemas de radar, a exemplo do que ocorreu nos primeiros anos de concessão dos Aeroportos de Guarulhos e Galeão.

Nos memoriais apresentados, a SAC/PR ressalta que a Unidade Instrutiva expressamente deixou de considerar que o DECEA tem como prática, seguindo recomendação internacional, admitir como capacidade efetiva apenas 80% da capacidade calculada, nos seguintes termos:

"O DECEA, assim como preconizado pela OACI e a prática internacional, adota na operação tática e estratégica a capacidade de 80% do valor calculado, a fim de absorver eventuais picos de demanda, minimizando a probabilidade de atrasos. Deve-se ter em conta que, o aumento deste valor, poderá acarretar um aumento nos atrasos dos voos e que, nos eventos operacionais ou meteorológicos causadores de restrições na operação do aeroporto, o tempo de volta à normalidade será bastante elevado por não haver muitas possibilidades de atendimento aos voos em atraso simultaneamente aos voos programados."

Ressalta, ainda, que a opção pela construção da pista paralela não decorreu apenas do estudo de capacidade das pistas, mas, também, de vantagens econômicas que já havia descrito nos esclarecimentos apresentados, notadamente o fato de que o Aeroporto de Salvador é, basicamente, o único da Região Nordeste que viabiliza a instalação de uma segunda pista independente, por combinar disponibilidade de área em suas adjacências com demanda consistente, o que torna técnica e economicamente viável essa possibilidade.

O ganho de capacidade e a contingência operacional que uma segunda pista independente proporciona têm papel fundamental indutor na economia local e para o eventual desenvolvimento de hubs operacionais de companhias aéreas, o que permite o aumento da oferta de voos e a redução de seus custos operacionais e, consequentemente, do preço das passagens aéreas.

Verifico que a Unidade Técnica, em sua instrução, menciona, expressamente, em seu relatório as vantagens da adoção de um sistema de pistas paralelas, conforme transcrito a seguir:

288. A nota técnica do Consórcio acrescenta que o Aeroporto de Salvador, por combinar demanda consistente e disponibilidade de área em suas adjacências, é o único da Região Nordeste onde a construção de uma nova pista paralela, com operação simultânea independente, é técnica e economicamente viável. O ganho de capacidade e a possibilidade de lidar com contingências operacionais, ademais, reforçaria o papel de hub regional do aeroporto (peça 69, p. 12).

289. A solução proposta nos EVTEA (nova pista paralela) apresentaria outras vantagens em relação à alternativa indicada no EIA/Rima (expansão da 17/35) (peça 69, p. 13): (i) maior flexibilidade para expansão do TPS; (ii) acesso terrestre facilitado ao TPS; (iii) maior disponibilidade da nova pista (em relação à 17/35) em função dos ventos dominantes; (iv) menor deslocamento de aeronaves para acesso à PPD; e (v) possibilidade de exploração imobiliária do sítio aeroportuário (em área hoje ocupada pela pista 17/35), aumentando a atratividade da concessão.

290. Em relação ao desenvolvimento de um novo sítio aeroportuário, para atender à demanda excedente sem a construção da nova PPD, a solução do EVTEA teria, segundo a citada nota técnica, diversas vantagens, como (peça 69, p. 13-14): (i) maximização do aproveitamento do sítio aeroportuário; (ii) ganhos de escala em investimento (Capex) e em operação (Opex); (iii) no caso de novo sítio aeroportuário, este teria excesso de oferta de capacidade por um longo período; (iv) localização de um segundo aeroporto seria significativamente pior; e (v) prazo para implantação de novo aeroporto seria significativamente maior que a expansão do atual.

Verifica-se, assim, que a solução adotada, de pistas paralelas, decorre não só do estudo de capacidade das pistas, mas das vantagens adicionais que essa configuração pode trazer, notadamente em relação à possibilidade de estabelecimento de novo hub na região nordeste.

Esses fundamentos não foram refutados pela unidade instrutiva e caracterizam escolha legítima, fundamentada, baseada do poder discricionário do titular do serviço público, que tem o poder/dever de definir o que considera adequado em relação à configuração dos aeroportos da União.

Ainda que, no futuro, em razão de melhorias nos procedimentos de controle de tráfego aéreo, o DECEA venha a autorizar a redução do espaçamento entre aeronaves, o ganho de produtividade obtido será compartilhado com os usuários por meio do Fator X.

A SAC/PR destaca que o contrato de concessão prevê a incorporação de ganhos de produtividade setoriais à concessão. Assim, “caso ocorram mudanças tecnológicas e/ou gerenciais que afetem a produtividade da concessionária, não apenas relativas ao sistema de pista, mas também alterações que afetem os investimentos ou custos de operação de qualquer sistema aeroportuário, os ganhos (ou perdas) de produtividade serão compartilhados com os usuários via tarifa, mediante revisão e aplicação do Fator X nos processos de reajustes tarifários.

À luz dessas considerações, verifico não existir razão para, neste caso concreto, acolher a proposta da SeinfraAeroTelecom, no sentido de ajustar o EVTEA.

Ante o exposto, acolho os pareceres, que incorporo às razões de decidir, com as ressalvas expressas anteriormente, e voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 20 de abril de 2016.

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/824690781/desestatizacao-des-3526120153/voto-824690858