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27 de Novembro de 2020
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 5 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
03526120153
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Secretaria de Aviação Civil (13.564.476/0001-05)., Agência Nacional de Aviação Civil.
Julgamento
20 de Abril de 2016
Relator
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__03526120153_b6eb4.rtf
Inteiro TeorTCU__03526120153_e6dd8.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.261/2015-3

GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 035.261/2015-3

Natureza (s): Desestatização

Órgão/Entidade: Agencia Nacional de Aviacao Civil

Interessado: Secretaria de Aviação Civil (13.564.476/0001-05)

Representação legal: não há

SUMÁRIO: ACOMPANHAMENTO DA CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE AEROPORTOS. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO TÉCNICA PARA EXIGÊNCIA DE EXPERIÊNCIA ANTERIOR. IMPROPRIEDADES NOS ESTUDOS DE VIABILIDADE TÉCNICA, ECONÔMICO FINANCEIRA E AMBIENTAL. DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES.

RELATÓRIO

Adoto como Relatório a íntegra da instrução constante da peça 83, que contou com a anuência dos dirigentes da SeinfraAeroTelecom (peças 84 e 85). Incluo, no Relatório, parte do anexo descritivo das fases dos investimentos no aeroporto de Salvador/BA de modo a evidenciar a construção da segunda pista de pouso e decolagem:

“Tratam os autos de análise dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) para concessão dos serviços públicos para a ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura do Aeroporto Internacional Dep. Luís Eduardo Magalhães, de Salvador/BA, encaminhado a este Tribunal pela Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), em 17/12/2015.

2. O processo em tela é regido pela Instrucao Normativa-TCU 27/1998, cujo art. 7º, inciso I, define os documentos a serem examinados neste primeiro estágio de fiscalização.

3. Esse aeroporto faz parte da quarta rodada de concessões junto com os de Porto Alegre /RS (Salgado Filho), Florianópolis/SC (Salgado Filho) e Fortaleza/CE (Pinto Martins), portanto, algumas das análises apresentadas nesta instrução são comuns às elaboradas no âmbito dos respectivos processos citados.

4. As concessões de serviço público são regidas pela Lei 8.987/1995, e, subsidiariamente, por critérios e normas gerais da Lei 8.666/1993, com alterações posteriores. As condições de delegação à iniciativa privada da exploração da infraestrutura aeroportuária, por meio de concessão, foram estabelecidas pelo Decreto 7.624, de 22/11/2011.

5. Além disso, o Conselho Nacional de Desestatização (CND), mediante a Resolução-CND 6/2015, recomenda à Presidente da República aprovar a inclusão dos quatro aeroportos no Programa Nacional de Desestatizacao (PND) com exigência de que o operador aeroportuário comprove experiência prévia no processamento mínimo de 10 milhões de passageiros anuais em um único aeroporto. O Decreto 8.517/2015 acolhe as propostas e designa a Anac como responsável pela execução e pelo acompanhamento do processo de concessão (art. 2º).

6. Aplicam-se, ainda, à presente concessão as disposições contidas na Lei 11.182/2005, que cria a Anac, e na Lei 7.565/1986, que institui o Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA).

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7. Os investimentos elencados nos estudos para expansão da infraestrutura do aeroporto são divididos em fases, de acordo com as projeções de demanda, a fim de manter um nível mínimo da qualidade do serviço prestado aos usuários. Contudo, dados os atuais garga los no aeroporto em concessão, são previstos investimentos imediatos em expansão dos terminais de passageiros e de pontes de embarque; ampliação e melhorias operacionais e de segurança das pistas de pouso e decolagem existentes.

8. São projetadas relevantes receitas comerciais de exploração das áreas de embarque e desembarque pela expansão da oferta de alimentação, bebidas e comércio em geral, além de publicidade, estacionamento e outras diversas fontes de receitas.

9. Em contrapartida às concessões para exploração das infraestruturas aeroportuárias, o governo federal optou pelo modelo de outorga, sendo 25% do valor na assinatura dos contratos, e o restante pago anualmente ao longo do contrato.

10. Além dos valores de outorga fixados na licitação e de acordo com as propostas vencedoras das respectivas licitações, as concessionárias são obrigadas a pagar anualmente, a título de outorga variável, 5% da totalidade da receita bruta. Ou seja, quanto melhores os desempenhos das concessionárias, maiores os benefícios transferidos ao poder concedente.

11. A partir das tratativas prévias com SAC/PR e Anac para recebimento dos estudos acima referidos, a SeinfraAeroTelecom alocou equipe de trabalho e planejou s ua atuação conforme metodologia para executar o acompanhamento de primeiro estágio estabelecido no art. 7º, inciso I, da Instrucao Normativa (IN)-TCU 27/1998, esplanada em tópico específico desta instrução de concessões aeroportuárias.

12. Recebidos os estudos, a equipe técnica analisou a documentação, reuniu-se com representantes da SAC/PR e Anac, inclusive acompanhados das consultorias que elaboraram os estudos, para dirimir dúvidas e discutir os primeiros achados; buscou a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) para obter informações complementares acerca dos projetos dos aeroportos e possíveis impactos ambientais associados aos investimentos; e o Ministério Público Estadual da Bahia foi consultado a respeito de antigas discussões sobre tentativas da Infraero de remoção parcial das Dunas do Abaeté para ampliação do aeroporto local.

13. De pronto, a equipe técnica identificou que a documentação encaminhada pela Anac não atende aos requisitos mínimos constantes da IN-TCU 27/1998 e de determinações do Tribunal , de modo a possibilitar a emissão de pronunciamento conclusivo acerca da adequação dos EVTEA apresentados e do primeiro estágio da concessão dos quatro aeroportos em tela.

14. Constatou-se no fluxo de caixa dos estudos a incorporação, sem fundame ntação legal , às receitas tarifárias das futuras concessionárias de valores arrecadados atualmente sob a forma de tributo e destinado ao Fundo Nacional de Aviação Civil (Fnac).

15. Ademais, a equipe técnica concluiu que são essenciais ajustes no cálculo do custo mé dio ponderado de capital (WACC, da sigla em inglês), em razão de falhas detectadas, e recomendável a atualização das premissas macroeconômicas dos estudos , não em razão de defasagem temporal, dado que são de junho de 2015, mas pela expressiva mudança das condições da economia nacional indicando queda das expectativas dos resultados vindouros, desde aquela data, o que pode afetar as receitas projetadas das futuras concessionárias e as necessidades de investimentos.

16. Especificamente quanto à concessão do Aeroporto Dep. Luís Eduardo Magalhães (Salvador/BA), o relatório ambiental foi considerado falho por não abarcar elementos essenciais à correta avaliação dos riscos de impedimentos socioambientais à construção da segunda pista de pouso e decolagem com operação independente.

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17. No decorrer da presente instrução, cada elemento acima elencado é detalhadamente explicado.

2. VISÃO GERAL

18. Os estudos do Aeroporto Internacional Dep. Luís Eduardo Magalhães foram elaborados pelo Consórcio Aéreo Brasil, nos moldes do Edital de Chamamento Público de Estudos 001/2015 e preveem sua concessão pelo prazo de 30 anos.

19. O EVTEA prevê o desenvolvimento do sítio aeroportuário em seis fases (Anexo 1), ao longo de seu horizonte de concessão, frente às projeções de demanda apresentadas no Relatório referente aos Estudos de Mercado (peça 14) e no dimensionamento elaborado em observância aos parâmetros da Associação do Transporte Aéreo Internacional (Iata) relativos ao nível de serviço C.

20. O destaque desse aeroporto são as importantes intervenções na Fase 3, cujas obras serão iniciadas no quarto ano do período de concessão. Para tanto, está prevista a demolição dos pátios, hangares e do sistema de pistas de pouso de decolagem (PPD) 17/35, localizados a oeste do sítio aeroportuário, de modo a permitir o loteamento comercial. Além disso, está prevista a implantação de nova PPD paralela 10R/28L com 2.400 m de extensão e as respectivas pistas de taxiamento.

21. Localizado a 25 quilômetros do centro de Salvador-BA, cerca de 30 minutos de carro (sem trânsito) ou 1 hora e 40 minutos de ônibus, o Aeroporto Internacional Dep. Luís Eduardo Magalhães (siglas SBSV pela OACI e SSA pela Iata) é predominantemente doméstico, metade de seus passageiros são de lazer. As taxas de passageiros em conexões são as mais elevadas do Nordeste, com índice de 18,7% sobre total de passageiros, tendo 8,8 milhões de passageiros domésticos (96,5%) e 317 mil passageiros internacionais movimentados (3,5%), 150 mil movimentos de aeronaves (mais de 80% doméstica) e 56,6 mil toneladas de carga aérea processada em 2014, sendo 72% de carga doméstica (peça 13, p. 7-8 e 72).

22. O acesso rodoviário principal ao aeroporto é feito pela Avenida Luís Viana, com possibilidade de utilização de outras vias da região costeira (peça 13, p. 16). Esse acesso é realizado mediante táxi (34,5%) e ônibus e vans (19,2%), como meios de transporte público, e por intermédio de transporte individual (46,3%) (peça 13, p. 18). Consta do EVTEA a informação de que há previsão de construção, para abril de 2017, da Linha 2 do Sistema Metroviário Salvador-Lauro de Freitas, o que facilitará o acesso ao Aeroporto (peça 13, p. 21).

23. O sítio aeroportuário ocupa atualmente área de 1.073 hectares (sendo 481 ha de área civil, 212 ha de área militar, e os outros 380 ha para expansão, havendo, contudo, 439 ha de área patrimonial não legalizada, principalmente na região das Dunas do Abaeté - peça 14, p. 13-17).

24. A atividade de aviação geral neste aeroporto é importante, representando 15% das operações, com toda uma área dedicada à aviação geral, inclusive com uma pista auxiliar oblíqua à principal para esse uso (peça 13, p. 28).

25. No que se refere à infraestrutura aeroportuária, possui duas pistas cruzadas de pouso e decolagem. A principal (pista 10/28) com 3.003 m de comprimento e 45 m de largura, e a pista secundária (cabaceiras 17 e 35) com 1.520 m de comprimento e 45 m de largura (peça 14, p. 24-27). Existem quatro pátios de aeronaves: o pátio 1 com 72.192 m² para atender a 15 aeronaves comerciais simultaneamente; o pátio 3 com 65.127 m² para atender a 14 aeronaves comerciais ou cargueiras Código C da Oaci; e os pátios 4 e 5 com 23.720 m² totais para atender a 25 aeronaves da aviação geral (peça 14, p. 27-28).

26. Já o terminal de passageiros tem área total de 69.750 m², com 11 pontes de embarque, e o edifício garagem tem 1.350 vagas cobertas (peça 14, p. 31).

27. Destaca-se quanto a esse aeroporto a indicação de duas alternativas para o sítio aeroportuário, analisadas com base nas projeções de demanda (peça 14, p. 79-86):

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i. Implantação de melhorias e adequação das atuais pistas cruzadas de pouso e decolagem 10/28 e 17/35 e das pistas de taxiamento, com o desenvolvimento de um terminal de passageiros que, no entanto, teria limitações como a área das Dunas do Abaeté ao sul do sítio; e

ii. Implantação de uma nova pista paralela à pista de pouso e decolagem 10/28, e desativação e demolição da pista 17/35, sendo a atual renomeada pista 10L/28R e a nova pista 10R/28L, porém com grande impacto ambiental devido à necessidade de remoção de boa parte das dunas, da lagoa e de áreas verdes, quer pela construção da nova pista, quer pelas novas instalações ao sul do sítio, estando tal fato sendo questionado junto à SAC/PR e à Anac, a fim de se obter esclarecimentos e informações complementares.

3. METODOLOGIA E ESCOPO

29. Os trabalhos foram realizados em estrita conformidade com os padrões de auditoria do TCU e com a IN-TCU 27/1998, mas incorporando, no que foi possível, sistemática presente em proposta de atualização deste normativo (TC 011.111/2015-1).

30. Previamente à chegada dos estudos no Tribunal, foram realizadas discussões internas e definidos procedimentos e técnicas para orientar a abordagem dos principais elementos constantes dos EVTEA, buscando-se enfatizar os potenciais riscos associados a cada um desses elementos (por exemplo, estudos de demanda e previsão de receitas comerciais), com base na experiência adquirida pelos auditores da unidade técnica em trabalhos anteriores de análise de processos de concessão de infraestrutura aeroportuária e de acompanhamento da execução dos respectivos contratos.

31. Tal procedimento buscou qualificar a probabilidade da ocorrência do risco, o impacto, caso ocorra, e o esforço exigido da equipe para avaliar cada risco. Da ponderação entre probabilidade e impacto, determinou-se o nível de risco – alto, médio ou baixo.

32. Atrelado a cada elemento do estudo e de acordo com o nível de risco e o esforço requerido, fixaram-se os procedimentos de auditoria a serem executados.

33. O nível de risco identificado foi determinante para a definição dos elementos que integrariam, ou não, o escopo dos trabalhos a serem executados pela unidade técnica. Foram incorporados ao escopo todos os elementos do estudo identificados como de alto risco; os de risco médio, mas de esforço médio ou baixo; e os de risco considerado baixo, mas de esforço igualmente baixo.

34. No interesse de conhecer com profundidade os estudos que seriam recebidos, a partir da publicação pela SAC/PR, em 10/6/2015, do Edital de Chamamento Público de Estudos 1/2015 (relativo ao PMI), para que interessados em realizar os EVTEA dos quatro aeroportos internacionais apresentassem projetos, levantamentos, investigações e estudos técnicos que subsidiassem a modelagem das concessões, a SeinfraAeroTelecom instaurou processo de acompanhamento (TC 013.561/2015-4) dos atos e procedimentos preparatórios para a nova rodada de concessões. Informações e dados obtidos nesse processo colaboraram e foram incorporados às análises do presente processo de concessão.

35. Recebido os EVTEA do aeroporto, foi analisada a robustez e consistência de cada elemento individualmente e, sendo possível, comparadas as premissas e os resultados apresentados com referenciais de mercado, nacionais e internacionais, e com os apresentados nas rodadas anteriores de concessão.

36. Complementando a análise, verificou-se a concatenação e a correspondência entre os diversos elementos do estudo. Por exemplo, se a demanda projetada determina os níveis e as datas dos investimentos em expansão da pista de pouso e decolagem e do terminal de passageiros e se esses são coerentes com as receitas tarifárias e comerciais e com as despesas operacionais.

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37. Os esclarecimentos de dúvidas e as solicitações de informações adicionais foram empreendidos mediante trocas de mensagens de correio eletrônico e de reuniões com representantes da SAC/PR, Anac e da consultoria responsável pelos estudos, posteriormente formalizadas em ofícios de diligência.

38. Deve-se registrar que não faz parte do escopo deste relatório a análise das minutas de edital e contrato e seus anexos , apesar da relevância e do interesse da unidade técnica em avalia-los. Dessa forma, assuntos compreendidos nesses documentos, tais como qualidade de serviço, equilíbrio econômico-financeiro, fator X, fator Q e alocação de riscos entre poder concedente e concessionária, somente serão abordados no segundo estágio de análise pelo Tribunal.

4. CARÁTER PROVISÓRIO, INDEFINIÇÕES, IMPROPRIEDADES, INCONSISTÊNCIA E INCOMPLETUDE DAS INFORMAÇÕES CONSTANTES DA DOCUMENTAÇÃO ENCAMINHADA AO TCU

39. Em 17/12/2015, a Anac, mediante o Ofício 310/2015/GAB/DIR-P (peça 1, p. 1-2), encaminhou ao TCU os EVTEA relativos ao primeiro estágio da fiscalização do processo de concessão para ampliação, manutenção e operação dos aeroportos internacionais de Porto Alegre (SBPA), Florianópolis (SBFL), Salvador (SBSV) e Fortaleza (SBFZ).

40. Constata-se que os EVTEA encaminhados não estão em versão final e definitiva, dado que as minutas dos editais de licitação, que contêm premissas e obrigações de investimento que fundamentam ou afetam os EVTEA, não foram disponibilizadas para a sociedade interessada mediante audiência pública a ser realizada, sendo, portanto, passíveis de alteração. Além disso, os EVTEA apresentam premissa de incorporação do Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero) às receitas das futuras concessionárias sem fundamentação legal subsistente.

41. O Ataero, destinado originalmente à aplicação em melhoramentos, reaparelhamento, reforma, expansão e depreciação de instalações aeroportuárias e da rede de telecomunicações e auxílio à navegação aérea, é considerado nos EVTEA como incorporado às receitas da futura concessionária, reforçando a atratividade do empreendimento, porém, sem qualquer normativo legal que sustente tal decisão.

42. A jurisprudência deste Tribunal é pacífica no sentido de não aceitar o recebimento de estudos com premissas desprovidas de amparo legal, inclusive a Anac foi alvo de determinação nesses exatos termos constantes do Acórdão TCU 3.232/2011-Plenário:

9.2 determinar à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:

9.2.1 abstenha-se de encaminhar a este Tribunal os estudos de viabilidade técnica, econômico financeira e ambiental de que trata o art. 7º, inciso I, da IN - TCU 27/1998 contendo premissas desprovidas de amparo legal e regulamentar ;

43. Portanto, a Anac descumpriu a determinação deste Tribunal, o que poderia ensejar a realização de audiência do responsável daquela entidade; contudo, entende-se não ser o caso no mome nto .

44. Desse modo, cumpre determinar à SAC/PR e à Anac que, por falta de amparo legal e regulamentar, excluam a incorporação do valor correspondente ao Ataero das projeções de receita constantes dos EVTEA da concessão do Ae roporto Internacional Dep. Luís Edurado Magalhães, localizado no município de Salvador/BA .

45. Referente à segunda constatação dos EVTEA – encaminhamento dos documentos ao TCU em caráter precário, sem prévia realização de audiência pública, a Anac é reincidente nesta

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impropriedade, conforme se depreende de crítica presente no Relatório do Ministro Relator ao citado Acórdão 3.232/2011-TCU-Plenário:

63.Outro ponto a se destacar é que os EVTEA em apreço foram enviados ao Tribunal antes da regular realização e consolidação dos resultados da audiência pública, o que incrementa sobremaneira o risco de que: 1) as contribuições ali recebidas viessem a alterar o projeto, ensejando o reinício de sua análise pe lo TCU; ou, mais gravemente, 2) que a audiência pública viesse a assumir caráter meramente pro forma, alijando os interessados desse democrático e legalmente assegurado canal de influência na elaboração políticas públicas.

64. Nesse contexto de extrema incerteza legal, caracterizado pela possibilidade sempre iminente de que os estudos de viabilidade tivessem que ser descartados e reformulados ab initio, este Tribunal de Contas assentiu em iniciar análise fiscalizatória, em caráter excepcional , justificado pela situação crítica em que se encontram os aeródromos públicos. (grifo nosso)

46. Ou seja, a Anac reincide na falha de encaminhar os estudos ao Tribunal antes da audiência pública, quando a mesma ainda poderia vir a sofre r alterações. Portanto, os estudos chegaram no Tribunal e m versão não definitiva , o que deve ser combatido pelos mesmos motivos expostos no excerto transcrito acima.

47. O TCU já se manifestou em relação à documentação não correspondente à versão definitiva de EVTEA nos termos dos Relatórios e Votos que subsidiaram os Acórdãos 1.510/2010, 939/2011 e 1.656/2011, todos do Plenário. No Acórdão 1.510/2010-TCU-Plenário, por exemplo, que acompanhou o 1º estágio do processo de concessão do serviço público de transporte de passageiros por meio de trem de alta velocidade – TAV, ficou consignado o seguinte entendimento:

13. Os inconvenientes do envio prematuro de projetos ainda em fase de elaboração são inúmeros e gravosos, entre os quais pode-se citar o fato de distorcer expectativas quanto aos prazos para análise auditorial - que, por imperativo lógico, só podem começar a transcorrer quando do oferecimento da versão definitiva dos estudos; ocasionar retrabalho a cada nova especificação - e, ipso facto, desperdiçar recursos públicos alocados nesta Corte de Contas; e, finalmente, prejudicar a previsibilidade do processo, ao fornecer sinalização inconsistente perante os agentes do mercado.

14. Em síntese, registra-se que, por força legal e regulamentar, a fiscalização exercida pelo TCU não incide sobre versões preliminares de documentos oficiais - tirante a minuta contratual integrante de edital de licitação já publicado -, aplicando-se tão somente às versões finais e definitivas desses documentos.

48. Ademais, nos processos de concessão de aeroportos já efetivados, a Anac realizou as respectivas audiências públicas disponibilizando aos interessados no endereço eletrônico da Agência consulta aos estudos de viabilidade, à minuta de edital e anexos e à minuta do contrato de concessão e anexos, conforme se depreende das Audiências Públicas 21/2010, 16/2011 e 5/2013:

a) Audiência Pública 21/2010 - referente à concessão da construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN (Asga) [Disponível em: http://www2.anac.gov.br/transparencia/audienciasPublicasEncerradas2011.asp. Acesso em: 1º fev. 2016];

b) Audiência Pública 16/2011 - referente à concessão para ampliação, manutenção e exploração dos Aeroportos Internacionais de Brasília (DF), Campinas (SP) e Guarulhos (SP) [Disponível em: http://www2.anac.gov.br/transparencia/audienciasPublicasEncerradas2011.asp. Acesso em: 1º fev. 2016]; e

c) Audiência Pública 05/2013 - Audiência Pública referente à concessão para ampliação, manutenção e exploração dos Aeroportos Internacionais Antônio Carlos Jobim – Galeão (RJ) e Tancredo Neves – Confins (MG) [Disponível em: http://www2.anac.gov.br/transparencia/audienciasPublicasEncerradas2013.asp. Acesso em: 1º fev. 2016].

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49. Apesar de disponibilizados nas audiências públicas, os EVTEA não fazem parte do escopo das discussões, o que é contraproducente, visto que subsidiam a elaboração do edital, contrato e respectivos anexos.

50. O entendimento da Anac e da SAC/PR exposto em reuniões técnicas é de que, apesar de disponibilizarem os EVTEA nas audiências públicas, consideram desnecessário fazerem parte do escopo das discussões e não haveria mandamento legal a obrigar sua inclusão.

51. Em contraposição, esta unidade técnica entende que o princípio da publicidade insculpido na Constituição Federal de 1998 é soberano neste quesito, inclusive é reproduzido no art. 26 da Lei de Criação da Anac (Lei 11.182/2011), com avanços: “O processo decisório da ANAC obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, eficiência, moralidade e publicidade, assegurado o direito ao contraditório e à ampla defesa ”.

52. O art. 32 da Lei 9.784/1999, por exemplo, determina que “Antes da tomada de decisão, a juízo da autoridade, diante da relevância da questão, poderá ser realizada audiência pública para debates sobre a matéria do processo”. Dentro do contexto do presente processo, a concessão de quatro aeroportos de tamanho vulto representa sem dúvida um processo de grande relevância social e econômica suficiente para deflagrar uma audiência pública prévia.

53. De igual modo que disponibilizar as minutas do edital, contrato e anexos sem os estudos que os fundamentam impede a correta compreensão e avaliação daqueles, de nada adianta disponibilizar os EVTEA, sem permitir à sociedade interessada questioná-los e propor modificações.

54. Esse é o caso que vem acontecendo, por exemplo, nos últimos processos concessórios do setor, em que a Anac se limita a dizer que os EVTEA não fazem parte do objetivo das audiências e que não são vinculantes, a pretexto de justificar sua opção por afastar a participação social. No entanto, tal opção vem criando riscos desnecessários e afastando discussões relevantes sobre a real necessidade de investimentos e a robustez das premissas adotadas, entre outras, conforme se exemplifica abaixo:

CONTRIBUIÇÃO Nº 7

(...) A projeção de demanda Galeão é de 59 milhões de pessoas por ano de acordo com estudo referencial a configuração das duas pistas independentes, uma separação de 3 NM para atender 60 milhões de pessoas por ano. Essa configuração também é capaz de suportar capacidade declarada de 59 movimentos de aeronaves por hora. E é superior a 400 mil movimentos por ano. A implantação da terceira pista independente acarretará elevado custo ambiental, além da desapropriação de aproximadamente 800 lares ao custo de R$ 200.000.000,00. Assim a primeira pergunta é qual a razão de uma terceira pista como exigência do edital se pela projeção de demanda apresentada não existe necessidade real? E porque ela precisa ser independente? (...)

RESPOSTA DA ANAC:

A ANAC agradece a contribuição e esclarece que os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental – EVTEA não são objeto de avaliação nesta Audiência Pública , tendo em vista que são apenas estudos referenciais para o Governo Federal e não vinculam as Proponentes ou a futura Concessionária, como bem observa o item 1.32 do Edital lançado em 03 de outubro de 2013. (...) (grifo nosso)

(Relatório de Contribuições – Audiência Pública 5/2013. Concessão para ampliação, manutenção e exploração dos Aeroportos Internacionais do Rio de Janeiro/Galeão - Antonio Carlos Jobim, da Cidade do Rio de Janeiro/RJ, e Tancredo Neves/Confins, nos Municípios de Confins/MG e de Lagoa Santa/MG, p. 56)

55. À sociedade não cabe acatar passivamente as decisões da Administração, mas sim conhecê-las previamente a fim de poder controlá-las, impor-se contra, caso necessário, e propor melhorias no processo. Tanto é assim que o referido artigo da Lei da Anac assegura o direito ao contraditório e à ampla defesa, em todo processo decisório da agência. No caso dos processos de

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concessão, questionar amplamente, por meio de audiência pública, as premissas, metodologia e resultados dos estudos de viabilidade, assim como seus resultantes edital, contrato e anexos.

56. A conclusão de que os estudos devem fazer parte do escopo das audiências públicas é compartilhada dentro do Tribunal, tanto que a extinta Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes (SefidTransporte), em processo que tratava do primeiro estágio das concessões de áreas e instalações localizadas em portos organizados, analisou questão idêntica e propôs recomendação para que as audiências públicas promovidas pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) disponibilizassem informações mais completas para a sociedade, bem como incluísse no escopo das audiências questões sobre o EVTEA.

Acórdão 3.661/2013-TCU-Plenário:

Relatório:

(...)

55. O art. 37 da Constituição Federal impõe à Administração Pública o princípio da publicidade, que envolve, de maneira geral: (i) dar conhecimento dos atos administrativos de forma que eles sejam oponíveis a partes e terceiros e (ii) dar transparência das motivações desses atos para fins de controle social.

56. A Lei 10.233/2001, em seu art. 34A, § 1º, traz que "As condições básicas do edital de licitação serão submetidas à prévia consulta pública". No que pese a letra da lei não deixar claro quais seriam as condições básicas do edital que devem ser submetidas ao escrutínio da sociedade, a disponibilização e discussão com a sociedade dos elementos técnicos, econômico-financeiros e jurídicos que irão embasar tão importante certame é considerada boa prática.

57. Esta tem sido a ótica nas licitações de rodovias e ferrovias capitaneadas pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), que, em seus processos de consulta e audiê ncia públicas, coloca em discussão não somente os documentos jurídicos, mas também os estudos de viabilidade que embasam o certame .

58. A Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), no entanto, de forma semelhante à Antaq, não adota a mesma diretriz da ANTT . A audiência pública que embasou o recente processo licitatório dos aeroportos de Galeão e Confins também não discutiu os estudos de viabilidade daqueles empreendimentos.

59. Considerando as finalidades do princípio da publicidade e o contexto atual do setor portuário, que acabou de passar por severa reforma legislativa, com a promulgação da Lei 12.815/2013, que alterou significativamente valores e princípios jurídicos e econômicos que eram aplicados desde a Lei 8.630/1993, bem como da execução do atual programa de portos do Governo Federal, que prevê a licitação praticamente simultânea de parte produtiva relevante do setor no decorrer dos seus 4 blocos, seria de bom alvitre que as audiências públicas promovidas pela Antaq disponibilizassem informações mais completas para a sociedade, bem como incluísse no escopo das audiências questões sobre o EVTEA.

60. Ademais, chama a atenção, que os projetos colocados em audiência pública foram alterados significativamente em relação àqueles que foram encaminhados a esta Corte. E grande parte das revisões decorreram de alterações dos estudos técnicos (por exemplo, prazo, investimentos, gasto com pessoal, tamanho da área, esquema operacional e até mudanças de porto). Dada a resposta padrão da Antaq, não é possível estabelecer ligação entre as alterações promovidas e os debates ocorridos por conta das consultas e audiências públicas.

61. Pelo exposto, sugere-se recomendar à Antaq que nas audiências públicas dos próximos blocos das licitações constantes da Portaria-SEP 38/2013 coloque em discussão com a sociedade as informações técnicas, econômico-financeiras e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade dos projetos, disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público . (grifo nosso)

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57. Indo além, a Ministra Relatora Ana Arraes acatou os argumentos da unidade técnica, porém, frente a relevância da matéria, transformou a proposta em determinação a ser seguida em todos os futuros processos de concessão:

Acórdão 3.661/2013-TCU-Plenário:

Voto:

(...)

31. A discussão dos EVTEAs, no caso em exame, seria particularmente desejável, uma vez que: a) são os primeiros procedimentos licitatórios levados a efeito sob a égide do novo marco regulatório do setor; b) os procedimentos licitatórios pretendidos pelo governo federal são de grande abrangência e serão realizadas de forma célere, praticamente simultânea, em todas as regiões do país; c) todos os estudos foram realizados por uma única empresa (EBP), em prazo bastante reduzido; d) a seleção dos estudos da EBP se deu de forma automática, uma vez que não houve qualquer outra empresa que os tenha apresentado; e) as análises efetuadas por este Tribunal demonstraram a existência de diversos equívocos constantes dos EVTEAs (parte dos quais já corrigidos pelo poder concedente).

32. Assim, embora se considere que a ausência de discussão dos EVTEAs, nas audiências públicas, não se reveste de gravidade suficiente para determinar a paralisação dos certames, considero apropriado que se efetue determinação à Antaq para que inclua os EVTEAs no escopo das discussões das audiências a serem realizadas para os próximos blocos das licitações constantes da Portaria-SEP/PR 38/2013.

Acordão:

(...)

9.3. determinar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários que:

9.3.1. para os próximos blocos das licitações constantes da Portaria-SEP 38/2013, coloque em discussão, nas audiências públicas, as informações técnicas, econômico-financeiras e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade dos projetos , disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público; (grifo nosso)

58. Em razão do encaminhamento dos estudos contendo premissas desprovidas de amparo legal e regulamentar e a não realização prévia de audiência pública , não é possível emitir neste mome nto um juízo de valor sobre os EVTEA encaminhados ao TCU pela Anac referente à presente rodada de concessões de aeroportos.

59. Assim sendo, propõe-se a adoção de medida similar à imposta à Antaq, no sentido de determinar à Anac que inclua no escopo da audiência pública as info rmações técnicas, econômico-financeiras, ambientais e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade do aeroporto em tela, disponibilizando ao público docume ntos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público; e reenvie os EVTEA para nova apreciação do TCU, após a consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos, nos termos do art. 11, inciso VI, da Lei 11.182/2005.

60. Propõe-se ainda determinar que, nas próximas licitações para concessão de infraestrutura aeroportuária, a Anac se abstenha de encaminhar ao TCU estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental, antes da consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos, nos termos do art. 11, inciso VI, da Lei 11.182/2005.

5. RESULTADOS DAS ANÁLISES DE DEMANDA E MERCADO

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5.1. Exigência de qualificação técnica para concorrer ao certame licitatório sem demonstração de que o parâmetro fixado é adequado, imprescindível, suficiente e pertinente ao objeto licitado

61. O CND, mediante a Resolução-CND 6, de 26/6/2015 recomendou à Exma. Sra. Presidente da República a inclusão no Programa Nacional de Desestatizacao (PND) dos Aeroportos Internacionais Deputado Luís Eduardo Magalhães (Salvador/BA), Hercílio Luz (Florianópolis /SC), Pinto Martins (Fortaleza/CE) e Salgado Filho (Porto Alegre/RS) integrantes deste novo ciclo de outorgas aeroportuárias, estabelecendo em seu art. a seguinte exigência para os operadores interessados no certame (peça 28):

Art. 5º - Constitui requisito de participação no leilão, além de outros previstos no Edital, a participação societária pelo operador aeroportuário que deverá comprovar experiência prévia no processamento mínimo de 10 milhões de passageiros anuais em um único aeroporto . (grifo nosso)

62. Os fundamentos para tal exigência, por sua vez, encontram-se nas Notas Técnicas 1/DERC/DEOUT/SPR/SAC-PR, de 30/3/2015 (peça 54), referente à concessão dos Aeroportos Internacionais de Porto Alegre, Salvador e Florianópolis, e 2/DERC/DEOU T/SPR/SAC-PR, de 2/6/2015 (peça 54), referente à concessão do Aeroporto Internacional de Fortaleza, elaboradas pela SAC/PR. Posteriormente, a Nota Técnica 11/DERC/SPR/SAC-PR, de 14/8/2015 (peça 54), complementou as informações constantes dessas notas técnicas.

Síntese dos fundamentos quanto ao requisito de processamento de passageiros

63. Em breve resumo, a SAC/PR sustenta que a experiência exigida de 10 milhões de passageiros processados anuais em um único aeroporto dá-se em razão da “experiência verificada nas rodadas anteriores”, dos “dados sobre possíveis concorrentes para a concessão dos aeroportos” e das “recomendações do Tribunal de Contas da União” (peça 54, p. 90). No caso de Salvador e Porto Alegre, relata que tal requisito corresponderia aproximadamente ao tráfego de passageiros previsto para os primeiros anos de concessão (peça 54, p. 120).

64. Destaca ainda quanto aos aeroportos de Florianópolis/SC e Fortaleza/CE uma premente necessidade de expansão de sua infraestrutura, em curto espaço de tempo, apesar do quantitativo de passageiros processados atualmente, e a existência de “grande quantidade de aeroportos internacionais que atendem a essa exigência (156 aeroportos)”, o que, em tese, “diminui sobremaneira preocupações quanto à diminuição de competitividade do processo licitatório” (peça 54, p. 120).

65. A SAC/PR, por meio da Nota Técnica 2/DERC/DEOUT/SPR/SAC-PR, assevera que a exigência em tela corresponderia ao volume de passageiros estimados para o primeiro ano de concessão dos aeroportos de Salvador/BA e de Porto Alegre/RS, e que, apesar do Aeroporto de Fortaleza possuir um volume menor de passageiros, assim como Florianópolis, o fato de tratar-se de uma “concessão com leilão simultâneo” e por haver “grande quantidade de players mundiais q ue preenchem esse requisito”, julgou conveniente que a experiência exigida não seja inferior para esses aeroportos (peça 54, p. 120).

66. As justificativas apresentadas nas notas técnicas elaboradas pela SAC/PR destacam ainda o fato de se tratar de uma prerrogativa legal do CND a definição de tal exigência, em especial, a de definir as condições aplicáveis às desestatizações.

67. A SAC/PR argumenta adicionalmente que o estabelecimento de um conjunto de indicadores – e não um único – na forma recomendada pelo TCU (itens 9.4.1 e 9.4.2 do Acórdão 2.666/2013-TCU-Plenário), traria riscos desnecessários ao processo, ainda que isso fosse possível (peça 54, p. 6):

Nesse sentido, o estabelecimento de "um conjunto de indicadores que seja capaz de expressar, de forma qualitativa e quantitativa, a qualificação técnica do licitante, no que se refere, pelo menos, a

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movimentação de passageiros, movimentação de cargas e qualidade do serviço de infraestrutura aeroportuária", tal como recomendou o TCU, mesmo se fosse possível, traria riscos desnecessários a um processo que vem funcionando satisfatoriamente em prol do atingimento dos objetivos da administração pública, em especial das diretrizes da Política Nacional de Aviação Civil — PNAC (Decreto n 2 6.780, de 18 de fevereiro de 2009, vários dispositivos já reproduzidas nas Notas Técnicas da SAC-PR enviadas ao TCU) e do Plano Nacional de Desestatização — PND (Lei 9.491, de 9 de setembro de 1997, Art. ).

68. A SAC/PR relata que não encontrou parâmetros mundiais objetivos no que se refere à qualidade dos serviços aeroportuários que possam ser utilizados no certame, resultando difícil sua obtenção ou aplicação prática no caso concreto (peça 54, p. 6). Noticia ainda que “da análise da experiência internacional verificou-se que tal critério (a movimentação anual de passageiros) é adotado em todos os processos de desestatização de que se tem notícia recente de aeroportos mundo afora”, a exemplo da concessão dos aeroportos japoneses (Osaka e Kansai) e de Santiago no Chile, e que parte dessa análise já consta da Nota Técnica 32/DERC/SPR/SAC-PR encaminhada ao TCU em resposta ao Acórdão 2.466/2013 -rodada anterior envolvendo os aeroportos do Galeão e de Confins (peça 54 , p. 67).

69. Discorre também sobre as dificuldades concretas em se exigir a operação de voos internacionais como critério, em razão da dificuldade em se obter tal comprovação principalmente por conta dos aeroportos que operam esses voos em regime sazonal (peça 54, p. 7).

70. Salienta a SAC/PR que, nas rodadas anteriores de concessões de infraestrutura aeroportuária no Brasil, nunca houve qualquer questionamento ou sugestão alternativa para esse requisito por parte de nenhum outro agente do setor, por interessados na concessão ou pela sociedade em geral (peça 54, p. 6).

71. Por fim, para a eleição de processamento de carga como critério adicional, a SAC/PR entende que não existe “uma listagem equivalente à da ACI” que tenha a mesma confiabilidade e, ao mesmo tempo, suficientemente abrangente, até porque a aferição da mo vimentação de cargas varia em diferentes países (peça 54, p. 7-8).

Análise da motivação trazida pela SAC/PR

72. A preocupação em analisar os fundamentos da decisão do CND de restringir a participação no presente leilão remete ao contexto fático ocorrido na rodada anterior de licitação na qual o TCU entendeu que os esclarecimentos técnicos a respeito dos requisitos de participação eram insuficientes (Acórdão 2.466- TCU-Plenário).

73. Naquela ocasião, o subitem 9.2.1 daquele acórdão condicionou a publicação do edital de licitação à adoção das seguintes providências pelo CND, pela SAC/PR e pela Agencia Nacional de Aviacao Civil:

9.2. condicionar a publicação do respectivo edital à adoção das seguintes providências pelo Conselho Nacional de Desestatização, pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e pela Agencia Nacional de Aviacao Civil:

9.2.1. em observância aos princípios da motivação, da isonomia e da seleção da proposta mais vantajosa, aos arts. 37, inciso XXI, da Constituição de 1988, 14 da Lei 8.987/1995, 3º e 30 da Lei 8.666/1993 e à súmula TCU 263/2011, inclusão no processo de concessão, expressamente, dos fundamentos legais e técnicos (além daqueles constantes da Nota Técnica 001/DERC/DEOUT/SPR/SAC-PR) da exigência de experiência em processamento de passageiros e da restrição à participação no leilão de acionistas das atuais concessionárias de serviço público de infraestrutura aeroportuária, de forma a demonstrar, tecnicamente, que os parâmetros fixados são adequados, imprescindíveis, suficientes e pertinentes ao objeto licitado ; (grifo nosso)

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74. A restrição de processamento de passageiros atualmente imposta deve, portanto, de maneira similar à ocorrida na rodada anterior, apresentar fundamentação técnica coerente, razoável e proporcional com as especificidades dos aeroportos internacionais da presente desestatização, para que tenha validade no plano jurídico.

75. Analisando a documentação apresentada, pode-se notar que a “experiência verificada nas rodadas anteriores” alegada não pode ser aceita de maneira abstrata como fundamento para a exigência imposta.

76. Isso porque os leilões passados ocorreram sob a exigência de requisito de processamento de passageiros abaixo ou limitado ao processamento previsto no primeiro ano de operação da futura concessão, não ficando claro qual foi o evento concreto ocorrido desde então que enseje o requisito apresentado, como, por exemplo, indicativos de falhas graves de segurança operacional, o não atingimento de determinados indicadores de qualidade nas concessões anteriores.

77. No leilão para concessão dos aeroportos de Brasília/DF, Guarulhos/SP e Campinas/SP houve a exigência de processamento mínimo de 5 milhões de passageiros embarcados, desembarcados e em conexão em pelo menos um ano dos últimos dez que antecederam a concessão.

78. Já nas concessões mais recentes dos aeroportos do Galeão/RJ e Confins/MG, o Governo Federal optou inicialmente por estabelecer como habilitação técnica a operação em aeroportos com no mínimo 35 milhões de passageiros em pelo menos um dos últimos 5 anos.

79. Adotou-se, no entanto, após intervenção do TCU, o limite de experiência para habilitação no processo de licitação de 22 milhões de passageiros ao ano para o Galeão/RJ e 12 milhões de passageiros ao ano para Confins/MG. Tais núme ros foram justificados pelo fato de corresponde rem ao processamento de passageiros previsto para o primeiro ano de concessão desses aeroportos, o que foi proposto como critério alternativo pela Corte, dada a ausência de fundamentações robustas para o critério inicial estipulado pela SAC/PR.

80. O Gráfico 1 ilustra um panorama comparativo das rodadas anteriores, em termos de exigência efetivamente imposta no leilão e processamento previsto para o primeiro ano de operação do novo concessionário:

Gráfico 1 - Exigência do leilão versus Processamento (rodadas anteriores)



        
34 
          
                
23 

22 
    
18 
              

10 
          
12 

12 
    
  
  
  
        

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Viracopos Brasília Guarulhos Confins Galeão

Pax estimado no 1º ano de operação privada Mínimo exigido

Fonte: Planilhas “Relatório 1 – Modelo de Demanda GRU vfinal Anac”; “Relatório 1 –

Modelo de Demanda BSB vfinal Anac”; “Relatório 1 – Modelo de Demanda VCP vfinal

Anac”; “GIG_WACC atualizado e bagagem” e “CNF_atualizacao WACC e bagagem”.

Considerou-se como primeiro ano de operação 2014 (GIG/ CNF) e 2012 (VCP/ GRU/BSB),

ambos no cenário com restrições.

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81. Em complemento, o Gráfico 2 também apresenta uma comparação entre a exigência estabelecida no art. 5º da Resolução-CND 6/2015, com a projeção de demanda constante dos EVTEA para o primeiro ano de concessão em cada um dos quatro aeroportos sob exame:

Gráfico 2 - Exigência do leilão versus Processamento (rodada atual)




3,8 

6,5 

8,5 

9,0 

10

8

6

4

2

0

Florianópolis Fortaleza Porto Alegre Salvador

Pax estimado no 1º ano de operação privada (2016)

Fonte: Planilhas “Modelo Econômico-Financeiro FLN”; “AER01-MF-v00r27-FOR”; “Modelo

Econômico-Financeiro POA” e “AER01-MF-v00r27-SSA”.

82. Constata-se do Gráfico 2 que a exigência de processamento de 10 milhões de passageiros é um pouco superior à projeção de demanda para os aeroportos internacionais de Salvador e de Porto Alegre, e bastante superior à projeção de demanda para o Aeroporto Internacional de Florianópolis.

83. Além disso, a movimentação de 10 milhões de passageiros será alcançada em anos bastante distintos durante a execução contratual para cada um dos aeroportos da presente desestatização, conforme representado na Tabela 1:

Tabela 1 - Ano de atingimento da movimentação de 10 milhões de passageiros por aeroporto




Aeroporto 

Ano de atingimento do requisito de processamento (10 milhões pax/ano) 

Florianópolis 

2035 

Fortaleza 

2025 

Porto Alegre 

2021 

Salvador 

2019 

Fonte: Planilhas “Modelo Econômico-Financeiro FLN”; “A ER01-MF-v00r27-FOR”; “Modelo

Econômico-Financeiro POA” e “AER01-MF-v00r27-SSA”.

84. Nota-se da Tabela 1 que, em alguns casos, a exigência feita somente será atingida em aproximadamente 20 anos (Florianópolis/SC), o que chama a atenção para a real necessidade da exigência de processamento para participar do certame licitatório.

85. As justificativas também não expõem concretamente a dificuldade em se exigir outros indicadores (exceto o de processamento internacional e cargas), tais como: operação em mais de um terminal, área de infraestrutura operada no segmento logístico, operação em aeroportos com mais de uma pista, entre outros, que podem ser vetores de interpretação quanto à segurança na escolha do futuro operador e que demonstraram ser características relativamente fáceis de aferir no caso concreto.

86. Com relação à suposta concorrência em razão da grande quantidade de aeroportos que atenderiam o requisito de processamento, a mesma também não pode ser acatada, pois o nível de concorrência não é balizador do requisito, vez que não há relacionamento direto entre este parâmetro e

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as características mínimas indispensáveis que o operador deve possuir para cumprir com os requisitos do serviço adequado (art. , § 1º, da Lei 8.987/1995).

87. Também é importante frisar que, a despeito da prerrogativa legal do CND de aprovar as condições aplicáveis às desestatizações (art. , inciso II, alínea c, da Lei 9.491/1997), a mesma não se constitui em direito absoluto, devendo obediência ao princípio da motivação, e em especial ao contido na Lei 9.784/1999:

Art. 2 A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação , razoabilidade, proporcionalidade , moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

I - atuação conforme a lei e o Direito;

(...)

VI - adequação entre meios e fins , vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;

VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão ; (...)

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

(...)

§ 1 A motivação deve ser explícita, clara e congruente , podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato (...) (grifo nosso)

88. Especificamente sobre a dificuldade em elencar um critério alternativo ao de processamento de passageiros, a SAC/PR manifestou-se nos seguintes termos:

Vale salientar que, nas rodadas anteriores de concessões de infraestrutura aeroportuária no Brasil, nunca houve qualquer questionamento ou sugestão alternativa para esse requisito por parte de nenhum outro agente do setor, por interessados na concessão ou pela sociedade em geral. De fato, nas audiências púbicas, em esclarecimentos ao edital, em reuniões com interessados nas concessões, em congressos e seminários sobre o assunto, e também em trabalhos publicados sobre o tema, não foram apresentadas propostas alternativas para a exigência de experiência do operador aeroportuário que garantissem a objetividade necessária para garantir lisura e objetividade ao critério de exigência de experiência . (grifo nosso)

89. A despeito da opinião da SAC/PR de, em tese, não haver alternativas que garantissem a objetividade ao critério de exigência de experiência, a equipe encontrou evidências em sentido contrário analisando os recentes processos de concessão dos aeroportos japoneses (Osaka e Kansai) citados anteriormente.

90. De acordo com a documentação oficial que listava os critérios preferenciais de negociação na concessão da operação dos aeroportos de Osaka e de Kansai (de 12/11/2014), ao investidor bastaria comprovar qualquer um dos três requisitos estabelecidos como relevantes nos últimos 10 anos (peça 34, p. 7 e peça 35, p. 4):

Have any of the following experiences since 2004:

I. Experience of operating a passenger facility used by at least 15 million users in a year

II. Experience of operating a commercial facility whose store floor area is no less than 10,000 m 2

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III. Experience of operating a multi-purpose building (which includes a commercial facility) whose

2

gross floor area is no less than 100,000 m , attached to a passenger facility used by at least 15 million users in a year (grifo nosso)

91. Nos recentes processos de concessão dos aeroportos japoneses (Osaka e Kansai) e de Santiago (Chile) citados pela SAC/PR, a exigência de experiência prévia no processamento de 15 milhões de passageiros também não foi situada em patamar acima do processamento previsto para o primeiro ano de operação do novo operador.

92. Consultando a documentação contratual, verifica-se, no caso dos aeroportos japoneses, que o período de operação privada iniciar-se-á em abril/2016 (peça 36), sendo que no ano de 2015 (ano anterior à operação do novo concessionário), no período de janeiro a novembro, apenas o aeroporto de Kansai havia movimentado mais de 21 milhões de passageiros, e o de Osaka quase 16 milhões (peça 37).

93. E no caso chileno, embora não houvesse critério alternativo em relação ao requisito técnico de processamento (15 milhões de passageiros), o aeroporto, no ano anterior à concessão, também já havia movimentado mais de 16 milhões de passageiros, ou seja, também contava com processamento prévio superior ao primeiro ano de operação privado pós-concessão (peça 38).

94. Dessa forma, o requisito de processamento de passageiros não se constituiu parâmetro absoluto utilizado em processos de concessão similares (aeroportos japoneses), tampouco se situou em patamar que superasse o processamento previsto para o primeiro ano de operação, o que também ocorreu no caso chileno.

95. Nesse contexto, a SAC/PR não conseguiu demonstrar, tecnicamente, que os parâmetros fixados são adequados, imprescindíveis, suficientes e pertinentes ao objeto licitado .

96. Consoante a teoria dos motivos determinantes, a validade do ato praticado pelo agente público se vincula aos motivos indicados como seu fundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam a sua nulidade e a responsabilização de quem deu causa (v. Acórdãos 467/2010-TCUPlenário e 1.147/2010-TCU-Plenário). A propósito, aponta Bandeira de Mello:

De acordo com esta teoria, os motivos que determinaram a vontade do agente, isto é, os fatos que serviram de suporte à sua decisão, integram a validade do ato. Sendo assim, a invocação dos “motivos de fato” falsos, inexistentes ou incorretamente qualificados vicia o ato mesmo quando, conforme já se disse, a lei não haja estabelecido, antecipadamente, os motivos que ensejariam a prática do ato. Uma vez enunciados pelo agente os motivos em que se calçou, ainda quando a lei não haja expressamente imposto essa obrigação de enunciá-los, o ato será válido se estes realmente ocorreram e o justificavam. (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. ed. 27. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 404) (grifo nosso)

97. Nesse sentido, o STJ tem esclarecido que a invalidação dos atos administrativo s pela teoria dos motivos determinantes dá-se não apenas quando os motivos elencados não existiram ou eram falsos, mas também quando deles não advier a necessária coerência entre a fundamentação exposta e o resultado obtido com a manifestação de vontade da Administração Pública:

ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO. VINCULAÇÃO AOS MOTIVOS DETERMINANTES . INCONGRUÊNCIA. ANÁLISE PELO JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. DANO MORAL. SÚMULA 7/STJ.

1. Os atos discricionários da Administração Pública estão sujeitos ao controle pelo Judiciário quanto à legalidade formal e substancial, cabendo observar que os motivos embasadores dos atos administrativos vinculam a Administração, conferindo-lhes legitimidade e validade.

2. "Consoante a teoria dos motivos determinantes, o administrador vincula-se aos motivos elencados para a prática do ato administrativo. Nesse contexto, há vício de legalidade não apenas quando inexistentes ou inverídicos os motivos suscitados pela administração, mas

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também quando verificada a falta de congruência entre as razões explicitadas no ato e o resultado nele contido" (MS 15.290/DF, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 26.10.2011, DJe 14.11.2011). (...)

5. "Assim como ao Judiciário compete fulminar todo o comportamento ilegítimo da Administração que apareça como frontal violação da ordem jurídica, compete -lhe, igualmente, fulminar qualquer comportamento administrativo que, a pretexto de exercer apreciação ou decisão discricionária, ultrapassar as fronteiras dela, isto é, desbordar dos limites de liberdade que lhe assistiam, violando, por tal modo, os ditames normativos que assinalam os confins da liberdade discricionária." (Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 15ª Edição.) (...) Agravo regimental improvido. (STJ, AgRg no REsp 1280729/RJ, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins, j. 10/04/2012, p. DJe 19/04/2012.) (grifo nosso)

98. Além disso, a Lei 8.666/1993, aplicável ao presente caso, dispõe que:

Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:

(...)

II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação , e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos; (grifo nosso)

99. Embora a expressão “qualificação técnica” tenha grande amplitude de significado, a Súmula-TCU 263/2011 balizou a interpretação do dispositivo no seguinte sentido:

Para a comprovação da capacidade técnico operacional das licitantes, e desde que limitada, simultaneamente, às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto a ser contratado, é legal a exigência de comprovação da execução de quantitativos mínimos em obras ou serviços com características semelhantes, devendo essa exigência guardar proporção com a dimensão e a complexidade do objeto a serexecutado . (grifo nosso)

100. Ocorre que não há dúvida de que na interpretação da pertinência entre a compatibilidade das “características, quantidades e prazos” com o objeto licitado, a orientação da Constituição Federal se dá no seguinte sentido:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (grifo nosso)

101. Não é possível, portanto, à luz da exposição do panorama jurídico-legal sobre a matéria feita acima, conceber que o valor de 10 milhões de passageiros se afigure como o mínimo necessário e indispensável ao cumprimento das obrigações da futura concessionária, em razão do fato de que o valor do requisito deve guardar relação íntima com a complexidade de cada aeroporto a ser concedido. Isso não ocorreu, uma vez que foi adotado o mesmo valor para os aeroportos com a projeção de demanda constante dos EVTEA para o primeiro ano de concessão diferentes. Ademais, para cada um dos quatro aeroportos internacionais da presente desestatização, essa projeção é inferior ao valor de 10 milhões recomendado pela SAC/PR nas Notas Técnicas 1/DERC/DEOUT/SPR/SAC-PR, de 30/3/2015

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(peça 51), e 2/DERC/DEOUT/SPR/SAC-PR, de 2/6/2015 (peça 51), e estabelecido no art. 5º da Resolução-CND 6, de 26/6/2015.

102. Nesse sentido, a jurisprudência do TCU já possui precedentes (excerto do Voto proferido no Acórdão 1.891/2006-TCU-Plenário):

“(...) destaco que a jurisprudência deste Tribunal – Decisão 1.618/2002 e Acórdão 515/2003, ambos de Plenário – já se manifestou no sentido de que o art. 30, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993 somente se aplica à qualificação técnico-profissional, estando a limitação da capacidade técnico operacional insculpida no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988, o qual somente permite exigências de qualificação técnica e econômica que sejam indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações .” (grifo nosso)

103. Marçal Justen Filho também adverte no mesmo sentido:

Ou seja, o próprio § 1º, inciso I, do art. 3º admite, de modo implícito, a adoção de qualquer cláusula discriminatória desde que tenha pertinência e relevância para a seleção da proposta mais vantajosa. A parte final do dispositivo deve ser interpretada como consagrando o princípio da proporcionalidade .

Isso significa que será inválida a cláusula discriminatória quando não tiver pertinência ou relevância. Mais ainda, também será inválida quando deixar de consagrar a menor restrição possível . Se as características do objeto licitado exigirem a adoção de tratamento discriminatório, isso não significará a autonomia da Administração para consagrar discriminação excessiva. Somente será admitida a mínima discriminação necessária para assegurar a obtenção da contratação mais vantajosa .

(...) Ou seja, atingido o mínimo necessário a satisfazer a necessidade administrativa, qualquer restrição sobejante configura-se como antijurídica . (grifo nosso)

(FILHO, Marçal Justen. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, ed.13. São Paulo: Dialética, 2009, p. 81)

104. Assim sendo, a exigência do requisito do operador aeroportuário participante do consórcio licitante comprovar ter operado aeroportos com movimentação de no mínimo 10 milhões de passageiros, estabelecida no art. 5º da Resolução-CND 6, de 26/6/2015, indica desarrazoabilidade e desproporcionalidade quantitativa tendo em vista a projeção de demanda constante dos EVTEA para o primeiro ano de concessão para cada um dos quatro aeroportos internacionais da presente desestatização, o que não se coaduna com os termos do art. 2º da Lei 9.784/1999.

105. Em consequência, propõe-se dar ciência ao Conselho Nacional de Desestatização, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agência Nacional de Aviação Civil que os fundamentos legais e técnicos incluídos no processo de concessão sob apreciação, relativame nte à exigência de demonstração de qualificação técnica em termos de proce ssamento de passageiros, nos volumes estabelecidos no art. 5º da Resolução CND 6/2015, não são consistentes, não embasam ne m justificam, técnica e juridicame nte, a decisão do poder concedente em proceder à referida exigência.

106. Ainda, determinar ao Conselho Nacional de Desestatização, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, com fundame nto no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, c/c arts. 2º e 3º do Decreto 8.517/2015, referente à concessão do Aeroporto Inte rnacional Salgado Filho, que restrinjam as exigências editalícias relativas à comprovação de qualificação técnica do operador aeroportuário às especificidades desse aeroporto, fundamentando devidamente, por meio de estudos técnicos necessários e suficientes, os critérios adotados .

5.2. Abstenção de participação acionária da Infraero na SPE

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107. A participação da Infraero como sócia relevante das concessionárias, com 49% do capital social, tem sido historicamente objeto de preocupação desta Corte de Contas desde a rodada de desestatização dos Aeroportos Internacionais de Guarulhos, Campinas e Brasília, tendo essa participação também ocorrido na rodada dos Aeroportos Internacionais do Galeão e de Confins.

108. Essa preocupação ficou expressa nos termos dos Acórdãos 3.232/2011-TCU-Plenário (Aeroporto Internacional de Guarulhos), 3.233/2011-TCU-Plenário (Aeroporto Internacional de Brasília) e 3.234/2011-TCU-Plenário (Aeroporto Internacional de Viracopos), que recomendaram à Anac que examinasse a necessidade de participação da Infraero na futura Sociedade de Propósito Específico (SPE) ou estabelecesse, na minuta de contrato, mecanismo que possibilitasse e estimulasse a diminuição gradativa dessa participação no capital social da concessionária.

109. O Acórdão 2.466/2013-TCU-Plenário (Aeroportos Internacionais do Galeão e de Confins) também trouxe à tona essa preocupação ao recomendar à Anac que reexaminasse a necessidade de participação da Infraero nas futuras SPE e fundamentasse sua decisão ou estabelecesse, na minuta do contrato relativa ao certame, mecanismo que contribuísse para diminuição gradativa dessa participação.

110. Nesse mesmo sentido, no Acórdão 548/2014-TCU-Plenário, que tratava de Auditoria de Natureza Operacional na Anac e na Infraero, o TCU identificou diversos problemas na atuação da Infraero que poderiam comprometer o alcance dos objetivos que justificaram a presença da empresa como sócia que detém 49% do capital social das concessionárias dos aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília. Entre os problemas citados no relatório, ressalta-se “limitações para verificar se os contratos assinados com partes relacionadas às concessionárias atendem a termos e condições de mercado”, que foi alvo de determinação por parte do TCU no referido acórdão:

9.5. (...) determinar à Infraero que se abstenha de consentir a celebração de qualquer contrato ou instrumento congênere com parte relacionada às concessionárias das quais participa como sócia relevante, sem analisar previamente e de maneira consistente o atendimento os termos e condições de mercado.

111. A determinação acima, juntamente com as medidas 9.4 e 9.6 do Acórdão 548/2014Plenário, foi alvo de processo de monitoramento específico nesta Corte de Contas, no âmbito do TC 030.165/2014-8. Neste processo, em 11/12/2015, foi deferida medida cautelar para:

a) (...) determinar à Infraero que, cautelarmente, abstenha-se de consentir com a celebração de contratos, aditivos, ajustes e demais compromissos referentes a obras e serviços de engenharia entre as SPE de que participa e partes relacionadas dos acionistas privados, até que este Tribunal delibere sobre o mérito da questão;

112. Na Resolução CND 6/2015 (peça 28), de 26/6/2015, que recomendou a inclusão dos aeroportos em tela no Programa Nacional de Desestatizacao (PND), não há previsão de participação acionária da Infraero na Sociedade de Propósito Específico (SPE) que irá gerir o aeroporto. Nos EVTEA também não há menção à participação da Infraero na composição da SPE e, além disso, em reuniões realizadas no TCU para apresentações destes EVTEA, a SAC/PR informou que, a princípio, não haveria participação da Infraero na composição da SPE. Essa abstenção de participação da Infraero na SPE vai ao encontro de recomendações recorrentes feitas pelo TCU nos termos dos Acórdãos 3.232/2011, 3.233/2011, 3.234/2011, 157/2012, 2.466/2013 e 548/2014, todos do Plenário.

113. Portanto, frente a importância e tempestividade do tema, a abstenção de participação acionária da Infraero na SPE, até o momento, atende a recomendações recorrentes deste Tribunal .

114. A confirmação do cumprimento das recomendações do TCU quanto ao tema em tela se dará na oportunidade da análise de segundo estágio deste processo de desestatização, nos moldes do art. 7º, inciso II, da IN-TCU 27/1998.

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5.3. Premissas macroeconômicas desatualizadas

115. Para projeção de demanda anual de transporte aéreo, os EVTEA adotaram metodologia econométrica, envolvendo modelos de regressão linear. Tais modelos buscaram explicar a demanda de passageiros (domésticos, internacionais e de aviação geral) para o aeroporto através de variáveis explicativas. Nas regressões lineares obtidas, uma das variáveis utilizadas para explicar a demanda foi o Produto Interno Bruto (PIB) nacional (peça 13, p. 31). Assim, a projeção das taxas de crescimento do PIB nacional por todo o prazo da concessão influencia diretamente a projeção de anual de demanda de passageiros.

116. A projeção de crescimento do PIB brasileiro para o prazo da concessão foi uma premissa dada pela SAC/PR para a consultoria que elaborou os EVTEA, tendo como referência a mediana anual apurada em 24/7/2015 pelo sistema de expectativas Focus do Banco Central para os anos de 2015 a 2019, repetindo-se o valor deste para toda a série projetada (peça 16, p. 7).

117. Chegados os estudos no TCU, em 17/12/2015, verificou-se que as estimativas estão temporalmente atualizadas, visto que possuem menos de dezoito meses da entrega do EVTEA, conforme jurisprudência desta Corte, a exemplo do constante no Acórdão 2.104/2008-TCU-Plenário. Apesar disso, dado que a conjuntura econômica do país mudou significativamente desde a data base dos EVTEA (junho de 2015), diligenciou-se a SAC/PR e a Anac, mediante o Ofício 0014/2016TCU/SeinfraAeroTelecom, de 27/1/2016 (peça 21, p. 1), solicitando que encaminhassem informações complementares e/ou justificativas quanto à não atualização das premissas econômicas (PIB, Selic, câmbio, etc.). Adotou-se essa medida em vista de relevante mudança na situação macroeconômica do país exposta em projeção do PIB datada de 22/1/2016, nos valores constantes da Tabela 2, em comparação aos valores adotados nos EVTEA:

Tabela 2 - Comparativo entre taxas de projeção¹ do PIB julho/2015 e janeiro/2016




Data 

2015 

2016 

2017 

2018 

2019 

24/7/2015 (EVTEA) 

-1,76 

0,20 

1,70 

2,00 

2,35 

22/1/2016 

-3,78 

-3,00 

0,80 

1,50 

2,00 

Fonte: Sistema de expectativas Focus - Banco Central.

(1) Em pontos percentuais (p.p.)

118. Constata-se da Tabela 2 uma diferença de 2 pontos percentuais (p.p.) em 2015, diferença bastante significativa, considerando que reflete apenas seis meses de diferença entre uma e outra previsão (o dado de 22/1 para 2015 ainda é uma previsão do fechamento de 2015). Já para 2016, há uma diferença de quase 3 p.p. A redução de 0,35 p.p. na previsão para 2019 também é relevante, pois afeta a projeção de demanda de passageiros para todos os demais anos da concessão.

119. Em resposta a esse questionamento, a SAC/PR enviou a Nota Técnica 04/DERC/SPR/SAC-PR (peça 63, p. 3-4), reproduzida abaixo:

(...)

O entendimento desta SAC-PR é de que alguma defasagem entre a data base para premissas utilizadas nos estudos de viabilidade e a conclusão do processo de fiscalização pelo órgão de controle, assim como a publicação do Edital de concessão dos aeroportos, é inerente ao processo de estruturação das concessões. Tanto a expectativa da variável PIB, que afeta a projeção de movimentação de passageiros, aeronaves e carga, quanto a projeção de cotação de câmbio, que pode afetar preços de itens de investimento, projeção de receita comercial (receita com lojas franca, por exemplo) e receita de carga importada, são comumente alteradas pelos agentes do mercado. Ademais, conforme análise de dados apresentada adiante, tais expectativas são sistematicamente frustradas (para mais ou para menos) e denotam elevado erro de estimativas pelos agentes do mercado, como não poderia deixar de ser em vista dos inúmeros eventos que afetam a economia.

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A atualização de tais variáveis, principalmente PIB, resultaria em nova estimativa de demanda e, ainda que a alteração fosse pequena, teria como consequência a necessidade de estimar outra necessidade de investimentos, receitas e despesas. Os novos estudos seriam entregues novamente

o órgão de controle, o qual incorreria em prazo adicional para análise. Ao fim do processo, novamente os estudos estariam desatualizados.

(...)

Ademais, conforme gráfico abaixo, as expectativas do mercado para o PIB podem se frustrar tanto positiva quanto negativamente, ou seja, é possível que o mercado subestime ou superestime a variação do PIB para os próximos anos.

Diferença (pontos percentuais) entre o esperado no início do ano (primeira informação do ano) e a taxa de variação do PIB realizada no ano.

Fonte: SAC, dados BACEN-sistema de expectativas FOCUS

O gráfico acima demonstra a diferença da expectativa do mercado para o PIB no início do ano (primeira informação do ano) em relação ao PIB de fato realizado. Observa-se que em 2007 e 2010 o PIB realizado foi 2,63 e 2,39 pontos percentuais superior à estimativa do mercado no início do respectivo ano. Já nos anos de 2009, 2012, 2014 e 2015 (em 2015 considera-se a diferença dos estudos em relação a mais recente projeção, tendo em vista os propósitos desta análise e a ausência da informação oficial de 2015), destaca-se uma diferença no sentido contrário, ou seja, o PIB se mostrou aquém da expectativa inicial.

(...)

Por fim, o processo de concessões de aeroportos conduzido pela Anac e SAC-PR, em vista da comparação com outros setores no Brasil e com concessões de aeroportos em outros países, é um dos mais céleres já realizados (aproximadamente 360 dias da data de chamamento dos estudos até a realização do leilão), o que indica que defasagens existentes nas premissas devem ser suportadas como algo inerente ao processo e que não há margem para encurtar prazos, dada a observância de boas práticas de desestatização (estudos completos, consulta pública efetiva, etc).

120. Não se discute que alguma defasagem dos dados é inerente ao processo de estruturação das concessões, porém o questionamento sobre a desatualização de premissas do presente estudo não se dá pela questão temporal, mas sim pela mudança das condições macroeconômicas.

121. Outrossim, reconhece-se a dificuldade em estimar com precisão as expectativas de mercado para as premissas macroeconômicas e o caráter meramente preditivo destas, entretanto, é de se ponderar que as diferenças entre as duas previsões são consideráveis, e podem impactar de maneira significativa as projeções de demanda, de receitas, e a necessidade de investimentos do projeto. Ressalta-se ainda que tais diferenças ocorreram em um período de seis meses (24/7/15 a 22/1/16), enquanto, pelo gráfico fornecido pela SAC/PR, percebe-se que defasagens dessa magnitude ocorrem em período de um ano, quando ocorrem (o que não é a regra).

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122. Reforçando o impacto da projeção do PIB sobre a estimativa da demanda de passageiros domésticos, os cálculos da consultoria identificaram que a elasticidade-PIB é de 2,22 (peça 13, p. 37), refletindo intensa resposta da demanda (RPK) em relação à mudança do PIB. Ou seja, PIB crescente gera crescimento mais robusto na demanda, e, pelo contrário, decréscimo do PIB reduz com mais ímpeto a movimentação de passageiros nos aeroportos.

123. Da leitura atenta do conteúdo do item 9.2.1.1 do Acórdão 2.104/2008-TCU-Plenário, que analisou o 1º estágio de outorga de trechos rodoviários das BR-116 e 324, no Estado da Bahia, e do voto condutor extrai-se exatamente a preocupação do ministro Ubiratan Aguiar de que as premissas utilizadas no EVTEA sejam as mais atualizadas possíveis a fim de melhor captarem a realidade, dados os efeitos sobre o montante de investimentos, o prazo da concessão e os custos operacionais. Naquele caso, as estimativas de tráfego; no presente, as estimativas de movimentação de passageiros derivada do PIB projetado. Vejamos a fundamentação ao referido decisum:

13. (...) De qualquer modo, o quadro ideal - que pode ser buscado em futuras concessões rodoviárias - não poderia prescindir de dados captados em momento mais próximo ao da realização da licitação, pelo fato de que podem trazer reflexos em parâmetros que impactam no montante de investimentos, no prazo da concessão e nos custos operacionais.

(...)

15. De qualquer modo, deve a ANTT atentar para a necessidade de, nos estudos que vierem a embasar futuras concessões de rodovias, utilizar estudos de tráfego os mais atualizados possíveis, de modo que sejam obtidas estimativas que se aproximem ao máximo dos volumes de tráfego reais, quando da realização da licitação.

124. Da conclusão acima, o Acórdão 2.104/2008- TCU-Plenário determinou à ANTT que:

9.2.1.1 apresente, nos estudos de tráfego, as contagens atuais, assim entendidas aquelas realizadas há menos de 18 meses, efetuadas em mais de um período do ano, de forma a permitir uma maior segurança nas estimativas dos volumes anuais, assim como possibilitar a aferição destes levantamentos com os dados históricos de volumes de tráfego e de sazonalidade disponíveis;

125. Apesar de o presente questionamento se referir unicamente às projeções do PIB, outras premissas macroeconômicas igualmente sofreram relevante alterações em suas estimativas.

126. Portanto, considerando o descolamento entre as projeções utilizadas nos estudos e as atuais, com risco de impacto significativo sobre os resultados encontrados, entende-se prudente recomendar à SAC/PR e à Anac reavaliar as pre missas macroeconômicas dos EVTEA da presente concessão, especialmente a atualização da projeção do PIB .

5.4. Custo Médio Ponderado de Capital (WACC em inglês)

127. No bojo do processo que tratou dos procedimentos preparatórios para a nova rodada de concessões aeroportuárias (TC 013.561/2015-4), a equipe de fiscalização acompanhou a divulgação pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF) de nota à imprensa, em 16/7/2015, atualizando os parâmetros de remuneração para os próximos leilões de aeroportos que viessem a ocorrer.

128. Ato contínuo, foi diligenciado o Ministério da Fazenda e a SAC/PR para que enviassem documentação referente à fundamentação do novo WACC (do inglês Weighted Average Cost of Capital - Custo Médio Ponderado do Capital) divulgado. Foram recebidos em resposta pronunciamentos da STN/MF; do BNDES e da SAC/PR sobre o assunto.

129. Em síntese, a fundamentação essencial encontra-se no pronunciamento da STN, uma vez que a SAC/PR limitou-se a aceitar a taxa calculada pelo Tesouro, órgão que detém maior expertise sobre o assunto. O BNDES, por sua vez, também não influiu diretamente no cálculo do WACC, uma

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vez que esclareceu o seu papel seria apenas de organizar a documentação necessária que subsidia as decisões do CND.

130. O Ministério da Fazenda, mediante a Nota Técnica 5/2015/STN/SEAE/MF, sugere o valor de 8,5% a.a. para o Custo Médio Ponderado do Capital (WACC) (peça 47), superior aos valores das concessões anteriores, conforme apresentado no Gráfico 3. De acordo com a referida nota técnica, o cálculo manteve a metodologia da Nota Técnica 64/STN/SEAE/MF/2007, conservando-se, ainda, as premissas utilizadas na NT 675/2013/STN/SEAE/MF divulgada quando da rodada de concessão dos aeroportos internacionais do Galeão e de Confins. Além disso, informa que foram uniformizados os parâmetros da NT 2/2015/STN/SEAE/MF. Por último, a Nota Técnica 05/2015/STN/SEAE/MF (peça 47, p. 2) registra o uso da mediana em substituição à média para sua necessária compatibilização com o procedimento adotado nos demais setores de concessões rodoviárias e de arrendamento portuário.

Gráfico 3 - Comparativo - WACC Aeroportos

FZ/SV/PA/FL 8,50%

GIG/CNF 6,63%

VCP* 8%

GRU/BSB 6,46%

Asga 6,30%

0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00% 8,00% 9,00%

Asga GRU/BSB VCP* GIG/CNF FZ/SV/PA/FL

Fonte: Acórdãos 3.232/2011, 3.233/2011 e 3.234/2011, todos do Plenário.

(*) A taxa utilizada no Aeroporto de Viracopos era originalmente de 6,46% e foi majorada

posteriormente para 8%.

131. Analisando a fundamentação do presente WACC constante da Nota Técnica 5/2015/STN/SEAE/MF, a equipe constatou a necessidade de diligenciar a SAC/PR, medida efetivada mediante o Ofício 0015/2016-TCU/SeinfraAeroTelecom, de 27/1/2016 (peça 22), a fim de que encaminhasse informações complementares e/ou justificativas quanto aos seguintes aspectos:

a) adoção do parâmetro “beta desalavancado” idêntico ao utilizado na rodada de concessões aeroportuárias anterior, tendo em vista que não se manteve a regra de coerência em relação às concessões anteriores, em que o parâmetro foi sendo atualizado e acompanhado da memória de cálculo contendo a amostra de empresas selecionadas, acompanhado de análise crítica a respeito da representatividade da amostra;

b) não atualização da participação do capital de terceiros no cálculo do WACC em razão da divulgação das condições de financiamento pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para a presente rodada de concessões, explicando (i) de que maneira as planilhas financeiras, que optam pelo uso de capital de terceiros sempre que houver taxas mais vantajosas (BNDES/Debêntures Incentivadas), são compatíveis com um nível inferior de alavancagem contemplado no WACC; e

c) cálculo para obtenção do parâmetro “custo de capital de terceiros” utilizado para estabelecer o WACC, em especial, esclarecendo em que medida a Taxa Preferencial Brasileira (TPB) utilizada para atualizar o spread de crédito é a mais adequada, considerando (i) que a taxa de risco de crédito máxima na linha Pró-Logística do BNDES é de 4,18% a.a.; (ii) que a própria Nota Técnica 64/STN/SEAE/MF especifica que o risco de crédito deve ter como referência o spread do BNDES (v. item 3.7 – Custo de financiamento); (iii) que os estudos preveem alavancagem inicial de

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aproximadamente 70% do Capex, sendo metade referenciado à TJLP (via BNDES) e a outra metade via debêntures incentivadas; (iv) que a metodologia apresentada do WACC não foi clara a respeito da inclusão dos financiamentos concedidos pelo BNDES no cálculo da TPB, e em que proporção.

132. Em atendimento ao Ofício 0015/2016-TCU/SeinfraAeroTelecom, a SAC/PR enviou a Nota Técnica Conjunta 4/2016/STN/SEAE/MF-DF, de 28/1/2016 (peça 53), na qual consta os seguintes argumentos, em síntese:

a) sobre o beta desalavancado (peça 53, p. 3-4):

a.1) que se deve manter a amostra de aeroportos utilizada [sete] uma vez que a mesma continua representativa para o setor e que indica uma tendência de queda para o valor médio de 0,39 para o beta desalavancado; e

a.2) que na avaliação da STN e da SEAE o valor de 0,39 não estaá em linha com o aumento da incerteza e da percepção de risco no mercado, utilizando como base as quedas nos Índices de Confiança da Construção e de Serviços, publicados pelo IBRE/FGV, o que motivou a decisão de manter o valor médio de 0,42 para o parâmetro beta desalavancado, calculado na rodada anterior.

b) custo de capital de terceiros (peça 53, p. 6-7):

b.1) que a TPB, por ser representativa de clientes com o perfil semelhante ao de financiamento de concessões, pode ser utilizada como proxy para estimar o spread de risco de crédito;

b.2) que, apesar das operações do BNDES não serem computadas no cálculo da TPB, o que atrairia potencial para a superestimação do risco de crédito, sua inc lusão poderia gerar ainda mais distorções, uma vez que a taxa não seria compatível com as praticadas no mercado, além de tais operações serem destinadas a certos setores e estarem sujeitas a condicionantes cada vez mais restritivas; e

b.3) que a adoção da TPB está em linha com a percepção de que há uma tendência de aumento da participação dos bancos privados nos financiamentos das concessões de infraestrutura de transporte, com tendência à menor participação dos bancos públicos em linhas subsidiadas.

c) participação do capital de terceiros (peça 53, p. 7-9):

c.1) que a metodologia adotada pelo Ministério da Fazenda não utiliza como parâmetro as condições de financiamento divulgadas pelo BNDES e que as condições anunciadas pelo Banco são apenas estimativas;

c.2) que as condições definitivas de financiamento dependerão do perfil de crédito do cliente, à luz das políticas de crédito/operacionais da instituição financeira;

c.3) que a estrutura de capital real da futura concessionária depende da capacidade de alavancagem dos seus acionistas e, por isso, deverá sofrer variações, inclusive por força dos resultados operacionais do empreendimento;

c.4) que buscou-se refletir uma alavancagem média, da mesma forma adotada em notas técnicas anteriores;

c.5) que a utilização específica das condições de financiamento do BNDES na elaboração do EVTEA é questão afeta a competência da SAC/PR.

Parâmetro Beta Desalavancado

133. As justificativas trazidas com relação à ausência de atualização do parâmetro beta devem ser ponderadas pelos seguintes motivos. Em primeiro lugar, a amostra atualmente adotada (sete empresas) é idêntica àquela da concessão dos aeroportos do Galeão e de Confins, e menor que a amostra de quinze empresas utilizada na concessão dos aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília. Embora o último beta calculado na rodada dos aeroportos do Galeão e de Confins tivesse um número reduzido de empresas na amostra, tal fato foi devidamente justificado à época, uma vez que foi

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realizado um ajuste que refletia de maneira mais equilibrada os diferentes mercados, principalmente excluindo da amostra pequenos aeroportos que não guardavam correlação razoável com o porte dos ativos concedidos naquela ocasião.

134. Nos documentos enviados para a atual rodada de concessões de aeroportos, no entanto, não há nenhuma análise ou demonstração de que a amostra de aeroportos utilizada na rodada passada [sete empresas] continua representativa. A Nota Técnica Conjunta 5/2015/STN/SEAE/MF, de julho de 2015, apenas menciona que a referida amostra mantém-se adequada, sem demonstrar tal fato. Não há qualquer comentário, por exemplo, a respeito da pertinência ou não de inserção de outras empresas na amostra para o caso ora em análise.

135. Cita-se como exemplo a “Guangzhou Baiyun International Airport Co Ltd”, que constava na amostra de quinze empresas, mas foi retirada das amostras desde a rodada passada. A Guangzhou é operadora de aeroporto internacional localizado em Guangzhou/China (Buiyun International Airport) – negociada na bolsa de Xangai. Outro exemplo diz respeito a grandes holdings concentradas em ativos aeroportuários que poderiam ser incorporadas à amostra, tais como a “Vinci SA” detentora de concessões em cinco continentes, e com administração de 23 aeroportos em Portugal, França e no Camboja – negociada na bolsa de Paris.

136. Também não foram feitas explicações a respeito da exclusão da amostra de grandes holdings do Brasil que detém participações aeroportuárias nos atuais concessionários, tais como a CCR S.A. e Triunfo Participações S.A., ambas negociadas na BM&F Bovespa e sua pertinência para percepção do risco não-sistemático.

137. Por fim, a Nota Técnica 64/STN/SEAE/MF/2007 (peça 50) faz menção a uma etapa de “Reequilíbrio da amostra de betas” com o objetivo de retirar da amostra possíveis vieses, enquanto que na Nota Técnica Conjunta 4/2016/STN/SEAE/MF-DF há a afirmação de que a amostra ainda é representativa, sem fornecer maiores detalhamentos a respeito.

138. Nesse sentido, cabe recomendar à SAC/PR e à Anac que reavalie m a amostra de empresas, a fim de garantir a sua representatividade, para cálculo do beta desalavancado tanto para os aeroportos ora em análise quanto para as futuras concessões de infraestrutura aeroportuária .

139. Consta da Nota Técnica Conjunta 4/2016/STN/SEAE/MF-DF, de 28/1/2016, que foi adotado o procedimento de não considerar o parâmetro beta-desalavancado atualizado (0,39), sob o argumento de que não estaria se capturando o aumento da incerteza, o que também não procede do ponto de vista técnico, uma vez que a mudança na percepção de risco pelos investidores é capturado, a priori, pelo prêmio de risco Brasil, no valor de 4,18%, incluído no cálculo do custo do capital próprio (peça 53).

140. Tanto é que o prêmio de risco Brasil foi calculado adotando-se como indicador do risco país o índice EMBI+BR (Emerging Markets Bond Index Plus Brazil), que reflete o comportamento de títulos da dívida externa brasileira nas mãos de credores nacionais e internacionais (peça 47, p. 1). No presente caso, utilizou-se a mediana do período compreendido de janeiro/1995 a maio/2015 para obtenção do prêmio de risco país.

141. Além disso, os índices de confiança apresentados somente refletem a realidade dos empresários brasileiros, não sendo fator determinante no apetite de risco dos investidores internacionais, os quais representam a totalidade das empresas na amostra ora considerada. No próprio modelo teórico do CAPM (Capital Asset Pricing Model) a variação do preço dos ativos em relação ao mercado como um todo já deve ser considerada como a opinião final mais atualizada dos investidores quanto ao preço dos ativos, vez que se assume implicitamente no modelo que todos os participantes possuem conhecimento de todas as informações públicas disponíveis.

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142. Propõe-se, assim, em virtude do exposto, determinar à SAC/PR e à Anac ajustare m o WACC aplicável à presente rodada de concessões aeroportuárias mediante a inserção do parâmetro beta-desalavancado constante da Nota Técnica Conjunta 4/2016/STN/SEAE/MF-DF ou de uma nova nota técnica a ser elaborada.

Risco de crédito baseado na TPB do Banco Central

143. Quanto ao risco de crédito baseado na TPB do Banco Central, tal premissa adotada também carece de amparo técnico uma vez que na própria Nota Técnica 64/STN/SEAE/MF/2007, que constitui a base metodológica utilizada pela STN/MF, consta expressamente que naquela época tomouse como referência o valor apresentado pelo BNDES para projetos de financiamento de concessões rodoviárias (peça 50, p. 3, 14-15):

O custo do capital de terceiros foi obtido mediante o somatório da taxa livre de risco Brasil e do risco de crédito , sendo este calculado tomando-se como referência o valor apresentado pelo BNDES para projetos de financiamento de concessões rodoviárias.

(...)

Tendo em vista que o BNDES é o principal financiador de projetos de infraestrutura no Brasil, entende-se factível utilizar o spread por ele praticado em linhas de crédito de mesma natureza como balizador para a determinação do custo estimado para o capital de terceiros . No entanto, em projetos dessa natureza, o spread associado ao custo de financiamento corresponde

o spread relativo ao risco de crédito, bem como ao spread básico. De acordo com informações obtidas junto ao BNDES, o spread praticado em suas linhas de créditos tradicionais, para o segmento de transporte rodoviário, varia de 2,8% a 3,8%. Nesse sentido, sugere-se a adoção do valor de 3% como referência para o parâmetro de spread associado ao custo de financiamento. (negrito nosso)

144. Com relação ao uso da TPB, embora o BNDES não ofereça compromisso firme de financiamento previamente com o vencedor da licitação, isso não afasta o fato de que a base metodológica apresentada considera como risco de crédito aquele praticado pelo BNDES em suas linhas de crédito (peça 50, p. 3, 14-15).

145. Tanto é que, nessa linha, na primeira concessão do setor foi proposto o prêmio de risco de crédito estimado a partir de valores de spread adotados em financiamentos de projetos no setor de logística (Nota 815/2010/STN/SEAE/MF - WACC-ASGA, peça 64, p. 2), nicho no qual o banco público é deveras atuante e contribui com a maior parte dos financiamentos.

146. É importante notar que a própria STN/MF reconheceu, aliás, que a não inclusão dos financiamentos concedidos pelo BNDES na metodologia de obtenção da TPB poderá importar em uma superestimava desta taxa.

147. Não obstante, sabe-se também que o BNDES não vem constituindo compromisso firme de financiamento antes do leilão, ou seja, as estimativas não podem ser tomadas como valores previamente acertados com os investidores. Além disso as taxas de juros de referência utilizadas nos EVTEA são meramente referenciais, ou seja, não vinculam o concessionário ou o Poder concedente caso não se concretizem.

148. Dessa forma, mostra-se mais adequado compatibilizar as premissas dos estudos com o WACC, uma vez que possibilitaria maior segurança aos investidores no leilão, que já saberiam de antemão que, atendendo determinados critérios, poderiam ter suas taxas pré-aprovadas em determinados patamares. Tal ação reverteria de imediato em potencial ampliado para a disputa em torno dos ativos leiloados, e, ao mesmo tempo, mitigaria o risco de superavaliação do spread de crédito considerado no cálculo do WACC, gerando, dessa forma, benefícios a todos os envolvidos.

149. Assim, cabe recomendar à SAC/PR e à Anac que conside rem, no cálculo do WACC dos EVTEA, para a presente rodada de concessão e para as futuras, as condicionantes do Banco

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Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para obtenção de financiamentos destinados a investimentos no setor de infraestrutura logística.

Participação do capital de terceiros

150. De acordo com as explicações prestadas pela STN/MF, foi possível aferir que a estrutura de capital, e mais propriamente a participação do capital de terceiros, foi mantida em razão de que se considerou a estrutura teórica que a futura concessionária poderia adquirir, de forma a refletir uma alavancagem média.

151. É importante considerar, no entanto, que não foi feita nenhuma menção ao cenário delineado na Nota Técnica 64/STN/SEAE/MF/2007 (peça 50) e sua pertinência quase 10 anos após a sua edição para revalidar a premissa de que a proporção de 60% de capital de terceiros ainda continua e crível no atual modelo.

152. Portanto, deve-se recomendar à SAC/PR e à Anac que promova a uma revisão crítica no percentual de participação de capital de terceiros estimado para fins de cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), considerando, se possível, informações sobre alavancage m histórica de empresas concessionárias do setor de infraestrutura logística que tiveram financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

6. RESULTADOS DAS ANÁLISES DE ENGENHARIA

153. De acordo com os estudos encaminhados pela Anac, a definição dos investimentos necessários para o período da concessão do Aeroporto Internacional Deputado Luís Eduardo Magalhães, na cidade de Salvador/BA, foi baseado na projeção de demanda e demais análises apresentadas no Estudo de Mercado. Na Tabela 3 está apresentada a evolução da demanda de passageiros e aeronaves ao longo do período de concessão, a cada período de 10 anos.

Tabela 3 - Evolução da demanda durante o período da concessão




Demanda 

2017 

2026 

2036 

2046 

Passageiros (Mpax/ano) 

9,4 

14,5 

23,1 

35,4 

Hora Pico de Passageiros
(pax/h) 

2.067 

2.824 

4.001 

5.517 

Aeronaves (mil operações/ano) 

117 

154 

219 

310 

Hora pico de Operações
(operações/h) 

28 

35 

44 

57 

Fonte: (peça 14, p. 87)

154. Desta forma, a partir dessas projeções foi realizado o dimensionamento do Aeroporto Deputado Luís Eduardo Magalhães, assim como todos os desenhos do anteprojeto e das fases de implantação os quais foram fornecidos anexos ao estudo. O desenvolvimento foi dividido em 6 fases, cujas intervenções estão descritas no Anexo.

155. Além da descrição dos investimentos, bem como ilustrações e ante projetos das intervenções previstas para todo o período da concessão, os estudos contemplaram as estimativas de custos para cada uma das intervenções.

156. A planilha “AERO-SBSV- Relatório 2 – Capex” apresenta na aba intitulada “SSA -Capex” (peça 59) todos os investimentos previstos para cada uma das fases, com os valores das obras a preços correntes com data base de outubro de 2015.

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157. A aba “Referências” (peça 65) traz uma listagem de editais RDCs licitados pela Infraero, em diversas obras de aeroportos de sua responsabilidade, diversos editais de aquisições de equipamentos elétricos e eletromecânicos utilizados em terminais de passageiros, tais como pontes de embarque, esteira de bagagens, escadas rolantes e elevadores.

158. Desta forma, a partir dos valores efetivamente licitados para essa tipologia de obra da Infraero, o consórcio responsável pelos estudos fez uma estimativa paramétrica dos custos das intervenções para ampliação, construção, reforma de terminal de passageiros, construção de pátio de aeronaves e pista de pouso de decolagem.

159. Esses valores foram ainda atualizados monetariamente pelo INCC correspondente à data dos orçamentos e o mês de outubro de 2015.

160. Em suma, os investimentos iniciais apresentados pela SAC, resultaram nas seguintes estimativas de custos, conforme Tabela 4:

Tabela 4 - Estimativa de custos dos investimentos



    
COM ISENÇÃ O 

ITEM 

DESCRIÇÃ O 
  
    
PREÇO TOTA L (R$) 

1 

1ª FAS E (ANOS 1 A 2) 

R$ 405.486.372,22 

1.1 

Serviços Preliminares 

R$ 28.375.214,40 

1.2 

Edificações e processadores 

R$ 234.817.836,19 

1.3 

Infraestrutura Básica (áreas externas) /
Utilidades 

R$ 9.748.033,21 

1.4 

Pistas de Taxi e Pátio de Aeronaves 

R$ 116.652.619,47 

1.5 

Pistas de Pouso e Decolagem 

R$ 15.892.668,96 

2 

2ª FAS E (ANOS 3 a 4) 

R$ 196.175.998,56 

2.1 

Serviços Preliminares 

R$ 1.117.442,22 

2.2 

Edificações e processadores 

R$ 194.407.427,33 

2.3 

Infraestrutura Básica (áreas externas) /
Utilidades 

R$ 651.129,01 

3 

3ª FAS E (ANOS 4 a 5) 

R$ 502.308.493,92 

3.1 

Serviços Preliminares 

R$ 32.826.181,84 

3.2 

Edificações e processadores 

R$ 54.036.875,86 

3.3 

Infraestrutura Básica (áreas externas) /
Utilidades 

R$ 240.514.549,26 

3.4 

Pistas de Taxi e Pátio de Aeronaves 

R$ 107.084.378,15 

3.5 

Pistas de Pouso e Decolagem 

R$ 67.846.508,80 

4 

4ª FAS E (ANO 6) 

R$ 105.759.869,47 

4.1 

Serviços Preliminares 

R$ 1.725.970,72 

4.2 

Edificações e processadores 

R$ 21.772.904,65 

4.3 

Pistas de Taxi e Pátio de Aeronaves 

R$ 82.260.994,10 

5 

5ª FAS E (ANOS 18 a 19) 

R$ 502.419.280,94 

5.1 

Serviços Preliminares 

R$ 5.832.959,16 

5.2 

Edificações e processadores 

R$ 462.293.375,38 

5.3 

Pistas de Taxi e Pátio de Aeronaves 

R$ 34.292.946,39 

6 

6ª FAS E (ANO 25) 

R$ 68.314.054,03 

6.1 

Serviços Preliminares 

R$ 1.539.673,13 

6.2 

Edificações e processadores 

R$ 12.354.490,52 

6.3 

Pistas de Taxi e Pátio de Aeronaves 

R$ 54.419.890,39 

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COM ISENÇÃ O 

ITEM 

DESCRIÇÃ O 
  
    
PREÇO TOTA L (R$) 
  
TOTAL 

R$ 1.780.464.069,14 

Fonte: peça 59.

161. Observa-se da Tabela 4 que apenas os macro itens, “Edificações e processadores”, correspondem a 55% do investimento total previsto no estudo.

162. Na aba “Referências” (peça 65), o estudo apresentou o custo do valor da obra de reforma e ampliação do terminal com base no edital RDC 004-DALC-SBFZ-2011, contratação ocorrida no ano de 2011, sendo que R$ 87 milhões referem-se a reforma da edificação existente e R$ 180 milhões referem-se a ampliação do terminal. Estes excluem dispêndios com esteiras de bagagens, pontes de embarque, escadas rolantes, além de despesas referente a administração e controle da obra, mobilização de pessoal e equipamentos e manutenção de canteiro de obras.

163. A partir dos estudos de demanda do aeroporto, que dimensionou as áreas requeridas para seu atendimento no horizonte da concessão, gerou-se os quantitativos de áreas de TPS. Portanto, o custo de reforma ou ampliação é dado pela multiplicação dos valores por m2 pelas áreas projetadas, obtendo-se assim as estimativas de custos dos investimentos.

164. Desta forma, após a análise dos investimentos, bem como a realização de reuniões e diligências, resultaram os achados a seguir.

6.1. Estimativas de custo de ampliação e reforma de terminal de passageiros superestimada

165. Constatou-se diversos equívocos nas estimativas de custo paramétricas que fundamentaram a elaboração dos custos de construção e reforma do terminal de passageiros (TPS) do aeroporto de Salvador. Estas falhas foram relatadas à SAC/PR, cujas análises e resultados estão a seguir:

Da duplicidade do custo da administração local

166. O custo por m² foi calculado pela razão do custo da obra de reforma ou ampliação pela área da intervenção. Em seguida, distribui-se, de forma ponderada, o custo referente a administração da obra, obtido da contratação da obra do RDC 4/2011. Contudo, na planilha “AERO-SBSV- Relatório 2 – Capex”, aba “Referência”, foi proposta a inclusão dos custos de administração local no BDI, compondo-se as disposições do acórdão TCU 2622/2013. Isso resultou em BDI de 27,81%.

167. Uma vez que no cálculo por m2 já havia sido rateado as despesas de administração local de acordo com os valores da construção do RDC 4/2011, não seria admissível a ulterior multiplicação deste valor, pelo novo BDI, já incorporando um percentual para fins de administração local da obra, o que revelou acontecer na planilha.

168. Constatou-se, portanto, duplicidade no cálculo da administração local prevista no custo paramétrico elaborado para subsidiar os cálculos dos investimentos. Assim, considera-se que a melhor pratica para cálculo da administração local é alocá-lo na administração direta da obra, após detalhada previsão dos custos em consonância com os Acórdãos 325/2007, 2622/2013,2369/2013, todos do Plenário do TCU.

169. Questionados por meio do Ofício 0001/2016-TCU/SeinfraAeroTelecom, de 14/1/2016, a SAC respondeu que de fato cometeu-se um equívoco com relação à aplicação do BDI, incluindo a administração para os valores unitários de construção de TPS que já contemplavam verba para a administração local.

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170. Sendo assim, para a correção do equívoco, adotou como premissa a previsão de valor de administração local explicitamente na composição de preços do orçamento da licitação 004-DALCSBFZ-2011 e excluiu a parcela percentual de administração do cálculo do BDI.

171. Desta forma, seguindo a metodologia prevista no Acórdão TCU 2.622/2013, o valor de BDI a adotado para a construção do TPS seria foi alterado para 21,58% (ao invés dos 27,81% adotados inicialmente no estudo), o que neste ponto promoveu uma redução de 2,78% no valor de Capex total previsto para o Aeroporto de Salvador.

Utilização de área de referência para cálculo paramétrico do custo por m² equivocada

172. Conforme apresentado, o estudo do custo da obra por m 2 , baseou-se na licitação RDC ocorrida em 2011 que atualizou os preços para outubro/2015, conforme INCC do período. Contudo, constatou-se grande discrepância entre as áreas das intervenções de reforma e ampliação apresentadas pelo estudo em comparação com os valores aferidos pela equipe de auditoria.

173. Assim a equipe de auditoria refez o levantamento, com o uso da ferramenta Autocad, de todas as áreas de intervenção, conforme apresentado no memorial constante da peça 58.

174. Observou-se assim grande diferença entre as áreas declaradas na planilha do estudo, o que elevava o custo paramétrico de construção e reforma do TPS, e consequentemente do valor total previsto para a ampliação e reforma do TPS do aeroporto de Salvador em 19,45% e 29,19%, respectivamente.

175. Questionada sobre esta inconsistência por meio do Ofício 0017/2016TCU/SeinfraAeroTelecom, de 28/1/2016, a SAC respondeu por meio da Nota Técnica nº 05/DERC/SPR/SAC-PR, que concorda com o entendimento do Tribunal quanto à maior precisão proporcionada pela medição direta, bem como com as estimativas realizadas, por meio de checagem própria. Acatou-se, portanto, as áreas estimadas pelo Tribunal para a reestimativa dos valores unitários (em R$/m²) a serem considerados para a estimativa de Capex do projeto de desenvolvimento do aeroporto proposto no EVTEA da concessão.

176. O cálculo de impacto em Capex foi realizado de forma agregada com demais alterações, e é apresentado ao final do documento.

Da agregação de custos de fiscalização de obras ao custo paramétrico do TPS

177. Ainda na planilha que estimou os custos paramétricos para reforma e ampliação de aeroporto, contatou-se que foram agregados os gastos com fiscalização de projetos e obras ao custo por m².

178. A agregação destes custos não é adequada uma vez que eles podem ser absorvidos pela própria operadora do aeroporto, ou ainda, caso a construtora seja parte do consórcio da futura concessionaria, ela mesma poderia executar os serviços, não incorrendo nestes custos.

179. Ainda em relação aos custos da fiscalização, observa-se que o referencial adotado remete ao edital RDC 003-DALC-SBFZ-2012 pelo valor R$ 42.659.570,08 (data base 4/2012), contudo em consulta ao edital, observou-se que os valores contratados para tal serviço naquele ano foi de contratado por R$ 19.515.120,83 e valor orçado pela estatal foi de R$ 26.975.744,01. (Ata anexa).

180. Desta maneira, solicitamos que sejam excluídos da agregação dos valores relativos a fiscalização de projetos e obras dos custos paramétricos de reforma e construção. Assim, os valores devem ser ou excluídos da projeção de Capex, caso a premissa seja a concessionaria contratando parte relacionada, ou previstos de forma separada do Capex, caso a premissa seja de contratação de construtora não relacionada a concessionária.

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181. Mais uma incoerência em relação ao custo dos serviços de fiscalização conforme o RDC 4/2012, foi multiplicar seu valor pelo BDI referencial, isso porque o fator k atribuído no edital já contempla as despesas indiretas decorrentes da contratação.

182. Tal incoerência foi questionada no Ofício 0017/2016-TCU/SeinfraAeroTelecom, de 28/1/2016, em que a SAC respondeu por meio da Nota Técnica nº 05/DERC/SPR/SAC-PR que a assunção da atividade de fiscalização exclusivamente pela concessionária operadora do aeroporto não corresponderia ao arranjo usual em atividades similares, dado que são serviços associados apenas a fases com concentração de obras, que são discretas e não contínuas, o que não justificaria a contratação de pessoal que posteriormente ficaria ocioso ou teria de ser demitido. Ainda, caso esse cenário fosse considerado, teria de ser refletido na contratação de pessoal para a execução dessas atividades, hipótese não contemplada no EVTEA.

183. Entretanto admite que houvera um equívoco no valor tomado como referência, uma vez que este se refere ao valor original da proposta vencedora e não ao valor final contratado (após etapa de negociações). De fato, o valor contratado e que, portanto, deve ser tomado como referência, foi de R$ 19.515.120,83, conforme consta da circular da Infraero quando da homologação do resultado, “CF CIRC. Nº 16496/DALC (LCIC)/2012”: “... o Sr. Superintendente de Empree ndimentos Centro Oeste, Norte e Nordeste, HOMOLOGOU a presente licitação a favor da licitante SOUZA NETO ENGENHARIA E PLANEJAMENTO LTDA., CNPJ n º 03.423.615/0001-19, pelo valor global de R$ 19.515.120,83 (dezenove milhões, quinhentos e quinze mil cento e vinte reais e oitenta e três centavos).” O valor líquido de BDI corresponde a R$15.555.202,98.

184. Em relação a uma possível duplicidade do computo do BDI, devido a aplicação do Fator k, informou que após revisão foi incorporado a mudança e o cálculo de impacto em Capex foi realizado de forma agregada com demais alterações, e é apresentado ao final do documento.

185. Após análise dos esclarecimentos prestados, bem como das novas planilhas referenciais, confirmou-se a retirada da duplicidade encontrada no BDI a título Administração Local.

186. Além disso, a SAC/PR alterou os valores dos referenciais da área computada para o cálculo paramétrico do custo de construção do TPS, o que resultou em uma redução no valor paramétrico para ampliação e reforma do TPS

187. Por fim, a SAC/PR promoveu a correção dos valores de referência da fiscalização, conforme apresentado pela equipe de auditoria. Sendo assim, considera-se elidida a incoerência.

188. Desta forma, confirmou a redução dos valores paramétricos para a reforma e ampliação do TPS de Salvador, conforme Tabela 5:

Tabela 5 - Resumo de alteração do valor do custo por m² do TPS de Salvador/BA



  
Valor Original 

Após Correção 
  
R$/m² 

R$/m2 

Reforma do terminal de passageiros 

R$ 4.485,66 

R$ 2.863,15 

Ampliação do terminal de passageiros 

R$ 7.273,55 

R$ 5.013,71 

Fonte: elaboração própria

6.2. Falta de me mória de cálculo do volume de aterros e inadequação da composição de serviço Sinapi utilizada para este serviço

189. Além dos equívocos observados nos cálculos do custo paramétrico para construção e reforma do terminal de passageiros, constatou-se uma série de serviços relativos a movimentação de terra, com grande volume e materialidade financeira cujas composições de custos estavam inadequadas.

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190. A referência de custo adotada, foi a composição Sinapi 79482 contudo, a Lei 12.462/2012 que trata do RDC, dispõe em seu art. 8º § 3º que o custo global de obras e serviços de engenharia deverá ser obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços menores ou iguais à mediana de seus correspondentes ao Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), no caso de construção civil em geral, ou na tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias (Sicro), no caso de obras e serviços rodoviários.

191. No caso em análise em função da particularidade dos serviços, que são semelhantes a serviços rodoviários, considera-se que a composição de serviço Sicro 1 A 01 111 01 é mais adequada os serviços em comento.

192. A utilização do referencial inadequado aliado à falta de memória de cálculo de quantitativos, resulta em um custo apenas de construção de aterros em um montante superior a R$ 200 milhões.

193. Questionado acerca dessa irregularidade, a SAC informou que revisou altimetria do terreno por meio do software Google Earth. Essas informações de altimetria foram lançadas no software Civil 3D, da AutoDesk, que gerou a modelagem do terreno existente. O terreno atual modelado, comparado ao projeto desenvolvido, gera a diferença que corresponde ao volume de aterro necessário. Informou ainda que procedeu a alteração da composição de serviço, tendo reduzido os valores dos serviços.

194. Com base nos esclarecimentos prestados pelo consórcio responsável pela elaboração dos estudos, consideram-se justificados os quantitativos referente ao volume de aterro necessários para a conformação do terreno para a execução das obras.

195. Quanto aos valores de referência, considera-se atendida a recomendação da adoção do Sicro como referencial para serviços assemelhada a obra rodoviárias, como são as obras de pistas e pátio de aeroportos.

6.3. Previsão de investimentos para preparação de desenvolvimento imobiliários sem justificativa

196. Observou-se também a previsão de investimentos para o desenvolvimento imobiliário na área a oeste do sitio, na terceira fase de investimentos. Considera-se que tais investimentos não se justificam do ponto de vista do concessionário, sendo portanto responsabilidade do futuro arrendatário das áreas.

197. Ainda que se justifique a exploração daquelas áreas, o investimento em sua preparação pressupõe um expressivo retorno em receitas comerciais do aeroporto, o que neste caso não foi observado nos estudos que tratam da previsão de receitas, as quais crescem de forma tímida em todo o período de concessão.

198. Os itens relativos à preparação da área para desenvolvimento imobiliário totalizam aproximadamente R$ 28 milhões.

199. Desta forma, por meio do Ofício 0001/2016-TCU/SeinfraAeroTelecom, de 14/01/2016, foi solicitada justificava para a previsão destes investimentos.

200. Como resposta, por meio do Ofício n.º 015/SE/SAC-PR, de 18/01/2016, a SAC informou que para a exploração comercial da área do aeroporto, considerou-se a disponibilização da infraestrutura básica condição necessária para a atração de empresas dispostas a se instalar na localidade ainda que a instalação de empresas fosse gradual.

6.4. Constatação de irregularidades na composição padrão utilizada para estimar os custos de obra de pistas e pátios

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201. Para estimar os custos com a implantação de novas pistas de pouso e decolagem, pistas de táxi e pátios de aeronaves, o estudo adotou uma composição padrão que compreende os serviços de terraplenagem e pavimentação. Na Tabela 6 é mostrada a composição em questão.

Tabela 6 - Composição padrão utilizada para estimar o custo das obras de pistas e pátios

Fonte: elaboração própria

202. O montante dos custos com pistas e pátio representa cerca de 25% (vinte e cinco por cento) do valor total do Capex, destarte, devido a materialidade que essas obras apresentam no orçamento, a equipe de auditoria analisou cada um dos itens constantes da composição padrão, verificando os quantitativos e preços unitários e também solicitou ao consórcio responsável, uma descrição da metodologia empregada para o dimensionamento da composição (peça 7, p. 6). As irregularidades encontradas estão listadas nos próximos parágrafos.

203. Foi identificado que o primeiro item da composição, que diz respeito à escavação e carga de material de 1ª categoria, estava utilizando como referência de preço o serviço de código Sinapi 79479, referente à “escavação manual, campo aberto, em solo exceto rocha, de 2,00 até 4,00 m de profundidade”. Acontece que a execução com escavação manual não condiz com a realidade de obras de grande vulto, de forma que foi solicitada a alteração para um serviço executado com máquinas (peça 7, p. 6).

204. A brita graduada tratada com cimento (BGTC) é a camada de base ou sub-base, composta por mistura em usina de produtos de britagem, cimento e água, adequadamente compactada e submetida a processo eficiente de cura. No caso da composição padrão analisada, como o índice de preços do Sinapi não dispõe de um serviço que contemple a BGTC, optou-se por fazer uma associação entre o serviço Sinapi de código 73710, referente à “base para pavimentação com brita graduada, inclusive compactação”, e o insumo Sinapi de código 1379, referente ao “cimento Portland composto CP II-32”.

205. Ocorre que o teor de cimento padrão na BGTC é de 4% em peso na mistura, o que resulta em uma proporção com cerca de 100 kg de cimento / 1 m³ de brita graduada, porém, a proporção utilizada no orçamento foi de 300 kg de cimento / 1 m³ de brita graduada, que corresponderia a um traço típico de concreto ao invés de um material meramente estabilizado ou tratado com cimento. Sendo assim, foi solicitada a adequação da proporção cimento brita (peça 7, p. 6).

206. Para execução das camadas de rolamento (“capa”) e de ligação (“Binder”) do revestimento asfáltico, foram previstos os serviços Sinapi 72965 e 72964, referentes respectivamente à “fabricação e aplicação de concreto betuminoso usinado a quente (CBUQ), CAP 50/70, exclusive transporte” e “concreto betuminoso usinado a quente com CAP 50/70, Binder, incluso usinagem e aplicação, exclusive transporte”. O preço destes serviços no Sinapi está com base na unidade tonelada, enquanto que o quantitativo no orçamento está em metros cúbicos, desta forma, é necessário utilizar a densidade do material como fator de conversão. O valor da densidade utilizada na composição padrão dos estudos foi de 2,6 toneladas/m³, enquanto que o valor usual é de 2,4 toneladas/m³, a exemplo do exposto na publicação do DNIT 1º Caderno de Perguntas e Respostas – Edital 639/2012-00. Logo, foi solicitada a adequação ou justificação da densidade utilizada.

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207. Em resposta aos questionamentos levantados pela equipe de auditoria, a SAC e o consórcio responsável pela elaboração dos estudos enviaram os documentos constantes nas peças 10 e 57.

208. Em relação à descrição da metodologia empregada para o dimensionamento, o consórcio alegou que “a composição dos pavimentos foi feita a partir de metodologia da FAA (Federal Aviation Administration, US), considerando a aeronave tipo projetada para o aeroporto. Especificamente, foi utilizado o programa Flexible Pavement Design AC 150/5320-6D da FAA. Os dados de entrada do programa são CBR (coeficiente de suporte de carga) do solo, CBR das camadas granulares a serem utilizadas (pedra brita, por exemplo) e o tipo de aeronave a ser atendido. A partir desses dados, obtêmse como parâmetros de saída os limites dos coeficientes dos materiais a serem utilizados e as respectivas espessuras das camadas, que, por sua vez, orientaram a composição do Capex de pavimentação do projeto”.

209. No que tange ao serviço da base Sinapi utilizado como referência para escavação e carga de material 1ª categoria, o consórcio concordou que o item utilizado não foi o mais adequado e alterou para um método com maior produtividade, mais especificamente, foi adotada escavação mecânica, se reportando ao item 74151/001 do Sinapi (escavação e carga material 1a categoria, utilizando trator de esteiras de 110 a 160hp com lâmina, peso operacional * 13t e pá carregadeira com 170 hp).

210. Quanto ao traço da mistura BGTC, o consórcio responsável reconheceu que houve um equívoco no valor utilizado, 300 kg/m³, que corresponde na verdade à taxa típica do CCR (concreto compactado com rolo), de forma que adotou o valor de 100 kg/m³, conforme solicitação da equipe de auditoria.

211. Por fim, quanto aos valores de densidade do CAUQ e do Binder, foi alegado que estes podem variar, sendo o principal fator determinante a faixa granulométrica do agregado utilizado, e apresentada bibliografia de referência (peça 10, p. 26) que mostra valores de densidades para misturas de CAUQ entre 2,51 e 2,56 ton/m³, similares ao valor de 2,6 adotado nas estimativas.

212. Com base nos esclarecimentos prestados pelo consórcio responsável pela elaboração dos estudos, consideram-se justificados e/ou corrigidos a metodologia de dimensionamento dos pavimentos, a inadequação do serviço da base Sinapi utilizado como referência para escavação e carga de material 1ª categoria e o equívoco no valor do traço característico da mistura de BGTC.

213. Quanto aos valores de densidade do CAUQ e do Binder, a equipe de auditoria solicitou que fosse utilizado o valor exato de densidade apresentado na bibliografia, ao invés de uma aproximação.

6.5. Previsão elevada para quantitativos de área para levantamentos topográficos, desenhos dos projetos executivos e área para execução de paisagismo, sem a respectiva justificativa

214. Durante a análise da documentação relacionada à previsão de investimentos do processo de concessão, constataram-se quantitativos elevados para a área total prevista para execução de levantamento topográfico, para a área de paisagismo, e para o quantitativo de desenhos dos projetos executivos, todos sem a devida justificativa e fundamentação.

215. Os quantitativos de área previstos nos estudos para a execução de levantamento topográfico são mostrados na Tabela 7. Como critério de referência a equipe de auditoria levantou uma estimativa através de imagens via satélite com a ferramenta Google Earth, obtendo o valor de 8.000.000 m².

Tabela 7 - Quantitativos de área de Levantamento Topográfico

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Fonte: elaboração própria

216. Em relação aos quantitativos para desenhos do projeto executivo, a equipe de auditoria solicitou uma justificativa para os valores críticos apresentados, os quais não incluem os projetos relativos ao terminal de passageiros, orçados separadamente. Os quantitativos questionados são mostrados na Tabela 8.

Tabela 8 - Quantitativos de desenhos do projeto executivo

Fonte: elaboração própria

217. No que se refere aos quantitativos de área para execução de paisagismo, a equipe de auditoria solicitou uma justificativa para o valor apresentado de 450.000 m², que foi todo concentrado na primeira fase de intervenções.

218. Em resposta aos questionamentos levantados pela equipe de auditoria, a SAC e o consórcio responsável pela elaboração dos estudos enviaram os documentos constantes nas peças 10 e 57.

219. No que tange aos quantitativos de área para o levantamento topográfico, foi alegado que o memorial de cálculo levou em consideração a área total do sítio aeroportuário (área civil atual + área de expansão) prevista no Plano Diretor, com um adicional apro ximado de 30% referente ao levantamento das áreas do entorno.

220. O adicional de áreas de entorno é necessário e comumente executado em obras aeroportuárias devido à sensibilidade da zona de proteção de obstáculos, necessidade de zoneamento de ruído, altimetria dos arredores do sítio e ainda pela necessidade de implantação de novos acessos, desapropriações e demais aspectos externos ao sítio.

221. Na Tabela 9 é apresentado o memorial de cálculo descritivo das áreas do levantamento topográfico.

Tabela 9 - Memorial de cálculo descritivo das áreas do levantamento topográfico



  
Área 

Valor 

Á 

rea Total Civil / INFRAERO 

4.811.201 m² 

Á 

rea total de Expansão 

3.800.824 m² 


otal sem adicional 

8.612.025 m² 

Á 

reas adicionais 

30% 

To 

1
tal com adicional 

11.000.000 m² 

Fonte: elaboração própria

222. O consórcio alegou ainda que o levantamento topográfico foi considerado em sua totalidade na primeira fase, em função de obrigações que deverão ser assumidas pelo concessionário logo no início da concessão, além da elaboração de projeto próprio para a expansão e operação do aeroporto.

1

Valor com arredondamento

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223. Em relação ao número de desenhos, o consórcio responsável alegou (peça 10, p. 20) que este valor é de difícil quantificação nesta etapa do projeto e que o número de desenhos foi computado de forma que o custo dos tópicos “Projeto Executivo” represente um percentual de cerca de 3% do Capex total. Conforme alinhado em reunião realizada com a equipe de auditoria em 12/01/2016, a forma de cálculo foi alterada na planilha de Capex para exatamente 3% do valor das obras em questão, desta forma, a metodologia ficou apresentada de forma transparente na planilha.

224. Como justificativa para a área de paisagismo o consórcio enviou uma planta baixa com a implantação do sítio aeroportuário no terreno, identificando exatamente as áreas em que serão executadas o plantio de gramas, que corresponde principalmente aos arredores da nova pista de pouso de pouso e decolagem. Além disso, o consórcio reconheceu que a previsão do serviço na primeira fase de investimentos estava equivocada, de forma que esta foi realocada para a terceira fase, na qual será executada a obra da nova pista.

225. Com base nos esclarecimentos prestados pelo consórcio responsável pela elaboração dos estudos, consideram-se justificados e corrigidos os quantitativos para a área de levantamento topográfico, uma vez que foi adotada a eliminação dos serviços de topografia previstos para as fases três e cinco, que geravam uma previsão exagerada e que o levantamento de áreas excedentes ao entorno do sítio se fazem necessárias, conforme boas práticas de engenharia.

226. Quanto à área de paisagismo, a equipe de auditoria executou a medição das áreas nos arquivos enviados pelo consórcio e obteve resultado compatível com os valores apresentados. Sendo assim, uma vez que o consórcio adequou a previsão temporal do serviço para compatibilizar com a implantação da nova pista de pouso e decolagem, consideram-se justificados e corrigidos os respectivos quantitativos.

227. Por fim, a mudança na metodologia para estimativa dos custos de Projeto Executivo adotada pelo consórcio, além de proporcionar uma visão mais transparente do orçamento, sem a presença de quantitativos exorbitantes que não apresentavam uma base definida para a sua estimativa, tornou automática a incorporação de alterações no orçamento decorrentes de recomendações da equipe de auditoria, apresentando no valor desta rubrica uma redução percentual de aproximadamente dezoito por cento.

6.6. Constatação de incompatibilidade entre a previsão de investimentos e o Plano de Exploração Aeroportuária

228. O Plano de Exploração Aeroportuária (PEA) é um documento emitido pela Anac que detalha e especifica o objeto da concessão, delimita o Complexo Aeroportuário, detalha as atividades acessórias da concessão, prevê os Elementos Aeroportuários Obrigatórios, entre outras especificações. Destarte, a previsão de investimentos apresentada nos estudos deve estar alinhada com o PEA, de forma que os requisitos temporais e de infraestrutura sejam atendidos e, por outro lado, que o estudo não preveja investimentos além da obrigação contratual.

229. Durante a análise da documentação, a equipe e auditoria constatou diversas incompatibilidades entre a previsão de investimentos apresentada no estudo e a minuta do capítulo 8 do PEA enviada pela Anac (peça 55), que trata das Melhorias da Infraestrutura Aeroportuária e o capítulo 6, que trata dos Elementos Aeroportuários Obrigatórios (peça 56).

230. Vale salientar que a Anac enviou somente a minuta relativa ao capítulo 8 do PEA, porém, em reunião realizada no dia 12/01/2016, foi alegado que o restante do documento trata de requisitos padronizados para todas as concessões até então realizadas. Desta forma, a equipe de auditoria utilizou como critério de referência o PEA constante do anexo 2 do contrato relativo ao edital do leilão Nº 01/2013 da concessão para ampliação, manutenção e exploração dos aeroportos internacionais do Galeão e Confins (peça 56).

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231. A seguir, são listadas as incongruências identificadas pela equipe de auditoria:

O item 8.1.1 da minuta do PEA (peça 55, p. 3) prevê como requisito da fase I-B do contrato, a ampliação das instalações de embarque e desembarque de passageiros, com pelo menos 06 (seis) pontes de embarque adicionais e respectivas posições de pátio com área equivalente à adequada para atender 06 (seis) aeronaves Código C, enquanto que no orçamento foi prevista a instalação de 08 (oito) pontes de embarque para a primeira etapa contratual.

O item 8.1.3 da minuta do PEA (peça 55, p. 3) prevê como requisito também da fase I-B do contrato a ampliação do edifício garagem existente e respectivas vias de acesso, de modo que o aeroporto disponibilize, ao final desta fase, pelo menos 1.630 (hum mil seiscentos e trinta) vagas dedicadas a visitantes e passageiros, enquanto que no orçamento não houve previsão de ampliação do edifício garagem.

O item 6.1.10.2 do PEA de referência (peça 56, p. 4) prevê que deverá ser disponibilizada Infraestrutura Básica para Lotes destinados aos Correios e Empresas de Comissaria (“Catering”), enquanto que no orçamento foi prevista a Ampliação dos Correios.

O item 6.1.12.2 do PEA de referência (peça 56, p. 5) prevê que deverá ser disponibilizada Infraestrutura Básica para Lotes destinados às empresas aéreas para atividades de manutenção, enquanto que no orçamento foi prevista a Construção de Oficina para manutenção de aeronaves.

232. Em resposta aos questionamentos levantados pela equipe de auditoria, a SAC e o consórcio responsável pela elaboração dos estudos enviaram os documentos constantes nas peças 10 e 57.

233. Quanto a previsão de instalação de novas pontes de embarque, foi reconhecido o equívoco quanto aos quantitativos previstos, não só para a primeira fase de investimentos como para outras fases subsequentes, e procedeu-se aos ajustes necessários.

234. Em relação à previsão de ampliação do edifício garagem, foi alegado que tal investimento já está em andamento e pertence ao escopo do contrato do atual arrendatário do estacionamento, a empresa EWS ESTACIONAMENTOS SALVADOR, além disso, foi ressaltado que o item 4.2.4 do Relatório de Engenharia e Afins (peça 14, p. 112) dispõe que “[...] Segundo as projeções, as 3.300 vagas disponibilizadas após o termino da obra atenderá a demanda prevista até além de 2033, quando finda o contrato de arrendamento vigente. Considera-se no início da vigência do contrato subsequente uma nova rodada de investimentos para capacitar o estacionamento até o final da concessão, chegando a 4.329 vagas previstas [...]”.

235. No que tange às incompatibilidades encontradas em relação ao item “Elementos Aeroportuários Obrigatórios”, do capítulo 6 do PEA de referência (peça 56), a resposta foi que a posição do PEA reflete corretamente a previsão de obrigação ao concessionário e dessa forma, foi ajustado o orçamento, com exclusão dos investimentos em hangares para correios e para manutenção de aeronaves (itens 3.2.13 e 3.2.14) do orçamento do EVTEA (peça 59).

236. Com base nos esclarecimentos prestados pelo consórcio responsável pela elaboração dos estudos e pela Anac, consideram-se justificados e corrigidos os quantitativos e a previsão temporal da instalação das pontes de embarque e a previsão, antes equivocada, de ampliação dos itens que dizem respeito aos “Elementos Aeroportuários Obrigatórios”.

237. Em relação à previsão da expansão do edifício garagem nas projeções de investimento, a equipe de auditoria está de acordo com a justificativa apresentada, de forma que este investimento não deve constar do orçamento estimativo da concessionária, uma vez que já está abarcado pelo atual contrato de arrendamento.

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7. NOVA PISTA DE POUSO E DECOLAGEM

238. Um dos principais investimentos previstos para o Aeroporto Internacional de Salvador/BA é a construção de uma nova pista de pouso e decolagem (PPD) com cabeceira 10/28 paralela à pista principal, com distância suficiente para permitir a operação simultânea e independente, isto é, afastada lateralmente, pelo menos 1.035m. Os EVTEA preveem que essa nova PPD entre em operação ao fim do 5º ano da concessão.

239. A solução proposta nos EVTEA foi a construção de uma PPD com dimensões 45x2.400m, além das Áreas de Segurança de Fim de Pista (RESA) de 240x150m nas duas cabeceiras, afastada 1.350m ao sul da pista principal, de forma a permitir a expansão do TPS em área contígua ao terminal existente e mantendo o afastamento regulamentar da nova torre de controle do aeroporto, atendendo os requisitos de operação de aeronaves Classe E.

240. Após a construção da nova pista 10/28, a atual PPD secundária (com cabeceiras 17/35) seria desativada para expansão de outros componentes do aeroporto, especialmente TPS e exploração imobiliária do sítio.

241. O desenvolvimento da nova PPD, conforme previsto no EVTEA, trará significativos impactos ambientais sobre extensa área de duas unidades de conservação da natureza – uma estadual, a Área de Preservação Ambiental Dunas e Lagoas do Abaeté, e outra municipal, o Parque Metropolitano e Ambiental Lagoas e Dunas do Abaeté – Parque das Dunas. Essas unidades, criadas nos termos da Lei 9.985/2000 (Lei do Sistema Nacional das Unidades de Conservação da Natureza), abrigam um dos últimos remanescentes de dunas e restinga em área urbana do Brasil.

242. Não obstante, o relatório de Estudos Ambientais (peça 15) encaminhado ao Tribunal pela Anac não apresentava elementos mínimos sobre os impactos ambientais do projeto, dando a entender, pela omissão, que o processo de licenciamento ambiental necessário à execução do empreendimento seria algo trivial. Não foram mencionados, entre outros aspectos relevantes, a existência das duas mencionadas unidades de conservação na área de expansão do aeroporto, bem como da respectiva legislação; a necessidade de anuência prévia dos órgãos gestores das unidades de conservação; os impactos específicos da construção da nova pista nos meios físico, biótico e socioeconômico; e a necessidade de se demonstrar a inexistência de alternativa técnica e locacional, conforme exige a Lei 11.428/2006, que trata da proteção da vegetação nativa do bioma Mata Atlântica.

243. Os EVTEA também não fizeram qualquer referência à proposição de construção de nova PPD pela Infraero no final da década de 2000, nem à discussão sobre os impactos ambientais que se seguiu e ao Estudo de Impacto Ambiental e seu Relatório de Impacto Ambiental (EIA/Rima) elaborado pela estatal, por meio de consultoria especializada, concluído em 2012 (peças 73 e 74). Esse EIA/Rima, a propósito, concluiu, entre diversas alternativas, comparando os impactos ambientais e os benefícios operacionais, que a melhor opção seria a ampliação da pista 17/35, e não a construção de nova pista paralela 10/28.

244. Os riscos inerentes a um processo de licenciamento ambiental dessa envergadura, inclusive de judicialização, da mesma forma, não foram devidamente avaliados nos estudos, tampouco previsto tratamento adequado para esses riscos na minuta do contrato de concessão. Esses riscos seriam agravados ainda pela ausência de audiência pública para discutir os estudos de viabilidade da presente concessão.

245. Por fim, os EVTEA não justificavam por que a necessidade de entrada em operação da nova PPD em 5 anos, uma vez que, de acordo com as alternativas avaliadas nos Estudos de Engenharia (peça 14, p. 83), as atuais pistas do aeroporto, com melhorias, ainda seriam capazes de atender a demanda por um período consideravelmente maior, pelo menos até o 14º ano da concessão, quando parcela da aviação geral começaria a ser deslocada para outros aeroportos.

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246. Esses pontos foram apresentados aos representantes da SAC/PR e da Anac em reunião no TCU e, em seguida, objeto de diligência específica para que fossem apresentadas informações complementares ou justificativas para as citadas omissões (Ofícios 0018 e 0019/2016TCU/SeinfraAeroTelecom, de 28/1/2016, peças 26 e 27).

247. Adicionalmente, foi questionado, na mesma reunião e nos ofícios de diligência (peças 26 e 27), a grande diferença entre as capacidades dos sistemas de pista informados nos EVTEA para os aeroportos, especialmente entre os Aeroportos de Fortaleza e de Porto Alegre, os quais, apesar de apresentarem características semelhantes, possuíam capacidades muito discrepantes, o primeiro, 40 movimentos/hora, e o segundo, apenas 32, com as melhorias previstas nos respectivos estudos. Também se indagou por que não estavam sendo previstas melhorias nos procedimentos de aproximação para pouso, reduzindo a separação mínima entre aeronaves na final, de forma a melhorar a capacidade das pistas, como foi feito no processo de concessão dos Aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília; e por que a Secretaria e a Agência não desenvolviam estudos próprios sobre tema tão relevante para os processos de concessão e para o planejamento setorial.

Novos Elementos Apresentados

248. Em resposta, a SAC/PR, por meio do Ofício 31/SE/SAC-PR (peça 61), na condição de responsável pela condução e aprovação dos EVTEA, de acordo com o art. 3º do Decreto 8.517/2015, concentrou as respostas, sintetizadas na Nota Técnica 08/DERC/SPR/SAC-PR (peça 68), a qual foi acompanhada de três anexos:

a) Nota Técnica Consórcio Aéreo Brasil – Fundamentação da solução de pistas paralelas independentes para a expansão do Aeroporto Internacional de Salvador (peça 69);

b) Ofício 23/2016/GAB/DIR/P, de 1º/2/2016, que encaminha o Memorando nº 21/2016/SRA/ANAC, de 29/1/2016 (peça 61, p. 17);

c) Ofício DECEA 02/DCC01/1603, de 28/1/2016 e Nota Técnica anexa (peça 70).

249. A Nota Técnica do Consórcio Aéreo Brasil procura (i) demonstrar a necessidade do sistema de pistas paralelas em razão da demanda prevista para o aeroporto; (ii) discorre, de forma mais detalhada, sobre os impactos ambientais e respectivas medidas compensatórias da solução proposta; e (iii) justifica a viabilidade jurídica do empreendimento à luz da legislação ambiental que trata da matéria.

250. Os expedientes da Anac apresentam as alterações introduzidas na minuta contratual com vistas a mitigar os riscos associados à construção da nova PPD e discutem a audiência pública dos documentos jurídicos.

251. A Nota Técnica do Decea discute a metodologia para cálculo da capacidade do sistema de pistas dos aeroportos brasileiros e mostra os resultados de capacidade para os 4 aeroportos objetos do presente processo de concessão com as melhorias na infraestrutura aeroportuária previstas nos EVTEA de cada aeroporto.

252. A Nota Técnica da SAC/PR, além de sintetizar todas essas contribuições, aduz comentários adicionais sobre a capacidade do sistema de pistas.

253. A seguir, são analisados os principais pontos da resposta à diligência do Tribunal, na seguinte ordem: (i) aspectos ambientais, (ii) risco contratual e audiência pública e (iii) capacidade do sistema de pistas.

Aspectos ambientais associados à construção da nova PPD

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254. Os aspectos ambientais da construção da nova PPD do Aeroporto de Salvador foram tratados exclusivamente na nota técnica do Consórcio Aéreo Brasil. Diferentemente do relatório de Estudos Ambientais originalmente encaminhado, essa nota técnica deixa claro que a construção da nova pista “interferirá em áreas de elevado interesse sob diferentes aspectos: ambiental, turístico, científico”. Ademais, foram tratados os principais elementos questionados na diligência, os quais haviam sido omitidos ou não receberam aprofundamento adequado nos EVTEA.

255. A omissão mais relevante nos EVTEA referia-se à proposição pela Infraero de construção de nova pista no Aeroporto e da elaboração do EIA/Rima que se seguiu, concluído em 2012.

256. A nota técnica do Consórcio apresenta uma contextualização mais completa da área a ser afetada: menciona as unidades de conservação (UC) existentes, a categoria em que se enquadram, a legislação de criação, e os respectivos gestores. Esclarece que será necessário realizar consulta prévia, pelo órgão licenciador, junto aos gestores das referidas UC para elaboração do termo de referência do respectivo EIA/Rima, além da necessidade de anuência prévia desses gestores para realização das intervenções nas respectivas UC.

257. O Consórcio, no entanto, ao comentar o EIA/Rima, questiona alguns aspectos metodológicos e conclusões, especialmente a de considerar a melhor alternativa para desenvolvimento do Aeroporto a expansão da pista com cabeceiras 17/35 (oblíqua).

258. A contribuição mais relevante da nota técnica do Consórcio foi o detalhamento dos impactos nos meios físico, biótico e socioeconômico – os quais eram tratados de forma extremamente genérica nos EVTEA –, bem como dos respectivos programas com medidas mitigatórias e de compensação. Esse detalhamento é fundamental para dar o devido dimensionamento das interferências provocadas pela solução proposta.

259. Entre os impactos negativos nos meios físico, biótico e socioeconômico abordados, merecem destaque os seguintes ( todos conside rados de grande magnitude e alta relevância, e com baixa ou média resolução):

a) resolução média:

possibilidade de instabilidade geomorfológica no sistema de dunas;

afugentamento da fauna, em função da perda de habitat, intensificado pela produção de ruídos;

alteração na estrutura das populações de animais silvestres; e

alteração da comunidade hidrobiológica, com supressão de lagoas e brejos e implicações na qualidade da água;

b) resolução baixa:

redução da vegetação nativa, com supressão de cerca de 200 hectares em áreas de restinga, brejos e lagoas associadas;

alteração e perda de habitats, em função da redução da área disponível para fauna;

perda de áreas para atividades de lazer, educacionais e científicas;

desapropriação de áreas urbanas, em lotes residenciais abarcados pela curva de ruído de 75dB.

260. Como impacto positivo , apenas no meio socioeconômico, foi identificada a geração de novos empregos, sendo 1.340 diretos e 800 indiretos, na fase de implantação, e de 1.400 na fase de operação, além da dinamização da economia.

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261. Segundo a nota técnica do Consórcio, a área das dunas a ser afetada pela construção da pista paralela, conforme proposta nos EVTEA, é de cerca de 200 hectares, enquanto a solução proposta no EIA/Rima de 2012 (ampliação da pista 17/35) teria um impacto de 131 hectares, apenas 35% menor.

262. Na última parte da nota técnica, o Consórcio comenta a legislação federal, estadual (Bahia) e municipal (Salvador) aplicável ao caso, os tipos de licenças ambientais exigidas (prévia, de instalação e de operação) e as diversas etapas dos processos de licenciamento, tanto junto ao Governo do Estado da Bahia como à Prefeitura Municipal de Salvador, suprindo as lacunas apontadas nos EVTEA.

263. Apesar do licenciamento ambiental do aeroporto tramitar no âmbito estadual, esclarece que as demais esferas de governo possuem competência supletiva e podem impor condicionantes. O órgão municipal, especialmente, de acordo com a Resolução Conama 237/1997 deve ser previamente consultado, declarar se o empreendimento está adequado à legislação ambiental do município e emitir certidão de conformidade com as diretrizes de uso e ocupação do solo.

264. A intervenção em APP somente é permitida, conforme dispõe a Lei 12.651/2012, nos casos de utilidade pública. Da mesma forma, por estar localizada em Bioma de Mata Atlântica, a Lei 11.428/2006 veda a supressão de vegetação, exceto nos casos de utilidade pública e interesse social.

265. A caracterização como de utilidade pública estaria suprida pelo Decreto Estadual 15.199/2014, posteriormente alterado pelo Decreto 15.912/2015, que declarou de utilidade pública para fins de desapropriação com vistas à expansão do Aeroporto de Salvador as áreas onde seria construída a nova pista.

266. A Lei 11.428/2006 também exige que seja demonstrada inexistência de alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto, o que foi tratado no Relatório de Engenharia do EVTEA e, em mais detalhes, no item 2 da nota técnica do Consórcio.

Análise dos aspectos ambientais associados à construção da nova PPD

267. A questão da nova PPD do Aeroporto de Salvador envolve diversos aspectos, relacionados especialmente aos impactos ambientais, ao tratamento dos riscos associados e à avaliação da capacidade do sistema de pistas. A seguir serão tratados os pontos mais relevantes relacionados aos aspectos ambientais.

268. Com relação à contextualização da área a ser afetada pela construção da nova PPD e ao detalhamento dos impactos ambientais da solução proposta nos EVTEA e da legislação aplicável ao caso, a equipe entende que as novas informações apresentadas na NT do Consórcio suprem, em grande parte, as lacunas inicialmente identificadas, permitindo uma melhor caracterização dos impactos ambientais do empreendimento e dos riscos potencialmente associados ao necessário processo de licenciamento ambiental.

269. Uma omissão significativa, contudo, é a necessidade de alteração legislativa para desafetação ou redução das áreas do Parque Municipal Lagoas e Dunas do Abaeté e Área de Preservação Ambiental (APA) Dunas e Lagoas do Abaeté, que sofrerão interferência da ampliação do Aeroporto.

270. De acordo com o art. 225, § 1º, inciso III, da Constituição Federal c/c o art. 22, § 7º, da Lei 9.985/2000 (que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e regulamenta o referido dispositivo constitucional), as unidades de conservação só podem ser desafetadas ou ter seus limites reduzidos mediante lei específica.

271. Assim, qualquer expansão no Aeroporto de Salvador que avance sobre área do Parque Municipal das Dunas, criado pela Lei Municipal 3.551/1985, e sobre área da APA Dunas e Lagoas do

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Abaeté, criada pelo Decreto Estadual 2.540/1993, depende, respectivamente, de lei municipal e de lei estadual desafetando ou reduzindo os limites das referidas unidades de conservação.

272. Esse requisito legislativo caracteriza um relevante risco para a realização dos investimentos previstos na concessão do Aeroporto Internacional de Salvador/BA que não foi abordado nos Estudos Ambientais e até mesmo na Nota Técnica (complementar) do Consórcio. Os documentos encaminhados imputam ao concessionário a obrigação de investimentos em UC, mas não mencionam a necessidade de desafetação por lei estadual e municipal de tais áreas e quem será responsável por buscar junto aos entes competentes a alteração legislativa necessária.

273. Por isso, cumpre determinar à SAC/PR e à Anac que explicitem, na matriz de riscos dos documentos jurídicos do processo de concessão, a responsabilidade em relação à de lei específica municipal e estadual para desafetação ou redução dos limites das áreas de unidades de conservação necessárias às obras de ampliação do Aeroporto Internacional Deputado Luís Eduardo Magalhães, no município de Salvador/BA, de acordo com o que dispõe o art. 225, § 1º, inciso III, da Constituição Federal c/c o art. 22, § 7º, da Lei 9.985/2000, bem como procedam aos ajustes necessários no EVTEA decorrentes de tal fato.

274. Dada a relevância e a gravidade do achado ora descrito, propõe-se encaminhar cópia do Acórdão que vier a ser proferido, bem como do relatório e voto que o fundamentarem, à Procuradoria da República na Bahia e ao Ministério Público do Estado da Bahia .

Risco contratual e audiência pública

275. Em resposta ao questionamento de que as minutas do edital e contrato não tratavam adequadamente o risco relacionado à obrigação de construção da nova pista no Aeroporto de Salvador, foi encaminhado o Memorando 21/2016/SRA/ANAC (peça 61, p. 22-24), da Superintendência de Regulação Aeroportuária da Anac. Nesse expediente, a Agência informa que, em conjunto com a SAC/PR, propôs cláusula adicional no Plano de Exploração Aeroportuária (PEA), Anexo 2 do contrato de concessão (peça 61, p. 22), dispondo, em síntese, que:

Decorrido determinado prazo sem que a construção da segunda pista, prevista como investimento obrigatório para o Aeroporto de Salvador, seja concluída, a Anac disparará, de ofício, processo de revisão extraordinária. Fixará, ainda, nova data para a conclusão do investimento ou determinará, alternativamente, a realização de investimentos na pista auxiliar já existente naquele aeroporto. Para que isso seja possível, determina-se, ainda, que a pista auxiliar somente poderá ser desativada no caso de conclusão da nova pista.

Este mecanismo garante que o reequilíbrio econômico-financeiro deverá considerar todas as situações previstas (atraso na conclusão do investimento, novo prazo estipulado ou substituição por melhorias na pista auxiliar). Busca-se, assim, conferir incentivos para que a concessionária busque as soluções necessárias, especialmente em relação aos aspectos ambientais que viabilizem a efetivação do empreendimento. Todavia, abre-se a alternativa para que, caso isso não seja possível, e desde que em razão de risco expressamente alocado ao Poder Concedente, realize-se investimento alternativo que, muito embora não atenda a demanda até o final da concessão, ameniza futura restrição de capacidade da pista.

276. Em seguida, a Agência também transcreve as cláusulas acrescentadas no PEA (peça 61, p. 23).

277. Com relação à ausência de audiência pública dos EVTEA, momento em que se poderia discutir com os interessados a proposta de construção da nova PPD na área das dunas de Salvador, a Anac lembra que a nova PPD proposta faz parte dos investimentos previstos no PEA (Anexo 2 do Contrato de Concessão), o qual será submetido à audiência pública juntamente com os demais documentos jurídicos que integram o processo de concessão. Assim, previamente à publicação

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definitiva do edital e seus anexos, haveria oportunidade de ampla discussão pública, até mesmo em sessões presenciais nas cidades onde se localizam os aeroportos.

Análise do Risco contratual e audiência pública

278. Com relação, aos riscos relacionados à construção da nova PPD no Aeroporto de Salvador, a equipe entende que as cláusulas acrescidas no PEA, conforme informado pela Anac, propõem um tratamento adequado das questões levantadas na diligência do Tribunal. Os dispositivos introduzidos dão maior flexibilidade à resolução de possível conflito relacionado à construção da nova pista e explicitam a necessidade de reequilíbrio econômico-financeiro no caso de atrasos ou não execução dos investimentos previstos, de forma clara e transparente, sem deixar de estabelecer incentivos para que a concessionária enfrente os desafios ambientais ao seu alcance em consonância com a so lução pretendida pelo Poder Concedente.

279. Por outro lado, a informação da Anac de que a construção da nova PPD, por estar prevista no PEA, seria submetida à audiência pública dos documentos jurídicos relativos ao processo de concessão, não corresponde ao que tem ocorrido nos últimos processos de concessão. Na verdade, alguns elementos – como a previsão de construção de novas PPD – previstos nas minutas de edital e contrato submetidos à audiência pública são tratados, pela Agência, como questões relativas aos estudos de viabilidade, os quais, apesar de disponibilizados para consulta, não são objeto de audiência pública.

280. Na última rodada de concessão, foram previstas novas PPD tanto no Aeroporto do Galeão como em Confins. Não obstante, as questões dos interessados abordando a construção dessas novas pistas eram tratadas, no respectivo Relatório de Contribuições – Audiência Pública 5/2013 (peça 71), como questões referentes aos EVTEA, que não eram objeto de audiência, e, por isso, eram desconsideradas sem maiores comentários i .

281. O entendimento da Agência, tudo indica, é de que apenas os aspectos jurídicos devem ser objeto da audiência pública. Questões relacionadas à modelagem da concessão, que envolvem projeção de demanda, necessidade de investimentos, capacidade do sistema de pistas – como a decisão de se fazer nova pista paralela – não têm sido tratadas nas audiências públicas.

282. Por isso, a audiência pública tratando unicamente dos documentos jurídicos não pode ser considerada adequada para permitir que a proposta de construção de nova pista no aeroporto de Salvador seja submetida à necessária discussão com os interessados. O que reforça a necessidade de submeter os elementos técnicos, econômicos e financeiros dos estudos de viabilidade à audiência pública, de modo a permitir que aspectos relevantes da modelagem do processo de concessão fossem, também, objeto de debate, como proposto no item 4 deste relatório .

Capacidade do Sistema de Pistas

Nota Técnica do Consórcio Aéreo Brasil

283. O Consórcio Aéreo Brasil pretende demonstrar que o sistema de pistas paralelas com separação suficiente para operações simultâneas independentes é a única alternativa que atenderia a demanda no horizonte da concessão, de pouco mais de 300 mil operações por ano. A solução proposta, por oferecer capacidade horária de 72 movimentos/hora, permitiria um Volume de Serviço Anual (ASV, na sigla em inglês) de 341 mil operações/ano, podendo chegar a um máximo teórico de 378 mil ii , mais do que suficiente para atender a demanda de 35 milhões de passageiros/ano ao final da concessão.

284. De acordo com a nota técnica do Consórcio, a configuração atual de pista, por sua vez, apresenta capacidade horária (Cw) – revisada pelo Consórcio iii – de 32 movimentos, com ASV de 152 mil ao final da concessão, suficiente para atender a demanda até 2017 iv . Com as melhorias previstas

42

400 Atende demanda

além de concessão

350

300

Atende

250 até 2036

200

150

100 Atende

Atende

até 2017 até 2022

50

-

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paraainfraestruturaaeroportuária,poderiachegara35movimentos/horae ASV de166milaofinalda

concessão,capazdeatenderademandaapenasaté2022.

285. Segundo a nota técnica do Consórcio, a alternativa considerada no EIA/Rima elaborado

pela Infraero em 2012, de ampliação da pista com cabeceiras 17/35 (oblíqua), não seria capaz de

atender a demanda até o finalda concessão (peça 69, p. 7). Considera a hipótese otimista adotada pela Demanda

FAA v , de que a capacidade de um sistema de pistas oblíquas seria apenas 30% inferior à de pistas

paralelas com operação simultânea e independente, resultando em uma capacidade horária de 50

movimentos/hora, com ASV de 239 mil, o que atenderia a demanda projetada até 2036 (10 anos antes

do término da concessão).

286. O Gráfico 4, de autoria do Consórcio, apresenta as comparações de evolução de

capacidade do sistema de pistas para as diferentes alternativas mencionadas em face da demanda

projetada ao longo da concessão. Capacidade at ual

Gráfico 4 - Comparação entre demanda projetada no EVTEA e capacidade do sistema de pistas nas diferentes

alternativas

Capacidade com melhorias 10/ 28 (Fase 1)

Capacidade para 2 pist as t ransversais (est imado via FAA)

Capacidade para 2 pist as independent es

Fonte: Nota Técnicado Consórcio Aéreo Brasil (peça69).

287. A nota técnica do Consórcio também critica a utilização da metodologia adotada no

EIA/Rima para definir a capacidade do sistema de pistas (oblíquas) adotado naquele estudo, a qual

teria incorrido em superestimativas, por se basear em normas da FAA, que diferem das utilizadas pelo

Decea e não refletem a prática de controle de tráfego aéreo existente no Brasil.

288. A nota técnica do Consórcio acrescenta que o Aeroporto de Salvador, por combinar

demanda consistente e disponibilidade de área emsuas adjacências, é o único da Região Nordeste onde

a construção de uma nova pista paralela, com operação simultânea independente, é técnica e

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economicamente viável. O ganho de capacidade e a possibilidade de lidar com contingências operacionais, ademais, reforçaria o papel de hub regional do aeroporto (peça 69, p. 12).

289. A solução proposta nos EVTEA (nova pista paralela) apresentaria outras vantagens em relação à alternativa indicada no EIA/Rima (expansão da 17/35) (peça 69, p. 13): (i) maior flexibilidade para expansão do TPS; (ii) acesso terrestre facilitado ao TPS; (iii) maior disponibilidade da nova pista (em relação à 17/35) em função dos ventos dominantes; (iv) menor deslocamento de aeronaves para acesso à PPD; e (v) possibilidade de exploração imobiliária do sítio aeroportuário (em área hoje ocupada pela pista 17/35), aumentando a atratividade da concessão.

290. Em relação ao desenvolvimento de um novo sítio aeroportuário, para atender à demanda excedente sem a construção da nova PPD, a solução do EVTEA teria, segundo a citada nota técnica, diversas vantagens, como (peça 69, p. 13-14): (i) maximização do aproveitamento do sítio aeroportuário; (ii) ganhos de escala em investimento (Capex) e em operação (Opex); (iii) no caso de novo sítio aeroportuário, este teria excesso de oferta de capacidade por um longo período; (iv) localização de um segundo aeroporto seria significativamente pior; e (v) prazo para implantação de novo aeroporto seria significativamente maior que a expansão do atual.

291. O Consórcio esclarece, ainda, as razões para a localização da nova PPD conforme proposto nos EVTEA. A construção de nova pista ao norte da pista principal ficou inviabilizada por não haver espaço suficiente para o distanciamento mínimo de 1.035 metros, de forma a permitir operações independentes.

292. Assim, a nova PPD foi posicionada ao sul da pista principal, no afastamento mínimo possível, respeitando o distanciamento necessário da nova torre de controle (350m), que não existia à época da elaboração do EIA/Rima.

Nota Técnica do Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea)

293. Para tratar da capacidade do sistema de pistas dos aeroportos objeto da presente concessão, a SAC/PR encaminhou Nota Técnica do Decea sobre a matéria, remetida por esse órgão por meio do Ofício 2/DCCO1/1603 (peça 70).

294. Preliminarmente, registre-se que causou estranheza o fato de a mencionada Nota Técnica do Decea não possuir qualquer identificação, nem papel timbrado, autoria ou data.

295. A nota técnica do Decea, depois de tecer considerações genéricas sobre a normatização internacional, esclarece que a capacidade do sistema de pista é calculada com base no Manual do Comando da Aeronáutica (MCA) 100-14 – Capacidade do Sistema de Pistas, levando em consideração o tempo médio de ocupação de pista e a separação regulamentar entre aeronaves. Nesse aspecto, foi considerada, nos cálculos de capacidade dos aeroportos objeto da presente concessão, a separação mínima longitudinal na aproximação para pouso de 5NM (milhas náuticas), prevista na ICA 100-37.

296. Em seguida, são apresentados os fatores de planejamento e os relativos às operações de pouso e decolagem considerados na definição da capacidade teórica.

297. Os fatores operacionais são especialmente relevantes:

a) Tempo médio de ocupação da pista;

b) Percentual de utilização das cabeceiras;

c) Mix de aeronaves;

d) Comprimento do segmento de aproximação final;

e) Separação mínima regulamentar de aeronaves;

f) Configuração das pistas de pouso e táxi;

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g) Procedimentos de saída;

h) Velocidade de aproximação final; e

i) Uma decolagem intercalada entre dois pousos.

298. No caso de aeroportos com duas ou mais PPD, a nota técnica esclarece que a capacidade é altamente dependente dos seguintes aspectos de configuração e operação:

a) Espaçamento entre eixo de pistas paralelas; e

b) Ponto de intersecção de pistas cruzadas.

299. Para se chegar na capacidade declarada, leva-se em conta a tipicidade do sítio, do órgão de controle de tráfego aéreo (ATC), dos pilotos e da meteorologia. Ademais, o Decea, de acordo com a nota técnica, seguindo o preconizado pela OACI e a prática internacional, adota 80% do valor calculado, com vistas a absorver picos de demanda, minimizando a probabilidade de atrasos. Assim, a capacidade total do Aeroporto de Salvador seria de 35 movimentos/hora, mas a capacidade declarada é de apenas 28.

300. Em seguida, a NT do Decea avalia a capacidade do sistema de pistas dos aeroportos objeto da concessão, de acordo com as melhorias previstas nas diferentes fases dos EVTEA, mas mantendo a separação mínima de 5NM entre as aeronaves na aproximação final.

301. Em Salvador, foi estimado a capacidade do sistema de pistas para as fases 1 e 2, mantendo, ainda, a configuração de pistas oblíquas com cabeceiras 10/28 e 17/35, de modo que a principal, mais longa, fosse usada apenas para decolagem e a secundária fosse usada para pousos. Tendo em vista que, em razão do vento predominante, 99% das operações ocorrem nas cabeceiras 10 e 17, essa configuração permite operações segregadas independentes nas duas pistas. Com isso, o Decea definiu que a capacidade total seria de 56 movimentos/hora e a ajustada (80%), de 45.

302. Para a fase 3, já com as duas pistas paralelas operando de forma simultânea e independente, o Decea chegou aos valores de 76 (100%) e 61 (80%) movimentos/hora.

303. A Tabela 10 resume os valores de capacidade do sistema de pistas para os todos os aeroportos encontrados pelo Decea, após as melhorias na infraestrutura aeroportuária previstas nos estudos de viabilidade ao final da concessão, em comparação com a capacidade declarada atual.

Tabela 10 - Capacidade do Sistema de Pista Atual e Após as Melhorias na Infraestrutura Aeroportuária

Previstas nos EVTEA (em movimentos/hora)




Aeroporto 

Capacid 



e Atual 

Capacidade a 


ó 

s Melhorias 
  
100% 
    
80% 

100% 
    
80% 

Salvador 

35 
    
28 

1
56 
    
1
45 
          
2
76 
    
2
61 

Fortaleza 

35 
    
28 

40 
    
32 

Porto Alegre 

32 
    
26 

37 
    
30 

Florianópolis 

18 
    
15 

32 
    
26 

Fonte: Nota Técnica do Decea (peça x)

1 Configuração de pistas oblíquas: 10/28 e 17/35;

2 Configuração de duas pistas paralelas independentes 10/28.

Nota Técnica da SAC/PR

304. Por fim, a Nota Técnica 08/DERC/SPR/SAC-PR (peça 68), que encaminhou os demais expedientes ao TCU, consolida as respostas e acrescenta alguns comentários.

305. A respeito da grande discrepância entre a capacidade do sistema de pistas observado nos diferentes estudos de viabilidade, especialmente para os aeroportos de Porto Alegre e de Fortaleza, a

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SAC/PR esclarece que, após tratar a questão com as consultorias responsáveis pela elaboração dos EVTEA, o Consórcio Aéreo Brasil, responsável pelos estudos dos aeroportos de Fortaleza e de Salvador, identificou erros nas planilhas de cálculo que resultaram em superestimativa das capacidades. Esse erro explicaria boa parte das diferenças encontradas.

306. A Tabela 11 compara os números ajustados com os apresentados nos EVTEA para esses aeroportos.

Tabela 11 - Valores de capacidade de pistas dos EVTEA e ajustados




Configuração 
  

BFZ 
  

BS 

  
EVTEA 
  
Ajustado 

EVTEA 
    
Ajustado 

Atual 

37 
  
33 

36 
    
32 

Com melhorias 

40 
  
35 

40 
    
35 

Nova pista 

  

82 
    
vi
72 

Fonte: Nota Técnica 08/DERC/SPR/SA C-PR (peça 68, p. 5).

307. A diferença residual entre os aeroportos de Porto Alegre (31 mov/h) e de Fortaleza (33 mov/h) se deve a fatores locais de cada sítio aeroportuário, especialmente configuração das taxiways e mix de aeronaves. Ademais, a Secretaria admite que diferenças da ordem de 1~2 mov/h seriam razoáveis para estimativas realizadas por consultorias diferentes.

308. Importante notar que, enquanto em Salvador a redução de estimativa de capacidade não teria impacto no fluxo de caixa do projeto, no Aeroporto de Fortaleza essa redução levaria à “expulsão” gradual da aviação geral nos anos finais da concessão, acarretando pequena redução, de 0,47%, no VPL.

309. Em seguida, a nota técnica da SAC/PR registra que a competência para definir capacidade do sistema de pista é do Centro de Gerenciamento da Navegação Aérea (CGNA), órgão do Comando da Aeronáutica subordinado ao Decea, o qual utiliza a metodologia do citado Manual MCA 100-14.

310. Para o presente Processo de Manifestação de Interesse (PMI), foi definido pela SAC/PR que as consultorias deveriam elaborar os EVTEA utilizando a metodologia definida pelo Decea para avaliar a capacidade do sistema de pistas, de forma a evitar maior subjetividade e simplificar a análise dos estudos apresentados. Em relação aos contratos de concessão, contudo, continua a Secretaria:

a capacidade do sistema de pistas para cada aeroporto será determinada pelo DECEA, considerando as fases de desenvolvimento do sítio aeroportuário previstas nos Estudos de Viabilidade de cada aeroporto. Caso o Departamento projete futuras melhorias no sistema de aproximação, poderá determinar também a capacidade do sistema de pistas para a hipótese das melhorias a serem concretizadas.

311. A SAC/PR enfatiza que a metodologia evolui e novos procedimentos podem até mesmo reduzir a capacidade, como já ocorreu para os aeroportos de Congonhas e Guarulhos.

312. De acordo com a SAC/PR, embora a OACI preveja uma separação mínima entre aeronaves na aproximação final de 3NM, cabe ao órgão responsável pelo controle de tráfe go aéreo (no caso, o Decea) a definição desse parâmetro, não sendo possível assegurar, de antemão, que a separação na aproximação nos aeroportos a serem concedidos será reduzida (de 5 para 3NM) ao longo da concessão. A Secretaria enfatiza, ainda, que a Nota Técnica do Decea, mencionada acima, não contempla essa redução na hipótese de redução de separação mínima na aproximação final.

313. No caso de eventual aperfeiçoamento nos procedimentos de tráfego aéreo que aumentasse a capacidade dos aeroportos, a nota técnica da SAC/PR dá a entender que eventuais aumentos de capacidade do sistema de pistas não previstos no edital seriam tratados como ganhos de produtividade

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setorial a serem incorporados no Fator X, de forma a refletir os ganhos da concessionária nos reajustes tarifários.

314. Por fim, ressalta que a análise do Decea “apresentou números de capacidade para o final da concessão de cada aeroporto todos menores do que os considerados pelos Estudos de Viabilidade”. “De tal forma”, continua, “pode-se afirmar que os estudos apresentados consideram melhorias nos processos de aproximação que vão até além dos avaliados pelo órgão competente”.

Análise sobre a capacidade do sistema de pistas

315. Com relação à construção da nova PPD no Aeroporto de Salvador, ainda que boa parte das vantagens apresentadas pela nota técnica do Consórcio (comparadas à ampliação da pista 17/35 e à construção de novo sítio aeroportuário) sejam pertinentes do ponto de vista operacional e econômico financeiro, entende-se necessário discutir algumas premissas e análises encaminhadas ao Tribunal.

316. A principal divergência identificada nas informações enviadas ao TCU diz respeito à avaliação da capacidade do sistema de pistas, cuja limitação é um dos principais argumentos, se não o principal, para justificar a necessidade de construção da nova PPD, uma vez que, segundo o Consórcio, a SAC/PR e a Anac, essa seria a única hipótese que permitiria atender a demanda de movimentação de aeronaves projetada para o aeroporto até o final da concessão (pouco superior a 300 mil/ano).

317. Segundo a nota técnica do Consórcio, a capacidade do sistema de pistas oblíquas 10/28 e 17/35 do Aeroporto de Salvador, mesmo com a adoção das melhorias previstas nos EVTEA, seria de apenas 35 mov/h, o que permitiria um volume anual de serviço (ASV) de 166 mil/ano, capaz de atender a demanda apenas até 2022.

318. Embora a SAC/PR tenha afirmado que todos os números de capacidade apresentados pelo Decea para cada aeroporto ao fim da concessão fossem menores do que os apresentados nos EVTEA, curiosamente, apenas para o sistema de pistas oblíquas (ou transversais) do Aeroporto de Salvador, após as melhorias previstas nos estudos, a capacidade informada pelo Decea, de 45 mov/h, foi muito superior à do Consórcio.

319. É importante ressaltar que esse número corresponde a 80% da capacidade total do sistema de pistas, uma vez que o Decea, seguindo orientação da OACI e a prática internacional, considera uma margem de 20% para absorver eventuais “picos de demanda”; 100% de capacidade corresponde, portanto, a 56 mov/h.

320. Como o citado Manual MCA 100-14 (peça 75), que trata da metodologia de cálculo da capacidade de pista adotada pelo Decea e utilizada nos estudos, não trata da adoção desse critério de redução de 80% para declaração da capacidade, tampouco os estudos de viabilidade mencionam a adoção dessa margem no cálculo da capacidade de pistas, é de se supor que os números de pista apresentados nos EVTEA se refiram ao que o Decea considera como 100% da capacidade. Até mesmo porque, como notou a SAC/PR, todos os números dos Estudos são maiores do que os do Decea (à exceção daquele obtido para as pistas oblíquas), o que explicaria a diferença, uma vez que a metodologia é a mesma.

321. Assim, enquanto o Consórcio obteve 35 mov/h o Decea calculou, para a mesma configuração, a possibilidade de até 56 mov/h, 60% maior. O ASV para essa capacidade horária seria de 265 mil, suficientes para atender a demanda projetada pelo menos até 2041. Se for utilizado um parâmetro mais ousado, H=15 e D=350, como admitido na literatura citada pelo próprio Consórcio, chegaríamos a um ASV de 294 mil, capaz de atender a demanda pelo menos até o antepenúltimo ano da concessão.

322. Para mostrar como esses números não estão fora da realidade atual do Brasil, o Aeroporto de Guarulhos, que possui um sistema de pistas paralelas dependentes (distantes apenas 350m uma da

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outra) vii , teve um ASV de 305 mil em 2014, ano em que sua capacidade declarada era de 47 mov/h

viii

(atualmente é 52).

323. O Aeroporto de Guarulhos, a propósito, ainda não atingiu a sua capacidade horária máxima, conforme previsto no Contrato de Concessão – Anexo 10 (Capacidade do Sistema de Pistas), que será de 58 mov/h a partir de 2016 (peça 77).

324. O mesmo Anexo 10 (Capacidade do Sistema de Pistas) do Aeroporto do Galeão (peça 76), que atualmente possui duas PPD oblíquas que operam de forma segregada independente, de forma muito semelhante ao sugerido pelo Decea na análise das pistas oblíquas do Aeroporto de Salvador após as melhorias, terá sua capacidade horária ampliada de 40 para 59 movimentos já nos primeiros anos da concessão (até 2018), com a configuração de pistas existente (atualmente é de 44 ix ).

325. O que possibilitou esse aumento de capacidade horária do sistema de pistas nos Aeroportos de Guarulhos e do Galeão foi, além das melhorias na infraestrutura aeroportuária, o aperfeiçoamento nos procedimentos de controle de tráfego aéreo, que permitiu, nos primeiros anos da concessão, a redução da separação mínima entre aeronaves na aproximação final de 5 para 3NM, conforme, aliás, expressamente previsto nos respectivos contratos de concessão (Anexo 10).

326. Vale registrar que, embora a ICA 100-37/2013, que trata de Serviços de Tráfego Aéreo (peça 79), estabeleça, no item 10.17.3.1, que a separação horizontal mínima entre as aeronaves é de 5NM, essa mesma norma prevê a possibilidade de redução dessa separação “se forem atendidas as normas dispostas em publicação específica do Decea sobre o assunto”.

327. Essa publicação específica do Decea é a Circea 100-61/2015, aprovada pela Portaria Decea

x

376/DGCEA/2015 (peça 78), a qual prevê a possibilidade de redução da separação mínima entre aeronaves na aproximação final para 3NM, uma vez atendidas as condições definidas naquela norma, relacionadas à operação radar (item 3.2.2).

328. Necessário observar, ainda, que a OACI, embora estabeleça a separação mínima de 5NM como regra geral, prevê, no Documento 4444, item 8.7.4 (peça 82), a separação de 3NM e até mesmo de 2,5NM, desde que atendidas determinadas condições operacionais.

329. Assim, da mesma forma como foi considerado nos Aeroportos de Guarulhos e do Galeão, a avaliação da capacidade do sistema de pistas do Aeroporto de Salvador, para refletir adequadamente a tecnologia e os procedimentos de tráfego aéreo disponíveis no Brasil (ainda que não aplicado em todos os aeroportos, sobretudo por falta de necessidade), precisariam considerar não apenas as melhorias na infraestrutura aeroportuária, mas também na infraestrutura aeronáutica, que poderiam ser sintetizados na redução da separação mínima entre aeronaves de 5 para até 3NM na aproximação final .

330. A incorporação dessas melhorias permitiria, muito provavelmente, que a capacidade horária do sistema de pistas oblíquas (10/28 e 17/35) do Aeroporto de Salvador alcançasse números próximos aqueles assegurados nos contratos de concessão dos Aeroportos de Guarulhos e do Galeão (até a fase que ainda conta com apenas 2 pistas, 10/28 e 15/33), da ordem de 58 movimentos/hora.

331. Com uma combinação de fator H (horas médias de funcionamento por dia) de D (dias médios de funcionamento por ano) de, respectivamente, 15 e 350, admitidos pela literatura, o ASV de Salvador chegaria a 310 mil, suficiente para atender toda a demanda projetada de aeronaves ao longo da concessão.

332. Complementarmente, deve-se registrar que, na análise do Consórcio, não foi considerada a hipótese de deslocamento da aviação geral – que tem uma participação significativa no número de operações de aeronaves no Aeroporto de Salvador, da ordem de 15%, corre spondendo a cerca de 37 mil operações/ano ao final do período da concessão – para outro aeroporto.

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333. Essa possibilidade foi considerada, por exemplo, nos EVTEA do Aeroporto de Porto Alegre, onde a projeção de crescimento da demanda atingiria o limite da capacidade do sistema de pistas xi antes do fim da concessão. Após a revisão na capacidade de pista do Aeroporto de Fortaleza, a mesma solução foi considera para esse aeroporto.

334. A construção de um novo aeroporto dedicado à aviação geral demanda área significativamente menor do que a de um aeroporto para voos regulares. A PPD xii , as taxiways, o pátio de manobras e de permanência de aeronaves, podem ser muito menores, não há necessidade de TPS, apenas de um pequeno terminal da aviação geral (TAG) e o acesso viário não prec isa de grandes estruturas. Por isso, além de apresentar um custo substancialmente menor de instalação, não exige uma grande área para ser instalado, permitindo mais possibilidades de locação.

335. O deslocamento da aviação geral para outro aeroporto teria a vantagem adicional de diminuir o mix de aeronaves operando em Salvador, o que teria efeito direto no aumento da capacidade horária do Aeroporto.

336. É interessante notar que a capacidade dos sistemas de pistas assegurado pelo Poder Público nos contratos de concessão dos referidos aeroportos – Guarulhos, 58, e Galeão, 59 (com a

xiii

configuração atual de 2 pistas oblíquas) – é muito semelhante àquela prevista pela FAA e descartada, sem maiores considerações, pelo Consórcio por não refletir os procedimentos adotados pelo controle de tráfego aéreo do Brasil.

337. Enquanto a avaliação do Decea é baseada nos parâmetros vigentes de operação de cada aeroporto, os números da FAA indicam o potencial de movimentação de determinadas configurações de pistas, sem as restrições de infraestrutura de cada aeroporto, considerando próximas do ideal, mas totalmente factíveis no Brasil, como demonstram os Aeroportos de Guarulhos e do Galeão.

338. Esse também é o entendimento expresso no Estudo do Setor de Transporte Aéreo do

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Brasil (peça 81). Ao analisar a diferença entre a “capacidade potencial teórica máxima calculada neste estudo e a capacidade declarada pelo Decea”, concluiu-se que ela se deve à margem de 10 a 20% adotada pelo Decea para compensar picos de demanda e ao fato de o Decea conside rar a infraestrutura instalada, mas não as potenciais melhorias .

339. Nesse Estudo, a capacidade declarada pelo Decea para os Aeroportos de Guarulhos e do Galeão era, respectivamente, de 49 e 48 mov/h; enquanto a capacidade teórica calculada pelo ITA, que auxiliou a McKinsey no citado Estudo, para os dois aeroportos, era de 58 mov/h, exatamente a capacidade mínima assegurada nos contratos de concessão do Aeroporto de Guarulhos e um pouco menor do que a do Galeão.

340. Mais uma vez, isso corrobora a necessidade de que, nos EVTEA – de todos os aeroportos submetidos ao processo de concessão, mas especialmente daqueles que apresentem restrições de capacidade – seja avaliada a capacidade do sistema de pistas considerando todas as possíveis melhorias de infraestrutura e de procedime ntos . Dado a relevância dessa premissa para o desenvolvimento dos EVTEA, não parece prudente que essa atribuição seja entregue às consultorias que elaboram os estudos de viabilidade.

341. O sistema de pistas paralelas independentes, proposto nos EVTEA, certamente tem uma capacidade maior do que o sistema de pistas oblíquas, mas essa diferença precisa ser devidamente considerada. Enquanto na avaliação do Consórcio as pistas oblíquas (35 mov/h) têm menos da metade da capacidade das pistas paralelas independentes (71 mov/h), na avaliação do Decea essa diferença é de apenas 26% (pistas oblíquas, 45; pistas paralelas, 61).

342. Tudo indica, portanto, que o Consórcio não só subestimou a capacidade das pistas oblíquas, mas também superestimou a capacidade das pistas paralelas, demonstrando forte viés na análise das alternativas consideradas para a expansão do aeroporto .

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343. Ainda que a construção da nova PPD paralela e independente da principal tenha vantagens do ponto de vista operacional e até de desenvolvimento e exploração do sítio aeroportuário, é inegável que a solução proposta nos EVTEA te m um drástico impacto sobre as unidades de conservação localizadas na região de dunas e lagoas no entorno do Aeroporto .

344. Por isso, considera-se necessário, para avaliar com critério e seriedade as diferentes alternativas de expansão do aeroporto, que se façam avalições consistentes e completas das possibilidades, limitações, vantagens e desvantagens de cada solução. Isso passa necessariamente por uma análise da capacidade do sistema de pistas oblíquas 10/38 e 17/35 diferente da que foi produzida nos EVTEA ora analisados.

345. A princípio, não existe razão para que não se considerem, além das melhorias no sítio aeroportuário, os aperfeiçoamentos possíveis na infraestrutura aeronáutica e nos procedimentos de controle de tráfego aéreo, até mesmo porque os eventuais custos de implementação dessas melhorias são significativamente menores do que os da construção de nova PPD, com toda a infraestrutura acessória, ou, ainda pior, de um novo sítio aeroportuário.

346. Conclui-se, assim, que uma correta avaliação da capacidade do sistema de pista dos aeroportos em concessão, que considere as diferentes alternativas em questão, e apenas as melhorias na infraestrutura aeroportuária, mas também as melhorias na infraestrutura aeronáutica, possíveis com a tecnologia e os procedimentos atualmente disponíveis, é uma condição essencial para que se avalie adequadamente a melhor alternativa para o desenvolvimento dos aeroportos, ponderando os aspectos operacionais, econômicos e financeiros vis-à-vis aos impactos ambientais de cada alternativa.

347. Por isso, entende-se necessário determinar à SAC/PR e à Anac que, relativamente ao processo de concessão dos Aeroportos Inte rnacionais de Salvador/BA, Fortaleza/CE, Porto Alegre/RS e Florianópolis/SC, ajuste os EVTEA com avaliação da capacidade do sistema de pistas que considere todas as melhorias possíveis, com a tecnologia existente, na infraestrutura aeroportuária e aeronáutica, inclusive nos procedime ntos de tráfego aéreo, tendo em vista os termos do ite m 3.6 do Decreto 6.780, de 18/2/2009, de forma a refletir, adequadamente, o potencial de desenvolvimento do ae roporto e permitir uma ponde ração equilibrada entre as dive rsas alternativas de expansão dos sítios aeroportuários.

348. Ademais, a definição da capacidade do sistema de pista do aeroporto é um aspecto fundamental para a projeção de investimentos e receitas da concessão já na fase de licitação. Diante de maiores capacidades, com menor necessidade de investimento e maior geração de receitas, os potenciais interessados podem fazer melhores avaliações do potencial de geração de caixa da concessão e apresentar lances compatíveis com essa avaliação.

349. De outro lado, se a avaliação da capacidade de pista fica sujeita a reavaliações incertas, ainda que em função de tecnologias e procedimentos já disponíveis, a insegurança por parte dos interessados certamente leva a participações mais conservadoras e lances menores na licitação.

350. Por isso, ao contrário do que sugere a SAC/PR, essas potenciais melhorias nos procedimentos de CTA não podem ficar a cargo da conveniência de futura (e incerta) redefinição do órgão responsável pelo controle de tráfego aéreo. Ao contrário, devem ser previstas não apenas nos editais de licitação, como ocorreu nos casos dos aeroportos de Guarulhos e Galeão, mas como premissas para a elaboração dos EVTEA.

351. Por isso, entende-se necessário determinar à SAC/PR e à Anac que, para futuras concessões de infraestrutura aeroportuária, considere, na elaboração dos EVTEA, a capacidade do sistema de pistas de cada aeroporto com todas as melhorias possíveis, com a tecnologia existente, na infraestrutura aeroportuária e aeronáutica, inclusive nos procedime ntos de tráfego aéreo, tendo em vista os termos do ite m 3.6 do Decreto 6.780, de 18/2/2009, de forma a refletir, de forma adequada, o potencial de desenvolvimento de cada sítio aeroportuário.

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8. CONCLUSÃO

352. A presente instrução avaliou, por meio de metodologia de análise de riscos, os estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) encaminhados pela Anac para concessão dos serviços públicos para a ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura do Aeroporto Internacional Dep. Luís Eduardo Magalhães, localizado no município de Salvador/BA, nos moldes do art. , inciso I, da IN-TCU 27/1998.

353. Esse aeroporto faz parte da quarta rodada de concessões junto com os aeroportos internacionais Salgado Filho (Porto Alegre/RS, TC 035.257/2015-6), Hercílio Luz (Florianópolis/SC, TC 035.260/2015-7) e Pinto Martins (Fortaleza/CE, TC 035.263/2015-6).

354. Destaca-se, de início, que a Anac descumpriu a determinação do item 9.2.1 do Acórdão 3.232/2011-TCU-Plenário ao encaminhar os EVTEA contendo como premissa a incorporação às receitas tarifárias o Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero), atualmente destinado ao Fundo Nacional de Aviação Civil (Fnac), sem amparo legal e regulamentar (itens 39-44).

355. Desse modo, entende-se que os valores referentes ao Ataero devem ser retirados das receitas estimadas da concessionária; necessária a realização de audiência pública dos estudos e, além disso, que os EVTEA sejam reencaminhados ao TCU somente após a consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos referentes à presente concessão, nos termos do art. 11, inciso VI, da Lei 11.182/2005, quando o prazo constante do art. , inciso I, da IN-TCU 27/1998 começará a contar (itens 39-44 e 59).

356. Os estudos encaminhados, ademais, não estão em sua versão final e definitiva, pois não passaram por audiência pública, momento no qual a sociedade pode questioná-los e propor ajustes. Sendo assim, propõe-se a inclusão dos EVTEA no conteúdo das audiências públicas na presente concessão, bem como que não haja envio ao Tribunal de estudos antes da análise e consolidação das contribuições da referida audiência e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos referentes às futuras concessões de infraestrutura aeroportuária (item 59).

357. Identificou-se como exigência de qualificação técnica para concorrer ao certame licitatório a comprovação de experiência prévia no processamento mínimo de 10 milhões de passageiros anuais em um único aeroporto, contudo, sem que a Anac tenha demonstrado tecnicamente que o parâmetro fixado é adequado, imprescindível, suficiente e pertinente ao objeto licitado (itens 61-106).

358. Mantendo coerência com as decisões pretéritas desta Corte, propõe-se afastar a exigência de experiência em processamento de passageiros estabelecida no art. 5º da Resolução CND 6/2015, por vício de motivação (item 106).

359. A questão de histórica preocupação desta Corte de Contas, desde rodadas anteriores de concessões aeroportuárias, em relação à participação acionária da Infraero na Sociedade de Propósito Específico (SPE) que irá gerir o aeroporto não está prevista nos estudos encaminhados, atendendo recomendações recorrentes do Tribunal (itens 107-114).

360. Foram encontradas ainda premissas macroeconômicas desatualizadas, que tem potencial de afetar as projeções utilizadas nos estudos, com risco significativo sobre os resultados encontrados, razão pela qual propõe-se recomendação no sentido de reavaliá-las no âmbito dos EVTEA da presente concessão (itens 115-126).

361. A equipe técnica concluiu também que são essenciais ajustes no cálculo do Custo Médio Ponderado de Capital (WACC, da sigla em inglês), em razão de falhas detectadas, e recomendável a atualização das premissas macroeconômicas dos estudos, especialmente a projeção do PIB brasileiro, não em razão de defasagem temporal, dado que são de junho de 2015, mas pela expressiva mudança das condições da economia nacional indicando queda das expectativas dos resultados vindouros, desde

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aquela data, o que afeta as receitas projetadas das futuras concessionárias e as necessidades de investimentos (itens 127-152).

362. Em relação à proposição de construção de nova pista de pouso e decolagem (PPD) para o Aeroporto de Salvador alguns pontos merecem destaque. Embora os novos elementos apresentados pela SAC/PR, por meio de nota técnica do consórcio responsável pelos EVTEA, tenha suprido grande parte das lacunas identificadas nos Estudos Ambientais originalmente encaminhados, ainda restou a omissão a respeito da necessidade de lei específica – estadual e municipal – desafetando ou reduzindo os limites das unidades de conservação estadual e municipal que serão impactados com o empreendimento. Por isso, propõe-se que seja determinado que se explicite, na matriz de risco do contrato de concessão, a responsabilidade pela implementação dessas inovações legislativas.

363. Considerou-se, também, que os riscos relacionados à construção da nova PPD são agravados pelo fato de não ter sido feita audiência pública dos EVTEA. Não obstante a Anac alegue que a matéria seria discutida na audiência pública dos documentos jurídicos, uma vez que a construção da nova pista faz parte do PEA, verificou-se, nos processos de concessão precedentes, que questões desse tipo são consideradas, pela Agência, como afetas aos estudos de viabilidade, e, por isso, acabam sendo ignoradas nas audiências públicas. Essa constatação reforçou a proposta de se determinar a inclusão dos elementos dos EVTEA nas audiências públicas da concessão.

364. Por fim, com relação à avaliação da capacidade do sistema de pistas, foi constatado que as projeções de capacidade, tanto dos estudos quanto do Decea, consideram apenas as melhorias na infraestrutura aeroportuária, mas não na infraestrutura aeronáutica e nos procedimentos de controle de tráfego aéreo. Em razão disso, a capacidade projetada foi muito menor do que o potencial do sistema de pistas do aeroporto. A avaliação do consórcio – tomada como base nos EVTEA – foi ainda substancialmente menor do que a do Decea.

365. Não foi identificada qualquer razão para que a avaliação da capacidade do sistema de pistas não leve em conta as melhorias em ambas as infraestruturas, até mesmo porque nas concessões dos Aeroportos de Guarulhos e do Galeão isso foi feito. Essa questão tem impactos significativos na elaboração dos estudos de viabilidade de qualquer concessão aeroportuária, especialmente nos casos onde exista previsão de restrição da demanda em função de limitações no sistema de pistas. No caso do Aeroporto de Salvador, ademais, a correta avaliação da capacidade do sistema de pistas é essencial para que se proceda à uma ponderação equilibrada entre as várias alternativas para desenvolvimento do sítio aeroportuário, sobretudo em vista de seu significativo impacto ambiental.

366. Por isso, entendeu-se necessário determinar que, tanto para a concessão do Aeroporto de Salvador, como para as demais em andamento (Aeroportos de Fortaleza/CE, Florianópolis/SC e Porto Alegre/RS) e para futuras concessões de infraestrutura aeroportuária, considere, na elaboração dos EVTEA, a capacidade do sistema de pistas de cada aeroporto com todas as melhorias possíveis, com a tecnologia existente, na infraestrutura aeroportuária e aeronáutica, inclusive nos procedimentos de tráfego aéreo.

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9. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

367. Ante o exposto acima, submetemos os autos à consideração superior, propugnando, com fulcro no art. 258, inciso II, do Regimento Interno do TCU c/c o art. 7º, inciso I, da IN - TCU 27/1998, a remessa do presente processo ao Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues com a seguinte proposta de encaminhamento:

a) determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU c/c arts. 2º e 3º do Decreto 8.517/2015, referente à atual concessão do Aeroporto Internacional Dep. Luís Eduardo Magalhães , que:

a.1) excluam, por falta de amparo legal e regulamentar, o valor correspondente ao Adicional Tarifário (Ataero) das tarifas aeroportuárias nos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) (item 44);

a.2) coloquem em discussão, mediante audiência pública, as informações técnicas, econômico-financeiras, ambientais e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade do aeroporto em tela, disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público (item 59);

a.3) reenviem os estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental, após a consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos, nos termos do art. 11, inciso VI, da Lei 11.182/2005 (item 59);

a.4) ajustem o WACC aplicável à presente rodada de concessões aeroportuárias mediante a inserção do parâmetro beta-desalavancado constante da Nota Técnica Conjunta 4/2016/STN/SEAE/MF-DF ou de uma nova nota técnica a ser elaborada (item 142);

a.5) explicitem, na matriz de riscos dos documentos jurídicos do processo de concessão, a responsabilidade em relação à necessidade de lei específica municipal e estadual para desafetação ou redução de limites das áreas de unidades de conservação necessárias às obras de ampliação do Aeroporto Internacional Deputado Luís Eduardo Magalhães, no município de Salvador/BA, de acordo com o que dispõe o art. 225, § 1º, inciso III, da Constituição Federal c/c o art. 22, § 7º, da Lei 9.985/2000, bem como procedam aos ajustes necessários no EVTEA decorrentes de tal fato (item 273).

b) determinar Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 que, relativamente ao processo de concessão dos Aeroportos Internacionais de Salvador/BA, Fortaleza/CE, Porto Alegre/RS e Florianópolis/SC, ajuste os EVTEA com avaliação da capacidade do sistema de pistas que considere todas as melhorias possíveis, com a tecnologia existente, na infraestrutura aeroportuária e aeronáutica, inclusive nos procedimentos de tráfego aéreo, tendo em vista os termos do item 3.6 do Decreto 6.780, de 18/2/2009, de forma a refletir, adequadamente, o potencial de desenvolvimento do aeroporto e permitir uma ponderação equilibrada entre as diversas alternativas de expansão dos sítios aeroportuários (item 347);

c) determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, c/c arts. 2º e 3º do Decreto 8.517/2015, para as próximas concessões de infraestrutura aeroportuária:

c.1) que se abstenham de encaminhar ao TCU estudos de viabilidade técnica, econômico financeira e ambiental, antes da consolidação e análise das contribuições advindas da

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audiência pública e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos, nos termos do art. 11, inciso VI, da Lei 11.182/2005 (item 60);

c.2) considere, na elaboração dos EVTEA, a capacidade do sistema de pistas de cada aeroporto com todas as melhorias possíveis, com a tecnologia existente, na infraestrutura aeroportuária e aeronáutica, inclusive nos procedimentos de tráfego aéreo, tendo em vista os termos do item 3.6 do Decreto 6.780, de 18/2/2009, de forma a refletir, de forma adequada, o potencial de desenvolvimento de cada sítio aeroportuário (item 351);

d) dar ciência ao Conselho Nacional de Desestatização, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, com fundamento no art. da Resolução-TCU 265/2014, que os fundamentos legais e técnicos incluídos no processo de concessão sob apreciação, relativamente à exigência de demonstração de qualificação técnica em termos de processamento de passageiros, nos volumes estabelecidos no art. 5º da Resolução CND 6/2015, não são consistentes, não embasam nem justificam, técnica e juridicamente, a decisão do poder concedente em proceder à referida exigência (item 105);

e) determinar ao Conselho Nacional de Desestatização, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, c/c arts. 2º e 3º do Decreto 8.517/2015, referente à concessão do Aeroporto Internacional Dep. Luís Eduardo Magalhães, que as exigências editalícias relativas à comprovação de qualificação técnica do operador aeroportuário devem se restringir a parâmetros adequados, imprescindíveis, suficientes, pertinentes, razoáveis e proporcionais ao objeto licitado (item 106);

f) recomendar , com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, referente à concessão do Aeroporto Internacional Dep. Luís Eduardo Magalhães, que:

f.1) atualizem as premissas macroeconômicas dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA), especialmente a projeção do PIB (item 126);

f.2) reavaliem a amostra de empresas utilizada no cálculo do parâmetro beta desalavancado, dentro do cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), a fim de garantir a sua representatividade (item 138);

f.3) considerem, no cálculo do WACC dos EVTEA as condicionantes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para obtenção de financiamentos destinados a investimentos no setor de infraestrutura logística (item 149);

f.4) promovam uma revisão crítica no percentual de participação de capital de terceiros estimado para fins de cálculo do WACC, considerando, se possível, informações sobre alavancagem histórica de empresas concessionárias do setor de infraestrutura logís tica que tiveram financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) (item 152);

g) recomendar , com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, nas futuras concessões de infraestrutura ae roportuária , que:

g.1) reavaliem a amostra de empresas utilizada no cálculo do parâmetro beta desalavancado, dentro do cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), a fim de garantir a sua representatividade (item 138);

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g.2) considerem, no cálculo do WACC dos EVTEA as condicionantes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para obtenção de financiamentos destinados a investimentos no setor de infraestrutura logística (item 149);

g.3) promovam uma revisão crítica no percentual de participação de capital de terceiros estimado para fins de cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), considerando, se possível, informações sobre alavancagem histórica de empresas concessionárias do setor de infraestrutura logística que tiveram financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES ) (item 152);

h) restituir os autos à SeinfraAeroTelecom para prosseguimento regular do processo, nos termos do art. 7º da Instrução Normativa TCU 27/1998;

i) re meter cópia do acórdão , acompanhado do relatóro e voto que o fundamentarem:

i.1) ao Conselho Nacional de Desestatização, Casa Civil da Presidência da República, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil;

i.2) à Procuradoria Geral da República no Estado da Bahia e ao Ministério Público do Estado da Bahia (item 274).

[...]

ANEXO – Descritivo das fases dos investimentos no aeroporto de Salvador/BA

FASE 1

1. A primeira fase de intervenções deverá ter o seu começo no primeiro ano do período de concessão, iniciando-se pela execução dos levantamentos de campo necessários, seguidos pela elaboração e detalhamento dos projetos de engenharia e estudos ambientais, e pela obtenção de licenças para execução das obras. A Figura 1 representa as intervenções previstas nesta fase, as quais são detalhadas em seguida.

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Figura 1: Intervenções previstas na primeira fase de obras.

Fonte: (peça 14, p. 88)

TPS e Demais Edificações

2. Após a elaboração dos projetos e obtenção das licenças, o estudo prevê o início da obra de expansão do TPS, com a construção do 2º Píer do TPS (sobre a área hoje ocupada pelas edificações ao sul do TPS), que adicionará 28 mil m² ao terminal. Esta ampliação permitirá a implantação de 6 novas pontes de embarque e desembarque (Classe C), que proporcionarão um aumento considerável do nível de serviço oferecido.

3. Deverá ser realizada a demolição do SESCINC, galpões de apoio e centro de manutenção localizados ao sul do TPS, para permitir a expansão do mesmo. As edificações demolidas serão reconstruídas na área a sul da pista de pouso e decolagem 10L/28R, próximo ao TECA.

Sistema de Pistas e Pátios

4. Nesta fase será realizado o afastamento das pistas de taxi A, paralela à pista de pouso e decolagem 10/28, para atender os requisitos de operação para aeronaves classe E. Deverá ser realizada também a conexão a 90º dessa pista de taxi com a cabeceira 10 deslocada, de modo a permitir entradas mais rápidas das aeronaves.

5. Com relação aos pátios, deverá ser realizada a reforma dos pavimentos de todos os pátios, que atualmente apresentam diversas patologias no pavimento, incluindo fissuras nas placas de concreto e problemas nas juntas de dilatação. O pátio 1, de aviação comercial, será ampliado devido à construção do 2º píer do TPS. Deverá ser construída também área para estacionamento de equipamentos de rampa, contígua ao pátio de aviação comercial.

6. Com relação a pista de pouso e decolagem 10/28, deverá ser deslocada a cabeceira 10 em 300 m na direção da cabeceira 28, de forma a permitir o acesso a 90º a partir da pista de taxi A. Será também implantada RESA de 240 metros x 150 metros em ambas as cabeceiras, bem como serão implantadas três saídas rápidas da PPD, formando ângulo de 30º com esta, em direção a pista de taxi A, de forma a diminuir o tempo de ocupação de pista das aeronaves comerciais.

7. Além disso, deverá ser realizada a adequação dos acostamentos da pista 10/28, bem como das declividades nas faixas de pista, para atender os requisitos de operação para aeronaves classe E.

8. Com relação a pista de pouso e decolagem 17/35, deverá ser implantado RESA de 90 metros x 90 metros em ambas as cabeceiras da pista. Deverão ser removidos também objetos que estão ferindo as faixas de proteção das pistas de taxi.

9. Visando ampliar a segurança da navegação aérea, previu-se ainda a implantação de Sistema de Luzes de Iluminação - ALS2 no aeroporto. Além disso, deverão ser removidos objetos de base não frangível existentes nas faixas de proteção das pistas e árvores existentes nas faixas de pista das pistas de pouso e decolagem. Segundo recomendações da INFRAERO, deverão ser implantadas novas sinalizações de eixo e borda de pista nas pistas de pouso e decolagem, as quais estão com espaçamento inadequado.

10. Deverá também ser implantada nova pista de taxi simplificada, conectando os sistemas das pistas de pouso e decolagem 10/28 e da 17/35.

Infraestrutura Básica e Utilidades

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Approach Lighting System.

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11. Além das intervenções principais descritas acima, deverão ser realizadas pequenas obras e instalação de equipamentos, para mitigação de passivos ambientais das instalações existentes, correção de não conformidades e implantação de melhorias em geral.

12. Dentre os principais itens para mitigação de passivos ambientais temos a implantação de uma estação de tratamento de água, construção de caixa de separação de água e óleo, adequação do sistema de coleta e destinação dos efluentes sanitários, construção de local para centralizar o manejo de resíduos sólidos do sítio aeroportuário.

13. Faz-se ainda necessária a implantação e adequação de cercas e muros de divisa do sítio aeroportuário. Será realizado paisagismo nas áreas verdes do aeroporto.

FASE 2

14. A segunda fase de intervenções deverá ser iniciada na sequência da primeira fase de intervenções (operação em 2021) iniciando-se também pelos levantamentos de campo que se fazem necessários, seguidos pela elaboração e detalhamento dos projetos de engenharia e estudos ambientais, e pela obtenção de licenças para execução das obras. A Figura 2 representa as intervenções previstas nesta fase, as quais são detalhadas em seguida.

Figura 21: Intervenções previstas na segunda fase de obras

Fonte: (peça 14, p. 92)

[...]

FASE 3

17. A terceira fase de intervenções deverá ter suas obras iniciadas no quarto ano do período de concessão, iniciando-se pela execução dos levantamentos de campo necessários, seguida pelos projetos de engenharia e estudos ambientais, e, posteriormente, obtenção de licenças para execução das obras. A Figura 3 representa as intervenções previstas nesta fase, as quais são detalhadas em seguida.

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Figura 32: Intervenções previstas na terceira fase de obras

Fonte: (peça 14, p. 95)

TPS e Demais Edificações

18. Nesta fase será realizada a demolição dos pátios, hangares e do sistema de pistas da pista 17/35, localizados a oeste do sítio aeroportuário, para permitir o loteamento comercial dessas áreas e ampliação do TPS. Deverá ser ainda construído novo SESCINC para atender a nova pista de pouso e decolagem 10R/28L.

19. A área de cargas será ampliada, aproveitando a área da oficina de manutenção construída na primeira fase de expansão. Será construída uma nova oficina de manutenção da concess ionária nas áreas remodeladas a sul do sítio aeroportuário, em substituição à oficina convertida em área do TECA.

20. A edificação dos correios também será ampliada, de forma a atender ao aumento de demanda ao longo do período de concessão.

21. Finalmente, nesta fase será construído o Terminal de Aviação Geral nas áreas remodeladas a sul do sítio aeroportuário, próximo às áreas destinadas aos novos hangares de aviação geral. Nessas áreas será construída também uma oficina de manutenção de aeronaves.

Sistema de Pistas e Pátios

22. Nesta fase será implantada a nova pista de pouso e decolagem paralela 10R/28L, com 2.400m, assim como clearways de 60 metros X 45 metros e RESA de 240 metros x 150 metros em ambas as cabeceiras, para atender os requisitos de operação para aeronaves Classe E.

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23. Será permitida a decolagem a partir do RESA na cabeceira 10R com vistas a mitigar os impactos da curva de ruído sobre as áreas lindeiras ao aeroporto próximas à orla. Serão implantados também novos equipamentos de navegação aérea para atender à nova pista 10R/28L.

24. Deverá ser implantado o sistema de pistas de taxi da nova pista de pouso e decolagem 10R/28L, que também deverá atender os requisitos de operação para aeronaves classe E. Deverão ser implantadas também novas pistas de taxi conectando os sistemas de pista das pistas de pouso e decolagem 10L/28R e 10R/28L.

25. Deverá ser realizada também a ampliação de pátios de aeronaves, tanto para aviação comercial (cargas e passageiros) como para aviação geral, nas áreas remodeladas a sul do sítio aeroportuário.

Infraestrutura Básica e Utilidades

26. Como parte da remodelação da área oeste do sítio aeroportuário, será realizada nessa região toda a reconfiguração do sistema viário e a disponib ilização de lotes comerciais para implantação de atividades de apoio ao aeroporto.

27. Serão realizadas obras de infraestrutura básica (terraplenagem e pavimentação), e disponibilizados serviços básicos (água/esgoto, energia elétrica) aos lotes comerciais.

28. Será necessária a remoção de parte da área de dunas ao sul do sítio, de forma a permitir a implantação da nova pista de pouso e decolagem 10R/28L. Após a remoção das dunas, também serão remodeladas as áreas a sul da pista 10L/28R, que serão destinadas aos novos hangares de aviação geral, novas oficinas, áreas de apoio e áreas para expansão futura, com a implantação da infraestrutura básica e disponibilização de serviços básicos.”

Estando os autos no Gabinete deste Relator, foram juntados ao processo os memoriais encaminhados pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (peças 86 e 87).

Na sequência, foi editada a Medida Provisória 714/2016 versando sobre a extinção do Adicional de Tarifa Aeroportuária – ATAERO, e a inclusão do seu valor nas demais tarifas aeroportuárias (peça 88).

É o Relatório.

i

Veja, por exemplo, as Contribuições 2 e 7.

ii

ASV = Cw x H x D

Onde:

Cw: Capacidade de movimentos por hora.

H: sinteticamente, pode ser considerado o número médio de horas de operação do aeroporto ao longo do ano.

D: sinteticamente, pode ser considerado o número médio de dias de operação do aeroporto por ano.

D e H refletem o perfil da demanda e tendem a aumentar gradualmente à medida que o aeroporto se desenvolve, distribuindo melhor a demanda entre as horas pico. De acordo com a Nota Técnica do Consórcio, o ASV máximo teórico considera H=15 e D=350. Não foram informados, contudo, quais os fatores D e H considerados para o final da concessão. Pode-se deduzir, para efeito de comparação, que foram valores próximos de 14 (H) e 340 (D).

iii A capacidade do atual sistema de pistas inicialmente apresentada nos EVTEA era de 36 movimentos/hora e chegaria a 40 com melhorias. Os novos números decorrem de revisão do Consórcio após questionamento da equipe do TCU.

iv

Nesse caso o Aeroporto de Salvador estaria muito próximo da saturação do seu sistema de pistas.

v

Federal Aviation Adminstration, órgão norte-americano responsável pela regulação do setor aéreo. A Nota Técnica considera a metodologia da FAA inadequada para ser aplicada no Brasil, pois não reflete os procedimentos de controle de tráfego aéreo adotados no país. Por isso, não são considerados os números absolutos propostos pela metodologia americana.

60

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.261/2015-3

vi Embora a NT da SA C mencione 71 mov/h, a NT do Consórcio, elaborada após os ajustes, informa, ao longo d e todo o

texto, que a capacidade do Aeroporto de Salvador com as pistas paralelas independentes seria de 72 mov/h.

vii

Configuração de pistas que pode ser considerada comparável com o sistema de pistas oblíquas do Aeroporto de Salvador

em termos de capacidade horário, de acordo com a AC 150/5060-5 Airport Capacity and Delay, da FAA (ver,

respectivamente, croquis 2 e 14).

viii Fonte CGNA.

ix Fonte CGNA.

x Essa Portaria revogou a Portaria Decea 51/SDOP/2014, que tratava da matéria anteriormente.

xi

De acordo co m avaliação do respectivo EVTEA!

xii

Uma PPD de 1.500m – correspondente ao tamanho atual da pista 17/35 e metade da 10/28 – atenderia, muito

provavelmente, quase a totalidade dos voos da aviação geral no Aeroporto de Salvador.

xiii AC 150/5060-5 Airport Capacity and Delay, da FAA (ver, respectivamente, croquis 2 e 14).

xiv Estudo contratado pelo BNDES e elaborado pela McKinsey&Company, em 2010. Em relação a capacidade de pistas e

pátio, a McKinsey contou com a consultoria do Instituto Tecnológico da Aeronáutica (ITA). (p. 89-94)

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VOTO

Tenho a satisfação de trazer à apreciação deste Colendo Plenário os processos referentes às análises dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) para concessão dos serviços públicos de ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura dos aeroportos integrantes da 4ª rodada de concessões aeroportuárias.

Fazem parte dessa rodada os aeroportos internacionais de Porto Alegre/RS (Salgado Filho), Florianópolis/SC (Hercílio Luz), Fortaleza/CE (Pinto Martins) e Salvador/BA (Dep. Luís Eduardo Magalhães), objetos, respectivamente, dos processos TC 035.257/2015-6, TC 035.260/2015-7, TC 035.263/2015-6 e TC 035.261/2015-3.

As questões examinadas são idênticas em todos os quatro processos, exceto em relação ao aeroporto internacional de Salvador, que apresenta particularidade adicional, razão pela qual opto por analisar todas as proposições em um mesmo voto.

Ressalto o esforço ingente realizado pela SeinfraAeroTelecom, em vista do interesse público inerente a estas concessões, para agilizar os trabalhos a seu cargo. Saliento, igualmente, a presteza das unidades jurisdicionadas para atender às diligências e corrigir as impropriedades, encontradas pelos auditores, no curso das análises empreendidas, propiciando dinâmica própria que muito contribuiu para o aprimoramento dos estudos em exame e pronta correção das falhas encontradas.

Em que pese esse esforço, entendeu a SeinfraAeroTelecom que a documentação encaminhada, a título de estudos de viabilidade, não atenderia aos requisitos da IN 27/98 e, por essa razão, não permitiria emissão de parecer conclusivo quanto a sua adequação, razão principal a conduzir à não aprovação do 1º estágio das concessões dos 4 aeroportos examinados.

II

O objetivo deste estágio de acompanhamento das concessões aeroportuárias é examinar a adequação dos estudos relacionados aos investimentos que deverão ser realizados e a razoabilidade das premissas e parâmetros utilizados nas projeções dos fluxos de caixa dos projetos, com a consequente definição dos valores mínimos de outorga.

O exame dos investimentos projetados foi detalhado no item 6 do relatório e os achados encontrados foram todos devidamente sanados pela SAC/PR, razão pela qual não seriam necessárias maiores observações, não fosse a relevância material das falhas corrigidas.

Nesse sentido, as alterações promovidas em relação aos custos parametrizados de reforma e ampliação do terminal de passageiros tiveram os respectivos montantes significativamente reduzidos, conforme tabela a seguir:

Resumo de alteração do valor do custo por m² do TPS de Salvador/BA



  
Valor Original 

Após Correção 
  
R$/m² 

R$/m2 

Reforma do terminal de passageiros 

R$ 4.485,66 

R$ 2.863,15 

Ampliação do terminal de passageiros 

R$ 7.273,55 

R$ 5.013,71 

1

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Houve falhas em relação aos custos de terraplanagem, devidamente corrigidas, e em relação a obras de pista e pátio de aeronaves, tendo o consórcio responsável pela elaboração dos estudos reconhecido o erro em usar no orçamento a proporção de 300 kg de cimento / 1 m³ de brita graduada, quando o correto seria de 100 kg de cimento / 1 m³ de brita graduada, bem como reconheceu mais adequado utilizar, como referência para escavação e carga de material 1ª categoria, outro serviço do Sinapi com maior produtividade, mais especificamente o item 74151/001 (escavação e carga material 1a categoria, utilizando trator de esteiras de 110 a 160hp com lâmina, peso operacional * 13t e pá carregadeira com 170 hp).

Questão de maior relevância diz respeito às incompatibilidades verificadas entre os investimentos previstos no EVTEA e os previstos no Plano de Exploração Aeroportuária – PEA, documento emitido pela Anac que detalha e especifica o objeto da concessão, delimitando as atividades e planejando os investimentos necessários à ampliação dos aeroportos. A previsão de investimentos apresentada nos estudos de viabilidade deve retratar as obrigações estabelecidas no PEA, tanto em termos materiais, como em termos temporais.

Ante as inconsistências verificadas, o consórcio ajustou diversos investimentos, em razão dos valores e em razão do momento de realização, com o objetivo de tornar o EVTEA compatível com as obrigações estabelecidas no Plano de Exploração Aeroportuária de cada concessão.

A mais grave impropriedade encontrada nos estudos de viabilidade econômica diz respeito à inclusão, na receita da concessão, dos valores correspondentes ao Adicional de Tarifa Aeroportuária – ATAERO, sem que houvesse previsão legal para tanto. Essa questão já suscitou pedidos de fiscalização do TCU no passado. Segundo entendo, todavia, ela já está superada, com a recente publicação da Medida Provisória 714/2016, que extinguiu a cobrança do ATAERO e permitiu que seu montante fosse incluído nas demais tarifas aeroportuárias.

Assim, ainda que os estudos apresentados padecessem de fragilidades, inconsistências, indefinições, incompletude etc., as falhas foram devidamente corrigidas com a interação entre as equipes e órgãos, razão pela qual não se vislumbra a necessidade de devolução e refazimento dos estudos, devendo todas as medidas corretivas serem também adotadas para os futuros empreendimentos.

Em relação às premissas macroeconômicas, considero corretas ambas as teses apresentadas. Assiste razão à SAC/PR ao asseverar ser natural que em complexo processo de concessão de exploração de infraestrutura haja defasagens entre o momento da realização dos estudos e o momento da licitação. Igualmente correta a assertiva de que, neste caso, a defasagem temporal foi pequena, haja vista que os dados utilizados nos processos em análise são datados de julho de 2015 e os estudos de viabilidade foram enviados ao TCU em dezembro, momento em que não havia mais do que 6 meses de evolução.

Não há dúvida de que as previsões macroeconômicas se modificam com a passagem do tempo. No mais das vezes, isso não acarreta impacto significativo nos estudos de viabilidade, notadamente ante a finalidade pretendida de dar suporte à licitação que irá ocorrer no futuro. Essa defasagem sempre existirá e o TCU sempre a admitiu. Nesse sentido a Unidade Técnica reconhece expressamente que “ as estimativas estão temporalmente atualizadas , visto que possuem menos de dezoito meses da entrega do EVTEA, conforme jurisprudência desta Corte” (grifou-se).

No caso específico dos autos, porém, a situação é algo peculiar, como aponta a SeinfraAeroTelecom, ante a expressiva e brusca deterioração da conjuntura econômica do País, ocorrida nos últimos meses, o que levou ao descompasso entre as premissas usadas nos estudos e as atuais projeções de mercado, o que se evidencia no quadro a seguir:

Comparativo entre taxas de projeção¹ do PIB julho/2015 e janeiro/2016

2

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Data 

2015 

2016 

2017 

2018 

2019 

24/7/2015 (EVTEA) 

-1,76 

0,20 

1,70 

2,00 

2,35 

22/1/2016 

-3,78 

-3,00 

0,80 

1,50 

2,00 

Fonte: Sistema de expectativas Focus - Banco Central.

(1) Em pontos percentuais (p.p.)

A magnitude das diferenças entre as projeções contidas nos estudos e as projeções atuais pareceria indicar a necessidade de atualização das projeções, até mesmo para evitar o risco de insucesso na licitação. A atualização dessas projeções, principalmente do PIB, contudo, resultaria em novas estimativas de movimentação de passageiros, aeronaves, carga e demanda e, consequentemente, de investimentos, receitas e despesas, com reflexos no PEA e até nas obras a serem realizadas. Ao final da atualização, porém, ante a alta instabilidade pela qual atravessa o País, nada garante que os estudo s não estariam, ainda outra vez, desatualizados.

As projeções de cenários macroeconômicos futuros têm flutuado intensamente ao sabor da crise política e econômica e, em razão disso, esses cenários podem ainda variar de forma otimista ou pessimista, não havendo qualquer indicativo de que as atuais projeções venham, em médio prazo, se consolidar nos níveis atuais.

Diante desse quadro, em que não é possível afirmar com certeza se haverá benefício concreto decorrente da atualização das projeções, não verifico razões bastantes para acolher a proposição da unidade instrutiva, ainda que veiculem mera sugestão, na forma de recomendação, para que haja essa atualização, não havendo impedimento para a continuidade certame com a utilização dos estudos já realizados.

E ninguém melhor que o mercado é capaz de escrutinar dados e avaliar a correção dos números utilizados no certame, corrigindo nas propostas eventuais alterações de conjuntura, para melhor ou para pior.

Ainda em relação aos estudos econômicos, a SeinfraAeroTelecom teceu diversas considerações a respeito do cálculo do Custo Médio Ponderado de Capital (item 5.4 do relatório) e propôs recomendações para que fossem adotadas modificações na metodologia de cálculo, tanto em relação às futuras concessões, como para aquelas em exame nesta ocasião.

A SAC/PR informa, em memorial, que a metodologia de cálculo do WACC para os processos de desestatização de infraestruturas de transportes é definida pelo Ministério da Fazenda, razão pela qual as sugestões foram a ele encaminhadas para apreciação.

Em não havendo divergência, acolho a recomendação proposta.

Quanto ao valor do beta desalavancado, utilizado nos estudos, assiste razão à Unidade Técnica, ao não acolher a justificativa apresentada pela SAC/PR, para adotar o valor fixado para a rodada anterior de concessões, 0,42, ao invés de utilizar o valor efetivamente calculado de 0,39.

O parâmetro beta não representa medida de risco, mas, sim, de volatilidade em relação ao mercado, não sendo correta a justificativa de que o novo beta, por ser inferior ao antigo, não teria capturado o aumento da incerteza de nosso mercado. Como bem ponderou a Seinfra, a mudança na percepção de risco pelos investidores é capturada pelo prêmio de risco Brasil, no valor de 4,18%, incluído no cálculo do custo do capital próprio.

Deixo, todavia, de acolher a proposta de determinação para atualização desse índice por duas razões. Primeiro, a modificação resultaria em modificação mínima do WACC (de 8,5% para 8,4%). Segundo, a deterioração da situação macroeconômica ocorrida após a realização dos estudos sugere a necessidade de aumentar a remuneração do capital, para compensar o risco, e não o contrário.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.261/2015-3

Assim, embora tecnicamente adequada, entendo que a determinação sugerida não se mostra conveniente à luz da situação encontrada nos autos.

Outra questão controversa diz respeito à submissão do EVTEA à consulta pública anteriormente ao seu envio ao Tribunal. A SAC/PR e ANAC efetivamente disponibilizaram na internet, para acesso geral, os estudos de viabilidade, razão pela qual o acesso a eles é facultado a todos os interessados. Tais órgãos entendem, porém, que não há a necessidade de submetê-los à audiência pública, ao argumento de que os estudos não são vinculantes para o mercado, servindo apenas como fonte de informações, para fins de estabelecimento das regras editalícias e contratuais que regerão os leilões.

Na verdade, a discussão em audiência pública destina-se à toda sociedade, não apenas ao mercado e a possíveis interessados no certame. Pelas próprias razões neles apresentadas, os estudos embasam as regras do edital, as obrigações contratuais e, sobretudo, amparam o Programa de Exploração Aeroportuária.

Entende-se, como razão de ser das audiências públicas, que a sociedade tem o direito de conhecer e discutir a respeito do mérito das escolhas apresentadas pelos órgãos reguladores, sendo essa a essência das consultas e audiências públicas, o aperfeiçoamento, segundo os órgãos competentes, das soluções apresentadas. Não se trata de meros requisitos formais a serem cumpridos, mas do pleno exercício da participação democrática da sociedade, nas deliberações das agências, como forma de assegurar aos órgãos um mínimo de debate e legitimidade de suas escolhas. Disso decorre a relevância da participação popular em matérias de evidente interesse público.

A propósito, reproduzo o ocorrido na Audiência Pública 5/2013 (Concessão para ampliação, manutenção e exploração dos Aeroportos Internacionais do Rio de Janeiro/Galeão -Antonio Carlos Jobim):

CONTRIBUIÇÃO Nº 7

(...) A projeção de demanda Galeão é de 59 milhões de pessoas por ano de acordo com estudo referencial a configuração das duas pistas independentes, uma separação de 3 NM para atender 60 milhões de pessoas por ano. Essa configuração também é capaz de suportar capacidade declarada de 59 movimentos de aeronaves por hora. E é superior a 400 mil movimentos por ano. A implantação da terceira pista independente acarretará elevado custo ambiental, além da desapropriação de aproximadamente 800 lares ao custo de R$ 200.000.000,00. Assim a primeira pergunta é qual a razão de uma terceira pista como exigência do edital se pela projeção de demanda apresentada não existe necessidade real? E porque ela precisa ser independente? (...)

RESPOSTA DA ANAC:

A ANAC agradece a contribuição e esclarece que os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental – EVTEA não são objeto de avaliação nesta Audiência Pública , tendo em vista que são apenas estudos referenciais para o Governo Federal e não vinculam as Proponentes ou a futura Concessionária, como bem observa o item 1.32 do Edital lançado em 03 de outubro de 2013. (...) (grifo nosso)

Tal postura desvirtua a própria raison d´être da audiência pública, pois é evidente que todos os que podem ser afetados pela decisão administrativa têm o direito de obter esclarecimentos e dela participar, expondo, por algum modo, sua visão do tema tratado.

Situação idêntica pode ocorrer em relação à construção da 2º pista do aeroporto de Salvador, em região de preservação ambiental. A correção dos estudos e a necessidade efetiva da segunda pista paralela pode ser objeto de questionamento popular e essas questões devem ser esclarecidas à população. Mesmo que, na espécie, pareça prevalecer acima de qualquer dúvida o interesse público na obra, em confronto com o interesse público na preservação do meio ambiente, a lei traça em favor dos interessados o direito na participação em audiência pública.

4

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.261/2015-3

Eventualmente, em cada caso concreto, pode-se chegar à conclusão de que determinada escolha não foi adequada, o que resultaria supressão de investimentos, modificação do PEA e alteração dos editais e contratos a serem publicados. Essa a verdadeira essência das audiências públicas.

Revela-se acertada, ainda, a proposta formulada de que os estudos de viabilidade somente devem ser encaminhados ao Tribunal após a realização dessas audiências, tanto em razão das modificações que podem ser introduzidas, como para evitar que determinadas matérias não sejam discutidas, sob o argumento de que já teriam sido aprovadas pelo TCU.

Está plenamente demonstrada a inadequação do requisito de qualificação técnica adotado para participação no certame, de processamento de 10 milhões de passageiros/ano.

A SAC/PR sustentou que a experiência exigida de 10 milhões de passageiros processados anualmente em um único aeroporto decorre da “experiência verificada nas rodadas anteriores”, dos “dados sobre possíveis concorrentes para a concessão dos aeroportos” e das “recomendações do Tribunal de Contas da União”. No caso de Salvador e Porto Alegre, relata que tal requisito corresponderia aproximadamente ao tráfego de passageiros previsto para os primeiros anos de concessão. Nos casos de Florianópolis/SC e Fortaleza/CE, sustenta que haverá premente necessidade de expansão de sua infraestrutura, em curto espaço de tempo, apesar do quantitativo de passageiros processados atualmente e a existência de “grande quantidade de aeroportos internacionais que atendem a essa exigência (156 aeroportos)”, o que, em tese, “diminui sobremaneira preocupações quanto à diminuição de competitividade do processo licitatório”.

Ocorre que em todos os leilões anteriores foram fixados requisitos de processamento de passageiros iguais ou inferiores ao processamento previsto no primeiro ano de operação da futura concessão. Ao contrário, quando se intentou, no caso de Galeão e Confins, utilizar processamento de passageiro superior a esse quantitativo, o procedimento não foi aceito pelo TCU. Por nossa interveniência, o requisito de processamento de passageiros foi reduzido de 35 milhões a 22 milhões (Galeão) e 12 milhões (Confins).

Nos recentes processos de concessão dos aeroportos japoneses (Osaka e Kansai) e chileno (Santiago), citados pela SAC/PR, a exigência de experiência prévia no processamento de passageiros também foi situada em patamar compatível com o processamento previsto para o primeiro ano de operação.

O gráfico a seguir, elaborado pela SeinfraAeroTelecom, bem evidencia a discrepância entre o critério adotado e o número previsto para o 1º ano de operação:

Gráfico 2 - Exigência do leilão versus Processamento (rodada atual)




3,8 

6,5 

8,5 

9,0 

10

8

6

4

2

0

Florianópolis Fortaleza Porto Alegre Salvador

Pax estimado no 1º ano de operação privada (2016)

5

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Nesse ponto, acolho na íntegra a análise da Unidade Técnica, bem como a proposta de realizar determinação para correção da impropriedade. Deixo, porém, de acolher a proposta de “dar ciência” ao CND, uma vez que a determinação proposta já cumpre essa função.

II

A concessão do Aeroporto de Salvador apresenta peculiaridade consistente na construção de nova pista de pouso e decolagem, tratada no item 7 do relatório antecedente, que efetivamente torna mais complexo o exame destes estudos técnicos.

A SeinfraAeroTelecom questiona a necessidade dessa ampliação, bem como a viabilidade ambiental do empreendimento.

A nova pista deverá ser construída sobre a área de duas unidades de conservação da natureza, a Área de Preservação Ambiental Dunas e Lagoas do Abaeté, estadual, e o Parque Metropolitano e Ambiental Lagoas e Dunas do Abaeté – Parque das Dunas, municipal. Essas unidades abrigam um dos últimos remanescentes de dunas e restinga em área urbana do Brasil e encontram-se protegidas pela Lei do Sistema Nacional das Unidades de Conservação da Natureza, Lei 9.985/2000.

Segundo a Unidade Técnica, os riscos ambientais não foram adequadamente tratados nos estudos. Não foram mencionados, entre outros aspectos relevantes, a existência das duas mencionadas unidades de conservação na área de expansão do aeroporto, bem como a respectiva legislação; a necessidade de anuência prévia dos órgãos gestores das unidades de conservação; os impactos específicos da construção da nova pista nos meios físico, biótico e socioeconômico; e a necessidade de de monstrar a inexistência de alternativa técnica e locacional , conforme exige a Lei 11.428/2006, que trata da proteção da vegetação nativa do bioma Mata Atlântica.

Ademais, os estudos teriam sido omissos em relação ao Estudo de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto Ambiental (EIA/Rima), elaborado pela Infraero, por meio de consultoria especializada, concluído em 2012, tratando exatamente da viabilidade dessa segunda pista.

Esse EIA/Rima concluiu, entre diversas alternativas, comparando os impactos ambientais e os benefícios operacionais, que a melhor opção seria a ampliação da pista oblíqua já existente, e não a construção de nova pista, paralela à pista principal.

Em resposta aos questionamentos suscitados, o consórcio que elaborou o EVTEA, o Consórcio Aéreo Brasil, encaminhou nota técnica que, segundo a Unidade Técnica, tratou dos principais elementos questionados na diligência, mencionando as unidades de conservação existentes, a categoria em que se enquadram, a legislação de criação, e os respectivos gestores. Esclareceu que será necessário realizar consulta prévia, pelo órgão licenciador, junto aos gestores das referidas UC para elaboração do termo de referência do respectivo EIA/Rima, além da necessidade de anuência prévia desses gestores para realização das intervenções, etc.

Todavia, segundo a SeinfraAeroTelecom, o estudo ainda restaria omisso em relação ao fato de que qualquer expansão no Aeroporto de Salvador que avance sobre as áreas de conservação dependeria de desafetação das áreas por lei estadual e municipal .

Isso porque, de acordo com o art. 225, § 1º, inciso III, da Constituição Federal c/c o art. 22, § 7º, da Lei 9.985/2000 (que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e regulamenta o referido dispositivo constitucional), as unidades de conservação só podem ser desafetadas ou ter seus limites reduzidos mediante lei específica .

Esse requisito legislativo caracterizaria risco relevante para a realização dos investimentos previstos na concessão do Aeroporto Internacional de Salvador/BA, razão pela qual a unidade instrutiva propõe determinar à SAC/PR e à Anac que explicitem, na matriz de riscos dos documentos jurídicos do processo de concessão, a responsabilidade em relação à de lei específica

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municipal e estadual para desafetação ou redução dos limites das áreas de unidades de conservação necessárias às obras de ampliação do Aeroporto Internacional Deputado Luís Eduardo Magalhães, no município de Salvador/BA, de acordo com o que dispõe o art. 225, § 1º, inciso III, da Constituição Federal c/c o art. 22, § 7º, da Lei 9.985/2000, bem como procedam aos ajustes necessários no EVTEA decorrentes de tal fato.

Nos memoriais apresentados, a SAC/PR questiona a necessidade de leis específicas para regulamentar a desafetação dessas áreas de preservação, porque tais áreas já estariam afetadas à ampliação do aeroporto.

Nesse sentido o Decreto Estadual 15.199/2014, posteriormente alterado pelo Decreto 15.912/2015, que declarou as áreas onde seria construída a nova pista de utilidade pública, para fins de desapropriação, com vistas à expansão do Aeroporto de Salvador .

A SAC/PR assevera que na regulamentação da Área de Proteção Ambiental da esfera estadual, cuja poligonal compreende toda a unidade de conservação municipal, já há previsão expressa de que a área afetada pelo projeto proposto no EVTEA pode ser destinada para fins de expansão do Aeroporto de Salvador.

Sustenta que a área de expansão do aeroporto está completamente contida na porção definida como Zona de Uso Específico (ZUE), descrita pela Resolução 3.023/2002 do CEPRAM/BA da seguinte forma:

“Compreende áreas de dunas, lagoas, brejos e alagadiços, destinadas a ampliação do aeroporto conforme Decreto Estadual nº 7.616/99 (Decreto de Desapropriação) . Representam os últimos remanescentes de sistemas de dunas associados à terras úmidas (lagoas, alagadiços e brejos) conservados no município de Salvador, podendo vir a constituir um laboratório natural de experiências científicas para manejo deste tipo de ecossistema."

Em estando já prevista a utilização dessa área, declarada de utilidade pública, para fins de ampliação do aeroporto, devem ser consideradas como áreas do sítio aeroportuário, regidas, portanto, pelo Código Brasileiro de Aeronáutica - CBA (Lei nº 7.565/1986), que assim dispõe:

Art. 38. Os aeroportos constituem universalidades, equiparadas a bens públicos federais, enquanto mantida a sua destinação específica , embora não tenha a União a propriedade de todos os imóveis em que se situam.

Entende a SAC/PR que não há necessidade de Lei especifica para regulamentar a desafetação das áreas porque já são, pelo CBA, consideradas equiparadas a bens públicos federais.

Por fim, sustenta a SAC/PR que a proposta da Unidade Técnica já está atendida pelas disposições contidas na minuta contratual, uma vez que a hipótese de fatos inimputáveis ao concessionário que impactem no cronograma da implantação da segunda pista paralela independente, ou mesmo na inviabilidade de sua implantação, foi prevista explicitamente na minuta contratual, seja na matriz de riscos, seja em cláusula específica.

Não tenho dúvida de que a segunda pista seria a melhor opção de projeto de aproveitamento para o Aeroporto de Salvador, com vantagens incomparáveis em relação a qualquer outra opção existente. Ocorre que a eventual previsão em decretos e regulamentos estaduais de futura utilização da área de preservação, para fins de expansão do aeroporto, não tem o condão de atender aos requisitos específicos da Lei 9.985/2000 que rege o sistema de preservação.

Em exigindo a legislação federal a desafetação por meio de lei específica municipal ou estadual, não há como entender que a área já está afetada ao aeroporto, muito menos há que considera la, antes da desafetação, como equiparada a bem público federal.

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Existe, outrossim, disciplinamento contratual para os casos de atraso ou, até mesmo, de impossibilidade de construção da pista paralela, ocasião em que a ANAC dará início, de ofício, a processo de Revisão Extraordinária do Contrato de Concessão, sendo possível, até mesmo, a substituição do investimento por melhorias na pista oblíqua, conforme explicitado na cláusula 8.6.8 e seguintes da minuta de contrato encaminhada, devidamente transcrita no memorial juntado aos autos.

Deve ser acolhida parcialmente a proposta formulada no sentido de determinar à SAC/PR e à Anac que explicitem, na matriz de riscos dos documentos jurídicos do processo de concessão, a provável necessidade de lei específica municipal e estadual para desafetação ou redução dos limites das áreas de unidades de conservação necessárias às obras de ampliação do Aeroporto Internacional Deputado Luís Eduardo Magalhães, no município de Salvador/BA.

Resta por analisar, enfim, a questão referente à capacidade do sistema de pistas.

A SAC/PR informou que estabeleceu no Edital de Chamamento Público de Estudos que no Estudo de Viabilidade “Deverá ser utilizada a metodologia de capacidade de pista de pouso e decolagem adotada pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA) e disponibilizada pela SAC-PR”.

A metodologia empregada constava da norma vigente à época, o Manual MCA 100-14, que preconizava, no que interessa a este processo, o limite mínimo de separação entre aeronaves de 5 milhas náuticas (5NM).

O Consórcio Aéreo Brasil realizou seus trabalhos adotando esses parâmetros e calculou a capacidade do sistema de pistas nas diferentes configurações que poderiam ser adotadas para as pistas de pouso e decolagem, considerando melhorias tanto nas pistas atuais, transversa is, como no caso de adoção de pistas paralelas.

Com base nesses parâmetros, concluiu o consórcio que a única configuração que atenderia à demanda projetada no EVTEA seria o sistema de pistas paralelas, conforme gráfico reproduzido no item 168 do Relatório precedente.

A SeinfraAeroTelecom procurou demonstrar que a capacidade do sistema de pistas transversais foi subestimado e, com a adoção de melhorias no sistema de tráfego aéreo, o sistema de pistas atual seria capaz de atender à demanda projetada em todo o período de concessão.

Sustenta a Secretaria especializada que as normas nacionais e internacionais admitem a possibilidade de redução do intervalo entre as aeronaves para 3 milhas náuticas (3NM), desde que atendidas normas específicas sobre a operação dos sistemas de radar, a exemplo do que ocorreu nos primeiros anos de concessão dos Aeroportos de Guarulhos e Galeão.

Nos memoriais apresentados, a SAC/PR ressalta que a Unidade Instrutiva expressamente deixou de considerar que o DECEA tem como prática, seguindo recomendação internacional, admitir como capacidade efetiva apenas 80% da capacidade calculada, nos seguintes termos:

"O DECEA, assim como preconizado pela OACI e a prática internacional, adota na operação tática e estratégica a capacidade de 80% do valor calculado , a fim de absorver eventuais picos de demanda , minimizando a probabilidade de atrasos. Deve-se ter em conta que, o aumento deste valor, poderá acarretar um aumento nos atrasos dos voos e que, nos eventos operacionais ou meteorológicos causadores de restrições na operação do aeroporto, o tempo de volta à normalidade será bastante elevado por não haver muitas possibilidades de atendimento aos voos em atraso simultaneamente aos voos programados."

Ressalta, ainda, que a opção pela construção da pista paralela não decorreu apenas do estudo de capacidade das pistas, mas, também, de vantagens econômicas que já havia descrito nos esclarecimentos apresentados, notadamente o fato de que o Aeroporto de Salvador é, basicamente, o

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único da Região Nordeste que viabiliza a instalação de uma segunda pista independente, por combinar disponibilidade de área em suas adjacências com demanda consistente, o que torna técnica e economicamente viável essa possibilidade.

O ganho de capacidade e a contingência operacional que uma segunda pista independente proporciona têm papel fundamental indutor na economia local e para o eventual desenvolvimento de hubs ope racionais de companhias aéreas , o que permite o aumento da oferta de voos e a redução de seus custos operacionais e, consequentemente, do preço das passagens aéreas.

Verifico que a Unidade Técnica, em sua instrução, menciona, expressamente, em seu relatório as vantagens da adoção de um sistema de pistas paralelas, conforme transcrito a seguir:

288. A nota técnica do Consórcio acrescenta que o Aeroporto de Salvador, por combinar demanda consistente e disponibilidade de área em suas adjacências, é o único da Região Nordeste onde a construção de uma nova pista paralela, com operação simultânea independente, é técnica e economicamente viável. O ganho de capacidade e a possibilidade de lidar com contingências operacionais, ademais, reforçaria o papel de hub regional do aeroporto (peça 69, p. 12).

289. A solução proposta nos EVTEA (nova pista paralela) apresentaria outras vantagens em relação à alternativa indicada no EIA/Rima (expansão da 17/35) (peça 69, p. 13): (i) maior flexibilidade para expansão do TPS; (ii) acesso terrestre facilitado ao TPS; (iii) maior disponibilidade da nova pista (em relação à 17/35) em função dos ventos dominantes; (iv) menor deslocamento de aeronaves para acesso à PPD; e (v) possibilidade de exploração imobiliária do sítio aeroportuário (em área hoje ocupada pela pista 17/35), aumentando a atratividade da concessão.

290. Em relação ao desenvolvimento de um novo sítio aeroportuário, para atender à demanda excedente sem a construção da nova PPD, a solução do EVTEA teria, segundo a citada nota técnica, diversas vantagens, como (peça 69, p. 13-14): (i) maximização do aproveitamento do sítio aeroportuário; (ii) ganhos de escala em investimento (Capex) e em operação (Opex); (iii) no caso de novo sítio aeroportuário, este teria excesso de oferta de capacidade por um longo período; (iv) localização de um segundo aeroporto seria significativamente pior; e (v) prazo para implantação de novo aeroporto seria significativamente maior que a expansão do atual.

Verifica-se, assim, que a solução adotada, de pistas paralelas, decorre não só do estudo de capacidade das pistas, mas das vantagens adicionais que essa configuração pode trazer, notadamente em relação à possibilidade de estabelecimento de novo hub na região nordeste.

Esses fundamentos não foram refutados pela unidade instrutiva e caracterizam escolha legítima, fundamentada, baseada do poder discricionário do titular do serviço público, que tem o poder/dever de definir o que considera adequado em relação à configuração dos aeroportos da União.

Ainda que, no futuro, em razão de melhorias nos procedimentos de controle de tráfego aéreo, o DECEA venha a autorizar a redução do espaçamento entre aeronaves, o ganho de produtividade obtido será compartilhado com os usuários por meio do Fator X.

A SAC/PR destaca que o contrato de concessão prevê a incorporação de ganhos de produtividade setoriais à concessão. Assim, “caso ocorram mudanças tecnológicas e/ou gerenciais que afetem a produtividade da concessionária, não apenas relativas ao sistema de pista, mas também alterações que afetem os investimentos ou custos de operação de qualquer sistema aeroportuário, os ganhos (ou perdas) de produtividade serão compartilhados com os usuários via tarifa, mediante revisão e aplicação do Fator X nos processos de reajustes tarifários.

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À luz dessas considerações, verifico não existir razão para, neste caso concreto, acolher a proposta da SeinfraAeroTelecom, no sentido de ajustar o EVTEA.

Ante o exposto, acolho os pareceres, que incorporo às razões de decidir, com as ressalvas expressas anteriormente, e voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 20 de abril de 2016.

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

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GRUPO II – CLASSE ___ – Plenário

TC 035.261/2015-3

Natureza: Desestatização

Órgão/Entidade: Agencia Nacional de Aviacao Civil

Interessado: Secretaria de Aviação Civil (13.564.476/0001-05)

Representação legal: não há

SUMÁRIO: ACOMPANHAMENTO DA CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE AEROPORTOS. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO TÉCNICA PARA EXIGÊNCIA DE EXPERIÊNCIA ANTERIOR. IMPROPRIEDADES NOS ESTUDOS DE VIABILIDADE TÉCNICA, ECONÔMICO FINANCEIRA E AMBIENTAL. DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES.

DECLARAÇÃO DE VOTO

O presente TC 035.261/2015-3 trata de concessão do Aeroporto de Salvador-BA. Há que se considerar que a Infraero passa por difícil situação econômico-financeira, consubstanciada em elevados prejuízos e em excesso de pessoal no seu quadro, em decorrência da não absorção dos empregados então lotados nos aeroportos já concedidos.

2. Tal fato motivou a realização de auditoria operacional sobre a sustentabilidade econômico financeira da empresa por este Tribunal, no âmbito do TC 025.043/2015-3, também relatado pelo eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues.

3. Ocorre que a concessão desses quatro aeroportos, ora em análise, poderá agravar a situação, caso os novos concessionários não busquem contratar os empregados da Infraero. Nota-se ainda que a ausência de recursos financeiros tem dificultado a realização do Plano de Demissão Voluntária daquela empresa pública, situação que também poderá piorar com as concessões em comento.

4. Nesse sentido, proponho que sejam endereçadas recomendações com o fito de incluir, no edital de licitação, previsão expressa de que o concessionário deverá contratar para seu quadros, preferencialmente, os empregados da Infraero hoje em exercício no aeroporto objeto do contrato.

5. De igual forma, penso ser adequado recomendar que seja objeto de discussão nas audiências públicas a necessidade de alocação de recursos da respectiva concessão destinados a garantir a execução do plano de demissão voluntária da Infraero, referente aos empregados daquela empresa lotados em aeroportos concedidos que não forem absorvidos pelas respectivas concessionárias.

“9.1. condicionar a publicação do respectivo edital à adoção das seguintes providências pelo Conselho Nacional de Desestatização, pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e pela Agencia Nacional de Aviacao Civil:

9.1.1. adoção de requisitos de habilitação que sejam tecnicamente adequados, imprescindíveis, suficientes e pertinentes ao objeto licitado;

9.1.2. inclusão, no âmbito de discussão das audiências públicas, das informações técnicas, econômico financeiras, ambientais e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade do aeroporto em tela, disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público;

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9.2. determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil que, para as próximas concessões de infraestrutura aeroportuária, se abstenham de encaminhar ao TCU estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental antes da consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública;

9.3. recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, na presente concessão e nas futuras concessões de infraestrutura aeroportuária, que:

9.3.1. reavaliem a amostra de empresas utilizada no cálculo do parâmetro beta desalavancado, dentro do cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), a fim de garantir a sua representatividade;

9.3.2. considerem, no cálculo do WACC dos EVTEA as condicionantes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para obtenção de financiamentos destinados a investimentos no setor de infraestrutura logística;

9.3.3. promovam uma revisão crítica no percentual de participação de capital de terceiros estimado para fins de cálculo do WACC, considerando, se possível, informações sobre alavancagem histórica de empresas concessionárias do setor de infraestrutura logística que tiveram financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES);

9.4. recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Agencia Nacional de Aviacao Civil que:

9.4.1. inclua no edital de licitação cláusula que disponha expressamente que o concessionário deverá, preferencialmente, buscar absorver na contratação de seus quadros os empregados da Infraero atualme nte lotados no aeroporto objeto deste processo de desestatização;

9.4.2. seja objeto de discussão nas audiências públicas a necessidade de alocação de recursos da respectiva concessão destinados a garantir a execução do plano de demissão voluntária da Infraero, referente aos empregados daquela empresa lotados em aeroportos concedidos que não fore m absorvidos pelas respectivas concessionárias;

9.5. restituir os autos à SeinfraAeroTelecom para prosseguimento regular do processo, nos termos do art. 7º da Instrução Normativa TCU 27/1998;

9.6. remeter cópia do presente acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam ao Conselho Nacional de Desestatização, à Casa Civil da Presidência da República, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil.”

TCU, Sala das Sessões, em 20 de abril de 2016.

RAIMUNDO CARREIRO

Ministro-Redator

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ACÓRDÃO Nº 925/2016 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 035.261/2015-3.

2. Grupo II – Classe de Assunto: VII - Desestatização

3. Interessados/Responsáveis:

3.1. Interessado: Secretaria de Aviação Civil (13.564.476/0001-05).

4. Órgão/Entidade: Agencia Nacional de Aviacao Civil.

5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Aviação Civil e Comunicações (SeinfraTel).

8. Representação legal : não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento do 1º estágio do processo de concessão do Aeroporto Internacional Dep. Luís Eduardo Magalhães.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo relator e com fundamento nos arts. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 250, incisos II e III, e 285, inciso II, do Regimento Interno e com o art. 7º, inciso I, da Instrução Normativa TCU 27/1998, em:

9.1. condicionar a publicação do respectivo edital à adoção das seguintes providências pelo Conselho Nacional de Desestatização, pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e pela Agencia Nacional de Aviacao Civil:

9.1.1. adoção de requisitos de habilitação que sejam tecnicamente adequados, imprescindíveis, suficientes e pertinentes ao objeto licitado;

9.1.2. inclusão, no âmbito de discussão das audiências públicas, das informações técnicas, econômico-financeiras, ambientais e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade do aeroporto em tela, disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público;

9.1.3. inclusão, na matriz de riscos dos documentos jurídicos do processo de concessão, de esclarecimentos em relação à necessidade de lei específica municipal e estadual para desafetação ou redução de limites das áreas de unidades de conservação necessárias às obras de ampliação do Aeroporto Internacional Deputado Luís Eduardo Magalhães, no município de Salvador/BA, de acordo com o que dispõe o art. 225, § 1º, inciso III, da Constituição Federal c/c o art. 22, § 7º, da Lei 9.985/2000;

9.2. determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil que, para as próximas concessões de infraestrutura aeroportuária, se abstenham de encaminhar ao TCU estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental antes da consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública;

9.3. recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, na presente concessão e nas futuras concessões de infraestrutura aeroportuária, que:

9.3.1. reavaliem a amostra de empresas utilizada no cálculo do parâmetro beta desalavancado, dentro do cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), a fim de garantir a sua representatividade;

9.3.2. considerem, no cálculo do WACC dos EVTEA as condicionantes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para obtenção de financiamentos destinados a investimentos no setor de infraestrutura logística;

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9.3.3. promovam revisão crítica no percentual de participação de capital de terceiros estimado para fins de cálculo do WACC, considerando, se possível, informações sobre alavancagem histórica de empresas concessionárias do setor de infraestrutura logística que tiveram financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES);

9.4. recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Agencia Nacional de Aviacao Civil que:

9.4.1. inclua no edital de licitação cláusula que disponha expressamente que o concessionário deverá, preferencialmente, buscar absorver na contratação de seus quadros os empregados da Infraero atualmente lotados no aeroporto objeto deste processo de desestatização;

9.4.2. seja objeto de discussão nas audiências públicas a necessidade de alocação de recursos da respectiva concessão destinados a garantir a execução do plano de demissão voluntária da Infraero, referente aos empregados daquela empresa lotados em aeroportos concedidos que não forem absorvidos pelas respectivas concessionárias;

9.5. restituir os autos à SeinfraAeroTelecom para prosseguimento regular do processo, nos termos do art. 7º da Instrução Normativa TCU 27/1998;

9.6. remeter cópia do presente acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam ao Conselho Nacional de Desestatização, à Casa Civil da Presidência da República, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República, à Agencia Nacional de Aviacao Civil e à Procuradoria Geral da República no Estado da Bahia e ao Ministério Público do Estado da Bahia.

10. Ata nº 13/2016 – Plenário.

11. Data da Sessão: 20/4/2016 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0925-13/16-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues (Relator), Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

BENJAMIN ZYMLER WALTON ALENCAR RODRIGUES

na Presidência Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

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