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27 de Novembro de 2020
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 5 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
03526320156
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Secretaria de Aviação Civil (13.564.476/0001-05)., Agência Nacional de Aviação Civil.
Julgamento
20 de Abril de 2016
Relator
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__03526320156_72a52.rtf
Inteiro TeorTCU__03526320156_0daa3.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 035.263/2015-6

Natureza (s): Desestatização

Órgão/Entidade: Agencia Nacional de Aviacao Civil

Interessado: Secretaria de Aviação Civil (13.564.476/0001-05)

Representação legal: não há

SUMÁRIO: ACOMPANHAMENTO DA CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE AEROPORTOS. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO TÉCNICA PARA EXIGÊNCIA DE EXPERIÊNCIA ANTERIOR. IMPROPRIEDADES NOS ESTUDOS DE VIABILIDADE TÉCNICA, ECONÔMICO FINANCEIRA E AMBIENTAL. DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES.

RELATÓRIO

Adoto como Relatório a íntegra da instrução constante da peça 64, que contou com a anuência dos dirigentes da SeinfraAeroTelecom (peças 65 e 66).

“Tratam os autos de análise dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) para concessão dos serviços públicos para a ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura do Aeroporto Internacional Pinto Martins, localizado no município de Fortaleza/CE, encaminhado a este Tribunal pela Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), em 17/12/2015.

2. O processo em tela é regido pela Instrucao Normativa-TCU 27/1998, cujo art. 7º, inciso I, define os documentos a serem examinados neste primeiro estágio de fiscalização.

3. Esse aeroporto faz parte da quarta rodada de concessões junto com os aeroportos internacionais Deputado Luís Eduardo Magalhães (Salvador/BA, TC 035.261/2015-3), Hercílio Luz (Florianópolis/SC, TC 035.260/2015-7) e Salgado Filho (Porto Alegre/RS, TC 035.257/2015-6), portanto, algumas das análises apresentadas nesta instrução são comuns às elaboradas no âmbito dos respectivos processos citados.

4. As concessões de serviço público são regidas pela Lei 8.987/1995, e, subsidiariame nte, por critérios e normas gerais da Lei 8.666/1993, com alterações posteriores. As condições de delegação à iniciativa privada da exploração da infraestrutura aeroportuária, por meio de concessão, foram estabelecidas pelo Decreto 7.624, de 22/11/2011.

5. Além disso, o Conselho Nacional de Desestatização (CND), mediante a Resolução-CND 6/2015, recomenda à Presidente da República aprovar a inclusão dos quatro aeroportos no Programa Nacional de Desestatizacao (PND) com exigência de que o operador aeroportuár io comprove experiência prévia no processamento mínimo de 10 milhões de passageiros anuais em um único aeroporto. O Decreto 8.517/2015 acolhe as propostas e designa a Anac como responsável pela execução e pelo acompanhamento do processo de concessão (art. 2º).

6. Aplicam-se, ainda, à presente concessão as disposições contidas na Lei 11.182/2005, que cria a Anac, e na Lei 7.565/1986, que institui o Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA).

7. Os investimentos elencados nos estudos para expansão da infraestrutura do aeroporto são divididos em fases, de acordo com as projeções de demanda, a fim de manter um nível mínimo da

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qualidade do serviço prestado aos usuários. Contudo, dados os atuais gargalos no aeroporto em concessão, são previstos investimentos imediatos em expansão dos terminais de passageiros e de pontes de embarque; ampliação e melhorias operacionais e de segurança das pistas de pouso e decolagem existentes.

8. São projetadas relevantes receitas comerciais de exploração das áreas de embarque e desembarque pela expansão da oferta de alimentação, bebidas e comércio em geral, além de publicidade, estacionamento e outras diversas fontes de receitas.

9. Em contrapartida às concessões para exploração das infraestruturas aeroportuárias, o governo federal optou pelo modelo de outorga, sendo 25% do valor na assinatura dos contratos, e o restante pago anualmente ao longo do contrato.

10. Além dos valores de outorga fixados na licitação e de acordo com as propostas vencedoras das respectivas licitações, as concessionárias são obrigadas a pagar anualmente, a título de outorga variável, 5% da totalidade da receita bruta. Ou seja, quanto melhores os desempenhos das concessionárias, maiores os benefícios transferidos ao poder concedente.

11. A partir das tratativas prévias com SAC/PR e Anac para recebimento dos estudos acima referidos, a SeinfraAeroTelecom alocou equipe de trabalho e planejou s ua atuação conforme metodologia para executar o acompanhamento de primeiro estágio estabelecido no art. 7º, inciso I, da Instrucao Normativa (IN)-TCU 27/1998, esplanada em tópico específico desta instrução de concessões aeroportuárias.

12. Recebidos os estudos, a equipe técnica analisou a documentação, reuniu-se com representantes da SAC/PR e Anac, inclusive acompanhados das consultorias que elaboraram os estudos, para dirimir dúvidas e discutir os primeiros achados; e buscou a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) para obter informações complementares acerca dos projetos dos aeroportos e possíveis impactos ambientais associados aos investimentos.

13. De pronto, a equipe técnica identificou que a documentação encaminhada pela Anac não atende aos requisitos mínimos constantes da IN-TCU 27/1998 e de determinações do Tribunal , de modo a possibilitar a emissão de pronunciamento conclusivo acerca da adequação dos EVTEA apresentados e do primeiro estágio da concessão dos quatro aeroportos em tela.

14. Constatou-se no fluxo de caixa dos estudos a incorporação, sem fundame ntação legal , às receitas tarifárias das futuras concessionárias de valores arrecadados atualmente sob a forma de tributo e destinado ao Fundo Nacional de Aviação Civil (Fnac).

15. Ademais, a equipe técnica concluiu que são essenciais ajustes no cálculo do custo mé dio ponderado de capital (WACC, da sigla em inglês), em razão de falhas detectadas, e recomendável a atualização das premissas macroeconômicas dos estudos , não em razão de defasagem temporal, dado que são de junho de 2015, mas pela expressiva mudança das condições da economia nac ional indicando queda das expectativas dos resultados vindouros, desde aquela data, o que pode afetar as receitas projetadas das futuras concessionárias e as necessidades de investimentos.

16. No decorrer da presente instrução, cada elemento acima elencado é detalhadamente explicado.

2. VISÃO GERAL

17. Os estudos do Aeroporto Internacional Pinto Martins, localizado no município de Fortaleza/CE, foram elaborados pelo Consórcio Aéreo Brasil, nos moldes do Edital de Chamamento Público de Estudos 001/2015 e preveem sua concessão pelo prazo de 30 anos.

18. Os EVTEA preveem o desenvolvimento do sítio aeroportuário em quatro fases para o período de concessão, sendo que as intervenções da primeira fase terão início com a execução dos

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necessários levantamentos de campo, elaboração e detalhamento dos projetos de engenharia e estudos ambientais e obtenção de licenças cabíveis, além de uma primeira rodada de intervenções significativas no terminal de passageiros, com ampliação de área e pontes de embarque, e outras melhorias ao redor do sítio (peça 14, p. 103).

19. O destaque desse aeroporto é a existência de obra inacabada de ampliação do terminal de passageiros, conforme descrito a seguir, e a discussão sobre inclusão nos EVTEA de gastos com obras (Capex) – infraestrutura básica e terraplenagem – em área do sítio aeroportuário destinada a arrendamento para obtenção de receitas comerciais (não tarifárias).

20. Localizado a 8 quilômetros do centro de Fortaleza/CE, cerca de 23 minutos de carro (sem trânsito) ou 50 minutos pelo transporte público, o Aeroporto Internacional Pinto Martins (siglas SBFZ pela OACI, e FOR pela Iata) é predominantemente doméstico, tendo 6,5 milhões de passageiros sido movimentados em 2014 (96% domésticos), 69 mil pousos e decolagens (97% domésticos) e 53,6 mil toneladas de carga aérea processada no mesmo ano, sendo 79% de carga doméstica (peça 13, p. 7-9 e 70).

21. O acesso rodoviário principal ao Aeroporto é feito pela Av. Sen. Carlos Jereissati (peça 13, p. 17), mediante táxi (42,5%) e ônibus e vans (9,3%), como meios de transporte público, e por intermédio de transporte individual (48,2%) (peça 13, p. 18).

22. O sítio aeroportuário ocupa atualmente área de 530 hectares, havendo, contudo, 11 ha de área patrimonial não legalizada (peça 14, p. 12). Conforme instrução da SAC/PR para elaboração dos estudos, o consórcio consultor considerou a proposta de rezoneamento civil/militar do sítio aeroportuário elaborada em novembro de 2015.

23. A proposta de zoneamento antes vigente (elaborada em maio de 2011) definia como de uso militar a área da Base Aérea de Fortaleza (BAFZ) ao norte do sítio, uma ampla área ao sul e outras menores ao redor da pista de pouso e decolagem. Contudo, atualmente a BAFZ possui operações apenas esporádicas, dada a sua desativação, sendo que a última unidade aérea, o 1º Esquadrão do 5º Grupo de Aviação, deixou de operar no local em dezembro de 2013.

24. No que se refere à infraestrutura aeroportuária, o Aeroporto possui uma pista de pouso e decolagem (PPD) de cabeceiras 13/31 com 2.545 m de comprimento e 45 m de largura (peça 14, p. 19). A configuração atual da pista e os princípios operacionais frequentemente resultam em elevados tempos de ocupação, principalmente devido à inexistência de saídas rápidas e de pista de acesso pelo lado sul da cabeceira 31. Existem quatro pátios de aeronaves: o pátio 1, com 36.720 m² de área, para atender a 23 aeronaves da aviação geral; o pátio 2, com 76.818 m², para atender a 16 aeronaves comerciais; e o pátio 3, com 45.056 m², para atender a 7 aeronaves cargueiras (peça 14, p. 20-22).

25. Já o terminal de passageiros tem área total de 38 mil m², com seis pontes de embarque, e estacionamento com 848 vagas descobertas (peça 14, p. 25-27).

26. Em 2012, foram iniciadas obras de ampliação do terminal de passageiros visando o atendimento da demanda prevista para a Copa do Mundo de 2014. Porém, as obras foram interrompidas no início de 2014 (o futuro concessionário as encontrará com percentual de conclusão de 16,14%). Para o evento somente a nova sala de embarque com 1.350 m² foi concluída (peça 14, p. 27).

3. METODOLOGIA E ESCOPO

27. Os trabalhos foram realizados em estrita conformidade com os padrões de auditoria do TCU e com a IN-TCU 27/1998, mas incorporando, no que foi possível, sistemática presente em proposta de atualização deste normativo (TC 011.111/2015-1).

28. Previamente à chegada dos estudos no Tribunal, foram realizadas discussões internas e definidos procedimentos e técnicas para orientar a abordagem dos principais elementos constantes dos

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EVTEA, buscando-se enfatizar os potenciais riscos associados a cada um desses elementos (por exemplo, estudos de demanda e previsão de receitas comerciais), com base na experiência adquirida pelos auditores da unidade técnica em trabalhos anteriores de análise de processos de concessão de infraestrutura aeroportuária e de acompanhamento da execução dos respectivos contratos.

29. Tal procedimento buscou qualificar a probabilidade da ocorrência do risco, o impacto, caso ocorra, e o esforço exigido da equipe para avaliar cada risco. Da ponderação entre probabilidade e impacto, determinou-se o nível de risco – alto, médio ou baixo.

30. Atrelado a cada elemento do estudo e de acordo com o nível de risco e o esforço requerido, fixaram-se os procedimentos de auditoria a serem executados.

31. O nível de risco identificado foi determinante para a definição dos elementos que integrariam, ou não, o escopo dos trabalhos a serem executados pela unidade técnica. Foram incorporados ao escopo todos os elementos do estudo identificados como de alto risco; os de risco médio, mas de esforço médio ou baixo; e os de risco considerado baixo, mas de esforço igualmente baixo.

32. No interesse de conhecer com profundidade os estudos que seriam recebidos, a partir da publicação pela SAC/PR, em 10/6/2015, do Edital de Chamamento Público de Estudos 1/2015 (relativo ao PMI), para que interessados em realizar os EVTEA dos quatro aeroportos internacionais apresentassem projetos, levantamentos, investigações e estudos técnicos que subsidiassem a modelagem das concessões, a SeinfraAeroTelecom instaurou processo de acompanhamento (TC 013.561/2015-4) dos atos e procedimentos preparatórios para a nova rodada de concessões. Informações e dados obtidos nesse processo colaboraram e foram incorporados às análises do presente processo de concessão.

33. Recebido os EVTEA do aeroporto, foi analisada a robustez e consistência de cada elemento individualmente e, sendo possível, comparadas as premissas e os resultados apresentados com referenciais de mercado, nacionais e internacionais, e com os apresentados nas rodadas anteriores de concessão.

34. Complementando a análise, verificou-se a concatenação e a correspondência entre os diversos elementos do estudo. Por exemplo, se a demanda projetada determina os níveis e as datas dos investimentos em expansão da pista de pouso e decolagem e do terminal de passageiros e se esses são coerentes com as receitas tarifárias e comerciais e com as despesas operacionais.

35. Os esclarecimentos de dúvidas e as solicitações de informações adicionais foram empreendidos mediante trocas de mensagens de correio eletrônico e de reuniões com representantes da SAC/PR, Anac e da consultoria responsável pelos estudos, posteriormente formalizadas em ofícios de diligência.

36. Deve-se registrar que não faz parte do escopo deste relatório a análise das minutas de edital e contrato e seus anexos , apesar da relevância e do interesse da unidade técnica em avalia-los. Dessa forma, assuntos compreendidos nesses documentos, tais como qualidade de serviço, equilíbrio econômico-financeiro, fator X, fator Q e alocação de riscos entre poder concedente e concessionária, somente serão abordados no segundo estágio de análise pelo Tribunal.

4. CARÁTER PROVISÓRIO, INDEFINIÇÕES, IMPROPRIEDADES, INCONSISTÊNCIA E

INCOMPLETUDE DAS INFORMAÇÕES CONSTANTES DA DOCUMENTAÇÃO

ENCAMINHADA AO TCU

37. Em 17/12/2015, a Anac, mediante o Ofício 310/2015/GAB/DIR-P (peça 1, p. 1-2), encaminhou ao TCU os EVTEA relativos ao primeiro estágio da fiscalização do processo de concessão para ampliação, manutenção e operação dos aeroportos internacionais de Porto Alegre (SBPA), Florianópolis (SBFL), Salvador (SBSV) e Fortaleza (SBFZ).

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38. Constata-se que os EVTEA encaminhados não estão em versão final e definitiva, dado que as minutas dos editais de licitação, que contêm premissas e obrigações de investimento que fundamentam ou afetam os EVTEA, não foram disponibilizadas para a sociedade interessada mediante audiência pública a ser realizada, sendo, portanto, passíveis de alteração. Além disso, os EVTEA apresentam premissa de incorporação do Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero) às receitas das futuras concessionárias sem fundamentação legal subsistente.

39. O Ataero, destinado originalmente à aplicação em melhoramentos, reaparelhamento, reforma, expansão e depreciação de instalações aeroportuárias e da rede de telecomunicações e auxílio à navegação aérea, é considerado nos EVTEA como incorporado às receitas da futura concessionária, reforçando a atratividade do empreendimento, porém, sem qualquer normativo legal que sustente tal decisão.

40. A jurisprudência deste Tribunal é pacífica no sentido de não aceitar o recebimento de estudos com premissas desprovidas de amparo legal, inclusive a Anac foi alvo de determinação nesses exatos termos constantes do Acórdão TCU 3.232/2011-Plenário:

9.2 determinar à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:

9.2.1 abstenha-se de encaminhar a este Tribunal os estudos de viabilidade técnica, econômico financeira e ambiental de que trata o art. 7º, inciso I, da IN - TCU 27/1998 contendo premissas desprovidas de amparo legal e regulamentar ;

41. Portanto, a Anac descumpriu a determinação deste Tribunal, o que poderia ensejar a realização de audiência do responsável daquela entidade; contudo, entende-se não ser o caso no mome nto .

42. Desse modo, cumpre determinar à SAC/PR e à Anac que, por falta de amparo legal e regulamentar, excluam a incorporação do valor correspondente ao Ataero das projeções de receita constantes dos EVTEA da concessão do Aeroporto Internacional Pinto Martins, localizado no município de Fortaleza/CE .

43. Referente à segunda constatação dos EVTEA – encaminhamento dos documentos ao TCU em caráter precário, sem prévia realização de audiência pública, a Anac é reincidente nesta impropriedade, conforme se depreende de crítica presente no Relatório do Ministro Relator ao citado Acórdão 3.232/2011-TCU-Plenário:

63.Outro ponto a se destacar é que os EVTEA em apreço foram enviados ao Tribunal antes da regular realização e consolidação dos resultados da audiência pública, o que incrementa sobremaneira o risco de que: 1) as contribuições ali recebidas viessem a alterar o projeto, ensejando o reinício de sua análise pelo TCU; ou, mais gravemente, 2) que a audiência pública viesse a assumir caráter meramente pro forma, alijando os interessados desse democrático e legalmente assegurado canal de influência na elaboração políticas públicas.

64. Nesse contexto de extrema incerteza legal, caracterizado pela possibilidade sempre iminente de que os estudos de viabilidade tivessem que ser descartados e reformulados ab initio, este Tribunal de Contas assentiu em iniciar análise fiscalizatória, em caráter excepcional , justificado pela situação crítica em que se encontram os aeródromos públicos. (grifo nosso)

44. Ou seja, a Anac reincide na falha de encaminhar os estudos ao Tribunal antes da audiência pública, quando a mesma ainda poderia vir a sofre r alterações. Portanto, os estudos chegaram no Tribunal e m versão não definitiva , o que deve ser combatido pelos mesmos motivos expostos no excerto transcrito acima.

45. O TCU já se manifestou em relação à documentação não correspondente à versão definitiva dos EVTEA nos termos dos Relatórios e Votos que subsidiaram os Acórdãos 1.510/2010, 939/2011 e 1.656/2011, todos do Plenário. No Acórdão 1.510/2010-TCU-Plenário, por exemplo, que

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acompanhou o 1º estágio do processo de concessão do serviço público de transporte de passageiros por meio de trem de alta velocidade – TAV, ficou consignado o seguinte entendimento:

13. Os inconvenientes do envio prematuro de projetos ainda em fase de elaboração são inúmeros e gravosos, entre os quais pode-se citar o fato de distorcer expectativas quanto aos prazos para análise auditorial - que, por imperativo lógico, só podem começar a transcorrer quando do oferecimento da versão definitiva dos estudos; ocasionar retrabalho a cada nova especificação - e, ipso facto, desperdiçar recursos públicos alocados nesta Corte de Contas; e, finalmente, prejudicar a previsibilidade do processo, ao fornecer sinalização inconsistente perante os agentes do mercado. 14. Em síntese, registra-se que, por força legal e regulamentar, a fiscalização exercida pelo TCU não incide sobre versões preliminares de documentos oficiais - tirante a minuta contratual integrante de edital de licitação já publicado -, aplicando-se tão somente às versões finais e definitivas desses documentos.

46. Ademais, nos processos de concessão de aeroportos já efetivados, a Anac realizou as respectivas audiências públicas disponibilizando aos interessados no endereço eletrônico da Agência consulta aos estudos de viabilidade, à minuta de edital e anexos e à minuta do contrato de concessão e anexos, conforme se depreende das Audiências Públicas 21/2010, 16/2011 e 5/2013:

a) Audiência Pública 21/2010 - referente à concessão da construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN (Asga) [Disponível em: http://www2.anac.gov.br/transparencia/audienciasPub licasEncerradas2011.asp. Acesso em: 1º fev. 2016];

b) Audiência Pública 16/2011 - referente à concessão para ampliação, manutenção e exploração dos Aeroportos Internacionais de Brasília (DF), Campinas (SP) e Guarulhos (SP) [Disponível em: http://www2.anac.gov.br/transparencia/audienciasPublicasEncerradas2011.asp. Acesso em: 1º fev. 2016]; e

c) Audiência Pública 05/2013 - Audiência Pública referente à concessão para ampliação, manutenção e exploração dos Aeroportos Internacionais Antônio Carlos Jobim – Galeão (RJ) e Tancredo Neves – Confins (MG) [Disponível em: http://www2.anac.gov.br/transparencia/audienciasPublicasEncerradas2013.asp. Acesso em: 1º fev. 2016].

47. Apesar de disponibilizados nas audiências públicas, os EVTEA não fazem parte do escopo das discussões, o que é contraproducente, visto que subsidiam a elaboração do edital, contrato e respectivos anexos.

48. O entendimento da Anac e da SAC/PR exposto em reuniões técnicas é de que, apesar de disponibilizarem os EVTEA nas audiências públicas, consideram desnecessário fazerem parte do escopo das discussões e não haveria mandamento legal a obrigar sua inclusão.

49. Em contraposição, esta unidade técnica entende que o princípio da publicidade insculpido na Constituição Federal de 1998 é soberano neste quesito, inclusive é reproduzido no art. 26 da Lei de Criação da Anac (Lei 11.182/2011), com avanços: “O processo decisório da ANAC obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, eficiência, moralidade e publicidade, assegurado o direito ao contraditório e à ampla defesa ”.

50. O art. 32 da Lei 9.784/1999, por exemplo, determina que “Antes da tomada de decisão, a juízo da autoridade, diante da relevância da questão, poderá ser realizada audiência pública para debates sobre a matéria do processo”. Dentro do contexto do presente processo, a concessão de quatro aeroportos de tamanho vulto representa sem dúvida um processo de grande relevância social e econômica suficiente para deflagrar uma audiência pública prévia.

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51. De igual modo que disponibilizar as minutas do edital, contrato e anexos sem os estudos que os fundamentam impede a correta compreensão e avaliação daqueles, de nada adianta disponibilizar os EVTEA, sem permitir à sociedade interessada questioná-los e propor modificações.

52. Esse é o caso que vem acontecendo, por exemplo, nos últimos processos concessórios do setor, em que a Anac se limita a dizer que os EVTEA não fazem parte do objetivo das audiências e que não são vinculantes, a pretexto de justificar sua opção por afastar a participação social. No entanto, tal opção vem criando riscos desnecessários e afastando discussões relevantes sobre a real necessidade de investimentos e a robustez das premissas adotadas, entre outras, conforme se exemplifica abaixo :

CONTRIBUIÇÃO Nº 7

(...) A projeção de demanda Galeão é de 59 milhões de pessoas por ano de acordo com estudo referencial a configuração das duas pistas independentes, uma separação de 3 NM para atender 60 milhões de pessoas por ano. Essa configuração também é capaz de suportar capacidade declarada de 59 movimentos de aeronaves por hora. E é superior a 400 mil movimentos por ano. A implantação da terceira pista independente acarretará elevado custo ambiental, além da desapropriação de aproximadamente 800 lares ao custo de R$ 200.000.000,00. Assim a primeira pergunta é qual a razão de uma terceira pista como exigência do edital se pela projeção de demanda apresentada não existe necessidade real? E porque ela precisa ser independente? (...)

RESPOSTA DA ANAC:

A ANAC agradece a contribuição e esclarece que os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental – EVTEA não são objeto de avaliação nesta Audiência Pública , tendo em vista que são apenas estudos referenciais para o Governo Federal e não vinculam as Proponentes ou a futura Concessionária, como bem observa o item 1.32 do Edital lançado em 03 de outubro de 2013. (...) (grifo nosso)

(Relatório de Contribuições – Audiência Pública 5/2013. Concessão para ampliação, manutenção e exploração dos Aeroportos Internacionais do Rio de Janeiro/Galeão - Antonio Carlos Jobim, da Cidade do Rio de Janeiro/RJ, e Tancredo Neves/Confins, nos Municípios de Confins/MG e de Lagoa Santa/MG, p. 56)

53. À sociedade não cabe acatar passivamente as decisões da Administração, mas sim conhecê-las previamente a fim de poder controlá-las, impor-se contra, caso necessário, e propor melhorias no processo. Tanto é assim que o referido artigo da Lei da Anac assegura o direito ao contraditório e à ampla defesa, em todo processo decisório da agência. No caso dos processos de concessão, questionar amplamente, por meio de audiência pública, as premissas, metodologia e resultados dos estudos de viabilidade, assim como seus resultantes edital, contrato e anexos.

54. A conclusão de que os estudos devem fazer parte do escopo das audiências públicas é compartilhada dentro do Tribunal, tanto que a extinta Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes (SefidTransporte), em processo que tratava do primeiro estágio das concessões de áreas e instalações localizadas em portos organizados, analisou questão idêntica e propôs recomendação para que as audiências públicas promovidas pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) disponibilizassem informações mais completas para a sociedade, bem como incluísse no escopo das audiências questões sobre o EVTEA.

Acórdão 3.661/2013-TCU-Plenário:

Relatório:

(...)

55. O art. 37 da Constituição Federal impõe à Administração Pública o princípio da publicidade, que envolve, de maneira geral: (i) dar conhecimento dos atos administrativos de forma que eles sejam oponíveis a partes e terceiros e (ii) dar transparência das motivações desses atos para fins de controle social.

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56. A Lei 10.233/2001, em seu art. 34A, § 1º, traz que "As condições básicas do edital de licitação serão submetidas à prévia consulta pública". No que pese a letra da lei não deixar claro quais seriam as condições básicas do edital que devem ser submetidas ao escrutínio da sociedade, a disponibilização e discussão com a sociedade dos elementos técnicos, econômico-financeiros e jurídicos que irão embasar tão importante certame é considerada boa prática.

57. Esta tem sido a ótica nas licitações de rodovias e ferrovias capitaneadas pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), que, em seus processos de consulta e audiência públicas, coloca em discussão não somente os documentos jurídicos, mas também os estudos de viabilidade que embasam o certame .

58. A Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), no entanto, de forma semelhante à Antaq, não adota a mesma diretriz da ANTT . A audiência pública que embasou o recente processo licitatório dos aeroportos de Galeão e Confins também não discutiu os estudos de viabilidade daqueles empreendimentos.

59. Considerando as finalidades do princípio da publicidade e o contexto atual do setor portuário, que acabou de passar por severa reforma legislativa, com a promulgação da Lei 12.815/2013, que alterou significativamente valores e princípios jurídicos e econômicos que eram aplicados desde a Lei 8.630/1993, bem como da execução do atual programa de portos do Governo Federal, que prevê a licitação praticamente simultânea de parte produtiva relevante do setor no decorrer dos seus 4 blocos, seria de bom alvitre que as audiências públicas promovidas pela Antaq disponibilizassem informações mais completas para a sociedade, bem como incluísse no escopo das audiências questões sobre o EVTEA.

60. Ademais, chama a atenção, que os projetos colocados em audiência pública foram alterados significativamente em relação àqueles que foram encaminhados a esta Corte. E grande parte das revisões decorreram de alterações dos estudos técnicos (por exemplo, prazo, investimentos, gasto com pessoal, tamanho da área, esquema operacional e até mudanças de porto). Dada a resposta padrão da Antaq, não é possível estabelecer ligação entre as alterações promovidas e os debates ocorridos por conta das consultas e audiências públicas.

61. Pelo exposto, sugere-se recomendar à Antaq que nas audiências públicas dos próximos blocos das licitações constantes da Portaria-SEP 38/2013 coloque em discussão com a sociedade as informações técnicas, econômico-financeiras e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade dos projetos, disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público . (grifo nosso)

55. Indo além, a Ministra Relatora Ana Arraes acatou os argumentos da unidade técnica, porém, frente a relevância da matéria, transformou a proposta em determinação a ser seguida em todos os futuros processos de concessão:

Acórdão 3.661/2013-TCU-Plenário:

Voto:

(...)

31. A discussão dos EVTEAs, no caso em exame, seria particularmente desejável, uma vez que: a) são os primeiros procedimentos licitatórios levados a efeito sob a égide do novo marco regulatório do setor; b) os procedimentos licitatórios pretendidos pelo governo federal são de grande abrangência e serão realizadas de forma célere, praticamente simultânea, em todas as regiões do país; c) todos os estudos foram realizados por uma única empresa (EBP), em prazo bastante reduzido; d) a seleção dos estudos da EBP se deu de forma automática, uma vez que não houve qualquer outra empresa que os tenha apresentado; e) as análises efetuadas por este Tribunal demonstraram a existência de diversos equívocos constantes dos EVTEAs (parte dos quais já corrigidos pelo poder concedente).

32. Assim, embora se considere que a ausência de discussão dos EVTEAs, nas audiências públicas, não se reveste de gravidade suficiente para determinar a paralisação dos certames, considero

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apropriado que se efetue determinação à Antaq para que inclua os EVTEAs no escopo das discussões das audiências a serem realizadas para os próximos blocos das licitações constantes da Portaria-SEP/PR 38/2013.

Acordão:

(...)

9.3. determinar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários que:

9.3.1. para os próximos blocos das licitações constantes da Portaria-SEP 38/2013, coloque em discussão, nas audiências públicas, as informações técnicas, econômico-financeiras e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade dos projetos , disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público; (grifo nosso)

56. Em razão do encaminhamento dos estudos contendo premissas desprovidas de amparo legal e regulamentar e a não realização prévia de aud iência pública , não é possível emitir neste mome nto um juízo de valor sobre os EVTEA encaminhados ao TCU pela Anac referente à presente rodada de concessões de aeroportos.

57. Assim sendo, propõe-se a adoção de medida similar à imposta à Antaq, no sentido de determinar à Anac que inclua no escopo da audiência pública as informações técnicas, econômico-financeiras, ambientais e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade do aeroporto em tela, disponibilizando ao público docume ntos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público; e reenvie os EVTEA para nova apreciação do TCU, após a consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos, nos termos do art. 11, inciso VI, da Lei 11.182/2005.

58. Propõe-se ainda determinar que, nas próximas licitações para concessão de infraestrutura aeroportuária, a Anac se abstenha de encaminhar ao TCU estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental, antes da consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos, nos termos do art. 11, inciso VI, da Lei 11.182/2005

5. RESULTADOS DAS ANÁLISES DE DEMANDA E MERCADO

5.1. Exigência de qualificação técnica para concorrer ao certame licitatório sem de monstração de que o parâmetro fixado é adequado, imprescindível, suficiente e pertinente ao objeto licitado

59. O CND, mediante a Resolução-CND 6, de 26/6/2015 recomendou à Exma. Sra. Presidente da República a inclusão no Programa Nacional de Desestatizacao (PND) dos Aeroportos Internacionais Deputado Luís Eduardo Magalhães (Salvador/BA), Hercílio Luz (Florianópolis/SC), Pinto Martins (Fortaleza/CE) e Salgado Filho (Porto Alegre/RS) integrantes deste novo ciclo de outorgas aeroportuárias, estabelecendo em seu art. a seguinte exigência para os operadores interessados no certame (peça 18):

Art. 5º - Constitui requisito de participação no leilão, além de outros previstos no Edital, a participação societária pelo operador aeroportuário que deverá comprovar experiência prévia no processamento mínimo de 10 milhões de passageiros anuais em um único aeroporto . (grifo nosso)

60. Os fundamentos para tal exigência, por sua vez, encontram-se nas Notas Técnicas 1/DERC/DEOUT/SPR/SAC-PR, de 30/3/2015 (peça 51), referente à concessão dos Aeroportos Internacionais de Porto Alegre, Salvador e Florianópolis, e 2/DERC/DEOUT/SPR/SAC-PR, de 2/6/2015 (peça 51), referente à concessão do Aeroporto Internacional de Fortaleza, elaboradas pela

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SAC/PR. Posteriormente, a Nota Técnica 11/DERC/SPR/SAC-PR, de 14/8/2015 (peça 51), complementou as informações constantes dessas notas técnicas.

Síntese dos fundamentos quanto ao requisito de processamento de passageiros

61. Em breve resumo, a SAC/PR sustenta que a experiência exigida de 10 milhões de passageiros processados anualmente em um único aeroporto dá-se em razão da “experiência verificada nas rodadas anteriores”, dos “dados sobre possíveis concorrentes para a concessão dos aeroportos” e das “recomendações do Tribunal de Contas da União” (peça 51, p. 90). No caso de Salvador e Porto Alegre, relata que tal requisito corresponderia aproximadamente ao tráfego de passageiros previsto para os primeiros anos de concessão (peça 51, p. 120).

62. Destaca ainda quanto aos aeroportos de Florianópolis/SC e Fortaleza/CE uma premente necessidade de expansão de sua infraestrutura, em curto espaço de tempo, apesar do quantitativo de passageiros processados atualmente, e a existência de “grande quantidade de aeroportos internacionais que atendem a essa exigência (156 aeroportos)”, o que, em tese, “diminui sobremaneira preocupações quanto à diminuição de competitividade do processo licitatório” (peça 51, p. 120).

63. A SAC/PR, por meio da Nota Técnica 2/DERC/DEOUT/SPR/SAC-PR, assevera que a exigência em tela corresponderia ao volume de passageiros estimados para o primeiro ano de concessão dos aeroportos de Salvador/BA e de Porto Alegre/RS, e que, apesar do Aeroporto de Fortaleza possuir um volume menor de passageiros, assim como Florianópolis, o fato de tratar-se de uma “concessão com leilão simultâneo” e por haver “grande quantidade de players mundiais que preenchem esse requisito”, julgou conveniente que a experiência exigida não seja inferior para esses aeroportos (peça 51, p. 120).

64. As justificativas apresentadas nas notas técnicas elaboradas pela SAC/PR destacam ainda o fato de se tratar de uma prerrogativa legal do CND a definição de tal exigência, em especial, a de definir as condições aplicáveis às desestatizações.

65. A SAC/PR argumenta adicionalmente que o estabelecimento de um conjunto de indicadores – e não um único – na forma recomendada pelo TCU (itens 9.4.1 e 9.4.2 do Acórdão 2.666/2013-TCU-Plenário), traria riscos desnecessários ao processo, ainda que isso fosse possível (peça 51, p. 6):

Nesse sentido, o estabelecimento de "um conjunto de indicadores que seja capaz de expressar, de forma qualitativa e quantitativa, a qualificação técnica do licitante, no que se refere, pelo menos, a movimentação de passageiros, movimentação de cargas e qualidade do serviço de infraestrutura aeroportuária", tal como recomendou o TCU, mesmo se fosse possível, traria riscos desnecessários a um processo que vem funcionando satisfatoriamente em prol do atingimento dos objetivos da administração pública, em especial das diretrizes da Política Nacional de Aviação Civil — PNAC (Decreto n 2 6.780, de 18 de fevereiro de 2009, vários dispositivos já reproduzidas nas Notas Técnicas da SAC-PR enviadas ao TCU) e do Plano Nacional de Desestatização — PND (Lei 9.491, de 9 de setembro de 1997, Art. ).

66. A SAC/PR relata que não encontrou parâmetros mundiais objetivos no que se refere à qualidade dos serviços aeroportuários que possam ser utilizados no certame, resultando difícil sua obtenção ou aplicação prática no caso concreto (peça 51, p. 6). Noticia ainda que “da análise da experiência internacional verificou-se que tal critério (a movimentação anual de passageiros) é adotado em todos os processos de desestatização de que se tem notícia recente de aeroportos mundo afora”, a exemplo da concessão dos aeroportos japoneses (Osaka e Kansai) e de Santiago no Chile, e que parte dessa análise já consta da Nota Técnica 32/DERC/SPR/SAC-PR encaminhada ao TCU em resposta ao Acórdão 2.466/2013 – rodada anterior envolvendo os aeroportos do Galeão e de Confins (peça 51 , p. 6-7).

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67. Discorre também sobre as dificuldades concretas em se exigir a operação de voos internacionais como critério, em razão da dificuldade em se obter tal comprovação principalmente por conta dos aeroportos que operam esses voos em regime sazonal (peça 51, p. 7).

68. Salienta a SAC/PR que, nas rodadas anteriores de concessões de infraestrutura aeroportuária no Brasil, nunca houve qualquer questionamento ou sugestão alternativa para esse requisito por parte de nenhum outro agente do setor, por interessados na concessão ou pela sociedade em geral (peça 51, p. 6).

69. Por fim, para a eleição de processamento de carga como critério adicional, a SAC/PR entende que não existe “uma listagem equivalente à da ACI” que tenha a mesma confiabilidade e, ao mesmo tempo, que seja suficientemente abrangente, até porque a aferição da movimentação de cargas varia em diferentes países (peça 51, p. 7-8).

Análise da motivação trazida pela SAC/PR

70. A preocupação em analisar os fundamentos da decisão do CND de restringir a participação no presente leilão remete ao contexto fático ocorrido na rodada anterior de licitação na qual o TCU entendeu que os esclarecimentos técnicos a respeito dos requisitos de participação eram insuficientes (Acórdão 2.466/2013-TCU-Plenário).

71. Naquela ocasião, o subitem 9.2.1 daquele acórdão condicionou a publicação do edital de licitação à adoção das seguintes providências pelo CND, pela SAC/PR e pela Agencia Nacional de Aviacao Civil:

9.2. condicionar a publicação do respectivo edital à adoção das seguintes providências pelo Conselho Nacional de Desestatização, pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e pela Agencia Nacional de Aviacao Civil:

9.2.1. em observância aos princípios da motivação, da isonomia e da seleção da proposta mais vantajosa, aos arts. 37, inciso XXI, da Constituição de 1988, 14 da Lei 8.987/1995, 3º e 30 da Lei 8.666/1993 e à súmula TCU 263/2011, inclusão no processo de concessão, expressamente, dos fundamentos legais e técnicos (além daqueles constantes da Nota Técnica 001/DERC/DEOUT/SPR/SAC-PR) da exigência de experiência em processamento de passageiros e da restrição à participação no leilão de acionistas das atuais concessionárias de serviço público de infraestrutura aeroportuária, de forma a demonstrar, tecnicamente, que os parâmetros fixados são adequados, imprescindíveis, suficientes e pertinentes ao objeto licitado ; (grifo nosso)

72. A restrição de processamento de passageiros atualmente imposta deve, portanto, de maneira similar à ocorrida na rodada anterior, apresentar fundamentação técnica coerente, razoável e proporcional com as especificidades dos aeroportos internacionais da presente desestatização, para que tenha validade no plano jurídico.

73. Analisando a documentação apresentada, pode-se notar que a “experiência verificada nas rodadas anteriores” alegada não pode ser aceita de maneira abstrata como fundamento para a exigência imposta.

74. Isso porque os leilões passados ocorreram sob a exigência de requisito de processamento de passageiros abaixo ou limitado ao processamento previsto no primeiro ano de operação da futura concessão, não ficando claro qual foi o evento concreto ocorrido desde então que enseje o requisito apresentado, como, por exemplo, indicativos de falhas graves de segurança operacional ou, o não atingimento de determinados indicadores de qualidade nas concessões anteriores.

75. No leilão para concessão dos aeroportos de Brasília/DF, Guarulhos/SP e Campinas/SP houve a exigência de processamento mínimo de 5 milhões de passageiros embarcados, desembarcados e em conexão em pelo menos um ano dos últimos dez que antecederam a concessão.

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76. Já nas concessões mais recentes dos aeroportos do Galeão/RJ e Confins/MG, o Governo Federal optou inicialmente por estabelecer como habilitação técnica a operação em aeroportos com no mínimo 35 milhões de passageiros em pelo menos 1 dos últimos 5 anos.

77. Adotou-se, no entanto, após intervenção do TCU, o limite de experiência para habilitação no processo de licitação de 22 milhões de passageiros ao ano para o Galeão/RJ e 12 milhões de passageiros ao ano para Confins/MG. Tais núme ros foram justificados pelo fato de corresponde rem ao processamento de passageiros previsto para o primeiro ano de concessão desses aeroportos, o que foi proposto como critério alternativo pela Corte, dada a ausência de fundamentações robustas para o critério inicial estipulado pela SAC/PR.

78. O Gráfico 1 ilustra um panorama comparativo das rodadas anteriores, em termos de exigência efetivamente imposta no leilão e processamento previsto para o primeiro ano de operação do novo concessionário:

Gráfico 1 - Exigência do leilão versus Processamento (rodadas anteriores)



        
34 
          
                
23 
  
                  
22 
    
18 
              

10 
          
12 

12 
    
  
  
  
        

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Viracopos Brasília Guarulhos Confins Galeão

Pax estimado no 1º ano de operação privada Mínimo exigido

Fonte: Planilhas “Relatório 1 – Modelo de Demanda GRU vfinal A NAC”; “Relatório 1 –

Modelo de Demanda BSB vfinal ANAC”; “Relatório 1 – Modelo de Demanda VCP vfinal

ANAC”; “GIG_WACC atualizado e bagagem” e “CNF_atualizacao WACC e bagagem”.

Considerou-se como primeiro ano de operação 2014 (GIG/ CNF) e 2012 (VCP/ GRU/BSB) ,

ambos no cenário com restrições.

79. Em complemento, o Gráfico 2 também apresenta uma comparação entre a exigência estabelecida no art. 5º da Resolução-CND 6/2015, com a projeção de demanda constante dos EVTEA para o primeiro ano de concessão em cada um dos quatro aeroportos sob exame:

Gráfico 2 - Exigência do leilão versus Processamento (rodada atual)



    
8,5 

9,0 
  
6,5 
    

3,8 
      

10

8

6

4

2

0

Florianópolis Fortaleza Porto Alegre Salvador

Pax estimado no 1º ano de operação privada (2016)

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Fonte: Planilhas “Modelo Econômico-Financeiro FLN”; “AER01-MF-v00r27-FOR”; “Modelo

Econômico-Financeiro POA” e “AER01-MF-v00r27-SSA”.

80. Constata-se do Gráfico 2 que a exigência de processamento de 10 milhões de passageiros é um pouco superior à projeção de demanda para os aeroportos internacionais de Salvador e de Porto Alegre, e bastante superior à projeção de demanda para o Aeroporto Internacional de Florianópo lis.

81. Além disso, a movimentação de 10 milhões de passageiros será alcançada em anos bastante distintos durante a execução contratual para cada um dos aeroportos da presente desestatização, conforme representado na Tabela 1:

Tabela 1 - Ano de atingimento da movimentação de 10 milhões de passageiros por aeroporto




Aeroporto 

Ano de atingimento do requisito de processamento (10 milhões pax/ano) 

Florianópolis 

2035 

Fortaleza 

2025 

Porto Alegre 

2021 

Salvador 

2019 

Fonte: Planilhas “Modelo Econômico-Financeiro FLN”; “A ER01-MF-v00r27-FOR”; “Modelo

Econômico-Financeiro POA” e “AER01-MF-v00r27-SSA”.

82. Nota-se da Tabela 1 que, em alguns casos, a exigência feita somente será atingida em aproximadamente 20 anos (Florianópolis/SC), o que chama a atenção para a real necessidade da exigência de processamento para participar do certame licitatório.

83. As justificativas também não expõem concretamente a dificuldade em se exigir outros indicadores (exceto o de processamento internacional e cargas), tais como: operação em mais de um terminal, área de infraestrutura operada no segmento logístico, operação em aeroportos com mais de uma pista, entre outros, que podem ser vetores de interpretação quanto à segurança na escolha do futuro operador e que demonstraram ser características relativamente fáceis de aferir no caso concreto.

84. Percorrendo o restante da motivação da SAC/PR, a justificativa de rápida necessidade de expansão da infraestrutura também não se sustenta quanto aos ae roportos de Florianópolis e Fortaleza, pois não há óbice que o concessionário seja 100% pertencente a um operador aeroportuário, que, sem know-how na área de construção civil, contrate às suas expensas um empreiteiro para cumprir suas obrigações de expansão, o que não guarda conexão direta com a quantidade de passageiros processados.

85. E mesmo que assim não o fosse, um sócio com tal experiência poderia garantir essa necessidade a seu futuro sócio-operador, o que efetivamente veio a ocorrer nos leilões anteriores, conforme Tabela 2, evidenciando que em todas as ocasiões, sem exceção, houve a presença natural de um grande player do setor de infraestrutura junto ao operador suprindo a necessidade de rápida expansão de infraestrutura:

Tabela 2: Concessões e participações acionárias




A 

eroporto 

Em 

presa Vencedora 

A

eroporto Internacional Governador Aluízio
lves (São Gonçalo do Amarante-RN) 

5

0% Infravix Participações (Engevix)
0% Corporación América 

A

eroporto Internacional Governador André
ranco Montoro (Guarulhos-SP) 

9

0% Invepar (Previ, Petros, Funcef e Construtora OAS) e
0% ACSA – Airport Company South Africa 

A
(Ca 

eroporto Internacional de Viracopos
mpinas-SP) 

4
4

5% Triunfo Participações e Investimentos;
5% UTC Participações (Constran);
0% Egis Airport Operation 

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Aeroporto Internacional Presidente Juscelino
Kubitschek (Brasília-DF) 

50% Infravix Participações (Engevix)
50% Corporación América 

Aeroporto Internacional Tom Jobim – Galeão
(Rio de Janeiro-RJ) 

60% Odebrecht
40% Changi 

Aeroporto Internacional Tancredo Neves
(Confins-MG) 

75% CCR
25% Zurique Airport 

Fonte: sítio eletrônico da Anac, disponível em http://www2.anac.gov.br/Concessoes/concessoes_vigentes/

86. A SAC/PR, portanto, não logrou êxito em demonstrar que a necessidade de expansão rápida está correlacionada e depende fundamentalmente apenas da variável “processamento de passageiros”, uma vez que, se fosse o caso, pelo princípio da prudência, seria mais lógico do gestor exigir não apenas questões ligadas ao processamento em si, mas também a obrigatoriedade de um sócio com experiência comprovada em infraestrutura, por exemplo, dentre outras várias alternativas, o que não foi proposto no caso em tela.

87. Adicionalmente, sabe-se que a concessão de vários aeroportos nas rodadas anteriores esteve relacionada a eventos de grande porte como a Copa do Mundo de Futebol, e que também exigiram grandes melhorias e adequações em curto espaço de tempo. Assim, o procedimento não guardaria lógica quando examinado sob o histórico relevante envolvendo as rodadas anteriores, inclusive quanto ao fato de o leilão se dar de maneira simultânea nessa oportunidade, vez que nas concessões passadas isso não constituiu requisito factível para majorar requisitos técnicos do futuro operador, já que não guarda qualquer conexão com o desempenho do novo concessionário.

88. Com relação à suposta concorrência em razão da grande quantidade de aeroportos que atenderiam o requisito de processamento, a mesma também não pode ser acatada, pois o nível de concorrência não é balizador do requisito, vez que não há relacionamento direto entre este parâmetro e as características mínimas indispensáveis que o operador deve possuir para cumprir com os requisitos do serviço adequado (art. , § 1º, da Lei 8.987/1995).

89. Também é importante frisar que, a despeito da prerrogativa legal do CND de aprovar as condições aplicáveis às desestatizações (art. , inciso II, alínea c, da Lei 9.491/1997), a mesma não se constitui em direito absoluto, devendo obediência ao princípio da motivação, e em especial ao contido na Lei 9.784/1999:

Art. 2 A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação , razoabilidade, proporcionalidade , moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

I - atuação conforme a lei e o Direito;

(...)

VI - adequação entre meios e fins , vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;

VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão ; (...)

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

(...)

§ 1 A motivação deve ser explícita, clara e congruente , podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato (...) (grifo nosso)

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90. Especificamente sobre a dificuldade em elencar um critério alternativo ao de processamento de passageiros, a SAC/PR manifestou-se nos seguintes termos:

Vale salientar que, nas rodadas anteriores de concessões de infraestrutura aeroportuária no Brasil, nunca houve qualquer questionamento ou sugestão alternativa para esse requisito por parte de nenhum outro agente do setor, por interessados na concessão ou pela sociedade em geral. De fato, nas audiências púbicas, em esclarecimentos ao edital, em reuniões com interessados nas concessões, em congressos e seminários sobre o assunto, e também em trabalhos publicados sobre o tema, não foram apresentadas propostas alternativas para a exigência de experiência do operador aeroportuário que garantissem a objetividade necessária para garantir lisura e objetividade ao critério de exigência de experiência . (grifo nosso)

91. A despeito da opinião da SAC/PR de, em tese, não haver alternativas que garantissem a objetividade ao critério de exigência de experiência, a equipe encontrou evidências em sentido contrário analisando os recentes processos de concessão dos aeroportos japoneses (Osaka e Kansai) citados anteriormente.

92. De acordo com a documentação oficial que listava os critérios preferenciais de negociação na concessão da operação dos aeroportos de Osaka e de Kansai (de 12/11/2014), ao investidor bastaria comprovar qualquer um dos três requisitos estabelecidos como relevantes nos últimos 10 anos (peça 34, p. 7 e peça 35, p. 4):

Have any of the following experiences since 2004:

I. Experience of operating a passenger facility used by at least 15 million users in a year

II. Experience of operating a commercial facility whose store floor area is no less than 10,000 m 2

III. Experience of operating a multi-purpose building (which includes a commercial facility) whose gross floor area is no less than 100,000 m 2 , attached to a passenger facility used by at least 15 million users in a year (grifo nosso)

93. Nos recentes processos de concessão dos aeroportos japoneses (Osaka e Kansai) e de Santiago (Chile) citados pela SAC/PR, a exigência de experiênc ia prévia no processamento de 15 milhões de passageiros também não foi situada em patamar acima do processamento previsto para o primeiro ano de operação do novo operador.

94. Consultando a documentação contratual, verifica-se, no caso dos aeroportos japoneses, que o período de operação privada iniciar-se-á em abril/2016 (peça 36), sendo que no ano de 2015 (ano anterior à operação do novo concessionário), no período de janeiro a novembro, apenas o aeroporto de Kansai havia movimentado mais de 21 milhões de passageiros, e o de Osaka quase 16 milhões (peça 37).

95. E no caso chileno, embora não houvesse critério alternativo em relação ao requisito técnico de processamento (15 milhões de passageiros), o aeroporto, no ano anterior à concessão, também já havia movimentado mais de 16 milhões de passageiros, ou seja, também contava com processamento prévio superior ao primeiro ano de operação privado pós-concessão (peça 38).

96. Dessa forma, o requisito de processamento de passageiros não se constituiu parâ metro absoluto utilizado em processos de concessão similares (aeroportos japoneses), tampouco se situou em patamar que superasse o processamento previsto para o primeiro ano de operação, o que também ocorreu no caso chileno.

97. Nesse contexto, a SAC/PR não conseguiu demonstrar, tecnicamente, que os parâmetros fixados são adequados, imprescindíveis, suficientes e pertinentes ao objeto licitado .

98. Consoante a teoria dos motivos determinantes, a validade do ato praticado pelo agente público se vincula aos motivos indicados como seu fundamento, de tal modo que, se inexistentes ou

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falsos, implicam a sua nulidade e a responsabilização de quem deu causa (v. Acórdãos 467/2010-TCUPlenário e 1.147/2010-TCU-Plenário). A propósito, aponta Bandeira de Mello:

De acordo com esta teoria, os motivos que determinaram a vontade do agente, isto é, os fatos que serviram de suporte à sua decisão, integram a validade do ato. Sendo assim, a invocação dos “motivos de fato” falsos, inexistentes ou incorretamente qualificados vicia o ato mesmo quando, conforme já se disse, a lei não haja estabelecido, antecipadamente, os motivos que ensejariam a prática do ato. Uma vez enunciados pelo agente os motivos em que se calçou, ainda quando a lei não haja expressamente imposto essa obrigação de enunciá-los, o ato será válido se estes realmente ocorreram e o justificavam. (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. ed. 27. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 404) (grifo nosso)

99. Nesse sentido, o STJ tem esclarecido que a invalidação dos atos administrativos pela teoria dos motivos determinantes dá-se não apenas quando os motivos elencados não existiram ou eram falsos, mas também quando deles não advier a necessária coerência entre a fundamentação exposta e o resultado obtido com a manifestação de vontade da Administração Pública:

ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO. VINCULAÇÃO AOS MOTIVOS DETERMINANTES . INCONGRUÊNCIA. ANÁLISE PELO JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. DANO MORAL. SÚMULA 7/STJ.

1. Os atos discricionários da Administração Pública estão sujeitos ao controle pelo Judiciário quanto à legalidade formal e substancial, cabendo observar que os motivos embasadores dos atos administrativos vinculam a Administração, conferindo-lhes legitimidade e validade.

2. "Consoante a teoria dos motivos determinantes, o administrador vincula-se aos motivos elencados para a prática do ato administrativo. Nesse contexto, há vício de legalidade não apenas quando inexistentes ou inverídicos os motivos suscitados pela administração, mas também quando verificada a falta de congruência entre as razões explicitadas no ato e o resultado nele contido" (MS 15.290/DF, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 26.10.2011, DJe 14.11.2011). (...)

5. "Assim como ao Judiciário compete fulminar todo o comportamento ilegítimo da Administração que apareça como frontal violação da ordem jurídica, compete -lhe, igualmente, fulminar qualquer comportamento administrativo que, a pretexto de exercer apreciação ou decisão discricionária, ultrapassar as fronteiras dela, isto é, desbordar dos limites de liberdade que lhe assistiam, violando, por tal modo, os ditames normativos que assinalam os confins da liberdade discricionária." (Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 15ª Edição.) (...) Agravo regimental improvido. (STJ, AgRg no REsp 1280729/RJ, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins, j. 10/04/2012, p. DJe 19/04/2012.) (grifo nosso)

100. Além disso, a Lei 8.666/1993, aplicável ao presente caso, dispõe que:

Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:

(...)

II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação , e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos; (grifo nosso)

101. Embora a expressão “qualificação técnica” tenha grande amplitude de significado, a Súmula-TCU 263/2011 balizou a interpretação do dispositivo no seguinte sentido:

Para a comprovação da capacidade técnico operacional das licitantes, e desde que limitada, simultaneamente, às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto a ser contratado, é legal a exigência de comprovação da execução de quantitativos mínimos em obras ou serviços com

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características semelhantes, devendo essa exigência guardar proporção com a dimensão e a complexidade do objeto a serexecutado . (grifo nosso)

102. Ocorre que não há dúvida de que na interpretação da pertinência entre a compatibilidade das “características, quantidades e prazos” com o objeto licitado, a orientação da Constituição Federal se dá no seguinte sentido:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (grifo nosso)

103. Não é possível, portanto, à luz da exposição do panorama jurídico-legal sobre a matéria feita acima, conceber que o valor de 10 milhões de passageiros se afigure como o mínimo necessário e indispensável ao cumprimento das obrigações da futura concessionária, em razão do fato de que o valor do requisito deve guardar relação íntima com a complexidade de cada aeroporto a ser concedido. Isso não ocorreu, uma vez que foi adotado o mesmo valor para os aeroportos com a projeção de demanda constante dos EVTEA para o primeiro ano de concessão diferentes. Ademais, para cada um dos quatro aeroportos internacionais da presente desestatização, essa projeção é inferior ao valor de 10 milhões recomendado pela SAC/PR nas Notas Técnicas 1/DERC/DEOUT/SPR/SAC-PR, de 30/3/2015 (peça 51), e 2/DERC/DEOUT/SPR/SAC-PR, de 2/6/2015 (peça 51), e estabelecido no art. 5º da Resolução-CND 6, de 26/6/2015.

104. Nesse sentido, a jurisprudência do TCU já possui precedentes (excerto do Voto proferido no Acórdão 1.891/2006-TCU-Plenário):

“(...) destaco que a jurisprudência deste Tribunal – Decisão 1.618/2002 e Acórdão 515/2003, ambos de Plenário – já se manifestou no sentido de que o art. 30, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993 somente se aplica à qualificação técnico-profissional, estando a limitação da capacidade técnico operacional insculpida no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988, o qual somente permite exigências de qualificação técnica e econômica que sejam indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações .” (grifo nosso)

105. Marçal Justen Filho também adverte no mesmo sentido:

Ou seja, o próprio § 1º, inciso I, do art. 3º admite, de modo implícito, a adoção de qualquer cláusula discriminatória desde que tenha pertinência e relevância para a seleção da proposta mais vantajosa. A parte final do dispositivo deve ser interpretada como consagrando o princípio da proporcionalidade .

Isso significa que será inválida a cláusula discriminatória quando não tiver pertinência ou relevância. Mais ainda, também será inválida quando deixar de consagrar a menor restrição possível . Se as características do objeto licitado exigirem a adoção de tratamento discriminatório, isso não significará a autonomia da Administração para consagrar discriminação excessiva. Somente será admitida a mínima discriminação necessária para assegurar a obtenção da contratação mais vantajosa .

(...) Ou seja, atingido o mínimo necessário a satisfazer a necessidade administrativa, qualquer restrição sobejante configura-se como antijurídica . (grifo nosso)

(FILHO, Marçal Justen. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, ed.13. São Paulo: Dialética, 2009, p. 81)

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106. Em consequência, propõe-se dar ciência ao Conselho Nacional de Desestatização, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agência Nacional de Aviação Civil que os fundamentos legais e técnicos incluídos no processo de concessão sob apreciação, relativamente à exigência de demonstração de qualificação técnica em termos de processamento de passageiros, nos volumes estabelecidos no art. 5º da Resolução CND 6/2015, não são consistentes, não embasam nem justificam, técnica e juridicamente, a decisão do poder concedente em proceder à referida exigência.

107. Ainda, determinar ao Conselho Nacional de Desestatização, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, c/c arts. 2º e 3º do Decreto 8.517/2015, referente à concessão do Aeroporto Internacional Pinto Martins, que restrinjam as exigências editalícias relativas à comprovação de qualificação técnica do operador aeroportuário às especificidades desse aeroporto, fundamentando devidamente, por meio de estudos técnicos necessários e suficientes, os critérios adotados .

5.2. Abstenção de participação acionária da Infraero na SPE

108. A participação da Infraero como sócia relevante das concessionárias, com 49% do capital social, tem sido historicamente objeto de preocupação desta Corte de Contas desde a rodada de desestatização dos Aeroportos Internacionais de Guarulhos, Campinas e Brasília, tendo essa participação também ocorrido na rodada dos Aeroportos Internacionais do Galeão e de Confins.

109. Essa preocupação ficou expressa nos termos dos Acórdãos 3.232/2011-TCU-Plenário (Aeroporto Internacional de Guarulhos), 3.233/2011-TCU-Plenário (Aeroporto Internacional de Brasília) e 3.234/2011-TCU-Plenário (Aeroporto Internacional de Viracopos), que recomendaram à Anac que examinasse a necessidade de participação da Infraero na futura Sociedade de Propósito Específico (SPE) ou estabelecesse, na minuta de contrato, mecanismo que possibilitasse e estimulasse a diminuição gradativa dessa participação no capital social da concessionária.

110. O Acórdão 2.466/2013-TCU-Plenário (Aeroportos Internacionais do Galeão e de Confins) também trouxe à tona essa preocupação ao recomendar à Anac que reexaminasse a necessidade de participação da Infraero nas futuras SPE e fundamentasse sua decisão ou estabelecesse, na minuta do contrato relativa ao certame, mecanismo que contribuísse para diminuição gradativa dessa participação.

111. Nesse mesmo sentido, no Acórdão 548/2014-TCU-Plenário, que tratava de Auditoria de Natureza Operacional na Anac e na Infraero, o TCU identificou diversos problemas na atuação da Infraero que poderiam comprometer o alcance dos objetivos que justificaram a presença da empresa como sócia que detém 49% do capital social das concessionárias dos aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília. Entre os problemas citados no relatório, ressalta-se “limitações para verificar se os contratos assinados com partes relacionadas às concessionárias atendem a termos e condições de mercado”, que foi alvo de determinação por parte do TCU no referido acórdão:

9.5. (...) determinar à Infraero que se abstenha de consentir a celebração de qualquer contrato ou instrumento congênere com parte relacionada às concessionárias das quais participa como sócia relevante, sem analisar previamente e de maneira consistente o atendimento os termos e condições de mercado.

112. A determinação acima, juntamente com as medidas 9.4 e 9.6 do Acórdão 548/2014Plenário, foi alvo de processo de monitoramento específico nesta Corte de Contas, no âmbito do TC 030.165/2014-8. Neste processo, em 11/12/2015, foi deferida medida cautelar para:

a) (...) determinar à Infraero que, cautelarmente, abstenha-se de consentir com a celebração de contratos, aditivos, ajustes e demais compromissos referentes a obras e serviços de engenharia

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entre as SPE de que participa e partes relacionadas dos acionistas privados, até que este Tribunal delibere sobre o mérito da questão;

113. Na Resolução CND 6/2015 (peça 18), de 26/6/2015, que recomendou a inclusão dos aeroportos em tela no Programa Nacional de Desestatizacao (PND), não há previsão de participação acionária da Infraero na Sociedade de Propósito Específico (SPE) que irá gerir o aeroporto. Nos EVTEA também não há menção à participação da Infraero na composição da SPE e, além disso, em reuniões realizadas no TCU para apresentações destes EVTEA, a SAC/PR informou que, a princípio, não haveria participação da Infraero na composição da SPE. Essa abstenção de participação da Infraero na SPE vai ao encontro de recomendações recorrentes feitas pelo TCU nos termos dos Acórdãos 3.232/2011, 3.233/2011, 3.234/2011, 157/2012, 2.466/2013 e 548/2014, todos do Plenário.

114. Portanto, frente a importância e tempestividade do tema, a abstenção de participação acionária da Infraero na SPE, até o momento, atende a recomendações recorrentes deste Tribunal .

115. A confirmação do cumprimento das recomendações do TCU quanto ao tema em tela se dará na oportunidade da análise de segundo estágio deste processo de desestatização, nos moldes do art. 7º, inciso II, da IN-TCU 27/1998.

5.3. Premissas macroeconômicas desatualizadas

116. Para projeção de demanda anual de transporte aéreo, os EVTEA adotaram metodologia econométrica, envolvendo modelos de regressão linear. Tais modelos buscaram explicar a demanda de passageiros (domésticos, internacionais e de aviação geral) para o aeroporto através de variáveis explicativas. Nas regressões lineares obtidas, uma das variáveis utilizadas para explicar a demanda foi o Produto Interno Bruto (PIB) nacional (peça 13, p. 31). Assim, a projeção das taxas de crescimento do PIB nacional por todo o prazo da concessão influencia diretamente a projeção anual de demanda de passageiros.

117. A projeção de crescimento do PIB brasileiro para o prazo da concessão foi uma premissa dada pela SAC/PR para a consultoria que elaborou os EVTEA, tendo como referência a mediana anual apurada em 24/7/2015 pelo sistema de expectativas Focus do Banco Central para os anos de 2015 a 2019, repetindo-se o valor deste para toda a série projetada (peça 16, p. 7).

118. Chegados os estudos no TCU, em 17/12/2015, verificou-se que as estimativas estão temporalmente atualizadas, visto que possuem menos de dezoito meses da entrega do EVTEA, conforme jurisprudência desta Corte, a exemplo do constante no Acórdão 2.104/2008-TCU-Plenário. Apesar disso, dado que a conjuntura econômica do país mudou significativamente desde a data base dos EVTEA (junho de 2015), diligenciou-se a SAC/PR e a Anac, mediante o Ofício 0014/2016TCU/SeinfraAeroTelecom, de 27/1/2016 (peça 27, p. 1), solicitando que encaminhassem informações complementares e/ou justificativas quanto à não atualização das premissas econômicas (PIB, Selic, câmbio, etc.). Adotou-se essa medida em vista de relevante mudança na situação macroeconômica do país exposta em projeção do PIB datada de 22/1/2016, nos valores constantes da Tabela 3, em comparação aos valores adotados nos EVTEA:

Tabela 3 - Comparativo entre taxas de projeção¹ do PIB julho/2015 e janeiro/2016




Data 

2015 

2016 

2017 

2018 

2019 

24/7/2015 (EVTEA) 

-1,76 

0,20 

1,70 

2,00 

2,35 

22/1/2016 

-3,78 

-3,00 

0,80 

1,50 

2,00 

Fonte: Sistema de expectativas Focus - Banco Central.

(1) Em pontos percentuais (p.p.)

119. Constata-se da Tabela 3 uma diferença de 2 pontos percentuais (p.p.) em 2015, diferença bastante significativa, considerando que reflete apenas seis meses de diferença entre uma e outra

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previsão (o dado de 22/1 para 2015 ainda é uma previsão do fechamento de 2015). Já para 2016, há uma diferença de quase 3 p.p. A redução de 0,35 p.p. na previsão para 2019 também é relevante, pois afeta a projeção de demanda de passageiros para todos os demais anos da concessão.

120. Em resposta a esse questionamento, a SAC/PR enviou a Nota Técnica 04/DERC/SPR/SAC-PR (peça 60, p. 3-4), reproduzida abaixo:

(...)

O entendimento desta SAC-PR é de que alguma defasagem entre a data base para premissas utilizadas nos estudos de viabilidade e a conclusão do processo de fiscalização pelo órgão de controle, assim como a publicação do Edital de concessão dos aeroportos, é inerente ao processo de estruturação das concessões. Tanto a expectativa da variável PIB, que afeta a projeção de movimentação de passageiros, aeronaves e carga, quanto a projeção de cotação de câmbio, que pode afetar preços de itens de investimento, projeção de receita comercial (receita com lojas franca, por exemplo) e receita de carga importada, são comumente alteradas pelos agentes do mercado. Ademais, conforme análise de dados apresentada adiante, tais expectativas são sistematicamente frustradas (para mais ou para menos) e denotam elevado erro de estimativas pelos agentes do mercado, como não poderia deixar de ser em vista dos inúmeros eventos que afetam a economia.

A atualização de tais variáveis, principalmente PIB, resultaria em nova estimativa de demanda e, ainda que a alteração fosse pequena, teria como consequência a necessidade de estimar outra necessidade de investimentos, receitas e despesas. Os novos estudos seriam entregues novamente

o órgão de controle, o qual incorreria em prazo adicional para análise. Ao fim do processo, novamente os estudos estariam desatualizados.

(...)

Ademais, conforme gráfico abaixo, as expectativas do mercado para o PIB podem se frustrar tanto positiva quanto negativamente, ou seja, é possível que o mercado subestime ou superestime a variação do PIB para os próximos anos.

Diferença (pontos percentuais) entre o esperado no início do ano (primeira informação do ano) e a taxa de variação do PIB realizada no ano.

Fonte: SAC, dados BACEN-sistema de expectativas FOCUS

O gráfico acima demonstra a diferença da expectativa do mercado para o PIB no início do ano (primeira informação do ano) em relação ao PIB de fato realizado. Observa-se que em 2007 e 2010 o PIB realizado foi 2,63 e 2,39 pontos percentuais superior à estimativa do mercado no início do respectivo ano. Já nos anos de 2009, 2012, 2014 e 2015 (em 2015 considera-se a diferença dos estudos em relação a mais recente projeção, tendo em vista os propósitos desta análise e a ausência da informação oficial de 2015), destaca-se uma diferença no sentido contrário, ou seja, o PIB se mostrou aquém da expectativa inicial.

(...)

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Por fim, o processo de concessões de aeroportos conduzido pela ANAC e SAC-PR, em vista da comparação com outros setores no Brasil e com concessões de aeroportos em outros países, é um dos mais céleres já realizados (aproximadamente 360 dias da data de chamamento dos estudos até a realização do leilão), o que indica que defasagens existentes nas premissas devem ser suportadas como algo inerente ao processo e que não há margem para encurtar prazos, dada a observância de boas práticas de desestatização (estudos completos, consulta pública efetiva, etc).

121. Não se discute que alguma defasagem dos dados é inerente ao processo de estruturação das concessões, porém o questionamento sobre a desatualização de premissas do presente estudo não se dá pela questão temporal, mas sim pela mudança das condições macroeconômicas.

122. Outrossim, reconhece-se a dificuldade em estimar com precisão as expectativas de mercado para as premissas macroeconômicas e o caráter meramente preditivo destas, entretanto, é de se ponderar que as diferenças entre as duas previsões são consideráveis, e podem impactar de maneira significativa as projeções de demanda, de receitas, e a necessidade de investimentos do projeto. Ressalta-se ainda que tais diferenças ocorreram em um período de seis meses (24/7/2015 a 22/1/2016), enquanto, pelo gráfico fornecido pela SAC/PR, percebe-se que defasagens dessa magnitude ocorrem em período de um ano, quando ocorrem (o que não é a regra).

123. Reforçando o impacto da projeção do PIB sobre a estimativa da demanda de passageiros domésticos, os cálculos da consultoria identificaram que a elasticidade-PIB é de 2,40 (peça 13, p. 35), refletindo intensa resposta da demanda (RPK) em relação à mudança do PIB. Ou seja, PIB crescente gera crescimento mais robusto na demanda, e, pelo contrário, decréscimo do PIB reduz com mais ímpeto a movimentação de passageiros nos aeroportos.

124. Da leitura atenta do conteúdo do item 9.2.1.1 do Acórdão 2.104/2008-TCU-Plenário, que analisou o 1º estágio de outorga de trechos rodoviários das BR-116 e 324, no Estado da Bahia, e do voto condutor extrai-se exatamente a preocupação do ministro Ubiratan Aguiar de que as premissas utilizadas no EVTEA sejam as mais atualizadas possíveis a fim de melhor captarem a realidade, dados os efeitos sobre o montante de investimentos, o prazo da concessão e os custos operacionais. Naquele caso, as estimativas de tráfego; no presente, as estimativas de movimentação de passageiros derivada do PIB projetado. Vejamos a fundamentação ao referido decisum:

13. (...) De qualquer modo, o quadro ideal - que pode ser buscado em futuras concessões rodoviárias - não poderia prescindir de dados captados em momento mais próximo ao da realização da licitação, pelo fato de que podem trazer reflexos em parâmetros que impactam no montante de investimentos, no prazo da concessão e nos custos operacionais.

(...)

15. De qualquer modo, deve a ANTT atentar para a necessidade de, nos estudos que vierem a embasar futuras concessões de rodovias, utilizar estudos de tráfego os mais atualizados possíveis, de modo que sejam obtidas estimativas que se aproximem ao máximo dos volumes de tráfego reais, quando da realização da licitação.

125. Da conclusão acima, o Acórdão 2.104/2008- TCU-Plenário determinou à ANTT que:

9.2.1.1 apresente, nos estudos de tráfego, as contagens atuais, assim entendidas aquelas realizadas há menos de 18 meses, efetuadas em mais de um período do ano, de forma a permitir uma maior segurança nas estimativas dos volumes anuais, assim como possibilitar a aferição destes levantamentos com os dados históricos de volumes de tráfego e de sazonalidade disponíveis;

126. Apesar de o presente questionamento se referir unicamente às projeções do PIB, outras premissas macroeconômicas igualmente sofreram relevante alterações em suas estimativas.

127. Portanto, considerando o descolamento entre as projeções utilizadas nos estudos e as atuais, com risco de impacto significativo sobre os resultados encontrados, ente nde-se prudente

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recomendar à SAC/PR e à Anac reavaliar as premissas macroeconômicas dos EVTEA da presente concessão, especialmente a atualização da projeção do PIB .

5.4. Custo Médio Ponderado de Capital (WACC em inglês)

128. No bojo do processo que tratou dos procedimentos preparatórios para a nova rodada de concessões aeroportuárias (TC 013.561/2015-4), a equipe de fiscalização acompanhou a divulgação pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF) de nota à imprensa, em 16/7/2015, atualizando os parâmetros de remuneração para os próximos leilões de aeroportos que viessem a ocorrer.

129. Ato contínuo, foi diligenciado o Ministério da Fazenda e a SAC/PR para que enviassem documentação referente à fundamentação do novo WACC (do inglês Weighted Average Cost of Capital - Custo Médio Ponderado do Capital) divulgado. Foram recebidos em resposta pronunciamentos da STN/MF; do BNDES e da SAC/PR sobre o assunto.

130. Em síntese, a fundamentação essencial encontra-se no pronunciamento da STN, uma vez que a SAC/PR limitou-se a aceitar a taxa calculada pelo Tesouro, órgão que detém maior expertise sobre o assunto. O BNDES, por sua vez, também não influiu diretamente no cálculo do WACC, uma vez que esclareceu que o seu papel seria apenas de organizar a documentação necessária que subsidia as decisões do CND.

131. O Ministério da Fazenda, mediante a Nota Técnica 5/2015/STN/SEAE/MF, sugere o valor de 8,5% a.a. para o Custo Médio Ponderado do Capital (WACC) (peça 44), superior aos valores das concessões anteriores, conforme apresentado no Gráfico 3. De acordo com a referida nota técnica, o cálculo manteve a metodologia da Nota Técnica 64/STN/SEAE/MF/2007, conservando-se, ainda, as premissas utilizadas na NT 675/2013/STN/SEAE/MF divulgada quando da rodada de concessão dos aeroportos internacionais do Galeão e de Confins. Além disso, informa que foram uniformizados os parâmetros da NT 2/2015/STN/SEAE/MF. Por último, a Nota Técnica 05/2015/STN/SEAE/MF (peça 44, p. 2) registra o uso da mediana em substituição à média para sua necessária compatibilização com o procedimento adotado nos demais setores de concessões rodoviárias e de arrendamento portuário.

Gráfico 3 - Comparativo - WACC Aeroportos

FZ/SV/PA/FL 8,50%

GIG/CNF 6,63%

VCP* 8%

GRU/BSB 6,46%

Asga 6,30%

0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00% 8,00% 9,00%

Asga GRU/BSB VCP* GIG/CNF FZ/SV/PA/FL

Fonte: Acórdãos 3.232/2011, 3.233/2011 e 3.234/2011, todos do Plenário.

(*) A taxa utilizada no Aeroporto de Viracopos era originalmente de 6,46% e foi majorada

posteriormente para 8%.

132. Analisando a fundamentação do presente WACC constante da Nota Técnica 5/2015/STN/SEAE/MF, a equipe constatou a necessidade de diligenciar a SAC/PR, medida efetivada mediante o Ofício 0015/2016-TCU/SeinfraAeroTelecom, de 27/1/2016 (peça 28), a fim de que encaminhasse informações complementares e/ou justificativas quanto aos seguintes aspectos:

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a) adoção do parâmetro “beta desalavancado” idêntico ao utilizado na rodada de concessões aeroportuárias anterior, tendo em vista que não se manteve a regra de coerência em relação às concessões anteriores, em que o parâmetro foi sendo atualizado e acompanhado da memória de cálculo contendo a amostra de empresas selecionadas, acompanhado de análise crítica a respeito da representatividade da amostra;

b) não atualização da participação do capital de terceiros no cálculo do WACC em razão da divulgação das condições de financiamento pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para a presente rodada de concessões, explicando (i) de que maneira as planilhas financeiras, que optam pelo uso de capital de terceiros sempre que houver taxas mais vantajosas (BNDES/Debêntures Incentivadas), são compatíveis com um nível inferior de alavancagem contemplado no WACC; e

c) cálculo para obtenção do parâmetro “custo de capital de terceiros” utilizado para estabelecer o WACC, em especial, esclarecendo em que medida a Taxa Preferencial Brasileira (TPB) utilizada para atualizar o spread de crédito é a mais adequada, considerando (i) que a taxa de risco de crédito máxima na linha Pró-Logística do BNDES é de 4,18% a.a.; (ii) que a própria Nota Técnica 64/STN/SEAE/MF especifica que o risco de crédito deve ter como referência o spread do BNDES (v. item 3.7 – Custo de financiamento); (iii) que os estudos preveem alavancagem inicial de aproximadamente 70% do Capex, sendo metade referenciado à TJLP (via BNDES) e a outra metade via debêntures incentivadas; (iv) que a metodologia apresentada do WACC não foi clara a respeito da inclusão dos financiamentos concedidos pelo BNDES no cálculo da TPB, e em que proporção.

133. Em atendimento ao Ofício 0015/2016-TCU/SeinfraAeroTelecom, a SAC/PR enviou a Nota Técnica Conjunta 4/2016/STN/SEAE/MF-DF, de 28/1/2016 (peça 50), na qual constam os seguintes argumentos, em síntese:

a) beta desalavancado (peça 50, p. 3-4):

a.1) que se deve manter a amostra de aeroportos utilizada [sete] uma vez que a mesma continua representativa para o setor e que indica uma tendência de queda para o valor médio de 0,39 para o beta desalavancado; e

a.2) que na avaliação da STN e da SEAE o valor de 0,39 não estaá em linha com o aumento da incerteza e da percepção de risco no mercado, utilizando como base as quedas nos Índices de Confiança da Construção e de Serviços, publicados pelo IBRE/FGV, o que motivou a decisão de manter o valor médio de 0,42 para o parâmetro beta desalavancado, calculado na rodada anterior.

b) custo de capital de terceiros (peça 50, p. 6-7):

b.1) que a TPB, por ser representativa de clientes com o perfil semelhante ao de financiamento de concessões, pode ser utilizada como proxy para estimar o spread de risco de crédito;

b.2) que, apesar das operações do BNDES não serem computadas no cálculo da TPB, o que atrairia potencial para a superestimação do risco de crédito, sua inc lusão poderia gerar ainda mais distorções, uma vez que a taxa não seria compatível com as praticadas no mercado, além de tais operações serem destinadas a certos setores e estarem sujeitas a condicionantes cada vez mais restritivas; e

b.3) que a adoção da TPB está em linha com a percepção de que há uma tendência de aumento da participação dos bancos privados nos financiamentos das concessões de infraestrutura de transporte, com tendência à menor participação dos bancos públicos em linhas subsidiadas.

c) participação do capital de terceiros (peça 50, p. 7-9):

c.1) que a metodologia adotada pelo Ministério da Fazenda não utiliza como parâmetro as condições de financiamento divulgadas pelo BNDES e que as condições anunciadas pelo Banco são apenas estimativas;

c.2) que as condições definitivas de financiamento dependerão do perfil de crédito do cliente, à luz das políticas de crédito/operacionais da instituição financeira;

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c.3) que a estrutura de capital real da futura concessionária depende da capacidade de alavancagem dos seus acionistas e, por isso, deverá sofrer variações, inclusive por força dos resultados operacionais do empreendimento;

c.4) que buscou-se refletir uma alavancagem média, da mesma forma adotada em notas técnicas anteriores;

c.5) que a utilização específica das condições de financiamento do BNDES na elaboração do EVTEA é questão afeta a competência da SAC/PR.

Parâmetro Beta Desalavancado

134. As justificativas trazidas com relação à ausência de atualização do parâmetro beta devem ser ponderadas pelos seguintes motivos. Em primeiro lugar, a amostra atualmente adotada (sete empresas) é idêntica àquela da concessão dos aeroportos do Galeão e de Confins, e menor que a amostra de quinze empresas utilizada na concessão dos aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília. Embora o último beta calculado na rodada dos aeroportos do Galeão e de Confins tivesse um número reduzido de empresas na amostra, tal fato foi devidamente justificado à época, uma vez que foi realizado um ajuste que refletia de maneira mais equilibrada os diferentes mercados, principalmente excluindo da amostra pequenos aeroportos que não guardavam correlação razoável com o porte dos ativos concedidos naquela ocasião.

135. Nos documentos enviados para a atual rodada de concessões de aeroportos, no entanto, não há nenhuma análise ou demonstração de que a amostra de aeroportos utilizada na rodada passada [sete empresas] continua representativa. A Nota Técnica Conjunta 5/2015/STN/SEAE/MF, de julho de 2015, apenas menciona que a referida amostra mantém-se adequada, sem demonstrar tal fato. Não há qualquer comentário, por exemplo, a respeito da pertinência ou não de inserção de outras empresas na amostra para o caso ora em análise.

136. Cita-se como exemplo a “Guangzhou Baiyun International Airport Co Ltd”, que constava na amostra de quinze empresas, mas foi retirada das amostras desde a rodada passada. A Guangzhou é operadora de aeroporto internacional localizado em Guangzhou/China (Buiyun International Airport) – negociada na bolsa de Xangai. Outro exemplo diz respeito a grandes holdings concentradas em ativos aeroportuários que poderiam ser incorporadas à amostra, tais como a “Vinci SA” detentora de concessões em cinco continentes, e com administração de 23 aeroportos em Portugal, França e no Camboja – negociada na bolsa de Paris.

137. Também não foram feitas explicações a respeito da exclusão da amostra de grandes holdings do Brasil que detém participações aeroportuárias nos atuais concessionários, tais como a CCR S.A. e Triunfo Participações S.A., ambas negociadas na BM&F Bovespa e sua pertinência para percepção do risco não-sistemático.

138. Por fim, a Nota Técnica 64/STN/SEAE/MF/2007 faz menção a uma etapa de “Reequilíbrio da amostra de betas” com o objetivo de retirar da amostra possíveis vieses, enquanto que na Nota Técnica Conjunta 4/2016/STN/SEAE/MF-DF há a afirmação de que a amostra ainda é representativa, sem fornecer maiores detalhamentos a respeito.

139. Nesse sentido, cabe recomendar à SAC/PR e à Anac que reavalie m a amostra de empresas, a fim de garantir a sua representatividade, para cálculo do beta desalavancado tanto para os aeroportos ora em análise quanto para as futuras concessões de infraestrutura aeroportuária .

140. Consta também da Nota Técnica Conjunta 4/2016/STN/SEAE/MF-DF, de 28/1/2016, que foi adotado o procedimento de não considerar o parâmetro beta-desalavancado atualizado (0,39), sob o argumento de que não estaria se capturando o aumento da incerteza, o que também não procede do ponto de vista técnico, uma vez que a mudança na percepção de risco pelos investidores é considerada,

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ao menos em parte, pelo prêmio de risco Brasil, no valor de 4,18%, incluído no cálculo do custo do capital próprio (peças 44 e 45).

141. Tanto é que o prêmio de risco Brasil foi calculado adotando-se como indicador do risco país o índice EMBI+BR (Emerging Markets Bond Index Plus Brazil), que reflete o comportamento de títulos da dívida externa brasileira nas mãos de credores nacionais e internacionais (peça 62, p. 5). No presente caso, utilizou-se a mediana do período compreendido de janeiro/1995 a maio/2015 para obtenção do prêmio de risco país.

142. Além disso, os índices de confiança apresentados somente refletem a realidade dos empresários brasileiros, não sendo fator determinante no apetite de risco dos investidores internacionais, os quais representam a totalidade das empresas na amostra ora considerada. No próprio modelo teórico do CAPM (Capital Asset Pricing Model) a variação do preço dos ativos em relação ao mercado como um todo já deve ser considerada como a opinião final mais atualizada dos investidores quanto ao preço dos ativos, vez que se assume implicitamente no modelo que todos os participantes possuem conhecimento de todas as informações públicas disponíveis.

143. Propõe-se, assim, em virtude do exposto, determinar à SAC/PR e à Anac ajustare m o WACC aplicável à presente rodada de concessões aeroportuárias mediante a inserção do parâmetro beta-desalavancado constante da Nota Técnica Conjunta 4/2016/STN/SEAE/MF-DF ou de uma nova nota técnica a ser elaborada .

Risco de crédito baseado na TPB do Banco Central

144. Quanto ao risco de crédito baseado na TPB do Banco Central, tal premissa adotada também carece de amparo técnico uma vez que na própria Nota Técnica 64/STN/SEAE/MF/2007, que constitui a base metodológica utilizada pela STN, consta expressamente que naquela época tomou-se como referência o valor apresentado pelo BNDES para projetos de financiamento de concessões rodoviárias (peça 47, p. 3, 14-15):

O custo do capital de terceiros foi obtido mediante o somatório da taxa livre de risco Brasil e do risco de crédito , sendo este calculado tomando-se como referência o valor apresentado pelo BNDES para projetos de financiamento de concessões rodoviárias.

(...)

Tendo em vista que o BNDES é o principal financiador de projetos de infraestrutura no Brasil, entende-se factível utilizar o spread por ele praticado em linhas de crédito de mesma natureza como balizador para a determinação do custo estimado para o capital de terceiros . No entanto, em projetos dessa natureza, o spread associado ao custo de financiamento corresponde

o spread relativo ao risco de crédito, bem como ao spread básico. De acordo com informações obtidas junto ao BNDES, o spread praticado em suas linhas de créditos tradicionais, para o segmento de transporte rodoviário, varia de 2,8% a 3,8%. Nesse sentido, sugere-se a adoção do valor de 3% como referência para o parâmetro de spread associado ao custo de financiamento. (grifo nosso)

145. Com relação ao uso da TPB, embora o BNDES não ofereça compromisso firme de financiamento previamente com o vencedor da licitação, isso não afasta o fato de que a base metodológica apresentada considera como risco de crédito aquele praticado pelo BNDES em suas linhas de crédito (peça 47, p. 3, 14-15).

146. Tanto é que, nessa linha, na primeira concessão do setor foi proposto o prêmio de risco de crédito estimado a partir de valores de spread adotados em financiamentos de projetos no setor de logística (peça 61, p. 2), nicho no qual o banco público é deveras atuante e contribui com a maior parte dos financiamentos.

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147. É importante notar que a própria STN reconheceu, aliás, que a não inclusão dos financiamentos concedidos pelo BNDES na metodologia de obtenção da TPB poderá importar em uma superestimava desta taxa.

148. Não obstante, sabe-se também que o BNDES não vem constituindo compromisso firme de financiamento antes do leilão, ou seja, as estimativas não podem ser tomadas como valores previamente acertados com os investidores. Além disso, as taxas de juros de referência utilizadas nos EVTEA são meramente referenciais, ou seja, não vinculam o concessionário ou o Poder concedente caso não se concretizem.

149. Dessa forma, mostra-se mais adequado compatibilizar as premissas dos estudos com o WACC, uma vez que possibilitaria maior segurança aos investidores no leilão, que já saberiam de antemão que, atendendo determinados critérios, poderiam ter suas taxas pré-aprovadas em determinados patamares. Tal ação reverteria de imediato em potencial ampliado para a disputa em torno dos ativos leiloados, e, ao mesmo tempo, mitigaria o risco de superavaliação do spread de crédito considerado no cálculo do WACC, gerando, dessa forma, benefícios a todos os envolvidos.

150. Assim, cabe recomendar à SAC/PR e à Anac que conside rem, no cálculo do WACC dos EVTEA, para a presente rodada de concessão e para as futuras, as condicionantes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para obtenção de financiamentos destinados a investimentos no setor de infraestrutura logística.

Participação do capital de terceiros

151. De acordo com as explicações prestadas pela STN, foi possível aferir que a estrutura de capital, e mais propriamente a participação do capital de terceiros, foi mantida em razão de que se considerou a estrutura teórica que a futura concessionária poderia adquirir, de forma a refletir uma alavancagem média.

152. É importante considerar, no entanto, que não foi feita nenhuma menção ao cenário delineado na Nota Técnica 64/STN/SEAE/MF/2007 (peça 47) e sua pertinência quase 10 anos após a sua edição para revalidar a premissa de que a proporção de 60% de capital de terceiros ainda continua e crível no atual modelo.

153. Portanto, deve-se re comendar à SAC/PR e à Anac que promovam uma revisão crítica no percentual de participação de capital de terceiros estimado para fins de cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), considerando, se possível, informações sobre alavancage m histórica de empresas concessionárias do setor de infraestrutura logística que tiveram financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

6. RESULTADOS DAS ANÁLISES DE ENGENHARIA

154. De acordo com os estudos encaminhados pela Anac (peça 14), a definição dos investimentos necessários para o período da concessão do Aeroporto Internacional Pinto Martins, na cidade de Fortaleza/CE, foi baseada na projeção de demanda e demais análises apresentadas no Estudo de Mercado (peça 13). Na Tabela 4 está apresentada a evolução da demanda de passageiros e aeronaves ao longo do período de concessão, bem como a necessidade de pontes de embarque, a cada período de 10 anos.

Tabela 4 – Evolução da demanda ao longo do período de concessão



    
Anos 
    

Demanda 
        
  
2017 

2026 

2036 

2046 

Passageiros (Mpax/ano) 

6,9 

11,0 

18,1 

27,8 

Hora Pico de Passageiros (pax/h) 

1.518 

2.145 

3.109 

4.282 

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Aeronaves (mil operações /ano) 

75 

105 

155 

222 

Hora Pico de Operações (operações /h) 

18 

23 

30 

40 

Pontes de embarque necessárias (unidades) 


13 

19 

29 

Fonte: (peça 14, p. 102)

155. A partir dessas projeções foi realizado o dimensionamento do Aeroporto Pinto Martins, assim como todos os desenhos do anteprojeto e das fases de implantação, os quais foram fornecidos anexos ao estudo (peça 14, p. 102). O desenvolvimento do sítio aeroportuário foi dividido em 4 fases de investimentos, cujas intervenções estão descritas no Anexo I desta instrução.

156. Além da descrição dos investimentos, bem como ilustrações e anteprojetos das intervenções previstas para todo o período da concessão, os estudos contemplaram as estimativas de custos para cada uma das intervenções.

157. A planilha “AERO-SBFZ- Relatório 2 – CAPEX” apresenta na aba intitulada “FORCAPEX (peça 52)” todos os investimentos previstos para cada uma das fases, com os valores das obras a preços correntes com data base de outubro de 2015.

158. A aba “Referências (peça 53)” traz uma listagem de editais RDCs licitados pela Infraero, em diversas obras de aeroportos de sua responsabilidade, diversos editais de aquisições de equipamentos elétricos e eletromecânicos utilizados em terminais de passageiros, tais como pontes de embarque, esteiras de bagagens, escadas rolantes e elevadores.

159. Desta forma, a partir dos valores efetivamente licitados para essa tipologia de obra da Infraero, o consórcio responsável pelos estudos fez uma estimativa paramétrica dos custos das intervenções para ampliação, construção, reforma de terminal de passageiros, construção de pátio de aeronaves e pista de pouso e decolagem.

160. Esses valores foram ainda atualizados monetariamente pelo INCC correspondente à data dos orçamentos e o mês de outubro de 2015.

161. Em suma, os investimentos iniciais apresentados pela SAC, resultaram nas seguintes estimativas de custos, conforme Tabela 5:

Tabela 5 – Estimativa de custos dos investimentos



    
Valores (em R$) – Com 

ITEM 

DES CRIÇÃO 

REIDI 
    
Com Isenção REIDI 

1 

1ª FAS E (ANOS 1 A 2) 

R$ 598.293.764,98 

1.1 

Serviços Preliminares 

R$ 18.988.660,01 

1.2 

Edificações e processadores 

R$ 370.405.246,85 

1.3 

Infraestrutura Básica (áreas externas) /
Utilidades 

R$ 128.597.865,75 

1.4 

Pistas de Taxi e Pátio 

R$ 61.878.397,72 

1.5 

Pista de Pouso e Decolagem 

R$ 18.423.594,66 

2 

2ª FAS E (ANOS 3 A 4) 

R$ 478.781.259,19 

2.1 

Serviços Preliminares 

R$ 13.028.874,23 

2.2 

Edificações e processadores 

R$ 345.189.483,07 

2.3 

Infraestrutura Básica (áreas externas) /
Utilidades 

R$ 5.805.970,85 

2.4 

Pistas de Taxi e Pátio 

R$ 48.168.082,97 

2.5 

Pista de Pouso e Decolagem 

R$ 66.588.848,07 

3 

3ª FAS E (ANOS 15 A 16) 

R$ 138.674.166,40 

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3.1 

Serviços Preliminares 

R$ 6.942.307,03 

3.2 

Edificações e processadores 

R$ 92.913.624,88 

3.3 

Infraestrutura Básica (áreas externas) /
Utilidades 

R$ 1.325.125,65 

3.4 

Pistas de Taxi e Pátio 

R$ 37.493.108,83 

4 

4ª FAS E (ANOS 24 a 25) 

R$ 200.697.247,20 

4.1 

Serviços Preliminares 

R$ 7.160.564,99 

4.2 

Edificações e processadores 

R$ 140.701.693,42 

4.3 

Pistas de Taxi e Pátio 

R$ 52.834.988,80 
  
TOTAL 

R$ 1.416.446.437,77 

Fonte: (peça 14, p. 149)

162. Observa-se da Tabela 5 que apenas os macro itens, “Edificações e processadores”, correspondem a 67% do investimento total previsto no estudo, sendo que destes, 80% referem-se a estimativas apenas para construção ou reforma do terminal de passageiros.

163. Na aba “Referências”, o estudo apresentou o custo do valor da obra de reforma e ampliação do terminal com base no edital RDC 004-DALC-SBFZ-2011, contratação ocorrida no ano de 2011, sendo que R$ 87 milhões referem-se a reforma da edificação existente e R$ 180 milhões referem-se a ampliação do terminal. Estes excluem dispêndios com esteiras de bagagens, pontes de embarque, escadas rolantes, além de despesas referente a administração e controle da obra, mobilização de pessoal e equipamentos e manutenção de canteiro de obras.

164. A partir dos estudos de demanda do aeroporto, que dimensionaram as áreas requeridas para seu atendimento no horizonte da concessão, gerou-se os quantitativos de áreas de TPS. Portanto, o custo de reforma ou ampliação é dado pela multiplicação dos valores por m2 pelas áreas projetadas, obtendo-se assim as estimativas de custos dos investimentos.

165. Desta forma, após análise dos investimentos, bem como a realização de reuniões e diligências, registram-se nos achados a seguir.

6.1. Estimativas de custo de ampliação de terminal de passageiros superestimada

166. A aba “Referências” apresenta que as áreas da reforma e da ampliação correspondem a

38.500m 2 e 51.890 m 2 , respectivamente. Com base nos valores do custo da obra atualizado, e área da

intervenção, chegou-se ao custo por m 2 de obra. Foi acrescido, ainda, de forma ponderada, o valor das obras com a correspondente administração e controle, equipamentos eletromecânicos não específicos de aeroportos (escadas rolantes, elevadores). Assim, o custo inicial de reforma e ampliação de TPS

resultaram nos seguintes valores: R$ 4.556,77/m 2 e R$ 7.388,18/m 2 , respectivamente.

167. Após a análise das referências adotadas, constatou-se uma série de irregularidades nas planilhas, as quais resultaram na majoração do custo da obra de TPS por m², e consequentemente nos valores dos investimentos.

Da duplicidade do custo da administração local

168. O custo por m² foi calculado pela razão do custo da obra de reforma ou ampliação pela área da intervenção. Em seguida, distribui-se, de forma ponderada, o custo referente a administração da obra, obtido da contratação da obra do RDC 4/2011. Contudo, na planilha “AERO-SBFZ- Relatório 2 – CAPEX”, aba “Referência”, foi proposta a inclusão dos custos de administração local no BDI, compondo-se as disposições do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário. Isso resultou em BDI de 27,81%.

2

169. Uma vez que no cálculo por m já haviam sido rateadas as despesas de administração local de acordo com os valores da construção do RDC 4/2011, não seria admissível a ulterior multiplicação

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deste valor, pelo novo BDI, já incorporando um percentual para fins de administração local da obra, o acontece na planilha.

170. Constatou-se, portanto, duplicidade no cálculo da administração local prevista no custo paramétrico elaborado para subsidiar os cálculos dos investimentos. Assim, considera-se que a melhor prática para cálculo da administração local é alocá-lo na administração direta da obra, após detalhada previsão dos custos em consonância com os Acórdãos 325/2007, 2.622/2013, 2.369/2013, todos do Plenário do TCU.

171. Questionada, a SAC respondeu por meio de documento anexado a e-mail (peça 57) que de fato cometeu um equívoco com relação à aplicação do BDI, incluindo a administração para os valores unitários de construção de TPS que já contemplavam verba para a administração local.

172. Sendo assim, para a correção do equívoco, adotou como premissa a previsão de valor de administração local explicitamente na composição de preços do orçamento da licitação 004-DALCSBFZ-2011 e excluiu a parcela percentual de administração do cálculo do BDI.

173. Desta forma, seguindo a metodologia prevista no Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário, o valor de BDI adotado para a construção do TPS foi alterado para 21,58% (ao invés dos 27,81% adotados inicialmente no estudo).

174. Após análise dos esclarecimentos prestados, bem como das novas planilhas referenciais, confirmou-se a retirada da duplicidade encontrada no BDI a título de Administração Local .

Da utilização de área de referência para cálculo paramétrico do custo por m² equivocada

175. Conforme apresentado, o estudo do custo da obra por m 2 , baseou-se na licitação RDC ocorrida em 2011 que atualizou os preços para outubro/2015, conforme INCC do período. Ocorre que em janeiro de 2015 a Infraero divulgou novo edital para contratação de empresa de engenharia, cujas propostas foram abertas no mês de abril.

176. Muito embora a assinatura do contrato referente à contratação do edital de 2015 não tenha ocorrido, uma vez que o Governo Federal decidiu conceder o aeroporto de Fortaleza/CE à iniciativa privada, considera-se que a precisão deste mais recente orçamento é superior ao orçamento meramente atualizado a partir dos preços licitados em 2011, já que aquele traz revisão das cotações e projetos de engenharia mais detalhados.

177. De forma exemplificativa, com base na planilha orçamentaria do edital RDC 2015, esta equipe de auditoria separou os custos referentes à reforma e à ampliação, bem como mediu as áreas destes espaços, de forma a apurar novos valores por metro quadrado.

178. Importante constar que parte das estruturas do TPS foi iniciada durante a obra licitada em 2011 e paralisada em janeiro de 2014. De acordo com o 12º Boletim de medição foram investidos aproximadamente R$ 15 milhões em fundação, estruturas, contenção e canteiro de obras, sendo que estes valores devem ser incorporados ao valor total da licitação, impactando positivamente o custo por m².

179. Em relação aos custos das obras, não se observou grande discrepância entre os valores licitados em 2015, e os valores atualizados de 2011 para este ano, conforme depreende-se da Tabela 6.

Tabela 6 – Comparativo entre os custos estimados para reforma e ampliação do TPS



  
Valores (e 

m 

R$) 

Fase 
      
  
RC 2015 
  
RDC 2012 

Reforma 

R$ 104.316.381,37 
  
R$ 115.227.384,79 

Ampliação 

R$ 225.079.540,39 
  
R$ 238.199.684,94 

Fonte: Autoria própria.

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180. Contudo, constatou-se aparente discrepância entre as áreas das intervenções de reforma e ampliação apresentadas pelo estudo em comparação com as áreas constantes nos editais de reforma e ampliação do aeroporto de Fortaleza em 2012 e 2015. Assim, no presente trabalho, foi refeito o levantamento das áreas que seriam reformadas e ampliadas de acordo com o edital RDC 4/2012 e o RDC 002/DFLC/SBFZ/2015. Com o uso da ferramenta Autocad, foram medidas todas as áreas de intervenção. Sendo assim os valores da área de reforma totalizaram 49.738 m² e de ampliação 61.981 m².

181. Em relação à metodologia aplicada no cálculo das áreas, adotou-se a medição direta nos seguintes pavimentos: Subsolo, Térreo, 1º Pavimento e 2º Pavimento. Não foram computadas as áreas de projeção da cobertura sobre meio-fio de embarque/desembarque, ou seja, apenas foram consideradas as áreas confinadas entre alvenarias de vedação externa ou elementos de passagem e vedação, como portas ou esquadrias.

182. A Tabela 7 apresenta a comparação entre as áreas apresentadas pelo estudo e as áreas aferidas pela equipe de auditoria, com os projetos de arquitetura licitados pela Infraero no ano de 2015:

Tabela 7 – Comparação entre os valores de área de reforma e ampliação




Etapa/Origem dos
valores 

Valores de área
adotados pelo Estudo 

V 

alores de área medidos
pela equipe de auditoria 

Reforma do TPS 

38.500 m² 
  
49.738 m² 

Ampliação do TPS 

51.890 m² 
  
61.981 m² 

Fonte: Autoria própria

183. Observou-se assim grande diferença entre as áreas declaradas na planilha do estudo, (reforma 38.500 m² e ampliação 51.890 m²), o que distorceu os valores dos custos por metro quadrado.

184. Questionada sobre esta inconsistência por meio do Ofício 0017/2016TCU/SeinfraAeroTelecom, de 28/1/2016 (peça 39), a SAC respondeu por meio da Nota Técnica 05/DERC/SPR/SAC-PR (peça 56), que concorda com o entendimento do Tribunal quanto à maior precisão proporcionada pela medição direta, bem como com as estimativas realizadas, por meio de checagem própria. Acatou-se, portanto, as áreas estimadas pelo Tribunal para cálculo dos valores unitários (em R$/m²) a serem considerados na estimativa de CAPEX constante do EVTEA da concessão.

185. O cálculo de impacto em Capex foi realizado de forma agregada com demais alterações, e é apresentado ao final do documento.

186. Após análise dos esclarecimentos prestados, bem como das novas planilhas referenciais, confirmou-se a alteração dos referenciais da área computada para o cálculo paramétrico do custo de construção do TPS .

Da agregação de custos de fiscalização de obras ao custo paramétrico do TPS

187. Ainda na planilha que estimou os custos paramétricos para reforma e ampliação do aeroporto, constatou-se que foram agregados os gastos com fiscalização de projetos e obras ao custo por m².

188. A agregação destes custos não é adequada uma vez que eles podem ser absorvidos pela própria operadora do aeroporto, ou ainda, caso a construtora seja parte do consórcio da futura concessionaria, ela mesma poderia executar os serviços, não incorrendo nestes custos.

189. Ainda em relação aos custos da fiscalização, observa-se que o referencial adotado remete ao edital RDC 003-DALC-SBFZ-2012 pelo valor R$ 42.659.570,08 (data base 4/2012), contudo em

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consulta ao referido edital, observou-se que o valor contratado para tal serviço naquele ano foi de R$ 19.515.120,83 e o valor orçado pela estatal foi de R$ 26.975.744,01. (Ata anexa).

190. Desta maneira, solicitou-se que fossem excluídos os valores relativos a fiscalização de projetos e obras dos custos paramétricos de reforma e construção. Assim, os valores devem ser o u excluídos da projeção de Capex, caso a premissa seja a concessionaria contratando parte relacionada, ou previstos de forma separada do Capex, caso a premissa seja de contratação de construtora não relacionada a concessionária.

191. Mais uma incoerência em relação ao custo dos serviços de fiscalização conforme o RDC 4/2012, foi multiplicar seu valor pelo BDI referencial, isso porque o fator k atribuído no edital já contempla as despesas indiretas decorrentes da contratação.

192. Tal incoerência foi questionada no Oficio 0017/2016- TCU/SeinfraAeroTelecom de 28/1/2015 (peça 39), em que a SAC respondeu por meio da Nota Técnica nº 05/DERC/SPR/SAC-PR (peça 56) que a assunção da atividade de fiscalização exclusivamente pela concessionária operadora do aeroporto não corresponderia ao arranjo usual em atividades similares, dado que são serviços associados apenas a fases com concentração de obras, que são discretas e não contínuas, o que não justificaria a contratação de pessoal que posteriormente ficaria ocioso ou teria de ser demitido. Ainda, caso esse cenário fosse considerado, teria de ser refletido na contratação de pessoal para a execução dessas atividades, hipótese não contemplada nos EVTEA.

193. Admite, entretanto, que houvera um equívoco no valor tomado como referência, uma vez que este se refere ao valor original da proposta vencedora e não ao valor final contratado (após etapa de negociações). De fato, o valor contratado e que, portanto, deve ser tomado como referência, foi de R$ 19.515.120,83, conforme consta da circular da Infraero quando da homologação do resultado, “CF CIRC. Nº 16496/DALC (LCIC)/2012”: “... o Sr. Superintendente de Empreendimentos Centro Oeste, Norte e Nordeste, HOMOLOGOU a presente licitação a favor da licitante Souza Neto Engenharia e Planejamento LTDA., CNPJ n º 03.423.615/0001-19, pelo valor global de R$ 19.515.120,83 (dezenove milhões, quinhentos e quinze mil cento e vinte reais e oitenta e três centavos).” O valor líquido de BDI corresponde a R$15.555.202,98.

194. Em relação a uma possível duplicidade do computo do BDI, devido a aplicação do Fator k, informou que após revisão foi incorporada a mudança e o cálculo de impacto em Capex foi realizado de forma agregada com demais alterações, e é apresentado ao final do documento.

195. Após análise dos esclarecimentos prestados, bem como das novas planilhas referenciais, ficou demonstrado que seria possível os custos de fiscalização compore m o custo paramétrico. Contudo, a SAC/PR promoveu a correção dos valores de referência da fiscalização, conforme apresentado pela equipe de auditoria. Sendo assim, considera-se elidida a incoerência .

196. Desta forma, confirmou a redução dos valores paramétricos para a reforma e ampliação do TPS de salvador, conforme Tabela 8, resumo a seguir:

Tabela 8 – Resumo de alteração do valor do custo por m² do TPS de Salvador/BA



  
Valor Original 

Após Correção 
  
R$/m² 

R$/m2 

Reforma do terminal de passageiros 

R$ 4.556,77 

R$ 2.834,16 

Ampliação do terminal de passageiros 

R$ 7.388,18 

R$ 4.965,63 

Fonte: Autoria própria

6.2. Falta de me mória de cálculo do volume de aterros e inadequação da composição de serviço Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi utilizada para este serviço

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197. Além dos equívocos observados nos cálculos do custo paramétrico para construção e reforma do terminal de passageiros, constatou-se uma série de serviços relativos a movimentação de terra, com grande volume e materialidade financeira cujas composições de custos são inadequadas.

198. A referência de custo adotada, foi a composição Sinapi 79482, contudo, a Lei 12.462/2012 que trata do RDC, dispõe em seu art. 8º parágrafo 3º que o custo global de obras e serviços de engenharia deverá ser obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços menores ou iguais à mediana de seus correspondentes ao Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), no caso de construção civil em geral, ou na tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias (Sicro), no caso de obras e serviços rodoviários.

199. No caso em análise, em função da particularidade dos serviços, que são semelhantes a serviços rodoviários, considera-se que a composição de serviço Sicro 1 A 01 111 01 é mais adequada os serviços em comento.

200. A utilização do referencial inadequado aliado à falta de memória de cálculo de quantitativos, resulta em um custo, apenas de aterros, de aproximadamente R$ 134 milhões.

201. Questionada acerca dessa irregularidade, a SAC informou que revisou a altimetria do terreno por meio do software Google Earth. Essas informações de altimetria foram lançadas no software Civil 3D, da AutoDesk, que gerou a modelagem do terreno existente. O terreno atual modelado, comparado ao projeto desenvolvido, gera a diferença que corresponde ao volume de aterro necessário. Informou ainda que procedeu a alteração da composição de serviço, tendo reduzido os valores dos serviços em R$ 38.783.424,21.

202. Com base nos esclarecimentos prestados pelo consórcio responsável pela e laboração dos estudos, consideram-se corrigidos os quantitativos referentes ao volume de aterro necessários para a conformação do terreno para a execução das obras .

203. Quanto aos valores de referência, considera-se atendida a recomendação da adoção do Sicro como referencial para serviço assemelhado a obras rodoviárias, como são as obras de pistas e pátios de aeroportos .

6.3. Previsão de investimentos para preparação de desenvolvimento imobiliários na primeira fase da concessão sem justificativa

204. Observou-se também a previsão de grandes investimentos para o desenvolvimento imobiliário na antiga área militar do sitio. Considera-se que tais investimentos não se justificam do ponto de vista do concessionário, ainda mais na primeira fase do período de concessão.

205. Ainda que se justifique a exploração daquelas áreas, o investimento em sua preparação pressupõe um expressivo retorno em receitas comerciais do aeroporto, o que neste caso não foi observado nos estudos que tratam da previsão de receitas, as quais crescem de forma tímida em todo o período de concessão.

206. Apenas os itens relativos a preparação da área para desenvolvimento imobiliário e o túnel de acesso totalizam investimentos de aproximadamente R$ 87 milhões.

207. Além disso foi observada a previsão de execução de túnel com a escolha de metodologia executiva inadequada às condições do sítio aeroportuário.

208. Desta forma, por meio do Oficio 0017/2016-TCU/SeinfraAeroTelecom, de 28/1/2016 (peça 39), foi solicitada justificativa para a previsão destes investimentos no início da concessão, bem como para a adoção de metodologia inadequada de escavação de túnel.

209. Como resposta, por meio da Nota Técnica 05/DERC/SPR/SAC-PR (peça 56), a SAC informou a retirada do Capex de todos os valores referentes ao desenvolvimento imobiliário.

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210. Com base nos esclarecimentos prestados pelo consórcio responsável pela elaboração dos estudos e pela SAC/PR, bem como a análise das novas planilhas de Capex para o aeroporto de Fortaleza/CE, constatou-se a redução dos valores previstos para investimento em exploração imobiliária nas áreas do sitio aeroportuário .

211. Desta forma, considera-se corrigida a irregularidade encontrada.

6.4. Constatação de irregularidades na composição padrão utilizada para estimar os custos de obra de pistas e pátios

212. Para estimar os custos com a implantação de novas pistas de pouso e decolagem, pistas de táxi e pátios de aeronaves, o estudo adotou uma composição padrão que compreende os serviços de terraplenagem e pavimentação. Na Tabela 9 é mostrada a composição em questão.

Tabela 9 – Composição padrão utilizada para estimar o custo das obras de pistas e pátios

Fonte: Autoria própria.

213. O montante dos custos com pistas e pátio representa cerca de 25% (vinte e cinco por cento) do valor total do Capex. Devido a materialidade que essas obras apresentam no orçamento, a equipe de auditoria analisou cada um dos itens constantes da composição padrão, verificando os quantitativos e preços unitários e também solicitou ao consórcio responsável uma descrição da metodologia empregada para o dimensionamento da composição (peça 57).

214. Foi identificado que o primeiro item da composição, que diz respeito à escavação e carga de material de 1ª categoria, estava utilizando como referência de preço o serviço de código Sinapi 79479, referente à “escavação manual, campo aberto, em solo exceto rocha, de 2,00 até 4,00 m de profundidade”. Acontece que a execução com escavação manual não condiz com a realidade de obras de grande vulto, de forma que foi solicitada a alteração para um serviço executado com máquinas (peça 57).

215. A brita graduada tratada com cimento (BGTC) é a camada de base ou sub-base, composta por mistura em usina de produtos de britagem, cimento e água, adequadamente compactada e submetida a processo eficiente de cura. No caso da composição padrão analisada, como o índice de preços do Sinapi não dispõe de um serviço que contemple a BGTC, optou-se por fazer uma associação entre o serviço Sinapi de código 73710, referente à “base para pavimentação com brita graduada, inclusive compactação”, e o insumo Sinapi de código 1379, referente ao “cimento Portland composto CP II-32”.

216. Ocorre que o teor de cimento padrão na BGTC é de 4% em peso na mistura, o que resulta em uma proporção com cerca de 100 kg de cimento / 1 m³ de brita graduada, porém, a proporção utilizada no orçamento foi de 300 kg de cimento / 1 m³ de brita graduada, que corresponderia a um traço típico de concreto ao invés de um material meramente estabilizado ou tratado com cimento. Sendo assim, foi solicitada a adequação da proporção cimento brita (peça 57).

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217. Para execução das camadas de rolamento (“capa”) e de ligação (“Binder”) do revestimento asfáltico, foram previstos os serviços Sinapi 72965 e 72964, referentes respectivamente à “fabricação e aplicação de concreto betuminoso usinado a quente (CBUQ), CAP 50/70, exclusive transporte” e “concreto betuminoso usinado a quente com CAP 50/70, Binder, incluso usinagem e aplicação, exclusive transporte”. O preço destes serviços no Sinapi está com base na unidade tonelada, enquanto que o quantitativo no orçamento está em metros cúbicos, desta forma, é necessário utilizar a densidade do material como fator de conversão. O valor da densidade utilizada na composição padrão dos estudos foi de 2,6 toneladas/m³, enquanto que o valor usual é de 2,4 toneladas/m³, a exemplo do exposto na publicação do DNIT (peça 57). Logo, foi solicitada a adequação ou justificação da densidade utilizada.

218. Em resposta aos questionamentos levantados pela equipe de auditoria, o consórcio responsável pela elaboração dos estudos enviou os documentos constantes nas peças 56 e 57.

219. Em relação à descrição da metodologia empregada para o dimensionamento, o consórcio alegou que a composição dos pavimentos foi feita a partir de metodologia da FAA (Federal Aviation Administration, US), considerando a aeronave tipo projetada para o aeroporto. Especificamente, foi utilizado o programa Flexible Pavement Design AC 150/5320-6D da FAA. Os dados de entrada do programa são CBR (coeficiente de suporte de carga) do solo, CBR das camadas granulares a serem utilizadas (pedra brita, por exemplo) e o tipo de aeronave a ser atendido. A partir desses dados, obtêmse como parâmetros de saída os limites dos coeficientes dos materiais a serem utilizados e as respectivas espessuras das camadas, que, por sua vez, orientaram a composição do C apex de pavimentação do projeto.

220. No que tange ao serviço da base Sinapi utilizado como referência para escavação e carga de material 1ª categoria, o consórcio concordou que o item utilizado não foi o mais adequado e alterou para um método com maior produtividade, mais especificamente, foi adotada escavação mecânica, se reportando ao item 74151/001 do Sinapi (escavação e carga material 1a categoria, utilizando trator de esteiras de 110 a 160hp com lâmina, peso operacional * 13t e pá carregadeira com 170 hp).

221. Quanto ao traço da mistura BGTC, o consórcio responsável reconheceu que houve um equívoco no valor utilizado, 300 kg/m³, que corresponde na verdade à taxa típica do CCR (concreto compactado com rolo), de forma que adotou o valor de 100 kg/m³, conforme solicitação da equipe de auditoria.

222. Por fim, quanto aos valores de densidade do CAUQ e do Binder, foi alegado que estes podem variar, sendo o principal fator determinante a faixa granulométrica do agregado utilizado, e apresentada bibliografia de referência que mostra valores de densidades para misturas de CAUQ entre 2,51 e 2,56 ton/m³, similares ao valor de 2,6 adotado nas estimativas.

223. Com base nos esclarecimentos prestados pelo consórcio responsável pela elaboração dos estudos, consideram-se justificados e/ou corrigidos a metodologia de dimensionamento dos pavime ntos, a inadequação do serviço da base Sinapi utilizado como referência para escavação e carga de material 1ª categoria e o equívoco no valor do traço característico da mistura de BGTC .

224. Quanto aos valores de densidade do CAUQ e do Binder, a equipe de auditoria solicitou que fosse utilizado o valor exato de densidade apresentado na bibliografia, ao invés de uma aproximação.

7. CONCLUSÃO

225. A presente instrução avaliou, por meio de metodologia de análise de riscos, os estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) encaminhados pela Anac para concessão dos serviços públicos para a ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura do Aeroporto Internacional Pinto Martins, localizado no município de Fortaleza/CE, nos moldes do art. , inciso I, da IN-TCU 27/1998.

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226. Esse aeroporto faz parte da quarta rodada de concessões junto com os aeroportos internacionais Deputado Luís Eduardo Magalhães (Salvador/BA, TC 035.261/2015-3), Hercílio Luz (Florianópolis/SC, TC 035.260/2015-7) e Salgado Filho (Porto Alegre/RS, TC 035.257/2015-6).

227. Destaca-se, de início, que a Anac descumpriu a determinação do item 9.2.1 do Acórdão 3.232/2011-TCU-Plenário ao encaminhar os EVTEA contendo como premissa a incorporação às receitas tarifárias do valor correspondente ao Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero), atualmente destinado ao Fundo Nacional de Aviação Civil (Fnac), sem amparo legal e regulamentar (itens 38-42).

228. Desse modo, entende-se que os valores referentes ao Ataero devem ser retirados das receitas estimadas da concessionária; necessária a realização de audiência pública dos estudos e, além disso, que os EVTEA sejam reencaminhados ao TCU somente após a consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos referentes à presente concessão, nos termos do art. 11, inciso VI, da Lei 11.182/2005,, quando o prazo constante do art. , inciso I, da IN-TCU 27/1998 começará a contar (itens 38-42 e 4358).

229. Os estudos encaminhados, ademais, não estão em sua versão final e definitiva, pois não passaram por audiência pública, momento no qual a sociedade pode questioná-los e propor ajustes. Sendo assim, propõe-se a inclusão dos EVTEA no conteúdo das audiências públicas na presente concessão, bem como que não haja envio ao Tribunal de estudos antes da análise e consolidação das contribuições da referida audiência e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos referentes às futuras concessões de infraestrutura aeroportuária (itens 43-58).

230. Identificou-se como exigência de qualificação técnica para concorrer ao certame licitatório a comprovação de experiência prévia no processamento mínimo de 10 milhões de passageiros anuais em um único aeroporto, contudo, sem que a Anac tenha demonstrado tecnicamente que o parâmetro fixado é adequado, imprescindível, suficiente e pertinente ao objeto licitado (itens 59-107).

231. Mantendo coerência com as decisões pretéritas desta Corte, propõe-se afastar a exigência estabelecida no art. 5º da Resolução-CND 6/2015, por vício de motivação (itens 106-107).

232. A questão de histórica preocupação desta Corte de Contas, desde rodadas anteriores de concessões aeroportuárias, em relação à participação acionária da Infraero na Sociedade de Propósito Específico (SPE) que irá gerir o aeroporto não está prevista nos estudos encaminhados, atendendo recomendações recorrentes do Tribunal (itens 108-115).

233. Foram encontradas ainda premissas macroeconômicas desatualizadas, que tem potencial de afetar as projeções utilizadas nos estudos, com risco significativo sobre os resultados encontrados, razão pela qual propõe-se recomendação no sentido de reavaliá-las no âmbito dos EVTEA da presente concessão (itens 116-127).

234. A equipe técnica concluiu também que são essenciais ajustes no cálculo do Custo Médio Ponderado de Capital (WACC, da sigla em inglês), em razão de falhas detectadas, e recomendável a atualização das premissas macroeconômicas dos estudos, especialmente a projeção do PIB brasileiro, não em razão de defasagem temporal, dado que são de junho de 2015, mas pela expressiva mudança das condições da economia nacional indicando queda das expectativas dos resultados vindouros, desde aquela data, o que afeta as receitas projetadas das futuras concessionárias e as necessidades de investimentos (itens 128-153).

235. Por fim, após a revisão dos referenciais de preços paramétricos, revisão das premissas de investimento nas áreas comerciais, observou-se grande redução na previsão de investimentos de aproximadamente 48%, conforme Tabela 10, sendo os mais expressivos nos anos iniciais da concessão (itens 154-224).

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8. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

236. Ante o exposto acima, submetemos os autos à consideração superior, propugnando, com fulcro no art. 258, inciso II, do Regimento Interno do TCU c/c art. 7º, inciso I, da IN – TCU 27/1998, a remessa do presente processo ao Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues com a seguinte proposta de encaminhamento:

a) determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU e arts. 2º e 3º do Decreto 8.517/2015, referente à atual concessão do Aeroporto Internacional Pinto Martins, que:

a.1) excluam, por falta de amparo legal e regulamentar, o valor correspondente ao Adicional Tarifário (Ataero) dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) (item 42);

a.2) coloquem em discussão, mediante audiência pública, as informações técnicas, econômico-financeiras, ambientais e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade do aeroporto em tela, disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público (item 57);

a.3) reenviem os estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental, após a consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos, nos termos do art. 11, inciso VI, da Lei 11.182/2005 (item 57);

a.4) ajustem o WACC aplicável à presente rodada de concessões aeroportuárias mediante a inserção do parâmetro beta-desalavancado constante da Nota Técnica Conjunta 4/2016/STN/SEAE/MF-DF ou de uma nova nota técnica a ser elaborada (item 143);

b) determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, c/c arts. 2º e 3º do Decreto 8.517/2015, para as próximas concessões de infraestrutura aeroportuária, que se abstenham de encaminhar ao TCU estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental, antes da consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos, nos termos do art. 11, inciso VI, da Lei 11.182/2005 (item 58);

c) dar ciência ao Conselho Nacional de Desestatização, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, com fundamento no art. da Resolução-TCU 265/2014, que os fundamentos legais e técnicos incluídos no processo de concessão sob apreciação, relativamente à exigência de demonstração de qualificação técnica em termos de processamento de passageiros, nos volumes estabelecidos no art. 5º da Resolução CND 6/2015, não são consistentes, não embasam nem justificam, técnica e juridicamente, a decisão do poder concedente em proceder à referida exigência (item 106);

d) determinar ao Conselho Nacional de Desestatização, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU e arts. 2º e 3º do Decreto 8.517/2015, referente à concessão do Aeroporto Internacional Pinto Martins, que restrinjam as exigências editalícias relativas à comprovação de qualificação técnica do operador aeroportuário às especificidades desse aeroporto, fundamentando devidamente, por meio de estudos técnicos necessários e suficientes, os critérios adotados (item 107).

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e) recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, referente à concessão do Aeroporto Internacional Pinto Martins, que:

e.1) atualizem as premissas macroeconômicas dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA), especialmente a projeção do PIB (item 127);

e.2) reavaliem a amostra de empresas utilizada no cálculo do parâmetro beta desalavancado, dentro do cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), a fim de garantir a sua representatividade (item 139);

e.3) considerem, no cálculo do WACC dos EVTEA as condicionantes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para obtenção de financiamentos destinados a investimentos no setor de infraestrutura logística (item 150);

e.4) promovam uma revisão crítica no percentual de participação de capital de terceiros estimado para fins de cálculo do WACC, considerando, se possível, informações sobre alavancagem histórica de empresas concessionárias do setor de infraestrutura logística que tiveram financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) (item 153);

f) recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, nas futuras concessões de infraestrutura aeroportuária, que:

f.1) reavaliem a amostra de empresas utilizada no cálculo do parâmetro beta desalavancado, dentro do cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), a fim de garantir a sua representatividade (item 139);

f.2) considerem, no cálculo do WACC dos EVTEA as condicionantes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para obtenção de financiamentos destinados a investimentos no setor de infraestrutura logística (item 150);

f.3) promovam uma revisão crítica no percentual de participação de capital de terceiros estimado para fins de cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), considerando, se possível, informações sobre alavancagem histórica de empresas concessionárias do setor de infraestrutura logística que tiveram financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES ) (item 153);

g) restituir os autos à SeinfraAeroTelecom para prosseguimento regular do processo, nos termos do art. 7º da Instrução Normativa TCU 27/1998.

h) remeter cópia do acórdão e voto que fundamentarem esta deliberação ao Conselho Nacional de Desestatização, à Casa Civil da Presidência da República, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil.”

Estando os autos no Gabinete deste Relator, foram juntados ao processo os memoriais encaminhados pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (peças 67 e 68).

Na sequência, foi editada a Medida Provisória 714/2016 versando sobre a extinção do Adicional de Tarifa Aeroportuária – ATAERO, e a inclusão do seu valor nas demais tarifas aeroportuárias (peça 69).

É o Relatório.

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VOTO

Tenho a satisfação de trazer à apreciação deste Colendo Plenário os processos referentes às análises dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) para concessão dos serviços públicos de ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura dos aeroportos integrantes da 4ª rodada de concessões aeroportuárias.

Fazem parte dessa rodada os aeroportos internacionais de Porto Alegre/RS (Salgado Filho), Florianópolis/SC (Hercílio Luz), Fortaleza/CE (Pinto Martins) e Salvador/BA (Dep. Luís Eduardo Magalhães), objetos, respectivamente, dos processos TC 035.257/2015-6, TC 035.260/2015-7, TC 035.263/2015-6 e TC 035.261/2015-3.

As questões examinadas são idênticas em todos os quatro processos, exceto em relação ao aeroporto internacional de Salvador, que apresenta particularidade adicional, razão pela qual opto por analisar todas as proposições em um mesmo voto.

Ressalto o esforço ingente realizado pela SeinfraAeroTelecom, em vista do interesse público inerente a estas concessões, para agilizar os trabalhos a seu cargo. Saliento, igualmente, a presteza das unidades jurisdicionadas para atender às diligências e corrigir as impropriedades, encontradas pelos auditores, no curso das análises empreendidas, propiciando dinâmica própria que muito contribuiu para o aprimoramento dos estudos em exame e pronta correção das falhas encontradas.

Em que pese esse esforço, entendeu a SeinfraAeroTelecom que a documentação encaminhada, a título de estudos de viabilidade, não atenderia aos requisitos da IN 27/98 e, por essa razão, não permitiria emissão de parecer conclusivo quanto a sua adequação, razão principal a conduzir à não aprovação do 1º estágio das concessões dos 4 aeroportos examinados.

II

O objetivo deste estágio de acompanhamento das concessões aeroportuárias é examinar a adequação dos estudos relacionados aos investimentos que deverão ser realizados e a razoabilidade das premissas e parâmetros utilizados nas projeções dos fluxos de caixa dos projetos, com a consequente definição dos valores mínimos de outorga.

O exame dos investimentos projetados foi detalhado no item 6 do relatório e os achados encontrados foram todos devidamente sanados pela SAC/PR, razão pela qual não seriam necessárias maiores observações, não fosse a relevância material das falhas corrigidas.

Nesse sentido, as alterações promovidas em relação aos custos parametrizados de reforma e ampliação do terminal de passageiros tiveram os respectivos montantes significativamente reduzidos, conforme tabela a seguir:

Resumo de alteração do valor do custo por m² do TPS de Salvador/BA



  
Valor Original 

Após Correção 
  
R$/m² 

R$/m2 

Reforma do terminal de passageiros 

R$ 4.485,66 

R$ 2.863,15 

Ampliação do terminal de passageiros 

R$ 7.273,55 

R$ 5.013,71 

Houve falhas em relação aos custos de terraplanagem, devidamente corrigidas, e em relação a obras de pista e pátio de aeronaves, tendo o consórcio responsável pela elaboração dos

1

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estudos reconhecido o erro em usar no orçamento a proporção de 300 kg de cimento / 1 m³ de brita graduada, quando o correto seria de 100 kg de cimento / 1 m³ de brita graduada, bem como reconheceu mais adequado utilizar, como referência para escavação e carga de material 1ª categoria, outro serviço do Sinapi com maior produtividade, mais especificamente o item 74151/001 (escavação e carga material 1a categoria, utilizando trator de esteiras de 110 a 160hp com lâmina, peso operacional * 13t e pá carregadeira com 170 hp).

Questão de maior relevância diz respeito às incompatibilidades verificadas entre os investimentos previstos no EVTEA e os previstos no Plano de Exploração Aeroportuária – PEA, documento emitido pela Anac que detalha e especifica o objeto da concessão, delimita ndo as atividades e planejando os investimentos necessários à ampliação dos aeroportos. A previsão de investimentos apresentada nos estudos de viabilidade deve retratar as obrigações estabelecidas no PEA, tanto em termos materiais, como em termos temporais.

Ante as inconsistências verificadas, o consórcio ajustou diversos investimentos, em razão dos valores e em razão do momento de realização, com o objetivo de tornar o EVTEA compatível com as obrigações estabelecidas no Plano de Exploração Aeroportuária de cada concessão.

A mais grave impropriedade encontrada nos estudos de viabilidade econômica diz respeito à inclusão, na receita da concessão, dos valores correspondentes ao Adicional de Tarifa Aeroportuária – ATAERO, sem que houvesse previsão legal para tanto. Essa questão já suscitou pedidos de fiscalização do TCU no passado. Segundo entendo, todavia, ela já está superada, com a recente publicação da Medida Provisória 714/2016, que extinguiu a cobrança do ATAERO e permitiu que seu montante fosse incluído nas demais tarifas aeroportuárias.

Assim, ainda que os estudos apresentados padecessem de fragilidades, inconsistências, indefinições, incompletude etc., as falhas foram devidamente corrigidas com a interação entre as equipes e órgãos, razão pela qual não se vislumbra a necessidade de devolução e refazimento dos estudos, devendo todas as medidas corretivas serem também adotadas para os futuros empreendimentos.

Em relação às premissas macroeconômicas, considero corretas ambas as teses apresentadas. Assiste razão à SAC/PR ao asseverar ser natural que em complexo processo de concessão de exploração de infraestrutura haja defasagens entre o momento da realização dos estudos e o momento da licitação. Igualmente correta a assertiva de que, neste caso, a defasagem temporal foi pequena, haja vista que os dados utilizados nos processos em análise são datados de julho de 2015 e os estudos de viabilidade foram enviados ao TCU em dezembro, momento em que não havia mais do que 6 meses de evolução.

Não há dúvida de que as previsões macroeconômicas se modificam com a passagem do tempo. No mais das vezes, isso não acarreta impacto significativo nos estudos de viabilidade, notadamente ante a finalidade pretendida de dar suporte à licitação que irá ocorrer no futuro. Essa defasagem sempre existirá e o TCU sempre a admitiu. Nesse sentido a Unidade Técnica reconhece expressamente que “ as estimativas estão temporalmente atualizadas , visto que possuem menos de dezoito meses da entrega do EVTEA, conforme jurisprudência desta Corte” (grifou-se).

No caso específico dos autos, porém, a situação é algo peculiar, como aponta a SeinfraAeroTelecom, ante a expressiva e brusca deterioração da conjuntura econômica do País, ocorrida nos últimos meses, o que levou ao descompasso entre as premissas usadas nos estudos e as atuais projeções de mercado, o que se evidencia no quadro a seguir:

Comparativo entre taxas de projeção¹ do PIB julho/2015 e janeiro/2016




Data 

2015 

2016 

2017 

2018 

2019 

24/7/2015 (EVTEA) 

-1,76 

0,20 

1,70 

2,00 

2,35 

22/1/2016 

-3,78 

-3,00 

0,80 

1,50 

2,00 

2

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Fonte: Sistema de expectativas Focus - Banco Central.

(1) Em pontos percentuais (p.p.)

A magnitude das diferenças entre as projeções contidas nos estudos e as projeções atuais pareceria indicar a necessidade de atualização das projeções, até mesmo para evitar o risco de insucesso na licitação. A atualização dessas projeções, principalmente do PIB, contudo, resultaria em novas estimativas de movimentação de passageiros, aeronaves, carga e demanda e, consequentemente, de investimentos, receitas e despesas, com reflexos no PEA e até nas obras a serem realizadas. Ao final da atualização, porém, ante a alta instabilidade pela qual atravessa o País, nada garante que os estudos não estariam, ainda outra vez, desatualizados.

As projeções de cenários macroeconômicos futuros têm flutuado intensamente ao sabor da crise política e econômica e, em razão disso, esses cenários podem ainda variar de forma otimista ou pessimista, não havendo qualquer indicativo de que as atuais projeções venham, em médio prazo, se consolidar nos níveis atuais.

Diante desse quadro, em que não é possível afirmar com certeza se haverá benefício concreto decorrente da atualização das projeções, não verifico razões bastantes para acolher a proposição da unidade instrutiva, ainda que veiculem mera sugestão, na forma de recomendação, para que haja essa atualização, não havendo impedimento para a continuidade certame com a utilização dos estudos já realizados.

E ninguém melhor que o mercado é capaz de escrutinar dados e avaliar a correção dos números utilizados no certame, corrigindo nas propostas eventuais alterações de conjuntura, para melhor ou para pior.

Ainda em relação aos estudos econômicos, a SeinfraAeroTelecom teceu diversas considerações a respeito do cálculo do Custo Médio Ponderado de Capital (item 5.4 do relatório) e propôs recomendações para que fossem adotadas modificações na metodologia de cálculo, tanto em relação às futuras concessões, como para aquelas em exame nesta ocasião.

A SAC/PR informa, em memorial, que a metodologia de cálculo do WACC para os processos de desestatização de infraestruturas de transportes é definida pelo Ministério da Fazenda, razão pela qual as sugestões foram a ele encaminhadas para apreciação.

Em não havendo divergência, acolho a recomendação proposta.

Quanto ao valor do beta desalavancado, utilizado nos estudos, assiste razão à Unidade Técnica, ao não acolher a justificativa apresentada pela SAC/PR, para adotar o valor fixado para a rodada anterior de concessões, 0,42, ao invés de utilizar o valor efetivamente calculado de 0,39.

O parâmetro beta não representa medida de risco, mas, sim, de volatilidade em relação ao mercado, não sendo correta a justificativa de que o novo beta, por ser inferior ao antigo, não teria capturado o aumento da incerteza de nosso mercado. Como bem ponderou a Seinfra, a mudança na percepção de risco pelos investidores é capturada pelo prêmio de risco Brasil, no valor de 4,18%, incluído no cálculo do custo do capital próprio.

Deixo, todavia, de acolher a proposta de determinação para atualização desse índice por duas razões. Primeiro, a modificação resultaria em modificação mínima do WACC (de 8,5% para 8,4%). Segundo, a deterioração da situação macroeconômica ocorrida após a realização dos estudos sugere a necessidade de aumentar a remuneração do capital, para compensar o risco, e não o contrário.

Assim, embora tecnicamente adequada, entendo que a determinação sugerida não se mostra conveniente à luz da situação encontrada nos autos.

Outra questão controversa diz respeito à submissão do EVTEA à consulta pública anteriormente ao seu envio ao Tribunal. A SAC/PR e ANAC efetivamente disponibilizaram na internet, para acesso geral, os estudos de viabilidade, razão pela qual o acesso a eles é facultado a

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todos os interessados. Tais órgãos entendem, porém, que não há a necessidade de submetê-los à audiência pública, ao argumento de que os estudos não são vinculantes para o mercado, servindo apenas como fonte de informações, para fins de estabelecimento das regras editalícias e contratuais que regerão os leilões.

Na verdade, a discussão em audiência pública destina-se à toda sociedade, não apenas ao mercado e a possíveis interessados no certame. Pelas próprias razões neles apresentadas, os estudos embasam as regras do edital, as obrigações contratuais e, sobretudo, amparam o Programa de Exploração Aeroportuária.

Entende-se, como razão de ser das audiências públicas, que a sociedade tem o direito de conhecer e discutir a respeito do mérito das escolhas apresentadas pelos órgãos reguladores, sendo essa a essência das consultas e audiências públicas, o aperfeiçoamento, segundo os órgãos competentes, das soluções apresentadas. Não se trata de meros requisitos formais a serem cumpridos, mas do pleno exercício da participação democrática da sociedade, nas deliberações das agências, como forma de assegurar aos órgãos um mínimo de debate e legitimidade de suas escolhas. Disso decorre a relevância da participação popular em matérias de evidente interesse público.

A propósito, reproduzo o ocorrido na Audiência Pública 5/2013 (Concessão para ampliação, manutenção e exploração dos Aeroportos Internacionais do Rio de Janeiro/Galeão -Antonio Carlos Jobim):

CONTRIBUIÇÃO Nº 7

(...) A projeção de demanda Galeão é de 59 milhões de pessoas por ano de acordo com estudo referencial a configuração das duas pistas independentes, uma separação de 3 NM para atender 60 milhões de pessoas por ano. Essa configuração também é capaz de suportar capacidade declarada de 59 movimentos de aeronaves por hora. E é superior a 400 mil movimentos por ano. A implantação da terceira pista independente acarretará elevado custo ambiental, além da desapropriação de aproximadamente 800 lares ao custo de R$ 200.000.000,00. Assim a primeira pergunta é qual a razão de uma terceira pista como exigência do edital se pela projeção de demanda apresentada não existe necessidade real? E porque ela precisa ser independente? (...)

RESPOSTA DA ANAC:

A ANAC agradece a contribuição e esclarece que os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental – EVTEA não são objeto de avaliação nesta Audiência Pública , tendo em vista que são apenas estudos referenciais para o Governo Federal e não vinculam as Proponentes ou a futura Concessionária, como bem observa o item 1.32 do Edital lançado em 03 de outubro de 2013. (...) (grifo nosso)

Tal postura desvirtua a própria raison d´être da audiência pública, pois é evidente que todos os que podem ser afetados pela decisão administrativa têm o direito de obter esclarecimentos e dela participar, expondo, por algum modo, sua visão do tema tratado.

Situação idêntica pode ocorrer em relação à construção da 2º pista do aeroporto de Salvador, em região de preservação ambiental. A correção dos estudos e a necessidade efetiva da segunda pista paralela pode ser objeto de questionamento popular e essas questões devem ser esclarecidas à população. Mesmo que, na espécie, pareça prevalecer acima de qualquer dúvida o interesse público na obra, em confronto com o interesse público na preservação do meio ambiente, a lei traça em favor dos interessados o direito na participação em audiência pública.

Eventualmente, em cada caso concreto, pode-se chegar à conclusão de que determinada escolha não foi adequada, o que resultaria supressão de investimentos, modificação do PEA e alteração dos editais e contratos a serem publicados. Essa a verdadeira essência das audiências públicas.

Revela-se acertada, ainda, a proposta formulada de que os estudos de viabilidade somente devem ser encaminhados ao Tribunal após a realização dessas audiências, tanto em razão das

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modificações que podem ser introduzidas, como para evitar que determinadas matérias não sejam discutidas, sob o argumento de que já teriam sido aprovadas pelo TCU.

Está plenamente demonstrada a inadequação do requisito de qualificação técnica adotado para participação no certame, de processamento de 10 milhões de passageiros/ano.

A SAC/PR sustentou que a experiência exigida de 10 milhões de passageiros processados anualmente em um único aeroporto decorre da “experiência verificada nas rodadas anteriores”, dos “dados sobre possíveis concorrentes para a concessão dos aeroportos” e das “recomendações do Tribunal de Contas da União”. No caso de Salvador e Porto Alegre, relata que tal requisito corresponderia aproximadamente ao tráfego de passageiros previsto para os primeiros anos de concessão. Nos casos de Florianópolis/SC e Fortaleza/CE, sustenta que haverá premente necessidade de expansão de sua infraestrutura, em curto espaço de tempo, apesar do quantitativo de passageiros processados atualmente e a existência de “grande quantidade de aeroportos internacionais que atendem a essa exigência (156 aeroportos)”, o que, em tese, “diminui sobremaneira preocupações quanto à diminuição de competitividade do processo licitatório”.

Ocorre que em todos os leilões anteriores foram fixados requisitos de processamento de passageiros iguais ou inferiores ao processamento previsto no primeiro ano de operação da futura concessão. Ao contrário, quando se intentou, no caso de Galeão e Confins, utilizar processamento de passageiro superior a esse quantitativo, o procedimento não foi aceito pelo TCU. Por nossa interveniência, o requisito de processamento de passageiros foi reduzido de 35 milhões a 22 milhões (Galeão) e 12 milhões (Confins).

Nos recentes processos de concessão dos aeroportos japoneses (Osaka e Kansai) e chileno (Santiago), citados pela SAC/PR, a exigência de experiência prévia no processamento de passageiros também foi situada em patamar compatível com o processamento previsto para o primeiro ano de operação.

O gráfico a seguir, elaborado pela SeinfraAeroTelecom, bem evidencia a discrepância entre o critério adotado e o número previsto para o 1º ano de operação:

Gráfico 2 - Exigência do leilão versus Processamento (rodada atual)




3,8 

6,5 

8,5 

9,0 

10

8

6

4

2

0

Florianópolis Fortaleza Porto Alegre Salvador

Pax estimado no 1º ano de operação privada (2016)

Nesse ponto, acolho na íntegra a análise da Unidade Técnica, bem como a proposta de realizar determinação para correção da impropriedade. Deixo, porém, de acolher a proposta de “dar ciência” ao CND, uma vez que a determinação proposta já cumpre essa função.

Por fim, em relação à modificação dos EVTEAs quanto à avaliação da capacidade dos sistemas de pistas, verifico tratar-se de questão atinente tão somente ao aeroporto de Fortaleza, não devendo ser objeto de apreciação nestes autos.

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Ante o exposto, acolho os pareceres, que incorporo às razões de decidir, com as ressalvas expressas anteriormente, e voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 20 de abril de 2016.

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

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GRUPO II – CLASSE ___ – Plenário

TC 035.263/2015-6

Natureza: Desestatização

Órgão/Entidade: Agencia Nacional de Aviacao Civil

Interessado: Secretaria de Aviação Civil (13.564.476/0001-05)

Representação legal: não há

SUMÁRIO: ACOMPANHAMENTO DA CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE AEROPORTOS. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO TÉCNICA PARA EXIGÊNCIA DE EXPERIÊNCIA ANTERIOR. IMPROPRIEDADES NOS ESTUDOS DE VIABILIDADE TÉCNICA, ECONÔMICO FINANCEIRA E AMBIENTAL. DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES.

DECLARAÇÃO DE VOTO

O presente TC 035.263/2015-6 trata de concessão do Aeroporto de Fortaleza-CE. Há que se considerar que a Infraero passa por difícil situação econô mico-financeira, consubstanciada em elevados prejuízos e em excesso de pessoal no seu quadro, em decorrência da não absorção dos empregados então lotados nos aeroportos já concedidos.

2. Tal fato motivou a realização de auditoria operacional sobre a sustentabilidade econômico financeira da empresa por este Tribunal, no âmbito do TC 025.043/2015-3, também relatado pelo eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues.

3. Ocorre que a concessão desses quatro aeroportos, ora em análise, poderá agravar a situação, caso os novos concessionários não busquem contratar os empregados da Infraero. Nota-se ainda que a ausência de recursos financeiros tem dificultado a realização do Plano de Demissão Voluntária daquela empresa pública, situação que também poderá piorar com as concessões em comento.

4. Nesse sentido, proponho que sejam endereçadas recomendações com o fito de incluir, no edital de licitação, previsão expressa de que o concessionário deverá contratar para seu quadros, preferencialmente, os empregados da Infraero hoje em exercício no aeroporto objeto do contrato.

5. De igual forma, penso ser adequado recomendar que seja objeto de discussão nas audiências públicas a necessidade de alocação de recursos da respectiva concessão destinados a garantir a execução do plano de demissão voluntária da Infraero, referente aos empregados daquela empresa lotados em aeroportos concedidos que não forem absorvidos pelas respectivas concessionárias.

“9.1. condicionar a publicação do respectivo edital à adoção das seguintes providênc ias pelo Conselho Nacional de Desestatização, pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e pela Agencia Nacional de Aviacao Civil:

9.1.1. adoção de requisitos de habilitação que sejam tecnicamente adequados, imprescindíveis, suficientes e pertinentes ao objeto licitado;

9.1.2. inclusão, no âmbito de discussão das audiências públicas, das informações técnicas, econômico financeiras, ambientais e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade do aeroporto em tela, disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público;

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9.2. determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agência Naciona l de Aviação Civil que, para as próximas concessões de infraestrutura aeroportuária, se abstenham de encaminhar ao TCU estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental antes da consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública;

9.3. recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, na presente concessão e nas futuras concessões de infraestrutura aeroportuária, que:

9.3.1. reavaliem a amostra de empresas utilizada no cálculo do parâmetro beta desalavancado, dentro do cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), a fim de garantir a sua representatividade;

9.3.2. considerem, no cálculo do WACC dos EVTEA as condicionantes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para obtenção de financiamentos destinados a investimentos no setor de infraestrutura logística;

9.3.3. promovam uma revisão crítica no percentual de participação de capital de terceiros estimado para fins de cálculo do WACC, considerando, se possível, informações sobre alavancagem histórica de empresas concessionárias do setor de infraestrutura logística que tiveram fina nciamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES);

9.4. recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Agencia Nacional de Aviacao Civil que:

9.4.1. inclua no edital de licitação cláusula que disponha expressamente que o concessionário deverá, preferencialmente, buscar absorver na contratação de seus quadros os empregados da Infraero atualme nte lotados no aeroporto objeto deste processo de desestatização;

9.4.2. seja objeto de discussão nas audiências públicas a necessidade de alocação de recursos da respectiva concessão destinados a garantir a execução do plano de demissão voluntária da Infraero, referente aos empregados daquela empresa lotados em aeroportos concedidos que não fore m absorvidos pelas respectivas concessionárias;

9.5. restituir os autos à SeinfraAeroTelecom para prosseguimento regular do processo, nos termos do art. 7º da Instrução Normativa TCU 27/1998;

9.6. remeter cópia do presente acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam ao Conselho Nacional de Desestatização, à Casa Civil da Presidência da República, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil.”

TCU, Sala das Sessões, em 20 de abril de 2016.

RAIMUNDO CARREIRO

Ministro-Redator

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ACÓRDÃO Nº 926/2016 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 035.263/2015-6.

2. Grupo II – Classe de Assunto: VII - Desestatização

3. Interessados/Responsáveis:

3.1. Interessado: Secretaria de Aviação Civil (13.564.476/0001-05).

4. Órgão/Entidade: Agencia Nacional de Aviacao Civil.

5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Aviação Civil e Comunicações (SeinfraTel).

8. Representação legal : não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento do 1º estágio do processo de concessão do Aeroporto Internacional Pinto Martins, localizado no município de Fortaleza/CE.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo relator e com fundamento nos arts. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 250, incisos II e III, e 285, inciso II, do Regimento Interno e com o art. 7º, inciso I, da Instrução Normativa TCU 27/1998, em:

9.1. condicionar a publicação do respectivo edital à adoção das seguintes providências pelo Conselho Nacional de Desestatização, pela Secretaria de Aviação Civil da Presidênc ia da República e pela Agencia Nacional de Aviacao Civil:

9.1.1. adoção de requisitos de habilitação que sejam tecnicamente adequados, imprescindíveis, suficientes e pertinentes ao objeto licitado;

9.1.2. inclusão, no âmbito de discussão das audiências públicas, das informações técnicas, econômico-financeiras, ambientais e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade do aeroporto em tela, disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público;

9.2. determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil que, para as próximas concessões de infraestrutura aeroportuária, se abstenham de encaminhar ao TCU estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental antes da consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública;

9.3. recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, na presente concessão e nas futuras concessões de infraestrutura aeroportuária, que:

9.3.1. reavaliem a amostra de empresas utilizada no cálculo do parâmetro beta desalavancado, dentro do cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), a fim de garantir a sua representatividade;

9.3.2. considerem, no cálculo do WACC dos EVTEA as condicionantes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para obtenção de financiamentos destinados a investimentos no setor de infraestrutura logística;

9.3.3. promovam uma revisão crítica no percentual de participação de capital de terceiros estimado para fins de cálculo do WACC, considerando, se possível, informações sobre alavancagem histórica de empresas concessionárias do setor de infraestrutura logística que tiveram financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES);

9.4. recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Agencia Nacional de Aviacao Civil que:

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

9.4.1. inclua no edital de licitação cláusula que disponha expressamente que o concessionário deverá, preferencialmente, buscar absorver na contratação de seus quadros os empregados da Infraero atualmente lotados no aeroporto objeto deste processo de desestatização;

9.4.2. seja objeto de discussão nas audiências públicas a necessidade de alocação de recursos da respectiva concessão destinados a garantir a execução do plano de demissão voluntária da Infraero, referente aos empregados daquela empresa lotados em aeroportos concedidos que não forem absorvidos pelas respectivas concessionárias;

9.5. restituir os autos à SeinfraAeroTelecom para prosseguimento regular do processo, nos termos do art. 7º da Instrução Normativa TCU 27/1998;

9.6. remeter cópia do presente acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam ao Conselho Nacional de Desestatização, à Casa Civil da Presidência da República, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil.

10. Ata nº 13/2016 – Plenário.

11. Data da Sessão: 20/4/2016 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0926-13/16-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues (Relator), Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

BENJAMIN ZYMLER WALTON ALENCAR RODRIGUES

na Presidência Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

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