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27 de Novembro de 2020
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 5 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
03525720156
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Secretaria de Aviação Civil (13.564.476/0001-05)., Agência Nacional de Aviação Civil.
Julgamento
20 de Abril de 2016
Relator
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__03525720156_1a3b4.rtf
Inteiro TeorTCU__03525720156_20d02.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.257/2015-6

GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 035.257/2015-6

Natureza (s): Desestatização

Órgão/Entidade: Agencia Nacional de Aviacao Civil

Interessado: Secretaria de Aviação Civil (13.564.476/0001-05)

Representação legal: não há

SUMÁRIO: ACOMPANHAMENTO DA CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE AEROPORTOS. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO TÉCNICA PARA EXIGÊNCIA DE EXPERIÊNCIA ANTERIOR. IMPROPRIEDADES NOS ESTUDOS DE VIABILIDADE TÉCNICA, ECONÔMICO FINANCEIRA E AMBIENTAL. DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES.

RELATÓRIO

Adoto como Relatório a íntegra da instrução constante da peça 82, que contou com a anuência dos dirigentes da SeinfraAeroTelecom (peças 83 e 84).

“Tratam os autos de análise dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) para concessão dos serviços públicos para a ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura do Aeroporto Internacional Salgado Filho, localizado no município de Porto Alegre/RS, encaminhado a este Tribunal pela Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), em 17/12/2015.

2. O processo em tela é regido pela Instrucao Normativa-TCU 27/1998, cujo art. 7º, inciso I, define os documentos a serem examinados neste primeiro estágio de fiscalização.

3. O aeroporto em tela faz parte da quarta rodada de concessões de aeroportos federais, junto com os de Florianópolis/SC (Salgado Filho), Fortaleza/CE (Pinto Martins) e Salvador/BA (Dep. Luís Eduardo Magalhães), portanto, algumas das análises apresentadas nesta instrução são comuns às demais.

4. As concessões de serviço público são regidas pela Lei 8.987/1995, e, subsidiariamente, por critérios e normas gerais da Lei 8.666/1993, com alterações posteriores. As condições de delegação à iniciativa privada da exploração da infraestrutura aeroportuária, por meio de concessão, foram estabelecidas pelo Decreto 7.624, de 22/11/2011.

5. Além disso, o Conselho Nacional de Desestatização (CND), mediante a Resolução-CND 6/2015, recomenda à Presidente da República aprovar a inclusão dos quatro aeroportos no Programa Nacional de Desestatizacao (PND) com exigência de que o operador aeroportuário comprove experiência prévia no processamento mínimo de 10 milhões de passageiros anuais em um único aeroporto. O Decreto 8.517/2015 acolhe as propostas e designa a Anac como responsável pela execução e pelo acompanhamento do processo de concessão (art. 2º).

6. Aplicam-se, ainda, à presente concessão as disposições contidas na Lei 11.182/2005, que cria a Anac, e na Lei 7.565/1986, que institui o Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA).

7. Os investimentos elencados nos estudos para expansão da infraestrutura do aeroporto são divididos em fases, de acordo com as projeções de demanda, a fim de manter um nível mínimo da qualidade do serviço prestado aos usuários. Contudo, dados os atuais gargalos no aeroporto em

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concessão, são previstos investimentos imediatos em expansão dos terminais de passageiros e de pontes de embarque; ampliação e melhorias operacionais e de se gurança das pistas de pouso e decolagem existentes.

8. São projetadas relevantes receitas comerciais de exploração das áreas de embarque e desembarque pela expansão da oferta de alimentação, bebidas e comércio em geral, além de publicidade, estacionamento e outras diversas fontes de receitas.

9. Em contrapartida às concessões para exploração das infraestruturas aeroportuárias, o governo federal optou pelo modelo de outorga, sendo 25% do valor na assinatura dos contratos, e o restante pago anualmente ao longo do contrato.

10. Além dos valores de outorga fixados na licitação e de acordo com as propostas vencedoras das respectivas licitações, as concessionárias são obrigadas a pagar anualmente, a título de outorga variável, 5% da totalidade da receita bruta. Ou seja, quanto melhores os desempenhos das concessionárias, maiores os benefícios transferidos ao poder concedente.

11. A partir das tratativas prévias com SAC/PR e Anac para recebimento dos estudos acima referidos, a SeinfraAeroTelecom alocou equipe de trabalho e planejou sua atuação conforme metodologia para executar o acompanhamento de primeiro estágio estabelecido no art. 7º, inciso I, da Instrucao Normativa (IN)-TCU 27/1998, esplanada em tópico específico desta instrução de concessões aeroportuárias.

12. Recebidos os estudos, a equipe técnica analisou a documentação, reuniu-se com representantes da SAC/PR e Anac, inclusive acompanhados das consultorias que elaboraram os estudos, para dirimir dúvidas e discutir os primeiros achados; e buscou a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) para obter informações complementares acerca dos projetos dos aeroportos e possíveis impactos ambientais associados aos investimentos.

13. De pronto, a equipe técnica identificou que a documentação encaminhada pela Anac não atende aos requisitos mínimos constantes da IN-TCU 27/1998 e de determinações do Tribunal , de modo a possibilitar a emissão de pronunciamento conclusivo acerca da adequação dos EVTEA apresentados e do primeiro estágio da concessão dos quatro aeroportos em tela.

14. Constatou-se no fluxo de caixa dos estudos a incorporação, sem fundame ntação legal , às receitas tarifárias das futuras concessionárias de valores arrecadados atualmente sob a forma de tributo e destinado ao Fundo Nacional de Aviação Civil (Fnac).

15. Ademais, a equipe técnica concluiu que são essenciais ajustes no cálculo do custo mé dio ponderado de capital (WACC, da sigla em inglês), em razão de falhas detectadas, e recomendável a atualização das premissas macroeconômicas dos estudos , não em razão de defasagem temporal, dado que são de junho de 2015, mas pela expressiva mudança das condições da economia nacional indicando queda das expectativas dos resultados vindouros, desde aquela data, o que pode afetar as receitas projetadas das futuras concessionárias e as necessidades de investimentos.

16. No decorrer da presente instrução, cada elemento acima elencado é detalhadamente explicado.

2. VISÃO GERAL

17. Os estudos do Aeroporto Internacional Salgado Filho foram elaborados pelo Consórcio liderado pela BF Capital, nos moldes do Edital de Chamamento Público de Estudos 001/2015 e, divergente dos demais aeroportos, sua concessão tem prazo de 25 anos.

18. O EVTEA prevê o desenvolvimento do sítio aeroportuário em três fases para o período de concessão, tendo sido incluída a ampliação da pista de pouso na primeira fase do prazo de concessão,

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alternativa considerada mais adequada para o aeroporto, frente às projeções de demanda apresentadas no Relatório 1 - Estudos de Mercado (peça 4).

19. Cumpre destacar que a Infraero está executando obras de ampliação do terminal de passageiros 1 e do pátio de aeronaves, esta última praticamente concluída, além da ampliação da cabeceira 29 da pista de pouso e decolagem (PPD), a qual depende do atendimento das questões sociais decorrentes da remoção de moradores, além das condicionantes ambientais (peça 23, p. 40-47), devendo inclusive ser objeto de destaque na repartição de riscos, com a inclusão da possibilidade de reequilíbrio econômico-financeiro em favor do Poder Concedente.

20. Localizado no limite com os municípios gaúchos de Canoas, Cachoerinha e Alvorada, o aeroporto (siglas SBPA pela OACI, e POA pela Iata) atende às atividades comerciais e de turismo, constituindo um hub de conexões de passageiros domésticos (94%) e internacionais (6%, tendo sido 75% oriundos da Argentina, conforme dados de julho de 2014) (peça 4, p. 93-95) e de carga aérea, dada a sua localização geográfica próxima à região do Cone Sul, além de atender à aviação geral e militar.

21. Em 2014, tratava-se do quinto aeroporto da Rede Infraero em termos de movimentação de passageiros, com um total de 8,5 milhões de embarques e desembarques, 93 mil movimentos de aeronaves e 17 mil toneladas de carga aérea movimentada (peça 4, p. 40-41).

22. O acesso rodoviário ao Aeroporto é feito pela Avenida dos Estados e o metroviário pela Estação Aeroporto do metrô (Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. - Trensurb), conectada ao Terminal 1 por meio de um aeromóvel. Os meios de transporte público mais utilizados são táxi (52%), ônibus (24%) e metrô (7%) (peça 4, p. 27).

23. O sítio aeroportuário ocupa atualmente área de 319 hectares e prevista sua expansão em 114 hectares (peça 6, p. 16), atingindo 433 hectares ao final da concessão. Possui uma pista de pouso e decolagem (PPD) 11/29 com 2.280 m de comprimento, 45 m de largura e acostamentos de 7,5 m, dimensões suficientes para a operação de aeronaves Código E da OACI (Boeings 747-800, 777-300ER e 767-400ER, e Airbus A340-600 e A330-300), porém com restrição de até 85% do peso máximo de decolagem (peça 6, p. 23).

24. O pátio de aeronaves próximo ao terminal de passageiros 1 tem área de 98.400 m² com 10 posições para aviões (conforme mencionado está quase concluída a obra de ampliação desse pátio), os terminais de passageiros 2 e de carga contam com pátio de 46.100 m², o pátio de aviação geral tem 14 mil m², e o pátio de manutenção de aeronaves conta com 53 mil m² de área (peça 6, p. 28-30).

25. Os dois terminais de passageiros têm área total de 48.420 m² (36.410 m² no terminal 1, com 10 pontes de embarque, havendo obras de ampliação em andamento, e 12 mil m² no terminal 2, com um pavimento e conectores de embarque), contando com estacionamento de veículos com aproximadamente 2.400 vagas em área aberta e no edifício garagem de sete andares, 400 vagas (peça 6, p. 31-35).

26. Os EVTEA preveem a obrigação de a futura concessionária estender a PPD a 3.200 m (cabeceira 29) até 2025, o que permitirá a decolagem de aeronaves de fuselagem larga com mais carga e combustível, e também maiores alcances e o aumento da oferta de voos (peça 6, p. 65, 69 e 96).

3. METODOLOGIA E ESCOPO

27. Os trabalhos foram realizados em estrita conformidade com os padrões de auditoria do TCU e com a IN-TCU 27/1998, mas incorporando, no que foi possível, sistemática presente em proposta de atualização deste normativo (TC 011.111/2015-1).

28. Previamente à chegada dos estudos no Tribunal, foram realizadas discussões internas e definidos procedimentos e técnicas para orientar a abordagem dos principais elementos constantes dos

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EVTEA, buscando-se enfatizar os potenciais riscos associados a cada um desses elementos (por exemplo, estudos de demanda e previsão de receitas comerciais), com base na experiência adquirida pelos auditores da unidade técnica em trabalhos anteriores de análise de processos de concessão de infraestrutura aeroportuária e de acompanhamento da execução dos respectivos contratos.

29. Tal procedimento buscou qualificar a probabilidade da ocorrência do risco, o impacto, caso ocorra, e o esforço exigido da equipe para avaliar cada risco. Da ponderação entre probabilidade e impacto, determinou-se o nível de risco – alto, médio ou baixo.

30. Atrelado a cada elemento do estudo e de acordo com o nível de risco e o esforço requerido, fixaram-se os procedimentos de auditoria a serem executados.

31. O nível de risco identificado foi determinante para a definição dos elementos que integrariam, ou não, o escopo dos trabalhos a serem executados pela unidade técnica. Foram incorporados ao escopo todos os elementos do estudo identificados como de alto risco; os de risco médio, mas de esforço médio ou baixo; e os de risco considerado baixo, mas de esforço igualmente baixo.

32. No interesse de conhecer com profundidade os estudos que seriam recebidos, a partir da publicação pela SAC/PR, em 10/6/2015, do Edital de Chamamento Público de Estudos 1/2015 (relativo ao PMI), para que interessados em realizar os EVTEA dos quatro aeroportos internacionais apresentassem projetos, levantamentos, investigações e estudos técnicos que subsidiassem a modelagem das concessões, a SeinfraAeroTelecom instaurou processo de acompanhamento (TC 013.561/2015-4) dos atos e procedimentos preparatórios para a nova rodada de concessões. Informações e dados obtidos nesse processo colaboraram e foram incorporados às análises do presente processo de concessão.

33. Recebido os EVTEA do aeroporto, foi analisada a robustez e consistência de cada elemento individualmente e, sendo possível, comparadas as premissas e os resultados apresentados com referenciais de mercado, nacionais e internacionais, e com os apresentados nas rodadas anteriores de concessão.

34. Complementando a análise, verificou-se a concatenação e a correspondência entre os diversos elementos do estudo. Por exemplo, se a demanda projetada determina os níveis e as datas dos investimentos em expansão da pista de pouso e decolagem e do terminal de passageiros e se esses são coerentes com as receitas tarifárias e comerciais e com as despesas operacionais.

35. Os esclarecimentos de dúvidas e as solicitações de informações adicionais foram empreendidos mediante trocas de mensagens de correio eletrônico e de reuniões com representantes da SAC/PR, Anac e da consultoria responsável pelos estudos, posteriormente formalizadas em ofícios de diligência.

36. Deve-se registrar que não faz parte do escopo deste relatório a análise das minutas de edital e contrato e seus anexos , apesar da relevância e do interesse da unidade técnica em avalia-los. Dessa forma, assuntos compreendidos nesses documentos, tais como qualidade de serviço, equilíbrio econômico-financeiro, fator X, fator Q e alocação de riscos entre poder concedente e concessionária, somente serão abordados no segundo estágio de análise pelo Tribunal.

4. CARÁTER PROVISÓRIO, INDEFINIÇÕES, IMPROPRIEDADES, INCONSISTÊNCIA E INCOMPLETUDE DAS INFORMAÇÕES CONSTANTES DA DOCUMENTAÇÃO ENCAMINHADA AO TCU

37. Em 17/12/2015, a Anac, mediante o Ofício 310/2015/GAB/DIR-P (peça 1, p. 1-2), encaminhou ao TCU os EVTEA relativos ao primeiro estágio da fiscalização do processo de concessão para ampliação, manutenção e operação dos aeroportos internacionais de Porto Alegre (SBPA), Florianópolis (SBFL), Salvador (SBSV) e Fortaleza (SBFZ).

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38. Constata-se que os EVTEA encaminhados não estão em versão final e definitiva, dado que as minutas dos editais de licitação, que contêm premissas e obrigações de investimento que fundamentam ou afetam os EVTEA, não foram disponibilizadas para a sociedade interessada mediante audiência pública a ser realizada, sendo, portanto, passíveis de alteração. Além disso, os EVTEA apresentam premissa de incorporação do Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero) às receitas das futuras concessionárias sem fundamentação legal subsistente.

39. O Ataero, destinado originalmente à aplicação em melhoramentos, reaparelhamento, reforma, expansão e depreciação de instalações aeroportuárias e da rede de telecomunicações e auxílio à navegação aérea, é considerado nos EVTEA como incorporado às receitas da futura concessionária, reforçando a atratividade do empreendimento, porém, sem qualquer normativo legal que suste nte tal decisão.

40. A jurisprudência deste Tribunal é pacífica no sentido de não aceitar o recebimento de estudos com premissas desprovidas de amparo legal, inclusive a Anac foi alvo de determinação nesses exatos termos constantes do Acórdão TCU 3.232/2011-Plenário:

9.2 determinar à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:

9.2.1 abstenha-se de encaminhar a este Tribunal os estudos de viabilidade técnica, econômico financeira e ambiental de que trata o art. 7º, inciso I, da IN - TCU 27/1998 contendo premissas desprovidas de amparo legal e regulamentar;

41. Portanto, a Anac descumpriu a determinação deste Tribunal, o que poderia ensejar a realização de audiência do responsável daquela entidade, contudo, entende -se não ser o caso no mome nto.

42. Desse modo, cumpre determinar à SAC/PR e à Anac que, por falta de amparo legal e regulamentar, excluam a incorporação do valor correspondente ao Ataero das projeções de receita constantes dos EVTEA da concessão do Aeroporto Internacional Salgado Filho, localizado no município de Porto Alegre/RS .

43. Referente à segunda inconsistência dos EVTEA – encaminhamento dos documentos ao TCU sem prévia realização de audiência pública, a Anac é reincidente nesta impropriedade, conforme se depreende de crítica presente no Relatório do Ministro Relator ao citado Acórdão TCU 3.232/2011Plenário:

63.Outro ponto a se destacar é que os EVTEA em apreço foram enviados ao Tribunal antes da regular realização e consolidação dos resultados da audiência pública, o que incrementa sobremaneira o risco de que: 1) as contribuições ali recebidas viessem a alterar o projeto, ensejando o reinício de sua análise pelo TCU; ou, mais gravemente, 2) que a audiência pública viesse a assumir caráter meramente pro forma, alijando os interessados desse democrático e legalmente assegurado canal de influência na elaboração políticas públicas. (grifo nosso)

64. Nesse contexto de extrema incerteza legal, caracterizado pela possibilidade sempre iminente de que os estudos de viabilidade tivessem que ser descartados e reformulados ab initio, este Tribunal de Contas assentiu em iniciar análise fiscalizatória, em caráter excepcional , justificado pela situação crítica em que se encontram os aeródromos públicos. (grifo nosso)

44. Ou seja, a Anac reincide na falha de encaminhar os estudos ao Tribunal antes da audiência pública, quando a mesma ainda poderia vir a sofre r alterações. Portanto, os estudos chegaram no Tribunal e m versão não definitiva , o que deve ser combatido pelos mesmos motivos expostos no excerto transcrito acima.

45. O TCU já se manifestou em relação à documentação não correspondente à versão definitiva dos EVTEA nos termos dos Relatórios e Votos que subsidiaram os Acórdãos 1.510/2010, 939/2011 e 1.656/2011, todos do Plenário. No Acórdão 1.510/2010-TCU-Plenário, por exemplo, que

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acompanhou o 1º estágio do processo de concessão do serviço público de transporte de passageiros por meio de trem de alta velocidade – TAV, ficou consignado o seguinte entendimento:

13. Os inconvenientes do envio prematuro de projetos ainda em fase de elaboração são inúmeros e gravosos, entre os quais pode-se citar o fato de distorcer expectativas quanto aos prazos para análise auditorial - que, por imperativo lógico, só podem começar a transcorrer quando do oferecimento da versão definitiva dos estudos; ocasionar retrabalho a cada nova especificação - e, ipso facto, desperdiçar recursos públicos alocados nesta Corte de Contas; e, finalmente, prejudicar a previsibilidade do processo, ao fornecer sinalização inconsistente perante os agentes do mercado. 14. Em síntese, registra-se que, por força legal e regulamentar, a fiscalização exercida pelo TCU não incide sobre versões preliminares de documentos oficiais - tirante a minuta contratual integrante de edital de licitação já publicado -, aplicando-se tão somente às versões finais e definitivas desses documentos.

46. Ademais, nos processos de concessão de aeroportos já efetivados, a Anac realizou as respectivas audiências públicas disponibilizando aos interessados no endereço eletrônico da Agência consulta aos estudos de viabilidade, à minuta de edital e anexos e à minuta do contrato de concessão e anexos, conforme se depreende das Audiências Públicas 21/2010, 16/2011 e 5/2013:

a) Audiência Pública 21/2010 - referente à concessão da construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN (Asga) (Disponível em: http://www2.anac.gov.br/transparencia/audienciasPublicasEncerradas2011.asp. Acesso em: 1º fev. 2016);

b) Audiência Pública 16/2011 - referente à concessão para ampliação, manutenção e exploração dos Aeroportos Internacionais de Brasília (DF), Campinas (SP) e Guarulhos (SP) (Disponível em: http://www2.anac.gov.br/transparencia/audienciasPublicasEncerradas2011.asp. Acesso em: 1º fev. 2016); e

c) Audiência Pública 05/2013 - Audiência Pública referente à concessão para ampliação, manutenção e exploração dos Aeroportos Internacionais Antônio Carlos Jobim – Galeão (RJ) e Tancredo Neves –

Confins (MG) (Disponível em:

http://www2.anac.gov.br/transparencia/audienciasPublicasEncerradas2013.asp. Acesso em: 1º fev. 2016).

47. Apesar de disponibilizados nas audiências públicas, os EVTEA não fazem parte do escopo das discussões, o que é contraproducente, visto que subsidiam a elaboração do edital, contrato e respectivos anexos.

48. O entendimento da Anac e da SAC/PR exposto em reuniões técnicas é de que, apesar de disponibilizarem os EVTEA nas audiências públicas, consideram desnecessário fazerem parte do escopo e não haveria mandamento legal a obrigar sua inclusão.

49. Em contraposição, esta unidade técnica entende que o princípio da publicidade insculpido na Constituição Federal de 1998 é soberano neste quesito, inclusive é reproduzido no art. 26 da Lei de Criação da Anac (Lei 11.182/2011), com avanços: “O processo decisório da ANAC obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, eficiência, moralidade e publicidade, assegurado o direito ao contraditório e à ampla defesa . ”

50. O art. 32 da Lei 9.784/1999, por exemplo, determina que “Antes da tomada de decisão, a juízo da autoridade, diante da relevância da questão, poderá ser realizada audiência pública para debates sobre a matéria do processo”. Dentro do contexto do presente processo, a concessão de quatro aeroportos de tamanho vulto representa sem dúvida um processo de grande relevância social e econômica suficiente para deflagrar uma audiência pública prévia

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51. De igual modo que disponibilizar as minutas do edital, contrato e anexos sem os estudos que os fundamentam impede a correta compreensão e avaliação daqueles, de nada adianta disponibilizar os EVTEA, sem permitir à sociedade interessada questioná-los e propor modificações.

52. Esse é o caso que vem acontecendo, por exemplo, nos últimos processos concessórios do setor, em que a Anac se limita a dizer que os EVTEA não fazem parte do objetivo das audiências e que não são vinculantes, a pretexto de justificar sua opção por afastar a participação social. No entanto, tal opção vem criando riscos desnecessários e afastando discussões relevantes sobre a real necessidade de investimentos e a robustez das premissas adotadas, entre outras, conforme se exemplifica abaixo:

CONTRIBUIÇÃO Nº 7

(...) A projeção de demanda Galeão é de 59 milhões de pessoas por ano de acordo com estudo referencial a configuração das duas pistas independentes, uma separação de 3 NM para atender 60 milhões de pessoas por ano. Essa configuração também é capaz de suportar capacidade declarada de 59 movimentos de aeronaves por hora. E é superior a 400 mil movimentos por ano. A implantação da terceira pista independente acarretará elevado custo ambiental, além da desapropriação de aproximadamente 800 lares ao custo de R$ 200.000.000,00. Assim a primeira pergunta é qual a razão de uma terceira pista como exigência do edital se pela projeção de demanda apresentada não existe necessidade real? E porque ela precisa ser independente? (...)

RESPOSTA DA ANAC:

A ANAC agradece a contribuição e esclarece que os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental – EVTEA não são objeto de avaliação nesta Audiência Pública , tendo em vista que são apenas estudos referenciais para o Governo Federal e não vinculam as Proponentes ou a futura Concessionária, como bem observa o item 1.32 do Edital lançado em 03 de outubro de 2013. (...) (grifo nosso)

(Relatório de Contribuições – Audiência Pública 5/2013. Concessão para ampliação, manutenção e exploração dos Aeroportos Internacionais do Rio de Janeiro/Galeão - Antonio Carlos Jobim, da Cidade do Rio de Janeiro/RJ, e Tancredo Neves/Confins, nos Municípios de Confins/MG e de Lagoa Santa/MG, p. 56)

53. À sociedade não cabe acatar passivamente as decisões da Administração, mas sim conhecê-las previamente a fim de poder controlá-las, impor-se contra, caso necessário, e propor melhorias no processo. Tanto é assim que o referido artigo da Lei da Anac assegura o direito ao contraditório e à ampla defesa, em todo processo decisório da agência. No caso dos processos de concessão, questionar amplamente, por meio de audiência pública, as premissas, metodologia e resultados dos estudos de viabilidade, assim como seus resultantes edital, contrato e anexos.

54. A conclusão de que os estudos devem fazer parte do escopo das audiências públicas é compartilhada dentro do Tribunal, tanto que a extinta Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes (SefidTransporte), em processo que tratava do primeiro estágio das concessões de áreas e instalações localizadas em portos organizados, analisou questão idêntica e propôs recomendação para que as audiências púb licas promovidas pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) disponibilizassem informações mais completas para a sociedade, bem como incluísse no escopo das audiências questões sobre os EVTEA.

Acórdão 3.661/2013-TCU-Plenário:

Relatório:

(...)

55. O art. 37 da Constituição Federal impõe à Administração Pública o princípio da publicidade, que envolve, de maneira geral: (i) dar conhecimento dos atos administrativos de forma que eles sejam oponíveis a partes e terceiros e (ii) dar transparência das motivações desses atos para fins de controle social.

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56. A Lei 10.233/2001, em seu art. 34A, § 1º, traz que "As condições básicas do edital de licitação serão submetidas à prévia consulta pública". No que pese a letra da lei não deixar claro quais seriam as condições básicas do edital que devem ser submetidas ao escrutínio da sociedade, a disponibilização e discussão com a sociedade dos elementos técnicos, econômico-financeiros e jurídicos que irão embasar tão importante certame é considerada boa prática.

57. Esta tem sido a ótica nas licitações de rodovias e ferrovias capitaneadas pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), que, em seus processos de consulta e audiência públicas, coloca em discussão não somente os documentos jurídicos, mas também os estudos de viabilidade que embasam o certame .

58. A Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), no entanto, de forma semelhante à Antaq, não adota a mesma diretriz da ANTT . A audiência pública que embasou o recente processo licitatório dos aeroportos de Galeão e Confins também não discutiu os estudos de viabilidade daqueles empreendimentos.

59. Considerando as finalidades do princípio da publicidade e o contexto atual do setor portuário, que acabou de passar por severa reforma legislativa, com a promulgação da Lei 12.815/2013, que alterou significativamente valores e princípios jurídicos e econômicos que eram aplicados desde a Lei 8.630/1993, bem como da execução do atual programa de portos do Governo Federal, que prevê a licitação praticamente simultânea de parte produtiva relevante do setor no decorrer dos seus 4 blocos, seria de bom alvitre que as audiências públicas promovidas pela Antaq disponibilizassem informações mais completas para a sociedade, bem como incluísse no escopo das audiências questões sobre o EVTEA.

60. Ademais, chama a atenção, que os projetos colocados em audiência pública foram alterados significativamente em relação àqueles que foram encaminhados a esta Corte. E grande parte das revisões decorreram de alterações dos estudos técnicos (por exemplo, prazo, investimentos, gasto com pessoal, tamanho da área, esquema operacional e até mudanças de porto). Dada a resposta padrão da Antaq, não é possível estabelecer ligação entre as alterações promovidas e os debates ocorridos por conta das consultas e audiências públicas.

61. Pelo exposto, sugere-se recomendar à Antaq que nas audiências públicas dos próximos blocos das licitações constantes da Portaria-SEP 38/2013 coloque em discussão com a sociedade as informações técnicas, econômico-financeiras e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade dos projetos, disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público .

55. Indo além, a Ministra Relatora Ana Arraes acatou os argumentos da unidade técnica, porém, frente a relevância da matéria, transformou a proposta em determinação a ser seguida em todos os futuros processos de concessão:

Acórdão 3.661/2013-TCU-Plenário:

Voto:

(...)

31. A discussão dos EVTEAs, no caso em exame, seria particularmente desejável, uma vez que: a) são os primeiros procedimentos licitatórios levados a efeito sob a égide do novo marco regulatório do setor; b) os procedimentos licitatórios pretendidos pelo governo federal são de grande abrangência e serão realizadas de forma célere, praticamente simultânea, em todas as regiões do país; c) todos os estudos foram realizados por uma única empresa (EBP), em prazo bastante reduzido; d) a seleção dos estudos da EBP se deu de forma automática, uma vez que não houve qualquer outra empresa que os tenha apresentado; e) as análises efetuadas por este Tribunal demonstraram a existência de diversos equívocos constantes dos EVTEAs (parte dos quais já corrigidos pelo poder concedente).

32. Assim, embora se considere que a ausência de discussão dos EVTEAs, nas audiências públicas, não se reveste de gravidade suficiente para determinar a paralisação dos certames, considero

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apropriado que se efetue determinação à Antaq para que inclua os EVTEAs no escopo das discussões das audiências a serem realizadas para os próximos blocos das licitações constantes da Portaria-SEP/PR 38/2013.

Acordão:

(...)

9.3. determinar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários que:

9.3.1. para os próximos blocos das licitações constantes da Portaria-SEP 38/2013, coloque em discussão, nas audiências públicas, as informações técnicas, econômico-financeiras e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade dos projetos , disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público;

56. Em razão do encaminhamento dos estudos contendo premissas desprovidas de amparo legal e regulamentar e a não realização prévia de audiência pública , não é possível emitir neste mome nto um juízo de valor sobre os EVTEA encaminhados ao TCU pela Anac referente à presente rodada de concessões de aeroportos.

57. Assim sendo, propõe-se a adoção de medida similar à imposta à Antaq, no sentido de determinar à Anac que inclua no escopo da audiência pública as informações técnicas, econômico-financeiras, ambientais e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade do aeroporto em tela, disponibilizando ao público docume ntos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público; e reenvie os EVTEA para nova apreciação do TCU, após a consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos, nos termos do art. 11, inciso VI, da Lei 11.182/2005.

58. Propõe-se ainda determinar que, nas próximas licitações para concessão de infraestrutura aeroportuária, a Anac se abstenha de encaminhar ao TCU estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental, antes da consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos, nos termos do art. 11, inciso VI, da Lei 11.182/2005.

5. RESULTADOS DAS ANÁLISES DE DEMANDA E MERCADO

5.1. Exigência de qualificação técnica para concorrer ao certame licitatório sem de monstração de que o parâmetro fixado é adequado, imprescindível, suficiente e pertinente ao objeto licitado

59. O CND, mediante a Resolução-CND 6, de 26/6/2015 recomendou à Exma. Sra. Presidente da República a inclusão no Programa Nacional de Desestatizacao (PND) dos Aeroportos Internacionais Deputado Luís Eduardo Magalhães (Salvador/BA), Hercílio Luz (Florianópolis/SC), Pinto Martins (Fortaleza/CE) e Salgado Filho (Porto Alegre/RS) integrantes deste novo ciclo de outorgas aeroportuárias, estabelecendo em seu art. a seguinte exigência para os operadores interessados no certame (peça 18):

Art. 5º - Constitui requisito de participação no leilão, além de outros previstos no Edital, a participação societária pelo operador aeroportuário que deverá comprovar experiência prévia no processamento mínimo de 10 milhões de passageiros anuais em um único aeroporto . (grifo nosso)

60. Os fundamentos para tal exigência, por sua vez, encontram-se nas Notas Técnicas 1/DERC/DEOUT/SPR/SAC-PR, de 30/3/2015 (peça 67), referente à concessão dos Aeroportos Internacionais de Porto Alegre, Salvador e Florianópolis, e 2/DERC/DEOUT/SPR/SAC -PR, de 2/6/2015 (peça 67), referente à concessão do Aeroporto Internacional de Fortaleza, elaboradas pela

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SAC/PR. Posteriormente, a Nota Técnica 11/DERC/SPR/SAC-PR, de 14/8/2015 (peça 67), complementou as informações constantes dessas notas técnicas.

Síntese dos fundamentos quanto ao requisito de processamento de passageiros

61. Em breve resumo, a SAC/PR sustenta que a experiência exigida de 10 milhões de passageiros processados anualmente em um único aeroporto dá-se em razão da “experiência verificada nas rodadas anteriores”, dos “dados sobre possíveis concorrentes para a concessão dos aeroportos” e das “recomendações do Tribunal de Contas da União” (peça 67, p. 90). No caso de Salvador e Porto Alegre, relata que tal requisito corresponderia aproximadamente ao tráfego de passageiros previsto para os primeiros anos de concessão (peça 67, p. 120).

62. Destaca ainda quanto aos aeroportos de Florianópolis/SC e Fortaleza/CE uma premente necessidade de expansão de sua infraestrutura, em curto espaço de tempo, apesar do quantitativo de passageiros processados atualmente, e a existência de “grande quantidade de aeroportos internacionais que atendem a essa exigência (156 aeroportos)”, o que, em tese, “diminui sobremaneira preocupações quanto à diminuição de competitividade do processo licitatório” (peça 67, p. 120).

63. A SAC/PR, por meio da Nota Técnica 2/DERC/DEOUT/SPR/SAC-PR, assevera que a exigência em tela corresponderia ao volume de passageiros estimados para o primeiro ano de concessão dos aeroportos de Salvador/BA e de Porto Alegre/RS, e que, apesar do Aeroporto de Fortaleza possuir um volume menor de passageiros, assim como Florianópolis, o fato de tratar-se de uma “concessão com leilão simultâneo” e por haver “grande quantidade de players mundiais que preenchem esse requisito”, julgou conveniente que a experiência exigida não seja inferior para esses aeroportos (peça 67, p. 120).

64. As justificativas apresentadas nas notas técnicas elaboradas pela SAC/PR destacam ainda o fato de se tratar de uma prerrogativa legal do CND a definição de tal exigência, em especial, a de definir as condições aplicáveis às desestatizações.

65. A SAC/PR argumenta adicionalmente que o estabelecimento de um conjunto de indicadores – e não um único – na forma recomendada pelo TCU (itens 9.4.1 e 9.4.2 do Acórdão 2.666/2013-TCU-Plenário), traria riscos desnecessários ao processo, ainda que isso fosse possível (peça 67, p. 6):

Nesse sentido, o estabelecimento de "um conjunto de indicadores que seja capaz de expressar, de forma qualitativa e quantitativa, a qualificação técnica do licitante, no que se refere, pelo menos, a movimentação de passageiros, movimentação de cargas e qualidade do serviço de infraestrutura aeroportuária", tal como recomendou o TCU, mesmo se fosse possível, traria riscos desnecessários a um processo que vem funcionando satisfatoriamente em prol do atingimento dos objetivos da administração pública, em especial das diretrizes da Política Nacional de Aviação Civil — PNAC (Decreto n 2 6.780, de 18 de fevereiro de 2009, vários dispositivos já reproduzidas nas Notas Técnicas da SAC-PR enviadas ao TCU) e do Plano Nacional de Desestatização — PND (Lei 9.491, de 9 de setembro de 1997, Art. ).

66. A SAC/PR relata que não encontrou parâmetros mundiais objetivos no que se refere à qualidade dos serviços aeroportuários que possam ser utilizados no certame, resultando difícil sua obtenção ou aplicação prática no caso concreto (peça 67, p. 6). Noticia ainda que “da análise da experiência internacional verificou-se que tal critério (a movimentação anual de passageiros) é adotado em todos os processos de desestatização de que se tem notícia recente de aeroportos mundo afora”, , a exemplo da concessão dos aeroportos japoneses (Osaka e Kansai) e de Santiago no Chile, e que parte dessa análise já consta da Nota Técnica 32/DERC/SPR/SAC-PR encaminhada ao TCU em resposta ao Acórdão 2.466/2013 -rodada anterior envolvendo os aeroportos do Galeão e de Confins (peça 67 , p. 67).

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67. Discorre também sobre as dificuldades concretas em se exigir a operação de voos internacionais como critério, em razão da dificuldade em se obter tal comprovação principalmente por conta dos aeroportos que operam esses voos em regime sazonal (peça 67, p. 7).

68. Salienta a SAC/PR que, nas rodadas anteriores de concessões de infraestrutura aeroportuária no Brasil, nunca houve qualquer questionamento ou sugestão alternativa para esse requisito por parte de nenhum outro agente do setor, por interessados na concessão ou pela sociedade em geral (peça 67, p. 6).

69. Por fim, para a eleição de processamento de carga como critério adicional, a SAC/PR entende que não existe uma listagem equivalente à da ACI que tenha a mesma confiabilidade e, ao mesmo tempo, suficientemente abrangente, até porque a aferição da movimentação de cargas varia em diferentes países (peça 67, p. 7-8).

Análise da motivação trazida pela SAC/PR

70. A preocupação em analisar os fundamentos da decisão do CND de restringir a participação no presente leilão remete ao contexto fático ocorrido na rodada anterior de licitação na qual o TCU entendeu que os esclarecimentos técnicos a respeito dos requisitos de participação eram insuficientes (Acórdão 2.466- TCU-Plenário).

71. Naquela ocasião, o subitem 9.2.1 daquele acórdão condicionou a publicação do edital de licitação à adoção das seguintes providências pelo CND, pela SAC/PR e pela Agencia Nacional de Aviacao Civil:

9.2. condicionar a publicação do respectivo edital à adoção das seguintes providências pelo Conselho Nacional de Desestatização, pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e pela Agencia Nacional de Aviacao Civil:

9.2.1. em observância aos princípios da motivação, da isonomia e da seleção da proposta mais vantajosa, aos arts. 37, inciso XXI, da Constituição de 1988, 14 da Lei 8.987/1995, 3º e 30 da Lei 8.666/1993 e à súmula TCU 263/2011, inclusão no processo de concessão, expressamente, dos fundamentos legais e técnicos (além daqueles constantes da Nota Técnica 001/DERC/DEOUT/SPR/SAC-PR) da exigência de experiência em processamento de passageiros e da restrição à participação no leilão de acionistas das atuais concessionárias de serviço público de infraestrutura aeroportuária, de forma a demonstrar, tecnicamente, que os parâmetros fixados são adequados, imprescindíveis, suficientes e pertinentes ao objeto licitado ; (grifo nosso)

72. A restrição de processamento de passageiros atualmente imposta deve, portanto, de maneira similar à ocorrida na rodada anterior, apresentar fundamentação técnica coerente, razoável e proporcional com as especificidades dos aeroportos internacionais da presente desestatização, para que tenha validade no plano jurídico.

73. Analisando a documentação apresentada, pode-se notar que a “experiência verificada nas rodadas anteriores” alegada não pode ser aceita de maneira abstrata como fundamento para a exigência imposta.

74. Isso porque os leilões passados ocorreram sob a exigência de requisito de processamento de passageiros abaixo ou limitado ao processamento previsto no primeiro ano de operação da futura concessão, não ficando claro qual foi o evento concreto ocorrido desde então que enseje o requisito apresentado, como, por exemplo, indicativos de falhas graves de segurança operacional ou, o não atingimento de determinados indicadores de qualidade nas concessões anteriores.

75. No leilão para concessão dos aeroportos de Brasília/DF, Guarulhos/SP e Campinas/SP houve a exigência de processamento mínimo de 5 milhões de passageiros embarcados, desembarcados e em conexão em pelo menos um ano dos últimos dez que antecederam a concessão.

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76. Já nas concessões mais recentes dos aeroportos do Galeão/RJ e Confins/MG, o Governo Federal optou inicialmente por estabelecer como habilitação técnica a operação em aeroportos com no mínimo 35 milhões de passageiros em pelo menos 1 dos últimos 5 anos.

77. Adotou-se, no entanto, após intervenção do TCU, o limite de experiência para habilitação no processo de licitação de 22 milhões de passageiros ao ano para o Galeão/RJ e 12 milhões de passageiros ao ano para Confins/MG. Tais núme ros foram justificados pelo fato de corresponde rem ao processamento de passageiros previsto para o primeiro ano de concessão desses aeroportos, o que foi proposto como critério alternativo pela Corte, dada a ausência de fundamentações robustas para o critério inicial estipulado pela SAC/PR.

78. O Gráfico 1 ilustra um panorama comparativo das rodadas anteriores, em termos de exigência efetivamente imposta no leilão e processamento previsto para o primeiro ano de operação do novo concessionário:

Gráfico 1 - Exigência do leilão versus Processamento (rodadas anteriores)



        
34 
          
                
23 

22 
    
18 
              

10 
          
12 

12 
    
  
  
  
        

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Viracopos Brasília Guarulhos Confins Galeão

Pax estimado no 1º ano de operação privada Mínimo exigido

Fonte: Planilhas “Relatório 1 – Modelo de Demanda GRU vfinal ANA C”; “Relatório 1 –

Modelo de Demanda BSB vfinal ANAC”; “Relatório 1 – Modelo de Demanda VCP vfinal

ANAC”; “GIG_WACC atualizado e bagagem” e “CNF_atualizacao WACC e bagagem”.

Considerou-se como primeiro ano de operação 2014 (GIG/ CNF) e 2012 (VCP/ GRU/BSB),

ambos no cenário com restrições.

79. Em complemento, o Gráfico 2 também apresenta uma comparação entre a exigência estabelecida no art. 5º da Resolução-CND 6/2015, com a projeção de demanda constante dos EVTEA para o primeiro ano de concessão em cada um dos quatro aeroportos sob exame:

Gráfico 2 - Exigência do leilão versus Processamento (rodada atual)




3,8 

6,5 

8,5 

9,0 

10

8

6

4

2

0

Florianópolis Fortaleza Porto Alegre Salvador

Pax estimado no 1º ano de operação privada (2016)

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Fonte: Planilhas “Modelo Econômico-Financeiro FLN”; “AER01-MF-v00r27-FOR”; “Modelo

Econômico-Financeiro POA” e “AER01-MF-v00r27-SSA”.

80. Constata-se do Gráfico 2 que a exigência de processamento de 10 milhões de passageiros é um pouco superior à projeção de demanda para os aeroportos internacionais de Salvador e de Porto Alegre, e bastante superior à projeção de demanda para o Aeropo rto Internacional de Florianópolis.

81. Além disso, a movimentação de 10 milhões de passageiros será alcançada em anos bastante distintos durante a execução contratual para cada um dos aeroportos da presente desestatização, conforme representado na Tabela 1:

Tabela 1 - Ano de atingimento da movimentação de 10 milhões de passageiros por aeroporto




Aeroporto 

Ano de atingimento do requisito de processamento (10 milhões pax/ano) 




Florianópolis 

2035 

Fortaleza 

2025 

Porto Alegre 

2021 

Salvador 

2019 

Fonte: Planilhas “Modelo Econômico-Financeiro FLN”; “A ER01-MF-v00r27-FOR”; “Modelo

Econômico-Financeiro POA” e “AER01-MF-v00r27-SSA”.

82. Nota-se da Tabela 1 que, em alguns casos, a exigência feita somente será atingida em aproximadamente 20 anos (Florianópolis/SC), o que chama a atenção para a real necessidade da exigência de processamento para participar do certame licitatório.

83. As justificativas também não expõem concretamente a dificuldade em se exigir outros indicadores (exceto o de processamento internacional e cargas), tais como: operação em mais de um terminal, área de infraestrutura operada no segmento logístico, operação em aeroportos com mais de uma pista, entre outros, que podem ser vetores de interpretação quanto à segurança na escolha do futuro operador e que demonstraram ser características relativamente fáceis de aferir no caso concreto.

84. Com relação à suposta concorrência em razão da grande quantidade de aeroportos que atenderiam o requisito de processamento, a mesma também não pode ser acatada, pois o nível de concorrência não é balizador do requisito, vez que não há relacionamento direto entre este parâmetro e as características mínimas indispensáveis que o operador deve possuir para cumprir com os requisitos do serviço adequado (art. , § 1º, da Lei 8.987/1995).

85. Também é importante frisar que, a despeito da prerrogativa legal do CND de aprovar as condições aplicáveis às desestatizações (art. , inciso II, alínea c, da Lei 9.491/1997), a mesma não se constitui em direito absoluto, devendo obediência ao princípio da motivação, e em especial ao contido na Lei 9.784/1999:

Art. 2 A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação , razoabilidade, proporcionalidade , moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

I - atuação conforme a lei e o Direito;

(...)

VI - adequação entre meios e fins , vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;

VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que dete rminarem a decisão ; (...)

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Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

(...)

§ 1 A motivação deve ser explícita, clara e congrue nte , podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato (...) (negrito nosso)

86. Especificamente sobre a dificuldade em elencar um critério alternativo ao de processamento de passageiros, a SAC/PR manifestou-se nos seguintes termos:

Vale salientar que, nas rodadas anteriores de concessões de infraestrutura aeroportuária no Brasil, nunca houve qualquer questionamento ou sugestão alternativa para esse requisito por parte de nenhum outro agente do setor, por interessados na concessão ou pela sociedade em geral. De fato, nas audiências púbicas, em esclarecimentos ao edital, em reuniões com interessados nas concessões, em congressos e seminários sobre o assunto, e também em trabalhos publicados sobre o tema, não foram apresentadas propostas alternativas para a exigência de experiência do operador aeroportuário que garantissem a objetividade necessária para garantir lisura e objetividade ao critério de exigência de experiência . (grifo nosso)

87. A despeito da opinião da SAC/PR de, em tese, não haver alternativas que garantissem a objetividade ao critério de exigência de experiência, a equipe encontrou evidências em sentido contrário analisando os recentes processos de concessão dos aeroportos japoneses (Osaka e Kansai) citados anteriormente.

88. De acordo com a documentação oficial que listava os critérios preferenciais de negociação na concessão da operação dos aeroportos de Osaka e de Kansai (de 12/11/2014), ao investidor bastaria comprovar qualquer um dos três requisitos estabelecidos como relevantes nos últimos 10 anos (peça 52, p. 7 e peça 53, p. 4):

Have any of the following experiences since 2004:

I. Experience of operating a passenger facility used by at least 15 million users in a year

II. Experience of operating a commercial facility whose store floor area is no less than 10,000 m 2

III. Experience of operating a multi-purpose building (which includes a commercial facility) whose gross floor area is no less than 100,000 m 2 , attached to a passenger facility used by at least 15 million users in a year (negritei)

89. Nos recentes processos de concessão dos aeroportos japoneses (Osaka e Kansai) e de Santiago (Chile) citados pela SAC/PR, a exigência de experiência prévia no processamento de 15 milhões de passageiros também não foi situada em patamar acima do processamento previsto para o primeiro ano de operação do novo operador.

90. Consultando a documentação contratual, verifica-se, no caso dos aeroportos japoneses, que o período de operação privada iniciar-se-á em abril/2016 (peça 52), sendo que no ano de 2015 (ano anterior à operação do novo concessionário), no período de janeiro a novembro, apenas o aeroporto de Kansai havia movimentado mais de 21 milhões de passageiros, e o de Osaka quase 16 milhões (peça 53).

91. E no caso chileno, embora não houvesse critério alternativo em relação ao requisito téc nico de processamento (15 milhões de passageiros), o aeroporto no ano anterior à concessão também já havia movimentado mais de 16 milhões de passageiros, ou seja, também contava com processamento prévio superior ao primeiro ano de operação privado pós-concessão (peça 54).

92. Dessa forma, o requisito de processamento de passageiros não se constituiu parâmetro absoluto utilizado em processos de concessão similares (aeroportos japoneses), tampouco situou-se em

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patamar que superasse o processamento previsto para o primeiro ano de operação, o que também ocorreu no caso chileno.

93. Nesse contexto, a SAC/PR não conseguiu demonstrar, tecnicamente, que os parâmetros fixados são adequados, imprescindíveis, suficientes e pertinentes ao objeto licitado .

94. Consoante a teoria dos motivos determinantes, a validade do ato praticado pelo agente público se vincula aos motivos indicados como seu fundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam a sua nulidade e a responsabilização de quem deu causa (v. Acórdãos 467/2010-TCUPlenário e 1.147/2010-TCU-Plenário). A propósito, aponta Bandeira de Mello:

De acordo com esta teoria, os motivos que determinaram a vontade do agente, isto é, os fatos que serviram de suporte à sua decisão, integram a validade do ato. Sendo assim, a invocação dos “motivos de fato” falso, inexistentes ou incorretamente qualificados vicia o ato mesmo quando, conforme já se disse, a lei não haja estabelecido, antecipadamente, os motivos que ensejariam a prática do ato. Uma vez enunciados pelo agente os motivos em que se calçou, ainda quando a lei não haja expressamente imposto essa obrigação de enunciá-los, o ato será válido se estes realmente ocorreram e o justificavam. (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. ed. 27. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 404)

95. Nesse sentido, o STJ tem esclarecido que a invalidação dos atos administrativos pela teoria dos motivos determinantes dá-se não apenas quando os motivos elencados não existiram ou eram falsos, mas também quando deles não advier a necessária coerência entre a fundamentação exposta e o resultado obtido com a manifestação de vontade da Administração Pública:

ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO. VINCULAÇÃO AOS MOTIVOS DETERMINANTES . INCONGRUÊNCIA. ANÁLISE PELO JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. DANO MORAL. SÚMULA 7/STJ.

1. Os atos discricionários da Administração Pública estão sujeitos ao controle pelo Judiciário quanto à legalidade formal e substancial, cabendo observar que os motivos embasadores dos atos administrativos vinculam a Administração, conferindo-lhes legitimidade e validade.

2. "Consoante a teoria dos motivos determinantes, o administrador vincula-se aos motivos elencados para a prática do ato administrativo. Nesse contexto, há vício de legalidade não apenas quando inexistentes ou inverídicos os motivos suscitados pela administração, mas também quando verificada a falta de congruência entre as razões explicitadas no ato e o resultado nele contido" (MS 15.290/DF, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 26.10.2011, DJe 14.11.2011). (...)

5. "Assim como ao Judiciário compete fulminar todo o comportamento ilegítimo da Administração que apareça como frontal violação da ordem jurídica, compete -lhe, igualmente, fulminar qualquer comportamento administrativo que, a pretexto de exercer apreciação ou decisão discricionária, ultrapassar as fronteiras dela, isto é, desbordar dos limites de liberdade que lhe assistiam, violando, por tal modo, os ditames normativos que assinalam os confins da liberdade discricionária." (Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 15ª Edição.) (...) Agravo regimental improvido. (STJ, AgRg no REsp 1280729/RJ, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins, j. 10/04/2012, p. DJe 19/04/2012.)

96. Além disso, a Lei 8.666/1993, aplicável ao presente caso, dispõe que:

Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:

(...)

II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação , e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da

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licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos;

97. Embora a expressão “qualificação técnica” tenha grande amplitude de significado, a Súmula-TCU 263/2011 balizou a interpretação do dispositivo no seguinte sentido:

Para a comprovação da capacidade técnico operacional das licitantes, e desde que limitada, simultaneamente, às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto a ser contratado, é legal a exigência de comprovação da execução de quantitativos mínimos em obras ou serviços com características semelhantes, devendo essa exigência guardar proporção com a dimensão e a complexidade do objeto a serexecutado .

98. Ocorre que não há dúvida de que na interpretação da pertinência entre a compatibilidade das “características, quantidades e prazos” com o objeto licitado, a orientação da Constituição Federal se dá no seguinte sentido:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (grifo nosso)

99. Não é possível, portanto, à luz da exposição do panorama jurídico-legal sobre a matéria feita acima, conceber que o valor de 10 milhões de passageiros se afigure como o mínimo necessário e indispensável ao cumprimento das obrigações da futura concessionária, em razão do fato de que o valor do requisito deve guardar relação íntima com a complexidade de cada aeroporto a ser concedido. Isso não ocorreu, uma vez que foi adotado o mesmo valor para os aeroportos com a projeção de demanda constante dos EVTEA para o primeiro ano de concessão diferentes. Ademais, para cada um dos quatro aeroportos internacionais da presente desestatização, essa projeção é inferior ao valor de 10 milhões recomendado pela SAC/PR nas Notas Técnicas 1/DERC/DEOUT/SPR/SAC-PR, de 30/3/2015 (peça 51), e 2/DERC/DEOUT/SPR/SAC-PR, de 2/6/2015 (peça 51), e estabelecido no art. 5º da Resolução-CND 6, de 26/6/2015.

100. Nesse sentido, a jurisprudência do TCU já possui precedentes (excerto do Voto proferido no Acórdão 1.891/2006-TCU-Plenário):

“(...) destaco que a jurisprudência deste Tribunal – Decisão 1.618/2002 e Acórdão 515/2003, ambos de Plenário – já se manifestou no sentido de que o art. 30, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993 somente se aplica à qualificação técnico-profissional, estando a limitação da capacidade técnico operacional insculpida no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988, o qual somente permite exigências de qualificação técnica e econômica que sejam indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações .” (grifo nosso)

101. Marçal Justen também adverte no mesmo sentido:

Ou seja, o próprio § 1º, inciso I, do art. 3º admite, de modo implícito, a adoção de qualquer cláusula discriminatória desde que tenha pertinência e relevância para a seleção da proposta mais vantajosa. A parte final do dispositivo deve ser interpretada como consagrando o princípio da proporcionalidade .

Isso significa que será inválida a cláusula discriminatória quando não tiver pertinência ou relevância. Mais ainda, também será inválida quando deixar de consagrar a menor restrição possível . Se as características do objeto licitado exigirem a adoção de tratamento discriminatório,

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isso não significará a autonomia da Administração para consagrar discriminação excessiva. Somente será admitida a mínima discriminação necessária para assegurar a obtenção da contratação mais vantajosa .

(...) Ou seja, atingido o mínimo necessário a satisfazer a necessidade administrativa, qualquer restrição sobejante configura-se como antijurídica . (grifo nosso)

(FILHO, Marçal Justen. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, ed.13. São Paulo: Dialética, 2009, p. 81)

102. Assim sendo, a exigência do requisito do operador aeroportuário participante do consórcio licitante comprovar ter operado aeroportos com movimentação de no mínimo 10 milhões de passageiros, estabelecida no art. 5º da Resolução-CND 6, de 26/6/2015, indica desarrazoabilidade e desproporcionalidade quantitativa tendo em vista a projeção de demanda constante dos EVTEA para o primeiro ano de concessão para cada um dos quatro aeroportos internacionais da presente desestatização, o que não se coaduna com os termos do art. 2º da Lei 9.784/1999.

103. Em consequência, propõe-se dar ciência ao Conselho Nacional de Desestatização, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agência Nacional de Aviação Civil que os fundamentos legais e técnicos incluídos no processo de concessão sob apreciação, relativame nte à exigência de demonstração de qualificação técnica em termos de processamento de passageiros, nos volumes estabelecidos no art. 5º da Resolução CND 6/2015, não são consistentes, não embasam ne m justificam, técnica e juridicame nte, a decis ão do poder concedente em proceder à referida exigência.

104. Ainda, determinar ao Conselho Nacional de Desestatização, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, com fundame nto no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, c/c arts. 2º e 3º do Decreto 8.517/2015, referente à concessão do Aeroporto Inte rnacional Salgado Filho, que restrinjam as exigências editalícias relativas à comprovação de qualificação técnica do operador aeroportuário às especificidades desse aeroporto, fundamentando devidamente, por meio de estudos técnicos necessários e suficientes, os critérios adotados .

5.2. Abstenção de participação acionária da Infraero na SPE

105. A participação da Infraero como sócia relevante das concessionárias, com 49% do capital social, tem sido historicamente objeto de preocupação desta Corte de Contas desde a rodada de desestatização dos Aeroportos Internacionais de Guarulhos, Campinas e Bra sília, tendo essa participação também ocorrido na rodada dos Aeroportos Internacionais do Galeão e de Confins.

106. Essa preocupação ficou expressa nos termos dos Acórdãos 3.232/2011-TCU-Plenário (Aeroporto Internacional de Guarulhos), 3.233/2011-TCU-Plenário (Aeroporto Internacional de Brasília) e 3.234/2011-TCU-Plenário (Aeroporto Internacional de Viracopos), que recomendaram à Anac que examinasse a necessidade de participação da Infraero na futura Sociedade de Propósito Específico (SPE) ou estabelecesse, na minuta de contrato, mecanismo que possibilitasse e estimulasse a diminuição gradativa dessa participação no capital social da concessionária.

107. O Acórdão 2.466/2013-TCU-Plenário (Aeroportos Internacionais do Galeão e de Confins) também trouxe à tona essa preocupação ao recomendar à Anac que reexaminasse a necessidade de participação da Infraero nas futuras SPE e fundamentasse sua decisão ou estabelecesse, na minuta do contrato relativa ao certame, mecanismo que contribuísse para diminuição gradativa dessa participação.

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108. Nesse mesmo sentido, no Acórdão 548/2014-TCU-Plenário, que tratava de Auditoria de Natureza Operacional na Anac e na Infraero, o TCU identificou diversos problemas na atuação da Infraero que poderiam comprometer o alcance dos objetivos que justificaram a presença da empresa como sócia que detém 49% do capital social das concessionárias dos aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília. Entre os problemas citados no relatório, ressalta-se “limitações para verificar se os contratos assinados com partes relacionadas às concessionárias atendem a termos e condições de mercado”, que foi alvo de determinação por parte do TCU no referido acórdão:

9.5. (...) determinar à Infraero que se abstenha de consentir a celebração de qualquer contrato ou instrumento congênere com parte relacionada às concessionárias das quais participa como sócia relevante, sem analisar previamente e de maneira consistente o atendimento os termos e condições de mercado.

109. A determinação acima, juntamente com as medidas 9.4 e 9.6 do Acórdão 548/2014Plenário, foi alvo de processo de monitoramento específico nesta Corte de Contas, no âmbito do TC 030.165/2014-8. Neste processo, em 11/12/2015, foi deferida medida cautelar para:

a) (...) determinar à Infraero que, cautelarmente, abstenha-se de consentir com a celebração de contratos, aditivos, ajustes e demais compromissos referentes a obras e serviços de engenharia entre as SPE de que participa e partes relacionadas dos acionistas privados, até que este Tribunal delibere sobre o mérito da questão;

110. Na Resolução CND 6/2015 (peça 34), de 26/6/2015, que recomendou a inclusão dos aeroportos em tela no Programa Nacional de Desestatizacao (PND), não há previsão de participação acionária da Infraero na Sociedade de Propósito Específico (SPE) que irá gerir o aeroporto. Nos EVTEA também não há menção à participação da Infraero na composição da SPE e, além disso, em reuniões realizadas no TCU para apresentações destes EVTEA, a SAC/PR informou que, a princípio, não haveria participação da Infraero na composição da SPE. Essa abstenção de participação da Infraero na SPE vai ao encontro de recomendações recorrentes feitas pelo TCU nos termos dos Acórdãos 3.232/2011, 3.233/2011, 3.234/2011, 157/2012, 2.466/2013 e 548/2014, todos do Plenário.

111. Portanto, frente a importância e tempestividade do tema, a abstenção de participação acionária da Infraero na SPE, até o momento, atende a recomendações recorrentes deste Tribunal .

112. A confirmação do cumprimento das recomendações do TCU quanto ao tema em tela se dará na oportunidade da análise de segundo estágio deste processo de desestatização, nos moldes do art. 7º, inciso II, da IN-TCU 27/1998.

5.3. Premissas macroeconômicas desatualizadas

113. Para projeção de demanda anual de transporte aéreo, os EVTEA adotaram metodologia econométrica, envolvendo modelos de regressão linear. Tais modelos buscaram explicar a demanda de passageiros (domésticos, internacionais e de aviação geral) para o aeroporto através de variáveis explicativas. Nas regressões lineares obtidas, uma das variáveis utilizadas para explicar a demanda foi o Produto Interno Bruto (PIB) nacional (peça 4, p. 105). Assim, a projeção das taxas de crescimento do PIB nacional por todo o prazo da concessão influencia diretamente a projeção anual de demanda de passageiros.

114. A projeção de crescimento do PIB brasileiro para o prazo da concessão foi uma premissa dada pela SAC/PR para a consultoria que elaborou os EVTEA, tendo como referência a mediana anual apurada em 24/7/2015 pelo sistema de expectativas Focus do Banco Central para os anos de 2015 a 2019, repetindo-se o valor deste para toda a série projetada.

115. Chegados os estudos no TCU, em 17/12/2015, verificou-se que as estimativas estão temporalmente atualizadas, visto que possuem menos de dezoito meses da entrega do EVTEA,

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conforme jurisprudência desta Corte, a exemplo do constante no Acórdão 2.104/2008-TCU-Plenário. Apesar disso, dado que a conjuntura econômica do país mudou significativamente desde a data base dos EVTEA (junho de 2015), diligenciou-se a SAC/PR e a Anac, mediante o Ofício 0014/2016TCU/SeinfraAeroTelecom, de 27/1/2016 (peça 43, p. 1), solicitando que encaminhassem informações complementares e/ou justificativas quanto à não atualização das premissas econômicas (PIB, Selic, câmbio, etc.). Adotou-se essa medida em vista de relevante mudança na situação macroeconômica do país exposta em projeção do PIB datada de 22/1/2016, nos valores constantes da Tabela 2, em comparação aos valores adotados nos EVTEA:

Tabela 2 - Comparativo entre taxas de projeção¹ do PIB julho/2015 e janeiro/2016




Data 

2015 

2016 

2017 

2018 

2019 

24/7/2015 (EVTEA) 

-1,76 

0,20 

1,70 

2,00 

2,35 

22/1/2016 

-3,78 

-3,00 

0,80 

1,50 

2,00 

Fonte: Sistema de expectativas Focus - Banco Central.

(1) Em pontos percentuais (p.p.)

116. Constata-se da Tabela 2 uma diferença de 2 pontos percentuais (p.p.) em 2015, diferença bastante significativa, considerando que reflete apenas seis meses de diferença e ntre uma e outra previsão (o dado de 22/1 para 2015 ainda é uma previsão do fechamento de 2015). Já para 2016, há uma diferença de quase 3 p.p. A redução de 0,35 p.p. na previsão para 2019 também é relevante, pois afeta a projeção de demanda de passageiros para todos os demais anos da concessão.

117. Em resposta a esse questionamento, a SAC/PR enviou a Nota Técnica 04/DERC/SPR/SAC-PR (peça 77, p. 3-4), reproduzida abaixo:

(...)

O entendimento desta SAC-PR é de que alguma defasagem entre a data base para premissas utilizadas nos estudos de viabilidade e a conclusão do processo de fiscalização pelo órgão de controle, assim como a publicação do Edital de concessão dos aeroportos, é inerente ao processo de estruturação das concessões. Tanto a expectativa da variável PIB, que afeta a projeção de movimentação de passageiros, aeronaves e carga, quanto a projeção de cotação de câmbio, que pode afetar preços de itens de investimento, projeção de receita comercial (receita com lojas franca, por exemplo) e receita de carga importada, são comumente alteradas pelos agentes do mercado. Ademais, conforme análise de dados apresentada adiante, tais expectativas são sistematicamente frustradas (para mais ou para menos) e denotam elevado erro de estimativas pelos agentes do mercado, como não poderia deixar de ser em vista dos inúmeros eventos que afetam a economia.

A atualização de tais variáveis, principalmente PIB, resultaria em nova estimativa de demanda e, ainda que a alteração fosse pequena, teria como consequência a necessidade de estimar outra necessidade de investimentos, receitas e despesas. Os novos estudos seriam entregues novamente

o órgão de controle, o qual incorreria em prazo adicional para análise. Ao fim do processo, novamente os estudos estariam desatualizados.

(...)

Ademais, conforme gráfico abaixo, as expectativas do mercado para o PIB podem se frustrar tanto positiva quanto negativamente, ou seja, é possível que o mercado subestime ou superestime a variação do PIB para os próximos anos.

Diferença (pontos percentuais) entre o esperado no início do ano (primeira informação do ano) e a taxa de variação do PIB realizada no ano.

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Fonte: SAC, dados BACEN-sistema de expectativas FOCUS

O gráfico acima demonstra a diferença da expectativa do mercado para o PIB no início do ano (primeira informação do ano) em relação ao PIB de fato realizado. Observa-se que em 2007 e 2010 o PIB realizado foi 2,63 e 2,39 pontos percentuais superior à estimativa do mercado no início do respectivo ano. Já nos anos de 2009, 2012, 2014 e 2015 (em 2015 considera-se a diferença dos estudos em relação a mais recente projeção, tendo em vista os propósitos desta análise e a ausência da informação oficial de 2015), destaca-se uma diferença no sentido contrário, ou seja, o PIB se mostrou aquém da expectativa inicial.

(...)

Por fim, o processo de concessões de aeroportos conduzido pela ANAC e SAC-PR, em vista da comparação com outros setores no Brasil e com concessões de aeroportos em outros países, é um dos mais céleres já realizados (aproximadamente 360 dias da data de chamamento dos estudos até a realização do leilão), o que indica que defasagens existentes nas premissas devem ser suportadas como algo inerente ao processo e que não há margem para encurtar prazos, dada a observância de boas práticas de desestatização (estudos completos, consulta pública efetiva, etc).

118. Não se discute que alguma defasagem dos dados é inerente ao processo de estruturação das concessões, porém o questionamento sobre a desatualização de premissas do presente estudo não se dá pela questão temporal, mas sim pela mudança das condições macroeconômicas.

119. Outrossim, reconhece-se a dificuldade em estimar com precisão as expectativas de mercado para as premissas macroeconômicas e o caráter meramente preditivo destas, entretanto, é de se ponderar que as diferenças entre as duas previsões são consideráveis, e podem impactar de maneira significativa as projeções de demanda, de receitas, e a necessidade de investimentos do projeto. Ressalta-se ainda que tais diferenças ocorreram em um período de seis meses (24/7/2015 a 22/1/2016), enquanto, pelo gráfico fornecido pela SAC/PR, percebe-se que defasagens dessa magnitude ocorrem em período de um ano, quando ocorrem (o que não é a regra).

120. Reforçando o impacto da projeção do PIB sobre a estimativa da demanda de passageiros domésticos, os cálculos da consultoria identificaram que a elasticidade-PIB é de 2,21 (peça 4, p. 127), refletindo intensa resposta da demanda (RPK) em relação à mudança do PIB. Ou seja, PIB crescente gera crescimento mais robusto na demanda, e, pelo contrário, decréscimo do PIB reduz com mais ímpeto a movimentação de passageiros nos aeroportos.

121. Da leitura atenta do conteúdo do item 9.2.1.1 do Acórdão 2.104/2008-TCU-Plenário, que analisou o 1º estágio de outorga de trechos rodoviários das BR-116 e 324, no Estado da Bahia, e do voto condutor extrai-se exatamente a preocupação do ministro Ubiratan Aguiar de que as premissas utilizadas no EVTEA sejam as mais atualizadas possíveis a fim de melhor captarem a realidade, dados os efeitos sobre o montante de investimentos, o prazo da concessão e os custos operacionais. Naquele caso, as estimativas de tráfego; no presente, as estimativas de movimentação de passageiros derivada do PIB projetado. Vejamos a fundamentação ao referido decisum:

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13. (...) De qualquer modo, o quadro ideal - que pode ser buscado em futuras concessões rodoviárias - não poderia prescindir de dados captados em momento mais próximo ao da realização da licitação, pelo fato de que podem trazer reflexos em parâmetros que impactam no montante de investimentos, no prazo da concessão e nos custos operacionais.

(...)

15. De qualquer modo, deve a ANTT atentar para a necessidade de, nos estudos que vierem a embasar futuras concessões de rodovias, utilizar estudos de tráfego os mais atualizados possíveis, de modo que sejam obtidas estimativas que se aproximem ao máximo dos volumes de tráfego reais, quando da realização da licitação.

122. Da conclusão acima, o Acórdão 2.104/2008- TCU-Plenário determinou à ANTT que:

9.2.1.1 apresente, nos estudos de tráfego, as contagens atuais, assim entendidas aquelas realizadas há menos de 18 meses, efetuadas em mais de um período do ano, de forma a permitir uma maior segurança nas estimativas dos volumes anuais, assim como possibilitar a aferição destes levantamentos com os dados históricos de volumes de tráfego e de sazonalidade disponíveis;

123. Apesar de o presente questionamento se referir unicamente às projeções do PIB, outras premissas macroeconômicas igualmente sofreram relevante alterações em suas estimativas.

124. Portanto, considerando o descolamento entre as projeções utilizadas nos estudos e as atuais, com risco de impacto significativo sobre os resultados encontrados, entende-se prudente recomendar à SAC/PR e à Anac reavaliar as pre missas macroeconômicas dos EVTEA da presente concessão, especialmente a atualização da projeção do PIB .

5.4. Custo Médio Ponderado de Capital (WACC em inglês)

125. No bojo do processo que tratou dos procedimentos preparatórios para a nova rodada de concessões aeroportuárias (TC 013.561/2015-4), a equipe de fiscalização acompanhou a divulgação pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) de nota à imprensa, em 16/7/2015, atualizando os parâmetros de remuneração para os próximos leilões de aeroportos que viessem a ocorrer.

126. Ato contínuo, foi diligenciado o Ministério da Fazenda e a SAC/PR para que enviassem documentação referente à fundamentação do novo WACC (do inglês Weighted Average Cost of Capital - Custo Médio Ponderado do Capital) divulgado. Foram recebidos em resposta pronunciamentos da STNF; do BNDES e da SAC/PR sobre o assunto.

127. Em síntese, a fundamentação essencial encontra-se no pronunciamento da STN, uma vez que a SAC/PR se limitou a aceitar a taxa calculada pelo Tesouro, órgão que detém maior expertise sobre o assunto. O BNDES, por sua vez, também não influiu diretamente no cá lculo do WACC, uma vez que esclareceu que o seu papel seria apenas de organizar a documentação necessária que subsidia as decisões do CND.

128. O Ministério da Fazenda, mediante a Nota Técnica 5/2015/STN/SEAE/MF, sugere o valor de 8,5% a.a. para o Custo Médio Ponderado do Capital (WACC) (peça 60, p. 2), superior aos valores das concessões anteriores, conforme apresentado no Gráfico 3. De acordo com a referida nota técnica, o cálculo manteve a metodologia da Nota Técnica 64/STN/SEAE/MF/2007, conservando-se, ainda, as premissas utilizadas na NT 675/2013/STN/SEAE/MF divulgada quando da rodada de concessão dos aeroportos internacionais do Galeão e de Confins. Além disso, informa que foram uniformizados os parâmetros da NT 2/2015/STN/SEAE/MF. Por último, a Nota Técnica 05/2015/STN/SEAE/MF (peça 60, p. 2) registra o uso da mediana em substituição à média para sua necessária compatibilização com o procedimento adotado nos demais setores de concessões rodoviárias e de arrendamento portuário.

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Gráfico 3 - Comparativo - WACC Aeroportos

FZ/SV/PA/FL 8,50%

GIG/CNF 6,63%

VCP* 8%

GRU/BSB 6,46%

Asga 6,30%

0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00% 8,00% 9,00%

Asga GRU/BSB VCP* GIG/CNF FZ/SV/PA/FL

Fonte: Acórdãos 3.232/2011, 3.233/2011 e 3.234/2011, todos do Plenário.

(*) A taxa utilizada no Aeroporto de Viracopos era originalmente de 6,46% e foi majorada

posteriormente para 8%.

129. Analisando a fundamentação do presente WACC constante da Nota Técnica 5/2015/STN/SEAE/MF, a equipe constatou a necessidade de diligenciar a SAC/PR, medida efetivada mediante o Ofício 0015/2016-TCU/SeinfraAeroTelecom, de 27/1/2016 (peça 44), a fim de que encaminhasse informações complementares e/ou justificativas quanto aos seguintes aspectos:

a) adoção do parâmetro “beta desalavancado” idêntico ao utilizado na rodada de concessões aeroportuárias anterior, tendo em vista que não se manteve a regra de coerência em relação às concessões anteriores, em que o parâmetro foi sendo atualizado e acompanhado da memória de cálculo contendo a amostra de empresas selecionadas, acompanhado de análise crítica a respeito da representatividade da amostra;

b) não atualização da participação do capital de terceiros no cálculo do WACC em razão da divulgação das condições de financiamento pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para a presente rodada de concessões, explicando (i) de que maneira as planilhas financeiras, que optam pelo uso de capital de terceiros sempre que houver taxas mais vantajosas (BNDES/Debêntures Incentivadas), são compatíveis com um nível inferior de alavancagem contemplado no WACC; e

c) cálculo para obtenção do parâmetro “custo de capital de terceiros” utilizado para estabelecer o WACC, em especial, esclarecendo em que medida a Taxa Preferencial Brasileira (TPB) utilizada para atualizar o spread de crédito é a mais adequada, considerando (i) que a taxa de risco de crédito máxima na linha Pró-Logística do BNDES é de 4,18% a.a.; (ii) que a própria Nota Técnica 64/STN/SEAE/MF especifica que o risco de crédito deve ter como referência o spread do BNDES (v. item 3.7 – Custo de financiamento); (iii) que os estudos preveem alavancagem inicial de aproximadamente 70% do Capex, sendo metade referenciado à TJLP (via BNDES) e a outra metade via debêntures incentivadas; (iv) que a metodologia apresentada do WACC não foi clara a respeito da inclusão dos financiamentos concedidos pelo BNDES no cálculo da TPB, e em que proporção.

130. Em atendimento ao Ofício 0015/2016-TCU/SeinfraAeroTelecom, a SAC/PR enviou a Nota Técnica Conjunta 4/2016/STN/SEAE/MF-DF, de 28/1/2016 (peça 66), na qual constam os seguintes argumentos, em síntese:

a) beta desalavancado (peça 66, p. 3-4):

a.1) que se deve manter a amostra de aeroportos utilizada [sete] uma vez que a mesma continua representativa para o setor e que indica uma tendência de queda para o valor médio de 0,39 para o beta desalavancado; e

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a.2) que na avaliação da STN e da SEAE o valor de 0,39 não estaá em linha com o aumento da incerteza e da percepção de risco no mercado, utilizando como base as quedas nos Índices de Confiança da Construção e de Serviços, publicados pelo IBRE/FGV, o que motivou a decisão de manter o valor médio de 0,42 para o parâmetro beta desalavancado, calculado na rodada anterior.

b) custo de capital de terceiros (peça 66, p. 6-7):

b.1) que a TPB, por ser representativa de clientes com o perfil semelhante ao de financiamento de concessões, pode ser utilizada como proxy para estimar o spread de risco de crédito;

b.2) que, apesar das operações do BNDES não serem computadas no cá lculo da TPB, o que atrairia potencial para a superestimação do risco de crédito, sua inc lusão poderia gerar ainda mais distorções, uma vez que a taxa não seria compatível com as praticadas no mercado, além de tais operações serem destinadas a certos setores e estarem sujeitas a condicionantes cada vez mais restritivas; e

b.3) que a adoção da TPB está em linha com a percepção de que há uma tendência de aumento da participação dos bancos privados nos financiamentos das concessões de infraestrutura de transporte, com tendência à menor participação dos bancos públicos em linhas subsidiadas.

c) participação do capital de terceiros (peça 66, p. 7-9):

c.1) que a metodologia adotada pelo Ministério da Fazenda não utiliza como parâmetro as condições de financiamento divulgadas pelo BNDES e que as condições anunciadas pelo Banco são apenas estimativas;

c.2) que as condições definitivas de financiamento dependerão do perfil de crédito do cliente, à luz das políticas de crédito/operacionais da instituição financeira;

c.3) que a estrutura de capital real da futura concessionária depende da capacidade de alavancagem dos seus acionistas e, por isso, deverá sofrer variações, inclusive por força dos resultados operacionais do empreendimento;

c.4) que buscou-se refletir uma alavancagem média, da mesma forma adotada em notas técnicas anteriores;

c.5) que a utilização específica das condições de financiamento do BNDES na elaboração do EVTEA é questão afeta a competência da SAC/PR.

Parâmetro Beta Desalavancado

131. As justificativas trazidas com relação à ausência de atualização do parâmetro beta devem ser ponderadas pelos seguintes motivos. Em primeiro lugar, a amostra atualmente adotada (sete empresas) é idêntica àquela da concessão dos aeroportos do Galeão e de Confins, e menor que a amostra de quinze empresas utilizada na concessão dos aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília. Embora o último beta calculado na rodada dos aeroportos do Galeão e de Confins tivesse um número reduzido de empresas na amostra, tal fato foi devidamente justificado à época, uma vez que foi realizado um ajuste que refletia de maneira mais equilibrada os diferentes mercados, principalmente excluindo da amostra pequenos aeroportos que não guardavam correlação razoável com o porte dos ativos concedidos naquela ocasião.

132. Nos documentos enviados para a atual rodada de concessões de aeroportos, no entanto, não há nenhuma análise ou demonstração de que a amostra de aeroportos utilizada na rodada passada [sete empresas] continua representativa. A Nota Técnica Conjunta 5/2015/STN/SEAE/MF, de julho de 2015, apenas menciona que a referida amostra mantém-se adequada, sem demonstrar tal fato. Não há qualquer comentário, por exemplo, a respeito da pertinência ou não de inserção de outras empresas na amostra para o caso ora em análise.

133. Cita-se como exemplo a “Guangzhou Baiyun International Airport Co Ltd”, que constava na amostra de quinze empresas, mas foi retirada das amostras desde a rodada passada. A Guangzhou é

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operadora de aeroporto internacional localizado em Guangzhou/China (Buiyun International Airport) – negociada na bolsa de Xangai. Outro exemplo diz respeito a grandes holdings concentradas em ativos aeroportuários que poderiam ser incorporadas à amostra, tais como a “Vinci SA” detentora de concessões em cinco continentes, e com administração de 23 aeroportos em Portugal, França e no Camboja – negociada na bolsa de Paris.

134. Também não foram feitas explicações a respeito da exclusão da amostra de grandes holdings do Brasil que detém participações aeroportuárias nos atuais concessionários, tais como a CCR S.A. e Triunfo Participações S.A., ambas negociadas na BM&F Bovespa e sua pertinência para percepção do risco não-sistemático.

135. Por fim, a NT 64/STN/SEAE/MF/2007 faz menção a uma etapa de “Reequilíbrio da amostra de betas” com o objetivo de retirar da amostra possíveis vieses, enquanto que na Nota Técnica Conjunta 4/2016/STN/SEAE/MF-DF há a afirmação de que a amostra ainda é representativa, sem fornecer maiores detalhamentos a respeito.

136. Nesse sentido, cabe recomendar à SAC/PR e à Anac que reavalie m a amostra de empresas, a fim de garantir a sua representatividade, para cálculo do beta desalavancado tanto para os aeroportos ora em análise quanto para as futuras concessões de infraestrutura aeroportuária .

137. Consta também da Nota Técnica Conjunta 4/2016/STN/SEAE/MF-DF, de 28/1/2016, que foi adotado o procedimento de não considerar o parâmetro beta-desalavancado atualizado (0,39), sob o argumento de que não estaria se capturando o aumento da incerteza, o que também não procede do ponto de vista técnico, uma vez que a mudança na percepção de risco pelos investidores é considerada, ao menos em parte, pelo prêmio de risco Brasil, no valor de 4,18%, incluído no cálculo do custo do capital próprio (peças 66).

138. Tanto é que o prêmio de risco Brasil foi calculado adotando-se como indicador do risco país o índice EMBI+BR (Emerging Markets Bond Index Plus Brazil), que reflete o comportamento de títulos da dívida externa brasileira nas mãos de credores nacionais e internacionais (peça 79, p. 5). No presente caso, utilizou-se a mediana do período compreendido de janeiro/1995 a maio/2015 para obtenção do prêmio de risco país.

139. Além disso, os índices de confiança apresentados somente refletem a realidade dos empresários brasileiros, não sendo fator determinante no apetite de risco dos investidores internacionais, os quais representam a totalidade das empresas na amostra ora considerada. No próprio modelo teórico do CAPM (Capital Asset Pricing Model) a variação do preço dos ativos em relação ao mercado como um todo já deve ser considerada como a opinião final mais atualizada dos investidores quanto ao preço dos ativos, vez que se assume implicitamente no modelo que todos os participantes possuem conhecimento de todas as informações públicas disponíveis.

140. Propõe-se, assim, em virtude do exposto, determinar à SAC/PR e à Anac ajustare m o WACC aplicável à presente rodada de concessões aeroportuárias mediante a inserção do parâmetro beta-desalavancado constante da Nota Técnica Conjunta 4/2016/STN/SEAE/MF-DF ou de uma nova nota técnica a ser elaborada.

Risco de crédito baseado na TPB do Banco Central

141. Quanto ao risco de crédito baseado na TPB do Banco Central, tal premissa adotada também carece de amparo técnico uma vez que na própria Nota Técnica 64/STN/SEAE/MF/2007, que constitui a base metodológica utilizada pela STN, consta expressamente que naquela época tomou-se como referência o valor apresentado pelo BNDES para projetos de financiamento de concessões rodoviárias (peça 64, p. 3, 14-15):

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O custo do capital de terceiros foi obtido mediante o somatório da taxa livre de risco Brasil e do risco de crédito , sendo este calculado tomando-se como referência o valor apresentado pelo BNDES para projetos de financiamento de concessões rodoviárias.

(...)

Tendo em vista que o BNDES é o principal financiador de projetos de infraestrutura no Brasil, entende-se factível utilizar o spread por ele praticado em linhas de crédito de mesma natureza como balizador para a determinação do custo estimado para o capital de terceiros . No entanto, em projetos dessa natureza, o spread associado ao custo de financiamento corresponde

o spread relativo ao risco de crédito, bem como ao spread básico. De acordo com informações obtidas junto ao BNDES, o spread praticado em suas linhas de créditos tradicionais, para o segmento de transporte rodoviário, varia de 2,8% a 3,8%. Nesse sentido, sugere-se a adoção do valor de 3% como referência para o parâmetro de spread associado ao custo de financiamento. (grifo nosso)

142. Com relação ao uso da TPB, embora o BNDES não ofereça compromisso firme de financiamento previamente com o vencedor da licitação, isso não afasta o fato de que a base metodológica apresentada considera como risco de crédito aquele praticado pelo BNDES em suas linhas de crédito (peça 64, p. 3, 14-15).

143. Tanto é que, nessa linha, na primeira concessão do setor foi proposto o prêmio de risco de crédito estimado a partir de valores de spread adotados em financiamentos de projetos no setor de logística (peça 78, p. 2), nicho no qual o banco público é deveras atuante e contribui com a maior parte dos financiamentos.

144. É importante notar que a própria STN reconheceu, aliás, que a não inclusão dos financiamentos concedidos pelo BNDES na metodologia de obtenção da TPB poderá importar em uma superestimava desta taxa.

145. Não obstante, sabe-se também que o BNDES não vem constituindo compromisso firme de financiamento antes do leilão, ou seja, as estimativas não podem ser tomadas como valores previamente acertados com os investidores. Além disso, as taxas de juros de referência utilizadas nos EVTEA são meramente referenciais, ou seja, não vinculam o concessionário ou o Poder concedente caso não se concretizem.

146. Dessa forma, mostra-se mais adequado compatibilizar as premissas dos estudos com o WACC, uma vez que possibilitaria maior segurança aos investidores no leilão, que já saber iam de antemão que, atendendo determinados critérios, poderiam ter suas taxas pré-aprovadas em determinados patamares. Tal ação reverteria de imediato em potencial ampliado para a disputa em torno dos ativos leiloados, e, ao mesmo tempo, mitigaria o risco de superavaliação do spread de crédito considerado no cálculo do WACC, gerando, dessa forma, benefícios a todos os envolvidos.

147. Assim, cabe recomendar à SAC/PR e à Anac que conside rem, no cálculo do WACC dos EVTEA, para a presente rodada de concessão e para as futuras, as condicionantes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para obtenção de financiamentos destinados a investimentos no setor de infraestrutura logística .

Participação do capital de terceiros

148. De acordo com as explicações prestadas pela STN, foi possível aferir que a estrutura de capital, e mais propriamente a participação do capital de terceiros, foi mantida em razão de que se considerou a estrutura teórica que a futura concessionária poderia adquirir, de forma a refletir uma alavancagem média.

149. É importante considerar, no entanto, que não foi feita nenhuma menção ao cenário delineado na NT 64/STN/SEAE/MF/2007 (peça 63) e sua pertinência quase 10 anos após a sua edição

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para revalidar a premissa de que a proporção de 60% de capital de terceiros ainda continua e crível no atual modelo.

150. Portanto, deve-se recomendar à SAC/PR e à Anac que promovam uma revisão crítica no percentual de participação de capital de terceiros estimado para fins de cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), considerando, se possível, informações sobre alavancagem histórica de empresas concessionárias do setor de infraestrutura logística que tiveram financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

6. RESULTADOS DAS ANÁLISES DE ENGENHARIA

151. De acordo com os estudos encaminhados pela Anac, a definição dos investimentos necessários para o período da concessão do Aeroporto Internacional Salgado Filho, na cidade de Porto Alegre/RS, foi baseada na projeção de demanda e demais análises apresentadas no Estudo de Mercado. Na Tabela 3 está apresentada a evolução da demanda de passageiros ao longo do período de concessão, de acordo com as fases de investimentos.

Tabela 3 - Projeção de demanda de acordo com as fases de investimentos



  
Passageiros 
  
Períodos 
  

Aviação 
        
  
Atual 

Fase 01 (2017 a 2025) 

Fase 02 (2026 a 2032) 

Fase 03 (2033 a 2041) 

Regular 

8.424.966 

12.222.492 

16.595.220 

21.819.221 

Geral 

22.414 

33.784 

41.019 

50.321 

Total 

8.447.380 

12.256.276 

16.636.239 

21.869.542 

Fonte: (peça 6, p. 65).

152. Desta forma, a partir dessas projeções foi realizado o dimensionamento do Aeroporto Salgado Filho, assim como todos os desenhos do anteprojeto e das fases de implantação, os quais foram fornecidos anexos ao estudo. O desenvolvimento do sítio aeroportuário foi dividido em 3 fases de investimentos, cujas intervenções estão descritas no Anexo I desta instrução.

153. Além da descrição dos investimentos, bem como ilustrações e anteprojetos das intervenções previstas para todo o período da concessão, os estudos contemplaram as estimativas de custos para cada uma das intervenções.

154. A planilha “CAPEX POA” apresenta, na aba intitulada “PorArea” (peça 68), todos os investimentos previstos para cada uma das fases, com os valores das obras a preços correntes com data base de março de 2015.

155. Para fundamentar os valores dos investimentos nessas várias fases, foram apresentadas 35 planilhas com os orçamentos de referência para cada tipo de intervenção necessária no sitio aeroportuário no período de concessão. Desta forma, com os valores do orçamento e sua área de intervenção, foram obtidos os valores paramétricos de cada uma das intervenções.

156. Como referência para a elaboração das planilhas base de quantidades, que dão origem às planilhas detalhadas de cada item de investimento previsto, foram utilizados como base projetos já executados, ou de conhecimento, os quais são utilizados como referência para a determinação dos quantitativos de serviço por quantitativo macro, ou seja, determinação dos serviços necessários para a construção de um metro quadrado de terminal, ou edifícios de apoio, quantidades de serviços para a construção de um metro quadrado de pátio de aeronaves, quantidades de serviços para a construção de um metro quadrado de pistas de pouso e decolagem ou pistas de taxi.

157. Esta solução já foi empregada nas rodadas anteriores de concessão dos aeroportos do Brasil. Como obras referenciais foram considerados os seguintes projetos:

Acessos Rodoviários – Aeroporto de Santa Catariana;

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Edifício Administrativo - Aeroporto de Guarulhos;

Edifício Garagem - Aeroporto de Congonhas;

Estacionamento de Superfície - Aeroporto de Santa Catarina;

GSE - Aeroporto de Porto Alegre;

Pátios - Aeroporto de Vitória;

Pistas - Aeroporto de Guarulhos;

SESCINC - Aeroporto de Guarulhos;

Terminal de Passageiros - Aeroporto São Gonçalo do Amarante e TPS 3 de Guarulhos;

TECA – Terminal de Cargas do Aeroporto de Guarulhos.

158. Desta forma, utilizando-se como base os projetos acima relacionados, foram definidas as quantidades base de serviços por unidade global de obra, ou seja, no caso de construção de uma pista, medida em metros ou quilômetros, foram definidas as quantidades de serviços para a construção de um metro de pista (m/m; m²/m; m³/m; und/m); assim como para a construção de uma edificação, medida em metro quadrado, foram definidas as quantidades de serviços para a construção de um metro quadrado de edifício (m/m²; m²/m²; m³/m²; und/m²).

159. Uma vez obtidas as quantidades base, foram associados os respectivos custos unitários a partir dos índices de preço do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi) e Sistema de Custos Rodoviários (Sicro) e, residualmente, base de dados de empresas do consórcio, sendo que estas já foram analisados em rodadas anteriores, tendo sido definidos através da aplicação das regras e critérios de elaboração de orçamentos de referência de obras e serviços de engenharia estabelecidos pelo Decreto 7.983/2013, bem como da observação das disposições e orientações do Acórdão 2.622/2013- TCU-Plenário.

160. Em suma, os investimentos iniciais apresentados pela SAC, resultaram nas seguintes estimativas de custos, conforme Tabela 4:

Tabela 4 - Estimativa de custos dos investimentos




Fase da Concessão 

Custo Estimado (Com REIDI) 


R$ 1.060.978.678,19 


R$ 273.933.422,75 


R$ 317.752.112,13 

Total 

R$ 1.652.664.213,06 

Fonte: Autoria própria.

161. Assim, a análise dos investimentos previstos para o aeroporto de Porto Alegre consistiu no exame dos orçamentos de referência para cada uma das intervenções previstas, em que foi averiguado os quantitativos e os preços de referência.

162. Além disso foi verificada a consistência das planilhas orçamentárias com o relatório de engenharia e a minuta do Plano de Exploração Aeroportuária, encaminhada pela Anac.

163. Desta forma, após análise dos investimentos, bem como a realização de reuniões e diligências, resultaram os achados a seguir.

6.1. Constatação de irregularidades no orçame nto de ampliação/construção de pistas

164. Para obter uma estimativa do custo paramétrico de ampliação/construção da pista de pouso e decolagem e das pistas de táxi, o estudo se baseou, respectivamente, nos orçamentos dispostos nas

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planilhas “Sistema de Pistas_Pista de Pouso e decolagem POA” e “Sistema de Pistas_Pistas de Taxi POA” (peça 69), que apresentam a mesma discriminação de serviços e, consequentemente, o mesmo custo paramétrico resultante.

165. Na Tabela 5 são mostrados os macro itens que compõe o orçamento em questão.

Tabela 5 – Macro itens do orçamento de ampliação/construção de pistas




Item 

Descrição 


Serviços preliminares 


Terraplenagem 


Pavimentação 


Drenagem 





Serviços complementares 


Balizamento luminoso 

Fonte: Autoria própria

166. Na análise da equipe de auditoria, foram constatadas irregularidades nos itens relativos aos serviços de terraplenagem e de balizamento luminoso.

167. Quanto ao primeiro item, foi identificado que no orçamento principal, disposto na planilha “CAPEX POA” (peça 68), já constava a previsão de uma rubrica específica para a terraplenagem do terreno, de forma que a repetição desta dentro do orçamento de ampliação/construção de pistas estava gerando uma duplicidade nas estimativas.

168. No que tange ao tópico “balizamento luminoso”, a equipe de auditoria comparou o orçamento apresentado com um critério de referência, qual seja, a obra de “Fornecimento e Instalação de luminárias embutidas para Eixo de Pista de Pouso e Decolagens e Pistas Táxis no Aeroporto Internacional Salgado Filho – SBPA” e o seu respectivo orçamento, “PA.01/707.91/09031/02” (peça 70, pg. 6). O resultado da análise foi a constatação de um sobrepreço de aproximadamente 84% na estimativa apresentada nos estudos, conforme mostrado na peça 36, pg. 2 e peça 70.

169. Em resposta aos questionamentos levantados pela equipe de auditoria, a SAC e o consórcio responsável pela elaboração dos estudos enviaram os documentos constantes nas peças 71 e 72.

170. No que tange aos serviços de terraplenagem, o consórcio reco nheceu a existência de duplicidade, alegando que “foram excluídos os serviços correspondentes a remoções e demolições, bem como atividades preliminares à execução da base do pavimento da pista, pois realmente estavam em duplicidade com a planilha específica para orçamento de terraplenagem”. Já os serviços de corte e aterro foram mantidos, pois a camada final de aterro foi considerada no orçamento da pista.

171. Quanto aos questionamentos levantados acerca do macro item “balizamento luminoso”, o consórcio alterou a referência utilizada para o orçamento apresentado pela equipe de auditoria.

172. Com base nos esclarecimentos prestados pela SAC e pelo consórcio responsável pela elaboração dos estudos, consideram-se corrigidas a duplicidade nos serviços de terraplenagem e o sobrepreço no custo paramétrico do tópico balizamento luminoso.

6.2. Inconsistências no dime nsioname nto dos serviços de terraplenage m

173. O Relatório 3 (peça 23) dos Estudos de Viabilidade Técnica Econômica e Ambiental do Aeroporto Internacional Salgado Filho – Porto Alegre, trata dos aspectos ambientais e sociais associados à operação pretérita, atual e futura do mesmo.

174. No capítulo que versa sobre a avaliação dos impactos e riscos ambientais, o relatório faz a seguinte caracterização da área de várzea onde se pretende realizar a ampliação da pista de pouso e

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decolagem existente (peça 23, pg. 117): “O terreno em questão não oferece condições favoráveis à expansão da pista, em função do terreno encharcado e pouca estabilidade, o que demanda o transporte externo de material para o interior do aeroporto para correção do terreno e nivelamento com o greide da pista atual”.

175. Por sua vez, o anexo II do Relatório dos Estudos de Engenharia e Afins (peça 25), que trata das estimativas de custos de investimentos (Capex) e de operação (Opex), traz o dimensionamento do volume de aterro necessário para a pista de pouso e decolagem, as pistas de táxi e para a RESA, conforme mostrado na Tabela 6.

Tabela 6 - Volumes de aterro por localidade



  
Vo 

lumes 
  
Local 

Volume (m³) 


PD 11-29 

205.155,85 

RE 

SA 

155.102,47 


axi “D” 

215.556,02 


axi “N” 

19.582,25 
  
Total 

595.396,59 

Fonte: (peça 25, p. 22).

176. Como pode ser constatado, o volume de aterro apresentado no orçamento, na planilha “CAPEX POA”, não corresponde aos valores dos cálculos desenvolvidos no anexo II do Relatório de Engenharia e Afins.

177. Por meio do Ofício 0013/2016-TCU/SeinfraAeroTelecom, de 27/1/2016, a equipe de auditoria solicitou esclarecimentos à SAC sobre a inconsistência no dimensionamento dos quantitativos de terraplenagem.

178. Em resposta ao questionamento levantado pela equipe de auditoria, a SAC e o consórcio responsável pela elaboração dos estudos enviaram um memorial descritivo e de cálculo do volume do aterro (peça 73).

179. Nestes documentos, alega-se que a solução de engenharia utilizada para o caso foi a substituição da camada de solo mole por solo de capacidade de suporte suficiente e que os mater iais utilizados para substituir a camada removida foram rachão, que atuará como camada de bloqueio, e solo com capacidade de suporte adequada. Foi considerada uma camada de rachão de 2 m e uma camada de solo de jazida de 5,5 m de altura. A área de intervenção é mostrada na Figura 1.

Figura 1 - Área de intervenção do aterro

Fonte: (peça 73, p. 3).

180. O valor resultante dos quantitativos de terraplenagem para a substituição da camada de solo mole apresentado no memorial de cálculo estava em divergência com o valor da planilha

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orçamentária. Desta forma, o orçamento foi compatibilizado com o memorial, adotando-se o valor de 2.021.455 m³.

181. Com base nos esclarecimentos prestados pela SAC e pelo consórcio responsável pela elaboração dos estudos, consideram-se justificados e corrigidos os quantitativos de volume para os serviços de terraplenagem.

6.3. Inconsistências nas planilhas orçamentárias

182. Durante a análise da documentação relacionada à previsão de investimentos do processo de concessão, foram constatados erros materiais relativos às fórmulas e ao preenchimento das planilhas orçamentárias.

183. Na planilha “Modelo Econômico Financeiro”, aba “CAPEX”, foi identificado que a fórmula para aplicar o benefício tributário decorrente do Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (REIDI), apresentava um cálculo típico da retirada de um imposto “por fora” do faturamento bruto, quando, na verdade, o REIDI possui influência nas contribuições do PIS e COFINS, que são tributos calculados “por dentro” do preço. Destarte, foi solicitada a alteração da metodologia de cálculo (peça 29, pg. 1).

184. Foi identificado, também, que na aba “PorÁrea” da planilha “CAPEX POA”, o serviço de Realocação do Sistema de Navegação Aérea estava tendo o seu custo paramétrico desnormalizado em função do valor de metros quadrados da pista, enquanto que no orçamento de referência, apresentado no arquivo “Sistema de Pistas_Relocação do Sistema de Navegação Aérea - PO -r00”, a unidade de normalização foi o metro linear do deslocamento. Desta forma, foi solicitada a correção do parâmetro (peça 36, pg. 2).

185. Nas tabelas do Sicro são apresentados os preços dos serviços com e sem a taxa de BDI inclusa. Foi constatado, nas planilhas de orçamentos referenciais, que alguns serviços indexados à base Sicro estavam com o valor do BDI embutido no preço e, nas planilhas, este índice ainda era aplicado de forma geral a todos os itens, gerando uma duplicidade no cômputo dos custos indiretos. Foi solicitada uma revisão geral em todos os preços oriundos do Sicro (peça 29, pg. 2).

186. Em resposta aos questionamentos levantados pela equipe de auditoria, a SAC e o consórcio responsável pela elaboração dos estudos enviaram os documentos constantes nas peças 71 e 72, em que reconheceram as inconsistências apontadas e procederam às devidas correções.

187. Com base nos esclarecimentos prestados pela SAC e pelo consórcio responsável pela elaboração dos estudos, consideram-se corrigidas as inconsistências nas planilhas orçamentárias.

7. CONCLUSÃO

188. A presente instrução avaliou, por meio de metodologia de análise de riscos, os estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) encaminhados pela Anac para concessão dos serviços públicos para a ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura do Aeroporto Internacional Salgado Filho, localizado no município de Porto Alegre/RS, nos moldes do art. , inciso I, da IN-TCU 27/1998.

189. Esse aeroporto faz parte da quarta rodada de concessões junto com os aeroportos internacionais Deputado Luís Eduardo Magalhães (Salvador/BA, TC 035.261/2015-3), Hercílio Luz (Florianópolis/SC, TC 035.260/2015-7) e Salgado Filho (Porto Alegre/RS, TC 035.257/2015-6).

190. Destaca-se, de início, que a Anac descumpriu a determinação do item 9.2.1 do Acórdão 3.232/2011-TCU-Plenário ao encaminhar os EVTEA contendo como premissa a incorporação às receitas tarifárias do valor correspondente ao Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero), atualmente destinado ao Fundo Nacional de Aviação Civil (Fnac), sem amparo legal e regulamentar (itens 37-42).

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191. Desse modo, entende-se que os valores referentes ao Ataero devem ser retirados das receitas estimadas da concessionária; necessária a realização de audiência pública dos estudos e, além disso, que os EVTEA sejam reencaminhados ao TCU somente após a consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos referentes à presente concessão, nos termos do art. 11, inciso VI, da Lei 11.182/2005,, quando o prazo constante do art. , inciso I, da IN-TCU 27/1998 começará a contar (itens 37-58).

192. Os estudos encaminhados, ademais, não estão em sua versão final e definitiva, pois não passaram por audiência pública, momento no qual a sociedade pode questioná-los e propor ajustes. Sendo assim, propõe-se a inclusão dos EVTEA no conteúdo das audiências públicas na presente concessão, bem como que não haja envio ao Tribunal de estudos antes da análise e consolidação das contribuições da referida audiência e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos referentes às futuras concessões de infraestrutura aeroportuária (itens 43-58).

193. Identificou-se como exigência de qualificação técnica para concorrer ao certame licitatório a comprovação de experiência prévia no processamento mín imo de 10 milhões de passageiros anuais em um único aeroporto, contudo, sem que a Anac tenha demonstrado tecnicamente que o parâmetro fixado é adequado, imprescindível, suficiente e pertinente ao objeto licitado (itens 59-104).

194. Mantendo coerência com as decisões pretéritas desta Corte, propõe-se afastar a exigência de experiência em processamento de passageiros estabelecida no art. 5º da Resolução CND 6/2015, por vício de motivação (item 103).

195. A questão de histórica preocupação desta Corte de Contas, desde rodadas anteriores de concessões aeroportuárias, em relação à participação acionária da Infraero na Sociedade de Propósito Específico (SPE) que irá gerir o aeroporto não está prevista nos estudos encaminhados, atendendo recomendações recorrentes do Tribunal (itens 105-112).

196. Foram encontradas ainda premissas macroeconômicas desatualizadas, que tem potencial de afetar as projeções utilizadas nos estudos, com risco significativo sobre os resultados encontrados, razão pela qual propõe-se recomendação no sentido de reavaliá-las no âmbito dos EVTEA da presente concessão (itens 113-124).

197. A equipe técnica concluiu também que são essenciais ajustes no cálculo do Custo Médio Ponderado de Capital (WACC, da sigla em inglês), em razão de falhas detectadas, e recomendável a atualização das premissas macroeconômicas dos estudos, especialmente a projeção do PIB brasileiro, não em razão de defasagem temporal, dado que são de junho de 2015, mas pela expressiva mudança das condições da economia nacional indicando queda das expectativas dos resultados vindouros, desde aquela data, o que afeta as receitas projetadas das futuras concessionárias e as necessidades de investimentos (itens 125-150).

198. Por fim, após a revisão dos referenciais de preços paramétricos, revisão das premissas de investimento nas áreas comerciais, observou-se grande redução na previsão de investimentos de aproximadamente 48%, sendo os mais expressivos nos anos iniciais da concessão (itens 151-187).

8. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

199. Ante o exposto acima, submetemos os autos à consideração superior, propugnando, com fulcro no art. 258, inciso II, do Regimento Interno do TCU, c/c art. 7º, inciso I, da IN – TCU 27/1998, a remessa do presente processo ao Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues com a seguinte proposta de encaminhamento:

a) determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, c/c arts. 2º e 3º do Decreto 8.517/2015, referente à atual concessão do Aeroporto Internacional Salgado Filho , que:

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a.1) excluam, por falta de amparo legal e regulamentar, o valor correspondente ao Adicional Tarifário (Ataero) dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) (item 42);

a.2) coloquem em discussão, mediante audiência pública, as informações técnicas, econômico-financeiras, ambientais e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade do aeroporto em tela, disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público (item 57);

a.3) reenviem os estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental, após a consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos, nos termos do art. 11, inciso VI, da Lei 11.182/2005 (item 57);

a.4) ajustem o WACC aplicável à presente rodada de concessões aeroportuárias mediante a inserção do parâmetro beta-desalavancado constante da Nota Técnica Conjunta 4/2016/STN/SEAE/MF-DF ou de uma nova nota técnica a ser elaborada (item 140);

b) determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, c/c arts. 2º e 3º do Decreto 8.517/2015, para as próximas concessões de infraestrutura aeroportuária , que se abstenham de encaminhar ao TCU estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental, antes da consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública e da aprovação pela Diretoria da Anac da minuta de edital e anexos, nos termos do art. 11, inciso VI, da Lei 11.182/2005 (item 58);

c) dar ciência ao Conselho Nacional de Desestatização, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, com fundamento no art. da Resolução-TCU 265/2014, que os fundamentos legais e técnicos incluídos no processo de concessão sob apreciação, relativamente à exigência de demonstração de qualificação técnica em termos de processamento de passageiros, nos volumes estabelecidos no art. 5º da Resolução CND 6/2015, não são consistentes, não embasam nem justificam, técnica e juridicamente, a decisão do poder concedente em proceder à referida exigência (item 103);

d) determinar ao Conselho Nacional de Desestatização, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, c/c arts. 2º e 3º do Decreto 8.517/2015, referente à atual concessão do Aeroporto Internacional Salgado Filho , que as exigências editalícias relativas à comprovação de qualificação técnica do operador aeroportuário devem se restringir a parâmetros adequados, imprescindíveis, suficientes, pertinentes, razoáveis e proporcionais ao objeto licitado (item 104);

e) recomendar , com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, referente à concessão do Aeroporto Internacional Salgado Filho , que:

e.1) atualizem as premissas macroeconômicas dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA), especialmente a projeção do PIB (item 124);

e.2) reavaliem a amostra de empresas utilizada no cálculo do parâmetro beta desalavancado, dentro do cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), a fim de garantir a sua representatividade (item 136);

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e.3) considerem, no cálculo do WACC dos EVTEA as condicionantes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para obtenção de financiamentos destinados a investimentos no setor de infraestrutura logística (item 147);

e.4) promovam uma revisão crítica no percentual de participação de capital de terceiros estimado para fins de cálculo do WACC, considerando, se possível, informações sobre alavancagem histórica de empresas concessionárias do setor de infraestrutura logística que tiveram financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) (item 150);

f) recomendar , com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, nas futuras concessões de infraestrutura ae roportuária , que:

f.1) reavaliem a amostra de empresas utilizada no cálculo do parâmetro beta desalavancado, dentro do cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), a fim de garantir a sua representatividade (item 136);

f.2) considerem, no cálculo do WACC dos EVTEA as condicionantes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para obtenção de financiamentos destinados a investimentos no setor de infraestrutura logística (item 150);

f.3) promovam uma revisão crítica no percentual de participação de capital de terceiros estimado para fins de cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), considerando, se possível, informações sobre alavancagem histórica de empresas concessionárias do setor de infraestrutura logística que tiveram financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES ) (item 153);

g) restituir os autos à SeinfraAeroTelecom para prosseguimento regular do processo, nos termos do art. 7º da Instrução Normativa TCU 27/1998;

h) re meter cópia da deliberação , acompanhada do acórdão e voto que a fundamentarem ao Conselho Nacional de Desestatização, à Casa Civil da Presidência da República, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agência Nacional de Aviação Civil”.

Estando os autos no Gabinete deste Relator, foram juntados ao processo os memoriais encaminhados pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (peças 85 e 86).

Na sequência, foi editada a Medida Provisória 714/2016 versando sobre a extinção do Adicional de Tarifa Aeroportuária – ATAERO, e a inclusão do seu valor nas demais tarifas aeroportuárias (peça 87).

É o Relatório.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.257/2015-6

VOTO

Tenho a satisfação de trazer à apreciação deste Colendo Plenário os processos referentes às análises dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) para concessão dos serviços públicos de ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura dos aeroportos integrantes da 4ª rodada de concessões aeroportuárias.

Fazem parte dessa rodada os aeroportos internacionais de Porto Alegre/RS (Salgado Filho), Florianópolis/SC (Hercílio Luz), Fortaleza/CE (Pinto Martins) e Salvador/BA (Dep. Luís Eduardo Magalhães), objetos, respectivamente, dos processos TC 035.257/2015-6, TC 035.260/2015-7, TC 035.263/2015-6 e TC 035.261/2015-3.

As questões examinadas são idênticas em todos os quatro processos, exceto em relação ao aeroporto internacional de Salvador, que apresenta particularidade adicional, razão pela qual opto por analisar todas as proposições em um mesmo voto.

Ressalto o esforço ingente realizado pela SeinfraAeroTelecom, em vista do interesse público inerente a estas concessões, para agilizar os trabalhos a seu cargo. Saliento, igualmente, a presteza das unidades jurisdicionadas para atender às diligências e corrigir as impropriedades, encontradas pelos auditores, no curso das análises empreendidas, propiciando dinâmica própria que muito contribuiu para o aprimoramento dos estudos em exame e pronta correção das falhas encontradas.

Em que pese esse esforço, entendeu a SeinfraAeroTelecom que a documentação encaminhada, a título de estudos de viabilidade, não atenderia aos requisitos da IN 27/98 e, por essa razão, não permitiria emissão de parecer conclusivo quanto a sua adequação, razão principal a conduzir à não aprovação do 1º estágio das concessões dos 4 aeroportos examinados.

II

O objetivo deste estágio de acompanhamento das concessões aeroportuárias é examinar a adequação dos estudos relacionados aos investimentos que deverão ser realizados e a razoabilidade das premissas e parâmetros utilizados nas projeções dos fluxos de caixa dos projetos, com a consequente definição dos valores mínimos de outorga.

O exame dos investimentos projetados foi detalhado no item 6 do relatório e os achados encontrados foram todos devidamente sanados pela SAC/PR, razão pela qual não seriam necessárias maiores observações, não fosse a relevância material das falhas corrigidas.

Nesse sentido, as alterações promovidas em relação aos custos parametrizados de reforma e ampliação do terminal de passageiros tiveram os respectivos montantes significativamente reduzidos, conforme tabela a seguir:

Resumo de alteração do valor do custo por m² do TPS de Salvador/BA



  
Valor Original 

Após Correção 
  
R$/m² 

R$/m2 

Reforma do terminal de passageiros 

R$ 4.485,66 

R$ 2.863,15 

Ampliação do terminal de passageiros 

R$ 7.273,55 

R$ 5.013,71 

Houve falhas em relação aos custos de terraplanagem, devidamente corrigidas, e em relação a obras de pista e pátio de aeronaves, tendo o consórcio responsável pela elaboração dos

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.257/2015-6

estudos reconhecido o erro em usar no orçamento a proporção de 300 kg de cimento / 1 m³ de brita graduada, quando o correto seria de 100 kg de cimento / 1 m³ de brita graduada, bem como reconheceu mais adequado utilizar, como referência para escavação e carga de material 1ª categoria, outro serviço do Sinapi com maior produtividade, mais especificamente o item 74151/001 (escavação e carga material 1a categoria, utilizando trator de esteiras de 110 a 160hp com lâmina, peso operacional * 13t e pá carregadeira com 170 hp).

Questão de maior relevância diz respeito às incompatibilidades verificadas entre os investimentos previstos no EVTEA e os previstos no Plano de Exploração Aeroportuária – PEA, documento emitido pela Anac que detalha e especifica o objeto da concessão, delimitando as atividades e planejando os investimentos necessários à ampliação dos aeroportos. A previsão de investimentos apresentada nos estudos de viabilidade deve retratar as obrigações estabelecidas no PEA, tanto em termos materiais, como em termos temporais.

Ante as inconsistências verificadas, o consórcio ajustou diversos investimentos, em razão dos valores e em razão do momento de realização, com o objetivo de tornar o EVTEA compatível com as obrigações estabelecidas no Plano de Exploração Aeroportuária de cada concessão.

A mais grave impropriedade encontrada nos estudos de viabilidade econômica diz respeito à inclusão, na receita da concessão, dos valores correspondentes ao Adicional de Tarifa Aeroportuária – ATAERO, sem que houvesse previsão legal para tanto. Essa questão já suscitou pedidos de fiscalização do TCU no passado. Segundo entendo, todavia, ela já está superada, com a recente publicação da Medida Provisória 714/2016, que extinguiu a cobrança do ATAERO e permitiu que seu montante fosse incluído nas demais tarifas aeroportuárias.

Assim, ainda que os estudos apresentados padecessem de fragilidades, inconsistências, indefinições, incompletude etc., as falhas foram devidamente corrigidas com a interação entre as equipes e órgãos, razão pela qual não se vislumbra a necessidade de devo lução e refazimento dos estudos, devendo todas as medidas corretivas serem também adotadas para os futuros empreendimentos.

Em relação às premissas macroeconômicas, considero corretas ambas as teses apresentadas. Assiste razão à SAC/PR ao asseverar ser natural que em complexo processo de concessão de exploração de infraestrutura haja defasagens entre o momento da realização dos estudos e o momento da licitação. Igualmente correta a assertiva de que, neste caso, a defasagem temporal foi pequena, haja vista que os dados utilizados nos processos em análise são datados de julho de 2015 e os estudos de viabilidade foram enviados ao TCU em dezembro, momento em que não havia mais do que 6 meses de evolução.

Não há dúvida de que as previsões macroeconômicas se modificam com a passagem do tempo. No mais das vezes, isso não acarreta impacto significativo nos estudos de viabilidade, notadamente ante a finalidade pretendida de dar suporte à licitação que irá ocorrer no futuro. Essa defasagem sempre existirá e o TCU sempre a admitiu. Nesse sentido a Unidade Técnica reconhece expressamente que “ as estimativas estão temporalmente atualizadas , visto que possuem menos de dezoito meses da entrega do EVTEA, conforme jurisprudência desta Corte” (grifou-se).

No caso específico dos autos, porém, a situação é algo peculiar, como aponta a SeinfraAeroTelecom, ante a expressiva e brusca deterioração da conjuntura econômica do País, ocorrida nos últimos meses, o que levou ao descompasso entre as premissas usadas nos estudos e as atuais projeções de mercado, o que se evidencia no quadro a seguir:

Comparativo entre taxas de projeção¹ do PIB julho/2015 e janeiro/2016




Data 

2015 

2016 

2017 

2018 

2019 

24/7/2015 (EVTEA) 

-1,76 

0,20 

1,70 

2,00 

2,35 

22/1/2016 

-3,78 

-3,00 

0,80 

1,50 

2,00 

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.257/2015-6

Fonte: Sistema de expectativas Focus - Banco Central.

(1) Em pontos percentuais (p.p.)

A magnitude das diferenças entre as projeções contidas nos estudos e as projeções atuais pareceria indicar a necessidade de atualização das projeções, até mesmo para evitar o r isco de insucesso na licitação. A atualização dessas projeções, principalmente do PIB, contudo, resultaria em novas estimativas de movimentação de passageiros, aeronaves, carga e demanda e, consequentemente, de investimentos, receitas e despesas, com reflexos no PEA e até nas obras a serem realizadas. Ao final da atualização, porém, ante a alta instabilidade pela qual atravessa o País, nada garante que os estudos não estariam, ainda outra vez, desatualizados.

As projeções de cenários macroeconômicos futuros têm flutuado intensamente ao sabor da crise política e econômica e, em razão disso, esses cenários podem ainda variar de forma otimista ou pessimista, não havendo qualquer indicativo de que as atuais projeções venham, em médio prazo, se consolidar nos níveis atuais.

Diante desse quadro, em que não é possível afirmar com certeza se haverá benefício concreto decorrente da atualização das projeções, não verifico razões bastantes para acolher a proposição da unidade instrutiva, ainda que veiculem mera sugestão, na forma de recomendação, para que haja essa atualização, não havendo impedimento para a continuidade certame com a utilização dos estudos já realizados.

E ninguém melhor que o mercado é capaz de escrutinar dados e avaliar a correção dos números utilizados no certame, corrigindo nas propostas eventuais alterações de conjuntura, para melhor ou para pior.

Ainda em relação aos estudos econômicos, a SeinfraAeroTelecom teceu diversas considerações a respeito do cálculo do Custo Médio Ponderado de Capital (item 5.4 do relatório) e propôs recomendações para que fossem adotadas modificações na metodologia de cálculo, tanto em relação às futuras concessões, como para aquelas em exame nesta ocasião.

A SAC/PR informa, em memorial, que a metodologia de cálculo do WACC para os processos de desestatização de infraestruturas de transportes é definida pelo Ministério da Fazenda, razão pela qual as sugestões foram a ele encaminhadas para apreciação.

Em não havendo divergência, acolho a recomendação proposta.

Quanto ao valor do beta desalavancado, utilizado nos estudos, assiste razão à Unidade Técnica, ao não acolher a justificativa apresentada pela SAC/PR, para adotar o valor fixado para a rodada anterior de concessões, 0,42, ao invés de utilizar o valor efetivamente calculado de 0,39.

O parâmetro beta não representa medida de risco, mas, sim, de volatilidade em relação ao mercado, não sendo correta a justificativa de que o novo beta, por ser inferior ao antigo, não teria capturado o aumento da incerteza de nosso mercado. Como bem ponderou a Seinfra, a mudança na percepção de risco pelos investidores é capturada pelo prêmio de risco Brasil, no valor de 4,18%, incluído no cálculo do custo do capital próprio.

Deixo, todavia, de acolher a proposta de determinação para atualização desse índice por duas razões. Primeiro, a modificação resultaria em modificação mínima do WACC (de 8,5% para 8,4%). Segundo, a deterioração da situação macroeconômica ocorrida após a realização dos estudos sugere a necessidade de aumentar a remuneração do capital, para compensar o risco, e não o contrário.

Assim, embora tecnicamente adequada, entendo que a determinação sugerida não se mostra conveniente à luz da situação encontrada nos autos.

Outra questão controversa diz respeito à submissão do EVTEA à consulta pública anteriormente ao seu envio ao Tribunal. A SAC/PR e ANAC efetivamente disponibilizaram na internet, para acesso geral, os estudos de viabilidade, razão pela qual o acesso a eles é facultado a

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.257/2015-6

todos os interessados. Tais órgãos entendem, porém, que não há a necessidade de submetê-los à audiência pública, ao argumento de que os estudos não são vinculantes para o mercado, servindo apenas como fonte de informações, para fins de estabelecimento das regras editalícias e contratuais que regerão os leilões.

Na verdade, a discussão em audiência pública destina-se à toda sociedade, não apenas ao mercado e a possíveis interessados no certame. Pelas próprias razões neles apresentadas, os estudos embasam as regras do edital, as obrigações contratuais e, sobretudo, amparam o Programa de Exploração Aeroportuária.

Entende-se, como razão de ser das audiências públicas, que a sociedade tem o direito de conhecer e discutir a respeito do mérito das escolhas apresentadas pelos órgãos reguladores, sendo essa a essência das consultas e audiências públicas, o aperfeiçoamento, segundo os órgãos competentes, das soluções apresentadas. Não se trata de meros requisitos formais a serem cumpridos, mas do pleno exercício da participação democrática da sociedade, nas deliberações das agências, como forma de assegurar aos órgãos um mínimo de debate e legitimidade de suas escolhas. Disso decorre a relevância da participação popular em matérias de evidente interesse público.

A propósito, reproduzo o ocorrido na Audiência Pública 5/2013 (Concessão para ampliação, manutenção e exploração dos Aeroportos Internacionais do Rio de Janeiro/Galeão -Antonio Carlos Jobim):

CONTRIBUIÇÃO Nº 7

(...) A projeção de demanda Galeão é de 59 milhões de pessoas por ano de acordo com estudo referencial a configuração das duas pistas independentes, uma separação de 3 NM para atender 60 milhões de pessoas por ano. Essa configuração também é capaz de suportar capacidade declarada de 59 movimentos de aeronaves por hora. E é superior a 400 mil movimentos por ano. A implantação da terceira pista independente acarretará elevado custo ambiental, além da desapropriação de aproximadamente 800 lares ao custo de R$ 200.000.000,00. Assim a primeira pergunta é qual a razão de uma terceira pista como exigência do edital se pela projeção de demanda apresentada não existe necessidade real? E porque ela precisa ser independente? (...)

RESPOSTA DA ANAC:

A ANAC agradece a contribuição e esclarece que os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental – EVTEA não são objeto de avaliação nesta Audiência Pública , tendo em vista que são apenas estudos referenciais para o Governo Federal e não vinculam as Proponentes ou a futura Concessionária, como bem observa o item 1.32 do Edital lançado em 03 de outubro de 2013. (...) (grifo nosso)

Tal postura desvirtua a própria raison d´être da audiência pública, pois é evidente que todos os que podem ser afetados pela decisão administrativa têm o direito de obter esclarecimentos e dela participar, expondo, por algum modo, sua visão do tema tratado.

Situação idêntica pode ocorrer em relação à construção da 2º pista do aeroporto de Salvador, em região de preservação ambiental. A correção dos estudos e a necessidade efetiva da segunda pista paralela pode ser objeto de questionamento popular e essas questões devem ser esclarecidas à população. Mesmo que, na espécie, pareça prevalecer acima de qualquer dúvida o interesse público na obra, em confronto com o interesse público na preservação do meio ambiente, a lei traça em favor dos interessados o direito na participação em audiência pública.

Eventualmente, em cada caso concreto, pode-se chegar à conclusão de que determinada escolha não foi adequada, o que resultaria supressão de investimentos, modificação do PEA e alteração dos editais e contratos a serem publicados. Essa a verdadeira essência das audiências públicas.

Revela-se acertada, ainda, a proposta formulada de que os estudos de viabilidade somente devem ser encaminhados ao Tribunal após a realização dessas audiências, tanto em razão das

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.257/2015-6

modificações que podem ser introduzidas, como para evitar que determinadas matérias não sejam discutidas, sob o argumento de que já teriam sido aprovadas pelo TCU.

Está plenamente demonstrada a inadequação do requisito de qualificação técnica adotado para participação no certame, de processamento de 10 milhões de passageiros/ano.

A SAC/PR sustentou que a experiência exigida de 10 milhões de passageiros processados anualmente em um único aeroporto decorre da “experiência verificada nas rodadas anteriores”, dos “dados sobre possíveis concorrentes para a concessão dos aeroportos” e das “recomendações do Tribunal de Contas da União”. No caso de Salvador e Porto Alegre, relata que tal requisito corresponderia aproximadamente ao tráfego de passageiros previsto para os primeiros anos de concessão. Nos casos de Florianópolis/SC e Fortaleza/CE, sustenta que haverá premente necessidade de expansão de sua infraestrutura, em curto espaço de tempo, apesar do quantitativo de passageiros processados atualmente e a existência de “grande quantidade de aeroportos internacionais que atendem a essa exigência (156 aeroportos)”, o que, em tese, “diminui sobremaneira preocupações quanto à diminuição de competitividade do processo licitatório”.

Ocorre que em todos os leilões anteriores foram fixados requisitos de processamento de passageiros iguais ou inferiores ao processamento previsto no primeiro ano de operação da futura concessão. Ao contrário, quando se intentou, no caso de Galeão e Confins, utilizar processamento de passageiro superior a esse quantitativo, o procedimento não foi aceito pelo TCU. Por nossa interveniência, o requisito de processamento de passageiros foi reduzido de 35 milhões a 22 milhões (Galeão) e 12 milhões (Confins).

Nos recentes processos de concessão dos aeroportos japoneses (Osaka e Kansai) e chileno (Santiago), citados pela SAC/PR, a exigência de experiência prévia no processamento de passageiros também foi situada em patamar compatível com o processamento previsto para o primeiro ano de operação.

O gráfico a seguir, elaborado pela SeinfraAeroTelecom, bem evidencia a discrepância entre o critério adotado e o número previsto para o 1º ano de operação:

Gráfico 2 - Exigência do leilão versus Processamento (rodada atual)




3,8 

6,5 

8,5 

9,0 

10

8

6

4

2

0

Florianópolis Fortaleza Porto Alegre Salvador

Pax estimado no 1º ano de operação privada (2016)

Nesse ponto, acolho na íntegra a análise da Unidade Técnica, bem como a proposta de realizar determinação para correção da impropriedade. Deixo, porém, de acolher a proposta de “dar ciência” ao CND, uma vez que a determinação proposta já cumpre essa função.

Por fim, em relação à modificação dos EVTEAs quanto à avaliação da capacidade dos sistemas de pistas, verifico tratar-se de questão atinente tão somente ao aeroporto de Fortaleza, não devendo ser objeto de apreciação nestes autos.

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Ante o exposto, acolho os pareceres, que incorporo às razões de decidir, com as ressalvas expressas anteriormente, e voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 20 de abril de 2016.

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

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GRUPO II – CLASSE ___ – Plenário

TC 035.257/2015-6

Natureza: Desestatização

Órgão/Entidade: Agencia Nacional de Aviacao Civil

Interessado: Secretaria de Aviação Civil (13.564.476/0001-05)

Representação legal: não há

SUMÁRIO: ACOMPANHAMENTO DA CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE AEROPORTOS. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO TÉCNICA PARA EXIGÊNCIA DE EXPERIÊNCIA ANTERIOR. IMPROPRIEDADES NOS ESTUDOS DE VIABILIDADE TÉCNICA, ECONÔMICO FINANCEIRA E AMBIENTAL. DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES.

DECLARAÇÃO DE VOTO

O presente TC 035.257/2015-6 trata de concessão do Aeroporto de Porto Alegre-RS. Há que se considerar que a Infraero passa por difícil situação econômico-financeira, consubstanciada em elevados prejuízos e em excesso de pessoal no seu quadro, em decorrência da não absorção dos empregados então lotados nos aeroportos já concedidos.

2. Tal fato motivou a realização de auditoria operacional sobre a sustentabilidade econô mico financeira da empresa por este Tribunal, no âmbito do TC 025.043/2015-3, também relatado pelo eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues.

3. Ocorre que a concessão desses quatro aeroportos, ora em análise, poderá agravar a situação, caso os novos concessionários não busquem contratar os empregados da Infraero. Nota-se ainda que a ausência de recursos financeiros tem dificultado a realização do Plano de Demissão Voluntária daquela empresa pública, situação que também poderá piorar com as concessões em comento.

4. Nesse sentido, proponho que sejam endereçadas recomendações com o fito de incluir, no edital de licitação, previsão expressa de que o concessionário deverá contratar para seu quadros, preferencialmente, os empregados da Infraero hoje em exercício no aeroporto objeto do contrato.

5. De igual forma, penso ser adequado recomendar que seja objeto de discussão nas audiências públicas a necessidade de alocação de recursos da respectiva concessão destinados a garantir a execução do plano de demissão voluntária da Infraero, referente aos empregados daquela empresa lotados em aeroportos concedidos que não forem absorvidos pelas respectivas concessionárias.

“9.1. condicionar a publicação do respectivo edital à adoção das seguintes providências pelo Conse lho Nacional de Desestatização, pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e pela Agencia Nacional de Aviacao Civil:

9.1.1. adoção de requisitos de habilitação que sejam tecnicamente adequados, imprescindíveis, suficientes e pertinentes ao objeto licitado;

9.1.2. inclusão, no âmbito de discussão das audiências públicas, das informações técnicas, econômico financeiras, ambientais e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade do aeroporto em tela, disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público;

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.257/2015-6

9.2. determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agência Nacional de Aviação C ivil que, para as próximas concessões de infraestrutura aeroportuária, se abstenham de encaminhar ao TCU estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental antes da consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública;

9.3. recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, na presente concessão e nas futuras concessões de infraestrutura aeroportuária, que:

9.3.1. reavaliem a amostra de empresas utilizada no cálculo do parâmetro beta desalavancado, dentro do cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), a fim de garantir a sua representatividade;

9.3.2. considerem, no cálculo do WACC dos EVTEA as condicionantes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para obtenção de financiamentos destinados a investimentos no setor de infraestrutura logística;

9.3.3. promovam uma revisão crítica no percentual de participação de capital de terceiros estimado para fins de cálculo do WACC, considerando, se possível, informações sobre alavancagem histórica de empresas concessionárias do setor de infraestrutura logística que tiveram financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES);

9.4. recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Agencia Nacional de Aviacao Civil que:

9.4.1. inclua no edital de licitação cláusula que disponha expressamente que o concessionário deverá, preferencialmente, buscar absorver na contratação de seus quadros os empregados da Infraero atualme nte lotados no aeroporto objeto deste processo de desestatização;

9.4.2. seja objeto de discussão nas audiências públicas a necessidade de alocação de recursos da respectiva concessão destinados a garantir a execução do plano de demissão voluntária da Infraero, referente aos empregados daquela empresa lotados em aeroportos concedidos que não fore m absorvidos pelas respectivas concessionárias;

9.5. restituir os autos à SeinfraAeroTelecom para prosseguimento regular do processo, nos termos do art. 7º da Instrução Normativa TCU 27/1998;

9.6. remeter cópia do presente acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam ao Conselho Nacional de Desestatização, à Casa Civil da Presidência da República, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil.”

TCU, Sala das Sessões, em 20 de abril de 2016.

RAIMUNDO CARREIRO

Ministro-Redator

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ACÓRDÃO Nº 957/2016 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 035.257/2015-6.

2. Grupo II – Classe de Assunto: VII - Desetatização

3. Interessados/Responsáveis:

3.1. Interessado: Secretaria de Aviação Civil (13.564.476/0001-05).

4. Órgão/Entidade: Agencia Nacional de Aviacao Civil.

5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Aviação Civil e Comunicações (SeinfraTel).

8. Representação legal : não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento do 1º estágio do processo de concessão do Aeroporto Internacional Salgado Filho, localizado no município de Porto Alegre/RS.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo relator e com fundamento nos arts. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 250, incisos II e III, e 285, inciso II, do Regimento Interno e com o art. 7º, inciso I, da Instrução Normativa TCU 27/1998, em:

9.1. condicionar a publicação do respectivo edital à adoção das seguintes providências pelo Conselho Nacional de Desestatização, pela Secretaria de Aviação Civil da Presidê ncia da República e pela Agencia Nacional de Aviacao Civil:

9.1.1. adoção de requisitos de habilitação que sejam tecnicamente adequados, imprescindíveis, suficientes e pertinentes ao objeto licitado;

9.1.2. inclusão, no âmbito de discussão das audiências públicas, das informações técnicas, econômico-financeiras, ambientais e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade do aeroporto em tela, disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público;

9.2. determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil que, para as próximas concessões de infraestrutura aeroportuária, se abstenham de encaminhar ao TCU estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental antes da consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública;

9.3. recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil, na presente concessão e nas futuras concessões de infraestrutura aeroportuária, que:

9.3.1. reavaliem a amostra de empresas utilizada no cálculo do parâmetro beta desalavancado, dentro do cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), a fim de garantir a sua representatividade;

9.3.2. considerem, no cálculo do WACC dos EVTEA as condicionantes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para obtenção de financiamentos destinados a investimentos no setor de infraestrutura logística;

9.3.3. promovam uma revisão crítica no percentual de participação de capital de terceiros estimado para fins de cálculo do WACC, considerando, se possível, informações sobre alavancagem histórica de empresas concessionárias do setor de infraestrutura logística que tiveram financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES);

9.4. recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Agencia Nacional de Aviacao Civil que:

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9.4.1. inclua no edital de licitação cláusula que disponha expressamente que o concessionário deverá, preferencialmente, buscar absorver na contratação de seus quadros os empregados da Infraero atualmente lotados no aeroporto objeto deste processo de desestatização;

9.4.2. seja objeto de discussão nas audiências públicas a necessidade de alocação de recursos da respectiva concessão destinados a garantir a execução do plano de demissão voluntária da Infraero, referente aos empregados daquela empresa lotados em aeroportos concedidos que não forem absorvidos pelas respectivas concessionárias;

9.5. restituir os autos à SeinfraAeroTelecom para prosseguimento regular do processo, nos termos do art. 7º da Instrução Normativa TCU 27/1998;

9.6. remeter cópia do presente acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam ao Conselho Nacional de Desestatização, à Casa Civil da Presidência da República, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agencia Nacional de Aviacao Civil.

10. Ata nº 13/2016 – Plenário.

11. Data da Sessão: 20/4/2016 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0957-13/16-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues (Relator), Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

BENJAMIN ZYMLER WALTON ALENCAR RODRIGUES

na Presidência Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

2

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