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1 de Dezembro de 2021
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 6 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
RA 03305720141
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Responsável: Vinicius Renê Lummertz Silva (CPF 584.656.699-53)., Secretaria Nacional de Políticas de Turismo.
Julgamento
11 de Maio de 2016
Relator
AUGUSTO NARDES
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU_RA_03305720141_34fb6.rtf
Inteiro TeorTCU_RA_03305720141_c8ae9.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 033.057/2014-1

Natureza: Relatório de Auditoria Operacional.

Órgão: Secretaria Nacional de Políticas de Turismo.

Responsável: Vinícius Renê Lummertz Silva (CPF 584.656.69953), então Secretário.

Interessado: Tribunal de Contas da União.

Representação legal: não há.

SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL. IDENTIFICAÇÃO E CONHECIMENTO DE AÇÕES GOVERNAMENTAIS ADOTADAS NA ÁREA DE ECOTURISMO NA REGIÃO NORTE DO PAÍS, BEM COMO A ESTRUTURA EXISTENTE DESSE SEGMENTO. RECOMENDAÇÕES.

RELATÓRIO

Tratam os autos da auditoria operacional realizada na Secretaria Nacional de Políticas de Turismo, do Ministério do Turismo (MTur), na modalidade Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), objetivando identificar, conhecer e avaliar as ações governamentais na área de ecoturismo da Região Norte, bem como a estrutura existente desse segmento como fator de desenvolvimento sustentável na região, contemplando, inclusive, aspectos de inclusão da população local nos projetos e ações referentes ao tema.

2. Transcrevo, a seguir, a instrução produzida pela equipe de auditoria (peça 90), cujas conclusões contaram com pronunciamento favorável do escalão dirigente da unidade técnica (peças 91 e 92):

“1. INTRODUÇÃO

Antecedentes

1.1. O trabalho desenvolvido decorre de proposta da Secex-AM para realização de FOC -Auditoria Operacional Diagnóstico do Ecoturismo na Região Norte.

1.2. A auditoria foi incluída no Plano de Fiscalização de 2015, sendo autorizada a realização por meio do Acórdão 2470/2014-TCU/Plenário, cabendo a relatoria ao Sr. Ministro Augusto Nardes (TC 019.593/2014-7).

Objetivos e escopo de auditoria

1.3. O objetivo geral da auditoria operacional é conhecer as ações governamentais na área de Ecoturismo e a estrutura existente desse segmento como fator de desenvolvimento sustentável na Região Norte, bem como identificar ações adotadas que possam ser consideradas como boas práticas, de modo a subsidiar análises relativas ao aprimoramento da governança e da gestão desta atividade.

1.4. Para atingir esse objetivo geral foram elaboradas três questões de auditoria indicativas dos objetivos específicos:

a) Quais são as ações governamentais federais e estaduais existentes para fomentar e estruturar a atividade de Ecoturismo na região Norte?

b) A infraestrutura existente na Região Norte é suficiente para desenvolver as ações de ecoturismo?

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c) Existem casos de sucesso, no Ecoturismo e em outros segmentos, que podem servir de exemplos para a Região Norte?

Metodologia

1.5. Na fase de planejamento, as atividades iniciais compreenderam a pesquisa de documentos oficiais, artigos científicos e trabalhos técnicos acerca do tema (análise documental), visitas exploratórias e levantamento dos aspectos positivos e negativos dos ambientes interno e externo do Ecoturismo na Região Norte (análise swot e diagrama de verificação de riscos).

1.6. Os dados coletados inicialmente foram analisados e serviram para estruturar a Matriz de Planejamento, composta das questões mencionadas no item 1.4. Ao final da fase de planejamento foi realizado painel de referência, na sede do ISC em Brasília e da Secex/AM (em videoconferência com a Secex/PA), em 22/4/2015, para validação da referida matriz.

1.7. Na fase de execução foram realizadas visitas para coleta de informações e documentos nos seguintes órgãos: Empresa Estadual de Turismo do Amazonas (Amazonastur), Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas (atual Secretaria de Estado do Meio Ambiente), Associação Brasileira da Indústria de Hotéis (ABIH) no Amazonas, Casa do Turismo do Amazonas, Fundação Amazonas Sustentável (FAS), Associação Brasileira de Agências de Viagens (Abav) no Amazonas, Coordenação Regional 2 do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio – CR2), Ministério do Meio Ambiente (MMA), ICMBio (Coordenação-Geral de Uso Público e Negócios), Embratur, Ministério do Turismo (SNPTur).

1.8. Também foi realizada visita técnica para observação direta no Parque Nacional (Parna) de Anavilhanas e em comunidades da Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Rio Negro (RDS Rio Negro).

1.9. Nesta fase ainda foi realizada requisição de documentos dos órgãos visitados e dos seguintes não visitados: Banco do Brasil, Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (Sudam), Banco da Amazônia (Basa), Serviço Florestal Brasileiro (SFB), outras coordenações do ICMBio (CR 1, 3, 5 e 10), Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Acre (Sema/AC), Secretaria de Estado de Turismo e Lazer do Acre (Setul/AC), Secretaria de Estado de Turismo do Amapá (Setur/AP), Secretaria de Estado do Meio Ambiente do Amapá (Sema/AP), Secretaria Estadual de Meio Ambiente do Pará (Sema/PA), Secretaria de Estado de Turismo do Pará (Setur/PA), Superintendência Estadual de Turismo (Setur/RO), Secretaria de Estado de Desenvolvimento Ambiental (Sedam/RO), Secretaria de Estado do Planejamento e Desenvolvimento de Roraima (Seplan/RR), Fundação Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos de Roraima (Femarh/RR), Secretaria de Desenvolvimento Econômico e Turismo de Tocantins (Sedetur/TO), Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Tocantins (Semarh/TO), Instituto Natureza do Tocantins (Naturatins), Agência de Fomento do Amazonas (Afeam), Agência de Fomento do Amapá (Afap).

1.10. Além dos ofícios de requisição, foi realizada pesquisa com órgãos estaduais e municipais de turismo, além de diversos destinos de fora da região escolhidos como referenciais a partir da opinião de especialistas e de informações prestadas pelo MTur e Embratur. Os questionários foram enviados por e-mail ou via postal. Alguns tratavam de itens de infraestrutura (remetidos a empreendimentos turísticos singulares ou municípios de destaque em Ecoturismo ou outro segmento) e outros de questões afetas à governança (mecanismo estratégia), enviados para órgãos estaduais ou municipais de turismo.

1.11. Os dados foram analisados com o uso da metodologia de análise Swot, benchmarking, análise documental. Os questionários respondidos foram tabulados, de modo a permitir análise das respostas em conjunto.

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1.12. Novo painel de referência foi realizado, em 11/8/2015, em Manaus, para que fossem apresentados os principais resultados da auditoria operacional e validada a matriz de achados.

1.13. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União e com observância ao Manual de Auditoria Operacional do TCU. As principais limitações do trabalho foram a falta de informações e de documentação sistematizada por parte de alguns órgãos e entidades, além da baixa taxa de respostas obtidas para os questionários enviados na pesquisa supracitada. De todo modo, mesmo com tais limitações, os dados obtidos, tomados em conjunto, permitiram análise adequada pela equipe, dada sua suficiência, relevância e confiabilidade. 2. VISÃO GERAL DO OBJETO

Turismo

2.1. A definição usual de turismo proposta pela OMT - Organização Mundial de Turismo (OMT. Introdução ao Turismo. Madrid, 2001) e adotada pelo Brasil (peça 33, p. 4) compreende "as atividades que as pessoas realizam durante viagens e estadas em lugares diferentes do seu entorno habitual, por um período inferior a um ano, com finalidade de lazer, negócios ou outras".

2.1.1. Para a realização dessas atividades pelo turista, uma série de serviços tem que ser ofertados, com destaque para hospedagem, transporte, agenciamento de viagens etc. Enquanto atividade econômica, o turismo se insere, pois, no setor terciário – de serviços – da economia.

2.1.2. Conforme dados compilados no relatório (TC 014.605/2014-7) do FiscTurismo (peça 27, p. 2-6), em 2013, o turismo representou 6% do total de exportações mundiais e 30% das exportações de serviços, quase no mesmo patamar dos produtos alimentícios e automobilísticos. Esses dados demostram a relevância do turismo na economia mundial.

2.1.3. Ademais, o turismo mundial, no ano de 2013, teve mais de 1 bilhão de turistas e proporcionou o ingresso de 1,16 trilhão de dólares aos países que os recepcionaram. Merece destaque é o fato de o turismo ser um setor que está resistindo à crise econômica mundial.

2.1.4. Além disso, o Brasil não figura entre os 10 principais destinos turísticos mundiais, tanto em chegada de turistas internacionais quanto em divisas geradas pelo recebimento dos turistas de outros países. Por outro lado, o Brasil é o décimo entre os principais emissores de turistas (em gastos) no cenário internacional. Por isso, há déficit na balança comercial brasileira, no que tange às divisas relativas ao turismo. No ano de 2013, o déficit chegou a mais de 18 bilhões de dólares.

Figura 1: Os dez principais destinos turísticos mundiais

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Fonte: Fisc Turis mo 2014, Organização Mundial de Turis mo (peça 27, p. 4).

Figura 2: Os dez principais países emissores de turistas

Fonte: Fisc Turis mo 2014, Organização Mundial de Turis mo (peça 27, p. 4).

2.1.5. Noutra esteira, segundo a World Travel & Tourism Council (WTTC), a contribuição direta do turismo na economia nacional em 2013 foi de 77 bilhões de dólares (aproximadamente 166 bilhões de reais à época), correspondente a cerca de 3,5% do PIB. A entidade classifica, ainda, o Brasil como a 7ª maior economia de turismo do mundo.

Figura 3: Posição econômica do Brasil no turismo mundial

Fonte: Fisc Turis mo 2014, Organização Mundial de Turis mo (peça 27, p. 5).

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2.1.6. Apesar disso, o Brasil era apenas o 51º país mais competitivo no setor de turismo, em um ranking de 140 países. Nos aspectos avaliados para se chegar nesse ranking, cabe mencionar que o país é classificado como o 60º em infraestrutura turística, o 129º em transporte terrestre e o 126º em competitividade de preços, em que pese ser considerado o 1º em recursos naturais e o 23º em recursos culturais.

2.1.7. Atualmente, segundo dados do Fórum Econômico Mundial (World Economic Forum -WEF), o Brasil ocupa a 28ª posição entre os 141 países mais competitivos em turismo do mundo. Apesar dos avanços galgados e da situação promissora, tal posição ainda discrepa da liderança ocupada pelo país no que se refere a recursos naturais (peça 26, p. 1).

Tabela 1: Relatório de competitividade de viagens e turismo 2015




Top 10 d 

as economias da Amé rica Latina mais
preparadas para o turismo 

2015 

País/Economia 

28 

Brasil 

30 

México 

34 

Panamá 

42 

Costa Rica 

46 

Barbados 

51 

Chile 

55 

Porto Rico 

57 

Argentina 

58 

Peru 

68 

Colômbia 
  
Top 5 global 





Top 5 global
Espanha 


França 


Alemanha 


Estados Unidos 


Reino Unido 

Fonte: WEF, 2015 (peça 26, p. 1).

2.1.8. Esse breve panorama, sobre o impacto do turismo na economia mundial e nacional, demonstra a imensa potencialidade turística que o país possui, bem como o enorme caminho que precisa trilhar para se tornar mais competitivo no cenário turístico internacional e atrair mais turistas, a fim de aumentar o fluxo de divisas e gerar mais empregos no trade turístico (conjunto de agentes e operadores de turismo, empresários de meios de hospedagem e outros prestadores de serviços turísticos, que incluem restaurantes, bares, redes de transporte etc.).

2.1.9. No Brasil, as atribuições para gerir essas potencialidades e implementar políticas que as concretizassem competiam, até o ano de 2002, ao então Ministério do Esporte e Turismo. Em janeiro de 2003, foi instituído o Ministério do Turismo (MTur), com a missão de “desenvolver o turismo como uma atividade econômica sustentável, com papel relevante na geração de empregos e divisas, proporcionando a inclusão social”, permanecendo, na atualidade, como o órgão responsável peças ações e políticas afetas à promoção do turismo no país.

Segmentação do Turismo

2.2. O MTur entende a segmentação do turismo como forma de organizá-lo para fins de planejamento, gestão e mercado, além de “uma estratégia para estruturação e comercialização de destinos e roteiros turísticos brasileiros” (peça 33, p. 3-4; peça 34, p. 9).

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2.2.1. Pela segmentação, a atividade turística é dividida em diversos tipos, cada qual com suas características distintivas, sendo as principais definidas no documento Marcos Conceituais (peça 33),

acessível no portal do MTur na Internet

(http://www.turismo.gov.br/turismo/o_ministerio/publicacoes/cadernos_publicacoes/14manuais.html).

2.2.2. Para que a segmentação seja efetiva (peça 34, p. 9),

é necessário conhecer profundamente as características do destino: a oferta (atrativos, infraestrutura, serviços e produtos turísticos) e a demanda (as especificidades dos grupos de turistas que já o visitam ou que virão a visitá-lo).

2.2.3. Essa segmentação visa, a partir das especificidades identificadas em segmento, desenvolver ações mais bem direcionadas e dimensionadas para o seu fomento do que se todo o turismo fosse tratado homogeneamente. Ela pode levar em conta diferentes aspectos na classificação de cada tipo, enfocando, dentre outros: atividades, práticas e tradições; geografia, história, arquitetura, cultura; infraestrutura; perfil da demanda.

2.2.4. Nesse contexto, o ecoturismo figura como segmento bastante promissor no cenário nacional, considerando a escolha do Brasil como 1º lugar em recursos naturais e beleza cênica supracitada conjugada com as características definidoras do segmento, conforme tratado a seguir.

Ecoturismo: definição e características

2.3. Em 1994, com a publicação das Diretrizes para uma Política Nacional de Ecoturismo pela

Embratur e Ministério do Meio Ambiente (peça 35, p. 19), o ecoturismo (anteriormente denominado

"turismo ecológico") foi conceituado como

segmento da atividade turística que utiliza, de forma sustentável, o patrimônio natural e cultural, incentiva sua conservação e busca a formação de uma consciência ambientalista através da interpretação do ambiente, promovendo o bem-estar das populações.

2.3.1. Como se vê, as especificidades deste tipo de turismo residem na conjugação de diversos fatores, dentre os quais podem ser destacados: as características dos serviços ofertados (tais como a geografia e infraestrutura local), a motivação dos turistas, a atitude do prestador de serviços, da comunidade receptora e do turista.

2.3.2. A atitude diferenciada dos atores envolvidos supramencionados dizem respeito à utilização sustentável do patrimônio natural e cultural, ao incentivo à conservação do patrimônio natural e cultural, à busca de uma consciência ambientalista pela interpretação do ambiente, à promoção do bem-estar das populações locais receptoras.

2.3.3. O conceito de sustentabilidade refere-se ao "desenvolvimento capaz de atender às necessidades da geração atual sem comprometer os recursos para a satisfação das gerações futuras" (World Commissionon Environmentand Development, 1987 -peça 33, p. 10). Por ser relativa a recursos, a sustentabilidade não deve restringir-se a questões estritamente ambientais, mas perpassar toda a atuação estatal, bem como ser levada em consideração em qualquer atividade econômica, inclusive pela iniciativa privada.

2.3.4. Com o turismo não poderia ser diferente, e ainda maior é a responsabilidade do Estado ao atuar nessa seara. Desse modo, todo o turismo deve ser sustentável, e todos os seus seguimentos devem ser trabalhados com isso em mente, em obediência, aliás, ao texto constitucional (arts. 170, VI e 225).

2.3.5. Por essa razão, a Organização Mundial do Turismo preconiza que essa atividade tem que ser (peça 33, p. 10)

ecologicamente suportável em longo prazo, economicamente viável, assim como ética e socialmente equitativo para as comunidades locais. Exige integração ao meio ambiente natural, cultural e humano, respeitando a fragilidade que caracteriza muitas destinações turísticas.

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2.3.6. No caso do ecoturismo, não apenas deve ocorrer essa utilização sustentável dos patrimônios naturais e culturais, como deve ser ele próprio oportunidade de fomento e incentivo à conservação desses patrimônios, uma vez que pressupõe atividades promotoras da reflexão e interpretação do ambiente e indutoras da integração do ser humano com a natureza, ecossistemas, costumes e histórias locais (trilhas, observação da fauna e flora, contemplação de cenários naturais etc.).

2.3.7. Disso decorre o papel singular das comunidades receptoras nessa modalidade de turismo. É que a utilização sustentável dos recursos e a conservação dos patrimônios naturais e culturais implicam a distribuição dos benefícios resultantes das atividades na comunidade local. Para tanto, é mister seu envolvimento em todas as etapas com o engajamento de seus representantes desde o planejamento das atividades até a qualificação e emprego de sua mão de obra no desenvolvimento do segmento.

Subcategorias

2.4. Atualmente se observa um incremento crescente de iniciativas do denominado Turismo de Base Comunitária (TBC). Sem se tratar de um segmento propriamente dito, é, na verdade, um modelo de gestão da atividade turística. Desse modo, pode, portanto, ocorrer em qualquer segmento, embora, na prática, por suas próprias características, combine perfeitamente - e, por isso mesmo, ocorra mais frequentemente - com a gestão de empreendimentos e atividades ecoturísticas.

2.4.1. É o que ocorre, por exemplo (peça 22, p. 58), no

Sistema de Pousadas Domiciliares, que existe desde 1990 no Distrito Estadual de Fernando de Noronha,82 com logomarca própria e uma matriz de classificação para certificação. Foi criado com o objetivo de regulamentar e disciplinar a hospedagem, através da adaptação gradativa das residências dos moradores dentro dos mínimos padrões de conforto e aconchego para a hospedagem de turistas. Integram a hospedagem à casa do morador, proporcionando um convívio familiar ao hóspede.

2.4.2. Conforme observável no exemplo de Fernando de Noronha e nas palavras do MTur (peça 22, p. 73), no TBC,

a própria comunidade se apropria da atividade e dos benefícios advindos do desenvolvimento do setor. São experiências baseadas no associativismo/cooperativismo, na valorização da cultura local, no turismo responsável, nas redes de comércio justo no turismo, nas práticas de economia solidária, tendo como base, fundamentalmente, a sustentabilidade. Essas práticas são chamadas de turismo de base comunitária, também conhecidas como "turismo comunitário", "solidário", entre outras denominações.

2.4.3. De base comunitária ou não, o ecoturismo necessita de uma rede de negócios locais reunidos para sua comercialização. Alguns, são comuns a qualquer segmento (hospedagem, alimentação, condução); outros, nem tanto (guias, serviços médicos e de busca e salvamento, por exemplo). Todos, porém, com características peculiares, sem as quais o enquadramento da atividade no segmento restaria prejudicado.

2.4.4. Conforme as orientações do MTur (peça 22, p. 57-60), sendo as atividades ecoturísticas normalmente desenvolvidas em locais mais afastados dos grandes centros urbanos, esses serviços devem acarretar baixo impacto. Isso se verifica na arquitetura, na gastronomia simples e típica, na utilização de energia e tecnologias limpas, no cuidado adequado na disposição dos resíduos e nas condições de acessibilidade.

2.4.5. Para tanto, é preciso planejamento adequado, gestão ambiental, preparo e qualificação dos empresários e funcionários, de modo a evitar as constatações obtidas, por exemplo, pela pesquisadora Maria Adriana Sena Bezerra Teixeira em programa de mestrado realizado em 2006, a respeito de alguns empreendimentos denominados "hotéis de selva" no estado do Amazonas (peça 36).

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2.4.6. Trata-se de um tipo de empreendimento bastante conhecido na região, principalmente, por exemplo, no estado do Amazonas - âmbito geográfico no qual a pesquisadora desenvolveu seu trabalho. Sob essa nomenclatura, hotéis dos mais variados padrões e tamanhos - inclusive de grandes redes hoteleiras - oferecem seus serviços, atraindo turistas de todo o mundo.

2.4.7. Na ocasião, seu trabalho concluiu que nem todos os estabelecimentos assim autodenominados reúnem as características comumente aceitas para essa classificação (peça 36, p. 105-106). Mesmo não sendo atribuída por órgão oficial, tal denominação não combina com uma série de fatores verificados (pertença a grandes redes hoteleiras, tipicamente voltadas para o turismo de massa, comportando elevado número de acomodações, com elevado impacto ambiental das construções etc.) em alguns dos hotéis pesquisados, pois vão de encontro com a proposta de ecoturismo, na qual os estabelecimentos pretendem estar inseridos.

2.4.8. Outra forma propícia para a prática do ecoturismo é a visitação em parques nacionais. Trata-se de unidades de conservação de proteção integral, de acordo com o estabelecido no Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), definido pela Lei 9.985/2000 (regulamentada pelo Decreto 4.340/2002).

2.4.9. Essa categoria de unidade de conservação é a única dentre as de proteção integral a permitir a visitação turística. Ademais,

Os parques nacionais são a mais popular e antiga categoria de Unidades de Conservação. Seu objetivo, segundo a legislação brasileira, é preservar ecossistemas de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas, realização de atividades educacionais e de interpretação ambiental, recreação e turismo ecológico, por meio do contato com a natureza. (http://www.icmbio.gov.br/portal/biodiversidade/unidades-deconservacao/categorias.html, sem grifo no original)

2.4.10. Como se vê, é da própria natureza dos parques nacionais o potencial ecoturístico e da finalidade de sua criação o aproveitamento desse potencial. Para possibilitá-lo, é necessária a regulamentação da visitação por meio da elaboração do plano de manejo da unidade. Esse documento, fruto de longos e aprofundados estudos, estabelece, dentre outras coisas, as áreas onde a visitação turística será permitida (que costuma corresponder a uma fração ínfima da área total da unidade) e que atividades poderão ser ali desenvolvidas.

2.4.11. Essa tarefa fica a cargo do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), a quem cabe executar programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade, além de exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação federais.

2.4.12. Ressalte-se, por outro lado, que também existem parques estaduais e municipais, criados e geridos pelos respectivos entes federativos, nos quais a visitação turística também é permitida e incentivada.

2.4.13. No entanto, não apenas a visitação que ocorra dentro dos limites do parque é importante. Na verdade, o desenvolvimento de atividades turísticas no interior dos parques fomenta também o turismo no seu entorno, pela movimentação que gera nos municípios vizinhos.

Ecoturismo e demais segmentos

2.5. Os segmentos do turismo não são categorias estanques. Ao contrário, não raras vezes os limites entre eles podem ser bastante tênues. Como exemplo, citem-se o turismo de aventura e o ecoturismo (ambos definidos na peça 33). Ao visitar uma cachoeira o turista pode assumir atitude meramente contemplativa, de lazer ou praticar o rapel. Numa mesma área pode ser realizada observação da fauna, trilha interpretativa, canoagem ou rafting numa corredeira. Desse modo, a motivação do turista em dado local ou realizando determinada atividade também conta para a determinação do segmento.

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2.5.1. Seja como for, a segmentação visa à promoção do turismo, não sua estagnação. Dessa maneira, o fato de determinado destino estar tradicionalmente enquadrado em um segmento específico, não significa que não possam ser desenvolvidas atividades de outro segmento.

2.5.2. Sendo esse o caso, nada impede - antes, sugere - que, no caso do ecoturismo este seja desenvolvido secundariamente nos destinos em que ele não seja o segmento principal. Por exemplo, destinos de sol e praia podem ter potencial para atividades de ecoturismo (trilhas de v isitação em praias desertas, atividades de mergulho, observação de aves) que podem ser fomentadas paralelamente à tradicional comercialização de produtos do segmento sol e praia.

2.5.3. Igualmente, o turismo náutico ou de pesca podem ser incrementados se desenvolvidos em conjunto em destinos com potencial para tanto. O mesmo se diga do turismo de aventura com o ecoturismo, conforme acima aludido. Desse modo, maior se torna o dinamismo da economia local quanto mais diversificados puderem ser os serviços turísticos ofertados no destino.

2.5.4. Para tanto, conforme preconizado nas orientações básicas para o ecoturismo (peça 22, p. 67),

o estabelecimento de parcerias e a participação da comunidade são pontos fundamentais. As parcerias podem ocorrer entre vários empresários que ofertam uma região de forma conjunta, assim como com o poder público e a iniciativa privada que oferece serviços complementares de apoio ao turista, bem como membros de uma comunidade que ofertam atividades do segmento.

É de fundamental importância a articulação interinstitucional para que se possam estabelecer parcerias entre todos os atores sociais do turismo - governo, empresários, organizações não governamentais, instituições de ensino e pesquisa, e associações comunitárias, - para que sejam realizadas ações, como planejamento participativo, ordenamento, monitoramento, implantação de infraestrutura e qualificação profissional para a efetiva inserção de produtos no mercado turístico.

Dados sobre o ecoturismo no Brasil e países vizinhos

2.6. De acordo com o MTur (peça 22, p. 11), o destaque conferido ao ecoturismo se deu

a partir do movimento ambientalista, quando os debates sobre a necessidade de conservação do meio ambiente por meio de técnicas sustentáveis alcançam a atividade turística. No decorrer dos anos, a atividade vem se desenvolvendo e ganhando forças em meio à discussão de um modelo de turismo mais responsável.

Segundo diversas instituições e operadores de turismo especializados, esse tipo de turismo vem apresentando um crescimento contínuo no mundo e o Brasil, com tamanha exuberância, apresenta-se como potencial destino de grande competitividade internacional.

2.6.1. Entretanto, os verbetes "ecoturismo" e "turismo ecológico" não figuram no Plano Nacional do Turismo atualmente em vigor (2013-2016). Isso denota que a teoria da segmentação não se traduz em programas na estratégia da ação governamental materializada quando da elaboração do plano competente.

2.6.2. Com isso, deixa-se de aproveitar a oportunidade de a segmentação ir além de estratégia de vendas, para configurar-se em programa, com ações e metas que pudessem ser medidas e avaliadas.

2.6.3. Desse modo, torna-se difícil uma visualização mais estatística do panorama do ecoturismo no Brasil ou em quaisquer de suas regiões, ainda que seu potencial (belezas cênicas, formações naturais etc.) seja costumeiramente apontado pelos gestores estaduais como ponto forte ou fonte de oportunidades para o setor (peça 39, p. 5, 20, 62-63; peça 40, p. 4, 9-10; peça 50, p. 6-7 e 14).

2.6.4. Em relação aos países vizinhos, dentre os integrantes do bioma amazônico, verifica-se que, na Colômbia, o turismo é atribuição do Ministério do Comércio, Indústria e Turismo. Em seu organograma há um Vice-Ministro do Turismo.

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2.6.5. Existe uma Política de Desenvolvimento do Turismo (documento disponível em http://www.mincit.gov.co/minturismo/publicaciones.php?id=200). Dados estatísticos do turismo em geral podem ser acessados em http://www.mincit.gov.co/publicaciones.php?id=16590, com atualização abrangendo o período de janeiro de 2012 a novembro de 2014. O complexo normativo que rege o turismo no país é consultável em http://www.mincit.gov.co/minturismo/publicaciones.php?id=13311, contando com decretos e resoluções de 2010 a 2015.

2.6.6. O portal oficial do turismo no país (http://www.colombia.travel/po/turista internacional/pontos-turisticos-aonde-ir/) destaca a diversidade geográfica que pode ser visitada, o que inclui o Oceano Pacífico, os Andes, a Amazônia, Caribe e a região do Huila. Esses destinos incluem:

a) Deserto da Tatacoa (Huila);

b) Parque Natural Gruta dos Guácharos (Huila);

c) Baía Solano: paraíso de tartarugas (Pacífico);

d) Nuquí: entre baleias e pescadores (Pacífico);

e) Ilhas de Providência e de San Andrés (Caribe);

f) Santa Marta (Caribe).

2.6.7. Na Amazônia colombiana, o portal oferece:

O Amazonas colombiano é um lugar privilegiado para fazer turismo de aventura, contemplar a natureza, realizar atividades ao ar livre, curtir a cultura de povos milenares e a magia do rio que atravessa este incrível santuário.

No Amazonas os turistas podem desfrutar de:

Visita a comunidades indígenas;

Caminhadas guiadas pela selva;

Passeios em parques e reservas naturais;

Navegação por rios e lagos;

Dossel (escalada em árvores);

Observação de aves, botos cor de rosa, jacarés e outras espécies;

Canoagem.

2.6.8. Além dos citados no item 2.6.6, outros destinos são também indicados em http://www.ecoturismo-colombia.com/home.php.

2.6.9. Na Bolívia, o turismo é atribuição do Ministério de Culturas e Turismo, também existindo um Vice-Ministro do Turismo. Há nove departamentos territoriais no país, os quais constam da administração do turismo com oferta de destinos e produtos turísticos no portal do ministério na Internet (http://bolivia.travel/index.php?p=actividades&m=44).

2.6.10. No que se refere às atividades destacadas, a lista não inclui menção explícita ao ecoturismo. Entretanto, diversas práticas arroladas são enquadráveis ou relativas a esse segmento do turismo ou ao turismo de aventura, visto que altamente imbrincados: andinismo, observação da fauna ou da flora, parapente, trekking, rafting, atividades aquáticas, pesca desportiva, além das propostas ofertadas sob o título "escursionismo".

2.6.11. Alguns destinos publicados no site http://bolivia.travel/index.php?p=destinos:

a) Pampas de Yacuma (Beni);

b) Lago Bay (Pando);

c) Lago Titicaca (La Paz);

d) Parque Nacional Madidi (La Paz);

e) Rota da Morte (La Paz);

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f) Parque Nacional Sajama (Oruro);

g) Parque Nacional Torotoro (Potosi);

h) Reserva Eduardo Avaroa (Potosi);

i) Salinas de Uyuni (Potosi);

j) Rota dos Cintis (Chuquisaca);

k) Parque Nacional Carrasco (Cochabamba).

2.6.12. Na Venezuela, existe o Ministério do Poder Popular para o Turismo. Sua estrutura organizacional prevê Vice-Ministros de Turismo Internacional, de Turismo Nacional e de Projetos e Obras Turísticas.

2.6.13. O portal institucional na Internet destaca os destinos de viagem do país em 5 grupos (http://www.mintur.gob.ve/mintur/blog/category/destinos/), em 4 dos quais a paisagem natural do ambiente e fator preponderante na sua divulgação e efetivação da atividade: praia, planície, montanha e selva. Por essa razão, considera-se viável buscar nesses destinos atividades de ecoturismo. Para registro, aqui serão destacados os destinos de selva e de montanha.

2.6.14. Desse modo, o ministério divulga o Amazonas venezuelano com os seguintes destinos:

a) Monumento Natural Cerro Autana (http://www.mintur.gob.ve/mintur/wpcontent/uploads/2014/04/cerro-autana-amazonas.jpg);

b) Monumento Natural Piedra de Cocuy (http://www.mintur.gob.ve/mintur/wpcontent/uploads/2014/04/piedra-del-cocouy-amazonas.jpg).

2.6.15. Além do Amazonas, o turismo de selva também apresenta, dentre tantos (http://www.mintur.gob.ve/mintur/blog/selva/):

a) Parque Nacional Canaima y la GranSabana (http://www.mintur.gob.ve/mintur/wp-

content/uploads/2014/04/canaima1.jpg e http://www.mintur.gob.ve/mintur/wp-

content/uploads/2014/04/vista-panoramica-roraima.jpg);

b) Laguna de Canaima (http://www.mintur.gob.ve/mintur/wpcontent/uploads/2014/04/canaima-laguna.jpg);

c) Monte Roraima (http://www.mintur.gob.ve/mintur/wp-

content/uploads/2014/04/roraima1.jpg).

2.6.16. Em adição a essas belezas naturais, outras podem ser conferidas no capítulo institucional das montanhas (http://www.mintur.gob.ve/mintur/viajar- -las-montanas-de-venezuela/).

2.6.17. No Peru, o turismo é atribuição do Ministério de Comércio Exterior e Turismo. Conta, como a Bolívia e a Colômbia, com um Vice-Ministro de Turismo, com atribuições de:

a) Analisar as variáveis do comportamento turístico tanto receptivo como interno;

b) Fomentar o investimento turístico;

c) Melhorar a qualidade dos serviços turísticos;

d) Promover o investimento no turismo;

e) Proteger o turista;

f) Gerar consciência turística na população;

g) Propiciar a diversificação da oferta de produtos turísticos conjuntamente com as regiões em harmonia com os princípios do turismo sustentável.

2.6.18. O acervo legal de suas atribuições conta com uma rede de proteção ao turista (em http://www.mincetur.gob.pe/newweb/Portals/0/Turismo/RPT/index.html). Há um Plano Nacional do Turismo para o período 2008-2018 (acessível em http://www.mincetur.gob.pe/newweb/Portals/0/PENTUR_FINAL_octubre.pdf).

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2.6.19. A promoção institucional do turismo, no que se refere a destinos e produtos se confere, em inglês, em http://www.peru.travel/?internacional. Esses destinos estão agrupados conforme divisão territorial do país em norte, centro e sul. Na área relativa a "o que fazer", estão reunidas diversas atividades afetas ao ecoturismo sob o nome "Peru Natural". Nessa seção (http://www.peru.travel/what-to-do/natural-peru.aspx) são divulgadas áreas de proteção natural, observação da vida selvagem, cânions e vales, bem como lagos, lagoas, quedas d'água e rios. Destaque se confere a:

a) Parque Nacional Manu, em Cusco (http://www.peru.travel/what-to-do/naturalperu/protected-natural-areas/manu-national-park.aspx);

b) Reserva Nacional do Lago do Titicaca (http://www.peru.travel/what-to-do/naturalperu/protected-natural-areas/titicaca-national-reserve.aspx), em Puno;

c) Vale e Cânions de Colca (http://www.peru.travel/what-to-do/natural-peru/valleys-andcanyons/colca-valley-and-canyon.aspx).

2.6.20. Além das paisagens, são ofertadas nesse lugar as experiências de passeios de barco, trilhas, canoagem, rafting, escalada entre outros.

Região Norte

2.7. Segundo dados do IBGE (http://www.ibge.gov.br/estadosat/index.php), a Região Norte, composta de sete estados (AC, AP, AM, PA, RO, RR e TO), tem 3.853.669,768 Km², ocupando 45,25% do território nacional e possuindo, portanto, o maior território na divisão político-administrativa entre as cinco grandes regiões.

2.7.1. Em termos comparativos, a região é maior que a Índia e um pouco menor do que a União Europeia. Por outro lado, sua densidade demográfica está abaixo de 4,5 habitantes/Km², dado que sua população, no censo de 2010, contava com 15.864.454 de indivíduos (projeção estimada para 2014 em 17.231.027).

Tabela 2: Dados do Brasil e Região Norte



  
Território 

População* 

Área (Km²) 

Municípios 

IDH 

B 

rasil 

202.768.562 

8.515.767,049 

5.570 

0,744 

A 

cre 

790.101 

164.123,739 

22 

0,663 

A 

mapá 

750.912 

142.828,520 

16 

0,708 

A 

mazonas 

3.873.743 

1.559.148,890 

62 

0,674 

P 

ará 

8.073.924 

1.247.954,320 

144 

0,646 

R 

ondônia 

1.748.531 

237.590,543 

52 

0,690 

R 

oraima 

496.936 

224.303,187 

15 

0,707 

T 

ocantins 

1.496.880 

277.720,569 

139 

0,699 

Fonte: IBGE (http://www.ibge.gov.br/estadosat/index.php). Wikipedia.

* Projeção até 2014 estimada pelo IBGE a partir dos dados do Censo 2010.

Figura 4: Região Norte

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Fonte: http://www.brasilescola.com/brasil/regia -norte.htm; http://www.gastronomias.com/lusofonia/br-norte.html (acesso em 20/8/2015).

2.7.2. Na economia e outros setores verificam-se diversas desigualdades regionais entre o Norte e as regiões mais desenvolvidas do país, bem como em relação às próprias médias nacionais. É o que se expõe com maior minúcia no capítulo 2 da obra “Governança Pública – O desafio do Brasil”, lançada em 2014.

2.7.3. Da obra em questão, cabe exemplificação com os dados mencionados por Nardes et. al. (2014, p. 135 e 139). Conforme os autores, enquanto a Região Norte apresenta 8,4% da população nacional – contra 42,1% da Região Sudeste e 14,3% do Sul – sua participação no PIB Nacional representa apenas 5%, contra 55,3% e 16,5% das outras duas, respectivamente. Além disso, a Região Norte conta com 139 instituições de ensino superior, o que corresponde a apenas 6%, destoando dos 48% representados pelo Sudeste.

Ecoturismo da Região Norte no contexto mundial

2.8. De acordo com informações prestadas pela Embratur (peça 49, p. 3), frutos de suas atribuições e atuação em diversas feiras e eventos no Brasil e no mundo, os principais mercados internacionais para o Ecoturismo na Região Norte são: Alemanha, Reino Unido, Estados Unidos, França e Itália.

2.8.1. Por outro lado, a partir de pesquisas das quais a Embratur participa ou realizadas por entidades ligadas ao segmento em nível mundial, os destinos que atualmente despontam no Ecoturismo são (peça 49, p. 4): Estados Unidos, México, Colômbia, Equador, Chile, Nova Zelândia, África do Sul e Namíbia.

2.8.2. Por fim, baseada na própria experiência, a Embratur indica (peça 49, p. 4) como os destinos mais semelhantes aos da Amazônia brasileira – inclusive o Parque Nacional de Anavilhanas – em termos de dificuldades enfrentadas e condições ambientais (clima, ecossistemas etc.): Colômbia, Equador, Venezuela e Bolívia.

3. ECOTURISMO NO PLANO INSTITUCIONAL

União

3.1. A atividade turística no Brasil é regida pela Lei 11.771, de 17 de setembro de 2008, que dispõe sobre a Política Nacional de Turismo e define as atribuições do Governo Federal no planejamento,

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desenvolvimento e estímulo ao setor turístico, bem como pelo Decreto que a regulamenta, o Decreto 7.381, de 2 de dezembro de 2010.

3.1.1. Do ponto de vista institucional, até o ano de 2002, a gestão das políticas públicas relacionadas ao turismo e, por consequência ao ecoturismo, era da alçada do Ministério do Esporte e Turismo. Em janeiro de 2003, no entanto, foi instituído o Ministério do Turismo (MTur), com a finalidade de desenvolver o turismo como uma atividade econômica sustentável, com papel relevante na geração de empregos e divisas, proporcionando a inclusão social.

3.1.2. As atividades do MTur são executadas pela Secretaria Nacional de Políticas de Turismo (SNPTur) e pela Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo (SNPDTur).

3.1.3. A SNPTur é incumbida da formulação, na elaboração e no monitoramento da Política Nacional de Turismo, bem como da implementação do modelo de gestão descentralizada do turismo nas suas dimensões gerencial e territorial, alinhando as ações do Ministério do Turismo com o Conselho Nacional de Turismo (CNT), com o Fórum Nacional dos Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo (Fornatur) e com os Fóruns/Conselhos Estaduais de Turismo nas 27 unidades federativas. Além disso, é encarregada da promoção, marketing e apoio à comercialização de destinos, serviços e produtos turísticos brasileiros para o mercado nacional.

3.1.4. Dentro da SNPTur, cabe destacar que a Coordenação de Estruturação de Destinos (CGED) do Departamento de Produtos e Destinos (Deprod) é a responsável pela parte técnica e pelas ações de articulação do segmento Ecoturismo, que abrange assuntos relacionados às ações nos Parques Nacionais.

3.1.5. A SNPDTur, a seu turno, subsidia a formulação dos planos, programas e ações destinados ao fortalecimento do turismo nacional. Também estabelece e acompanha os programas de desenvolvimento regional de turismo e a promoção do apoio técnico, institucional e financeiro necessário ao fortalecimento da execução e da participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios nesses programas.

3.2. A partir da criação do MTur também houve o realinhamento das atividades do Instituto Brasileiro de Turismo (Embratur), autarquia especial, que passou a dedicar-se apenas à promoção, marketing e apoio à comercialização de destinos, serviços e produtos turísticos brasileiros no mercado internacional.

3.3. Além da legislação turística já abordada, a atividade ecoturística também sofre algum tipo de regulação da legislação ambiental, especialmente o Código Florestal, a Lei 11.284/2006 (gestão de florestas públicas), Lei de Crimes Ambientais, Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Snuc) e legislação ligada ao licenciamento ambiental.

3.4. O Ecoturismo, por ser um tema transversal, também permeia outras pastas, sobretudo a do meio ambiente, já que compete ao Ministério do Meio Ambiente (MMA), por meio do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), a gestão das unidades de conservação, uma das principais vertentes de exploração da atividade ecoturística. Da mesma forma, a concessão de florestas públicas fica a cargo do Serviço Florestal Brasileiro (SFB), que acaba por ter competência para atuar, de certa forma, no Ecoturismo.

3.5. Mais especificamente no que concerne à Região Norte, há ainda a atuação das seguintes entidades federais, mais relacionadas ao fomento e ao incentivo: a Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), a Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (Sudam), o Banco da Amazônia S/A (Basa) e o Banco do Brasil.

Serviço Florestal Brasileiro

3.6. A Lei 11.284/2006, que dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável, prevê, dentre os chamados “serviços florestais”, o turismo e outras ações ou benefícios decorrentes do manejo e conservação da floresta (art. 3º, IV).

3.6.1. Da mesma forma, cria a figura das concessões florestais (capítulo IV) e institui o Serviço Florestal Brasileiro (SFB) (art. 54) como órgão gestor.

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3.6.2. O SFB informou que foram abertos dois editais de concessão florestal na Região Norte em que foi prevista a possibilidade de exploração de serviços florestais, dentre os quais o turismo. Eles se referem à Floresta Nacional (Flona) do Jamari, em Rondônia, e à Flona de Saracá-Taquera, no Pará. No entanto, ainda não se iniciou a exploração dos serviços florestais (peça 44).

Suframa

3.7. A Suframa administra a concessão de incentivo fiscal, inclusive para a área de serviços (incluindo turismo) na Amazônia Ocidental e quando demandada, faz transferências voluntárias para os estados e municípios, por meio de convênios, destinados ao desenvolvimento de programas/projetos voltados ao fortalecimento das atividades de turismo e ecoturismo na região. Sua regulamentação legal se dá pelo Decreto-Lei 288/1967 (que criou a Zona Franca de Manaus) e pelo Decreto 61.244/1968 (regulamentador do Decreto-Lei 288/1967).

3.7.1. Posteriormente, o Decreto 356/1968 e a Portaria Interministerial 300/1996 estenderam a política de incentivo fiscal para toda a Amazônia Ocidental (estados do Amazonas, Roraima, Rondônia e Acre). Da mesma forma, sua atuação foi ampliada novamente com a criação das áreas de livre comércio de Cruzeiro do Sul, Brasiléia e Epitaciolândia, no Acre, de Macapá e Santana, no Amapá, de Tabatinga, no Amazonas, de Guajará-Mirim, em Rondônia, e de Boa Vista e Bonfim, em Roraima.

3.7.2. Os recursos oriundos da cobrança da Taxa de Serviços Administrativos (TSA) pela Suframa, conforme art. 6º da Lei 9.960/2000, devem ser aplicados no custeio e atividade fim da autarquia, na qual está incluída a aplicação em projetos eminentemente voltados para o fortalecimento das atividades econômicas (produção, infraestrutura econômica, turismo, pesquisa e desenv olvimento e capital intelectual).

3.7.3. A política de transferências voluntárias da Suframa, no entanto, vem sendo expressivamente impactada pela política de contingenciamento de recursos do Governo Federal, conforme noticia a autarquia (peça 41). As últimas transferências realizas na área do turismo ocorreram no ano de 2007, no montante de R$ 846.273,02.

Sudam

3.8. A Sudam, a seu turno, é gestora do Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA), que tem por objetivo disponibilizar recursos para projetos de implantação, ampliação, diversificação e modernização de empreendimentos localizados na Amazônia Legal. Os critérios gerais para disponibilização de recursos do FDA estão contidos no Decreto 7.039/2012 e Resolução Bacen 4.171/2012, alterada pela Resolução Bacen 4.397/2014.

3.8.1. Para o ano de 2015, o setor de turismo foi contemplado pelas Diretrizes e Prioridades aprovadas pelo Conselho Deliberativo da entidade (peça 42, p. 1). No entanto, a Sudam informou que, no período de 2012 a 2014, não ocorreram liberações de recursos do FDA para área de turismo, em especial do Ecoturismo (peça 42, p. 2).

3.8.2. Além disso, a Sudam pode conceder incentivos fiscais da Redução Fixa de 75% do IRPJ e adicionais não-restituíveis, reinvestimento de 30% do IRPJ, Isenção do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante e Depreciação Acelerada Incentivada e Desconto em 12 meses dos créditos do PIS/PASEP e Cofins a empreendimentos localizados na Amazônia Legal, sendo que os empreendimentos turísticos localizados em áreas do ecoturismo e turismo regional são considerados dentre os beneficiários prioritários (peça 42, p.1).

3.8.3. Os critérios gerais para acessar os incentivos fiscais administrados pela Sudam são os preconizados na seguinte legislação vigente: art. 13 da Lei 4.239/1963, art. 23 do Decreto-Lei 756/1969, Decreto-Lei 1.564/1977, art. da Lei 9.532/1997, art. lº da Medida Provisória 2.199-14/2001, Decreto 4.212/2002, e Decreto 6.539/2008. Os critérios específicos estão contidos na Portaria MI 283/2013, que aprovou a consolidação do Regulamento dos Incentivos Fiscais administrados pela Sudam, bem como no Manual de Instruções para Elaboração de Projetos de Incentivos e Benefícios Fiscais aprovados pela Sudam (peça 42, p. 50-88), tendo como pressupostos essenciais:

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a) Empreendimentos situados na Amazônia Legal;

b) Atividades enquadradas dentre as prioridades definidas pelo Art. 2º inciso II do Decreto 4.212/2012;

c) Empreendimentos que declarem Imposto de Renda com base no lucro real;

d) Empreendimentos que estejam em operação acima de 20% da capacidade real instalada;

e) Apresentar projeto técnico-econômico conforme roteiro contido no Manual.

Basa

3.9. O Basa trabalha no fomento ao turismo na Região Norte em observância ao Plano Nacional de Turismo e às orientações gerais da Política Nacional de Desenvolvimento Regional do Ministério da Integração Nacional. Complementarmente, o Basa elabora e pública o Plano de Incentivo ao Turismo na Amazônia (peça 43, p. 4-49).

3.9.1. Como agente das políticas, planos e programas do Governo Federal para a Região Amazônica, o Basa incentiva o turismo regional em bases sustentáveis através das seguintes fontes de financiamento:

a) Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO): criado pela Constituição Federal de 1988 e regulamentado pela Lei 7.827/1989, o FNO tem seus recursos oriundos de 0,6% do produto da arrecadação do imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza e do imposto sobre produtos industrializados para ser aplicado no financiamento das atividades econômicas desenvolvidas em bases sustentáveis na Região Norte. Para o segmento de turismo, o Fundo é operacionalizado através de três programas de financiamento: Programa de Financiamento do Desenvolvimento Sustentável da Amazônia (FNO Amazônia Sustentável); Programa de Financiamento às Micro e Pequenas Empresas e Empreendedor Individual (FNO-MPEI) e Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (FNO-Pronaf).

b) Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT): destina-se a apoiar às micro e pequenas empresas da cadeia produtiva da atividade turística, em projetos que proporcionem a geração de emprego e renda e que atuem nos segmentos turísticos definidos, conjuntamente, pelo Ministério do Trabalho e Emprego e Ministério do Turismo. Nesse seguimento possui a seguinte linha de financiamento: Programa de geração de emprego e renda (Proger) – turismo investimento, destinada a apoiar os projetos de implantação, ampliação, reforma e modernização de empreendimentos turísticos, com recursos do FAT.

c) Recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES): Destinam-se às empresas e produtores rurais de mini/micro, pequeno, médio, médio-grande e grande porte que atuam nos segmentos da agropecuária, agroindústria, indústria, turismo, comércio e serviços e infraestrutura. Possui as seguintes linhas de financiamento: BNDES automático, destinado a apoiar Projetos de investimentos, inclusive a aquisição de máquinas e equipamentos e o capital de giro associado, para implantação, ampliação, recuperação e modernização de empreendimentos e BNDES Finame, destinada a financiar a compra de máquinas e equipamentos nacionais novos, credenciados no BNDES, e capital de giro associado (ambas somente para micro, pequenas e médias empresas).

d) Recursos do Orçamento Geral da União (OGU): atende, através do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), agricultores familiares da Região Amazônica, suas cooperativas e associações e pessoas jurídicas formadas exclusivamente de agricultores familiares;

e) Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA): destina-se ao financiamento de projetos de infraestrutura de energia, telecomunicações, portos e rodovias;

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f) Fundo de Desenvolvimento do Centro Oeste (FDCO): destina-se ao financiamento de projetos em infraestrutura, serviços públicos e em empreendimentos produtivos de grande capacidade germinativa de novos negócios e atividades produtivas;

g) Fundo da Marinha Mercante (FMM): atende a empresas brasileiras de navegação (pessoas jurídicas, constituídas segundo as leis brasileiras, com sede no País, que tenham por objeto o transporte aquaviário, próprio ou fretado, autorizadas a operar), disponível preferencialmente para aplicação pela Superintendência Especial do Banco da Amazônia;

h) Recursos próprios: formado por recursos da Caderneta de Poupança Rural (CPR), Recursos Próprios Livres (RPL) e Recursos Obrigatórios (ROB).

3.9.2. Conforme informações da própria instituição, no período 2010-2014, foram contratados um total de R$ 1.516.906.813,00 em operações de crédito no setor de turismo na Região Norte (peça 43, p. 3). Desse total, o Basa informou que R$ 1.331.871.328,38 foram oriundos do FNO no período de 2012-2014, conforme listagem de operações constante da peça 43, p. 63-75. Não há dados disponíveis, no entanto, sobre a parte de tais recursos que foi destinada ao segmento do Ecoturismo.

3.9.3. Além disso, o Basa instituiu o Programa de Pesquisa através do qual apoia financeiramente as pesquisas que contribuam com o processo de desenvolvimento sustentável da região.

3.9.4. No período de 1990-2014, o Basa relatou o apoio a quinze pesquisas na área de turismo, das quais cinco foram em parceira com a Universidade Federal de Rondônia (RO), cinco com a Universidade Federal do Amazonas (AM), duas com a Universidade da Amazônia (PA), uma com o Museu Paraense Emílio Goeldi (PA), uma como Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (AM) e uma com o Sebrae (PA) (peça 43, p. 60).

Banco do Brasil

3.10. Ainda na questão do fomento, cabe registrar a atuação do Banco do Brasil (BB) no que se refere ao incentivo ao turismo.

3.10.1. O BB informa que não há, por parte do banco, nenhuma política regional específica de financiamento, incentivo fiscal, transferência voluntária ou qualquer tipo de fomento ao turismo e Ecoturismo. No entanto, existem linhas de crédito voltadas para o financiamento de investimentos direcionados para os segmentos do turismo no âmbito do Proger e do FAT. No período 2012-2014, foram contratados os montantes indicados na Tabela 3 (peça 45, p. 3, 5, 7, 34, 37 e 41), com exceção do estado de Roraima, em relação ao qual não foi possível obter a informação.

3.10.2. Em adição às linhas mencionadas, o BB também pode conceder operações de crédito para o turismo por meio do Pronaf, embora não o tenha feito no período 2012-2014 (peça 45, p. 12, 29-31 e 45).

Tabela 3: Operações de crédito do BB na Região Norte para o turismo, 2012-2014




Estado 

Valor Contratado (R$) 

Acre
Amapá
Amazonas
Pará
Rondônia
Tocantins 

659.041,22
7.200,00
850.129,30
6.884.246,66
2.514.889,88
1.607.396,74 

Total 

12.522.903,91 

Fonte: Banco do Brasil (peça 45)

Experiências Anteriores ao Período Auditado

3.11. Conforme a SPNTur, o Ecoturismo é trabalhado pelo Governo Federal desde a década de 1990, quando foi lançada, pela Embratur em parceria com o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (Ibama), a publicação “Diretrizes para uma Política Nacional de Ecoturismo”, já amplamente mencionada.

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3.11.1. O documento foi fruto de um grupo de trabalho interministerial (Portaria Interministerial 001, de 20 de abril de 1994), tendo o condão de definir o Ecoturismo e propor ações estratégicas para seu desenvolvimento. A política de Ecoturismo em si, no entanto, nunca chegou a ser elaborada.

3.11.2. Em 1995 a Embratur iniciou um período de estreitamento das relações com o Ministério do Meio Ambiente (MMA), com a finalidade de implementar as diretrizes traçadas para uma consolidação de uma Política Nacional de Ecoturismo. Em 1998, foi criado o projeto “Polos de Desenvolvimento do Ecoturismo”. Os polos foram organizados por macrorregiões, com a identificação de 96 localidades de ocorrência da prática do Ecoturismo e locais com significativo potencial para esse tipo de turismo, com as respectivas características, potencialidades e infraestruturas disponíveis, dos quais apenas nove foram considerados prioritários para implantação do programa. As iniciativas do programa eram apoiadas pelo Comitê Gestor do Programa Polos de Ecoturismo do Brasil, que tinha por objetivo maior coordenar a implantação do programa em todo o país. Este comitê foi criado oficialmente pela Deliberação Normativa 430/2002.

3.11.3. As iniciativas, entretanto, não passaram à fase prática permanecendo na esfera do planejamento. Na sequência desse trabalho e voltado mais especificamente à Região Amazônica foi criado o Programa de Cooperação Técnica para o Desenvolvimento do Ecoturismo na Amazônia Legal (Proecotur), sobre o qual se trata mais detalhadamente na sequência.

3.11.4. Com a criação do Ministério do Turismo, em 2003, houve um redirecionamento das atividades da Embratur para a promoção, marketing e apoio à comercialização dos destinos e produtos turísticos brasileiros no mercado internacional, ficando sob responsabilidade do MTur a gestão dos programas e das políticas de turismo no país. Formulou-se, então, o primeiro documento direcionado à organização e ao desenvolvimento do turismo no Brasil, o “Plano Nacional do Turismo - Diretrizes, Metas e Programas, 2003-2007”.

3.11.5. Para execução dos objetivos e metas do Plano Nacional de Turismo foi instalada, em 10 de dezembro de 2003, a Câmara Temática de Segmentação. Foram criados sete Grupos Técnicos Temáticos (GTT), dentre eles o de Ecoturismo, com o objetivo de identificar e propor ações, meios e instrumentos que possibilitassem a consolidação do processo de estruturação, adequação e integração da oferta turística, por meio do ordenamento dos principais segmentos turísticos do País.

3.11.6. No âmbito do GTT Ecoturismo foram identificados avanços, obstáculos e propostas das estratégias e ações existentes no documento “Diretrizes para uma Política Nacional de Ecoturismo -1994” a partir dos Relatórios originários de três oficinas denominadas “Diálogos para as Diretrizes de Ecoturismo” (realizadas em Belém, São Paulo e Cuiabá, ao longo do ano de 2004).

3.11.7. A SNPTur passou a trabalhar na elaboração do já citado documento “Ecoturismo: Orientações Básicas (1ª ed. 2006; 2ª ed. 2010)” e revisão das “Diretrizes para o Desenvolvimento do Ecoturismo (1994)”.

3.11.8. Já em 2006 foi instituído, primeiramente por meio da Portaria 187/2006, o Grupo de Trabalho Interministerial dos Parques Nacionais, que teve como um dos principais resultados a elaboração do Plano de Ação para Estruturação e Promoção do Turismo nos Parques Nacionais, selecionando como parques prioritários, 25 parques nacionais. A segunda edição do GTI, instituída pela Portaria 499/2007, lançou, com base no Plano de Ação, o Programa “Turismo nos Parques”, selecionando seis Parques Nacionais prioritários.

3.11.9. No “Plano Nacional de Turismo 2007/2010: Uma Viagem de Inclusão”, o programa de Estruturação dos Segmentos Turísticos considerava a segmentação como uma estratégia para a estruturação de produtos e consolidação de roteiros e destinos, a partir dos elementos de identidade de cada região. Assim, adotava o Ecoturismo como um dos prioritários segmentos da oferta turística. Proecotur

3.12. Em 2002, o Ministério do Meio Ambiente lançou o Programa de Cooperação Técnica para o Desenvolvimento do Ecoturismo na Amazônia Legal (Proecotur), que teve os seguintes objetivos (peça 25):

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a) Promover o desenvolvimento sustentável do ecoturismo na Amazônia Legal, criando um contexto apropriado e as condições necessárias, incluindo investimentos essenciais, que permitam preparar os Estados do Acre, Amapá, Amazonas, Maranhão, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins para administrarem de forma eficiente áreas ecoturísticas selecionadas;

b) Estabelecer um marco adequado e criar as condições necessárias que permitam aos nove estados amazônicas brasileiros se preparar para administrar de forma responsável e eficiente, suas áreas de ecoturismo.

3.12.1. O programa previa a contratação de empréstimo junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) por parte da União, e seria executado em duas fases:

a) Fase I: implantação de ações focadas no planejamento estratégico local e regional, com objetivo indicar as estratégias, diretrizes e instrumentos que irão nortear o desenho e a implementação dia Fase II;

b) Fase II: foco em ações de infraestrutura dos polos de ecoturismo.

3.12.2. Apenas a fase I foi formalizada, sendo estruturada em três componentes:

a) Planejamento do ecoturismo na Amazônia Legal: consiste na preparação de estudos, dirigidos, planejamento de atividades de ecoturismo em diversos níveis, e estabelecimento e gestão de novas áreas protegidas;

b) Estratégias estaduais e locais de ecoturismo: elaboração de estratégias de ecoturismo para os Estados do Acre, Amapá e Roraima que incidirão sobre recomendaçõe s específicas para o desenvolvimento de ecoturismo sustentável em áreas selecionadas, além de realização de quatro estudos estratégicos para áreas específicas nos estados do Pará, Mato Grosso e Tocantins;

c) Fortalecimento do segmento ecoturístico: assistência técnica e capacitação de pessoal em diversos nível de forma a permitir o desenvolvimento de um ecoturismo sustentável no Brasil.

3.12.3. O custo total do projeto era de US$ 13,8 milhões, sendo US$ 11 milhões financiados pelo BID e o restante de contrapartida. Com base nas recomendações da Missão de Administração do Banco em dezembro de 2004, procedeu-se, em janeiro de 2005 e em comum acordo com o mutuário, ao cancelamento de US$ 4,5 milhões do empréstimo e US$ 1,2 milhões da contrapartida. No segundo semestre de 2005, após os acordos alcançados por ocasião da Missão de Carteira, foi aprovado um novo cancelamento de US$2,2 milhões do financiamento e US$ 0,5 milhões da contrapartida.

3.12.3.1. Na realidade, o Projeto beneficiou-se da desvalorização cambial do Real, que aumentou significativamente os recursos do financiamento disponíveis em moeda local. Além disso, durante o período de 2000 a 2006, o Proecotur também contou com recursos provenientes de emendas parlamentares no valor de R$ 10,6 milhões, não contabilizadas como contrapartida, bem como R$ 1,5 milhões do Governo da Holanda para o Projeto de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos na Amazônia Legal.

3.12.3.2. Ao final, o BID financiou US$ 4,188 milhões e a contrapartida ficou em US$ 1,491 milhões, num total de US$ 5,679 milhões.

3.12.4. Os resultados, segundo o Relatório de Término do Projeto, foram satisfatórios, tendo sido entregues diversos produtos, tais como: elaboração da estratégia de turismo sustentável para a Amazônia Legal; estudos para o gerenciamento ou criação de unidades de conservação; planos de desenvolvimento ecoturísticos locais; implantação de pequenas obras, como centro de atendimento ao turista, terminais fluviais e sinalização turística; programa de capacitação consistente em 45 cursos para mais de 1200 participantes; dentre outros.

3.12.4.1. No documento “Estudos Estratégicos para o Desenvolvimento do Turismo Sustentável na Amazônia Brasileira”, um dos produtos do Proecotur, é informando que foram delimitados quinze Polos de Ecoturismo, compreendendo 153 municípios, que representavam as áreas com maior potencial de desenvolvimento ecoturístico no território (peça 24, p. 10).

3.12.4.2. O programa atuou ainda no fortalecimento institucional por meio da estruturação dos órgãos estaduais de turismo, consolidando a governança dos nove estados da Amazônia Legal, e na

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

capacitação por meio de realização de oficinas e cursos voltados à prática do ecoturismo, que atingiram cerca de quatro mil pessoas (peça 24, p. 11).

3.12.5. No entanto, o mesmo relatório apontava como risco, com probabilidade de 50% de ocorrência, a impossibilidade de o governo federal e os estados da Amazônia brasileira formularem uma proposta para uma segunda fase do Programa, a qual consistiria de investimentos em projetos específicos (peça 25, p. 19).

3.12.5.1. Na oportunidade de conclusão do programa, em 2008, apesar de ainda não existir uma definição final sobre o encaminhamento a ser dado pelo governo brasileiro para a negociação da Fase II, o cenário mais provável considerado pelo Governo era baseado na tomada de empréstimos diretos pelos estados, em articulação com o Governo Federal e aval da União.

3.12.5.2. Tal solução não foi bem aceita pelos estados, conforme apurado nas visitas exploratórias. Nesse sentido, a fase II do Proecotur nunca chegou a ser implementada e, aparentemente, as conclusões obtidas da fase I não têm sido consideradas como fundamento para as ações governamentais.

Destinos Turísticos de Referência

3.13. O projeto “Destinos Referência em Segmentos Turísticos” foi uma iniciativa do Ministério do Turismo em parceria com o Instituto Casa Brasil de Cultura (ICBC) e operacionalizado por várias entidades representativas dos segmentos turísticos, que executaram o projeto em âmbito local. O projeto teve como premissa a participação efetiva dos representantes locais, levando à formação de um Grupo Gestor que assume o papel de líder do processo, buscando assim garantir a continuidade da ação e a sustentabilidade do projeto.

3.13.1. Foram selecionados dez destinos turísticos em dez diferentes segmentos. Na Região Norte, foi selecionado Santarém/PA no Ecoturismo e Barcelos/AM no turismo de pesca, segmento que tangencia o ecoturismo.

3.13.2. Além desses, foram contemplados destinos nas demais regiões do Brasil nos segmentos de estudos e intercâmbio, turismo cultural, turismo de negócio e eventos, turismo de aventura especial, turismo cinematográfico, turismo de sol e praia, turismo rural e turismo de aventura.

3.13.3. A gestão nacional do projeto ficou a cargo do Instituto Casa Brasil de Cultura. Para tanto o Ministério do Turismo firmou um Termo de Parceria com o referido instituto como intuito de desenvolver a metodologia a partir das experiências nos dez destinos, detalhando o passo a passo de cada etapa, para que o destino pudesse realizar seu planejamento de forma continuada e participativa, diminuindo o risco de interrupção de projetos e programas (peça 46, p.6).

3.13.4. Entidades locais foram selecionadas para atuar como parceiros executores do projeto em âmbito local, ou seja, nos destinos. Cada entidade executora demonstra experiência com segmento turístico que foi trabalhado no destino e envolvimento com pessoas, profissionais, instituições e empresas que atuam nesse segmento.

3.13.5. Essas entidades locais firmaram convênio com o Ministério do Turismo prevendo ações específicas para cada destino e que pudessem ser executadas paralelamente à metodologia prevista em âmbito nacional visando o fortalecimento da participação local.

3.13.6. No que concerne ao Ecoturismo, a entidade convenente foi a Associação Brasileira de Ecoturismo e Turismo de Aventura (Abeta), que celebrou o Convênio Siafi 7005707, no valor de R$ 350.450,00, com vigência de 15/10/2009 a 20/6/2011.

3.13.6.1. O MTur indica os seguintes resultados do projeto em Santarém/PA, mas o convênio ainda não teve sua prestação de contas analisada (peça 46, p. 27):

a) Amadurecimento das lideranças locais, sobretudo quanto ao entendimento da importância do arranjo institucional e do estabelecimento da cadeia produtiva com critérios e atribuição de responsabilidades;

b) Organização das comunidades da Flona do Tapajós;

c) Realização de Oficina Jurídica sobre Legislação voltada ao Ecoturismo;

d) Apresentação de case de sucesso – Costa Rica;

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

e) Oficina sobre Ecoturismo;

f) Criação de uma governança local representativa e atuante;

g) Realização de seminário de multiplicação, oficina de projeto e visitas técnica.

3.13.7. Já no que diz respeito a Barcelos/AM, no turismo de pesca, o órgão executor foi o Bureau Brasileiro de Pesca Esportiva, por intermédio do Convênio Siafi 600887 celebrado com a Empresa Estadual de Turismo do Amazonas (AmazonasTur) no valor de R$ 250.000,00. O MTur indica os seguintes resultados do projeto (convênio com status de concluído) (peça 46, p. 39):

a) Realização de fiscalização no Rio Negro, entre os dias 30 de abril e 8 de maio (não informa ano);

b) Reunião com o Grupo Técnico de Pesca do Amazonas para discutir a prorrogação do Decreto 27.012 de 28 de setembro de 2007, que proíbe a pesca predatória do tucunaré;

c) Solicitação de financiamentos do FNO para empreendimentos da localidade;

d) Formalização de empresas para cadastramento no Cadastur para recorrer a financiamentos;

e) Realização de vídeo promocional;

f) Manifestação sobre o enfrentamento à exploração sexual infantil;

g) Realização de seminário de multiplicação, oficina de projeto e visita técnica.

Atuação governamental voltada ao ecoturismo na Região Norte na atualidade

3.14. Segundo a SNPTur, há uma Política Nacional de Turismo instituída por meio do Plano Nacional de Turismo, a qual estabelece que é papel do Ministério do Turismo envidar esforços para o desenvolvimento do Ecoturismo como um dos segmentos prioritários de atuação. Houve o reconhecimento, entretanto, que não se realizou a formalização, por meio de instrumentos legais (Lei, Decreto, Portaria, etc.), de uma Política Nacional de Ecoturismo (peça 47, p 4).

3.14.1. O MTur, do ponto de vista conceitual, divide o turismo em segmentos, conforme já se mencionou. A atuação do ministério, todavia, não é atualmente pautada pelos segmentos, ocorrendo de forma mais abrangente para o turismo como um todo. O caso dos “Destinos Turísticos de Referência”, mencionado anteriormente, afigura-se como exceção.

3.14.1.1. Conforme, identificado pelo FiscTurismo, apreciado pelo Acórdão 3558/2014 – Plenário (peça 27), a maior parte dos recursos orçamentários do MTur são oriundos de emendas parlamentares, o que dificulta qualquer tipo de planejamento central. Tal deficiência foi identificada não apenas pelo próprio ministério, mas também por órgãos estaduais de turismo, a exemplo da Amazonastur.

3.14.2. A SPNTur informa que o Ecoturismo ainda se mostra como segmento prioritário no “Plano Nacional de Turismo 2013/2016: O Turismo fazendo muito mais pelo Brasil”, que, dentre as suas finalidades, tem a de “apoiar o ordenamento e a consolidação dos segmentos turísticos nas regiões brasileiras, de modo a dar identidade a produtos turísticos, minimizar os efeitos da sazonalidade e aumentar e diversificar a oferta turística no mercado doméstico e internacional”.

3.14.3. Os verbetes “ecoturismo” e “turismo ecológico”, no entanto, não figuram nos Plano Nacional do Turismo atualmente em vigor (2013-2016) (peça 48). Isso denota que a teoria da segmentação não se traduz em programas na estratégia da ação governamental materializada quando da elaboração do plano competente.

3.14.4. Nesse sentido, não se vislumbra nenhum tipo de ação voltada atualmente de forma específica ao segmento do Ecoturismo. Existem ações na área de ecoturismo que ocorrem de maneira esparsa e sem coordenação com eventuais objetivos e metas traçados para o segmento.

3.14.5. Há ainda outras iniciativas consideradas de sucesso e ranqueadas pela Embratur, mas não são oriundas de uma política ou plano governamental federal específico. Tal situação fica mais evidente no que concerne à Região Norte, onde a melhor iniciativa de Ecoturismo ocupa o sexto lugar do

21

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ranking nacional, é a observação de aves no Amazonas, conforme Tabela 4, os quais não são objeto de nenhuma política pública governamental específica (peça 49, p. 4 e 12).

Tabela 4: Destinos Estrela de Ecoturismo




P 

osição 
  
Destinos 

Estado 

Região 
  
1
2
3
4
5

P
P
P
P
B

arque Nacional do Iguaçu
arque Nacional de Jericoacoara
arque Nacional dos Lençóis Maranhenses
antanal Sul
onito e Serra da Bodoquena
bservação de Aves na Amazônia 

PR
CE
MA
MS
MS
AM 

Sul
Nordeste
Nordeste
Centro-oeste
Centro-oeste
Norte 

Fonte: Embratur (peça 49)

3.14.6. Na atuação governamental federal, segundo a SNPTur, no contexto do Plano Nacional de Turismo vigente foram priorizados 4 (quatro) macro ambientes de negócios estratégicos (Parques Nacionais, Cidades Históricas, Orla, e Parques Temáticos), que direcionarão as políticas, programas e projetos atualmente desenvolvidos pelo Ministério do Turismo.

3.14.7. Foi firmado o Termo de Cooperação Simplificado 07/2013 - Descentralização Orçamentária, em 13 de dezembro de 2013 entre o Ministério do Turismo e o ICMBio, para implementação do “Projeto de Estruturação do Turismo nos Parques Nacionais”. Este visa conjugar esforços dos partícipes para o fortalecimento da atividade turística nos Parques Nacionais selecionados, por meio da implementação de infraestrutura de uso público, em resposta à demanda turística por atrativos da biodiversidade brasileira, com vistas a um turismo responsável e integrado à diversidade sociocultural e à conservação ambiental. Com prazo de execução de 12 meses, prevê o repasse de R$ 10.425.932,90.

3.14.8. Os parques selecionados foram: Parque Nacional de Anavilhanas, Lençóis Maranhenses, Ubajara, Parque Nacional de Brasília, Chapada dos Guimarães, Chapada dos Veadeiros, Serra do Cipó, Tijuca, Itatiaia, Serra dos Órgãos, Aparados da Serra e Serra Geral. Destes, apenas o Parque Nacional de Anavilhanas localiza-se na Região Norte.

3.14.9. Para o Parque Nacional de Anavilhanas foi previsto o repasse do valor de R$ 500.000,00 para as seguintes intervenções: construção de torre de observação; portal de entrada; e trilha suspensa e tirolesa em área de uso público. O ICMBio informou, no entanto, que o valor não chegou a ser executado, de forma que ainda não foram realizadas quaisquer intervenções no parque.

Embratur

3.15. A Embratur, diferentemente do que ocorre com o MTur, pauta sua atuação na segmentação do turismo, muito embora esta não coincida exatamente com a segmentação definida pelo MTur.

3.15.1. Conforme a própria autarquia (peça 49, p.1), as ações desenvolvidas seguem as diretrizes do Plano Aquarela – Marketing Turístico Internacional do Brasil – que contempla cinco segmentos: Sol e Praia, Ecoturismo e Turismo de Aventura, Cultura, Negócios, Eventos, e Incentivos e Esporte), tendo como foco principal ampliar a promoção do país como destino turístico, com estratégias e ações para aumentar o número de turistas estrangeiros e permanência dos mesmos visitando outros destinos, além de trabalhar a imagem do Brasil na mídia internacional.

3.15.2. Em relação ao Ecoturismo, a Embratur leva em conta os números de entradas de turistas com essa motivação, conforme dados são divulgados pela pesquisa da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe). No período 2012-2014, a Embratur informou ter realizado as seguintes atividades relativas ao Ecoturismo na Região Norte (peça 49, p. 2-3):

a) Press trips, que consistem em trazer jornalistas estrangeiros para fazerem reportagens sobre os atrativos turísticos, conforme detalhado na Tabela 5;

Tabela 5: Press trips para a Região Norte 2012-2015




P 

eríodo 

P 

ress Trip 

Locais visitados 

O 

rigem dos jornalistas 


unho/2013 


ão João - Roraima e 

Roraima eAmazonas 


stados Unidos 

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Julho/2013
Fevereiro/2014
Março/2014
Março/2014
Abril/2014
2015/ a definir 

Parintins
Copa das Confederações
Produtos Exclusivos
Cidades Copa do Mundo
FIFA 2014
Cidades Copa do Mundo
FIFA 2014
Cidades Copa do Mundo
FIFA 2014
Ecoturismo 

Mato Grosso e
Amazonas
Amazônia e Fernando
de Noronha
Fortaleza, RJ e Manaus
Fortaleza, RJ e Manaus
Fortaleza, RJ e Manaus
Reservas Mamirauá
(AM) e Cristali 

Alemanha, Holanda e
Canadá
Alemanha, Reino Unido e
Holanda
Reino Unido e Alemanha
Estados Unidos
Países Latinos
Reino Unido e Alemanha 

Fonte: Embratur (peça 49)

b) Vídeos: “Sunglasses Adventure” (realizado em 2014, especificamente sobre o Ecoturismo); e “O mundo se encontra aqui” (2012), “Sorte Sua” (2013), “Dance” (2014), “Encontros” (2014) e “Festa Junina” (2014), os quais, embora não sejam específicos sobre Ecoturismo, contemplam a Região Norte;

c) Participação nas feiras multiprodutos, onde o Ecoturismo da Região Norte também foi promovido: ITW (Alemanha), WTM (Reino Unido), Fitur (Espanha), BTL (Portugal), Mundo Abreu (Portugal), Anato (Colômbia), Fit (Argentina), Top Resa (França) e Vakantiebeurs (Holanda);

d) Eventos segmentados sobre Ecoturismo e Turismo de Aventura: Adventure TraveI World Surmnit, em 2012, 2013 e 2014, e Ecotourism and Sustainable Tourism Conference, em 2013 e 2014.

Acre

3.16. No estado do Acre, as políticas públicas de turismo ficam a cargo da Secretaria de Estado de Turismo e Lazer do Acre (Setul/AC).

3.16.1. No período de 2012-2014, a Setul/AC informou que realizou as seguintes ações diretas e indiretas no que se refere ao Ecoturismo:

Tabela 6: Ações estaduais relacionadas ao Ecoturismo no Acre, 2012-2014



  
Ano 
  
Ações 
  
Origem dos recursos 

Valor (R$) 

2012
2012
2013
2013 


A
t
I
i
s
A

poio à promoção internacional das rotas
urísticas acreana
mplantação da Infraestrutura em aldeias
ndígenas e sensibilização e capacitação no
egmento de Etnoturismo
quisição de materiais permanentes para a
idade Cenográfica do Quixadá 

M
B
A
B

Tur e Governo do Acre
NDES V e Governo do
cre
NDES V e Governo do
cre 

R$ 157.600,00
R$ 534.971,76
R$ 185.801,45 
      
Total 
    
R$ 878.313,21 

Fonte: Setul/AC (peça 39, p. 1-2)

3.16.2. Quanto ao fomento, não há linhas de financiamento ofertadas por instituições estaduais ou municipais para a área de ecoturismo no Estado do Acre (peça 39, p. 3).

3.16.3. O estado do Acre adere à conceituação dos segmentos proposta pelo MTur (peça 51, p.1). Da mesma forma que no âmbito da União, no entanto, não existe uma política pública voltada especificamente para o Ecoturismo, muito embora a Setul/AC tenha informado sobre a elaboração, no ano 2000, de uma “Estratégia de Ecoturismo do Estado do Acre”.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

3.16.4. Como tema transversal, o Ecoturismo também é objeto da Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Acre (Sema/AC), que, através do Departamento de Gestão da Biodiversidade e Áreas Protegidas tem como atribuição a Sistema Estadual de Área Naturais Protegidas (Seanp), referentes às unidades de conservação estaduais.

Amapá

3.17. No estado do Amapá, as políticas públicas de turismo são de responsabilidade da Secretaria de Estado de Turismo do Amapá (Setur/AP). Criado em 2004, o órgão tem a atribuição de planejar, coordenar, implementar, acompanhar e avaliar as políticas de promoção do turismo.

3.17.1. A Setur/AP tem dois departamentos na área finalística: o departamento de planejamento e o departamento de desenvolvimento do turismo. O primeiro tem por finalidade formular a política do setor e desenvolver as relações com o mercado. O segundo tem como atribuição executar as ações e projetos do setor.

3.17.2. Em face da transversalidade das políticas públicas de turismo, a Secretaria de Estado do Meio Ambiente do Amapá (Sema/AP) atua indiretamente nesse segmento, já que lhe compete, a gestão das unidades de conservação estaduais.

3.17.3. Como ação na área de ecoturismo realizada no período 2012-2014, a Setur/AP indicou a revitalização da orla do município de Ferreira Gomes, com a recuperação da rampa de embarque e desembarque de turistas, para a realização das atividades da programação do evento Pororoca. A origem dos recursos foi estadual (peça 39, p. 9).

3.17.4. Ademais, um recurso disponibilizado pela Empresa Ferreira Gomes Energia S/A, num montante de R$ 890.000,00, o qual foi utilizado na sinalização turística e de trânsito do mesmo município, aquisição de equipamentos para a Secretaria Municipal de Turismo, construção de uma academia de ginástica ao ar livre na orla da cidade, na realização de cursos de capacitação (Ecoturismo: Conceitos e Estratégias), elaboração de projetos e captação de Recursos, além da participação em eventos nacionais e internacionais para a promoção do turismo no Amapá (peça 39, p. 9).

3.17.5. Quanto ao fomento, a Setur/AP noticiou que a Agência de Fomento do Amapá (Afap) possui uma linha de crédito para empreendedores na área de turismo (peça 39, p.10). Esta, indagada sobre a referida linha, no entanto, informou que no período de 2012 a 2014 não realizou nenhuma operação voltada ao setor de turismo e que não dispõe de nenhuma linha específica para atender esse setor (peça 52, p.1).

3.17.6. O Amapá não possui qualquer atuação especificamente voltada ao Ecoturismo (peça 39, p. 10), embora, segundo a Setur/AP, esteja em seu planejamento estratégico ações que irão contemplar o desenvolvimento de tais atividades, tais como: fomento ao turismo receptivo, elaboração de roteiros turísticos, desenvolvimento do turismo em unidades de conservação, projeto de sinalização e interpretação de trilhas turísticas, desenvolvimento do ecoturismo na APA da Fazendinha e APA do Rio Curiaú, investimentos em ações de promoção e comercialização de pacotes turísticos, execução do projeto Capaci-Tour, assim como a execução do Pronatec Turismo.

Amazonas

3.18. No Amazonas, as políticas públicas de turismo são incumbência da Empresa Estadual de Turismo do Amazonas (Amazonastur), que, apesar da estrutura jurídica de empresa pública, funciona como Secretaria de Estado na área.

3.18.1. No que se refere ao fomento, a Agência de Fomento do Estado do Amazonas (Afeam) possui um Programa de Apoio ao Turismo no Interior do Amazonas (Prointur), com recursos do Fundo de Fomento ao Turismo, Infraestrutura e Interiorização do Desenvolvimento do Amazonas

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(FTI), que tem como objetivo contribuir para o desenvolvimento socioeconômico do estado do Amazonas, em consonância com o plano estadual de desenvolvimento (peça 52, p. 3).

3.18.2. Dentre os fundamentos do referido programa, verifica-se que (peça 52, p. 9, sem grifo no original):

O Programa de Apoio ao Turismo no Interior do Amazonas - PROINTUR, tem o propósito de complementar a ação estatal na área, contribuindo para a consolidação do turismo em suas variadas formas, notadamente o ecoturismo, através de financiamentos destinados a empreendimentos turísticos realizados no Estado do Amazonas.

3.18.3. Nesse sentido, o programa prevê como empreendimentos financiáveis, na área do Ecoturismo, os meios de hospedagem ambientais e ecológicos e os restaurantes ecológicos (peça 52, p. 21), incluindo itens como equipamentos de lazer e embarcações e veículos (peça 52, p. 24).

3.18.4. No entanto, a Afeam informa que, o Prointur não vem sendo operacionalizado desde 2002, quando ocorreu o último financiamento, em razão da falta de repasses de recursos do FTI (peça 52, p. 3).

3.18.5. Da mesma forma que a União e outros estados do Norte, o Amazonas adere à conceituação de segmentos do MTur, mas não possui política pública específica voltada para o Ecoturismo. No entanto, em suas “Diretrizes para o Turismo no Amazonas 2015-2018 (peça 30, p. 3344), no eixo II “estruturação de destinos”, propõe-se fortalecer os segmentos de aventura, ecoturismo, agroturismo e religioso (peça 30, p. 36).

3.18.6. Com respeito à área ambiental, a atuação estadual se dá pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Amazonas (Sema/AM), a qual gerencia as unidades de conservação por meio do Departamento de Mudanças Climáticas e Gestão de UC (Demuc).

3.18.7. No período 2012-2014, a Amazonastur e Sema/AM informaram ter realizado as ações relacionadas ao Ecoturismo conforme a Tabela 7.

Tabela 7: Ações estaduais relacionadas ao Ecoturismo no Amazonas, 2012-2014




Ano 

Ações 

Origem do 

Valor (R$) 
    
recurso 
  

Amazonastur




2012
2013
2013
2013
2013 

Projeto Turismo Rural na Agricultura Familiar no
Amazonas - Rio Preto da Eva (Comunidade
Indígena Beija-Flor)
Construção de duas Pousadas Comunitárias
(Comunidades de Acajatuba e Paricatuba)
Construção de três Centros Receptivo Fluvial
Turístico (Comunidades de Janauary, Paricatuba e
Acajatuba)
Cursos de gestão de pousadas comunitárias
(parceira com Instituto Nymuendajú)
Capacitação (oficinas de planejamento turístico
para elaboração do plano de gestão municipal do
turismo, gestão de negócios turísticos, técnicas
agrícolas e horticultura, sensibilização para
educação ambiental, reciclagem e aproveitamento
de lixo, planejamento para implantação do sistema
de trilhas e análises de impactos ambientais, além
de curso de monitor de Ecoturismo. 

MDA
MTur
MTur
Parceria
Amazonastur-Nymuendajú
Não informado 

154.701,89

536.250,00

510.529,70

Não houve

recursos

Não informado

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2013-2014
2013-2014
2013-2014 

Projeto Artesanato Sustentável
Ações de promoção do projeto artesanato
sustentável nas feiras internacionais
Oficinas e cursos de sensibilização para o turismo e
artesanato sustentável, design (novos produtos e
novas técnicas), associativismo e cooperativismo,
comercialização, e educação ambiental (manejo
participativo) 

MTur
Não informado
Não informado 

667.000,00
Não informado
Não informado 

Sema/AM




2014-2015
2013-2015 

Construção de centro de visitantes e portal na APA
Maroaga, em Presidente Figueiredo
Serviços de cercamento, pintura, cenografia
artística, segurança e vigilância no Parque Estadual
Sumaúma em Manaus. 

Não informado
Não informado 

200.000,00
3.799.037,85 
  
Total 
  
5.200.519,44 

Fonte: Amazonastur (peça 39, p. 14-15; peça 86) e Sema/AM (peça 50, p. 1).

3.18.8. Além disso, a Sema/AM informa que, além das ações realizadas especificamente em cada unidade de conservação no ano de 2014 e continuadas no corrente (indicadas na peça 50, p. 4-5), o Demuc (anteriormente denominado de Centro Estadual de Unidades de Conservação – Ceuc) tem trabalhado na elaboração das diretrizes para visitação nas unidades de conservação estaduais, a fim de nortear o desenvolvimento das atividades de turismo.

3.18.9. Também sustenta que tem buscado formas de regulamentar os serviços oferecidos pelos moradores locais e tem incentivado a capacitação destes, de forma que está em fase de regulamentação a atividade de condução de visitantes, que diferentemente dos guias tradicionais, exige outros critérios visando gerar mais uma opção de trabalho às populações residentes.

Pará

3.19. A estrutura de gestão das políticas públicas de turismo no estado do Pará sofreu recentes mudanças. Até 2011 a gestão competia à Companhia Paraense de Turismo (Paratur), quando então foi criada a Secretaria de Estado de Turismo do Pará (Setur/PA), com a publicação, no Diário Oficial do Estado do Pará, da Lei Nº 7.593, de 28 de dezembro de 2011, através da qual criou-se também o Sistema Estadual de Gestão do Turismo (Segetur), este por sua vez composto pela Setur/PA, Paratur e Fórum de Desenvolvimento Turístico do Pará (Fomentur).

3.19.1. No universo do Segetur, a missão da Paratur, transformada em agência de promoção turística do Estado, circunscreveu-se à promoção e divulgação do Pará, no Brasil e no exterior. Passou também a ser responsável pela execução do Plano Operacional de Marketing do Plano Estratégico de Turismo do Pará (Ver- -Pará), lançado em 2011.

3.19.2. Em 31 de dezembro de 2014, no entanto, foi publicada a Lei Estadual 8.093/2014 que autorizou a extinção da Paratur, cujos direitos e obrigações foram avocados pela Setur/PA (peça 39, p. 49).

3.19.3. A Setur/PA, órgão da administração direta, é também o órgão central do Segetur. Tem por finalidade planejar, coordenar e gerenciar a política de desenvolvimento turístico no estado do Pará.

3.19.4. Possui dois departamentos na área finalística: A Diretoria de Políticas para o Turismo (DPOT) e a Diretoria de Produtos Turísticos (DPRT). A primeira tem por finalidade, dentre outras, planejar, analisar, avaliar, implementar e executar a Política Estadual de Turismo no Estado do Pará. A segunda tem por finalidade, dentre outras, planejar, coordenar, orientar, acompanhar e supervisionar a execução dos programas, projetos, ações e atividades relativas à segmentação e

26

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

marketing turístico dos produtos turísticos, conforme estabelecido no Plano Ver- -Pará, com vistas à consolidação da imagem, do posicionamento e do crescimento do turismo receptivo, desta forma, melhorando a competitividade do destino Pará.

3.19.5. A DPRT possui dentre suas competências o desenvolvimento de metodologias, diretrizes, programas e projetos com o objetivo de integrar o turismo ao meio ambiente/natureza e cultura locais, com vistas ao desenvolvimento de produtos turísticos voltados a este segmento, do qual faz parte o ecoturismo.

3.19.6. O Fomentur, integrante do Segetur tem por finalidade auxiliar o Secretário de Estado de Turismo na proposição da Política Estadual de Turismo e na execução de ações estratégicas de turismo do estado do Pará, bem como dos programas, projetos e atividades deles derivados. É formado por mais de 40 entidades de classe e representativas do poder público, setor empresarial e organizações não governamentais, que através de reuniões ordinárias e extraordinárias garantem o aconselhamento do gestor quanto às ações, programas, projetos, ações, serviços e outros que beneficiam o setor.

3.19.7. Destaque-se ainda o Instituto de Desenvolvimento Florestal e da Biodiversidade do Estado do Pará (Ideflor-Bio), que tem entre suas funções básicas executar a política estadual de unidades de conservação. Tal competência decorreu da Lei Estadual 8.096/2015 que deslocou a Diretoria de Áreas Protegidas (Diap) da Secretaria Estadual de Meio Ambiente do Pará (Sema/PA) para o Ideflor -Bio (peça 50, p. 25-26)

3.19.8. Na concepção estadual, o ecoturismo representa um subsegmento ou nicho de um segmento maior chamado de “turismo de natureza”, cuja definição se dá seguinte forma, conforme noticia a Setur/PA (peça 39, p. 65):

É aquele em que a natureza e seus recursos constituem a base das ofertas e das demandas turísticas. Na perspectiva da oferta, compreende a utilização sustentável dos elementos naturais, paisagens e ambientes para a prática de atividades turísticas. Do ponto de vista da demanda, correspondem às viagens em que a natureza (e tudo o que ela produz ou a ela se refere) é o principal fator de atratividade e motivação dos turistas; independente das práticas e atividades realizadas no local/destino, sejam elas contempladas ou interativas, de ócio ou que exigem esforço físico, voltadas ao conhecimento ou puramente de lazer e entretenimento.

3.19.9. Como parte deste segmento o ecoturismo consiste na “realização de atividades turísticas de interpretação da natureza disponíveis em áreas protegidas, que se caracterizam pelo uso sustentável do patrimônio natural e pela formação de uma consciência conservacionista” (peça 39, p. 65). Verifica-se, portanto, que não há aderência à conceituação do MTur. A esse respeito, assim se manifestou a Setur/PA (peça 86, p. 4-8, com grifo na origem):

O Ministério do Turismo classifica as atividades turísticas na natureza em diferentes segmentos, conforme suas características intrínsecas e, no entanto, muitas vezes ocorre a sobreposição conceitual entre eles. Desta forma, o que se propõe no Plano Ver- -Pará é o agrupamento de todas essas tipologias em uma linha denominada Turismo na Natureza, já que o ambiente amazônico é determinante em sua proposição e, para seus sub-segmentos ou nichos, adota-se as diretrizes básicas da segmentação, conforme estabelecido pelo Mtur. Portanto, no nicho ecoturismo, a diferenciação adotada pelo Plano Ver- -Pará, deu-se somente em delimitar o território de atuação, ou seja, em unidades de conservação, visto ao alto grau de atratividade turística que as UC’s possuem na região.

3.19.10. Em relação às políticas de fomento, a Setur/PA informa que o Banco do Estado do Pará S/A (Banpará) administra o Fundo para o Desenvolvimento Sustentável da Base Produtiva do Estado, através da linha de financiamento "Banco do Produtor", que, dentre outros setores econômicos, atende o setor do turismo sem fazer distinção de segmentos (peça 39, p. 62). O próprio Banpará, no entanto, questionados sobre linhas de crédito voltadas para o turismo, informou que não possui política de financiamento, incentivo fiscal, transferência voluntária ou qualquer tipo de fomento ao

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

turismo e ecoturismo concedido, bem como não teve operação contratada para o setor de turismo no período de 2012 a 2014 (peça 52, p. 60).

3.19.11. No que concerne à realização de ações governamentais, a Setur/PA informou que no biênio 2012-2014 não foram programadas/executadas ações específicas para o ecoturismo.

3.19.12. Em 2011 foi elaborado o Plano Estratégico de Turismo do Pará, batizado de “VerPará”, contendo o planejamento estratégico para o desenvolvimento do turismo no estado, pelo período de 2012-2020 (peça 55). O Relatório de Implantação emitido pela Setur-PA concluiu que 60% dos projetos e ações do plano de desenvolvimento operacional e 81% dos projetos do plano operacional de marketing já haviam sido finalizados ou estão em andamento (peça 55)

Rondônia

3.20. No estado do Rondônia, a função de governo Turismo fica a cargo da Superintendência Estadual de Turismo (Setur/RO). Questionada sobre as ações estaduais empreendidas na área do Ecoturismo no período 2012-2014, a Setur/RO respondeu que se limitaram a apoio a festivais de praia, apoio a feiras de negócios e aventuras, e participação em feiras a nível nacional e internacional. Todas as ações foram custeadas com recursos do próprio estado, num volume total de R$ 516.000,00 (peça 40, p. 1)

3.20.1. Não há linhas de fomento ou incentivo em âmbito estadual (peça 40, p. 3). O entendimento quanto ao conceito de Ecoturismo é aderente ao MTur, da mesma forma que também se verificou a ausência de política pública específica voltada ao segmento.

3.20.2. A questão do Ecoturismo também perpassa a competência da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Ambiental (Sedam/RO), que, através da Coordenadoria de Unidades de Conservação, gerencia as áreas protegidas em âmbito estadual.

Roraima

3.21. Em Roraima, as políticas de turismo são objeto do Departamento de Turismo (Detur) da Secretaria de Estado de Planejamento e Desenvolvimento de Roraima (Seplan/RR).

3.21.1. Quando questionada sobre as ações governamentais na área de Ecoturismo empreendidas de 2012 a 2014, Seplan/RR limitou-se a encaminhar as tabelas de acompanhamento do PPA nos referidos anos, em três ações relacionadas ao turismo, sem detalhar os segmentos e as ações propriamente ditas. Os valores estão consolidados na Tabela 8.

3.21.2. A Sepla/RR, no entanto, noticia que fomenta, incentiva, articula, planeja e elabora projetos para o desenvolvimento sustentável do Ecoturismo, articulando com os governos municipais para o estabelecimento de políticas e programas. Além disso, sustenta que realiza oficinas de planejamento estratégico para o desenvolvimento do Ecoturismo para as comunidades Tepequém, Cantá, Bananal e Boca da Mata (peça 40, p. 8).

Tabela 8: Ações estaduais relacionadas ao turismo e m Roraima, 2012-2014



        
Valor 
  
  
Ano 
  
Ações 

empenhado 

Valor pago (R$) 
        
(R$) 
  

2012
2013
2014
2012
2013 
  
P
T
P
T
P
T
P

romoção e Desenvolvimento Sustentável do
urismo
romoção e Desenvolvimento Sustentável do
urismo
romoção e Desenvolvimento Sustentável do
urismo
rograma de Regionalização do Turismo
rograma de Regionalização do Turismo 

564.377,84
359.997,94
34.444,00
9.582,47
68.215,28 

345.662,23
346.877,94
23.194,00
9.582,47
40.679,06 

28

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1




2014
2012
2013
2014 

Programa de Regionalização do Turismo
Programa de Desenvolvimento do Turismo em
Roraima (Prodetur/RR)
Programa de Desenvolvimento do Turismo em
Roraima (Prodetur/RR)
Programa de Desenvolvimento do Turismo em
Roraima (Prodetur/RR) 

20.070,00
1.372,00

20.070,00
1.372,00
  
Total 

1.058.059,53 

787.437,70 

Fonte: Seplan/RR (peça 40, p. 23-31)

3.21.3. Além disso, informa que trabalha no Projeto do Inventário da Oferta Turística, na implantação do Programa de Regionalização do Turismo no Estado e na sensibilização e capacitação do trade turístico e das comunidades indígenas. Não há linha de financiamento estadual voltada para o Ecoturismo (peça 40, p. 8).

3.21.4. A Seplan/RR também menciona a existência de uma "Estratégia de Desenvolvimento Sustentável do Ecoturismo para o Estado de Roraima", datada, porém, de 2002 (peça 40, p.11). O fomento ao Ecoturismo, cuja definição a Seplan/RR entende ser a mesma do MTur, está previsto como uma das estratégias de crescimento sustentável no Plano Plurianual de Roraima (peça 40, p. 13).

3.21.5. Na área ambiental, cumpre informar que as unidades de conservação estadual estão a cargo da Fundação Estadual do Meio Ambiente e Recursos Hídricos de Roraima (Femarh/RR), a qual informa que, no período 2012-2104, não aplicou recursos com foco no Ecoturismo (peça 50, p. 13).

Tocantins

3.22. Em Tocantins, as políticas públicas de turismo competem à Superintendência de Desenvolvimento Turístico, da Secretaria de Desenvolvimento Econômico e Turismo (Sedetur/TO).

3.22.1. O órgão de turismo tocantinense, entretanto, não respondeu aos ofícios de requisição da equipe de auditoria (peça 32), razão pela qual não há informações sobre as ações governamentais empreendidas no triênio 2012-2014.

3.22.2. Quanto à questão do fomento, a Agência de Fomento do Estado do Tocantins informa que dispõe de uma linha de crédito denominada “Fomento Turismo”, que tem por objetivo promover o turismo como ferramenta de inclusão social, reduzindo as desigualdades sociais, distribuindo renda e criando novos postos de trabalho (peça 52, p. 61).

3.22.3. Os beneficiários são estabelecimentos hoteleiros, alojamentos turísticos, campings, bares, restaurantes, atividades de agências de viagens e organizações de viagens, centros de convenções, parques temáticos e aquáticos, formais, cujos sócios/acionistas tenham residência no Tocantins há pelo menos um ano. Há, ainda, a possibilidade de beneficiários informais, como profissionais liberais e as residências cadastradas no programa “Cama e Café”.

3.22.4. Os itens financiáveis podem ser projetos de implantação, reformas, ampliação ou modernização de estruturas físicas, investimento em móveis e utensílios, financiamento de veículos utilitários que sejam necessários à atividade fim do empreendimento a ser financiado, máquinas, equipamentos, materiais específicos e capital de giro. Os juros são de 3% ao ano mais a taxa Selic para investimento e de 1,96% a 2,33% ao mês para capital de giro.

3.22.5. No período de 2012-2014, foram realizadas três operações de crédito nessa linha, todas para o ramo hoteleiro, no total de R$ 701.336,00.

3.22.6. Quanto à questão ambiental, o Ecoturismo também é objeto da Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Tocantins e do Instituto Natureza do Tocantins (Naturatins), responsável pelas unidades de conservação (peça 50, p. 16).

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

3.22.7. No período 2012-2014, o Naturatins desempenhou as ações pertinentes ao Ecoturismo descritas na Tabela 9 abaixo, que perfizeram o total de R$ 22.500,00.

Tabela 9: Ações estaduais relacionadas ao turismo no Tocantins, 2012-2014




Ação 

Atividades desenvolvidas 

Resultados 

Licença de atividade de uso
público em UC
Concessão de direito de uso de
imagem
Reativação do Programa
Voluntários pela Natureza
Pato Mergulhão
Elaboração do Plano de Manejo
da APA Lago de Palmas
Elaboração do planejamento e
reestruturação dos atrativos e
atividades para oferta nas UC 

Implantação de processo informatizado,
Mobilização do trade, participação na
Semana do Meio Ambiente, análise e
avaliação de solicitações de licença de
atividade ecoturística.
Elaboração de minuta de portaria de uso
de imagem de unidades de conservação e
avaliação das solicitações de uso de
imagem.
Elaboração de minuta de portaria do
programa “Voluntários pela Natureza”
Constituição de um Grupo de Trabalho GT Pato Mergulhão
Membro de grupo de trabalho
Reabertura de trilhas, identificação de
novas atividades e acompanhamento de
obra de equipamento de arvorismo 

3 processos de avaliados
10 processos avaliados e
R$ 20.000,00 em
equipamentos de retorno
para as UC
4 voluntários
3 reuniões e um workshop
realizado
2 reuniões realizadas
Não informado 

Fonte: Naturatins e Secretaria de Meio A mbiente/TO (pela 50, p.17-18)

Planejamento de investimentos em Ecoturismo

3.23. Os dados orçamentários planejados para Turismo (PPA, LDO e LOA) na Região Norte foram fornecidos pelos órgãos estaduais responsáveis por essa função de governo em cada estado. Para o caso da União, os dados foram obtidos no portal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Mpog) na Internet.

3.23.1. Conforme demonstrado a seguir, observa-se que o Ecoturismo não foi eleito, quer em nível federal, quer em nível regional, como prioridade para elaboração e execução de políticas públicas. Às vezes, o próprio turismo não ocupa papel de destaque.

3.23.2. Dentre as diversas causas, e consoante reconhecido pelo TCU no Fisc Turismo (peça 27, p. 14 e 41), o planejamento da função turismo pelo governo central é fortemente dificultado pela influência que exercem as emendas parlamentares na formulação do orçamento.

União

3.24. No plano plurianual da União vigente, o Ecoturismo não está especificamente vinculado a alguma ação ou programa. Aliás, o verbete “ecoturismo” aparece uma única vez no anexo do PPA 2012-2015 (peça 29, p. 312), no contexto do Objetivo 0945 – Implantar e desenvolver política nacional de gestão ambiental e territorial de terras indígenas, por meio de estratégias integradas e participativas com vistas ao desenvolvimento sustentável e à autonomia dos povos indígenas.

3.24.1. De todo modo, outros objetivos, como o 0737 – Promover a sustentabilidade e a qualidade de forma a aumentar a competitividade do turismo brasileiro (peça 29, p. 372-373) possuem metas que certamente podem influenciar a prática do Ecoturismo.

Estados

3.25. O Ecoturismo aparece como um dos objetivos principais do Sistema Estadual de Áreas Naturais Protegidas do Acre, conforme o Apêndice I do PPA 2012-2015 (peça 30, p. 32). Em âmbito mais amplo, o turismo é visto como oportunidade de incremento da economia, especialmente o setor do comércio, além de “indutor de desenvolvimento socioeconômico e fator chave de inclusão social”

30

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

(peça 30, p. 57). Para tanto, reconhece-se a necessidade de que ele seja sustentável, mediante o incremento de pesquisas, melhora da qualificação dos prestadores de serviço, fomento à promoção do estado e apoio à infraestrutura.

3.25.1. O PPA menciona, inclusive, o turismo de base comunitária, que, como visto, mantém estreita relação com o ecoturismo. Dentre as metas estabelecidas, destacam-se a construção de um complexo de lazer (balneário do igarapé Preto em Cruzeiro do Sul) e a estruturação e qualificação de treze comunidades e aldeias indígenas “para a prática do turismo de base comunitária como alternativa de trabalho e renda” (peça 30, p. 57).

3.25.2. Para a contribuir na concretização do PPA, a LOA deste ano planejou o montante de quase cinco milhões de reais para a Secretaria de Estado de Turismo e Lazer do Acre (Setul/AC) – Lei 11.456/2014, publicada no Diário Oficial do Estado de 12/12/2014 (peça 37, p. 480; peça 38, p. 567).

3.25.3. Esse mesmo diploma legal estimou em aproximadamente 5,6 bilhões de reais a receita estadual. Por outro lado, as despesas com as funções de Comércio e Serviços e de Desporto e Lazer – com contém áreas afetas às atribuições da Setul/AC – foram fixadas em R$ 11.268.304,78 e R$ 6.158.523,16, respectivamente.

3.25.4. No âmbito interno da secretaria, ao Departamento de Turismo coube R$ 135.006,00 para a execução de projetos (peça 38, p. 566). A LOA de 2013 destinou R$ 11.637.793,00 para a Setul/AC (peça 37, p. 466). Em 2012, esse montante foi de R$ 16.734.481,10 (peça 37, p. 456).

3.25.5. Como se pode observar, os valores além de pouco vultosos comparados ao orçamento geral (na casa dos bilhões), não discriminam ações específicas para o Ecoturismo, o que vai de encontro às premissas do PPA 2012-2015 supracitadas.

3.25.6. Questionada sobre as ações previstas para 2015-2017, a Setul/AC indicou a previsão de ações no valor de R$ 2.880.000,00, a seguir listadas (peça 39, p. 2): reforma, manutenção e ampliação do complexo turístico Seringal Cachoeira; implementação, manutenção e limpeza do complexo turístico APA do Amapá; acompanhamento e controle do fluxo de turistas e de atividades de ecoturismo no Seringal Bom Destino; ação de limpeza e manutenção do Balneário Igarapé Preto; implantação de programas de incentivo ao ecoturismo em áreas naturais como "Onde Tem Lixo Não Tem Turista" e "Passaporte Verde"; ações de acompanhamento e controle das visitações e do fluxo de turistas ao Parque Nacional da Serra do Divisor; oficinas de sensibilização e de qualificação em ecoturismo nos municípios turísticos; reordenamento, limpeza e manutenção da Trilha Chico Mendes; apoio e manutenção de ações voltadas artesanato e manufaturados e; incentivo às práticas e atividades de ecoturismo nas áreas naturais (parques, UC, Flonas, estações ecológicas, etc.) de Rio Branco e de outros municípios turísticos.

3.26. No PPA 2012-2015 do Amapá, (peça 30, p. 219), as ações voltadas para o turismo estão vinculadas ao programa 0770 – Desenvolvimento do Turismo: Desenvolver para Empreender. Totalizam aproximadamente dez milhões de reais e não contemplam ações voltadas especificamente para o Ecoturismo. Quanto ao Ecoturismo, a Setur/AP informou que não há previsão de ações, tampouco de orçamento, para o período 2015-2017 (peça 39, p. 9).

3.27. No PPA 2012-2015 do Amazonas, o Ecoturismo aparece no bojo da Ação 2421– Gestão da Política de Turismo e da Promoção da Marca Amazonas – Amazonastur (peça 37, p. 19), onde se nota preocupação em sua utilização como um dos focos do turismo no estado. Para essa ação, foram destinados R$ 36.545.000,00, dos quase um bilhão de reais previstos para o Programa 3229– Gestão e Serviços ao Estado (peça 37, p. 17-18). No entanto, a Ação 242, que não é específica para o Ecoturismo, não explicita montantes para atividades afetas a esse segmento.

3.28. No Pará, o PPA 2012-2015 (peça 37, p. 128) previu aproximadamente 71 milhões de reais para ações no âmbito do Programa Ver- -Pará, cujo objetivo é “consolidar as regiões do Estado

31

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

como destino turístico nacional e internacional”, a serem geridas pela Secretaria estadual. No

entanto, a maior parte desse montante foi destinada à construção de centros de convenções, conforme

Tabela 10.

Tabela 10: Ações referentes ao turismo no PPA 2012-2015 – Setur/PA



  
 
  
Nome 
  
Objetivo 

Valores (R$) 

6748
6749
6750
6751
6754
6757
7397 
  
E
P
Q
T
E
In
G
In
D
T
Ca
N
In
Im
G
T
Co
Co 

struturação de
rodutos para o Turismo
ualificação no
urismo
studos, Pesquisas e
formações Turísticas
estão da Tecnologia de
formação e
ocumentação no
urismo
ptação de Eventos
acionais e
ternacionais
plementação da
estão Sustentável no
urismo
nstrução de Centro de
nvenções 

E
v
p
Im
c
i
Re
d
t
n
Im
d
F
o
Im
i
A
e

struturar produtos turísticos para elevação do
olume de turistas e a ampliação da receita gerada
elo turismo.
plementar ações que contribuam para capacidade
ompetitiva na prestação de serviços turísticos
ntegrantes da cadeia produtiva do turismo.
alizar estudos e pesquisas de mercado, visando
eterminar as perspectivas de promoção do produto
urístico paraense nos mercados prioritários
acionais e internacionais.
plementar a gestão dos sistemas de informação e
ocumentação institucional.
ortalecer o turismo com a captação de eventos para
Pará.
plementar projetos estratégicos de gestão
ntegrada nas áreas de interesse do turismo.
mpliar os espaços e infraestruturas adequadas a
ventos turísticos de porte para os polos de Marabá
Santarém. 

2.906.642,00
3.411.958,00
2.526.780,00
4.885.460,00
1.264.142,00
9.088.847,00
47.297.237,00 
          
Total 

71.381.066,00 

Fonte: Peça 37, p. 366-138.

3.28.1. Além dessas ações, ainda no âmbito do Programa Ver- -Pará, houve outras com recursos

a cargo da extinta Paratur (empresa pública estadual responsável até 2014 pelas funções agora

exercidas pela Setur). Nesse caso, aproximadamente 70% dos recursos foram planejados para

dispêndio em projetos do Prodetur.

Tabela 11: Ações referentes ao turismo no PPA 2012-2015 – Paratur




 

Nome 

Objetivo 

Valores (R$) 

6317
6318
6319
6320
6322
6750 

Fomento à
Diversificação do
Turismo Paraense
Promoção e Divulgação
do Pará
Qualificação de
Profissionais do
Turismo
Cadastro de Pessoas
Físicas e Jurídicas que
Atuam no Setor de
Turismo
Fomento da Pesca
Esportiva
Estudos, Pesquisas e
Informações Turísticas 

Apoiar os municípios no melhor aproveitamento
de ofertas turísticas.
Promover os municípios nos mercados turísticos
regional, nacional e internacional.
Melhorar a prestação de serviços e as atividades
empresariais associadas ao setor turístico no
Estado do Pará.
Promover o ordenamento, a formalização e a
legalização dos prestadores de serviços turísticos
no Pará, por meio do cadastro de empresas e
profissionais do setor.
Consolidar, de forma sustentável, a pesca
esportiva como opção de lazer, geração de renda e
emprego.
Realizar estudos e pesquisas de mercado, visando
determinar as perspectivas de promoção do 

2.500.000,00
2.253.158,00
412.380,00
55.602,00
20.000,00
1.262.189,00 

32

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Nome 

Objetivo 

Valores (R$) 

6752
6754
7396
7397
7399
7507 

Comunicação e
Promoção do Destino
Pará
Captação de Eventos
Nacionais e
Internacionais
Implantação de Banco
de Dados do Turismo
Paraense
Construção de Centro de
Convenções
Implantação de Projetos
Turísticos –Prodetur/PA
Implantação do Banco
de Imagens do Turismo
Paraense 

produto turístico paraense nos mercados
prioritários nacionais e internacionais.
Executar ações de promoção dos produtos
turísticos entre os públicos potenciais dos
mercados de âmbito nacional e internacional.
Fortalecer o turismo com a captação de eventos
para o Pará.
Desenvolver o gerenciamento de ações de
ampliação do aproveitamento do potencial das
regiões turísticas do estado.
Ampliar os espaços e infraestruturas adequadas a
eventos turísticos de porte para os polos de
Marabá e Santarém.
Gerir os Projetos decorrentes do Programa de
Desenvolvimento do Turismo de acordo com as
diretrizes e orientações técnicas do Prodetur-PA.
Construir um banco de imagem que permita
valorizar a qualidade diferenciada dos produtos
turísticos do Estado do Pará. 

9.930.375,00
1.576.250,00
1.288.776,00
10.000.000,00
77.692.569,00
1.576.250,00 
    
Total 

108.567.549,00 

Fonte: Peça 37, p. 89-116.

3.28.2. A forma de apresentação dessas informações não permite avaliar o grau de aplicação por ação orçamentária prevista, especialmente em relação à “formatação de novos roteiros de ecoturismo”.

3.28.3. No que se refere às ações governamentais previstas para o período de 2015-2017, está prevista, para o ano de 2015, a alocação de recursos no montante de R$ 37.117.791,00, para aplicação no Plano Ver- -Pará. Deste montante destaca-se a alocação de R$ 24.129.000,00, distribuído nas fontes de operação de crédito e contrapartida, para implementação Programa Nacional do Desenvolvimento do Turismo no Estado do Pará (Prodetur/PA).

3.28.4. Saliente-se, por fim, que o custo total para a implantação do Prodetur/PA está estimado em US$ 44 milhões, sendo que a distribuição por fontes de financiamento e categorias de investimento é a seguinte: o financiamento do Programa é constituído em 60% do custo total, por recursos do capital ordinário do BID, provenientes do Contrato de Empréstimo 3058/OC-BR, e em 40% do custo total, por recursos de contrapartida provenientes do Tesouro Estadual. Conforme informações da Setur/PA, os componentes do Prodetur/PA possuem investimentos voltados para o Ecoturismo (peça 39, p. 52-53). Cumpre salientar que o contrato de empréstimo com o BID ainda não foi assinado, estando, ainda, em fase de preparação.

3.29. Igualmente, no PPA 2012-2015 de Rondônia, não há programas de governo ou ações voltadas especificamente para o Ecoturismo. No entanto, essa atividade é mencionada no bojo do Programa 1263– Desenvolvimento do Turismo no Estado de Rondônia, em cujo âmbito o total estimado para as despesas alcançou a cifra de 34 milhões de reais (peça 37, p. 253-254 e 270).

3.30. No caso de Roraima, o verbete “ecoturismo” não é encontrado no PPA 2012-2015 (peça 37, p. 281-452), o que denota a inexistência de planejamento de ações ou programas específicos para o segmento no período.

3.31. Em relação a Tocantins, não foram obtidas informações referentes aos orçamentos. Apesar de recebido em 15/6/2015 (peça 32, p. 2), não houve resposta ao Ofício de Requisição 752/2014-80 (peça 32, p. 1), destinado ao órgão de turismo daquele estado. De todo modo, não há

33

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

elementos nos papeis de trabalho que permitam inferir que a realidade local em questão destoe do que se observa no resto da região.

3.31.1. O Naturatins, órgão gestor das UC no Tocantins, informou que não existem previsões orçamentárias no PPA para Ecoturismo na sua alçada, mas que há ações previstas para serem executadas com recursos de compensação ambiental. As atividades informadas são, na verdade, continuação daquelas já em andamento listadas na Tabela 9 (peça 50, p. 18-19).

Avaliação de governança quanto ao mecanismo estratégia

3.32. É sabido que a governança no setor público compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão dos órgãos e entidades, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade (Referencial de Governança Pública do TCU, peça 61, p. 33). Assim, os mecanismos de governança (liderança, estratégia e controle) são adotados com o objetivo de que as funções da governança (avaliar, direcionar e monitorar) sejam executadas de forma satisfatória (peça 62, p. 36).

3.32.1. Nesse contexto (peça 62, p. 37, com grifos no original),

Liderança refere-se ao conjunto de práticas, de natureza humana ou comportamental, que assegura a existência das condições mínimas para o exercício da boa governança, quais sejam: pessoas íntegras, capacitadas, competentes, responsáveis e motivadas ocupando os principais cargos das organizações e liderando os processos de trabalho.

Esses líderes são responsáveis por conduzir o processo de estabelecimento da estratégia necessária à boa governança, envolvendo aspectos como: escuta ativa de demandas, necessidades e expectativas das partes interessadas; avaliação do ambiente interno e externo da organização; avaliação e prospecção de cenários; definição e alcance da estratégia; definição e monitoramento de objetivos de curto, médio e longo prazo; alinhamento de estratégias e operações das unidades de negócio e organizações envolvidas ou afetadas.

Entretanto, para que esses processos sejam executados, existem riscos, os quais devem ser avaliados e tratados. Para isso, é conveniente o estabelecimento de controles e sua avaliação, transparência e accountability, que envolve, entre outras coisas, a prestação de contas das ações e a responsabilização pelos atos praticados.

3.33. É de se ressaltar, todavia, que não é objetivo desta auditoria avaliar a governança do turismo ou do Ecoturismo na Região Norte, o que, por si só, já seria matéria para fiscalização autônoma, caso fosse interesse do TCU. Interessam aqui, as questões de governança afetas ao conhecimento dos cenários interno e externo do segmento, aos objetivos traçados para o setor, à existência ao alinhamento entre estratégias e operações, à concatenação entre os diversos atores envolvidos nas ações e políticas de Ecoturismo. Como se vê, questões restritas ao mecanismo estratégia.

3.33.1. Por essa razão, na metodologia do questionário sobre governança, optou-se por não registrar perguntas sobre os três mecanismos (liderança, estratégia e controle). Como a questão da governança é incidente neste processo, decidiu-se abordar apenas o mecanismo estratégia, deixando de fora os outros dois (liderança e controle), por entender-se que fugiria do escopo da matriz de planejamento.

3.33.2. A esse respeito, foram enviados 20 questionários para órgãos de turismo estaduais e municipais, sendo sete na Região Norte – os responsáveis pela função turismo em cada estado –, e doze para destinos escolhidos dentre os apontados como referência em Ecoturismo ou demais segmentos (aventura, sol e praia, pesca, cultural) por especialistas (peças 20 e 21), Embratur (peça 49, p. 4) e MTur (peça 46). Deste último grupo, dois foram para secretarias municipais na Região Norte e os demais, para órgãos estaduais e municipais das demais regiões.

34

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

3.33.3. Os questionários eram compostos de 26 assertivas para as quais os respondentes deveriam

assinalar o nível de atendimento identificado no órgão perguntado (peça 31). A assertivas se referem

aos componentes, práticas e itens de controle adotados pelo TCU (peça 61, p. 36-38, 49-56) para

aferição dos mecanismos de governança, neste caso a estratégia, adaptadas de publicações e

metodologias adotadas costumeiramente em fiscalizações especificamente voltadas para avaliação de

governança (http://www.tcu.gov.br/manualonline).

3.33.4. Do total de questionários, foram recebidas respostas de sete (35%), sendo três dos órgãos

da Região Norte (42,86%) e quatro dos destinos referenciais (30,77%). A análise e tabulação das

respostas recebidas permitiu à equipe de auditoria constatar as conclusões a seguir expostas.

Figura 5: E.1.1.4 - Canais de comunicação para acesso, solicitação e encaminhamento de

dados e informações estão definidos.

REG IÃO NORTE DESTINOS REFERENCIA IS




Iniciou a
adoção
33% 

Decidiu adotá-Atende em
lo
grande parte
25%
ou
totalmente
34% 
  
Atende em 

Atende
part
33% 

parte
em
25%
e 

Atende em

grande parte

ou totalmente

50%

Fonte: Questionários respondidos (peça 31, p. 1-2).

Figura 6: E.1.1.4 - Canais de comunicação para acesso, solicitação e encaminhame nto de

dados e informações estão implantados.

REG IÃO NORTE DESTINOS REFERENCI AI S




Iniciou a
adoção
33% 

Não aplicável
25%
Atende em
grande parte
ou
totalmente
34% 
  
Iniciou a 

Atende
part
33% 

adoção
em
25%
e 

Atende em

grande parte

ou totalmente

50%

Fonte: Questionários respondidos (peça 31, p. 1-2).

35

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

3.34. O envolvimento das comunidades do entorno é uma das características do Ecoturismo, conforme visto no item 2.3 (e subitens). Esse envolvimento deve começar nos níveis mais básicos, como o acesso à informação, podendo chegar até à própria gestão dos empreendimentos pela comunidade, como no caso do Turismo de Base Comunitária referenciado no item 2.4 (e subitens).

3.34.1. Entretanto, observa-se que tal quesito ainda não é plenamente cumprido por todos os estados da Região Norte, em que pese a vigência da Lei de Acesso à Informação. Igualmente, é possível constatar discrepância entre os respondentes que declararam atender totalmente ou em grande parte dentre os destinos referenciais e os da Região Norte.

3.35. No caso da participação social (item de controle E1.2.3) 2 respondentes de cada grupo afirmaram atender totalmente ou em grande parte a assertiva de que há mecanismos de viabilização da participação social (audiências públicas, consultas etc.), e 1 de cada grupo declarou atender apenas em parte. Discrepância surge porque, como houve um respondente a mais no grupo dos destinos referenciais, sua resposta no grau “iniciou a adoção” sugeriria uma porcentagem menor para “atende em grande parte ou totalmente” neste do grupo em relação ao dos respondentes da Região Norte (50% contra 66%).

3.36. A mesma situação foi constatada em quesito referente à gestão da estratégia (prática E2.1 – os papéis de cada um são claros na estratégia da organização), na assertiva “a gestão da estratégia está implantada, explicitando como as partes interessadas são envolvidas em atividades de avaliação, direcionamento e monitoramento da estratégia da organização”.

3.36.1. Levando em conta que as questões não devem ser analisadas isoladamente, mas levando em conta as demais, o quesito seguinte, ainda sobre a prática E2.1, é elucidativo acerca das discrepâncias existentes entre a gestão da estratégia do Ecoturismo na Região Norte e nos destinos considerados exitosos em seus segmentos mais relevantes. Trata-se da concatenação entre as esferas de governo, para verificar a coordenação de seus esforços numa mesma direção para o alcance de objetivo comum.

3.36.2. Neste aspecto, os respondentes dos destinos referenciais foram unânimes em assinalar o atendimento total ou em grande parte, ao passo que nos questionários da Região Norte, apenas um terço manifestou tal nível de aderência.

Figura 7: E2.1. O alinhamento da gestão da organização com políticas federais, como o

Plano Nacional de Turismo e o Programa de Regionalização do Turismo/MTur, é

regularmente avaliado, direcionado e monitorado.

REG IÃO NORTE DESTINOS REFERENCI AI S




Iniciou a
adoção
33% 

Atende em
grande parte
ou
totalmente
34% 

estionários respon 

didos (peça 31, p. 1-2).
Atende 

Fonte: Qu

em

Atende em grande parte

parte ou totalmente

33% 100%

36

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

3.37. Em relação aos quesitos do questionário a seguir relacionados, cabem algumas ponderações. Saliente-se que, nas colunas das respostas, os dados da esquerda se referem aos pesquisados da Região Norte e, os da direita, aos dos destinos referenciais.

Tabela 12: Excerto da tabulação dos dados dos questionários respondidos



  
M 

ecan 

ismo: 

e 

str 

atég 

i 

a 
                
    
Atend 

e em 
                          

 

Itens de controle 

grande 

parte 
  
Aten 

de 
    
Inici 

ou a 

Deci 

diu 

 

o 

 

o 
        
e 

m p 

arte 
    
adoç 

ão 

adot 

á-lo 

aten 

de 

aplic 

ável 
    
ou total 

mente 
                          

10 

E2.2.2. Os resultados financeiros
advindos dos serviços e produtos
consumidos são conhecidos. 


  

    





    

11 

E2.2.3. O potencial regional dos
recursos turísticos, considerando a
oferta dos equipamentos receptivos
e a qualificação de sua demanda
atual e futura, está diagnosticado. 


  

    

            

12 

E2.2.6. Informações estatísticas
relativas à atividade turística
(pesquisa de oferta e demanda,
perfil socioeconômico etc.) estão
levantadas. 


  

    

    
  
  

13 

E2.2.6. Informações estatísticas
relativas ao Ecoturismo (pes quisa
de oferta e demanda, perfil
socioeconômico etc.) estão
levantadas. 


  

    

    

    

14 

E2.2.6. Informações estatísticas
relativas à atividade de ecoturismo
(pesquisa de oferta e demanda,
perfil socioeconômico etc.) são
atualizadas periodicamente. 


  

    


  




15 

E2.2.6. Informações estatísticas
atualizadas relativas à atividade
ecoturística (pes quisa de oferta e
demanda, perfil socioeconômico
etc.) são utilizadas no planejamento
da organização para essa área
(formulação de políticas, ações
governamentais etc.). 


  

    
      




16 

E2.3.3. O quadro efetivo de
funcionários está dimensionado e
preenchido em conformidade com
a necessidade do serviço. 


  

            

    

17 

E2.3.4. São realizados concursos
públicos e providos os cargos com a
periodicidade necessária a manter
o quadro de servidores adequado
às necessidades do serviço. 


  

    





    

18 

E2.4. Capacitação do corpo técnico
da organização é realizada, a partir
de demandas identificadas e ações
planejadas. 


  

    
  




  

21 

E2.9. A estratégia da organização
está definida (contemplando
objetivos, iniciativas, indicadores e
metas de desempenho). 


  

    


  
      

22 

E2.9. A execução da estratégia da
organização é avaliada e 


  

        

        

37

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1



  
M 

ecan 

ismo: 

e 

str 

atég 

i 

a 
              
    
Atend 

e em 
                        

 

Itens de controle 

grande 

parte 
  
Aten 

de 
    
Inici 

ou a 

Deci 

diu 

Não 

 

o 
        
e 

m p 

arte 
    
adoç 

ão 

adot 

á-lo 

atende 

aplic 

ável 
    
ou total 

mente 
                        
  
monitorada. 
                            

23 

E3.2. A organização está envolvida
com políticas transversais e
descentralizadas sobre o
ecoturismo, ou seja, a organização
trabalha em parceria com outras
organizações com atuações afetas
ao segmento do Ecoturismo,
desenvolvendo as ações com
estratégia integrada entre as
partes, repartindo as atri buições e
responsabilidades respectivos. 


  

    



      

24 

E3.2. Objetivos, indicadores, metas
e responsabilidades estão definidos
e foram acordados com as demais
organizações envolvidas. 


  

              


25 

E3.3. Ações sob a responsabilidade
da organização são executadas em
conformidade com o acordo
estabelecido. 


  

    
  
    


26 

E3.3. Informações relevantes são
compartilhadas com as demais
organizações envolvidas. 


  

    

      


Fonte: Questionários respondidos (peça 31, p. 1-2).

3.37.1. À primeira vista, os dados mostrados poderiam sugerir que, nos quesitos avaliados, os estados da Região Norte estariam em melhor situação do que os dos destinos referenciais, o que poderia levar à precipitada conclusão de que não há problema de governança nestes estados ou que, havendo-os, a situação aqui é mais confortável do que fora da região.

3.37.2. Contudo, deve-se ter em mente que, embora todos os órgãos estaduais de turismo da região tenham sido convidados a participar da pesquisa, apenas três acorreram ao chamado, de modo que as respostas não se enquadram no censo pretendido quando do planejamento da auditoria (quanto às taxas de resposta, conferir o item 3.33.4).

3.37.3. Dessa maneira, a aparente vantagem dos estados da Região Norte frente aos demais pesquisados suscita as seguintes hipóteses:

a) Não existem problemas de governança do turismo e do Ecoturismo na Região Norte ou, caso existam, a situação é mais confortável do que fora da região;

b) As respostas estão distorcidas num grupo ou noutro em otimismo ou pessimismo, conforme o caso, que não refletem a realidade;

c) A governança do turismo não é fator determinante ou que contribui para o estabelecimento de um destino como referencial;

d) Não é possível fazer afirmações a respeito da influência da governança no turismo na Região Norte devido às taxas de resposta obtidas ou devido ao fato de a governança genericamente falando não ser o escopo desta auditoria e, por isso, não terem sido incluídos quesitos a respeito dos demais mecanismos a ela pertinentes.

3.37.4. Preliminarmente, diante do que se encontra na literatura, inclusive as publicações do TCU (por exemplo, peças 28 e 61), não é razoável supor que a governança seja prescindível para o sucesso de uma organização, uma política pública ou mesmo a condução dos assuntos de Estado. Ao contrário, nesta fiscalização, em diversas ocasiões foram apontadas falhas compreendidas como

38

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

deficiências de governança, conforme será analisado no capítulo atinente aos achados de auditoria. Dessa forma, as hipóteses das alíneas a e c não se mostram plausíveis.

3.37.5. Em relação à alínea d, a justificativa para não aplicação de questionários que comtemplassem todos os mecanismos de governança já foi abordada no item 3.33. Quanto à eventual limitação decorrente das taxas de resposta, reputa-se que, ainda que sejam consideradas baixas, os resultados obtidos se prestam a subsidiar as análises aqui empreendidas devido aos fartos elementos outros carreados aos autos, os quais, considerados em conjunto, servem de evidência suficiente para os achados a serem demonstrados.

3.37.6. Pelo exposto, a alternativa mais viável, dada sua maior plausibilidade aliada à refutabilidade das concorrentes, é a hipótese da alínea b do item 3.37.3. Resta, portanto, analisar os itens destoantes e suas respectivas discrepâncias, em cotejo com os demais elementos de convicção, no intuito de confirmar ou não a hipótese aventada.

3.37.7. De acordo com o quesito 10, a Região Norte estaria em melhor situação em relação aos destinos referenciais no que se refere ao diagnóstico de suas potencialidades e produtos turísticos. Essa informação em si é contraditória. Afinal, como poderia ser melho r do que os próprios destinos referenciais, indicados por especialistas e pelas fontes oficiais mencionados no item 3.33.2?

3.37.8. Além disso, se tal diagnóstico está mesmo elaborado, por que ainda não se traduziu em políticas e ações governamentais que alavanquem o turismo nos respectivos estados, da mesma forma como feito nos destinos referenciais, obtendo-se melhores resultados financeiros e de fluxo de turistas? Ao contrário, a falta ou deficiência do planejamento foi apontada em mais de uma ocasião (peças 20 e 21), indo de encontro à afirmação de que o diagnóstico referido está elaborado.

3.37.9. As questões 10 e 12 a 15 se referem à existência, conhecimento, atualização e utilização de informações estatísticas (resultados financeiros, pesquisa de oferta e demanda, perfil socioeconômico etc.) a respeito do turismo em geral e do Ecoturismo (ou segmento turístico referência para o destino pesquisado).

3.37.10. Nesse grupo de questões, apenas um respondente declarou atender em grande parte ou totalmente. Trata-se de órgão da Região Norte. Além dos comentários aduzidos nos itens 0 e 0, cabe também indagar a respeito de qual é a fonte de tais estatísticas. Admitindo-se que seja o Cadastur, sistema do MTur utilizado pelos estados para prestar informações em atendimento aos ofícios de requisição expedidos por esta equipe de auditoria, merecem registro algumas considerações.

3.37.11. No painel de referência realizado para avaliação da matriz de achados (peça 80), foram apontadas diversas deficiências no sistema supracitado, como o não compartilhamento de informações, não exigência de alvará, falta de fiscalização, o que incentiva informações inverídicas e acarreta lacunas para a geração de informações gerenciais úteis.

3.37.12. Tanto assim é que a falta de planejamento adequado é constantemente apontada como uma das possíveis causas do subaproveitamento do potencial da Região Norte para o Ecoturismo e descontinuidade das ações (peças 20, 21 e 80), o que foi comprovado pela equipe de auditoria e será aprofundado no capítulo referente aos achados.

3.37.13. Na questão 16, uma vez mais, apenas um respondente (da Região Norte) declarou atender totalmente ou em grande parte a assertiva de que o quadro efetivo de funcionários está dimensionado e preenchido em conformidade com a necessidade do serviço. Por outro lado, nenhum respondente afirmou atender pelo menos em parte a questão relativa à realização de concurso público (quesito 17).

3.37.14. Saliente-se que todos os participantes desta pesquisa eram entes governamentais, logo obrigados ao cumprimento desse preceito. A comparação entre ambas as respostas permite inferir, pois, que o respondente que está satisfeito com o preenchimento de seu quadro de servidores, mesmo

39

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

sem a realização periódica de concursos, incorreu em ao menos uma das seguintes situações: tem o quadro de servidores muito reduzido, composto na maioria por cargos em comissão, ou já envelhecido oriundo de concurso público longínquo.

3.37.15. Qualquer uma das alternativas é assunto sério de governança, pois pode interferir diretamente na própria continuidade da atuação do órgão em questão, além da provável burla ao dever constitucional de realizar concurso público para permitir ingresso na administração pública. Por isso, a resposta a essa questão também não permite concluir que a gestão da estratégia de turismo na Região Norte esteja melhor do que a dos destinos referenciais.

3.37.16. Ainda tratando da estratégia das organizações para pessoal (quesito 18), observa-se que os respondentes da Região Norte foram unânimes em considerar totalmente ou em grande parte atendida a assertiva de que a capacitação do corpo técnico da organização é realizada, a partir de demandas identificadas e ações planejadas no que não foram seguidos por qualquer respondente do outro grupo.

3.37.17. Mesmo que reflita a realidade, cabe registrar indagação sobre como e por que os órgãos conseguem identificar necessidades, planejar e realizar capacitação adequada de seu pessoal se sequer conseguiram mapear adequadamente o dimensionamento desse mesmo quadro de funcionários. Tal distorção apenas corrobora a existência de deficiências pertinentes ao mecanismo estratégia.

3.37.18. Por fim, nas últimas seis questões, a interpretação da realidade feita pelos respondentes da Região Norte foi idêntica no sentido de que atendem totalmente ou em grande parte as assertivas, em situação privilegiada em relação à dos destinos referenciais.

3.37.19. Além do que já se disse a respeito das demais distorções, pode-se colocar essas respostas sob suspeita por se tratarem de questões afetas à interlocução entre os diversos atores envolvidos com a gestão do turismo, à avaliação de objetivos e indicadores ao planejamento adequado e monitoramento correlato. Sobre todas essas questões foram feitas críticas por especialistas (peças 20, 21 e 80), conforme maior aprofundamento a ser conferido quando da exposição e análise dos achados.

3.38. Por todo o exposto, é possível afirmar que deficiências na governança compõem um dos fatores responsáveis pelas falhas identificadas pela equipe de auditoria na atuação estatal referente ao Ecoturismo.

4. ESTRUTURAÇÃO PARA O ECOTURISMO NA REGIÃO NORTE

Acre

4.1. O órgão estadual de turismo do Acre relacionou os seguintes atrativos de Ecoturismo no estado:

Tabela 13: Infraestrutura para Ecoturismo no Acre



  
Destinos 
  
Atrativos 
  
Movimentação 

S

eringal
achoeira 

P
obs
dos

ousada ecológica, circuito de arvorismo (com 17
táculos), trilhas ecológicas guiadas, contação de estórias
seres mitológicos da floresta, forró do seringal e visita às
olocações de seringueiros. 

1.000 a 

1.200 pessoas
por ano 

A

PA do
mapá 

Q
a
t
e

uiosques e estruturas de recepção turística construídas,
rvorismo, trilha de curto curso, cicloturismo e estátuas em
amanho natural que contam o momento histórico da
mboscada que vitimou o herói da Revolução Acreana José
lácido de Castro. 
  


esex Chico 


rilha Chico Mendes (municípios de Xapuri e Brasiléia, com 
  
60 a 100 pessoas por 

40

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1



  
Destinos 
  
Atrativos 
  
Movimentação 


endes 


poio do governo estadual). 
  
ano 

S

eringal Bom
estino 

P
v
s

ousada ecológica e outras edificações (casas, cemitérios,
estígios de trincheiras) que compõem o núcleo do antigo
eringal, o qual foi quartel general por ocasião da guerra
ontra a Bolívia. 
  

P

arque Chico
endes 

T
e

rilha sensorial para pessoas com deficiências de visão baixa
cegueira (município de Rio Branco); caminhada
nterpretada; zoológico; mirante; parque infantil etc. 
  
8.000 a 10.000
pessoas por mês 

P

arna Serra do
ivisor 

P
n
pe 

equena pousada, trilhas de curto curso para os atrativos
aturais e para visão panorâmica (contemplação), com
rmissão prévia do ICMBio. 
  
50 a 60 pessoas por
ano 


io Crôa 

P

asseio de barco (Cruzeiro do Sul), pousada rústica e culto
o Santo Daime. 
  
80 a 100 pessoas por
ano 


ssis Brasil 

C
B

aminhada ecológica ao Santuário Santa Raimunda Alma do
om Sucesso, em meio à Floresta Amazônica (recursos
unicipais e demanda espontânea). 

3.000 a 

3.500 pessoas
em cada evento 


apuri 

C
m

aminhada ecológica ao Santuário São João do Guarani, em
eio à Floresta Amazônica (recursos municipais e demanda
spontânea). 

1.000 a 

1.500 pessoas
em cada evento 

Fonte: Peça 39, p. 3-5.

4.1.1. Ainda segundo esses dados (peça 39, p. 5), em torno de cinquenta pessoas obtiveram formação técnica em Ecoturismo, das quais apenas vinte trabalham na área. Com a atividade são gerados cinquenta empregos diretos e 150 indiretos, estimando-se entre R$ 270.000,00 e R$ 300.000,00 o volume de recursos movimentados no estado pelas agências de turismo e as comunidades locais com atuação no segmento.

4.1.2. Em relação aos dados do Cadastur, eis a situação de 2014 informada (peça 51, p. 1-2):

a) 81 agências de viagens;

b) 92 locadoras de veículos;

c) 74 organizadoras de eventos;

d) 8 prestadoras e infraestrutura de apoio a eventos;

e) 10 transportadoras turísticas;

f) 143 empregos no estado.

4.1.3. Por fim, a Secretaria informou que apenas duas empresas no Acre se destacam no Ecoturismo, há somente dois guias cadastrados com atuação em Ecoturismo e o estado não possui hotéis de selva nem pesca esportiva.

4.1.4. Em relação às UC federais no estado, o ICMBio (CR-1) informou o seguinte (peça 53, p. 4-5):

a) No Parna Serra do Divisor é realizada visitação a cachoeiras e mirantes, banho e caminhadas, observação de aves, contemplação da natureza, camping. Atividades remuneradas exploradas pela Comunidade Pé da Serra (pousada e guias), localizada dentro do parque, gerando empregos para duas famílias dessa comunidade. Segundo o livro de visitas da comunidade, há uma média de 150 visitantes por ano.

b) Na Reserva Extrativista Chico Mendes, a trilha está pronta ligando as cidades de Brasiléia e Xapuri. Sua exploração será realizada pelos comunitários da Resex, mediante remuneração pela utilização. Contudo, a trilha ainda não foi implementada, de modo que não há informações a respeito de movimentação turística e financeira ou geração de empregos.

41

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

Amapá

4.2. No Amapá, informações da Secretaria de Estado do Turismo (peça 39, p. 10-11) dão conta de que nos últimos anos não houve atividade alguma voltada diretamente para o Ecoturismo, estando planejadas ações para algumas UC localizadas naquele estado. No entanto, não há previsões de prazos, recursos ou especificações das aludidas ações.

4.2.1. Ademais, como o governo estadual, as agências e operadoras locais não possuem ferramentas de coletas de dados, não se consegue aferir o real fluxo turístico. Por essa razão, os dados a respeito são coletados a partir das visitas realizadas nos pontos turísticos, da Polícia Federal e da Infraero.

4.2.2. Tampouco existem informações a respeito da infraestrutura instalada para a prática do Ecoturismo no estado, bem como da geração de emprego a partir dessa atividade.

Amazonas

4.3. A Amazonastur, empresa estadual responsável pela atuação estatal do Amazonas em Turismo destacou (peça 39, p. 19-20; peça 58) o Hotel de Selva de Mamirauá e 42 UC geridas pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente como infraestrutura disponível no estado para a prática do Ecoturismo. Além desses, estão cadastrados perante o MTur para atender com serviços de turismo no estado:

a) 233 meios de hospedagem;

b) 40 alojamentos de selva;

c) 250 agências de turismo;

d) Uma casa especializada em eventos;

e) Cinco locadoras de veículos;

f) 42 organizadores de eventos;

g) 10 prestadores de infraestrutura de apoio;

h) Cinco prestadores especialistas em segmento turístico;

i) 26 restaurantes, cafeterias e bares;

j) 64 transportadoras turísticas;

k) 214 guias de turismo.

4.3.1. Em relação aos empregos gerados, a Amazonastur informa uma média de 100.000 postos. No entanto, tal afirmação deve ser recebida com cautela pois, segundo o ofício em questão (peça 39, p. 20), esse número é decorrente do “turismo sustentável”, ao passo que a pergunta se referia especificamente ao Ecoturismo. Não há razões conceituais, como já visto no capítulo dois, para a confusão semântica entre os dois termos. Tampouco a resposta da entidade estadual esclarece motivos para tanto, uma vez que demonstra adotar a classificação proposta pelo Mtur quanto ao tema (peça 39, p. 19).

4.3.2. O mesmo ocorre em relação à estimativa de valor movimentado pelo Ecoturismo e a correspondente arrecadação tributária do estado. Na interpretação da Amazonastur (peça 39, p. 20),

Considerando a informação de que o turismo sustentável participa em média de 3% do PIB do Estado, e, considerando a estimativa da SEPLAN de que o PIB do Estado (calculado com base no quarto trimestre de 2013 e os três primeiros de 2014) foi de 78,878 bilhões, temos que o turismo sustentável responde por 2.366,34 milhões do PIB do Estado.

Os impostos do Estado no mesmo período somaram 13,361 bilhões.Com a mesma proporção de 3% temos 400,83 milhões de impostos correspondentes ao turismo sustentável.

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4.3.3. Ademais, todos esses números, discrepam exacerbadamente dos apresentados pelos órgãos dos demais estados da Região Norte. Desse modo, é possível inferir que o número de empregos informados esteja inflado para o Ecoturismo, abrangendo panorama maior do que a realidade fática.

4.3.4. A questão das divergências conceituais e suas implicações, bem como a da confiabilidade dos dados armazenados no Cadastur (cadastro do MTur), serão aprofundadas nos respectivos achados no âmbito do próximo capítulo.

Figura 8: Infraestrutura e m UC estaduais do AM

Fonte: Peça 50, p. 6.

4.3.5. A Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas (SDS/AM), atualmente Secretaria de Estado do Meio Ambiente (Sema/AM), informou (peça 50, p. 3-6) que

(...) tem trabalhado na elaboração das diretrizes para visitação nas unidades de conservação estaduais, a fim de nortear o desenvolvimento das atividades de turismo nestas UC. Para além, tem buscado formas de regulamentar os serviços oferecidos pelos moradores locai se tem incentivado a capacitação destes, compreendendo que o turismo é uma atividade econômica que deve ser realizada com comprometimento e com serviços de boa qualidade. Sendo assim, também está em fase de regulamentação a atividade de condução de visitantes, que diferente dos guias tradicionais exige outros critérios visando gerar mais uma opção de trabalho às populações residentes.

4.3.6. As UC estão listadas na Figura 8 (peça 50, p. 4-5) destacando-se a RDS Rio Negro, onde trabalho realizado em parceria com a Fundação Amazonas Sustentável e outros apoiadores – públicos e privados – tem gerado bons resultados. A esse respeito será dado tratamento em tópico a seguir.

4.3.7. No Parque Nacional do Jaú, o ICMBio informou que são desenvolvidas as atividades mencionadas na Figura 9.

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Figura 9: Ecoturismo no Parna do Jaú - AM

Fonte: Peça 53, p. 11-12.

Atuação da FAS na RDS Rio Negro (peça 23)

4.4. A Fundação Amazonas Sustentável (FAS), em parceria com o órgão gestor da UC estadual RDS Rio Negro (Sema/AM), desenvolve nessa unidade interessante trabalho de Turismo de Base Comunitária (TBC).

4.4.1. Tendo captado recursos junto a empresas parceiras, a fundação instalou e mantém alguns núcleos no interior dessa UC. Esses núcleos congregam em seu espaço, dentre outras instalações, escola (municipal, estadual ou ambas) equipada com biblioteca, laboratórios, áreas comuns etc.; unidade de saúde; alojamentos para os professores.

4.4.2. As construções são rústicas, em projeto de madeira que valoriza a arquitetura regional, integrando de modo harmônico os diversos ambientes. Privilegia-se a ventilação natural e o menor impacto ambiental. A comunidade é envolvida e beneficiada diretamente.

4.4.3. Aproveitando as potencialidades locais e o empreendedorismo de seus moradores, há pousadas e restaurantes em algumas comunidades da RDS, além de atrativos como o flutuante Recanto do Boto. A fundação apoia os empreendimentos tanto por meio de investimento como pela capacitação dos comunitários empreendedores e novas parcerias, como a que incluiu pacote turístico para a RDS a ser vendido em agência de turismo de Manaus (peça 23, p. 34).

4.4.4. O TBC na RDS Rio Negro envolve 42 famílias diretamente, além de outras 102 de maneira indireta (peça 23, p. 26). Como não poderia deixar de ser, o turismo nessas comunidades não visa a substituir suas atividades tradicionais de pesca, extrativismo, ou plantio de subsistência. Ao contrário, o que se pretende é uma alternativa viável para incrementar a renda familiar. Nesse sentido, a FAS estima (peça 23, p. 33) o incremento de R$ 252,00 mensais na renda per capita decorrente do TBC na RDS Rio Negro.

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4.4.5. Em visita realizada no dia 27/5/2015 em diversas comunidades da RDS, a equipe de auditoria pôde verificar as constatações registradas no roteiro de observação direta da peça 56, p. 6 -11. A experiência foi publicada inclusive na edição 91 do União (3/6/2015, p. 4). Na ocasião, a equipe de auditoria experimentou na prática as dificuldades enfrentadas cotidianamente por moradores da região metropolitana da capital amazonense pertinentes à infraestrutura de telecomunicações. Distante poucos quilômetros do ponto de partida de Manaus, a lanche da FAS parou devido a uma pane, ficando seus passageiros à deriva no meio do Rio Negro enquanto aguardavam reboque.

Figura 10: Reboque na RDS Rio

Negro

Fonte: Registros da equipe de auditoria.

Parna Anavilhanas

4.5. O Parque Nacional de Anavilhanas é unidade de conservação sob responsabilidade da Coordenação Regional 2 do ICMBio. Foi criado com o objetivo de preservar o arquipélago fluvial de Anavilhanas, bem como suas diversas formações florestais, além de estimular a produção de conhecimento por meio da pesquisa científica e valorizar a conservação do bioma Amazônia, com base em ações de educação ambiental e turismo sustentável. Foi recategorizado como parque nacional em 29/10/2008, mediante a Lei 11.799/2008, com o foco é harmonizar as relações entre as comunidades do entorno e a Unidade com ações de bases sustentáveis.

4.5.1. Trata-se de uma área de 340.831,53 ha abrangendo terra firme e um dos maiores arquipélagos fluviais do mundo, com cerca de 400 ilhas. Perpassa os municípios de Manaus, Iranduba e Novo Airão, banhando-se no Rio Negro, próximo ao Parque Nacional do Jaú. Integralmente inserido no bioma amazônico, o parque apresenta formações diversas como floresta densa com cobertura uniforme, floresta ombrófila densa, campinarana arbórea (terra firme), vegetação caatinga-gapó e chavascal, além de ecossistemas fluviais e lacustres. Em visita realizada no dia 15/5/2015, a equipe de auditoria pôde verificar as constatações registradas no roteiro de observação direta da peça 56, p. 1-5.

Figura 11: Arquipélago de Anavilhanas conforme o regime das águas

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Fontes: http://www.icmbio.gov.br/portal/o-que-fazemos/visitacao/ucs-abertas- -visitacao/212-parque-nacionalanavilhanas; http://www.anavilhanaslodge.com/wordpress/ (acesso em 20/8/2015); mapa de divulgação do ICMBio; registros da equipe de auditoria.

4.5.2. Apesar de a equipe do ICMBio no Parna Anavilhanas contar com poucos servidores, o instituto consegue desenvolver relevante trabalho na unidade. Envolvendo diversos atores da comunidade local, os postos do ICMBio na UC servem de apoio a atividades de pesquisa, visitação, proteção ambiental.

4.5.3. A força de trabalho disponível não é suficiente para cobrir toda a área do parque em todas as atribuições que competem à autarquia. No que se refere à visitação turística, fatores geográficos impedem a efetivação de um controle robusto ou mesmo a cobrança pela entrada, dado que o Rio Negro, do qual o arquipélago faz parte, é hidrovia de rota até da navegação internacional.

4.5.4. O ordenamento do uso público no Parque Nacional de Anavilhanas está em processo de elaboração. Contudo, a visitação é uma realidade, em função das características geográficas da Unidade (um arquipélago fluvial por onde passa uma hidrovia com mais de 60 comunidades no entorno). Mas o controle da atividade turística ainda não está regulamentado.

4.5.5. Aliás, os problemas relativos à déficit de servidores e fragilidades de governança em geral, não apenas no Parna Anavilhanas como nas UC federais, foram detectados pelo TCU em trabalho anterior (TC 034.496/2012-2). Conforme Nardes et al. (2014, p. 385-386, sem grifo na origem) no relatório daquela auditoria, aprovado por meio do Acórdão 3.101/2013-TCU/Plenário,

(...) a equipe de auditoria concluiu que as UCs no bioma Amazônia não estão atingindo plenamente os resultados esperados, em decorrência, principalmente, de fragilidades na governança e na gestão que dificultam o uso público das áreas, as concessões florestais, o fomento às atividades extrativistas e as atividades de pesquisas e monitoramento.

Além disso, a insuficiência dos recursos humano e financeiros compromete a realização de atividades essenciais como fiscalização, proteção, pesquisa etc. Ainda em relação à avaliação dos insumos, foram constatadas a inexistência e a inadequação dos Planos de Manejo, principal instrumento de planejamento e gestão que regula o acesso e o uso dos recursos naturais naquela área.

Somado a isso, o passivo identificado de regularização fundiária impacta diretamente a gestão das UCs, haja vista a indefinição quanto à posse e à propriedade dessas terras.

Por fim, no Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (Snuc) foram identificados problemas de articulação entre os atores envolvidos na gestão de UCs,

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decorrentes de uma insuficiente coordenação, da baixa cooperação e da frágil comunicação. Desse modo, tais gargalos acabam por expor ao risco o patrimônio público ambiental.

4.5.6. Quanto ao turismo no Parna Anavilhanas, dá-se inevitavelmente em função da proximidade da capital Manaus, maior centro urbano e principal portal de entrada de turistas da Amazônia brasileira. Ainda existe o fato de a cidade de Novo Airão ficar às margens do parque e depender economicamente da atividade turística desenvolvida na Unidade de Conservação.

Figura 12: Ecoturismo no Parna Anavilhanas

Fonte: Peça 53, p. 9.

4.5.7. O grande destino de visitação turística no parque são as ilhas que compõem o imenso arquipélago. Conforme o regime de cheia e vazante do rio, os visitantes podem conhecer belas praias ou passear pelas trilhas aquáticas previamente elaboradas e preparadas pelos servidores do ICMBio em parceria com os “piloteiros”, trabalhadores locais em regime de cooperativa que, em contratação por demanda, transportam os turistas em lanchas servindo-lhes também de guia.

4.5.8. Como uma das atrações mais famosas no parque, o flutuante dos botos, é praticamente parada obrigatória de quem visita a UC, considera-se que os registros de visitantes da atração sejam estimativas confiáveis para contabilizar o fluxo de turistas no parque.

4.5.9. A respeito desse flutuante, no local são desenvolvidas atividades de pesquisas dos hábitos dos botos e, dentro de certos limites, alimentação dos animais que frequentam o local. Além disso, são oferecidas palestras de conscientização aos turistas que visitam o local, com vistas a proteger as espécies de botos da região, ameaçadas pela caça predatória, pois a carne desses animais costuma servir de isca para a pesca de peixes como a pirarara.

4.5.10. Por ocasião das palestras, os visitantes são instruídos sobre noções da biologia desses cetáceos e acerca de como abordá-los, caso queiram interagir na água. Somente funcionários do flutuante, devidamente treinados pelo ICMBio, são autorizados a alimentar os animais. Todavia, ainda não há regulamentação sobre essa obrigatoriedade, de modo que o trato com esses animais não

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está normatizado em todos os lugares onde se promove essa interação. É que o entendimento a respeito do titular da atribuição para regular a matéria não está pacificado. Por essa razão, o MPF expediu recomendação ao Conselho Estadual do Meio Ambiente do Amazonas, para que apreciasse proposta de regulamentação das atividades de baixo impacto de interação com os botos-vermelhos (peça 57).

4.5.11. Quanto a investimentos em infraestrutura, informação do MTur (peça 47, p. 11-12) dá conta de que foi assinado o Termo de Cooperação Simplificado 7/2013, para descentralização orçamentária daquele órgão em favor do ICMBio. Na Região Norte, a referida descentralização previu R$ 500.000,00 para a construção de torre de observação da paisagem e da flora, portal de entrada, trilha suspensa e tirolesa em área de uso público. No entanto, de acordo com o ICMBio, não há sequer previsão para a execução dos sobreditos recursos (peça 53, p. 8).

Figura 13: Local onde deve ser construída estrutura de portal no Parna Anavilhanas

Fonte: Registros da equipe de auditoria (15/5/2015).

Pará

4.6. Setur/PA estimou (peça 39, p. 59-60) que o estado possui aproximadamente 673 alojamentos, dos quais 67 estariam atuando especificamente no Ecoturismo. Ademais, dos pouco mais de um milhão de turistas, 162.978 teriam visitado o estado tendo como motivação o Ecoturismo. Essa movimentação gerou receita aproximada de R$ 711.000.000,00, dos quais aproximadamente R$ 113.000.000,00 seriam oriundos do Ecoturismo.

4.6.1. Quanto aos empregos formais, a atividade turística gerou próximo de 50.357 vínculos, dos quais a estimativa de postos ligados ao Ecoturismo seria de 8.057.

4.6.2. Em relação aos atrativos e destinos de Ecoturismo, o órgão ressaltou (peça 39, p. 66) as atividades de caminhadas ou trilhas interpretativas, passeios fluviais e vivências em comunidades, realizadas pela iniciativa privada por operadores de receptivo nos polos de Belém, Marajó e Tapajós.

4.6.3. Além desses, também mereceram destaque as UC com potencial identificado para a prática do Ecoturismo, a saber:

a) Parque Nacional da Amazônia – Itaituba;

b) Parque Estadual do Utinga – Belém;

c) Parque Estadual de Monte Alegre – Monte Alegre;

d) Parque Estadual da Serra das Andorinhas – São Geral do Araguaia;

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e) Floresta Nacional do Tapajós – Belterra;

f) Reserva Extrativista Tapajós Arapiuns – Santarém;

g) Reserva Extrativista Marinha Mãe Grande – Curuçá;

h) Reserva Extrativista de Soure – Soure;

i) APA Estadual de Algodoal Maiandeua – Maracanã;

j) APA Estadual do Combu – Belém.

4.6.4. A Coordenação Regional 3 do ICMBio, incentivou, no Pará, seus servidores a se capacitarem em diversas áreas, tais como uso público, sinalização e interpretação ambiental, manejo de trilhas longas e especiais etc. (peça 54, p. 1). Ademais, foram feitos investimentos em controle de acesso de visitantes, em site demonstrativo, construção de trilhas, sinalização nas bases e comunidades, elaboração de plano interpretativo da Floresta Nacional (Flona) do Tapajós (peça 54, p. 2).

Rondônia

4.7. Foi informado pela Seplan/RR (peça 51, p. 6) que há 32 guias de turismo (25 bacharéis em turismo) cadastrados no estado, e quatro guias regionais, os quais atuam no Ecoturismo.

4.7.1. Por sua vez, o ICMBio informou (peça 53, p. 2) que no

Parque Nacional dos Campos Amazônicos ainda não existem atividades de ecoturismo ocorrendo dentro do planejamento do Parque, mas esta UC tem conselho consultivo formado e ativo e plano de manejo aprovado, que prevê em seu zoneamento áreas para atividades de uso público no Parque (visitação, ecoturismo, trilhas, etc). Tem um grande potencial turístico, porém, falta ainda a elaboração do seu Plano de Turismo, documento onde ficará descrito como essas atividades serão desenvolvidas.

4.7.2. Além disso, a Coordenação Regional 1, unidade do ICMBio responsável pelas UC federais de Rondônia, declarou não ter informações a respeito de geração de empregos e fluxo de turistas dessas UC (peça 53, p. 2-3).

Roraima

4.8. Foi informado (peça 51, p. 6) que as agências de turismo e operadores de passeios ecoturísticos realizam trilhas na mata, visitação de cachoeiras, passeios de barco, observação de fauna e da flora, visitação de unidades de conservação, arvorismo, atividades de turismo de base comunitária etc. Foram mencionadas três empresas voltadas para o Ecoturismo, nos municípios de Mucajaí, Pacaraima e Cantá, responsáveis por movimentação turística anual de 4.070 visitantes e 37 empregos gerados, a saber: Adventure Park, Roraima Adventure e Makunaima Expedições. Quanto aos guias, há o registro de quinze, sendo dois especializados no Ecoturismo.

4.8.1. Em relação a empreendimentos hoteleiros, a Femarh/RR expôs (peça 50, p. 14) que na APA do Baixo Rio Branco há um hotel de selva e cinco barcos-hotéis licenciados.

4.8.2. Conforme informações do ICMBio (peça 53, p. 17), no Parque Nacional do Viruá, entre 2013 e 2014 foi realizado o planejamento do uso público da unidade, incluindo a identificação e mapeamento dos principais atrativos e práticas de Ecoturismo dos distintos setores. Foi feito o zoneamento, sendo elaboradas as regras e normas de uso de cada zona, além de um plano de ação do programa.

4.8.3. Em 2014, foi concluído e publicado o plano de manejo daquela UC, sendo criada a Câmara Temática de Visitação e Turismo no âmbito do Conselho Consultivo do Parna do Viruá. Essa instância de governança abriga representantes de órgãos públicos das três esferas de governo e entidades ligadas ao trade turístico.

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4.8.4. Merece também destaque o Parque Nacional do Monte Roraima. Compartilhado com a Venezuela – onde também é unidade de conservação e por onde se dão os principais meios de acesso à formação geológica –, a porção brasileira do Monte Roraima corresponde a 10% dos 98 Km² e recebe 5% dos turistas que visitam o estado. Segundo as informações do ICMBio (peça 53, p. 28-29), essa movimentação de visitantes foi de 1.673 (939 turistas) e 1.227 somente do primeiro semestre do ano em curso. A unidade de conservação abriga grande diversidade biológica, além dos “melhores mirantes naturais, com vistas estonteantes da floresta amazônica de altitude” (peça 53, p. 28).

Tocantins

4.9. A Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hídricos de Tocantins informou (peça 50, p. 20) que

As unidades de conservação de proteção integral administradas pelo estado do Tocantins (Parque Estadual do Jalapão, Parque Estadual do Cantão e Parque Estadual do Lajeado e Monumento Natural das Árvores Fossilizadas) ainda se encontram em fase de estruturação do ecoturismo. Os atrativos existentes no interior destas são liberados para visitação de forma gratu ita, após solicitação do visitante aos seus gestores; uma equipe fica encarregada de monitorar e fiscalizaras atividades dentro dos domínios da UC. Não existem dados quantificados sobre geração de renda e movimentação econômica geradas pelos turistas nas regiões de UC's.

4.9.1. Ressalte-se, no entanto, que o órgão de turismo daquele estado não prestou informações a respeito da infraestrutura para o turismo e o Ecoturismo. Apesar de recebido em 5/1/2015 (peça 32, p. 6), não houve resposta ao Ofício de Requisição 752/2014-4 (peça 32, p. 4-5). De todo modo, não há elementos nos papeis de trabalho que permitam inferir que a realidade local em questão destoe do que se observa no resto da região.

4.9.2. Em Tocantins, há cinco UC federais. Todavia, dadas as características e a natureza de cada uma no Sistema Nacional de Unidades de Conservação, nem todas estão aptas à visitação turística (peça 54, p. 9-10). A APA Serra da Tabatinga, por exemplo, embora seja da categoria “uso sustentável”, que, em tese, permite a visitação turística, a UC em questão não apresenta características de potencial para a promoção efetiva do Ecoturismo.

4.9.3. Por sua vez, o Parna Nascentes do Rio Paraíba não possui plano de manejo regulamentando a atividade turística em seu território. Desse modo, o Ecoturismo realizado em seus limites se dá nas áreas particulares pendentes de regularização fundiária.

4.9.4. No Parque Nacional do Araguaia, o ICMBio (peça 54, p. 14) esclareceu que quase a totalidade do uso público

(...) é constituído por pescadores esportivos, e que a equipe gestora tem tratado esta atividade como infração ambiental e procurado meios de coibi-la, o resultado é que a visitação do parque é feita de forma clandestina, sem contato com o ICMBio, apenas com os indígenas. Portanto, não dispomos de informações sobre a quantidade de pessoas que visitam a UC, movimento econômico, geração de emprego e outras informações.

Panorama dos empreendimentos de Ecoturismo na Região Norte

4.10. Com a finalidade de conhecer a estrutura dos empreendimentos de Ecoturismo na Região Norte, foram distribuídos questionários a 63 deles (peça 62, p. 32-43). O grupo foi composto de 20 unidades de conservação, 39 hotéis de selva/alojamentos de floresta ou similares, além de 4 municípios que, para fins deste trabalho e levando-se em consideração o modo de uso dos atrativos, foram considerados como um empreendimento.

4.10.1. Dos 63, não foi possível efetivar a entrega de oito deles, por não se conseguir a remessa a um endereço físico ou de e-mail válido. Dos demais 55, apenas dez apresentaram resposta, perfazendo uma taxa de 18,18%.

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4.11. Além disso, também foram remetidos questionários a nove empreendimentos fora da Região Norte, reconhecidos como de referência pelos especialistas (peças 20 e 21), afim de que fosse possível fazer comparações. Destes, cinco responderam, o equivale a 55,56%. A despeito de serem mencionados neste capítulo como “destinos referência”, não se confundem os destinos referência indicados pelo MTur, conforme indicado no item 3.13.

Atividades

4.12. Nos empreendimentos pesquisados, verificou-se que as atividades mais frequentemente disponíveis aos turistas são a observação de fauna e flora, caminhadas, trilhas interpretativas e visita a comunidades anfitriãs, conforme a Figura 14: Atividades praticadas nos empreendimentos de Ecoturismo.

Figura 14: Atividades praticadas nos empreendimentos de Ecoturismo

9

8

7

6

5

4

3

2

1 Região Norte 0

Referências

Fonte: Questionários e peça 62, p. 1.

4.12.1. Já em relação aos empreendimentos referência, as atividades mais frequentemente disponíveis aos turistas são a observação de fauna e flora, caminhadas e trilhas interpretativas, seguidas pelas atividades de aventura.

4.12.2. Dessa forma, nota-se que uma das peculiaridades do Ecoturismo na Região Norte é uma presença mais forte das comunidades anfitriãs e acampamento, da mesma forma, que há um certo distanciamento em relação ao turismo de aventura, que é um segmento costumeiramente atrelado ao Ecoturismo nas demais regiões do país.

Licenciamento ambiental

4.13. Quanto à existência de licenciamento ambiental para as atividades no empreendimento, 56% dos respondentes da Região Norte informaram que são licenciados, ao passo que 44% responderam que não. Já nos destinos referência, o índice de licenciamento sobe para 80% (questionários e peça 62, p. 1-2).

Infraestrutura básica

4.14. Com relação à infraestrutura de acesso, a análise dos questionários evidencia a já conhecida dependência da Região Norte em relação ao modal aquaviário, o qual serve 70% dos empreendimentos na região (7 entre 10 respondentes), conforme Figura 15.

4.14.1. Esta dependência em relação ao modal aquaviário ou hidroviário, por si só, não se constitui em problema para o setor. As dificuldades, no entanto, começam a aparecer quando se verifica a precariedade com que os serviços de transporte são prestados neste modal. Muitos dos problemas já foram identificados, quanto ao estado do Amazonas, na Auditoria sobre Logística de Transportes (TC

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031.599/2012-5), apreciada pelo Acórdão 1.547/2013 – Plenário, que identificou insuficiência de infraestrutura e falta de regulamentação.

Figura 15: Modais de acesso aos empreendimentos de Ecoturismo

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30% Região Norte

20% Referências

10%

0%

Acesso Acesso Acesso Aéreo Acesso Outro

Rodoviário Rodoviário Hidroviário

Pavimentado Não

Pavimentado

Fonte: Questionários e peça 62, p. 2.

4.14.2. A falta de regulamentação e, por consequência, de fiscalização, propicia o exercício da atividade com alto grau de informalidade, já tendo se noticiado até que menores estariam realizando transporte de passageiros (peça 60).

4.14.3. O mesmo se pode dizer sobre o acesso rodoviário pavimentado. Apesar do índice de 60% de empreendimentos na região com esse tipo de acesso, a precária situação das rodoviárias é de conhecimento notório. O já mencionado relatório sobre logística de transportes no Amazonas já demonstrava que BR-174 (AM e RR), por exemplo, tinha ficado no 103º lugar entre 109 rodovias pesquisadas pela Confederação Nacional do Transporte. Vale ressaltar que tal rodovia serve a um dos principais destinos de Ecoturismo do Amazonas, que é o município de Presidente Figueiredo.

4.14.4. Quanto ao serviço de transporte para acesso aos empreendimentos, apenas 30% dos pesquisados da Região Norte afirmaram ser servidos de linhas de transporte regular, ao passo que o traslado contratado por demanda se mostrou presente em 80% (peça 62, p. 3 e questionários).

4.14.5. No que diz respeito às comunicações, o meio de comunicação mais frequente com funcionamento satisfatório na Região Norte é o telefone fixo (apenas para uso institucional) presente em 40% dos empreendimentos. Esta taxa ainda é apenas a metade da apresentada pelos destinos referência (80%).

Figura 16: Meios de comunicação com funcionamento satisfatório em empreendimentos de Ecoturismo

90%

80%

70%

60%

50%

40% Região Norte

30% Referências

20%

10%

0%

Telefone Telefone Cobertura Cobertura Internet (uso Internet Rádio

(uso público de Celular de Internet institucional) para os

institucional) 3G/4G turistas

Fonte: Questionários e peça 62, p. 3.

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4.14.6. Nenhum dos empreendimentos da Região Norte reportou a presença de cobertura de celular satisfatória, conforme Figura 16, o que destoa significativamente dos destinos referência, onde 60% reportaram estarem providos satisfatoriamente deste serviço.

4.14.7. Impende mencionar, ainda, que 60% dos respondentes da Região Norte reportaram a inexistência (independente da satisfação com o serviço) de cobertura de celular (contra 10% dos destinos referência). 80% indicaram a inexistência de cobertura de internet 3G/4G (contra 30% dos destinos referência) (peça 62, p. 3 e questionários).

4.14.8. Quanto à presença de serviços médico-hospitalares, apenas 20% dos pesquisados da Região Norte informaram possuí-lo de forma integrada ao empreendimento. Nos destinos referência, esse índice sobe para 40%, conforme Figura 17

Figura 17: Presença de serviço médico-hospitalar em empreendimentos de Ecoturismo

120%

100%

80%

60%

40%

Região Norte

20% Referências

0%

Existe estrutura Existe atendimento Existe atendimento Nãoexiste estrutura de

ambulatorial oude ambulatorial oude ambulatorial oude atendimento

emergência integrada emergência no (s) emergência no (s) ambulatorial oude

oempreendimento. município (s) doentorno município (s) doentorno emergência a menos de

num raio de até 50km. num raio de 50km a 100km do

100km. empreendimento.

Fonte: Questionários e peça 62, p. 4.

4.14.9. Há também diferença sensível entre os empreendimentos da Região Norte e os dos destinos referência quanto aos serviços de busca e salvamento. Na Região Norte, não se verificou a presença de tais serviços integrados ao empreendimento (contra 20% dos destinos referência). Quando se amplia o raio para 50km do empreendimento, a presença sobre para 40%, ao passo que nos destinos referência o índice chega a 100%, conforme Figura 18.

Figura 18: Presença de serviço de busca e salvamento em empreendimentos de Ecoturismo

120%

100%

80%

60%

40%

Região Norte

20%

Referências

0%

Existem grupos e Existem grupos e Existem grupos e Nãoexistem grupos e

equipamentos de busca equipamentos de busca equipamentos de busca equipamentos de busca

e salvamentopróprios e salvamento públicos e salvamentopúblicos e salvamentoa menos

doempreendimento. no (s) município (s) do no (s) município (s) do de 100km do

entorno num raio de até entorno num raio de empreendimento.

50km 50km a 100km.

Fonte: Questionários e peça 62, p. 4.

53

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

4.14.10. Nenhum dos empreendimentos pesquisados na Região Norte reportou a presença de estruturas adaptadas para a acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência. Nos destinos referência, de outro modo, 40% informaram possuir tais estruturas (peça 62, p. 5 e questionários).

Infraestrutura turística

4.15. Os respondentes foram indagados sobre a presença de instrumentos que facilitam o deslocamento do turista no empreendimento. Os instrumentos mais frequentes tantos na Região Norte quanto nos destinos referência são as placas, seguidos pelos mapas, segundo a Figura 19.

Figura 19: Instrumentos para o deslocamento dos turistas em empreendimentos de Ecoturismo

90%

80%

70%

60%

50%

40% Região Norte

Referências

30%

20%

10%

0%

Placas Mapas Funcionários Centro de Outros Nenhum

Informações

Turísticas

Fonte: Questionários e peça 62, p. 3.

4.15.1. Também houve o questionamento sobre a existência de aderências às normas técnicas de segurança, caso fossem realizadas atividades de turismo de aventura. Na Região Norte, 42% informaram que não, ao passo que 29% responderam que aderiam totalmente e outros 29% que aderiam parcialmente. Nos destinos referência, 33% informaram aderir totalmente e 67%, parcialmente (peça 62, p. 6 e questionários)

4.15.2. Quanto à existência de placas, guias impressos e outras formas de comunicação que permitem a interpretação do ambiente, 70% indicaram a presença desses elementos nos empreendimentos da Região Norte, e 60% nos destinos referência (peça 62, p. 6 e questionários).

4.15.3. Ainda sobre a interpretação ambiental, 50% dos empreendimentos da Região Norte informaram a presença de guias autorizados ou regularizados, ao passo que nos destinos referência, esse índice foi de 60% (peça 62, p. 6-7 e questionários).

4.15.4. Quanto ao acesso, em 20% dos empreendimentos da Região Norte não há qualquer tipo de controle, conforme Figura 20.

54

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

Figura 20: Controle de acesso em empreendimentos de Ecoturismo

70%

60%

50%

40%

Região Norte

30%

Referências

20%

10%

0%

Acesso não controlado Acesso controlado Acesso controlado

gratuito oneroso

Fonte: Questionários e peça 62, p. 7.

4.15.5. No que se refere à exploração de atividades por terceiros, verificou-se elevado índice de informalidade (40%) nos empreendimentos da Região Norte, nos termos da Figura 21.

Figura 21: Exploração de atividades por terceiros em empreendimentos de Ecoturismo

70%

60%

50%

40%

30%

Região Norte

20%

Referências

10%

0%

Fonte: Questionários e peça 62, p. 7.

4.15.6. Dos empreendimentos da Região Norte, 60% informaram fazer parte de pacotes comercializados por agências de turismo, ao passo que nos destinos referência, o índice foi de 80% (peça 62, p. 8-9 e questionários).

4.15.7. Cumpre também informar que o período considerado como alta estação na Região Norte foram os meses de julho a setembro, sendo o período de março a maio a baixa estação (período de cheia dos rios na Região Norte). Nos destinos referência, a alta estação são os meses de janeiro e julho, e o mês de maio a baixa estação (peça 62, p. 8 e questionários).

Gestão ambiental

4.16. Os empreendimentos da Região Norte possuem em sua maioria (67%) zoneamento das áreas que podem ser objeto de visitação. Esse percentual, no entanto, chega à totalidade (100%) no caso dos destinos referência (peça 62, p. 9 e questionários).

4.16.1. Quanto a regras sobre a capacidade de carga ou suporte, consistente na definição do número de visitantes que podem acessar o atrativo por vez, sem degradá-lo, 50% dos empreendimentos da

55

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

Região Norte informaram não as possuir. Nos destinos referência, de modo diverso, esse percentual cai para 20%, conforme Figura 22.

Figura 22: Presença de regras de capacidade de carga ou suporte em empreendimentos de Ecoturismo

60%

50%

40%

30% Região Norte

Referências

20%

10%

0%

Possui, com base em estudo Possui, com base em avaliações Nãopossui

metodológico empíricas

Fonte: Questionários e peça 62, p. 9.

Envolvimento da comunidade

4.17. O envolvimento das comunidades nos empreendimentos de Ecoturismo se dá conforme disposto na Figura 23. Neste caso, não há discrepâncias sensíveis entre a Região Norte e os destinos referência.

Figura 23: Participação das comunidades do entorno nos empreendimentos de Ecoturismo

120%

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Nãoparticipam Participam com Participam com Participam com Participam na Participam na

fornecimentode fornecimentode fornecimentode gestãodo gestãodo

mão-de-obra serviços produtos empreendimento empreendimento

na qualidade de na qualidade de

membros de empreendedores

colegiados

Região Norte Referências

Fonte: Questionários e peça 62, p. 9-10.

4.17.1. Da mesma forma sucede com a existência de outra atividade no empreendimento ou no entorno cuja cadeia produtiva esteja atrelada ao turismo, conforme Figura 24. Não há diferenças sensíveis entre os grupos pesquisados.

56

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

Figura 24: Existência de outras atividades com cadeia produtiva atrelada ao Ecoturismo

90%

80%

70%

60%

50%

Região Norte

40%

Referências

30%

20%

10%

0%

Não existe Artesanato Produtos Outros

primários

Fonte: Questionários e peça 62, p. 10.

Recursos humanos

4.18. O nível de satisfação da administração dos empreendimentos da Região Norte quanto à qualidade da mão-de-obra aponta que 60% estão satisfeitos e 40% insatisfeitos. Havia ainda as opções de “muito satisfeito” e “muito insatisfeito” que não foram selecionadas. Nos destinos referência, houve 80% satisfeitos e 20% insatisfeitos, não tendo sido escolhidas as demais opções também (peça 62, p. 10 e questionários).

Incentivo governamental

4.19. Os questionários revelaram que 60% dos empreendimentos da Região Norte não receberam qualquer tipo de investimento do governo federal, no período 2012-2014. Este valor cai para zero nos destinos referência, conforme Figura 25.

Figura 25: Empreendimentos de Ecoturismo que receberam investimentos do Governo Federal no período 2012-2014

90%

80%

70%

60%

50%

Região Norte

40%

Referências

30%

20%

10%

0%

Investimento Convênio ou Outromeio Não

direto ajuste similar

Fonte: questionários e peça 62, p. 10-11.

4.19.1. Quando se questiona sobre investimentos estaduais, 90% empreendimentos da Região Norte informam não ter recebido apoio no período de 2012-2014, contra 40% dos destinos referência, como evidencia a Figura 26.

57

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

Figura 26: Empreendimentos de Ecoturismo que receberam investimentos do Governo Estadual no período 2012-2014

100%

90%

80%

70%

60%

50% Região Norte

40% Referências

30%

20%

10%

0%

Investimento Convênio ou Outromeio Não

direto ajuste similar

Fonte: questionários e peça 62, p. 11.

4.19.2. No caso de investimentos por parte dos municípios, 80% dos empreendimentos da Região Norte informaram não os ter recebido. Nos destinos referência verifica-se que a falta de apoio é maior do que no caso federal e estadual (60%), consoante Figura 27.

Figura 27: Empreendimentos de Ecoturismo que receberam investimentos do Governo Municipal no período 2012-2014

90%

80%

70%

60%

50%

Região Norte

40%

Referências

30%

20%

10%

0%

Investimento Convênio ou Outromeio Não

direto ajuste similar

Fonte: questionários e peça 62, p. 11.

4.19.3. Quando a questão se refere a melhorias indiretas no empreendimento decorrentes de ações públicas realizadas no período de 2012-2014, em qualquer esfera de governo, 70% dos empreendimentos da Região Norte reportam não terem sido beneficiados, em contraste com os 100% dos empreendimentos dos destinos referência, conforme Figura 28.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

Figura 28: Empreendimentos de Ecoturismo beneficiados por melhorias indiretas melhoria indireta oriundas de atuação pública no período 2012-2014

120%

100%

80%

60% Região Norte

Referências

40%

20%

0%

Beneficiou-se de melhorias Nãobeneficiou-se de melhorias

Fonte: questionários e peça 62, p. 11.

4.19.4. Quanto ao recebimento de incentivos fiscais ou fomento público, 1/3 dos empreendimentos de destinos referência revelaram ter sido beneficiados. Nenhum dos empreendimentos da Região Norte apontou ter sido contemplado (peça 62, p. 11-12 e questionários).

5. ACHADOS

5.1. Falta de políticas públicas voltadas diretamente ao Ecoturismo

5.1.1. Não há política pública voltada especificamente ao segmento do Ecoturismo, tanto em âmbito nacional, quanto voltada para a Região Norte, que concentra quase a totalidade do bioma Amazônia.

Critérios

5.1.2. Princípio da eficiência (CF arts. 37 e 180): preceitua que a atuação estatal deve se pautar pela otimização dos dispêndios dos recursos públicos. Para tanto, o Estado formula e executa políticas públicas, no intuito de perseguir os objetivos da República elencados na Constituição (art. 3º). No caso do turismo (art. 180), cabe ao Estado brasileiro promovê-lo e incentivá-lo, como fator de desenvolvimento social e econômico;

5.1.3. Plano Nacional do Turismo: estabelece como um de seus objetivos, em seu item 6.2.5, “apoiar o ordenamento e a consolidação dos segmentos turísticos nas regiões turísticas brasileiras, de modo a dar identidade a produtos turísticos” (peça 48, p. 86).

Análise das evidências

5.1.4. O Ecoturismo na Região Norte não corresponde ao potencial reconhecido para a sua prática na região. Segundo dados do Fórum Econômico Mundial, o Brasil ocupa a 28ª posição entre os 141 países mais competitivos em turismo do mundo. Apesar de promissora, tal posição ainda discrepa da liderança ocupada pelo país no que se refere a recursos naturais (peça 26, p. 1).

5.1.5. Amazônia é bioma reconhecido como destaque no imaginário coletivo, relacionada ao exótico, conforme o Relatório Final dos Estudos Estratégicos para o Desenvolvimento do Turismo Sustentável na Amazônia Brasileira (peça 24, p. 13), de belezas cênicas exuberantes. Entretanto, isso não se traduz em visitação turística ou divisas oriundas do Ecoturismo (um dos segmentos do turismo, conforme o MTur).

5.1.6. Embora o Plano Nacional de Turismo (PNT) aponte como um de seus objetivos “apoiar o ordenamento e a consolidação dos segmentos turísticos nas regiões turísticas brasileiras, de modo a dar identidade a produtos turísticos”, não se verifica a presença de ações governamentais voltadas

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

especificamente para o Ecoturismo. A própria SNPTur reconhece que não houve a formalização, por meio de instrumentos legais (Lei, Decreto, Portaria, etc.), de uma Política Nacional de Ecoturismo (peça 47, p 4).

5.1.7. Os verbetes “ecoturismo” e “turismo ecológico”, por exemplo, não figuram nos Plano Nacional do Turismo atualmente em vigor (2013-2016) (peça 48). Isso denota que a teoria da segmentação não se traduz em programas na estratégia da ação governamental materializada quando da elaboração do plano competente.

5.1.8. A análise do Ofício 279/2015/AECI/MTur (peça 57, p. 11-12), por exemplo, revela que para o único Parque Nacional da Região Norte contemplado (Anavilhanas), seriam descentralizados R$ 500.000,00, com o objetivo de construir torres de observação da paisagem e fauna, portal de entrada, trilha suspensa e tirolesa. Sendo o termo de cooperação competente assinado antes da realização da Copa de 2014, até o presente não houve execução das aludidas ações (peça 53, p. 8).

5.1.9. As ações governamentais existentes no setor nas diversas áreas (fomento, incentivo fiscal, planejamento, investimento, etc.) são esparsas e não coordenadas, de sorte que alguns órgãos estaduais de turismo chegam a entender que existem linhas de crédito para o setor por parte de instituições do mesmo estado, quando estas não existem. Tal situação foi verificada no Amapá (item 3.17.5) e no Pará (item 3.19.10) (peça 39, p. 10 e 62, peça 52, p. 1 e 60).

5.1.10. O MTur, apesar de autor da segmentação do turismo, não trabalha suas ações e nem seus indicadores, com base nela. Nesse sentido, também não há informações oficiais atualizadas sobre o segmento do Ecoturismo (peça 47, p. 12).

5.1.11. A prática do Ecoturismo na Região Norte é incipiente (peça 20, p. 1). Normalmente, consoante informações prestadas por órgãos estaduais de turismo (peça 39 p. 10-11, 19-20; peça 40, p. 3-4 e 8-9) o controle de informações relativas a movimentação turística e geração de emprego e renda é precário. Mesmo nos dados disponíveis (peça 39, p. 4-5 e 59-60), nota-se que o turismo em geral (em termos de movimentação turística e financeira) é frágil, quando analisada em termos de materialidade).

5.1.12. A análise dos PPA (peças 30, 37 e 38) dos estados da Região Norte permite inferir que o Ecoturismo, no período de 2012 a 2015, não esteve ou está na pauta de políticas públicas do governo federal específicas para o seu fomento. Da mesma forma que não é objeto de planos ou políticas públicas específicos para o período de 2015 a 2017.

5.1.13. Os questionários revelaram que 60% dos empreendimentos da Região Norte não receberam qualquer tipo de investimento do governo federal, no período 2012-2014. Este valor cai para zero nos destinos referência (item 4.19). Quando se questionou sobre investimentos estaduais, 90% empreendimentos da Região Norte informam não ter recebido apoio no período de 2012 -2014, contra 40% dos destinos referência (peça 62, p. 10-11).

5.1.14. No que tange a melhorias indiretas nos empreendimentos decorrentes de ações públicas realizadas no período de 2012-2014, em qualquer esfera de governo, 70% dos empreendimentos da Região Norte reportam não terem sido beneficiados, em contraste com os 100% dos empreendimentos dos destinos referência (peça 62, p. 11).

Causas

5.1.15. Falta de tratamento do turismo de modo geral como atividade econômica prioritária;

5.1.16. Percepção do MTur (peça 46, p. 12-13) de que a segmentação do turismo tem caráter mais conceitual e pouco relevante para adoção de ações;

5.1.17. Falta de planejamento consistente do setor, envolvendo os diversos atores da sociedade na gestão e controle.

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

60

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

5.1.18. O não tratamento do Ecoturismo como atividade econômica prioritária acarreta subaproveitamento do potencial da Região Norte para esse segmento. Conforme a análise dos PPA permite antever, as ações previstas denotam que esse segmento não é aproveitado em correspondência ao potencial afirmado para a região;

5.1.19. Deixa-se de ganhar em termos de incremento de renda e receita pública, embora haja certo consenso de que o Ecoturismo tem papel limitado como promotor do desenvolvimento econômico da Região;

5.1.20. A falta de uma política definida propicia o abandono das ações.

Boas práticas

5.1.21. Projeto de Ecoturismo, na forma de turismo de base comunitária, que vem sendo trabalhado pela Fundação Amazonas Sustentável na RDS Rio Negro (item 4.4). Dentre os resultados, destaca-se o incremento na renda per capita de R$ 252,00 por mês (peça 23, p. 33).

5.1.22. Há a percepção, por parte de especialistas acadêmicos (entrevistas – peça 21), de que programas voltados de forma específica para o Ecoturismo, a exemplo do Proecotur, podem melhorar o panorama do segmento.

Conclusão

5.1.23. Em vista do que foi encontrado, nota-se que há um vácuo no que diz respeito à atuação pública específica para um segmento que demonstra ter grande potencial. Nesse sentido, a formulação de uma política pública voltada ao Ecoturismo se mostra relevante, tendo em vista os objetivos de fortalecimento dos segmentos turísticos nos moldes traçados pelo MTur no Plano Nacional de Turismo.

Propostas

5.1.24. Recomendar à SNPTur e aos órgãos estaduais de turismo da Região Norte que avaliem a viabilidade se implantar uma política pública voltada ao Ecoturismo no Brasil e, em especial, na Região Norte, de modo a garantir a continuidade das ações empreendidas.

Benefícios esperados

5.1.25. Criação de políticas públicas e planejamento estratégico na área de Ecoturismo por parte de todas as esferas de governo;

5.1.26. Maiores investimentos públicos e incentivo ao investimento privado no setor;

5.1.27. Geração de renda para a população envolvida.

5.2. Descontinuidade das ações governamentais voltadas para o Ecoturismo

5.2.1. As ações relativas ao Ecoturismo na Região Norte, ainda que esparsas ou não voltadas especificamente ao segmento, não são ordenadas de forma frequente e contínua, de modo a atingir os resultados a que se propuseram.

Critérios

5.2.2. Princípio da eficiência (CF arts. 37 e 180): preceitua que a atuação estatal deve se pautar pela otimização dos dispêndios dos recursos públicos. Para tanto, o Estado formula e executa políticas públicas, no intuito de perseguir os objetivos da República elencados na Constituição (art. 3º);

5.2.3. Plano Nacional do Turismo: estabelece como um de seus objetivos “apoiar o ordenamento e a consolidação dos segmentos turísticos nas regiões turísticas brasileiras, de modo a dar identidade a produtos turísticos”;

5.2.4. Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas (peça 28): enumera como boa prática na governança (p. 48) a capacidade de continuar mesmo diante das adversidades e eventos imprevistos, de modo a não a impedir de alcançar seus objetivos de, em última instância, melhorar ou contribuir para a mudança da realidade social.

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Análise das evidências

5.2.5. Conforme reconhecido por especialistas da área (Entrevistas peça 21; Painel de referência peça 20), as ações relativas ao Ecoturismo na Região Norte não são ordenadas de maneira frequente e contínua.

5.2.6. A própria segmentação, que não está mais dentre as prioridades do MTur atualmente, já esteve na pauta de alguma forma em momentos anteriores, como no caso dos “Destinos de Referência”, que faziam parte do PNT 2007-2010, conforme melhor detalhado no item 3.13.

5.2.7. Uma iniciativa relevante para destaque foi o Proecotur. Sua fase inicial foi executada com êxito, mas não teve continuidade (peça 25, p. 13), tendo sido encerrado em momento anterior ao período escopo desta auditoria. O motivo foi a impossibilidade se chegar a um acordo entre a União e os estados envolvidos quanto à participação de cada um na tomada de empréstimo junto ao BID.

5.2.8. O Proecotur, diferentemente de outras iniciativas, chegou a produzir extenso material. Apenas sobre os polos do Amazonas, foram produzidas mais de 1600 páginas (peças 65 a 77), contendo estudos em cerca de sobre o mercado do Ecoturismo com notável grau de detalhamento.

5.2.9. Os estudos contemplam informações sobre os meios de hospedagem, de alimentação, hierarquização dos atrativos, análise Swot, estimativa de recursos financeiros necessários para implantação, etc.

5.2.10. Tal riqueza de detalhes, após a extinção do programa, todavia, não tem servido de base para as políticas públicas no setor. A descontinuidade da política levou, inclusive, à dificuldade na obtenção do material produzido no Proecotur.

5.2.11. Questionados sobre o programa, o MTur e o MMA se limitaram a enviar cópia do Relatório Final (peças 25 e 78). Um dos documentos produzidos no âmbito do programa, denominado “Estudos Estratégicos para o Desenvolvimento do Turismo Sustentável na Amazônia Brasileira” (peça 24), somente foi possível obter em razão de que um dos convidados do Painel de Referência da fase de planejamento havia participado do Proecotur e detinha este material.

5.2.12. Da mesma forma sucedeu com os estudos sobre os polos mapeados no Amazonas, que foram conseguidos junto a uma especialista que foi entrevista, a qual também tinha participado do Programa (peças 65 a 77).

5.2.13. A Setul/AC, por exemplo, foi indagada pela equipe de auditoria sobre as ações adotadas no estado no âmbito do Proecotur. Na resposta, informou que entrou em contato com o MMA, mas não conseguiu localizar alguém responsável pelas informações sobre o programa (peça 39, p. 3).

5.2.14. No caso do Amazonas também se verificou que foram produzidos estudos, no âmbito da Amazonastur, para a estruturação do turismo sustentável no Polo Sateré (peça 79), os quais também não foram indicados como base para a posterior adoção de ações governamentais no âmbito estadual. Causas

5.2.15. Inexistência de política pública nacional ordenada e contínua para o setor do turismo em geral;

5.2.16. Inexistência de política pública específica para o aproveitamento do Ecoturismo, tanto em nível nacional, quanto em nível regional;

5.2.17. Falta de tratamento do turismo de modo geral como atividade econômica prioritária;

5.2.18. Governança deficiente (mecanismo Estratégia), consistente na indefinição dos papéis dos entes federativos, caso, por exemplo, do Proecotur (peça 25, p. 13 e peça 39, p. 18).

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

5.2.19. A não continuidade das ações realizadas gera descrédito dos órgãos e entidades públicos perante as comunidades chamadas a participar dos diferentes projetos;

62

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.057/2014-1

5.2.20. Desperdício de recursos em projetos que deixam de ter continuidade e são logo abandonados.

5.2.21. Prejuízo da economia local, já que o turismo deixa de ser uma opção de renda para as famílias.

Conclusão

5.2.22. O abandono de programas e projetos iniciados ocasionam a perda de material produzido e a sua não utilização quando da formulação de novos programas. Tal circunstância não se coaduna com o princípio constitucional da eficiência, da mesma forma que acaba por ocasionar o desperdício de recursos públicos. Dessa forma, a adoção de uma política pública específica para o segmento deve conter mecanismos que velem pela sua continuidade.

Propostas

5.2.23. Recomendar à SNPTur e aos órgãos estaduais de turismo da Região Norte que avaliem a viabilidade se implantar uma política pública voltada ao Ecoturismo no Brasil e, em especial, na Região Norte, de modo a garantir a continuidade das ações empreendidas.

Benefícios esperados

5.2.24. Economia de recursos públicos;

5.2.25. Maior engajamento da comunidade, em razão do aumento de confiança nos projetos governamentais;

5.2.26. Sensibilização do gestor sobre o tema, mostrando como a falta ou descontinuidade de políticas públicas nessa área está comprometendo o desenvolvimento social e econômico da região.

5.3. Prática do Ecoturismo na Região Norte dissociada dos conceitos teóricos e acadêmicos

5.3.1. Não há uma uniformidade de entendimento entre os órgãos de turismo e os diversos agentes envolvidos no setor (academia e trade turístico) sobre a conceituação do segmento do Ecoturismo, além de discordância entre os próprios órgãos públicos.

Critérios

5.3.2. Mtur, Marcos Conceituais (peça 33): o documento do MTur que estabelece e define os segmentos do turismo, elencando as características marcantes de cada tipo, de modo a poder-se diferenciá-los e trabalhar as peculiaridades de cada um.

Análise das evidências

5.3.3. As opiniões dos especialistas (Painel de Referência do Planejamento – peça 20 e entrevistas – peça 21) convergem no sentido de que nem tudo o que se vende como turismo é, de fato, turismo. O mesmo se diga, e com incidência mais intensa, em relação ao Ecoturismo.

5.3.4. É possível inferir que o fascínio exercido pela exuberância natural da região no imaginário coletivo transforma-se em recurso daqueles que operam o turismo, colocando o Ecoturismo em espécie de selo de atividades e produtos não adequadamente elaborados como tais.

5.3.5. Mesmo nas informações prestadas pelos órgãos estatais, encontram-se classificações destoantes concernente a ações e recursos executados sob o título “turismo” ou “Ecoturismo” (peça 39, p. 64). O caso mais claro foi o da Setur/PA, que adota um conceito de ecoturismo bem mais restrito que o MTur, entendendo este apenas como aquele praticado em unidades de conservação (item 3.19.9)

Causas

5.3.6. Falta de consenso entre órgãos estatais e trade turístico a respeito do que se entende por Ecoturismo e mesmo o turismo em geral;

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5.3.7. Fascínio que a Amazônia exerce sobre o imaginário coletivo, semelhante a uma marca consagrada (Relatório Final dos Estudos Estratégicos para o Desenvolvimento do Turismo Sustentável na Amazônia Brasileira – peça 24, p. 13);

5.3.8. Inexistência de uma certificação oficial para o Ecoturismo no Brasil.

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

5.3.9. A falta de maior precisão na utilização da terminologia ou mesmo a má-fé nessa utilização pode propiciar experiências frustrantes para turistas de boa-fé que sejam atraídos por ofertas que não se adequam às suas expectativas ou ao que majoritariamente se entende como produto ecoturístico;

5.3.10. A falta de maior precisão na utilização da terminologia ou mesmo a má-fé nessa utilização pode passar imagem negativa para os turistas mais experientes, que costumam ser o maior público de ecoturistas. Isso pode resultar em diminuição do fluxo de visitantes e, consequentemente, perda de divisas e menos geração de empregos.

Conclusão

5.3.11. Observa-se que a inexistência de consenso entre os diversos atores que atuam no Ecoturismo vai de encontro às intenções do governo federal ao consagrar a definição desse segmento no documento Marcos Conceituais. Tal fato tem impactos diretos não apenas na atuação estatal como, principalmente, na experiência vividas pelos turistas e, consequentemente, no retorno para a comunidade receptora.

Propostas

5.3.12. Recomendar à SNPTur e aos órgãos de turismo dos estados da Região Norte que a uniformização dos conceitos sobre Ecoturismo seja discutida em fóruns apropriados, contemplando, inclusive, uma possível revisão conceitual, assim como a adoção de uma certificação para o segmento.

Benefícios esperados

5.3.13. Maior credibilidade para a divulgação das ações de ecoturismo;

5.3.14. Maior segurança para os consumidores do setor.

5.4. Deficiência na regulamentação do turismo

5.4.1. A regulamentação do turismo no Brasil não atende ao mínimo necessário para favorecer o desenvolvimento a contento da atividade no país, segundo a opinião de especialistas. Por essa razão, tal deficiência traz impactos também para o Ecoturismo.

Critérios

5.4.2. Princípios da legalidade e da eficiência (CF art. 37, caput): devendo a administração pública pautar-se pela legalidade e eficiência em sua atuação, é imprescindível que as leis e demais regulamentações por ela emanadas sejam, igualmente, eficientes, de modo a permitir e favorecer a eficiência de seus órgãos e entidades e transparecer essa eficiência na execução das políticas públicas e demais ações estatais.

5.4.3. Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas (peça 28): enumera como boa prática na governança (p. 44) a institucionalização formal de uma política pública por meio de normal legal cabível, específica e emanada de órgão dotado de legitimidade e competência para fazê-lo.

Análise das evidências

5.4.4. O marco legal do turismo, principalmente a Lei Geral do Turismo, é frequentemente apontado como deficiente (entrevistas com especialistas: peça 21, p. 2 e 4).

5.4.5. Para o MTur, a Lei Geral do Turismo já entrou em vigência necessitando de reforma. Tanto assim é que desde 2013 o órgão adota medidas nesse sentido (peça 47, p. 10, 14).

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5.4.6. Em relação à Lei Geral do Turismo (11.771/2008), por exemplo, os segmentos do turismo não são tratados de maneira específica. Tampouco essa distinção é feita em legislação esparsa ou nível infralegal, por meio de normas, mas apenas em documento de cunho acadêmico e divulgação disponível no portal do MTur na Internet (Marcos Conceituais: peça 33)

5.4.7. Devido a esse fato, os segmentos são relegados a mera classificação doutrinária, sem consequências formais de obrigatoriedade para a definição ou não de políticas públicas individuais para cada um ou alguns.

5.4.8. Ademais, esse diploma legal também não regulamenta todas as profissões ou atividades concernentes ao turismo, a exemplo da profissão de turismólogo. Ela trata da hotelaria (meios de hospedagem: arts. 21, I e 23 a 26), das agências de turismo (arts. 21, II e 27), transportadoras turísticas (arts. 21, III e 28 a 29), organizadoras de eventos (arts. 21, IV e 30) e, de forma ainda mais superficial, dos parques temáticos e acampamentos turísticos (arts. 21, V e VI e 31 a 32). Guias de turismo é profissão regulada pela Lei 8.623/1993.

5.4.9. Por sua vez, a profissão de turismólogo não está regulamentada na Lei Geral do Turismo, mas na Lei 12.591/2012. Contudo, não se prevê, por exemplo, o conselho específico de fiscalização profissional ou requisitos acadêmicos para exercício da profissão.

5.4.10. O Cadastur, cadastro obrigatório perante o MTur para os prestadores de serviço de turismo (art. 22 da Lei Geral do Turismo), é criticável em razão de as informações serem meramente declaratórias. Não há fiscalização pelos órgãos que utilizam suas informações, especialmente o próprio MTur, nem são exigidos documentos como o alvará de funcionamento ou licença ambiental (peça 20, p. 3; peça 47, p. 10, 14; peça 39, p. 11 e 19, peça 40, p. 3 e 9; peças 51 e 80).

Causas

5.4.11. Marco legal deficiente, já que a própria Lei Geral do Turismo, necessitando de reforma há anos, não favorece a que a regulamentação infralegal tenha melhor qualidade;

5.4.12. Problemas de governança mencionados pelos especialistas (peças 20, 21 e 80) e abordados no capítulo 0 deste relatório, especialmente nos itens 0 e 0 (ausência de instâncias efetivas de coordenação, entraves e falta de diálogo entre os diversos atores e setores para a cooperação, falta de planejamento e estudos adequados para a elaboração de estratégias consistentes);

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

5.4.13. A falta de marco legal adequado inviabiliza o desenvolvimento a contento da atividade turística;

5.4.14. A falta de regulamentação efetiva das profissões do trade turístico, principalmente turismólogo, desprestigia a atuação dos profissionais e acarreta descrédito (peça 21, p. 4);

5.4.15. A falta de informações confiáveis (Cadastur) dificulta a tomada de decisões;

5.4.16. A falta de marco regulatório adequado contribui para as deficiências de governança do turismo verificadas (A2 e A6).

Conclusão

5.4.17. Pelo exposto, verifica-se que a regulamentação do turismo apresenta deficiências, as quais impactam diretamente na execução das atividades do setor, bem como nas ações do poder público voltadas para essa área. Essa situação impacta o segmento do Ecoturismo e não se coaduna com os princípios constitucionais da legalidade e eficiência, nem com as melhores práticas preconizadas pelo TCU, a exemplo do Referencial para Avaliação de Políticas Públicas.

Propostas

5.4.18. Recomendar à SNPTur e aos órgãos de turismo dos estados da Região Norte, para que incluam as mudanças na legislação turística e sua regulamentação na pauta de discussão nos fóruns apropriados;

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5.4.19. Recomendar ao MTur e à Casa Civil da Presidência da República, a realização de estudos para avaliar a possibilidade de criação de um conselho de fiscalização profissional de atividades de turismo.

Benefícios esperados

5.4.20. Maior confiabilidade nas informações sobre o setor turístico;

5.4.21. Decisões governamentais mais seguras, tomadas com base em dados mais confiáveis;

5.4.22. Funcionamento mais ordenado do turismo.

5.5. Infraestrutura básica deficiente para o Ecoturismo na Região Norte.

5.5.1. Os problemas de infraestrutura básica da Região Norte, tais como transporte, comunicações e serviços médicos prejudicam a prática do Ecoturismo.

Critérios

5.5.2. Mtur, Orientações para o Ecoturismo (peça 22): arrola requisitos mínimos de infraestrutura básica nos empreendimentos (principalmente nas p. 57-60) para realização adequada de atividades de Ecoturismo;

5.5.3. Resultados apresentados pelos destinos referência nos questionários respondidos (peça 62).

Análise das evidências

5.5.4. A infraestrutura, de maneira geral, é deficiente na Região Norte, deixando a desejar não apenas para o turismo e o Ecoturismo, como aos demais setores da economia, conforme reconhecido inclusive pelo TCU no TC 031.599/2012-5 (Auditoria da Logística no Amazonas). A situação ali analisada pode ser verificada nos demais estados da região, em conformidade com o reiterado pelos especialistas (peças 20, 21, respostas dos órgãos).

5.5.5. Os questionários apontam que diversos empreendimentos na Região Norte (50%) não dispõem de acesso rodoviário pavimentados (peça 62, p. 2)

5.5.6. Entre os empreendimentos de Ecoturismo da Região Norte pesquisados, nenhum reportou a existência de cobertura de celular satisfatória, o que destoa significativamente dos destinos referência, onde 60% reportaram estarem providos satisfatoriamente deste serviço (item 4.14.6) (peça 62, p. 3).

5.5.7. Em poucos empreendimentos existem serviços essenciais complementares integrados aos empreendimentos, tais como médico-hospitalar (20%) e nenhum deles tem serviço próprio de busca e salvamento (itens 0 e 0) (peça 62, p.4). Em 40% dos destinos referência foram reportadas a existência de serviço médico-hospitalar e de busca e salvamento.

Causas

5.5.8. Em relação ao Amazonas, por exemplo, os problemas nos modais de transporte identificados no relatório de auditoria do TC 031.559/2012-5;

5.5.9. Falta de priorização para o turismo na região;

5.5.10. Falta de estudos (peça 22, p. 51-60) para diagnosticar potenciais de localidades para o Ecoturismo e embasar planejamento das intervenções necessárias em infraestrutura.

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

5.5.11. A falta de adequado planejamento para o turismo e o Ecoturismo na região, impedem o direcionamento condizente de investimentos para melhorar a infraestrutura;

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5.5.12. Ao mesmo tempo, a falta de infraestrutura adequada piora as chances de incremento da atividade turística na região, na medida em que desestimula os investimentos e o incremento da visitação turística, contribuindo para a baixa qualidade dos produtos de Ecoturismo da Região Norte. Conclusão

5.5.13. A infraestrutura básica para o Ecoturismo na Região Norte não atende às recomendações do MTur, assim como se mostra distante, em muitos casos, da realidade de outros destinos de fora da Região, que são considerados referência. Nesse sentido, a questão da infraestrutura básica deve ser levada em consideração em qualquer política pública sobre Ecoturismo que venha a ser formulada.

Propostas

5.5.14. Recomendar à SNPTur e aos órgãos de turismo dos estados da Região Norte, assim como aos governos estaduais e à Casa Civil da Presidência da República, para que os problemas de infraestrutura básica para o Ecoturismo na Região Norte (transporte, comunicações, atendimento médico, busca e salvamento, acessibilidade, entre outros), sejam considerados quando da formulação de políticas públicas de infraestrutura para a mencionada Região.

Benefícios esperados

5.5.15. Criação de políticas públicas e planejamento estratégico na área de infraestrutura, para atender às necessidades do estado;

5.5.16. Maiores investimentos na infraestrutura, pelas diferentes esferas de governo;

5.5.17. Acessibilidade aos serviços de cidadania (tanto pelo turista quanto pela população envolvida).

5.6. Baixa qualidade dos produtos de Ecoturismo da Região Norte

5.6.1. Os produtos de Ecoturismo da Região norte não possuem nível de qualidade adequado de modo a impulsionar a atração de visitantes.

Critérios

5.6.2. Mtur, Orientações para o Ecoturismo (peça 22): trata das condições e requisitos que empreendimentos, atrações e localidades devem reunir para desenvolver com expectativa de sucesso atividades de Ecoturismo (especialmente as p. 51-60, desde seu planejamento adequado (estudos de viabilidade, impacto ambiental, inventário turístico, demanda etc.) até a infraestrutura mínima necessária (básica e turística);

5.6.3. Resultados apresentados pelos destinos referência nos questionários respondidos (peça 62).

Análise das evidências

5.6.4. Conforme apontado por especialistas (peças 20 e 21), os produtos de Ecoturismo existentes na Região Norte, em regra, carecem da qualidade necessária para torná-los mais atrativos e, com isso, melhorar o desenvolvimento da atividade na região.

5.6.5. Apesar do povo hospitaleiro, os serviços em geral são prestados de maneira pouco profissional, devido à baixa qualificação dos prestadores. O nível de satisfação da administração dos empreendimentos da Região Norte quanto à qualidade da mão-de-obra aponta que 40% estão insatisfeitos (peça 62, p. 10).

5.6.6. Quanto a regras sobre a capacidade de carga ou suporte, consistente na definição do número de visitantes que podem acessar o atrativo por vez, sem degradá-lo, 50% dos empreendimentos da Região Norte informaram não possuí-las. Nos destinos referência, de modo diverso, esse percentual cai para 20% (item 4.16.1) (peça 62, p. 9). A ausência de tais estudos pode ocasionar a perda de atratividade do produto turístico pelo uso inadequado.

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5.6.7. Além disso, e consoante se verifica nos questionários respondidos (item 4.15) (peça 62) a infraestrutura turística apresenta sérios problemas, como ausência de sinalização, guias, trilhas estruturadas, etc. A baixa qualidade transforma-se em fator impeditivo para a cobrança pelo acesso a alguns empreendimentos, já que o turista pode se desmotivar pelo custo-benefício. Na Região Norte, apenas 20% dos empreendimentos informaram realizar cobrança (item 4.15.5) (peça 62, p. 7).

Causas

5.6.8. Falta de planejamento sistemático e contínuo do turismo;

5.6.9. Falta de aproveitamento do potencial das universidades para fornecer subsídios de modo a melhorar a qualidade do planejamento das atividades, produtos e destinos turísticos e de Ecoturismo;

5.6.10. Problemas de governança (ausência de instâncias efetivas de coordenação, entraves e falta de diálogo entre os diversos atores e setores para a cooperação, falta de planejamento e estudos adequados para a elaboração de estratégias consistentes);

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

5.6.11. As deficiências identificadas em questões afetas à governança e infraestrutura na região acarretam subaproveitamento do potencial da Região Norte para esse segmento;

5.6.12. A pouca e deficiente interlocução entre os setores público e privado, aliada à falta de aproveitamento de trabalhos das universidades como subsídios para melhorar o planejamento acarretam a oferta de produtos de forma amadora, pouco consistência e de baixa atratividade;

5.6.13. Dificuldade em atrair investimentos privados para o setor.

Conclusão

5.6.14. Os produtos de Ecoturismo da Região Norte não atendem às orientações básicas do Mtur, ao tempo em que muitos de seus aspectos se mostram distante da realidade verificada em outros destinos considerados de referência. Esta circunstância merece ser considerada em qualquer política pública sobre Ecoturismo que venha a ser formulada

Propostas

5.6.15. Recomendar à SNPTur e aos órgãos de turismo dos estados da Região Norte que, ao elaborarem ações e políticas públicas sobre o Ecoturismo, levem em consideração o problema da baixa qualidade dos produtos turísticos, propiciando mecanismos para treinamento e capacitação dos agentes envolvidos.

Benefícios esperados

5.6.16. Incremento na movimentação no Ecoturismo.

5.6.17. Melhoria na reputação dos estados da Região Norte em relação à atividade turística.

6. ANÁLISE DOS COMENTÁRIOS DOS GESTORES

6.1. Encaminhou-se o relatório em sua versão preliminar para validação de dados aos seguintes órgãos: SNPTur, Setul/AC, Setur/AP, Amazonastur, Setur/PA, Setur/RO, Seplan/RR e Sedetur/TO.

6.2. A SNPTur considerou fiel a descrição feita no relatório sobre o Ecoturismo, afirmando não possuir comentários ou considerações adicionais. Também informou que a viabilidade de se implantar uma política pública voltada ao Ecoturismo na Região Norte será avaliada pelo MTur (peça 89).

6.3. A Amazonastur consignou (peça 86, p. 1-2) que as informações apresentadas no relatório correspondem ao “panorama atual do Ecoturismo no Estado do Amazonas, bem como a deficiência desse segmento em toda Região Norte”. Ressalvou apenas a Tabela 7: Ações estaduais relacionadas ao Ecoturismo no Amazonas, 2012-2014 para a qual propôs pequenas alterações nos dados, os quais foram incorporados após o seu acolhimento pela equipe.

6.4. A Setur/PA apresentou seus comentários (peça 86, p. 3-6) sugerindo pequenas alterações, as quais foram acatadas e incorporadas ao texto deste relatório.

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6.5. A Seplan/RR parabenizou o TCU pela realização do trabalho, tecendo considerações que corroboram as conclusões mencionadas no relatório (peça 86, p. 7-8).

6.6. A Setul/AC, a Setur/AP, a Setur/RO e a Sedetur/TO, embora devidamente notificadas (peça 88), deixaram transcorrer o prazo sem manifestação.

7. CONCLUSÃO

7.1. A temática do Ecoturismo tem estado na pauta de várias discussões sobre o desenvolvimento da Região Norte. Como todo setor econômico, o turismo e seus segmentos, dentre eles o Ecoturismo, recebem impactos positivos e negativos decorrentes da atuação estatal que lhes é direcionada de forma direta ou indireta.

7.2. Para diagnosticar as ações governamentais na área do Ecoturismo, bem como a estrutura existente desse segmento como fator de desenvolvimento sustentável na Região Norte, foram elaboradas três questões de auditoria relacionadas na Matriz de Planejamento.

7.3. Em relação à primeira questão que versa sobre as ações governamentais federais e estaduais existentes para fomentar e estruturar a atividade de Ecoturismo na Região Norte, a auditoria apresentou inicialmente os órgãos responsável pela temática em ambas as esferas de governo, como o Ministério do Turismo, a Setul/AC, a Setur/AP, a Amazonastur, a Setur/PA, a Seplan/RR, a Setur/RO e a Sedetur/TO, além dos respectivos órgãos ambientais.

7.3.1. Também foram apresentadas as diversas ações governamentais realizadas no setor, sobretudo no período 2012-214, englobando-se as iniciativas de fomento, como linhas de crédito e incentivos fiscais, além do modo como o Ecoturismo foi contemplado nas leis orçamentárias.

7.3.2. Identificou-se, desde logo, a inexistência de uma política pública voltada especificamente para o Ecoturismo, tanto no âmbito federal quando no estadual e que as políticas do MTur não se pautam pela segmentação do turismo.

7.3.3. Da mesma forma, identificou-se que as ações existentes são realizadas de forma esparsa e descoordenada e que, em muitos casos, carecem de continuidade.

7.3.4. As análises culminaram com a identificação de quatro achados de auditoria: falta de políticas públicas voltadas diretamente ao Ecoturismo; descontinuidade das ações governamentais voltadas para o Ecoturismo; prática do Ecoturismo na Região Norte dissociada dos conceitos teóricos e acadêmicos; e deficiência na regulamentação do turismo.

7.3.5. Por outro lado, foi identificado o caso da parceria da Fundação Amazonas Sustentável com o governo estadual na condução do turismo de base comunitária em uma unidade de conservação, relatado no item 4.4 (e subitens) e mencionado como boa prática nos itens 0 e 0.

7.4. Quanto à segunda questão de auditoria, que versa sobre a infraestrutura existente para o desenvolvimento de ações de Ecoturismo na Região Norte, a auditoria levantou os principais atrativos existentes na região, descrevendo-os com dados sobre fluxos de turistas e geração de renda, receita pública e empregos, quando possível.

7.4.1. Foram apresentados os resultados da pesquisa realizada, via questionários, junto a diversos empreendimentos de Ecoturismo na Região Norte e outros entendidos como de referência, traçando-se um panorama geral.

7.4.2. Os resultados apontam problemas na infraestrutura básica, principalmente nas áreas de transporte, comunicações, serviços médico-hospitalares e de busca e salvamento, onde os empreendimentos da Região apresentaram sensível desvantagem em relação aos empreendimentos referência. De igual sorte sucedeu com a infraestrutura turística e com o apoio governamental aos empreendimentos.

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7.4.3. As análises revelaram dois achados de auditoria: infraestrutura básica deficiente para o Ecoturismo na Região Norte e baixa qualidade dos produtos de Ecoturismo da Região Norte.

7.5. A terceira questão indaga sobre a existência de casos de sucesso, no Ecoturismo e em outros segmentos, que podem servir de exemplos para a Região Norte.

7.5.1. Mostrou-se o resultado do levantamento sobre a governança, apenas no mecanismo estratégia, realizado junto os órgãos de turismo estaduais da Região Norte, comparando-os com órgãos de turismo de destinos tidos como referência em outros segmentos pelo MTur. É possível afirmar que deficiências na governança compõem um dos fatores responsáveis pelas falhas identificadas pela equipe de auditoria na atuação estatal referente ao Ecoturismo.

7.5.2. Houve dificuldades em se estabelecer critérios definidos sobre o que configuraria um caso de sucesso em Ecoturismo, sobretudo porque o êxito de uma iniciativa deveria ser medida por um lapso de tempo considerável, de forma a demonstrar sua sustentabilidade. De igual maneira, houve problemas em um fundamento comum que pudesse indicar a aplicabilidade de medidas adotadas em outras regiões na Região Norte, haja vista as peculiaridades da realidade geográfica e socioeconômica.

7.5.3. Esta questão não redundou na verificação de achados.

7.6. Impende destacar que a análise dos dados coletados durante todo o trabalho, cotejados com a opinião de especialistas consultado, leva à conclusão de que o Ecoturismo tem papel limitado no desenvolvimento da Região Norte.

7.6.1. A limitação decorre de suas características intrínsecas, que não permitem o desenvolvimento em massa, de modo diverso do que ocorre com outros segmentos, notadamente o turismo de sol e praia. A prática correta e coerente do Ecoturismo demanda uma série de cuidados para manter sua sustentabilidade ambiental e a autenticidade da experiência que não se coadunam com uma atividade econômica em larga escala.

7.6.2. Nesse sentido, o Ecoturismo não tem condições de ser o carro chefe do desenvolvimento de toda uma região do país, com grande população e imenso território. O fato do papel reservado ao Ecoturismo ser limitado, contudo, não significa dizer que é irrelevante.

7.6.3. Pelo contrário, sabe-se que a diversificação da matriz econômica é necessária para que o desenvolvimento possa acontecer de modo sustentável. O incremento de renda gerado pelo Ecoturismo não é desprezível diante da realidade socioeconômica do país, conforme demonstrado na iniciativa do turismo de base comunitária descrita como boa prática. Além disso, estudos realizados em momentos anteriores, como o Proecotur, revelam que há grande espaço para crescimento do segmento.

7.6.4. A prática do Ecoturismo de maneira consciente pode servir de estratégia de divulgação da Região Norte e do país no exterior, impulsionando também outras formas de turismo e até mesmo outros segmentos.

7.6.5. A atuação do Estado no Ecoturismo por meio de políticas públicas, portanto, mostra-se imprescindível de modo a não se desperdiçar o imenso potencial da Região Norte em um segmento turístico em ascensão. Sabe-se que é papel do Estado brasileiro trabalhar pela redução das desigualdades regionais e que a Região Norte, infelizmente, apresenta indicadores socioeconômicos em nível aquém das regiões Sul e Sudeste.

7.7. Verifica-se que os achados envolvem decisões pertinentes à governança na área de turismo, não cabendo responsabilização técnico-administrativa, pois as questões têm por causa políticas públicas, não incidindo, portanto, determinações. Todavia, o relatório pode sinalizar necessidades de ações, a nível estadual ou federal, para fomentar o desenvolvimento regional,

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considerando-se o papel que o Ecoturismo tem a oferecer no desenvolvimento regional e na promoção do acesso a serviços de cidadania.

7.8. Nesse sentido, o encaminhamento deve ser por recomendações e envio da decisão que vier a ser adotada pelo Tribunal, juntamente com cópia deste relatório, aos principais órgãos envolvidos para conhecimento e adoção de providências necessárias, quanto às circunstâncias políticas relacionadas com a governança, não havendo ainda, em razão disso, monitoramento a ser proposto.

8. BENEFÍCIOS DO CONTROLE

8.1. Entre os benefícios desta auditoria pode-se mencionar os benefícios diretos de incremento da economia, eficiência, eficácia e efetividade de órgão, entidade ou programa de governo indicados nos itens 42.4 e 42.5 das orientações para benefícios de controle, constantes do anexo da Portaria Segecex 17, de 15/5/2015, representados pela criação de políticas públicas e planejamento estratégico na área de Ecoturismo por parte de todas as esferas de governo, maiores investimentos públicos e incentivo ao investimento privado no setor, geração de renda para a população envolvida, economia de recursos públicos, aumento de confiança nos projetos governamentais, maior segurança para os consumidores do setor, maior confiabilidade nas informações sobre o setor turístico, decisões governamentais mais seguras, funcionamento mais ordenado do turismo, maiores investimentos na infraestrutura, incremento na movimentação no Ecoturismo e melhoria na reputação dos estados da Região Norte em relação à atividade turística.

9. ENCAMINHAMENTO

9.1. Diante do exposto, sugere-se o envio do processo ao Gabinete do Ministro Relator Augusto Nardes com a seguinte proposta:

9.1.1. Recomendar à Casa Civil da Presidência da República que:

a) Realize de estudos para avaliar a possibilidade de criação de um conselho de fiscalização profissional de atividades de turismo (item 5.4);

b) Sejam considerados, quando da formulação de políticas públicas de infraestrutura a Região Norte, os problemas de infraestrutura básica (transporte, comunicações, atendimento médico, busca e salvamento, acessibilidade, dentre outros – item 5.5);

9.1.2. Recomendar ao Ministério do Turismo/Secretaria Nacional de Políticas de Turismo que:

a) Avalie a viabilidade se implantar uma política pública voltada especificamente ao Ecoturismo no Brasil e, em especial, na Região Norte, de modo a garantir a continuidade das ações empreendidas (itens 5.1 e 5.2);

b) Discuta em fóruns e instâncias de governança apropriados a uniformização dos conceitos sobre Ecoturismo, contemplando, inclusive, uma possível revisão conceitual, assim como a adoção de uma certificação para o segmento (item 5.3);

c) Inclua as mudanças na legislação turística e sua regulamentação na pauta de discussão nos fóruns apropriados (item 5.4);

d) Realize de estudos para avaliar a possibilidade de criação de um conselho de fiscalização profissional de atividades de turismo (item 5.4);

e) Sejam considerados, quando da formulação de políticas públicas de infraestrutura a Região Norte, os problemas de infraestrutura básica (transporte, comunicações, atendimento médico, busca e salvamento, acessibilidade, dentre outros – item 5.5);

f) Leve em consideração, ao elaborar ações e políticas públicas sobre o Ecoturismo, o problema da baixa qualidade dos produtos turísticos, propiciando mecanismos para treinamento e capacitação dos agentes envolvidos (item 5.6).

9.1.3. Recomendar aos Governos dos estados do Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins que:

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a) Avaliem a viabilidade se implantar uma política pública voltada especificamente ao Ecoturismo, de modo a garantir a continuidade das ações empreendidas (itens 5.1 e 5.2);

b) Seja discutida em fóruns e instâncias de governança apropriados a uniformização dos conceitos sobre Ecoturismo, contemplando, inclusive, uma possível revisão conceitual, assim como a adoção de uma certificação para o segmento (item 5.3);

c) Incluam as mudanças na legislação turística e sua regulamentação na pauta de discussão nos fóruns apropriados (item 5.4);

d) Sejam considerados, quando da formulação de políticas públicas de infraestrutura, os problemas de infraestrutura básica (transporte, comunicações, atendimento médico, busca e salvamento, acessibilidade, dentre outros – item 5.5);

e) Levem em consideração, ao elaborar ações e políticas públicas sobre o Ecoturismo, o problema da baixa qualidade dos produtos turísticos, propiciando mecanismos para treinamento e capacitação dos agentes envolvidos (item 5.6).

9.1.4. Determinar ao Ministério do Turismo/Secretaria Nacional de Políticas de Turismo que apresente ao TCU, no prazo de 90 dias, informações e providências adotadas acerca das recomendações exaradas.

9.1.5. Encaminhar a decisão que vier a ser adotada pelo Tribunal, juntamente com cópia do relatório, aos seguintes órgãos e entidades: Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo do Senado Federal, Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional e Comissão de Turismo da Câmara dos Deputados, Casa Civil da Presidência da República, Conselho Nacional de Turismo, Ministério do Turismo, Ministério do Meio Ambiente, Secretaria Nacional de Políticas de Turismo (SNPTur), Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), Instituto Brasileiro de Turismo (Embratur), Fórum Nacional dos Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo (Fornatur), Assembleia Legislativa do Estado do Acre, Tribunal de Contas do Estado do Acre, Casa Civil do Governo do Estado do Acre, Secretaria de Estado de Turismo e Lazer do Acre (Setul/AC), Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Acre (Sema/AC), Assembleia Legislativa do Estado do Amapá, Tribunal de Contas do Estado do Amapá, Casa Civil do Governo do Estado do Amapá, Secretaria de Estado de Turismo do Amapá (Setur/AP), Secretaria de Estado do Meio Ambiente do Amapá (Sema/AP), Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas, Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, Casa Civil do Governo do Estado do Amazonas, Empresa Estadual de Turismo do Amazonas (Amazonastur), Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Amazonas (Sema/AM), Assembleia Legislativa do Estado do Pará, Tribunal de Contas do Estado do Pará, Casa Civil do Governo do Estado do Pará, Secretaria de Estado de Turismo do Pará (Setur/PA), Instituto de Desenvolvimento Florestal e da Biodiversidade do Estado do Pará (Id eflor-Bio), Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia, Tribunal de Contas do Estado de Rondônia, Casa Civil do Governo do Estado de Rondônia, Superintendência Estadual de Turismo (Setur/RO), Secretaria de Estado de Desenvolvimento Ambiental (Sedam/RO), Assembleia Legislativa do Estado de Roraima, Tribunal de Contas do Estado de Roraima Amazonas, Casa Civil do Governo do Estado de Roraima, Secretaria de Estado de Planejamento e Desenvolvimento de Roraima (Seplan/RR), Fundação Estadual do Meio Ambiente e Recursos Hídricos de Roraima (Femarh/RR), Assembleia Legislativa do Estado do Tocantins, Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, Casa Civil do Governo do Estado do Tocantins, Secretaria de Desenvolvimento Econômico e Turismo do Tocantins (Sedetur/TO), Instituto Natureza do Tocantins (Naturatins), Associação Brasileira das Empresas de Ecoturismo e Turismo de Aventura (Abeta), Confederação Nacional do Turismo (CNTur), Associação Brasileira de Turismólogos e Profissionais do Turismo (ABBTur), Associação Brasileira de Agências de Viagem (Abav Nacional) e Associação Brasileira da Indústria Hoteleira (ABIH Nacional).

9.1.6. Arquivar o processo.”

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É o Relatório.

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Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 55320638.

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VOTO

Tratam os autos de auditoria operacional realizada na Secretaria Nacional de Políticas de Turismo, do Ministério do Turismo (MTur), na modalidade Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC).

2. O presente trabalho decorre, em boa medida, de discussão empreendida durante encontro regional de dirigentes das unidades técnicas da Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex), prática que inaugurei quando da minha gestão na Presidência do TCU no biênio 2013/2014. Naquela oportunidade, orientei que fossem identificadas, com vistas à possível realização de auditorias operacionais, questões ou políticas específicas relevantes para o desenvolvimento de cada região. A fiscalização, de iniciativa da Secex/AM, tinha por objetivo, inicialmente, “identificar, conhecer e avaliar as ações governamentais na área de ecoturismo da Região Norte, bem como a estrutura existente desse segmento como fator de desenvolvimento sustentável na região, contemplando, inclusive, aspectos de inclusão da população local nos projetos e ações referentes ao tema” (subitem 9.1, peça 8).

3. Na fase de levantamento, a unidade técnica identificou alguns obstáculos à execução da fiscalização na forma como aprovada pelo Plenário, em especial no cumprimento do objetivo no que dizia respeito a “avaliar ações governamentais na área de ecoturismo e a estrutura existente desse segmento como fator de desenvolvimento sustentável na Região Norte”. As razões estão expostas em detalhe na instrução de peça 10.

4. Ante o exposto, propôs a Secex/AM uma alteração no escopo do trabalho, de modo “a focar apenas no diagnóstico (identificar e conhecer) as ações governamentais e estrutura do ecoturismo na região”.

5. Atuando em sucessão ao Ministro Aroldo Cedraz, por força do disposto no art. 152 do Regimento Interno do Tribunal, despachei nos autos autorizando a alteração sugerida pela unidade técnica (peça 12).

6. Realizada a fiscalização, vêm os autos em retorno a meu gabinete, com o relatório produzido pela equipe (peça 90), transcrito na íntegra no relatório que precede este voto. Três questões de auditoria foram formuladas: (i) conhecer as ações governamentais federais e estaduais existentes para fomentar e estruturar a atividade de ecoturismo na Região Norte; (ii) verificar se a infraestrutura existente na Região Norte é suficiente para desenvolver as ações de ecoturismo; (iii) avaliar se existem casos de sucesso, no ecoturismo e em outros segmentos, que podem servir de exemplos para a Região Norte.

7. Inicialmente, destaco que, consoante informações extraídas do FiscTurismo (TC 014.605/2014-7), “em 2013, o turismo representou 6% do total de exportações mundiais e 30% das exportações de serviços, quase no mesmo patamar dos produtos alimentícios e automobilísticos. Naquele ano, o turismo mundial teve mais de 1 bilhão de turistas e proporcionou o ingresso de 1,16 trilhão de dólares aos países que os recepcionaram Esses dados demostram a relev ância do turismo na economia mundial. Nesse contexto, o Brasil não figurou entre os 10 principais destinos turísticos mundiais, tanto em chegada de turistas internacionais quanto em divisas geradas pelo recebimento dos turistas de outros países. Por outro lado, o Brasil era o décimo entre os principais emissores de turistas (em gastos) no cenário internacional. Por isso, havia um déficit na balança comercial brasileira, no que tange às divisas relativas ao turismo.”

8. Entre os achados de auditoria apontados pela equipe, destacam-se: falta de políticas públicas voltadas diretamente ao ecoturismo; descontinuidade das ações governamentais voltadas para o ecoturismo; infraestrutura básica deficiente para o ecoturismo na Região Norte; baixa qualidade dos produtos de ecoturismo na Região Norte; deficiência na regulamentação do turismo; prática do ecoturismo na Região Norte dissociada dos conceitos teóricos e acadêmicos.

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9. Em relação à ausência de políticas públicas, destaca a equipe que o Ecoturismo na Região Norte não corresponde ao potencial reconhecido para a sua prática. A atratividade da Floresta Amazônica, por exemplo, não reverte em aumento da visitação turística ou em divisas oriundas do Ecoturismo, e a prática dessa modalidade turística é incipiente na região. Os próprios verbetes “Ecoturismo” e “turismo ecológico” não constam do Plano Nacional do Turismo atualmente em vigor (2013-2016).

10. No que diz respeito à deficiência na regulamentação, constatou-se que o marco legal do turismo, a Lei Geral do Turismo (Lei nº 11771/2008), é deficiente para regulamentar o setor, estando os segmentos relegados a mera classificação doutrinária, sem consequências formais de obrigatoriedade para a definição ou não de políticas públicas individuais. A própria profissão de turismólogo não está regulamentada nesse diploma legal, que aborda apenas hotelaria, agências de turismo, organizadoras de eventos, entre outras.

11. A equipe observou, também, problemas de deficiência na infraestrutura básica para o Ecoturismo na Região Norte, entre eles, transporte, comunicações e serviços médicos. Infelizmente, trata-se de um problema que não é exclusividade do Ecoturismo. A exemplo de outros setores da economia, a infraestrutura na Região Norte como um todo deixa muito a desejar, como, aliás, já apontou o TCU em auditoria específica (TC-031.599/2012-5).

12. No caso examinado, do Ecoturismo, verificou-se que cerca de 50% dos empreendimentos da Região não dispõem de acesso rodoviário pavimentado. Nenhum empreendimento de Ecoturismo dispõe de cobertura de celular satisfatória. Em poucos empreendimentos existem serviços essenciais complementares integrados, tais como médico-hospitalar, e nenhum deles tem serviço próprio de busca e salvamento. Além disso, há problemas generalizados, como ausência de sinalização, guias, trilhas estruturadas, etc.

13. Em termos de casos de sucesso de ecoturismo no país, a equipe identificou iniciativas ranqueadas pela Embratur, mas que não são oriundas de uma política ou plano governamental federal específico. Tal situação fica mais evidente no que concerne à Região Norte, onde a melhor iniciativa de Ecoturismo (observação de aves no Amazonas) ocupa o sexto lugar do ranking nacional,

14. Em face dos achados, a equipe de auditoria propõe, com a anuência da Secex/AM (peças 91 e 92), a formulação de recomendações aos órgãos e entidades envolvidas com o tema, em especial a Casa Civil da Presidência da República, o Ministério do Turismo, por intermédio da Secretaria Nacional de Políticas do Turismo, e os governos dos estados da Região Norte.

15. Espera-se, como resultado e fruto deste trabalho, conforme destacou a equipe, a criação de políticas públicas e planejamento estratégico na área de ecoturismo por parte de todas as esferas de governo, bem como a realização de maiores investimentos públicos no setor, com incentivo ao investimento privado, resultando em geração de renda para a população envolvida, economia de recursos públicos, aumento de confiança nos projetos governamentais, maior segurança para os consumidores, maior confiabilidade nas informações sobre o setor turístico, decisões governamentais mais seguras, funcionamento mais ordenado do turismo, incremento no fluxo de visitantes do ecoturismo e melhoria na imagem institucional dos estados da Região Norte em relação à atividade turística.

16. Acolho as propostas formuladas pela unidade técnica e enalteço a qualidade do trabalho desenvolvido. Como destaquei em meu despacho inicial, o turismo tem grande importância para o desenvolvimento socioeconômico do país, e trabalhos da natureza deste que ora realiza o Tribunal de Contas da União convertem-se em valiosos subsídios para o aprimoramento dos instrumentos de governança e gestão dos órgãos e entidades responsáveis pela formulação de políticas públicas em nosso país – no caso particular sob exame, no ecoturismo – notadamente com vistas à superação dos gargalos administrativos que possam estar comprometendo a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações desenvolvidas.

17. Com essas breves considerações, louvo muitíssimo o trabalho desenvolvido pela equipe da Secex/AM, e também da Secex/PA, que auxiliou na fase de execução, cumprimentando em especial o

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coordenador da equipe de auditoria, AUFC Paulo Henrique Castro Grande de Arruda, e a titular da Secex/AM, AUFC Lúcia de Fátima Ribeiro Magalhães.

Ante o exposto, voto no sentido de que o Tribunal aprove a minuta de Acórdão que submeto à deliberação do Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 11 de maio de 2016.

Ministro JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES

Relator

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ACÓRDÃO Nº 1163/2016 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 033.057/2014-1.

2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria

3. Responsável: Vinicius Renê Lummertz Silva (CPF 584.656.699-53).

4. Órgão: Secretaria Nacional de Políticas de Turismo.

5. Relator: Ministro Augusto Nardes.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidades Técnicas: Secretaria de Controle Externo no Estado do Amazonas (SECEX-AM) e Secretaria de Controle Externo no Estado do Pará (SECEX-PA).

8. Representação legal: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de auditoria operacional realizada na Secretaria Nacional de Políticas de Turismo, do Ministério do Turismo (MTur), na modalidade Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), objetivando identificar, conhecer e avaliar as ações governamentais na área de ecoturismo da Região Norte, bem como a estrutura existente desse segmento como fator de desenvolvimento sustentável na região, contemplando, inclusive, aspectos de inclusão da população local nos projetos e ações referentes ao tema,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator e com fundamento no disposto no inciso III do art. 250 do RI/TCU, em:

9.1. recomendar à Casa Civil da Presidência da República que:

9.1.1. realize estudos para avaliar a possibilidade de criação de um conselho de fiscalização profissional de atividades de turismo;

9.1.2. sejam considerados, quando da formulação de políticas públicas de infraestrutura da Região Norte, os problemas de infraestrutura básica (transporte, comunicações, atendimento médico, busca e salvamento, acessibilidade, dentre outros);

9.2. recomendar ao Ministério do Turismo/Secretaria Nacional de Políticas de Turismo que:

9.2.1. avalie a viabilidade de se implantar política pública voltada especificamente ao Ecoturismo no Brasil e, em especial, na Região Norte, de modo a garantir a continuidade das ações empreendidas;

9.2.2. discuta em fóruns e instâncias de governança apropriados a uniformização dos conceitos sobre Ecoturismo, contemplando, inclusive, uma possível revisão conceitual, assim como a adoção de certificação para o segmento;

9.2.3. inclua as mudanças na legislação turística e sua regulamentação na pauta de discussão nos fóruns apropriados;

9.2.4. realize estudos para avaliar a possibilidade de criação de um conselho de fiscalização profissional de atividades de turismo;

9.2.5. sejam considerados, quando da formulação de políticas públicas de infraestrutura da Região Norte, os problemas de infraestrutura básica (transporte, comunicações, atendimento médico, busca e salvamento, acessibilidade, dentre outros;

9.2.6. leve em consideração, ao elaborar ações e políticas públicas sobre o Ecoturismo, o problema da baixa qualidade dos produtos turísticos, propiciando mecanismos para treinamento e capacitação dos agentes envolvidos;

9.3. recomendar aos governos dos estados do Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins que:

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9.3.1. avaliem a viabilidade de se implantar política pública voltada especificamente ao Ecoturismo, de modo a garantir a continuidade das ações empreendidas;

9.3.2. seja discutida em fóruns e instâncias de governança apropriados a uniformização dos conceitos sobre Ecoturismo, contemplando, inclusive, possível revisão conceitual, assim como a adoção de certificação para o segmento;

9.3.3. incluam as mudanças na legislação turística e sua regulamentação na pauta de discussão nos fóruns apropriados;

9.3.4. sejam considerados, quando da formulação de políticas públicas de infraestrutura, os problemas de infraestrutura básica (transporte, comunicações, atendimento médico, busca e salvamento, acessibilidade, dentre outros);

9.3.5. levem em consideração, ao elaborar ações e políticas públicas sobre o Ecoturismo, o problema da baixa qualidade dos produtos turísticos, propiciando mecanismos para treinamento e capacitação dos agentes envolvidos;

9.4. determinar ao Ministério do Turismo/Secretaria Nacional de Políticas de Turismo que apresente ao TCU, no prazo de 90 dias, informações e providências adotadas acerca das recomendações exaradas;

9.5. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhada do relatório e do voto que o fundamentam, aos seguintes órgãos e entidades: Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo do Senado Federal; Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional e Comissão de Turismo da Câmara dos Deputados; Casa Civil da Presidência da República; Conselho Nacional de Turismo; Ministério do Turismo; Ministério do Meio Ambiente; Secretaria Nacional de Políticas de Turismo (SNPTur); Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio); Instituto Brasileiro de Turismo (Embratur); Fórum Nacional dos Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo (Fornatur); Assembleia Legislativa do Estado do Acre; Tribunal de Contas do Estado do Acre; Casa Civil do Governo do Estado do Acre; Secretaria de Estado de Turismo e Lazer do Acre (Setul/AC); Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Acre (Sema/AC); Assembleia Legislativa do Estado do Amapá; Tribunal de Contas do Estado do Amapá; Casa Civil do Governo do Estado do Amapá; Secretaria de Estado de Turismo do Amapá (Setur/AP); Secretaria de Estado do Meio Ambiente do Amapá (Sema/AP); Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas; Tribunal de Contas do Estado do Amazonas; Casa Civil do Governo do Estado do Amazonas; Empresa Estadual de Turismo do Amazonas (Amazonastur); Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Amazonas (Sema/AM); Assembleia Legislativa do Estado do Pará; Tribunal de Contas do Estado do Pará; Casa Civil do Governo do Estado do Pará; Secretaria de Estado de Turismo do Pará (Setur/PA); Instituto de Desenvolvimento Florestal e da Biodiversidade do Estado do Pará (Ideflor-Bio); Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia; Tribunal de Contas do Estado de Rondônia; Casa Civil do Governo do Estado de Rondônia; Superintendência Estadual de Turismo (Setur/RO); Secretaria de Estado de Desenvolvimento Ambiental (Sedam/RO); Assembleia Legislativa do Estado de Roraima; Tribunal de Contas do Estado de Roraima Amazonas; Casa Civil do Governo do Estado de Roraima; Secretaria de Estado de Planejamento e Desenvolvimento de Roraima (Seplan/RR); Fundação Estadual do Meio Ambiente e Recursos Hídricos de Roraima (Femarh/RR); Assembleia Legislativa do Estado do Tocantins; Tribunal de Contas do Estado do Tocantins; Casa Civil do Governo do Estado do Tocantins; Secretaria de Desenvolvimento Econômico e Turismo do Tocantins (Sedetur/TO) ; Instituto Natureza do Tocantins (Naturatins); Associação Brasileira das Empresas de Ecoturismo e Turismo de Aventura (Abeta); Confederação Nacional do Turismo (CNTur); Associação Brasileira de Turismólogos e Profissionais do Turismo (ABBTur); Associação Brasileira de Agências de Viagem (Abav Nacional) e Associação Brasileira da Indústria Hoteleira (ABIH Nacional).

9.6. arquivar o processo.

10. Ata nº 16/2016 – Plenário.

11. Data da Sessão: 11/5/2016 – Ordinária.

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12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1163-16/16-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Benjamin Zymler, Augusto Nardes (Relator), Bruno Dantas e Vital do Rêgo.

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.

13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO AUGUSTO NARDES

na Presidência Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral, em exercício

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