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21 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 2 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
DEN 01823820157
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Recorrente: Fundo Nacional de Saúde - MS (00.530.493/0001-71)., Prefeitura Municipal de Santo Antônio do Descoberto - GO.
Julgamento
11 de Março de 2020
Relator
BENJAMIN ZYMLER
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU_DEN_01823820157_3a41e.rtf
Inteiro TeorTCU_DEN_01823820157_7d67b.pdf
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Relatório

Adoto como relatório a instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Recursos (peça 83) , cuja proposta de encaminhamento contou com a anuência do titular da unidade técnica (peça 85) :

“INTRODUÇÃO

Trata-se de Pedido de Reexame (peça 73) interposto pelo Fundo Nacional de Saúde – FNS, contra o Acórdão 659/2017 – TCU – Plenário (peça 59) , de relatoria do Exmo. Ministro Augusto Nardes.

0. No que se refere ao deslinde do recurso, a deliberação recorrida apresentou o seguinte teor:

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo a seguir relacionado, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 234, 235 e 236 §1º, do Regimento Interno deste Tribunal (RI-TCU) , no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, e de conformidade com os pareceres uniformes emitidos nos autos, em conhecer da denúncia, por atender aos pressupostos regimentais de admissibilidade aplicáveis à espécie, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente; levantar a chancela de sigiloso que recai sobre os autos, sem prejuízo das providências descritas no subitem 1.8 desta deliberação. [...]

1.8. Determinações/Recomendações/Orientações:

1.8.1. Dar ciência ao Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União, em vista do disposto no item 1.8.2 do Acórdão 1.902/2016-Plenário, sobre a falta de manifestação, pelos órgãos e unidades competentes do Ministério da Saúde, acerca das obras relativas aos contratos 15-B/2012 e 16-B/2012 (Tomada de Preços 5 e 6/2012) firmados pelo Município de Santo Antônio do Descoberto e também, até então, acerca das medidas contra as pendências reportadas na Nota Técnica MS/SAS/DAB 385 e no relatório de auditor ia 16912 do Denasus (paralisação de uma obra, atraso de outras e a falta de tapumes e placas identificadoras em cinco delas) ;

1.8.2. Dar ciência ao Fundo Nacional de Saúde de que a falta de providências de apuração e responsabilização por fatos denunciados respeitantes a recursos que repassa fundo a fundo caracteriza descumprimento da sua competência de supervisão e do seu dever de apuração previstos na legislação e regulamentação pertinentes, a exemplo do Decreto-lei 20/1967 (art. 84) , da Lei 8.443/1992 (art. 8º) , do Decreto 8.065/2013;

1.8.3. Dar ciência ao Departamento Nacional de Auditoria do SUS de que a ação fiscalizadora resultante no relatório de auditoria 16912, ao excluir de seu escopo contratos com maior tempo de duração e/ou maior volume proporcional de recursos (Contratos 15-B e 16-B/2012) , sem explicitar as razões, prejudicou em parte seu alcance, desatendendo os princípios da fundamentação e da eficiência;

1.8.4. Dar ciência à Procuradoria da República em Goiás do teor desta deliberação, além da instrução (peça 57) , para conhecimento e providências que considerar cabíveis;

1.8.5. Dar ciência desta deliberação, aos denunciantes e ao Ministério da Saúde;

1.8.6. Arquivar o presente processo, com fundamento no art. 169, inciso III, do RI-TCU.

HISTÓRICO

Cuidam os autos de denúncia a respeito de possíveis irregularidades ocorridas na Prefeitura Municipal de Santo Antônio do Descoberto-GO, relacionadas, entre outras, a desvios de recursos da saúde, enviados pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) à municipalidade.

Os denunciantes relacionam supostos ilícitos que teriam sido cometidos pelo atual prefeito de Santo Antônio do Descoberto-GO, os quais teriam causado significativos prejuízos aos cofres municipais, por meio de desvios de recursos de diversas fontes e utilizando métodos distintos.

Das irregularidades apontadas na denúncia e em seu complemento (peças 2 e 22) , somente a referente aos desvios de recursos oriundos do FNS mostrou-se sob a jurisdição do TCU (cf. item 4 da instrução de peça 4 e item 7 da instrução de peça 29) .

Referida irregularidade foi desdobrada nos seguintes questionamentos:

desvio de verba destinada à construção de UBS que sofreram paralisação;

saques indiscriminados de recursos provindos do FNS; e

desvio de recursos destinados à compra de medicamentos mediante pagamento de notas frias fornecidas pelas empresas AMP Comercial de Medicamentos Hospitalares Ltda.-ME (CNPJ 17.767.331/0001-54) e MS Hospitalar Ltda.-ME (CNPJ 15.224.444/0001-88) , mediante o superfaturamento de preço de produtos adquiridos, o pagamento de notas fiscais sem entrega dos produtos, a entrega de compras na madrugada para evitar fiscalização e a aquisição de produtos sem a devida licitação.

Após a instrução inicial, o Relator, mediante despacho (peça 7) , concordou com a proposta de conhecimento da denúncia, determinando o envio da peça de denúncia e da instrução ao TCM/GO e autorizando a realização das diligências propostas pela Unidade Técnica (peça 4, p. 5-6) .

Nesse sentido, o Fundo Nacional de Saúde foi diligenciado (peça 9) para que enviasse documentos e informações sobre as providências tomadas no âmbito do Ministério da Saúde acerca da denúncia, no tocante às UBS e à assistência farmacêutica no Município de Santo Antônio do Descoberto-GO. Foram encaminhadas ao FNS cópias da denúncia (peça 2) e da instrução inicial (peça 4) .

Em resposta à diligência, o FNS manifestou apenas que não havia registrado a “ocorrência de documentação pertinente à denúncia em comento para fins de instauração de Tomada de Contas Especial” (peça 16) , nada acrescentando ao deslinde da questão. A diligência encaminhada à Prefeitura Municipal também não logrou esclarecer e concluir sobre a abrangência das irregularidades denunciadas.

Nesse contexto, foi realizada nova diligência, desta vez ao Ministério da Saúde (peça 26) , requerendo-se relatório conclusivo a respeito da procedência ou não da denúncia sobre “Desvio de recursos da saúde enviados pelo Fundo Nacional de Saúde - FNS, destinados a construção de unidades básicas de saúde, compra de medicamentos e manutenção do hospital municipal”, ou a comprovação do encaminhamento de processo de Tomada de Contas Especial à CGU/SFC, relativas a essas transferências.

O Secretário Executivo do Ministério da Saúde, por sua vez, limitou-se a informar (peça 28) sobre a repartição das atribuições dentro da estrutura do MS, inferindo que caberia ao Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus) ações fiscalizatórias a respeito da denúncia, sem esclarecer por que aquele Departamento não havia sido provocado de ofício pelo MS ou pelo FNS, mesmo tendo o Ministério da Saúde sido comunicado sobre a denúncia havia um ano pelo TCU (peça 9) .

Desse modo, por meio do Acórdão 1902/2016 – Plenário (peça 32) , o Tribunal determinou ao Denasus a apuração dos fatos denunciados relativos à Prefeitura Municipal de Santo Antônio do Descoberto-GO, e a comunicação a esta Corte de Contas dos resultados no prazo de 180 dias.

Determinou-se também à CGU a apuração de eventual omissão por parte do Ministério da Saúde e seus órgãos subordinados/vinculados FNS e Denasus na fiscalização dos fatos objeto da presente denúncia, enviando a esta Corte os resultados respectivos no prazo de 180 dias.

Comunicado (peça 37) do teor do Acórdão 1902/2016 – Plenário, o Fundo Nacional de Saúde questionou os termos do subitem 1.8.2 do Acórdão, que teria concebido ao FNS uma competência fiscalizadora que caberia a outros órgãos do Sistema Nacional de Auditoria do SUS (SNA) , como o Denasus, e às secretarias finalísticas do MS. O FNS destacou que a ele caberia apenas a instauração de TCE sobre os recursos que repassa do SUS e, mesmo assim, após ser provocado e receber elementos para tanto.

Os argumentos do Fundo Nacional de Saúde foram rebatidos e rejeitados pela instrução de peça 57, a qual embasou a prolação do Acórdão 659/2017 – Plenário. Inconformado, o Fundo Nacional de Saúde interpôs petição com natureza recursal, conhecida como Pedido de Reexame.

EXAME DE ADMISSIBILIDADE

Reitera-se o exame de admissibilidade constante de Despacho do Exmo. Ministro Benjamin Zymler (peça 82) , que concluiu pelo conhecimento da peça como Pedido de Reexame, nos termos do art. 48 da Lei 8443/1992.

EXAME DE MÉRITO

Delimitação do Recurso

Constitui objeto do recurso do Fundo Nacional de Saúde – FNS a seguinte questão:

Da ausência de competência do Fundo Nacional de Saúde para apuração de irregularidades.

Questão - Da ausência de competência do Fundo Nacional de Saúde para apuração de irregularidades

Argumento

O recorrente contesta o entendimento, o qual lhe foi cientificado pelo Tribunal por meio do Acordão recorrido, segundo o qual a falta de providências de apuração e responsabilização por fatos denunciados respeitantes a recursos que repassa fundo a fundo caracteriza descumprimento da sua competência de supervisão e do seu dever de apuração previstos na legislação e regulamentação pertinentes, a exemplo do Decreto-lei 20/1967 (art. 84) , da Lei 8.443/1992 (art. 8º) , do Decreto 8.065/2013;

O Fundo Nacional de Saúde destaca que sua competência seria a de instaurar o processo de TCE, e não de investigar os fatos geradores de prejuízo, quantificar o dano e indicar responsáveis. Sustenta que referidos elementos devem ser trazidos ao FNS após terem sido colhidos na fase de apuração e de adoção das medidas administrativas prévia à instauração formal da TCE.

Entende que, conforme o Decreto 8.901/2016, que dispõe sobre a estrutura regimental do Ministério da Saúde, o FNS não teria competência regimental para a apuração de irregularidades e para o saneamento de falhas de instrução previas à instauração da TCE.

Alerta que a colheita dos elementos necessários para instauração da TCE competiria ao Denasus, ao passo que ao FNS competiria apenas instaurar o processo de cobrança administrativa, quando provocado. Sustenta que o FNS configuraria apenas unidade financeira, sem conhecimento técnico relativo às políticas públicas implantadas pelas Secretarias finalísticas do Ministério da Saúde. Cita Acórdão do TCU e Pareceres da Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde os quais teriam reconhecido tais limitações.

Cita o Acórdão TCU 506/2016 – Plenário, no qual esta Corte teria determinado: i) ao Denasus, a adoção de medidas administrativas com vistas à quantificação do dano e à identificação dos responsáveis pela utilização indevida de recursos do SUS; e ii) à diretoria executiva do FNS, a instauração de TCE após o encaminhamento das conclusões obtidas pelo Denasus.

Salienta que compete à Direção Nacional do Sistema Único de Saúde estabelecer o Sistema Nacional de Auditoria – SNA (cf. art. 16, inciso XIX, da Lei 8.080/1990) . Esclarece que o SNA foi instituído pelo art. 6º, da Lei 8.689/1993, a quem compete a avaliação técnico-cientifica, contábil, financeira e patrimonial do SUS, realizada: i) de forma descentralizada, pelos órgãos estaduais e municipais e de representação do Ministério da Saúde em cada unidade da federação; ii) de forma centralizada, atualmente, pelo Denasus.

Cita o art. 40, do Decreto 8.901/2016, conforme o qual compete ao Denasus não apenas auditar a adequação das ações e dos serviços públicos de saúde quanto aos aspectos técnico-científicos, contábeis, financeiros e patrimoniais, mas também comunicar as irregularidades detectadas ao FNS e aos órgãos de controle interno e externo.

Requer, dessa forma, que a determinação seja reformulada e encaminhada ao Denasus.

Análise

Na instrução que embasou o Acórdão recorrido, a argumentação do ora recorrente havia sido rejeitada sob o fundamento de que a competência do FNS de supervisionar a execução financeira e orçamentária e as transferências de recursos do SUS combinada com sua competência de instaurar TCE, estabelecidas no art. 7º do Decreto 8.065/2013, possibilitariam e legitimariam a determinação questionada.

Entendeu-se que o Acórdão 1902/2016 – Plenário havia utilizado o termo “fiscalização” em sentido amplo, compreendendo tanto as mencionadas atribuições do FNS, quanto as atribuições fiscalizadoras do Denasus, ao qual se exarou determinação específica para a apuração dos fatos denunciados. Nesse sentido, o papel do FNS nas ações de controle e fiscalização dos recursos do SUS seria apenas “complementar” e “subsidiário”.

Registre-se que “complementar” é termo utilizado para se referir aos elementos de uma universalidade que estão fora de um determinado subconjunto dessa mesma universalidade. Já “subsidiária” é a competência que, de modo análogo, deve ser exercida por determinado agente público diverso daquele que originalmente a detenha, mas não veio a exercê-la. Nesse sentido, aquelas competências que por qualquer motivo não fossem desempenhadas pelo Denasus ou pelo Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União haveriam que ser exercidas pelo próprio FNS.

Em tese, tal noção de complementaridade e subsidiariedade requereria a prévia definição do que seria esta universalidade de atribuições a serem exercidas pelos órgãos de controle da Saúde integrantes do Executivo Federal, e esta pendência poderia gerar dúvidas ao FNS sobre o que, precisamente, implicaria descumprimento da mencionada competência complementar.

Ocorre que, embora a instrução que embasou o Acórdão 659/2017 – Plenário tenha usado tais termos, a parte dispositiva da decisão recorrida é específica que tal posicionamento é referente apenas aos fatos que cheguem ao conhecimento do FNS através de denúncias. Afirma-se somente que a falta de providências de apuração e responsabilização por fatos denunciados em respeito aos recursos que repassa caracteriza descumprimento de sua competência de supervisão e do seu dever de apuração previstos na legislação e regulamentação pertinentes.

Não se exige, portanto, que o FNS passe a destinar agentes públicos e recursos materiais para exercer as competências de auditar a adequação e a regularidade contábil financeira dos serviços públicos de saúde, as quais são legalmente e regimentalmente atribuídas ao Denasus e à CGU. A conclusão a que se chega após leitura atenta do Acórdão recorrido é que o FNS, uma vez tendo a ele sido denunciados fatos lesivos aos recursos por ele gerenciados, deverá, no mínimo, provocar tais órgãos para que adotem as medidas necessárias.

Trata-se, a rigor, de competência extensível a todo e qualquer agente público que toma conhecimento de ilícitos praticados com os recursos de coletividade: tomar as providências que estiverem a seu alcance, no mínimo, alertando as autoridades propriamente competentes. Eventual recusa em fazê-lo configura grave omissão, especialmente quando envolve os recursos gerenciados e supervisionados pelo órgão público em questão.

Além disso, quando as denúncias forem consistentes e suportadas por elementos indiciários suficientes, faz-se necessária a instauração de Tomada de Contas Especial. Recorde-se que a Tomada de Contas Especial é o processo administrativo devidamente formalizado, com rito próprio, para apurar responsabilidade por ocorrência de dano à administração pública federal, com apuração de fatos, quantificação do dano, identificação dos responsáveis e obter o respectivo ressarcimento (cf. art. 2º, da IN TCU 71/2012) .

Uma vez que tais elementos estejam presentes, ela deverá ser instaurada pela autoridade competente, ainda que venham a ser necessários elementos complementares para a formação da convicção do Tomador de Contas Especial quanto à existência dos pressupostos para sua instauração e a ocorrência de dano ao Erário.

Assim, quanto ao argumento segundo o qual compete ao FNS simplesmente “instaurar” a TCE, a própria definição legal demonstra ser incorreto afirmar que exista a completa separação – pretendida pelo recorrente – entre o poder-dever de instaurar da TCE e o ato de se investigarem os fatos geradores de prejuízo, quantificar o dano e indicar os responsáveis.

Tal separação implicaria esvaziar o conteúdo dos atos praticados pelo Tomador de Contas Especiais, que poderá necessitar de elementos adicionais para elaborar o relato das situações e dos fatos, com indicação dos atos ilegais, ilegítimos ou antieconômicos de cada um dos responsáveis que deram origem ao dano, realizar a quantificação do débito e a identificação dos responsáveis (cf. art. 10, da IN TCU 71/2012) .

Frise-se que a TCE constitui processo administrativo regido pelos princípios da oficialidade (art. 2º, inciso XII, c/c art. 29, da Lei 9.784/1999) e da verdade material. O Tomador de Contas Especiais não é um membro do Poder Judiciário regido pelo princípio dispositivo, que deva conhecer apenas dos fatos e fundamentos jurídicos trazidos pelas “partes” – figuras inexistentes no processo administrativo em questão.

Dessa forma, embora o recorrente conteste qualquer necessidade de realizar o “saneamento de falhas de instrução prévia à instauração de TCE”, não é disso que os autos tratam. Existe a possibilidade de que a elaboração do Relatório do Tomador de Contas venha a requerer a adoção de providências saneadoras e complementares. Mostra-se insuficiente simples parecer pelo arquivamento mesmo quando os elementos, em uma primeira análise, revelam-se inconclusivos e insuficientes para atender aos objetivos buscados.

Assim, os argumentos do recorrente não devem ser acolhidos. Mantém-se o entendimento segundo o qual a falta de providências, por parte do Fundo Nacional de Saúde, de apuração e responsabilização por fatos a ele denunciados relativos a recursos por ele repassados caracteriza

CONCLUSÃO

Das análises anteriores, conclui-se que:

O FNS reitera não ter competência regimental para a apuração de irregularidades e para o saneamento de falhas de instrução previas à instauração da TCE, que sua competência seria apenas a de instaurar o processo de TCE, e não de investigar os fatos geradores de prejuízo, quantificar o dano e indicar responsáveis, e que a colheita dos elementos necessários para instauração da TCE competiria ao Denasus. Entretanto, a parte dispositiva da decisão recorrida é específica que seu posicionamento é referente apenas aos fatos que cheguem ao conhecimento do FNS através de denúncias apresentadas diretamente ou encaminhadas por outros órgãos e entidades administrativas. Nesses casos, a ausência da adoção de quaisquer providências, como que se verificou na situação fática em exame, constitui omissão grave.

Portanto, permanece válido o entendimento segundo o qual a falta de providências, por parte do FNS, de apuração e de responsabilização por fatos denunciados respeitantes a recursos que repassa fundo a fundo caracteriza descumprimento da sua competência de supervisão e do seu dever de apuração previstos na legislação e regulamentação pertinentes.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se, com fundamento no art. 48, da Lei 8.443, de 1992:

0. conhecer do pedido de reexame do Fundo Nacional de Saúde, para, no mérito, negar-lhe provimento;

0. dar ciência da deliberação que vier a ser adotada ao recorrente, ao Ministério da Saúde e aos demais interessados.”

É o relatório.

Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/823525710/denuncia-den-den-1823820157/relatorio-823525786

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