jusbrasil.com.br
21 de Maio de 2022
  • 2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Tribunal de Contas da União
há 2 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
02277520196
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Congresso Nacional (vinculador)., Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; Secretaria de Orçamento Federal - MP; Secretaria de Política Econômica; Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil.
Julgamento
22 de Janeiro de 2020
Relator
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__02277520196_5b156.rtf
Inteiro TeorTCU__02277520196_a77ea.pdf
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 022.775/2019-6

Natureza: Relatório de Acompanhamento

Órgãos/Entidades: Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; Secretaria de Orçamento Federal - MP; Secretaria de Política Econômica; Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil

Interessado: Congresso Nacional (vinculador)

Representação legal: não há

SUMÁRIO: ACOMPANHAMENTO. PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA PARA 2020. AVALIAÇÃO DAS ESTIMATIVAS DE RECEITAS, DESPESAS E RESULTADO PRIMÁRIO. COMPATIBILIDADE COM O TETO DE GASTOS. NECESSIDADE DE MEDIDAS DE COMPENSAÇÃO DE RENÚNCIAS DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS. CIÊNCIA À COMISSÃO MISTA DE PLANOS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS E FISCALIZAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL.

RELATÓRIO

Adoto, como relatório, a instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Macroavaliação Governamental (peças 78-80):

“1. INTRODUÇÃO

1. Tratam os autos de acompanhamento de conformidade, realizado com o propósito de examinar a consistência fiscal das estimativas de receitas, dos montantes fixados de despesas e da meta de resultado primário e demais aspectos de conformidade do Projeto de Lei Orçamentária Anual da União para o exercício de 2020 (PLOA 2020), PLN 22, de 2019 - CN, alterado pela Mensagem Modificativa 617, de 26/11/2019, em cumprimento à disposição do inciso III do art. 3º da Resolução TCU 142/2001, nos termos do art. 12 da Lei Complementar 101/2000 ( Lei de Responsabilidade FiscalLRF), com vistas ao encaminhamento de subsídios à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional (CMO), encarregada de apreciar o referido projeto de lei.

2. O presente trabalho foi realizado em conformidade com o Manual de Acompanhamento aprovado pela Portaria-Segecex 27/2016.

3. Os métodos empregados no presente acompanhamento contemplaram: obtenção de dados e de informações econômicas nos principais órgãos de imprensa nacionais e em instituições públicas e privadas; exame da legislação pertinente e diligências aos órgãos auditados. Realizaram-se também consultas aos sítios dos seguintes órgãos/entidades: Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB); Secretaria do Tesouro Nacional (STN); Senado Federal (SF); Banco Central do Brasil (Bacen); Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea); Ministério da Economia (ME); e Secretaria de Orçamento Federal (SOF).

4. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 3.558.520,1 milhões, sendo R$ 1.637.117,1 milhões correspondentes às receitas primárias e R$ 1.921.403,0 milhões às receitas financeiras.

1

Receitas e despesas primárias Receitas e despesas financeiras

Original Modificativa Original Modificativa

Discriminação R$ milhões R$ milhões % PIB Variação Discriminação R$ milhões R$ milhões % PIB Variação

Receitas primárias 1.644.544,9 1.637.117,1 21,5% -7.427,8 Receitas financeiras 2.042.667,2 1.921.403,0 25,2% -121.264,2

Receita administrada pela RFB 1.002.159,3 1.003.056,9 13,2% 897,6 Refinanciamento 1.004.623,2 917.135,1 12,0% -87.488,1

Incentivos fiscais -1,8 -1,8 0,0% 0,0 Emissão de títulos 824.236,7 812.521,6 10,7% -11.715,1

Arrecadação líquida do RGPS 438.443,6 436.460,3 5,7% -1.983,3 Operações Oficiais de Crédito 57.348,7 57.022,6 0,7% -326,1

Receita não administrada pela RFB 203.943,9 197.601,8 2,6% -6.342,1 Remuneração das disponibilidades 83.235,3 67.798,1 0,9% -15.437,2

Transferências a estados e municípios 288.982,4 288.684,0 3,8% -298,4 Demais 73.223,4 66.925,6 0,9% -6.297,8

Receita líquida de transferências 1.355.562,5 1.348.433,2 17,7% -7.129,3 Despesas financeiras 1.927.734,7 1.809.093,5 23,7% -118.641,2

Juros e encargos da dívida 415.054,7 409.567,2 5,4% -5.487,5

Despesa primária total 1.479.662,5 1.472.533,2 19,3% -7.129,3 Amortização da dívida 1.239.367,6 1.193.081,2 15,7% -46.286,4

Pessoal e encargos sociais 336.624,7 328.194,9 4,3% -8.429,8 Demais 273.312,4 206.445,1 2,7% -66.867,3

B TRIBUNA e LDE n CONT e ASDA f UNI í ÃO cios da TC p 022.775 r /201 e 9-6 vidência 682.689,4 681.282,6 8,9% -1.406,8

5. Cumpremencionarqueeminstruçãopreliminaràpeça18foramavaliadostrêsaspectos

fundamentaisda Proposta Orçamentáriada Uniãonostermosoriginaisdo Projetode Lei PLN 22,de

30/8/2019, qu O ais seja u m: Me t ta de r R a esulta s do Primá d rio, “T e eto de s Gas p tos” e e “Regr s a de a Ouro” s . Os obrigatórias 228.316,5 225.594,4 3,0% -2.722,1

encaminhamentos pertinentes foramveiculadospormeiodo Acórdão2.313/2019-TCU-Plenário (peça

33),cujaciênciaà Casa Civilda Presidênciada República,ao Ministérioda Economiaà CMO deu-se

n N a ac for ion m a a la dos sD upr av a i m sos ence à ion s a pe da ç s a M s e 36, nsp ag 37 em e 617e 38. (E pes m ça 26/ 67) 11/ , 2019, ques m o odi P f ode ica r o E P x L e O c b u A tiv 2020, oe r nviou jui nt a ag o me C nt on e g c r om esso atórias com controle de fluxo 142.721,5 150.285,2 2,0% 7.563,7

Exposição de Motivos 368/2019 ME. Destarte,asanálisessubsequentesconsiderama Proposta

Orçamentária atualizada.

6. A A tabela a u seguir m relaciona e a pre n visão da t s o receitas e d a fixaç e ão das de c spesa a s par p a 2020 i , tal de estatais 148,9 -148,9

segundo o PLOA 2020 original e segundo a mensagem modificativa. Em função da alteração nos

parâmetros macroeconômicos utilizados para a elaboração das estimativas (parágrafo 8 da Mensagem

Modificativa – peça 67), a Mensagem Modificativa reduziu os valores de receitas e despesas, mas

manteve aes D timativa de e défi s cit pri p mário de e R$ s 124.100,0m as ilhões. Discricionária 89.161,5 87.176,0 1,1% -1.985,5

Tabela1– Estimativadasreceitasefixaçãodasdespesaspara2020

R$milhões

Resultado Governo Central -124.100,0 -124.100,0 -1,6% 0,0

Resultado do Tesouro 120.145,8 120.722,3 1,6% 576,5

Resultado da Previdência Social -244.245,8 -244.822,3 -3,2% -576,5

PIB 7.614.622,0 7.618.412,0 3.790,0

Fonte: Quadro9A do Volume1do PLOA 2020 (peça13) eda M ensagem M odificativa (peça68).

2. PARÂMETROS MACROECONÔMICOS

7. Neste capítulo avalia-se a adequação das estimativas feitas no PLOA 2020 para os

parâmetros macroeconômicos. Os parâmetros analisados são: Índice Nacional de Preços ao

Consumidor Amplo (IPCA), deflator implícito do Produto Interno Bruto (PIB), crescimento real do

PIB, PIB e taxa Selic. O IPCA é utilizado na verificação das estimativas das despesas primárias. O

crescimento realdo PIB e o deflator implícito do PIB são utilizados na verificação das estimativas para

o PIB a preços correntes. O PIB é utilizado na verificação das estimativas das receitas primárias

líquidas. Astaxasdejuros sãoutilizadas naverificação dasustentabilidade dadívida pública.

8. A tabela a seguir apresenta os principais parâmetros macroeconômicos estimados para

2019, a partir dos dados do governo contidos na Mensagem Modificativa do PLOA 2020 (peça 67) e

na Nota Técnica SEI 10978/2019/ME (peça 70). Os dados do mercado estão contidos no Boletim

Focusde22/11/2019 (peça71).

2

Projeções para 2019

Mercado (*) Diferença (c)-

Parâmetros PLOA 2020 (a)

(c) (a)

TR I IBUNA P L D C E CONT A AS DA UNI (% ÃO a.a.) TC 022.775/2019-6 3,26% 3,46% 0,20 p.p.

Selic nominal 5,00% 4,50% -0,50 p.p.

Tabela2A – Parâmetrosmacroeconômicospara2019

Selic real 1,69% 1,01% -0,68 p.p.

Deflator implícito do PIB (% a.a.) 3,32% 3,52% 0,20 p.p.

Crescimento real do PIB (% a.a.) 0,85% 0,99% 0,14 p.p.

Crescimento nominal do PIB (% a.a.) 4,20% 4,55% 0,35 p.p.

PIB (R$ bilhões) 7.158,7 7.182,7 24,1

(*) ositensdestacadosforamestimadosapartirdasprojeçõesdomercadoparao IPCA easprojeçõesdo PLOA paraodeflator

Fontes: M ensagem M odificativaao PLOA 2020,parágrafo7 (peça67)

Nota Técnica SEI 10978/2019/ME (peça70)

Boletim Focusde22/11/2019 (peça71)

9. Como o Boletim Focus apresenta apenas a estimativa para o crescimento real do PIB, é Projeções para 2020

necessário calcular o deflator implícito do PIB compatível com as demais previsões do mercado.

Como o deflator é uma expressão da inflação, utilizou-se para estimá-lo a proporção da projeção do

IPCA para 2019 entre o mercado e a contida no PLOA 2020 (3,46%/3,26% = 1,061). Em seguida, Mercado (*) Diferença

aplicou-se sobre P o defla a tor r do P â LOA m 2020 e o fa t tor r de o propor s cionalidade encontrado, o que levou ao PLOA 2020 (a)

deflator estimado para 2019 de 3,52% (3,32% x 1,061). (b) (b)-(a)

10. A tabe I la P a s C eguir A apresenta (os % principais a par . âm a etros . m ) acroeconômicos estimados para 3,53% 3,60% 0,07 p.p.

2020 e contidos nos documentos anteriormente mencionados.

Se Tab l el i a 2 c B – Pa n râme o tros m macroe i co n nôm a icos l para 2020 4,50% 4,50% 0,00 p.p.

Selic real 0,94% 0,87% -0,07 p.p.

Deflator implícito do PIB (% a.a.) 4,01% 4,09% 0,08 p.p.

Cres cimento real do PIB (% a.a.) 2,32% 2,20% -0,12 p.p.

Cres cimento nominal do PIB (% a.a.) 6,42% 6,38% -0,04 p.p.

PIB (R$ bilhões) 7.618,4 7.640,9 22,5

(*) ositensdestacadosforam estimadosapartirdasprojeçõesdomercado parao IPCA easprojeçõesdo PLOA paraodeflator

Fontes: M ensagem M odificativaao PLOA 2020,parágrafo 7 (peça67)

Nota Técnica SEI 10978/2019/ME (peça70)

Boletim Focusde 22/11/2019 (peça71)

11. A estimativa para o deflator implícito do PIB em 2020 compatível com as projeções do

mercado seguiu o mesmo procedimento para 2019. A partir do deflator de 4,01% da SPE, aplicou-se a

proporção 3,60%/3,53% (previsões do IPCA da SPE e do mercado) e obteve-se 4,09% como

estimativa do mercado para o deflator.

12. Pelos dados apresentados nas tabelas anteriores, as estimativas do mercado para a inflação

são superiores às do PLOA 2020 nos dois anos analisados. O mercado estimou crescimento real do

PIB maior para 2019 e menor para 2020 em comparação com as estimativas constantes do PLOA

3

7,0

6,9

6,8

6,7

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

2020. Com estes parâmetros, o valor absoluto do PIB para 2020 estimado pela equipe com dados do mercado ficou R$ 22,5 bilhões acima da estimativa do PLOA 2020.

2.1 PIB 6,6

13. Conforme apresentado na tabela 2B anterior, serão utilizadas duas previsões para o PIB de 2020. Uma apresentada no PLOA 2020 e a outra calculada pela equipe usando dados do mercado, conforme explicado nos parágrafos anteriores:

 PLOA 2020 R$ 7.618,4 bilhões

 Mercado R$ 7.640,9 bilhões

14. O gráfico a seguir mostra a série histórica do logaritmo do PIB a partir de 1993.

Gráfico 1 – Evolução do log (PIB)

6 ,5

Fontes: IBGE tabela com valores correntes do PIB até 2018 (peça 40) e Quadro 9A com valores para 2019 e 2020 (peça 68)

15. Se o PIB crescesse uniformemente, a curva representativa seria uma exponencial. Para melhor analisar a tendência, os valores apresentados correspondem ao logaritmo do PIB. Desta forma, o crescimento uniforme do PIB resultaria em uma reta.

16. Até 2014, o comportamento foi relativamente uniforme, correspondendo a um crescimento médio anual de 3,2%. Em 2015 e 2016, o PIB apresentou forte queda. A recuperação a partir de 2017 tem sido muito fraca, resultando em uma trajetória muito abaixo da trajetória “natural”.

17. Para que o PIB retorne à sua trajetória “natural”, será necessário o crescimento por diversos anos acima da média anual recente de 3,2%. Caso o crescimento continue na casa dos 2,32%, como previsto para 2020, pode-se estar iniciando uma nova trajetória “natural” inferior à observada entre 1993 e 2014. O que irá ocorrer dependerá da política econômica futura, da taxa de investimento a ser praticada e do aumento de produtividade da economia. A previsão de 0,85% para a taxa de crescimento do PIB em 2019 segue ritmo semelhante ao dos anos recentes. A previsão de 2,32% para 2020 pressupõe alguma recuperação da trajetória recente. Esta previsão é compatível com os efeitos esperados pela aprovação da Reforma da Previdência e de outras medidas já aprovadas ou em discussão que endereçam a produtividade da economia.

4

50%

45%

40%

35%

30%

25%

TRIBUNA 2 L DE CONT 0 AS DA UNI % ÃO TC 022.775/2019-6

2.2 Selice IPCA

18. O gráfico a seguir apresenta a evolução da taxa Selic nominal e a taxa real descontada da inflação medida pelo IPCA. Como pode-se observar, desde 2011, com exceção do período entre maio de 2012 e dezembro 1 de 2013, 5 no ápice da % implementação da política denominada de “Nova Matriz Econômica – NME”, a taxa real de juros ficou relativamente estável entre 3,11% e 4,98% a.a.

19. A partir de setembro de 2016, com as sucessivas quedas da inflação, sem equivalente queda da Selic, houve crescimento das taxas reais e, apenas a partir de julho de 2017, as taxas reais de juros começaram a ca 1 ir, retornando 0 5,47% a % .a. em setembro de 2017, próximo ao patamar de antes de setembro de 2016. A partir de setembro de 2017, as taxas continuaram a cair, atingindo em abril de 2019 o valor de 1,49% a.a., seu menor nível histórico. Dadas a manutenção da taxa Selic e as novas quedas da inflação, houve novo aumento da taxa real, que atingiu 3,03% a.a. em junho de 2019.

20. As estimativas para a Selic feitas no PLOA 2020 e no Boletim Focus para 2020, de 4,50% a.a. e 4,50% a.a., respectivament 5% e, resultam em taxa real de juros de 0,94% a.a., no caso do PLOA, e de 0,87% a.a., no caso do Boletim Focus. Ambas as estimativas consideram que a taxa real, que atingiu o pico recente de 3,03% a.a. observada em junho de 2019, deve ser temporária e em decorrência da rápida queda da inflação em junho. A partir de junho foram observadas quedas na taxa real da Selic, atingindo o valor mínimo no período de 2,40% a.a. em outubro de 2019. Desta forma, ambas as pr (C e opom visões), e e s m tim su a a m re qu un e ião as de ta 30/ xas 10/0% re 2019, ais de re j du uros ziu c a on S t e in li u c ar pa ão ra 5, cai 0 n % do. a.a O . Comitê de Política Monetária

21. Pelo exposto, esta equipe de fiscalização considera adequadas as previsões para a Selic feitas pelo Poder Executivo (PLOA 2020) e pelo mercado.

Gráfico 2 – Taxa Selic nominal e real

Taxa Nominal IPCA Taxa Real

Fontes: IPCA – IBGE (peça 73)

Selic – BC (peça 72)

3. RESULTADO PRIMÁRIO

22. A principal meta constante do PLOA 2020 a ser analisada é o resultado primário do governo federal, que resulta da diferença entre a receita primária líquida e a despesa primária total (desconsiderando-se as transferências por repartição de receitas, que são consideradas no Relatório do Tesouro Nacional como redutoras de receita).

23. Na instrução preliminar à peça 18, concluiu-se que, em razão de possível frustração de receita, o déficit primário de 2020 poderá ser até R$ 11,7 bilhões maior que a meta fixada de R$ 124,1 bilhões, tendo sido emitido alerta ao Poder Executivo na forma do item 9.2 do Acórdão 2.313/20195

21%

20,2%

20% 18,7%

18,7%

19% 17,9%

17,7% 17,6%

18%

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

TCU-Plenário. Nas seções seguintes, as análises contemplam a versão 1 atualizada do 7 PLOA % 2020 após 17,7% a Mensagem Modificativa. 17,4%

3.1. Receita Primária Federal Líquida - RPFL

24. A receita primária federal líquida é obtida da receita primária federal bruta, deduzida das

transferências constitucionais e legais a estados e municípios. No presente trabalho, a sigla RPFL será

utilizada para designar esta receita e rpfl para designar sua proporção em relação ao PIB (RPFL/PIB =

rpfl). 17,4%

25. Embora a estimativa da RPFL pudesse ser feita diretament 1 e a partir da 6 observa % ção de sua

série histórica, optou-se por estimar a RPFL a partir da análise da evolução histórica da rpfl e do PIB.

Essa opção justifica-se pelas seguintes razões: i) indisponibilidade de projeções de receitas elaboradas

por fontes independentes que permitam uma comparação com a receita prevista no PLOA; ii) a

proporção rpfl apresenta evolução recente relativamente estável; e iii) para a estimativa do PIB, há

previsões oriundas de outras fontes que podem ser comparadas com as projeções do PLOA.

26. O gráfico a seguir mostra a série histórica da rpfl desde 1997. A rpfl atingiu o pico de

20,2% em 2010 e, após sucessivas desonerações tributárias, reduziu-se para 17,4% em 2015 e 2016. A

partir de 2017, a rpfl voltou a aumentar, podendo alcançar 18,7% em 2019. O valor estimado para

2019 é atípico em decorrência de receitas extraordinárias de concessõe 1 s e permis 5 sões. A es % timativa do

PLOA (peça 68) de 17,7% para 2020 pode ser considerada conservadora em comparação com os

valores recentes da série.

Gráfico 3 – Receita primária líquida como percentual do PIB - rpfl

1 4%

Fontes: Valores de 1997 a 2018 RTN de julho de 2019 – tabela 4.1 (peça 41)

Valores de 2019 e 2020 M ensagem M odificativa – volume 1 – quadro 9A (peça 68)

27. A tabela a seguir apresenta as projeções para a RPFL de 2020. A primeira coluna de

valores relaciona as duas possíveis previsões para o PIB apresentadas na seção 2.1. A primeira linha de

valores relaciona duas possíveis previsões para a rpfl: 17,7%, previsto pelo PLOA 2020 e 17,9%,

repetindo o valor de 2018.

Tabela 3 – Receita primária líquida para 2020 – comparação das previsões

Valores em R$ bilhões correntes

rpfl (2)

17,7% 17,9%

PLOA 2020 7.618,4 1.348,4 1.363,7

PIB

Mercado (1) 7.640,9 1.352,4 1.367,7

22%

20%

18%

16%

14%

12%

TR 10% IBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

Observações: (1) PIB estimadousandoaprojeçãodomercado paraseucrescimentoreal.

28. Pelo exposto, conclui-se que a receita primária federal líquida em 2020, prevista no PLOA

2020 em R$ 1.348,4 bilhões, 8% pode atingir R$ 1.367,7 bilhões, ou seja, R$ 19,3 bilhões acima.

29. Dadas as pequenas variações nas estimativas, o presente trabalho conclui que o valor da

Receita Primária Federal Líquida apresentado na Mensagem Modificativa ao PLOA 2020 pode ser

considerado adequado.

3.2. Despesa Primária Fed 6% eral Total - DPFT

30. Para se estimar as despesas em 2020, partiu-se da despesa projetada para 2019 sob a ótica

das necessidades de financiamento (Quadro 9A do Volume I do PLOA 2020 – peça 68), no valor de

R$ 1.480,6 bilhões, corrigindo-o pelo IPCA de 3,37% conforme estabelecido pela Emenda

Constitucional 95/2016, resultando em R$ 1.530,5 bilhões. A despesa primária total constante da

Mensagem Modificativa ao PLOA 2020, sob a ótica das necessidades de financiamento, é de

R$ 1.472,5 bilhões (peça 68 4%), inferior, em termos reais, ao valor estimado para 2019.

31. No entanto, analisando o gráfico a seguir, que detalha a despesa em seus principais

componentes, observa-se que a relativa estabilização das despesas primárias totais observada a partir

de 2016, após a aprovação da EC 95/2016, se deveu à queda das outras despesas obrigatórias

(excetuando as despesas 2% com benefícios previdenciários e pessoal e encargos) e das despesas

discricionárias para compensar o crescimento acima do PIB das despesas com benefícios

previdenciários e de pessoal e encargos.

Gráfico 4 – Principais componentes da despesa primária federal

0% Valores em % sobre o PIB

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

De spe sa to tal Bene f p re v Pe sso +Enc Outr as Ob rig Discr

Fontes: Dados de2010 a2018 RTN dejulho de2019, tabela 4.1 (peça41)

Dados de2019 e2020 PLOA 2020, volume1, quadro 9A (peça 68)

Observação: As outras despesas obrigatórias incluem as despesas obrigatórias com controle de fluxo.

32. A tabela a seguir apresenta a comparação das estimativas para 2020, constantes do PLOA,

com os valores de 2016, último ano antes da aprovação da EC 95/2016. Os dados constam do

Resultado do Tesouro Nacional de julho de 2019. As despesas primárias totais têm redução prevista de

0,6 p.p. entre 2016 e 2020. Como as despesas com benefícios previdenciários têm crescimento

estimado de 0,8 p.p. e as com pessoal e encargos tendem a crescer 0,2 p.p., foi necessário compensar

esses aumentos com reduções de 0,5 p.p. nas outras despesas obrigatórias e de 1,2 p.p. nas despesas

discricionárias. A acentuada redução esperada nas despesas discricionárias merece especial atenção,

pois envolve gastos relacionados diretamente com o funcionamento dos serviços públicos, tais como

manutenção administrativa, energia elétrica, telefonia, obras e demais investimentos.

7

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

2016 2020 Variação

Tabela 4 – Variação das despesas entre 2016 e 2020 como proporção do PIB

Despesas totais 19,9% 19,3% -0,6 p.p.

Benefícios previdenciários 8,1% 8,9% 0,8 p.p.

Pessoal mais encargos 4,1% 4,3% 0,2 p.p.

Outras obrigatórias 5,5% 5,0% -0,5 p.p.

Discricionárias 2,3% 1,1% -1,2 p.p.

Fontes: Dados de2016 RTN dejulho de2019,tabela 4.1 (peça 41)

Dados de2020 PLOA 2020,volume 1,quadro 9A (peça 68)

Observação: As outras despesas obrigatórias incluem as despesas obrigatórias com

controle de fluxo.

33. Em decorrência da necessidade de redução das despesas discricionárias, existe um risco

real de deterioração dos serviços públicos em face da redução significativa das dotações destinadas às

despesas discricionárias. Com efeito, desde o advento do Novo Regime Fiscal, esta Corte de Contas

tem ressaltado a necessidade de se corrigir a trajetória de elevado crescimento das despesas

obrigatórias, sob pena de se inviabilizar o aparato estatal. Isso porque a base de compressão das

despesas discricionárias é limitada, tanto em termos estritamente financeiros, quanto em relação à

essencialidade de boa parte das despesas que abarca. A esse respeito, mencionam-se as deliberações

contidas nos Acórdãos 2.779/2017 e 1.322/2018 (ambos de relatoria do ministro Vital do Rêgo),

2.937/2018 (relatoria ministro José Múcio Monteiro) e 1.331/2019 (relatoria ministra Ana Arraes),

todos do Plenário do TCU.

34. O próprio Governo reconhece a necessidade de “(..) abertura de maior espaço para

despesas discricionárias primárias [em 2020] (...)”, o que, contudo, “(...) depende um cenário fiscal

mais favorável, com a aprovação da reforma da previdência” (peça 14, p. 12). Ante o exposto,

considerando que a eventual ampliação dos montantes destinados a despesas discricionárias no

exercício de 2020 está condicionada, dentre outros fatores, a melhorias no cenário macroeconômico e a

medidas legislativas capazes de corrigir a trajetória de crescimento das despesas obrigatórias, alertouse o Poder Executivo acerca do risco de comprometimento da capacidade operacional dos órgãos

federais para a prestação de serviços públicos essenciais aos cidadãos, consoante o item 9.1 do

Acórdão 2.313/2019-TCU-Plenário.

35. Em função do exposto, a estimativa de R$ 1.472,5 bilhões para as despesas primárias,

constante da Mensagem Modificativa ao PLOA 2020 (Quadro 9A – peça 68), pode ser considerada

factível, desde que sejam adotadas medidas de controle por parte do Governo para sua execução, tendo

em vista os crescimentos esperados para as despesas com benefícios previdenciários e com pessoal e

encargos sociais, bem como o risco ao funcionamento da máquina pública atrelado às despesas

discricionárias.

3.3. Resultado Primário Federal – RPF

36. A tabela a seguir apresenta o resumo das previsões para receitas e despesas primárias

federais feitas nas seções 3.1 e 3.2. A primeira linha de valores apresenta as duas previsões do PIB

feitas na seção 2.1. A segunda linha apresenta as duas previsões de RPFL feitas na seção 3.2. A terceira

linha repete o valor da única previsão da Despesa Primária Federal Total (DPFT) feita na seção 3.2. A

quarta linha apresenta as previsões de Resultado Primário Federal (RPF) obtidas pela diferença entre

as previsões de receita e despesa das duas linhas anteriores. A cada coluna de valor corresponde uma

coluna da sua proporção em relação ao PIB.

Tabela 5 – Resultado Primário Federal

Valores em R$ bilhões

8

10%

8%

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6 PLOA 2020 Estimativa da equipe técnica

Item Valor % / PIB Valor % / PIB

PIB 6% 7.618,4 7.640,9

Receita primária líquida 1.348,4 17,7% 1.367,7 17,9%

Despesa primária total 1.472,5 19,3% 1.472,5 19,3%

Resultado primário -124,1 -1,6% -104,8 -1,4%

Fontes: M ensagem M odific 4% ativaao PLOA 2020– Quadro9A (peça68) eestimativasdasseções3.1e3.2

37. O PLOA 2020 contempla estimativa de déficit primário de R$124,1 bilhões ou1,6% do

PIB, em consonância com a meta estipulada na Lei 13.898/2019, Lei de Diretrizes Orçamentárias para

2020 (LDO 2020). A estimativa da equipe técnica, com rpfl de 17,9% e PIB de R$7.640,9 bilhões, é

de déficit de R$104,8 bilhões, ou seja, inferior em R$ 19,3 bilhões ao estimado na Mensagem

Modificativa ao PLOA 2020. 2%

38. Pelos valores apurados, o resultado primário estimado no PLOA para 2020 de déficit de

R$ 124,1 bilhões pode ser considerado adequado, cabendo, contudo, a ressalva de que o déficit

estimado poresta unidade técnica pode ser até R$ 19,3 bilhões menor.

3.4. Resultado do RGPS

39. Dada a importância do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) para o equilíbrio das

contas do governo federal e 0% dado que o RGPS, além das despesas com benefícios, arrecada

contribuições previdenciárias, é possível analisar o resultado primário sob o ponto de vista exclusivo

do RGPS. Os parágrafos seguintes analisarão este resultado.

40. Os gráficos a seguir apresentam a movimentação financeira do RGPS entre 1997 e 2020

em percentual do PIB. Os valores até 2018 constam das tabelas 4.2 e 4.4 do Resultado do Tesouro

Nacional (RTN, peças 42 -e 43) 2 . Os va % lores referentes a 2019 e 2020 são os projetados pelo PLOA

2020 (peça 68). O primeiro gráfico engloba os regimes urbano e rural. Os dois seguintes apresentam

estes dois regimes de forma separada. Esta separação só aparece no RTN a partir de 2001.

Gráfico 5 – Movimentação Financeira do RGPS (em % do PIB)

- 4%

Ar re cada ção Benef ício s Res ultado

Fonte: RTN dejulho de2019, tabelas 4.2 e 4.4 (peças42 e 43) e Quadro 9A do Volume 1 (peça68)

9

8%

7%

3% 6%

5%

4%

2%

3%

2%

1%

1%

0%

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

Gráfico6– Movimenta -ção F 0% in 1 anceira d % o RGPS Urbano (em%do PIB)

-2%

-1% Arrecadação Benefícios Resultado

Fonte: RTN dejulhode2019,tabelas4.2e4.4 (peças42e43)

Gráfico 7– Movimentação Financeirado RGPS Rural (em%do PIB)

-2%

Arrecadação Benefícios Resultado

Fonte: RTN dejulhode2019,tabelas4.2e4.4 (peças42e43)

41. O regime previdenciário urbano vinha apresentando superávits desde 2009 até 2015. Em

2016, a arrecadação caiu duplamente, em primeiro lugar em função da queda do PIB e, em segundo

lugar, em função da queda como proporção do PIB, em decorrência do aumento do desemprego. Os

benefícios, por outro lado, cresceram sistematicamente como proporção do PIB desde 2011. Em 2018,

a arrecadação foi de 5,58% do PIB e os benefícios 6,78%, com resultado negativo de 1,19% do PIB.

42. O regime previdenciário rural apresentou resultados negativos em todo o período

analisado. A arrecadação ficou bastante estável, entre 0,12% e 0,16% do PIB. Os benefícios, por outro

lado, apresentaram crescimento contínuo desde 2011. Em 2018, a arrecadação foi de 0,15% do PIB e

os benefícios 1,81%, com resultado negativo de 1,67% do PIB.

43. Pelas previsões do PLOA 2020, a situação do déficit do RGPS é crescente como proporção

do PIB, conforme mostra a tabela a seguir com dados consolidados dos regimes urbano e rural.

10

RGPS

1997 4,65% 4,94% -0,29%

1998 4,62% 5,33% -0,71%

1999 4,51% 5,38% -0,87%

2000 4,65% 5,49% -0,84%

2001 4,75% 5,73% -0,98%

2002 4,77% 5,91% -1,14%

2003 4,70% 6,24% -1,54%

2004 4,79% 6,42% -1,63%

2005 5,00% 6,73% -1,73%

2006 5,13% 6,87% -1,75%

2007 5,16% 6,81% -1,65%

2008 5,25% 6,42% -1,16%

2009 5,46% 6,75% -1,29%

2010 5,45% 6,56% -1,10%

2011 5,62% 6,43% -0,81%

2012 5,73% 6,58% -0,85%

2013 5,76% 6,70% -0,94%

TRIBUNAL DE CONTAS D 2014 A UNIÃO 5,84% 6,82% -0,98 TC % 022.775/2019-6

Tabela 6 – Resultado do RGPS

Valores em R$ milhões correntes

2015 5,84% 7,27% -1,43%

2016 5,71% 8,10% -2,39%

2017 5,72% 8,50% -2,78%

2018 5,73% 8,50% -2,77%

2019 5,80% 8,80% -3,00%

2020 5,70% 8,90% -3,20%

Fonte: RTN planilha4.1 (peça41) e PLOA volume 1 quadro 9A (peça 68)

44. A partir destes dados, conclui-se que o déficit do RGPS continua absorvendo parcelas crescentes do PIB, dificultando o cumprimento do teto da EC 95/2016 e aumentando a pressão sobre as demais despesas.

4. CUMPRIMENTO DOS TETOS DA EC 95/2016

45. Os limites estabelecidos pela Emenda Constitucional 95/2016 para o exercício de 2020 foram calculados a partir dos tetos de 2019 e corrigidos pelo IPCA de doze meses referente a junho de 2019, que foi de 3,37% (peça 73, p. 6).

46. As compensações que o Poder Executivo podia fazer aos demais Poderes foram autorizadas pelo art. 107, § 7º, do ADCT até o exercício de 2019. As implicações decorrentes do fim da compensação foram analisadas por este Tribunal no curso do processo TC 016.654/2019-6, de relatoria do ministro Bruno Dantas, que resultou no Acórdão 2.455/2019-TCU-Plenário, cientificado à CMO em 29/10/2019 (peça 202 daqueles autos).

47. Conforme pode-se observar na tabela a seguir, os tetos individualizados para 2020 não tiveram compensações.

11

2019 corrigido por

Discriminação Limite 2019

IPCA 3,37%

TOTAL GERAL 1.407.052.612.991 1.454.470.286.049

PODER EXECUTIVO 1.346.575.846.774 1.391.955.452.811

DEMAIS PODERES 60.476.766.217 62.514.833.238

PODER JUDICIÁRIO 41.517.424.052 42.916.561.243

Supremo Tribunal Federal 623.024.468 644.020.392

Superior Tribunal de Justiça 1.465.932.808 1.515.334.744

Justiça Federal 10.722.577.194 11.083.928.046

Justiça Militar da União 527.401.607 545.175.041

Justiça Eleitoral 7.137.928.315 7.378.476.499

Justiça do Trabalho 18.262.988.846 18.878.451.570

Justiça do DF e Territórios 2.587.010.297 2.674.192.544

Conselho Nacional de Justiça 190.560.518 196.982. D 407 espesas

PODER LEGISLATIVO 12.159.932.213 12.569.721. P 92 r 9 imárias Teto EC 95

Discriminação

NFGC Exclusões Teto

T C ot âm al ar D a d e o s s p D e ep s u as tad P os rimárias 5.840.676.080 6.037.5 1.761.21 06.864 7,1 313.716,4 1.447.500,7

Despesas Primárias Orçamento (Total RPs primários) 1.749.426,6 314.075,5 1.435.351,1

TR S IBUNA e LDE n CONT a ASD d AUNIÃ o O Federa T l C 022.775/2019-6 4.299.227.418 4.444.111.382

Tra Tab n ela7A s – Teto f sd e e Gasto r sdo ê Novo n Regime c Fiscal ias para Estados e Municípios por Repartição de Receita 280.904,0 280.779,5 124,5

Valoresem R$

P Tr es i s b oa una l e l d E e C n o c n a ta r s g d os a S Un oc ião iais 2.020.028.716 2.088.1 328.973 03.683 ,0 13.571,1 315.401,9

B M en IN ef I í S c TÉ ios R do IO PÚ R B G LI P CO S DA UNIÃO 6.269.494.871 6.480.7 681.282 76.848 ,6 - 681.282,6

Outras despesas obrigatórias do Poder Executivo 358.442,6 18.752,6 339.689,9

DM esinpe istsérios D Púibslc icricdion Unáirãias do Poder Executivo 6.188.450.762 6.397.0 87.176,0 01.553 3,0 87.173,0

Demais Poderes (discricionárias e obrigatórias) 12.648,4 969,3 11.679,1

Conselho Nacional do Ministério Público da União 81.044.109 83.775.295

Ajustes Não Orçamentários 11.790,6 (359,1) 12.149,7

A D ju E s F t E e N C SO a R ix IA a / P C ÚB om LICA pe D tê A n U c N ia IÃO 529.915.080 547 ( .773.218 517,6) (359,1) (158,5)

Font T e: M ensag r em Pre a sidencial n ao PLOA s 2020,qua f dro3 (p e eça14) rências para Estados e Municípios por Repartição de Receita (359,1) (359,1) -

48. Ademais, o Quadro 9B, Volume 1 (peça 69), apresentado a seguir, evidencia a

compatibilidade entre o totaldas dotaçõesorçamentárias (R$1.749,4bilhões),ototaldadespesa

primária fixada P para fin e s de m s eta fi s scal – oa R$ 1.761,2 l bilh e ões (Nece E ssidade de F n inancia c mento a do rgos Sociais (778,1) - (778,1) Governo Central) eototalestabelecidonostermosdo Novo Regime Fiscal– R$1.435,4bilhões. Este

valoréinferioraotetoobtidopelacorreçãodovalorde2019,conformeapresentadonatabelaanterior,

cumprindo assim S oquef u oiestabe bs lecidona EC í 95/ di 2016. os, Subvenções e Proagro 619,5 - 619,5

Tabela7B – Tetosde Gastosdo Novo Regime Fiscal

Demais Opera Valore ç sem R$ ões que afetam o resultado primário 12.308,2 - 12.308,2

Fabricação de cédulas e moedas 982,8 - 982,8

Subsídios aos fundos constitucionais 8.139,1 - 8.139,1

Operações Net Lending 2.161,2 - 2.161,2

Impacto primário das operações do FIES 1.025,1 - 1.025,1

Fonte: Quadro9B, Volume1 (peça69)

12

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 63719290.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

49. Ante o exposto, propõe-se atestar à CMO a compatibilidade dos valores de despesa programados no PLOA 2020 com os limites de que trata o art. 107 do ADCT.

50. Em relação TC 016.654/2019-6, de relatoria do ministro Bruno Dantas, o Acórdão 2.455/2019-TCU-Plenário, referente ao processo, apresentou quatro itens. O primeiro recomenda aos órgãos que “para efeito de mitigar o alcance das restrições relacionadas à constante redução do quadro de pessoal, em especial como decorrência de aposentadorias, privilegiem, no estabelecimento de suas prioridades, os gastos que tenham maior potencial de garantir o alcance da sua missão institucional”. O segundo dá ciência ao Congresso Nacional, à Casa Civil e ao Supremo Tribunal Federal (STF) dos riscos de cumprimento do teto pelos órgãos, caso haja aumento do teto remuneratório constitucional. O terceiro encaminha aos órgãos um rol de boas práticas e o último dá “ciência deste acórdão à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, informando-lhes que todos os órgãos sujeitos à Emenda Constitucional 95/2016 afirmaram ter adotado as medidas necessárias para o efetivo cumprimento do teto de gastos em 2020, em que pesem os riscos identificados”.

5. ANÁLISE DA SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA

51. A análise das receitas e despesas primárias tem por objetivo verificar como se comporta o resultado primário. Este, por sua vez, é determinante para que seja alcançada a sustentabilidade da dívida pública. O conceito de sustentabilidade da dívida especifica que a relação desta com o PIB não apresente crescimento ilimitado. Isto significa que deverá existir um ano a partir do qual esta proporção pare de crescer.

52. A Secretaria do Tesouro Nacional pública o Plano Anual de Financiamento da Dívida Pública (PAF) e atualizações periódicas por meio da “Apresentação para Investidores”. Neste documento, publicado em setembro de 2019 (peça 44, p. 14), a STN projeta que a Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG), que inclui União, estados e municípios, irá crescer até 2022, alcançando o patamar de 82,2%, passando a cair a partir de então.

53. A seguir, será apresentada a análise da equipe para a sustentabilidade da dívida. Será utilizado o conceito de dívida líquida, que deduz os haveres. A não inclusão dos haveres nesta análise decorre da discricionariedade com que os haveres podem ser adquiridos ou alienados. A dívida bruta pode ser reduzida mediante alienação de haveres, sem caracterizar a sustentabilidade da dívida.

54. A dívida líquida de um ano é acrescida dos juros devidos e subtraída pelo superávit primário ou acrescida pelo déficit primário. Para que a sustentabilidade seja alcançada, é preciso que o superávit seja suficiente para pagar os juros, total ou parcialmente, fazendo com que a proporção da dívida em relação ao PIB pare de crescer.

55. Existem outros fatores que afetam a dívida líquida, como privatizações ou reconhecimento de dívidas pré-existentes. Como estes fatores não são previsíveis e nem recorrentes, não serão considerados na presente análise.

56. As deduções apresentadas a seguir utilizam a seguinte nomenclatura:

 instante atual e seguinte: t t+1

 dívida líquida e proporção em relação ao PIB: DL dl

 juros e taxa de juros: J j

 superávit primário e proporção em relação ao PIB: SP sp

 PIB e crescimento do PIB Y ẏ

57. A condição de sustentabilidade da dívida será dada por 𝑑𝑙 t+1 ≤ 𝑑𝑙 t , ou seja, a dívida líquida como proporção do PIB no instante seguinte não será superior ao do instante anterior. Usando a nomenclatura anteriormente apresentada, as fórmulas serão:

𝐷𝐿 t+1 = 𝐷𝐿 t + 𝐽 t+1 − 𝑅𝑃 t+1 = 𝐷𝐿 t + 𝑗 𝑡+1 × 𝐷𝐿 t − 𝑆𝑃 t+1 ≤ 𝐷𝐿 t

13

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

𝐷𝐿 𝑡+1 𝐷𝐿 t + 𝑗 𝑡+1 × 𝐷𝐿 t − 𝑆𝑃 t+1 𝐷𝐿 𝑡

= ≤

𝑌 𝑡+1 a 𝑌 t n +1 o 𝑌 t Y cresc RP L DP T SP sp dlsp

𝑑𝑙 𝑡 ×𝑌 t +𝑗 𝑡+1 ×𝑑𝑙 t ×𝑌 t −𝑠𝑝 t+1 ×𝑌 t × ( 1+ẏ t+1 )

𝑑𝑙 𝑡+1 = ≤ 𝑑𝑙 𝑡

𝑌 t × ( 1+ẏ t+1 )

1 + 𝑗 𝑡+1

𝑑𝑙 𝑡+1 = 𝑑𝑙 𝑡 2018 + 𝑟𝑝 t+1 ≤ 𝑑𝑙 𝑡 6.827,6 54,1%

1+ẏ t+1

58. Para determinar a evolução da dívida líquida para os próximos anos, parte-se dos dados

referentes a dezembro de 2019 2018 e de algumas suposições sobre os próximos anos 6 , con . form 8 e des 8 crito a 5,6 0,85% 1.218,8 1.351,8 -133,0 -1,93% 57,2%

seguir:

 DLSP em dezembro de 2018: R$ 3.695,8 bilhões

 PIB de 2018: 2020 R$ 6.827,6 bi 7 lhõe . s 045,4 2,32% 1.247,0 1.351,8 -104,7 -1,49% 59,1%

 Proporção receita líquida / PIB (rpfl): 17,7%

 Despesa total fixa emvalores de 2018: R$ 1.351,8 bilhões

 Taxa anu 2021 al de juros reais: 3% 7.221,5 2,50% 1.278,2 1.351,8 -73,6 -1,02% 60,4%

 Crescimento real do PIB de 2019 em diante: 0,85%, 2,32%, 2,5%...

59. A Dívida Lí 2022 quida do Setor Público (DLSP) em dezembro de 2018 7 con . sta 4 das N 0 otas à 2,0 2,50% 1.310,2 1.351,8 -41,6 -0,56% 61,2% Imprensa do Banco Central de agosto de 2019, tabela 17 (peça 45). O PIB e a despesa primária totalde

2018 constam do RTN de agosto de 2019, tabela 4.1 (peça 41). A hipótese da manutenção da

proporção da receita pri 2023 mária líquida em relação ao PIB em 17,7% é conserva 7 dora e . m f 5 unção 8 de seu 7,1 2,50% 1.342,9 1.351,8 -8,8 -0,12% 61,7% histórico recente, conforme apresentado no gráfico da seção 3.1. A hipótese de despesa primária

constante em termos reais é dada pela EC 95/2016. A hipótese de taxa anual de juros reais em 3% é

conservadora em função de seu histórico recente, conforme apresentado no gráfico da seção 2.2.

60. A tabela e 2024 o gráfico a seguir apresentam as projeções. A dlsp ating 7 e o m . áxim 7 o de 7 61,7% 6,8 2,50% 1.376,5 1.351,8 24,7 0,32% 61,6%

em 2023, passando a cair a partir de então. As projeções são compatíveis com as apresentadas pela

STN, que estima o cresc 2025 imento da dívida bruta até 2022. 7.971,2 2,50% 1.410,9 1.351,8 59,1 0,74% 61,2%

Tabela 8 – Dívida Líquida do Setor Público

Valores em R$bilhões

2026 8.170,5 2,50% 1.446,2 1.351,8 94,4 1,16% 60,3%

2027 8.374,7 2,50% 1.482,3 1.351,8 130,6 1,56% 59,1%

2028 8.584,1 2,50% 1.519,4 1.351,8 167,6 1,95% 57,4%

2029 8.798,7 2,50% 1.557,4 1.351,8 205,6 2,34% 55,4%

2030 9.018,7 2,50% 1.596,3 1.351,8 244,5 2,71% 52,9%

Fontes: BC – Notimp3deagostode2019, Tabela17 (peça45)

RTN dejulho de2019,tabela4.1 (peça41)

Cálculos próprios

Gráfico 8 – Dívida Líquidado Setor Público

Valores em%do PIB

14

62%

60%

58%

56%

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO 5 TC 02 4 2.775/2019% 6

52%

Fontes: BC – Notimp3deagostode2019, Tabela17 (peça45)

RTN dejulho de2019,tabela4.1 (peça41)

Cálculos própriossegundo as fórmulas apresentadasnestaseção

6. CUMPRIMENTO DA “REGRA DE OURO”

61. A denominada “Regra de Ouro” das finanças públicas é consagrada no inciso III do art. 167 da Constituição Federal: “É vedada a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta”.

62. O art. 12, § 2º, da LRF, é mais específico no que se refere à previsão de receita: “O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária”.

63. Por sua vez, na Exposição de Motivos que acompanhou a Mensagem Modificativa do PLOA 2020 informa-se que (peça 67, p. 19):

Em relação ao art. 167, inciso III, da Constituição, que veda a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, dentro do princípio denominado “Regra de Ouro”, cumpre dizer que a Mensagem Modificativa ao PLO -2020, em relação aos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, contém insuficiência equivalente à diferença positiva entre as receitas de operações de crédito previstas, autorizadas ou não, na própria lei orçamentária, e o total das despesas de capital programadas. Isto é evidenciado a partir da diferença entre o montante total das potenciais operações de crédito estimadas em volume suficiente para equilibrar o orçamento, deduzidas do total de despesas de capital programadas na Mensagem Modificativa, que perfaz R$ 361,5 bilhões.

64. No cálculo do montante de operações de crédito necessárias à cobertura do déficit orçamentário corrente, o valor apresentado de R$ 361.533,4 milhões é bem superior àquele do PLOA 2019, que foi de R$ 258.179,5 milhões. No entanto, verificou-se que nesse valor foram incluídas projeções de receitas de operação de crédito no montante de R$ 75,9 bilhões apenas para melhor distribuir despesas correntes financiadas por Operações de Crédito que necessitam de Autorização Especial do Congresso Nacional (OCAE) entre os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.

65. Nessa estratégia de distribuição das OCAE entre as esferas orçamentárias, o Poder Executivo alocou fontes vinculadas da Seguridade Social para financiar despesas financeiras de capital daquela própria esfera orçamentária, na forma da ação “00RT - Recursos para Programações em Despesas de Capital”. Em paralelo, para custear despesas primárias correntes da Seguridade Social, foram alocadas fontes oriundas de OCAE.

66. Com essa estratégia, que redunda em superestimação de receitas e despesas, o Poder Executivo pretende: i) atender aos requisitos da LDO de que as OCAE só podem financiar despesas primárias; ii) preservar as receitas da Seguridade Social naquela própria esfera, como determina a

15

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

Constituição; e, iii) garantir o fluxo de recursos orçamentários até que seja aprovado o crédito adicional no decorrer do exercício.

67. O Governo justifica essa operação com o argumento de que, se não fosse utilizado esse procedimento, parte significativa da fonte condicionada de OCAE teria de ser alocada em despesas primárias correntes do Orçamento Fiscal que atendessem aos critérios legais de alocação, o que, no entanto, poderia comprometer o financiamento de políticas públicas já no início do exercício financeiro.

68. Como a autorização especial de maioria absoluta do Congresso Nacional para que o volume de operações de crédito superem as despesas de capital não ocorre imediatamente no início do exercício, mas no seu decorrer, existe o risco de se inviabilizar a execução de determinadas despesas pela não aprovação tempestiva do crédito que requer maioria absoluta. Assim, assumiu-se como condição que, para as despesas nas quais fosse alocada a fonte OCAE, houvesse também outras fontes de recursos suficientes para financiar os primeiros meses de execução da despesa.

69. Para conciliar todos esses condicionantes, o Poder Executivo destinou R$ 264,9 bilhões de OCAE para financiamento de despesas primárias correntes da Seguridade Social e alocou R$ 75,9 bilhões de fontes próprias da Seguridade Social (140 - Contribuições para os Programas PIS/Pasep, 151 - Recursos Livres da Seguridade Social e 153 - Recursos Destinados às Atividades-Fins da Seguridade Social) para pagamento da ação 00RT na própria esfera da Seguridade Social com identificador de Resultado Primário financeiro (RP 0).

70. Assim, no Orçamento da Seguridade Social, foi incluída a ação denominada “Recursos para Programação de Despesa de Capital”, caracterizada como inversão financeira, criada com o objetivo de esterilizar parte dos recursos da Seguridade Social, equilibrando o volume de receitas e despesas desse orçamento. No entanto, o mesmo valor alocado nessa ação (R$ 75,9 bilhões) está previsto para ser utilizado na orçamentação de despesas primárias correntes da Seguridade Social financiado por operações de crédito do Orçamento Fiscal que necessitam de autorização especial do Congresso Nacional. Com esse procedimento, o déficit projetado para 2020 no PLOA da Seguridade Social foi alterado de R$ 207,3 bilhões para R$ 283,3 bilhões.

71. Nesse sentido, entende-se que o procedimento heterodoxo adotado pelo Poder Executivo, que redundou na ampliação artificial do déficit orçamentário da Seguridade Social na etapa de elaboração do orçamento, pode ter o seu efeito neutralizado na etapa de execução. Isso porque, nos termos do § 3º do art. 21 da LDO para 2020, o montante de OCAE poderá ser reduzido por meio da substituição da receita de operações de crédito por outras fontes de recursos, em especial o superávit financeiro.

72. Com base nessa hipótese, as despesas primárias correntes da Seguridade Social, que no PLOA estão cobertas por fonte OCAE, poderão vir a não ser integralmente financiadas por tal fonte. Assim, se ao menos uma parcela equivalente a R$ 75,9 bilhões dessas despesas passar a ser coberta por fontes próprias da Seguridade, restará preservado o déficit orçamentário inicial daquela esfera em R$ 207,3 bilhões. Ante o exposto, propõe-se recomendar à Secretaria de Orçamento Federal que, por ocasião do encaminhamento do Projeto de Lei de Crédito Adicional de que trata o art. 167, inciso III, da Constituição Federal, compatibilize as alocações de fontes entre as esferas orçamentárias, de modo a minimizar os efeitos sobre o déficit da Seguridade Social no exercício de 2020.

73. A tabela a seguir apresenta cálculo do montante de operações de crédito necessárias à cobertura do déficit orçamentário corrente:

16

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

I - Total das Receitas de Operações de Crédito 1.731.299,1

Tabela9- Operaçõesde Cré I. dito Ne 1 cessáriasà Co A berturado D u éficit O t rçam o entário ri Corrente zadas na Lei Orçamentária Anual - LOA 1.369.765,7

R$milhões

I.2 Não Autorizadas na Lei Orçamentária Anual - LOA - condicionadas 361.533,4

II - Total das De spe sas de Capital 1.369.765,7

III - Insuficiência da Regra de Ouro - Orçamentos Fiscal e Seguridade Social 361.533,4

III.1 Considerando o total das operações de crédito (I-II) 361.533,4

III.2 Considerando operações de crédito autorizadas na LOA (I.1-II) -

Fonte: Nota Técnica SEI 10978/2019/ME (peça70)

74. A tabelaaseguirapresentaadiscriminaçãoda Margemda Regrade Ourono Orçamentode

Investimento das Empresas Estatais – OI, representada pela diferença entre as despesas de capitale

operações de crédito desse orçamento. Conforme pode-se concluir, o Orçamento de Investimento

apresentamargem positiva da“Regra de Ouro”novalor de R$121.232,0milhões.

Tabela10- Margemda Regrade Ourono Orçamentode Investimento– OI

R$milhões

I - Orçamento de Investimento das Empresas Estatais - OI 121.421,0

II - Operações de Crédito no Orçamento de Investimentos 50,4

III - Recursos do Tesouro para o Orçamento de Investimentos 138,6

IV - Marge m da Re gra de Ouro no OI (I-II-III) 121.232,0

Fonte: Nota Técnica SEI 10978/2019/ME (peça70)

75. As operações de crédito previstas para 2020 para os Orçamentos Fiscale da Seguridade

Social totalizam R$1.731.299,1 milhões, sendo R$1.369.765,7 milhões a serem autorizadas na LOA

2020 e R$361.533,4 milhões condicionadas a autorização mediante créditos suplementares ou

especiais com finalidade específica, a serem aprovadas pelo Poder Legislativo por maioria absoluta,

como prevêoart. 167,inciso III da Constituição Federal.

76. A Mensagem Modi Be ficativa n ao e P fí LOA c 2020 ios enfa P tiza re que o v re i s d pec e tivo n pr c oje i to á de ri lei o de s 217.286,1

crédito adicional será “encaminhado ao Congresso Nacional, no exercício de 2020, após aprovada a

Lei Orçamentária Anual (...)”. P Por e ess s a r s azã o o, a deix l a-s e e de E propo n r c del a iber rg ação o acer s ca do S a o ssun c to i n a este is 85.866,0

momento, assinalando, contudo, que a tramitação da referida proposição será acompanhada por este

Tribunal por ocasião das fiscaBo lizaçõesl bis mestraisF da exm ecuçãí oloria çamentária no exercício de 2020, nos 9.006,6

termos doart.3º,inciso IV, alínea a, da Resolução-TCU 142/2001.

77. A tabela a seguir S apr u ese b nta s as íd prog i r o am s ações e que S est u ão b con v dic e iona n das ç a õ ess e a a s prova E ção conômicas 6.110,0

legislativa excepcional. Todas se referem a despesas correntes primárias. Cabe reiterar que, nos termos

da LDO 2020, os montantes Co abaixo m pode p rão e se n r r s edu a zidos çã por o meio a da o subs F titu RG ição da r P eceit S a de pelas Desonerações 5.000,0

operações decrédito poroutras S fon e tes. ntenças OCC 20.277,1

Tabela11 - Programações Condicionadas a Aprovação Legislativa

R$milhões

Financiamento de Campanha Eleitoral 1.269,8

Benefícios aos Servidores 3.394,7

Obrigatórias com Controle de Fluxo 71,5

Discricionárias do Poder Executivo 13.251,6

Total 361.533,4

Fonte: Nota Técnica SEI 10978/2019/ME (peça70)

17

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

7. DÍVIDA ATIVA

78. A Dívida Ativa da União (DAU), segundo consta do Anexo V da LDO 2020 (Anexo de Riscos Fiscais), “constitui-se em um conjunto de direitos ou créditos de várias naturezas, em favor da Fazenda Pública, com prazos estabelecidos na legislação pertinentes, vencidos e não pagos pelos devedores, por meio de órgão ou unidade específica instituída para fins de cobrança na forma da lei”.

79. A Dívida Ativa é uma espécie de crédito público, gerando ativos para a União, sujeito a juros, multa e atualização monetária, que, segundo a Lei 4.320/1964, são escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias. Daí porque considera-se a Dívida Ativa um ativo contingente.

80. A Constituição Federal, em seu art. 131, § 3º, atribui expressamente a representação da dívida ativa de natureza tributária da União à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN). A Lei Complementar 73/1993, por sua vez, atribui competência àquela Procuradoria para apuração da liquidez e certeza da dívida ativa tributária e para representação da União em sua execução.

81. Logo, como regra geral, no caso da União, a PGFN é responsável pela apuração da liquidez e certeza dos créditos da União, tributários ou não, a serem inscritos em dívida ativa, e pela representação legal da União. A Lei Complementar 73/1993, em seus arts. 12 e 17, dá aos órgãos jurídicos das autarquias e fundações públicas a mesma competência para o tratamento da respectiva dívida ativa.

82. O Anexo V da LDO 2020 (Anexo de Riscos Fiscais) classifica os riscos associados aos ativos da União, suas autarquias e fundações, segundo as seguintes categorias: dívida ativa da União (DAU), depósitos judiciais, créditos do Bacen e haveres financeiros da União administrados pelo Tesouro Nacional. Neste tópico do relatório são abordados apenas os valores concernentes à dívida ativa da União.

83. Constaram do inciso XVIII do Anexo II das Informações Complementares ao PLOA 2020 (peça 53, p. 286-295) montantes de estoque e arrecadação da dívida ativa no exercício de 2018 (R$ 2.181,1 bilhões e R$ 24,3 bilhões, respectivamente) e as estimativas para os exercícios de 2019 (R$ 2.486,9 bilhões e R$ 16,5 bilhões, respectivamente) e 2020 (R$ 2.680,2 bilhões e R$ 8,8 bilhões, respectivamente). Ou seja, os montantes apontam para redução substancial da arrecadação em relação ao estoque no exercício de 2020.

8. BENEFÍCIOS FINANCEIROS, CREDITÍCIOS, TRIBUTÁRIOS E PREVIDENCIÁRIOS

84. Os benefícios tratados nesta seção consistem em despesas explícitas (benefícios ou subsídios financeiros), despesas implícitas (benefícios ou subsídios creditícios) e renúncia de receitas (benefícios ou gastos tributários). Diferentemente das receitas ou despesas definidas de forma abrangente e uniforme, estes benefícios são direcionados a pessoas, setores ou programas específicos, conforme definidos na legislação que os criam.

85. A Secretaria de Avaliação de Políticas Públicas, Planejamento, Energia e Loteria (Secap) é responsável pela divulgação das estimativas dos Benefícios de Natureza Financeira (BF) e Creditícia (BC). O documento elaborado é o Demonstrativo de Benefícios Financeiros e Creditícios (DBFC).

86. Especificamente em relação a esses benefícios de natureza financeira e creditícia, ainda que não haja conceitos internacionalmente pacificados, para fins de apuração dos valores, o art. 2º da Portaria MF 379, de 13/11/2006 (peça 63), considera:

I - benefícios ou subsídios financeiros, os desembolsos efetivos realizados por meio das equalizações de juros e preços, bem como a assunção das dívidas decorrentes de saldos de obrigações de responsabilidade do Tesouro Nacional, cujos valores constam do orçamento da União;

18

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

II - benefícios ou subsídios creditícios são os gastos decorrentes de programas oficiais de crédito, operacionalizados por meio de fundos ou programas, à taxa de juros inferior ao custo de captação do Governo Federal.

Desta forma, os benefícios financeiros, também chamados subsídios explícitos, são aqueles que, em sua grande maioria, constam do Orçamento Geral da União (OGU), havendo um desembolso do governo por meio do pagamento de subvenção econômica na equalização de juros ou de preços.

Os benefícios creditícios, por seu turno, são os gastos decorrentes de programas oficiais de crédito, sendo denominados subsídios implícitos em função de não estarem alocados no OGU, não passando pela discussão anual do processo orçamentário por deputados e senadores, que representam a sociedade. Estes benefícios se materializam por recursos do Tesouro Nacional alocados a fundos ou programas, operacionalizados sob condições financeiras diferenciadas, que pressupõem taxa de retorno inferior ao custo de captação do Governo Federal. O benefício é calculado pela diferença entre as taxas cobradas e o custo de captação dos recursos pelo Tesouro.

87. Os Demonstrativos de Gastos Tributários (DGT) são elaborados pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB) e acompanham os Projetos de Lei Orçamentária Anual (PLOA). Cabe ressaltar que os valores dos gastos tributários, constantes do DGT (peças 49, 50 e 51) que acompanhou o PLOA 2020, foram atualizados (peças 75, 76 e 77) em função das alterações legislativas concernentes às renúncias de receita tributárias consideradas na respectiva Mensagem Modificativa (peça 67, p. 14-15), conforme Demonstrativo de Gatos Tributários (versão 1.1, de 3/12/2019) publicado pela RFB em sua página na internet (link: https://receita.economia.gov.br/dados/receitadata/renuncia-fiscal/previsoes-ploa/dgt-ploa). Registre-se que esses gastos não aparecem de forma explícita no Orçamento, visto que são estimativas do que se deixa de arrecadar em decorrência de incentivos fiscais, isenções tributárias e outros benefícios tributários.

88. Os demonstrativos analisados nesta seção são previstos na legislação federal e, em especial, no art. 165, §§ 5º, e da Constituição, bem como na Lei Complementar 101/2000.

89. Conforme consta do inciso VII, alínea e, do Anexo II das Informações Complementares ao PLOA 2020 (peça 48), os benefícios financeiros e creditícios a serem concedidos pela União em 2020 totalizam R$ 63,98 bilhões. O montante dos gastos tributários (considerando-se também os benefícios previdenciários), conforme Quadro I (peça 75) contido no supracitado DGT (versão 1.1), alcança o valor de R$ 330,85 bilhões. Assim, esses benefícios somados totalizam R$ 394,83 bilhões, correspondendo a 29,28% da Receita Primária Líquida prevista de R$ 1.348,43 bilhões e a 5,18% do PIB previsto para 2020 de R$ 7.618,41 bilhões (peça 68).

90. Vale ressaltar, entretanto, que não foram agregadas ao valor total dos benefícios tributários (Quadro I, peça 75) algumas desonerações constantes do demonstrativo referente à alínea c do referido inciso VIII, que trata do Demonstrativo de Remissões e Anistias – série 2018 a 2020 (peça 54), no montante de R$ 2,42 bilhões em 2020. Considerando os valores dessas desonerações constantes dos referidos documentos, entende-se que os benefícios tributários poderiam alcançar o montante de R$ 333,27 bilhões. Registre-se que essas outras desonerações não constantes da alínea b serão especificadas no capítulo 9 deste relatório.

91. O gráfico a seguir demonstra como evoluíram estes benefícios entre 2010 e 2018, bem como as projeções para 2019 e 2020. Os valores correspondem aos percentuais em relação ao PIB. Estes benefícios apresentaram um pico de 7,04% do PIB em 2015 e sucessivas reduções a partir de 2016. As previsões para 2019 e 2020 apresentam ligeiro crescimento, passando de 4,46% do PIB em 2018 para 4,94% em 2019 e 5,18% em 2020. O maior crescimento na participação do PIB entre 2019 e 2020 foi nos Benefícios Creditícios, de 0,25 p.p. Os Benefícios Tributários ficaram praticamente estáveis, com ligeiro crescimento de 0,06 p.p. Os Benefícios Financeiros devem apresentar ligeira queda de 0,07 p.p.

19

8%

7%

6%

5%

4%

Norte

3% 11%

2%

Centro-Oeste

1% 10%

0%

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

Gráfico9– Benefícios Financeiros, Creditíciose Tributários comoproporçãodo PIB 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

-1% Sudeste

50%

Sul BF BC GT Total

Fontes: DGT,versão1.1, Quadro I (peça75)- RFB 15%

Demonstrativode Benefícios Financeirose Creditícios– Secap (peça48)

92. A Constituição Federal especifica que o projeto de lei orçamentária será acompanhado de

demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias,

remissões, subsídios ebenefícios denatureza financeira, tributária ecreditícia.

93. Os dados e os gráficos a seguir mostram que os benefícios não são necessariamente

direcionados às regiões e aos segmentos sociais mais carentes, suscitando dúvidas quanto à

efetividade destes instrumentos para melhorar a distribuição de renda no país.

94. O gráfico 10 a seguir mostra como deverão ser distribuídos os benefícios (financeiros,

creditícios e tributários) por região geográfica em 2020. Como se pode observar, a metade (50%) dos

benefícios deverá ser destinada ao Sudeste, região com maior renda per capita do país.

Gráfico 10 – Benefícios por Região – 2020

Nordeste

14%

Fontes: DGT,versão1.1, Quadro I (peça75)- RFB

Demonstrativo de Benefícios Financeiros e Creditícios – Secap (peça48)

95. O gráfico a seguir apresenta como os benefícios deverão ser distribuídos por região em

termos per capita. Os dados evidenciam também que a Região Norte apresenta o maior valor, ou seja,

20

3.000

2.500 2.423

2.315

2.215 AGROPECUÁRIOS

18% 1.998

2.000 1.879

1.500

995

1.000

PROGRAMAS SOCIAIS

TRIBUNALDECONTASDAUNIÃO TC 022.775/2019-6 46%

R$2.423 por habitante. O ext 500 remo inferior é ocupado pela Região Nordeste, com R$995 por

habitante.

Gráfico11– Benefíciospercapitaporregião–2020

0

Sudeste Nordeste Sul Centro Oeste Norte Brasil

Fontes: DGT,versão1.1, Quadro I (peça75)- RFB

Demonstrativode Benefícios Financeirose Creditícios– Secap (peça48)

IBGE – Estimativada População–1º/7/2019 (peça52)

96. O gráfico seguinte apresenta como deverão ser distribuídos os Benefícios Financeiros e

Creditícios por setor econômico. A distribuição entre estes setores não apresenta distorção digna de

nota.

Gráfico 12– Benefícios financeiros e creditícios por setor–2020 SETOR PRODUTIVO

36%

Fonte: Demonstrativode Benefícios Financeiros e Creditícios – Secap/ME (peça48)

97. No próximo gráfico, demonstra-se a distribuição das renúncias de receitas tributárias e

previdenciárias por função orçamentária. A distribuição entre estas funções orçamentárias não

apresenta distorção digna de nota, visto que o setor de Comércio e Serviços, que deverá receber a

maior parcela, corresponde a mais de 60% do PIB.

Gráfico 13 – Gastos Tributários por função orçamentária – 2020

21

Demais

10%

Educação

5% Comércio e Serviço

28%

Assistência Social

6%

Demais

14% COFINS

Agricultura 22%

10%

IPI-Interno

9%

TRIBUNALDECONTASDAUNIÃO TC 022.775/2019-6 Indústria

Saúde

10% 17%

Trabalho

IRPJ 14% Previdência Social

Fonte: DGT,versão1.1, Quadro I (peça75)- RFB 17%

98. O gráfico a seguir apresenta como foram distribuídos os gastos tributários e 21%

previdenciários portributo. Osdoisprimeirositenssãoreferentesaostributosdestinadosàáreasocial,

Cofins e Previdência, representando 43% do total. Os seguintes são relativosao Impostode Renda,os

quais correspondema34%dototal.

Gráfico 14– Gastos Tributários portributo –2020

IRPF

17%

Fonte: DGT,versão1.1, Quadro VIII (peça76)- RFB

99. A seguir, demonstram-se os principais os gastos tributários. Conforme se observa, os

maiores montantes desonerados dizem respeito ao Simples Nacional (Regime Especial Unificado de

Arrecadação de Tributos e Contribuições devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte)

e aos rendimentos isentos e não tributáveis referentes ao IRPF (Imposto sobre Renda da Pessoa Física),

correspondendo, no conjunto, a 35% do total.

22

Demais

Desenv.Regional 19% Simples

3% 25%

Benefícios do Trabalhador

4%

Medic/Equip Médicos Isentos/Não trib - IRPF

5% 10%

Deduções - IRPF

7%

TRIBUNALDECONTASDAUNIÃO TC 022.775/2019-6

Gráfico15– Principais Gastos Tributários–2020

Entidades

ZFM e outras

SFL/Imunes/Isentas

9% Agric/Agroindústria

9%

9%

Fonte: DGT,versão1.1, Quadro X (peça77)- RFB

9. DEMONSTRAÇÃO DOS BENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS E MEDIDAS DE

COMPENSAÇÃO ÀS RENÚNCIAS DERECEITAS

100. O art. ,inciso II,da LRF determinaqueoprojetodeleiorçamentáriaanual,elaboradode

forma compatível com o plano plurianuale coma leide diretrizes orçamentárias, será acompanhado

do documento a que se refere o § 6ºdo artt . 165da Constituição Federal(demonstrativoregionalizado

do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e

benefícios de natureza tributária e creditícia), bem como das medidas de compensação a renúncias de

receita eaoaumento dedespesas obrigatórias decarátercontinuado.

101. Conforme já relatado no tópico anterior, consta do referido documento previsto no § 6º do

art. 165 da Carta Magna, conforme inciso VIII, alínea b (peça 49), do Anexo II das Informações

Complementares do PLOA 2020, atualizado pelo novo DGT publicado pela RFB (versão 1.1, de

3/12/2019), que os gastos tributários alcançarão o montante de R$ 330,85 bilhões naquele ano,

considerando-se também os benefícios previdenciários, segundo consta do respectivo Quadro I (peça

75). No entanto, verificou-se que nesse montante não estão contabilizados os valores referentes a

outras desonerações que estarão em vigor em 2020, mas que foram relacionados em separado, no

âmbito do demonstrativo referente à alínea c do supramencionado inciso VIII das Informações

complementares ao PLOA 2020 (Demonstrativo de Remissões e Anistias – série 2018 a 2020, peça 54)

no valor de R$ 2,42 bilhões, conforme já comentado no capítulo 8 anterior. Assim, os benefícios

tributários totais poderiam alcançar o montante de R$ 333,27 bilhões.

102. Ressalta-se que nos Relatórios de Acompanhamento referentes aos Projetos de Lei

Orçamentária de 2018 (TC 025.397/2017-6, relatoria Ministra Ana Arraes) e de 2019 (TC

034.328/2018-1, relatoria Ministro Bruno Dantas), elaborados por esta Semag, também foi verificada a

não inclusão, de forma agregada, de todas as renúncias de receita que vigorariam nos próximos

exercícios, no documento a que se refere o § 6º do art. 165 da Carta Magna, integrante das informações

complementares ao respectivo projeto, em prejuízo, também, à demonstração regionalizada dos efeitos

dessas desonerações.

103. Em função desta constatação, o Tribunal determinou à RFB, em conjunto com a SOF, no

âmbito do subitem 9.2 do Acórdão 2.776/2017-TCU-Plenário, referente ao PLOA 2018 supracitado,

que procedessem à referida inclusão de todas as renúncias tributárias no mencionado documento

integrante das informações complementares aos projetos de lei orçamentária a serem elaboradas a

partir do exercício de 2019, bem como demonstrassem que tais renúncias atendiam aos requisitos

23

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

previstos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, no caso da instituição dos benefícios durante os exercícios correspondentes.

104. Por meio de monitoramento das medidas adotadas em relação ao Acórdão 2.776/2017TCU-Plenário, no âmbito do retromencionado processo, o Tribunal considerou parcialmente atendidas as determinações consignadas na deliberação, bem como emitiu novas determinações aos órgãos envolvidos, conforme o Acórdão 1.758/2019-TCU-Plenário (relatoria Ministra Ana Arraes). As análises sobre as medidas adotadas sobre o tema pelos referidos órgãos quanto a este último acórdão constam do capítulo 10 deste relatório.

105. Registre-se, ainda, em relação ao Demonstrativo das Desonerações Instituídas e das Medidas de Compensação às Renúncias de Receitas (inciso XXIX do Anexo II das Informações Complementares - peça 55), que os valores totais estimados alcançam R$ 2,35 bilhões ao longo dos exercícios de 2019 a 2021, a saber: R$ 144 milhões em 2019, R$ 756 milhões em 2020 e R$ 1,45 bilhão em 2021. Este total representa um decréscimo significativo de 91,02% em relação à soma das desonerações previstas no PLOA 2018 (exercícios de 2018 a 2021), no montante de R$ 26,17 bilhões.

106. Esses valores contidos no Demonstrativo referem-se apenas a uma desoneração instituída, decorrente da Lei 13.799, de 3/1/2019, a qual foi regulamentada pelo Decreto 9.682, de 4/1/2019. Os dispositivos concederam a prorrogação do prazo para protocolização e aprovação de novos projetos beneficiados com a redução de 75% do imposto de renda redução para instalação, ampliação, modernização ou diversificação, bem como pela aplicação do percentual de 30% do imposto de renda devido para reinvestimento em empreendimentos dos setores da economia prioritários para o desenvolvimento regional, nas áreas de atuação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam).

107. Cabe registrar que a norma legal é originária do Poder Legislativo e, desse modo, caberia ao Congresso Nacional, quando da tramitação do respectivo projeto de lei, demonstrar que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, ou, alternativamente, a indicação de medidas de compensação, conforme exige o art. 14 da LRF, o que não ocorreu.

108. Por sua vez, o Presidente da República sancionou o projeto (PL 10.160/2018) em 3/1/2019, (Lei 13.799/2019) com veto parcial, no que se refere apenas a dispositivos do projeto que estendiam os benefícios fiscais às empresas em operação na área de atuação da Superintendência do Desenvolvimento do Centro Oeste (Sudeco). Em 4/1/2019, o Presidente da República assinou o Decreto 9.682/2019, que regulamentou a aprovação de projetos beneficiados com os incentivos fiscais de redução e reinvestimento do imposto de renda nas áreas da Sudam e da Sudene de que tratam a Lei 13.799/2019.

109. Ressalta-se que que ampliação desses benefícios, previstos originalmente pelos arts. 1º e 3º da Medida Provisória 2.199-14/2001, foi objeto de Representação desta Semag (TC 000.605/2019-0, relatoria Ministro Bruno Dantas), com o objetivo de avaliar a conformidade das concessões dos incentivos diante dos requisitos exigidos pela LRF e pela LDO 2019 e, ainda, pelo disposto no art. 113 do ADCT.

110. No âmbito da respectiva instrução elaborada por esta Unidade Técnica, contatou-se, de início, o descumprimento requisitos legais previstos no art. 14, incisos I e II, da LRF, nos arts. 114 e 116 da LDO 2019 e no art. 113 do ADCT, quando da implementação e sanção dos benefícios tributários decorrentes da Lei 13.799/2019, tais como: projeção do impacto orçamentário-financeiro, acompanhada da correspondente demonstração; atendimento ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias; demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e não afetaria as metas dos resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; ou alternativamente, a indicação de medidas de compensação tributárias; fixação de vigência máxima de cinco anos; demonstração de que montante do incentivo ou benefício

24

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

prorrogado deveria ser reduzido em pelo menos dez por cento ao ano e que fosse acompanhado de objetivos, metas e indicadores relativos à política pública fomentada.

111. Com base nessas constatações, foi proposta por esta Semag a realização de alerta, determinações e recomendações aos Poderes e órgãos responsáveis e competentes quanto ao cumprimento dos dispositivos que tratam da concessão de incentivos fiscais. Entretanto, registra-se que até o termino da realização deste Acompanhamento, a Representação ainda não foi apreciada por esta Corte de Contas.

112. Convém consignar, também, que não foram incluídas nas Informações Complementares ao PLOA 2020, conforme Demonstrativo das medidas de compensação às renúncias de receitas retro mencionado (inciso XXIX do Anexo II - peça 55), as medidas de compensação das renúncias dessas desonerações instituídas, no caso, a ampliação tratada implementada pela Lei 13.799/2019, em descumprimento ao art. , inciso II, da LRF.

113. Esta Semag já havia verificado, em alguns processos de acompanhamento com vistas a avaliar a previsão de receita contida no PLOA de determinados exercícios, a inexistência de informações sobre medidas de compensação atinentes a algumas renúncias de receita instituídas, como por exemplo, naqueles que trataram dos Projetos referentes aos exercícios de 2013 (TC 024.940/20127), 2016 (TC 020.715/2015-3) e 2018 (TC 025.397/2017-6). Essas impropriedades observadas resultaram em determinações constantes, respectivamente, nos subitens 9.1 do Acórdão 223/2013TCU-Plenário (relatoria Ministra Ana Arraes) e 9.2 dos Acórdão 866/2016-TCU-Plenário (relatoria Ministro Bruno Dantas) e 2.776/2017-TCU-Plenário (relatoria Ministra Ana Arraes), no sentido de que a SOF e a RFB incluíssem, nas informações complementares aos próximos projetos de lei orçamentária, as medidas de compensação referentes às renúncias tributárias.

114. Registre-se que, pela análise do PLOA 2019, verificou-se, conforme acompanhamento realizado (TC 034.328/2018-1, relatoria Ministro Bruno Dantas), a existência das medidas de compensação das desonerações contidas no âmbito do Demonstrativo em apreço. Desse modo, propõese dar ciência à RFB e à SOF acerca da necessidade de incluir, nas informações complementares aos próximos projetos de lei orçamentária, a indicação dessas medidas de compensação às renúncias tributárias, em cumprimento ao art. , inciso II, da Lei Complementar 101/2000.

10. MONITORAMENTO DOS ITENS 1.7.1 E 1.7.2. DO ACÓRDÃO 1.758/2019-TCUPLENÁRIO

115. Conforme já explicitado, no âmbito dos Relatórios de Acompanhamento dos PLOAs 2018 (TC 025.397/2017-6) e 2019 (TC 034.328/2018-1), verificou-se a não inclusão, de forma agregada, de todas as renúncias de receita que vigorariam nos próximos exercícios no demonstrativo previsto no § 6º do art. 165 da Carta Magna. Nos referidos acompanhamentos também se identificou certa complexidade conceitual com relação à classificação e identificação de renúncias fiscais no âmbito de legislações que instituíram programas de regularização e parcelamentos de débitos tributários.

116. Em função desta constatação, o Tribunal determinou à RFB que, em conjunto com a SOF (Acórdão 2.776/2017-TCU-Plenário, relatoria Ministra Ana Arraes), procedessem à referida inclusão de todas as renúncias tributárias, bem como demonstrassem que tais renúncias atendiam aos requisitos previstos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, no caso da instituição dos benefícios durante os exercícios correspondentes (item 9.2).

117. Ademais, determinou-se (item 9.3) à RFB que encaminhasse a este Tribunal, no prazo de trinta dias, os estudos que levaram à identificação, nas legislações relativas a programas de regularização e parcelamento de débitos tributários, das renúncias de receitas decorrentes de anistias e remissões, de acordo com o art. 14, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, com vistas à inclusão dessas desonerações tributárias no demonstrativo a que se refere o § 6º do art. 165 da Carta Magna e o inciso II do art. da Lei de Responsabilidade Fiscal.

25

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

118. Posteriormente, com base em monitoramento das medidas adotadas quanto ao cumprimento o Acórdão 2.776/2017-TCU-Plenário, esta Corte de Contas considerou parcialmente atendidas as determinações consignadas, bem como emitiu novas determinações aos órgãos envolvidos, conforme itens 1.7.1 e 1.7.2 do Acórdão 1.758/2019-TCU-Plenário, de 31/7/2019, abaixo transcritos, cujas medidas adotadas são objeto desta análise. Também no âmbito da deliberação (item 1.8), constou determinação à esta Semag para que monitorasse o cumprimento desta deliberação, o que está sendo cumprido no âmbito desta instrução.

1.7.1. determinar, com fundamento nos arts. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, e 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, à Secretaria da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia, em conjunto com a Secretaria de Orçamento Federal do Ministério da Economia, que incluam no documento a que se referem o § 6º do art. 165 da Carta Magna e o inciso II do art. da Lei de Responsabilidade Fiscal, integrante das informações complementares relativas aos projetos de leis orçamentária anuais, todas as renúncias de receitas tributárias que vigorarão nos respectivos exercícios, com vistas à integração e regionalização dos valores renunciados em único demonstrativo;

1.7.2. determinar à Secretaria da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia que encaminhe a este Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da ciência deste Acórdão, os estudos que levaram à identificação, nas legislações relativas a programas de regularização e parcelamento de débitos tributários, das renúncias de receitas decorrentes de anistias e remissões, de acordo com o art. 14, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, com vistas à inclusão dessas desonerações tributárias no demonstrativo a que se refere o § 6º do art. 165 da Carta Magna e o inciso II do art. da Lei de Responsabilidade Fiscal;

119. No âmbito do retromencionado TC 025.397/2017-6, em resposta ao Ofício 174/2019TCU/Semag, de 6/8/2019 (peça 57), a RFB, por meio do Ofício 1.395-RFB/Gabinete, de 10/9/2019 (peça 56), encaminhou os seguintes documentos contendo informações sobre o atendimento das determinações: Nota Cetad/Copan 138, de 5/9/2019, elaborada pelo Centro de Estudos Tributários e Aduaneiros (Cetad), assim como as Notas Audit/Diaex 74 e 54, respectivamente, de 13/10/2017 e 15/6/2018, elaboradas pela Coordenação-Geral de Auditoria Interna e Gestão de Riscos (Audit), com base nas informações apresentadas pelas áreas técnicas da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil.

120. Por sua vez, a SOF, conforme o Ofício SEI 22/2019/Cofic/CGREI/Seari/SOF/FazendaME, de 22/8/2019 (peça 59), em resposta ao Ofício 175/2019-TCU/Semag, de 6/8/2019 (peça 58), encaminhou, em anexo, Pedido de Reexame com o intuito de que “seja acolhida a preliminar de ilegitimidade passiva para afastar daquela Secretaria a responsabilidade pelo cumprimento da determinação constante do item 1.7.1 do Acórdão recorrido”.

121. No pedido de reexame, a SOF alegou, em suma, que as normas legais, ao tratar das competências dos órgãos responsáveis pelas atividades de orçamento, “não aludem às renúncias de receitas ou aos gastos tributários”, ensejando a incompatibilidade entre a matéria objeto da determinação e a competência institucional da Secretaria para o seu atendimento.

122. Assim, por meio de Despacho do Exmo. Ministro Relator Raimundo Carreiro, de 10/9/2019 (peça 60), este Tribunal conheceu do recurso contra o Acórdão 1.758/2019-TCU-Plenário, suspendendo, nos termos dos arts. 278, 281 do RI/TCU, c/c o art. 53, caput, da Resolução TCU 259/2014, os efeitos do item 1.7.1 do Acordão. Registre-se que até o presente momento o TCU não proferiu decisão de mérito relativa ao recurso.

123. Não obstante, cabe analisar as alegações prestadas pela RFB, por meio da retromencionada Nota Cetad/Copan 138/2019, no que concerne ao referido item 1.7.1. Em suma, informou-se que a RFB, com o objetivo de atender ao comando do art. 165 da Constituição Federal, elabora três tipos de documentos que versam sobre renúncias de receitas, descritos abaixo, e que são encaminhados, a partir

26

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

de 2018, por orientação do TCU, em conjunto com as informações complementares ao Projeto de Lei do Orçamento de cada ano.

a) Demonstrativo de Gastos Tributários – Esse demonstrativo apresenta todo o conjunto de receitas que, no conceito, poderiam ser substituídos por um gasto direto;

b) Demonstrativo de remissões e anistias – Considera a renúncia de programas que concedem anistias e remissões e que, no âmbito da União, se restringem, principalmente, aos programas de parcelamento especiais. Salientou-se que a renúncia decorrente dos parcelamentos se dá, principalmente no estoque de débitos não pagos, inscritos ou não em dívida ativa. Ou seja, reduz o montante que a União poderia receber, nos programas de cobrança da Administração Tributária;

c) Outras renúncias de receitas não classificadas nas anteriores – normalmente, as renúncias referentes aos tributos de natureza regulatória.

124. Registre-se que no âmbito do PLOA 2020 não houve encaminhamento, em conjunto com as informações complementares, do demonstrativo relativo à letra c acima transcrito, tendo em vista que, conforme alegado pela RFB, não houve instituições de renúncias que corresponderiam à respectiva classificação, ou seja, que tivessem relação com desonerações de tributos de natureza regulatória.

125. Vale ressaltar que os referidos demonstrativos foram previstos no Anexo II da LDO 2020 -Relação das Informações Complementares ao Projeto de Lei Orçamentária de 2020 (peça 61), conforme o inciso VIII, alíneas b, c e d”, assim como constaram do Anexo II da LDO 2019 (Lei 13.707, de 14/8/2018).

126. No que concerne especificamente ao Demonstrativo referente à letra b (de remissões e anistias), anteriormente transcrita (correspondente à alínea c do inciso VIII das Informações Complementares ao PLOA 2020), entende-se que houve o atendimento ao estabelecido no art. 165, § 6º, da Constituição, no sentido de que as renúncias em apreço foram apresentadas de forma regionalizada, conforme assim dispõe:

Art. 165

...

§ 6º. O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

127. Cabe considerar que, apesar de essas renúncias de receitas decorrentes das anistias e remissões não constarem do mesmo demonstrativo que contempla os demais benefícios tributários (letra a transcrita anteriormente e alínea b do inciso VIII das Informações Complementares ao PLOA 2020), os quais, no conceito daquela Secretaria, poderiam ser substituídos por gasto diretos, entende-se que pode ser aceita a alegação prestada pela RFB de que essas renúncias de anistias e remissões devem ser apresentadas em demonstrativo específico, pois essas renúncias ocorrem, principalmente, no estoque de débitos não pagos, inscritos ou não em dívida ativa, não se configurando, a rigor, como gasto tributário.

128. Com efeito, entende-se que a informação dos efeitos dessas renúncias em demonstrativo diverso (alínea c do inciso VIII das Informações Complementares) daquele referente aos chamados gastos tributários (alínea b do inciso VIII da Informações Complementares) não prejudica a integração, e muito menos, a regionalização dos valores renunciados, conforme prevê o art. 165, § 6º, da Constituição, assim como o inciso II do art. da LRF. Desse modo, considera-se que houve o cumprimento da determinação contida no subitem 1.7.1 em apreço, considerando os demonstrativos constantes do inciso VIII das Informações Complementares ao PLOA 2020.

27

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

129. Especificamente sobre a determinação do 1.7.2 do Acórdão 1.758/2019-TCU-Plenário, aquela Secretaria encaminhou as retromencionadas Notas Audit/Diaex 74 e 54, respectivamente, de 13/10/2017 e 15/6/2018 (peça 56, p. 22-46), produzidas pela RFB por ocasião da concessão dos benefícios, e que serviram para identificar as renúncias de receitas (anistias e remissões) advindas das legislações sobre programas de regularização e parcelamentos de débitos tributários, bem como para projetar os valores a serem renunciados.

130. Quanto à regionalização dos valores dos programas de remissão e anistia informados no respectivo Demonstrativo (alínea c do inciso VIII das Informações Complementares ao PLOA 2020), a RFB encaminhou, segundo o Ofício 1.395/2019 - RFB/Gabinete, a Nota Cetad/Copan 138/2019, informando que foram usados, para critério de rateio das estimativas das renúncias em apreço, os montantes efetivamente arrecadados dos parcelamentos especiais em cada unidade da federação. Em complemento, também encaminhou estudo feito por aquela Secretaria, em 2017, sobre os diversos parcelamentos concedidos até então (peça 62).

131. Registre-se que os documentos e estudos apresentados trazem informações diversas sobre esses programas de parcelamento, tais como: estimativas, impactos e memórias de cálculo de arrecadação e de renúncia de receita; modalidades de regularização de débitos relativas aos diversos programas; comportamento dos contribuintes; reflexos negativos na arrecadação; e comparativo com as condições de parcelamento oferecidas por 26 países.

132. Pelo exposto, considera-se que as alegações prestadas pela RFB são satisfatórias no que diz respeito ao cumprimento do item 1.7.2 do Acórdão 1.758/2019-TCU-Plenário, uma vez que trouxeram informações sobre a identificação e quantificação desses parcelamentos de débitos. Não obstante, entende-se que as informações poderiam ser mais detalhadas quanto à identificação dos dispositivos legais específicos relacionados a cada espécie de anistia e remissão instituída.

133. Cabe salientar que este assunto ainda será analisado de forma mais detalhada no âmbito do Acompanhamento (TC 031.445/2019-5, relatoria Ministro Bruno Dantas) que está sendo realizado atualmente por esta Semag, cujo escopo é avaliar, bimestralmente, a legalidade das medidas legislativas de aumento das despesas obrigatória de caráter continuado e de criação ou expansão das renúncias de receitas, no que concerne às disposições contidas na Constituição, LRF e LDO, objetivando a redução do seu montante total em proporção do PIB e o estabelecimento do prazo de vigência para cada benefício.

11. CONCLUSÃO

134. Trata-se de acompanhamento visando avaliar a consistência fiscal do PLOA 2020. Por meio da instrução preliminar à peça 18 foram apreciados os itens Meta de Resultado Primário, “Teto de Gastos” e “Regra de Ouro”, o que ensejou as deliberações contidas no Acórdão 2.313/2019-TCUPlenário.

135. No presente relatório, atualizam-se essas análises, tendo por base a Mensagem Modificativa encaminhada pelo Presidente da República ao Congresso Nacional em 26/11/2019 (peça 67), e consolidam-se as análises referentes aos demais itens, a saber: Parâmetros Macroeconômicos, Resultado do Regime Geral de Previdência Social, Sustentabilidade da Dívida Pública, Dívida Ativa, Benefícios Tributários, Financeiros e Creditícios e Medidas de Compensação às Renúncias de Receitas.

136. As estimativas dos parâmetros macroeconômicos relevantes para o presente estudo foram analisadas no capítulo 2 deste trabalho e consideradas adequadas, tanto em comparação com as estimativas do mercado, quanto pela análise de séries históricas. Cabe destaque para o menor nível das taxas reais de juros que foi atingido em período recente. O PIB continua em trajetória abaixo de seu potencial, em função da recessão ocorrida em 2015 e 2016, bem como do baixo crescimento ocorrido em 2017 e 2018 e previsto para 2019 e 2020.

28

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

137. A estimativa constante do PLOA 2020 para a receita primária líquida em 2020 foi considerada adequada. No entanto, conforme analisado na seção 3.1, existe a possibilidade de esta receita ficar R$ 19,3 bilhões acima do previsto.

138. A estimativa constante do PLOA 2020 para a despesa primária em 2020 também foi considerada adequada e cumprindo o teto estabelecido pela EC 95/2016. No entanto, conforme analisado na seção 3.2, será exigido grande esforço por parte do governo para alcançar a meta em função do crescimento acima da inflação das despesas com benefícios previdenciários e com pessoal e encargos sociais. Havendo, inclusive, risco de paralisação e deterioração dos serviços públicos em virtude da obrigatória e não planejada redução das despesas discricionárias para cumprimento do “Teto de Gastos”. Essa redução tem como objetivo compensar o crescimento real das despesas com benefícios previdenciários e com pessoal e encargos sociais.

139. A partir da análise das receitas e despesas primárias, a estimativa de resultado primário estabelecida no PLOA 2020, de déficit de R$ 124,1 bilhões, foi considerada adequada. No entanto, conforme analisado na seção 3.3, existe a possibilidade de ocorrer déficit primário de R$ 104,8 bilhões, inferior em R$ 19,3 bilhões ao da previsão do PLOA 2020.

140. A análise da sustentabilidade da dívida líquida do setor público, feita no capítulo 5, mostra que ela poderá atingir um máximo de 61,7% do PIB em 2023, passando a cair nos anos subsequentes. Para isso, foram utilizadas as premissas de que o PIB apresentará crescimento médio de 2,5% a partir de 2021, a taxa anual de juros reais fique em 3% em média, a receita primária líquida como proporção do PIB seja mantida em 17,7% do PIB e as despesas primárias sejam mantidas inalteradas em termos reais.

141. No capítulo 6, foi apresentado que os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social para 2020 previstos no PLOA 2020 apresentam insuficiência de R$ 361,5 bilhões para o cumprimento da “Regra de Ouro”. Neste valor, estão incluídos R$ 75,9 bilhões alocados na ação orçamentária denominada “Recursos para Programação de Despesa de Capital”, apenas para adequar a distribuição das despesas correntes financiadas por operações de crédito que necessitam de autorização especial do Congresso Nacional. Com esse procedimento, o déficit previsto para a Seguridade Social foi alterado de R$ 207,3 bilhões para R$ 283,3 bilhões. Nesse sentido, foi proposta recomendação com vistas a minimizar os efeitos desse procedimento (parágrafos 71 e 72).

142. Consta do capítulo 7, conforme o inciso XVIII do Anexo II das Informações Complementares ao PLOA 2020, os seguintes montantes de estoque e arrecadação da dívida ativa: exercício de 2018 (R$ 2.181,1 bilhões e R$ 24,3 bilhões, respectivamente); exercício de 2019 (R$ 2.486,9 bilhões e R$ 16,5 bilhões, respectivamente); e exercício de 2020 (R$ 2.680,2 bilhões e R$ 8,8 bilhões, respectivamente).

143. No âmbito do capítulo 8 observou-se que, conforme informações contidas na PLOA 2020, a previsão de benefícios financeiros e creditícios é de R$ 63,98 bilhões, bem como as renúncias de receitas tributárias e previdenciárias somam R$ 330,85 bilhões, chegando ao total de R$ 394,83 bilhões. Este valor representa 5,18% do PIB estimado para 2020. Em comparação com o observado em 2019, que foi de 4,94%, esse montante representa aumento de 0,24 p.p., principalmente em função dos benefícios creditícios, que cresceram 0,25 p.p. O valor total dos gastos tributários apresentou crescimento de apenas 0,06 p.p., já os benefícios financeiros caíram 0,07 p.p.

144. Verificou-se, entretanto, em relação às renúncias tributárias, que os montantes totais podem ser maiores, atingindo R$ 333,27 bilhões, caso sejam consideradas, também, as estimativas dos benefícios concernentes a remissões e anistias (alínea c do inciso VIII das Informações Complementares ao PLOA 2020 - Demonstrativo de Remissões e Anistias), as quais alcançaram o valor de R$ 2,42 bilhões para 2020.

29

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

145. Ainda no capítulo 9, constatou-se que não foram incluídas, no âmbito do demonstrativo referente ao inciso XXIX do Anexo II das Informações Complementares ao PLOA 2020, as medidas de compensação das renúncias instituídas pela Lei 13.799/2019 (redução de 75% do IR para instalação, ampliação, modernização ou diversificação, bem como, aplicação de 30% do IR para reinvestimento, relativos a empreendimentos instalados nas áreas de atuação da Sudene e da Sudam), em descumprimento ao art. , inciso II, da LRF.

146. Cabe consignar que a concessão dos benefícios por meio da supramencionada Lei foi objeto de Representação desta Semag (TC 000.605/2019-0), com intuito de avaliar a conformidade das concessões dos incentivos diante dos requisitos exigidos pela LRF e pela LDO 2019 e, ainda, pelo disposto no art. 113 do ADCT. Até o término da realização da finalização desta instrução, a Representação ainda não havia sido apreciada por esta corte de Contas.

147. Ressalta-se que esta Semag já havia registrado a inexistência de informações sobre medidas de compensação de renúncias de receita instituídas, em outros processos de acompanhamento com vistas a avaliar os Projetos de Lei Orçamentária referentes a exercícios anteriores, o que resultou em determinações à SOF e à RFB para cumprimento da legislação em comento, conforme subitens 9.1 do Acórdão 223/2013-TCU-Plenário e 9.2 dos Acórdãos 866/2016-TCU-Plenário e 2.776/2017-TCUPlenário. Assim, entende-se que se deva dar ciência àquelas Secretarias acerca da necessidade de incluir, nas informações complementares aos próximos projetos de lei orçamentária, a indicação dessas medidas de compensação às renúncias tributárias, em cumprimento ao art. , inciso II, da LRF.

148. Com relação às determinações contidas nos itens 1.7.1 e 1.7.2 do Acórdão 1.758/2019TCU-Plenário, entende-se que a RFB adotou medidas com vistas ao cumprimento das referidas deliberações.

149. Registre-se que, por meio de Despacho do Exmo. Ministro Relator Raimundo Carreiro, de 10/9/2019, este Tribunal conheceu do recurso interposto pela SOF contra o item 1.7.1 do referido Acórdão 1.758/2019-TCU-Plenário, suspendendo, nos termos dos arts. 278, 281 do RI/TCU, c/c o art. 53, caput, da Resolução-TCU 259/2014, seus efeitos. Até o presente momento, o TCU não proferiu decisão de mérito relativa ao recurso.

150. Por fim, destacam-se como principais benefícios deste acompanhamento o incremento da efetividade da SOF, órgão central de orçamento, a partir do aumento da transparência da gestão fiscal e da melhoria dos processos de trabalho relativos à apuração e divulgação das informações sobre previsão de receitas e respectivas renúncias, além da fixação de despesas, bem como do fornecimento de subsídios para a atuação do Congresso Nacional.

12. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

151. Ante todo o exposto, nos termos do art. 3º da Resolução-TCU 142/2001, propõe-se ao Tribunal a adoção das seguintes medidas:

a) cientificar, com fundamento no art. 4º da Portaria-Segecex 13/2011, a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional e a Secretaria de Orçamento Federal de que, no Projeto de Lei Orçamentária Anual da União para o exercício financeiro de 2020:

a.1) os valores estimados dos benefícios tributários, financeiros e creditícios poderão alcançar o montante de R$ 394,83 bilhões, ou 5,18% do PIB previsto para 2020 (parágrafo 89);

a.2) a análise de sustentabilidade da dívida líquida do setor público indica que a proporção em relação ao PIB poderá atingir o máximo de 61,7% do PIB em 2023, passando a cair nos anos posteriores (parágrafo 60);

30

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

a.3.) há compatibilidade dos valores de despesa programados no PLOA 2020 com os limites de que trata o art. 107 do ADCT (parágrafo 49);

a.4) há no Orçamento da Seguridade Social a ação 00RT denominada “Recursos para Programação de Despesa de Capital”, caracterizada como inversão financeira, criada com o objetivo de esterilizar parte dos recursos da Seguridade Social, vez que esses recursos são referentes a despesas primárias correntes da Seguridade Social que serão financiadas por operações de crédito que necessitam de autorização especial do Congresso Nacional (parágrafo 70);

b) recomendar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno, à Secretaria de Orçamento Federal que, por ocasião do encaminhamento do Projeto de Lei de Crédito Adicional de que trata o art. 167, inciso III, da Constituição Federal, compatibilize as alocações de fontes de recursos entre as esferas orçamentárias, com amparo no art. 21, § 3º, da Lei 13.898/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício financeiro de 2020), de modo a minimizar os efeitos sobre o déficit da Seguridade Social no exercício de 2020 (parágrafo 72);

c) considerar cumpridas as determinações contidas nos subitens 1.7.1 e 1.7.2 do Acórdão 1.758/2019-TCU-Plenário (parágrafos 128 e 132);

d) cientificar, com fundamento no art. 4º da Portaria-Segecex 13/2011, a Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil e a Secretaria de Orçamento Federal, ambas do Ministério da Economia, acerca da necessidade de incluir, nas Informações Complementares aos próximos Projetos de Lei Orçamentária Anual da União, as medidas de compensação às renúncias de receitas tributárias, em cumprimento ao art. , inciso II, da Lei Complementar 101/2000 (parágrafo 114);

e) encaminhar cópia do acórdão que vier a ser proferido à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, para subsidiar a análise do Projeto de Lei Orçamentária para o exercício de 2020, bem como à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, à Secretaria de Política Econômica, à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e à Secretaria de Orçamento Federal, informando-lhes que o inteiro teor da deliberação poderá ser consultado no Portal do TCU (www.tcu.gov.br/acórdãos);

f) arquivar o presente processo, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU”.

31

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

VOTO

Trata-se de acompanhamento destinado a avaliar a conformidade das estimativas de receitas, das despesas fixadas, da meta de resultado primário e demais aspectos do Projeto de Lei Orçamentária da União para o exercício de 2020 (PLOA 2020), em cumprimento ao disposto no inciso III do art. da Resolução-TCU 142/2001, nos termos do art. 12 da Lei Complementar 101/2000 ( Lei de Responsabilidade Fiscal).

Em exame inicial, a Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) analisou aspectos do PLOA 2020 relacionados à meta de resultado primário, ao teto de gastos previsto na EC 95/2016 e à Regra de Ouro.

Verificou-se, entre outras questões, que os orçamentos fiscal e da seguridade social previstos no PLOA 2020 apresentavam insuficiência de R$ 367,0 bilhões para o cumprimento da Regra de Ouro, razão pela qual seria necessária aprovação de créditos adicionais, mediante encaminhamento de projetos de lei a serem aprovados por maioria absoluta do Congresso Nacional, durante o exercício de 2020, nos termos do inciso III do art. 167 da Constituição.

A matéria foi submetida a este Colegiado e, por meio do Acórdão 2313/2019 – TCU – Plenário, foi prolatada a seguinte deliberação:

9.1. alertar o Poder Executivo federal, com fundamento no arts. , § 1º, e 59, § 1º, inciso V, da Lei Complementar 101/2000, sobre o risco de comprometimento da capacidade operacional dos órgãos federais para a prestação de serviços públicos essenciais aos cidadãos, tendo em vista que a eventual ampliação dos montantes destinados a despesas discricionárias no exercício de 2020 está condicionada, dentre outros fatores, a melhorias no cenário macroeconômico e a medidas legislativas capazes de corrigir a trajetória de crescimento das despesas obrigatórias;

9.2. alertar o Poder Executivo federal, com fundamento no art. 59, § 1º, inciso I, da Lei Complementar 101/2000, sobre o risco de não atingimento da meta de resultado primário e a eventual necessidade de limitação de empenho e movimentação financeira, tendo em vista a possibilidade de frustração de receita da ordem de até R$ 11,7 bilhões;

9.3. informar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que:

9.3.1. os valores constantes do PLOA 2020 se mostram compatíveis com os limites estabelecidos pelo Novo Regime Fiscal de que trata a Emenda Constitucional 95/2016;

9.3.2. as implicações decorrentes do fim da compensação de que trata o art. 107, § 7º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias serão comunicadas à Comissão quando da apreciação do processo TC 016.654/2019-6, de relatoria do ministro Bruno Dantas;

Após a expedição dos alertas o processo retornou à Unidade Técnica para prosseguimento do exame de mérito quanto aos demais aspectos do PLOA 2020 – Parâmetros Macroeconômicos, Resultado do Regime Geral de Previdência Social, Sustentabilidade da Dívida Pública, Dívida Ativa, Benefícios Tributários, Financeiros e Creditícios e Medidas de Compensação às Renúncias de Receitas.

Na sequência, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional a Mensagem Modificativa 617, de 26/11/2019, juntamente com a Exposição de Motivos 368/2019 ME, modificando o PLOA 2020 de forma a reduzir valores de receitas e despesas, mantendo, porém, a estimativa de déficit primário de R$ 124.100,0 milhões.

Feita essa breve síntese do acompanhamento, passo a decidir .

Adoto, desde já, o parecer da Semag, que incorporo às razões de decidir.

1

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

Consoante a análise efetuada, a estimativa de resultado primário estabelecida no PLOA 2020, de déficit de R$ 124,1 bilhões, foi considerada adequada, tendo sido mantida a conclusão anterior pelo cumprimento do teto de gastos estabelecido pela EC 95/2016.

Verificou-se, também, que a trajetória da relação dívida/PIB deve alcançar o máximo de 61,7%, em 2023, com trajetória decrescente a partir dos exercícios subsequentes.

Do exame efetuado pela Secretaria de Macroavaliação Governamental, duas questões merecem exame mais aprofundado: o tratamento das renúncias de receitas e o cumprimento da chamada regra de ouro .

O PLOA 2020 contém previsão de benefícios financeiros e creditícios de R$ 63,98 bilhões, renúncias de receitas tributárias e previdenciárias de R$ 330,85 bilhões, chegando ao total de R$ 394,83 bilhões, com possível acréscimo de R$ 2,42 bilhões caso sejam consideradas, também, as estimativas dos benefícios concernentes a remissões e anistias (alínea c do inciso VIII das Informações Complementares ao PLOA 2020 - Demonstrativo de Remissões e Anistias).

Destacou a Unidade Instrutiva que não foram incluídas , no âmbito do demonstrativo referente ao inciso XXIX do Anexo II das Informações Complementares ao PLOA 2020, as medidas de compensação das renúncias instituídas pela Lei 13.799/2019 (redução de 75% do IR para instalação, ampliação, modernização ou diversificação, bem como, aplicação de 30% do IR para reinvestimento, relativos a empreendimentos instalados nas áreas de atuação da Sudene e da Sudam), em patente descumprimento ao art. , inciso II, da LRF .

Essa matéria está sendo apreciada em processo de representação específico, TC 000.605/2019-0, relator o Ministro Bruno Dantas, cuja apreciação encontra-se suspensa em razão de pedido de vista, devendo o mérito da questão ser decidido em breve no referido processo.

A Semag, ao avaliar Projetos de Lei Orçamentária referentes a exercícios anteriores, já havia registrado a inexistência de informações sobre medidas de compensação de renúncias de receitas tributárias, o que resultou em determinações à SOF e à RFB para cumprimento da legislação, conforme subitens 9.1 do Acórdão 223/2013-TCU-Plenário e 9.2 dos Acórdãos 866/2016-TCUPlenário e 2.776/2017-TCU-Plenário.

Ante o reiterado descumprimento dessas determinações, divirjo da proposta de apenas dar ciência da necessidade de incluir, nas informações complementares aos próximos projetos de lei orçamentária, a indicação dessas medidas de compensação às renúncias tributárias.

Levando-se em conta tratar-se de nova equipe de Governo, revela-se mais apropriado reiterar a determinação para o fiel cumprimento ao art. , inciso II, da LRF, alertando os órgãos envolvidos que novo descumprimento ensejará a aplicação de sanção aos responsáveis.

Em relação à chamada “regra de ouro” das finanças públicas, convém ressaltar o exato texto que a veicula, o inciso III do art. 167 da Constituição Federal, que assim dispõe: “É vedada a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta

Consoante a Exposição de Motivos que acompanhou a Mensagem Modificativa ao PLOA 2020, o total das operações de crédito previstas supera o total de despesas de capital em R$ 361,5 bilhões, configurando assim a existência de expressivo montante de despesas correntes a serem custeadas por meio de operações de crédito que, nos termos da CF/88, exigem autorização específica a ser aprovada pelo Congresso por maioria absoluta.

Não por outra razão, a própria Mensagem Modificativa ao PLOA 2020 explicita que o projeto de lei de crédito adicional necessário ao cumprimento da regra de ouro será encaminhado ao Congresso tão logo seja aprovada a Lei Orçamentária Anual de 2020.

2

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

Nesse ponto, acertada a proposta da Unidade Técnica que propõe acompanhar a tramitação da referida proposição por ocasião das fiscalizações bimestrais da execução orçamentária no exercício de 2020.

Acolho, ainda, a proposta de recomendação para que o Poder Executivo, por ocasião do encaminhamento do projeto de lei de crédito adicional já mencionado, busque minimizar os efeitos sobre o déficit da Seguridade Social, haja vista que este foi impactado pela escolha de custear parte das despesas correntes com recursos oriundos de operações de crédito.

Por fim, verifico não serem oportunas as demais propostas de ciência à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional e à Secretaria de Orçamento Federal, ante a sanção da Lei Orçamentária Anual para 2020, pelo Presidente da República, conforme recente publicação no Diáro Oficial da União de 20/01/2020.

Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 22 de janeiro de 2020.

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

3

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

ACÓRDÃO Nº 63/2020 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 022.775/2019-6.

2. Grupo I – Classe de Assunto: V - Acompanhamento

3. Interessados/Responsáveis:

3.1. Interessado: Congresso Nacional (vinculador).

4. Órgãos/Entidades: Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; Secretaria de Orçamento Federal - MP; Secretaria de Política Econômica; Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil.

5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental (SEMAG).

8. Representação legal: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento realizado com o objetivo de avaliar a conformidade das estimativas de receitas, das despesas fixadas, da meta de resultado primário e demais aspectos do Projeto de Lei Orçamentária da União para o exercício de 2020.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo relator, em:

9.1. determinar à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil e à Secretaria de Orçamento Federal que incluam, nos próximos Projetos de Lei Orçamentária Anual da União, as medidas de compensação às renúncias de receitas tributárias, em cumprimento ao art. , inciso II, da Lei Complementar 101/2000;

9.2. recomendar à Secretaria de Orçamento Federal que, por ocasião do encaminhamento do Projeto de Lei de Crédito Adicional de que trata o art. 167, inciso III, da Constituição Federal, compatibilize as alocações de fontes de recursos entre as esferas orçamentárias, com amparo no art. 21, § 3º, da Lei 13.898/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício financeiro de 2020), para minimizar os efeitos sobre o déficit da Seguridade Social no exercício de 2020;

9.3. considerar cumpridas as determinações contidas nos subitens 1.7.1 e 1.7.2 do Acórdão 1.758/2019-TCU-Plenário;

9.4. encaminhar cópia desta deliberação à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, à Secretaria de Política Econômica, à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e à Secretaria de Orçamento Federal.

10. Ata nº 1/2020 – Plenário.

11. Data da Sessão: 22/1/2020 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0063-01/20-P.

1

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.775/2019-6

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: José Mucio Monteiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Relator), Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Ana Arraes.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.

13.3. Ministro-Substituto presente: André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MUCIO MONTEIRO WALTON ALENCAR RODRIGUES

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral

2

Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/803794136/relatorio-de-acompanhamento-racom-2277520196/inteiro-teor-803794266