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27 de Novembro de 2020
2º Grau
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Tribunal de Contas da União TCU - RELATÓRIO DE AUDITORIA (RA) : RA 03298120171

Tribunal de Contas da União
ano passado
Detalhes da Jurisprudência
Processo
RA 03298120171
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Interessado: Tribunal de Contas da União.
3.2. Embargantes
, Agência Nacional de Energia Elétrica, Casa Civil da Presidência da República, Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Ministério da Economia, Ministério do Desenvolvimento Regional, Ministério de Minas e Energia, Ministério da Cidadania e Ministério do Meio Ambiente.
Julgamento
27 de Novembro de 2019
Relator
AROLDO CEDRAZ
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU_RA_03298120171_89d29.rtf
Inteiro TeorTCU_RA_03298120171_ed1f8.pdf
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Ementa

AUDITORIA OPERACIONAL REALIZADA COM O OBJETIVO DE VERIFICAR A EFICIÊNCIA DO CUSTEIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS COM BASE EM SUBSÍDIOS DA CONTA DE DESENVOLVIMENTO ENERGÉTICO (CDE). FALTA DE PLANEJAMENTO E GOVERNANÇA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SUBSÍDIOS CUSTEADOS PELA CDE. BENEFÍCIOS TARIFÁRIOS DESALINHADOS DO REGIME JURÍDICO DO SETOR, INCLUSIVE EM FACE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CRESCIMENTO DAS DESPESAS DO ORÇAMENTO DA CDE, EM GRANDE PARTE SUPORTADO PELOS CONSUMIDORES. FALTA DE TRANSPARÊNCIA NA DIVULGAÇÃO DOS SUBSÍDIOS E AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO DA REFERIDA POLÍTICA. DEFICIÊNCIAS NA FISCALIZAÇÃO DAS CONDIÇÕES DE ELEGIBILIDADE PARA RECEBIMENTO DE BENEFÍCIOS TARIFÁRIOS. DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES (ACÓRDÃO 1.215/2019-TCU-PLENÁRIO). EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. EXISTÊNCIA DE OMISSÃO NA DELIBERAÇÃO EMBARGADA. DECLARATÓRIOS CONHECIDOS E ACOLHIDOS COM EFEITO MODIFICATIVO.

Acórdão

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Auditoria Operacional, ora em fase de Embargos de Declaração opostos pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e pelo Ministério das Minas e Energia (MME) em face do Acórdão 1.215/2019-TCU-Plenário;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, diante das razões expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443, de 16/7/1992, em:

9.1. conhecer dos Embargos Declaratórios em exame e acolhê-los em parte quanto ao mérito, de modo a:

9.1.1. reconhecer parte das omissões e obscuridades suscitadas pelos recorrentes e supri-las com base nos esclarecimentos lançados no Voto que fundamenta a presente deliberação;

9.1.2. atribuir efeitos infringentes aos referidos recursos para alterar em especial os subitens 9.1, 9.3, 9.4, 9.4.1, 9.4.2 e 9.6 do Acórdão 1.215/2019-TCU-Plenário e inserir os subitens 9.4.3 e 9.8.3 no referido decisum, que, na íntegra, passa a viger com a seguinte redação:

“9.1. para fins de ciência e de adoção de providências cabíveis no âmbito das respectivas esferas de competência, informar ao Ministério de Minas e Energia (MME) e à Casa Civil da Presidência da República que os subsídios abaixo relacionados (subitens 9.1.1 a 9.1.3) não estão alinhados à política tarifária do setor elétrico, mostrando-se, portanto, indevida a concessão desses benefícios, via Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) , sem que haja no Orçamento Geral da União previsão compatível de verbas destinadas a supri-los na íntegra, de modo que os consumidores de energia elétrica, responsáveis pela denominadas quotas anuais, assim como as demais fontes de custeio do referido fundo contábil alheias ao processo orçamentário federal, arquem no máximo com o custeio dos subsídios estritamente aderentes à política tarifária do setor elétrico:

9.1.1. aquele previsto no art. 25 da Lei 10.438, de 26/4/2002, destinado a atividades de irrigação e aquicultura desenvolvida em períodos especificados na aludida norma;

9.1.2. descontos concedidos, com base no art. 13, inciso VII, da Lei 10.438/2002, combinado com o Decreto 7.891, de 23/1/2013, e com o Decreto 62.724, de 17/5/1968, aos beneficiários a seguir indicados:

9.1.2.1. unidades classificadas como de serviço público de água, esgoto e saneamento;

9.1.2.2. unidades localizadas em área rural, onde seja desenvolvida atividade relativa à agropecuária, inclusive o beneficiamento ou a conservação dos produtos agrícolas oriundos da mesma propriedade;

9.1.2.3. unidades localizadas em área urbana e que desenvolva as atividades estabelecidas no subitem 9.1.2.2, supra, independentemente de se comprovar perante o concessionário ou permissionário de distribuição que a carga instalada na unidade consumidora será destinada predominantemente à atividade agropecuária e que o titular da unidade consumidora possui registro de produtor rural expedido por órgão público ou outro documento hábil que comprove o exercício da atividade agropecuária;

9.1.2.4. unidades dedicadas a atividades agroindustriais, ou seja, indústrias de transformação ou beneficiamento de produtos advindos diretamente da agropecuária, desde que a potência posta à sua disposição não ultrapasse 112,5 kVA;

9.1.3. subsídios concedidos, com base no art. 13, inciso VII, da Lei 10.438/2002, combinado com o Decreto 7.891/2013 e com o Decreto 62.724/1968, aos destinatários a seguir relacionados, podendo, no entanto, ser admitido o alinhamento desses subsídios à política tarifária do setor elétrico caso venham a ser demonstrados, além do atendimento aos requisitos especificados no subitem 9.4 deste Acórdão, o caráter social desses benefícios e o foco, entre outros princípios aplicáveis, na universalização dos serviços públicos de energia elétrica:

9.1.3.1. residência utilizada por trabalhador rural ou por trabalhador aposentado nesta condição;

9.1.3.2. produtores rurais que exerçam agricultura de subsistência;

9.1.3.3. prestadores de serviço público de irrigação rural;

9.1.3.4. escolas agrotécnicas sem fins lucrativos situadas em zona rural;

9.2. determinar à Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) , em consonância com os arts. 4º, inciso XIV, 16, caput e inciso V, e 17, caput, de seu Regimento Interno (Anexo I do Decreto 2.335, de 6/10/1997), que apresente, no prazo de 90 (noventa) dias, plano de ação com vistas a assegurar que, além dos subsídios relacionados à Conta de Consumo de Combustíveis (CCC) e à Tarifa Social de Energia Elétrica (TSEE) , os demais subsídios custeados pela CDE também passem a ser fiscalizados quanto ao atendimento dos requisitos legais e regulamentares de elegibilidade à fruição desses subsídios, contendo, no mínimo, as ações a serem adotadas, os responsáveis e os prazos para implantação do conjunto de ações, limitado ao horizonte de dois anos;

9.3. determinar à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério de Minas e Energia, que, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, em conjunto, se necessário for, com outros órgãos e entidades com competência sobre a matéria:

9.3.1. concluam a elaboração do plano de redução estrutural das despesas da CDE a que alude o art. 13, § 2º-A, da Lei 10.438/2002, cuidando de priorizar aquelas que estiverem desalinhadas das leis de regência do setor elétrico e do art. 175, parágrafo único, inciso III, da Constituição Federal de 1988, em especial as que foram listadas acima nos subitens 9.1.1 e 9.1.2, atentando ao entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) , quando do julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 9/DF e do Recurso Extraordinário nº 541.511/RS, sobre o conceito de política tarifária;

9.3.2. promovam as mudanças de redução estrutural das despesas da CDE;

9.3.3. apresentem a esta Corte de Contas o plano cuja elaboração ora lhes é determinada pelo subitem 9.3.1 supra;

9.4. determinar à Casa Civil da Presidência da República que:

9.4.1. mediante aplicação de critérios de materialidade, relevância e risco, entre outros tidos por pertinentes e oportunos:

9.4.1.1. selecione, entre os subsídios atualmente custeados pela CDE, aqueles que mereçam ser avaliados pelas respectivas pastas ministeriais em articulação com o Ministério de Minas e Energia e com outros órgãos ou entidades porventura considerados relevantes, permitindo-se concluir, ao final, se a sistemática de concessão do benefício deve ser mantida, alterada ou extinta, no todo ou em parte, considerando-se, entre outros aspectos, aqueles atinentes à focalização, à não cumulatividade, aos limites e fontes de custeio, aos prazos de vigência, aos critérios de saída, às exigências de contrapartida, aos impactos sobre a eficiência econômica e à modicidade tarifária, bem como à compatibilidade desses subsídios com o interesse público e com o ordenamento jurídico aplicável ao setor elétrico, em especial com o conceito de política tarifária, cujos contornos foram bem delineados pela Suprema Corte quando do julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 9/DF e do Recurso Extraordinário nº 541.511/RS;

9.4.1.2. quanto aos subsídios atualmente custeados pela CDE selecionados em conformidade com o subitem 9.4.1 deste Acórdão para os quais não haja definição da pasta ministerial ou órgão federal responsável por avaliá-los ou haja transversalidade entre pastas ou órgãos distintos, adote as devidas providências para que sejam levadas a termo, em articulação com o Ministério de Minas e Energia, a avaliação e a conclusão a que se refere o subitem 9.4.1.1 supra, seja mediante participação conjunta desses interessados, seja por meio do Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas, sem prejuízo, em qualquer dos casos, à articulação com outros órgãos ou entidades porventura considerados relevantes;

9.4.2. na seleção de benefícios a ser feita em cumprimento ao subitem 9.4.1 precedente, contemple, pelo menos, 50% (cinquenta por cento) dos gastos da CDE com subsídios, tomando como base de cálculo para quantificação do valor referente a este percentual o orçamento da aludida Conta de Desenvolvimento Energético para o exercício de 2019;

9.4.3. no prazo de 120 (cento e vinte) dias, apresente a esta Corte de Contas plano de ação destinado a dar cumprimento, no horizonte máximo de 2 (dois) anos a contar de janeiro de 2020, à determinação objeto dos subitens 9.4.1 e 9.4.2 deste Acórdão, indicando, no mínimo, as ações a serem adotadas, os responsáveis e os prazos para implantação do conjunto de ações;

9.5. determinar ao Ministério da Economia que, a partir de informações a serem fornecidas pela Aneel, inclua, nos moldes do que já ocorre com o subsídio TSEE, os demais subsídios custeados pela CDE nos próximos relatórios “Demonstrativo de Benefícios Financeiros e Creditícios”, “Orçamento de Subsídios da União”, ou em outro documento que considere mais adequado, a fim de apresentar a estimativa dos benefícios de natureza financeira e creditícia concedidos pela União, prevista no art. 165, § 6º, da Constituição Federal;

9.6. recomendar ao Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas que, em conformidade com as diretrizes da governança pública dispostas no art. , incisos IV, VIII e IX, do Decreto 9.203, de 22/11/2017, e no Referencial de Governança do TCU, na hipótese de seus planos anuais de atuação contemplarem políticas públicas cujos resultados possam ser afetados por subsídios custeados pela CDE, leve em consideração tais benefícios, bem como seus respectivos beneficiários, na avaliação das aludidas políticas;

9.7. recomendar à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério das Minas e Energia que, em conjunto, se necessário for, com outros órgãos e outras entidades com competência sobre a matéria, avaliem os atuais normativos de regência da CDE, como leis, decretos e portarias, e adotem as providências cabíveis para torná-los compatíveis com a Constituição Federal, em especial com seu art. 175, parágrafo único, inciso III, na linha de entendimento adotada pela Corte Suprema quando do julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 9/DF e do Recurso Extraordinário nº 541.511/RS;

9.8. recomendar à Casa Civil da Presidência da República que, em articulação com outros órgãos eventualmente competentes e levando em consideração as atribuições que lhe são outorgadas pelo art. 3º, inciso I, alíneas a, d e e, da Lei 13.844, de 18/6/2019:

9.8.1. aperfeiçoe a governança de todos os subsídios custeados pela CDE a serem mantidos, em especial quanto à definição de competências e responsabilidades de gestão, avaliação e fiscalização, cuidando para que todas as políticas públicas associadas a esses encargos tenham metas, público-alvo, prazos de duração, elaboração de indicadores e sistemática periódica de avaliação;

9.8.2. avalie a necessidade de alteração da norma regulamentar do inciso VII do art. 13 da Lei 10.438/2002, de modo a compatibilizá-la com a delimitação conceitual atribuída pela Constituição Federal de 1988 para as políticas tarifárias, na linha de interpretação adotada pelo STF quando do julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 9/DF e do Recurso Extraordinário nº 541.511/RS;

9.8.3. atente à possibilidade de que normas infralegais cujas edições são de competência exclusiva do Poder Executivo sejam alteradas com o objetivo de, a depender do montante de recursos anualmente destinado à CDE no Orçamento Geral da União, redefinir a margem de desconto relativa aos subsídios custeados pela referida Conta de Desenvolvimento Energético, em especial àqueles tidos nesta fiscalização como absolutamente dependentes do orçamento federal, valendo ressaltar que disposições legais e regulamentares que definam subsídios a serem concedidos via tarifa de energia elétrica não atendem automaticamente, mesmo quando válidas e vigentes, ao requisito da eficácia, que fica condicionado à plena adequação de tais benefícios ao ordenamento jurídico vigente, em especial às regras aplicáveis ao processo orçamentário federal caso os subsídios não estejam alinhados à política tarifária do setor;

9.9. encaminhar cópia deste Acórdão aos seguintes destinatários:

9.9.1. ao Presidente da Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados e ao Deputados Federais Carlos Andrade e Leônidas Cristino, autor e relator, respectivamente, da Proposta de Fiscalização e Controle 85/2016, em cumprimento ao subitem 6.3.1 do Acórdão 1.476/2017-TCU-Plenário;

9.9.2. ao Presidente da Comissão Especial instituída para a análise do projeto referente à privatização das Centrais Elétricas Brasileiras (Eletrobras) e ao Deputado Federal José Carlos Aleluia, relator do PL 9.463/2018, com o intuito de contribuir com debates em torno de propostas que preveem que parte das receitas advindas da desestatização da Eletrobras seja destinada à CDE;

9.9.3. à Mesa do Senado Federal, à Mesa da Câmara dos Deputados, ao Procurador-Geral da República e ao Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, para que, se assim entenderem pertinente, elevem à apreciação do Supremo Tribunal Federal o desalinhamento constatado nesta auditoria entre alguns benefícios atualmente inseridos na tarifa de energia elétrica e as leis de regência do setor, em especial o art. 175, parágrafo único, inciso III, da Constituição Federal de 1988;

9.10. dar ciência à Agência Nacional de Águas, à Agência Reguladora de Águas, Energia e Saneamento Básico do Distrito Federal e ao Tribunal de Contas do Distrito Federal do risco de que estejam sendo executadas atividades de irrigação e de aquicultura no Distrito Federal desprovidas da competente outorga do direito de uso de recursos hídricos, conforme identificado na presente auditoria;

9.11. dar ciência desta deliberação ao Comitê Interministerial de Governança (CIG) , por intermédio da Casa Civil da Presidência da República, que o coordena;

9.12. autorizar, desde já, a instauração de processo de monitoramento voltado à verificação do cumprimento das determinações e recomendações ora expedidas e à evolução do plano de redução estrutural das despesas da CDE a que alude o art. 13, § 2º-A, da Lei 10.438/2002;

9.13. arquivar o presente processo, com fundamento no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.”

9.2. considerando a alteração ora promovida no teor da determinação e da recomendação questionadas pelo Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas à peça 182 em sede de Pedido de Reexame interposto contra o Acórdão 1.215/2019-TCU-Plenário, fixar prazo de 15 (quinze) dias para que o referido órgão, caso queira, ratifique os termos daquele recurso ou, se preferir, apresente novas razões de apelação, ficando caracterizada a perda de objeto do referido Pedido de Reexame na hipótese de o CMAP optar por permanecer silente;

9.3. determinar à SeinfraElétrica que, no bojo do monitoramento desta auditoria, verifique as providências adotadas no âmbito Poder Executivo para, a depender do montante de recursos anualmente destinado à CDE no Orçamento Geral da União, redefinir a margem de desconto relativa aos subsídios custeados pela referida Conta de Desenvolvimento Energético, em especial àqueles tidos nesta fiscalização como absolutamente dependentes do orçamento federal, avaliando, inclusive, a necessidade de responsabilização por eventual conduta omissiva;

9.4. dar ciência desta decisão aos embargantes, à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério da Economia, ao Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas e aos órgãos e entidades indicados nos subitens 9.9 e 9.11 do Acórdão 1.215/2019-TCU-Plenário.

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