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28 de Fevereiro de 2020
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - ADMINISTRATIVO (ADM) : 02796220199 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
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Inteiro Teor

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 027.962/2019-9

GRUPO I – CLASSE VII – Plenário

TC 027.962/2019-9

Natureza: Administrativo

Unidade: não há

Interessado: Tribunal de Contas da União (TCU)

Representação legal: não há

SUMÁRIO: SELEÇÃO PRELIMINAR DE OBRAS PÚBLICAS A SEREM FISCALIZADAS NO ÂMBITO DO FISCOBRAS 2020.

RELATÓRIO

Tratam os autos, nesta fase processual, de seleção preliminar das obras públicas a serem fiscalizadas pelo Tribunal no âmbito do Fiscobras 2020, nos termos do art. 120, inciso II, da Lei 13.707/2018 (LDO 2019) c/c o art. da Resolução – TCU 280/2016.

2. Reproduzo adiante a instrução elaborada pelo Serviço de Informação sobre Fiscalização de Obras (Siob), que contou com a anuência dos titulares das Secretarias de Fiscalização de Infraestrutura e da Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura – Coinfra (peça 4). Destaco, entretanto, que o sigilo da relação das obras selecionadas foi mantido, em razão do disposto no art. 8º, inciso I, c/c o art. 9º, inciso VIII, da Resolução – TCU 294/2018 c/c o art. 7º da Resolução – TCU 280/2016.

I. Introdução

1. Trata-se de processo administrativo autuado com a finalidade de selecionar,

acompanhar e consolidar as auditorias de obras públicas no âmbito do Fiscobras 2020. Dentre outras funções, esse trabalho se propõe a encaminhar as informações relativas à execução de empreendimentos contemplados pelo Orçamento Geral da União para o Congresso Nacional, conforme previsto no art. 120, inciso II da Lei 13.707 de 14 de agosto de 2018 (LDO 2019).

2. Considerando que a LOA 2020 ainda não foi votada pelo Congresso Nacional e, atendendo ao rito processual disposto na Resolução-TCU 280, de 15 de junho de 2016, art. 3º reproduzido a seguir, apresenta-se a relação preliminar de obras públicas a serem auditadas e solicita-se, por meio desta instrução, autorização para a realização das fiscalizações propostas.

3. Em março de 2020, a Coinfra apresentará revisão desta proposta, em harmonia com a aludida Resolução, arts. 3º a 6º:

2. Art. 3º O plano de fiscalização de obras do Tribunal de Contas da União será proposto pela Presidência, de acordo com o plano estratégico e as diretrizes do Tribunal, e será aprovado pelo Plenário em sessão de caráter reservado no mês de setembro de cada ano.

3. Parágrafo único. A revisão do plano aprovado será submetida ao Plenário pela Presidência no mês de março de cada ano, em consonância com o plano de controle externo de que trata o artigo 188-A do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União. (grifos nossos)

4. Art. 4º A unidade coordenadora encaminhará proposta de planejamento à Presidência, a qual conterá, no mínimo:

5. I – escopo do respectivo plano de fiscalização;

6. II – seleção das fiscalizações; e

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7. III – cronograma de atividades.

8. Art. 5º Também integrarão o Fiscobras as ações de controle em editais de obras públicas realizadas em todo o período do ciclo, considerados os critérios de risco, materialidade e relevância.

9. § 1º A unidade coordenadora realizará monitoramento permanente de editais de obras, com base em acompanhamento via ComprasNet, Siasg, Siafi, avisos publicados no Diário Oficial da União e outros sistemas disponíveis para consulta.

10.§ 2º As ações de controle em editais de obras públicas serão autorizadas diretamente pela Secretaria-Geral de Controle Externo, a partir de proposta da unidade coordenadora.

11.Art. 6º O plano de fiscalização poderá ser aditado a qualquer tempo, observado, no que couber, o rito previsto nos arts. 3º e 4º.

12.Parágrafo único. Enquadram-se no conceito de aditamento do plano de fiscalização, previsto no caput, a proposta de seleção complementar decorrente da publicação da Lei Orçamentária Anual e a inclusão de quaisquer outras fiscalizações de obras públicas ainda não previstas, ressalvada a hipótese do art. 5º.

4. A presente instrução encontra-se estruturada por meio dos seguintes capítulos:

I – Introdução;

II – Base de Dados para a Seleção de Obras;

III – Seleção de Obras;

IV – Cronograma

V – Conclusão

VI – Proposta de Encaminhamento.

Anexo I: Tabelas Resumo

Anexo II: Relação das Obras a Serem Autorizadas

II. Base de Dados para a Seleção de Obras

II.1. Aquisição e tratamento de Dados

5. Os trabalhos de levantamento de informações para a seleção de obras foram iniciados em agosto de 2019, com a base dos empreendimentos que constam no Programa Avançar, (antigo Programa de Aceleracao do Crescimento - PAC), e, posteriormente, complementada com a disponibilização da base de dados do Projeto de Lei Orçamentária Anual 2020 (PLOA 2020).

6. Em relação ao banco de dados do PLOA 2020, foi disponibilizado no sítio eletrônico da Câmara dos Deputados pela Comissão Mista de Orçamento (https://www2.câmara.leg.br/orcamento da-união/leis-orcamentarias/loa/copy_of_2019/tramitacao/ proposta-do-poder-executivo) arquivo, do PLOA 2020, baixado em 10/9/2019. Assim como no ano anterior, foi utilizada também a base do Programa Avançar (antigo PAC) para identificar empreendimentos relevantes a serem selecionados para o Fiscobras 2020.

II.2. Tratamento dos Dados

7. Em termos de volume de informações, o PLOA 2020 possui 19.355 registros de funcionais programáticas e o Avançar (32.309 registros). Em termos financeiros, essas bases de informações atingem a monta de R$ 3,8 trilhões e R$ 1,15 trilhão, respectivamente. Desse modo, foram executados

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procedimento de extração, tratamento e carga dessas bases de dados para os bancos de dados deste Tribunal de Contas geridos pelo Serviço de Informação Sobre Fiscalização de Obras – Siob.

8. Utilizara-se algoritmos para identificar, no PLOA 2020, as funcionais programáticas que estavam relacionadas a obras públicas. Esse procedimento resultou em marcação de 756 registros (3,9% dos 19.355 registros) cuja descrição da funcional programática continham expressões regulares que as caracterizavam como obras ou serviços de engenharia, ações de obras que já haviam sido identificadas pelo TCU, bem como aquelas cuja natureza de despesa está classificada como 51 – Obras e Instalações.

9. Em seguida, as 756 funcionais relacionadas a obras foram agrupadas em função da competência das diversas diretorias técnicas e respectivas Secretarias de Fiscalização de Infraestrutura (Seinfras) vinculadas à Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura (Coinfra).

10. De igual modo, previamente, foram utilizados procedimentos automatizados para segmentar e agrupar as informações do SGPAC e do PLOA por Seinfra.

II.3. Disponibilização dos Dados

11. Após a obtenção e tratamento preliminar dos dados, conforme explanado no tópico precedente, foram desenvolvidos aplicativos em ambiente de desenvolvimento descentralizado desta Corte de Contas, denominado Oracle Application Express, ou simplesmente, APEX.

12. Um desses aplicativos é denominado “Seleção Fiscobras”, sistema desenvolvido, pelo Siob e disponibilizado no Portal TCU (Catálogo de Serviços de TI). Essa solução permite a realização de diversas pesquisas e simulações para fins de seleção de obras pelas unidades vinculadas à Coinfra.

13. O aludido sistema permite consultar e selecionar os empreendimentos que melhor atendam aos critérios estabelecidos pela Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, tais como materialidade, regionalização do gasto e histórico de irregularidades pendentes.

III. Seleção de Obras

14. Com fundamento no que estabelece o art. 121 da Lei 13.707/2018 (LDO 2019), foram estabelecidos os critérios de seleção de obras públicas, os quais foram aplicados à base de dados a que se referem os tópicos anteriores.

13. Art. 121. A seleção das obras e dos serviços a serem fiscalizados pelo Tribunal de Contas da União deve considerar, entre outros fatores:

14. I - o valor autorizado e o empenhado no exercício anterior e no exercício atual;

15. II - a regionalização do gasto;

16. III - o histórico de irregularidades pendentes obtido a partir de fiscalizações anteriores e a reincidência de irregularidades cometidas; e

17. IV - as obras contidas no Anexo VI - Subtítulos relativos a Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades Graves da Lei Orçamentária em vigor que não foram objeto de deliberação posterior do Tribunal de Contas da União pela regularidade.

15. Dessa forma, o sistema de “Seleção Fiscobras”, disponibilizado às Seinfras, apresentou a relação das funcionais programáticas do PLOA 2020 ordenada em conformidade com o critério de materialidade pré-estabelecido.

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16. Na etapa seguinte, coube às Seinfras selecionarem os empreendimentos para serem fiscalizados, tomando-se por base a classificação trazida no sistema de “Seleção Fiscobras” e a aplicação dos demais fatores de seleção para cada secretaria (análise de conveniência e oportunidade, capacidade operacional, histórico de achados dos jurisdicionados, entre outros).

17. Tradicionalmente, os empreendimentos que foram classificados com IGP ou IGR no ciclo de fiscalizações anterior bem como os inseridos no Anexo VI da LOA são fiscalizados no âmbito do novo Fiscobras, com o objetivo de subsidiar o Congresso Nacional com informações atualizadas acerca de eventual saneamento dos indícios de irregularidades constatados, e de forma a auxiliar o parlamento na aprovação da LOA do exercício subsequente.

18. No âmbito do Fiscobras 2019, ainda constam obras classificadas com proposta de irregularidade grave com recomendação de paralização (pIGP) que ainda não tiveram a confirmação da classificação pelos relatores ou pelo Plenário até o presente momento desta instrução. Portanto, a seleção de obras classificadas com IGP ou IGR que serão auditadas no próximo Fiscobras será complementada na oportunidade da seleção definitiva, que será submetida ao Presidente em março de 2020.

19. Via mensagem eletrônica (peça 3 do processo em tela), o Siob encaminhou orientação na qual informa às unidades técnicas envolvidas quanto à disponibilização do aplicativo “Seleção Fiscobras 2020”. Indicou ainda que o aplicativo permite a escolha de empreendimentos pelas unidades localizadas nos estados da mesma maneira que foi feita pelas secretarias especializadas.

20. Assim, foram selecionados, preliminarmente, 59 empreendimentos a serem fiscalizados no âmbito do Fiscobras 2020.

III.1. Seleção da SeinfraUrbana

21. Trata de proposta da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrbana) com o intuito de selecionar os empreendimentos que serão fiscalizados no âmbito do Fiscobras 2020 dentro de suas competências atribuídas pelo artigo 29 da Portaria-Segecex 5/2017.

18.Art. 29. Compete à SeinfraUrbana, especificamente, fiscalizar:

19.I - obras de edificações (habitacionais, hospitais, escolas, prédios administrativos e obras afins);

20.II - empreendimentos de infraestrutura de saneamento básico (coleta, tratamento e abastecimento de água;coleta tratamento e destinação de esgotos; drenagem e pavimentação urbana e infraestruturas afins); 21.III - empreendimentos da infraestrutura urbana (habitação, contenção de encostas e empreendimentos afins) e de transporte público urbano;

22.IV - planejamento territorial urbano; e

23.V - Parcerias Público-Privada (PPPs) firmadas para a realização de empreendimentos ligados à infraestrutura urbana.

24.Parágrafo único. Compete, ainda, à SeinfraUrbana:

25.I - coordenar ações para manter e atualizar o Sistema de Análise de Orçamento (SÃO), bem como suas bases de dados e;

26.II - promover o treinamento e o uso estratégico das informações e ferramentas contidas no SÃO para auxiliar a análise de risco e verificação de inconformidades dos orçamentos de obras.

22. Preliminarmente, a SeinfraUrbana selecionou 21 empreendimentos, cujas dotações constantes do PLOA somam aproximadamente R$ 1 bilhão.

23. Foram considerados, na avaliação de riscos, a materialidade, a oportunidade, em

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conjunto com as informações constantes no cadastro do Programa Avançar. Para tal, adotaram-se os critérios tradicionais de seleção para o Fiscobras: (i) o valor autorizado; (ii) os projetos de grande vulto; (iii) a regionalização do gasto; e (iv) o histórico de irregularidades pendentes obtido a partir de fiscalizações anteriores e a reincidência de irregularidades cometidas. Incluiu-se ainda as obras que atualmente possuem irregularidades graves do tipo IGP.

24. Por fim, menciona-se que o quantitativo de ações de fiscalização foi limitado em função do plano operacional aprovado para a secretaria e de outras ações de fiscalização planejadas, podendo vir a ser ajustado no caso de ingressos e/ou saídas de servidores desta secretaria.

25. [...].

III.2. Seleção da SeinfraElétrica

26. Trata de proposta da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Energia Elétrica (SeinfraElétrica) com o intuito de selecionar os empreendimentos que serão fiscalizados no âmbito do Fiscobras 2020 dentro de suas competências atribuídas pelo artigo 34 da Portaria-Segecex 5/2017.

27.Art. 34. Compete à SeinfraElétrica, especificamente, fiscalizar:

28.I - os empreendimentos de infraestrutura do setor elétrico;

29.II - as atividades de desestatização e regulação na área de energia elétrica, incluindo as atividades de geração, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica; e

30.III - os atos de gestão relacionados ao portfólio de investimentos em infraestrutura de energia elétrica e de ativos de infraestrutura da Eletrobras; e

31.IV - as PPPs e o desempenho dos órgãos reguladores do setor elétrico.

27. Preliminarmente, a SeinfraElétrica selecionou sete empreendimentos, constantes no PLOA 2020, que somam a dotação orçamentária de aproximadamente R$ 221 milhões.

28. Portanto, em relação à seleção definitiva da SeinfraElétrica, poderão ser propostos possíveis ajustes nos empreendimentos a serem fiscalizados no âmbito do Fiscobras 2020, considerando as informações atualizadas trazidas pelas unidades jurisdicionadas que possam dar maior segurança a este Tribunal sobre a sua necessidade de atuação, bem como o custo de oportunidade da alocação de nossos recursos humanos.

III.3. Seleção da SeinfraPortoFerrovia

29. Trata de proposta da Secretaria de Infraestrutura Portuária e Ferroviária (SeinfraPortoFerrovia) com o intuito de selecionar os empreendimentos que serão fiscalizados no âmbito do Fiscobras 2020 dentro de suas competências atribuídas pelo artigo 33 da Portaria-Segecex 5/2017.

30. Cabe destacar que as auditorias referentes a obras infraestrutura hídrica (barragens, açudes, adutoras, canais e afins) passaram, por determinação da mesma Portaria, a ser competência da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração (SeinfraCOM).

32.Art. 33. Compete à SeinfraPortoFerrovia, especificamente, fiscalizar:

33.I - os empreendimentos de infraestrutura ferroviária e aquaviária;

34.II – as políticas públicas e as atividades de desestatização e regulação relativas à infraestrutura de transporte ferroviário e aquaviário, incluindo a prestação do serviço e a exploração da infraestrutura;

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35.III - as Parcerias Público-Privadas (PPPs) firmadas para a realização de empreendimentos ligados à infraestrutura ferroviária e aquaviária;

36.IV - a gestão e o desempenho dos órgãos formuladores de políticas públicas, dos órgã os reguladores e das empresas estatais que atuam nos setores de transporte ferroviário e aquaviário; e

37.V – as atividades de desestatização e regulação na área de exploração da infraestrutura de portos secos.

31. A seleção preliminar de obras de infraestrutura portuária e a serem fiscalizadas no âmbito do Fiscobras 2020 foi efetuada com fundamento no universo de obras contempladas no Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2020 (PLOA 2020). Com critério de seleção, foram levados em consideração a materialidade dos investimentos, a relevância, a importância socioeconômica e o histórico de fiscalizações realizadas pelo TCU nessas obras nos últimos anos. Como resultado, a SeinfraPortoFerrovia selecionou, preliminarmente, sete empreendimentos com dotação no PLOA de R$ 275 milhões, mais R$ 983 milhões decorrentes de obras do programa Avançar.

32. [...].

III.4. Seleção da SeinfraCOM

33. Trata de proposta da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração (SeinfraCOM) com o intuito de selecionar os empreendimentos que serão fiscalizados no âmbito do Fiscobras 2020 dentro de suas competências atribuídas pelo artigo 35 da Portaria-Segecex 7/2017. Ressalta-se que essa Seinfra, por determinação da Portaria supra, passou a ser responsável pelas auditorias referentes a obras infraestrutura hídrica.

38.Art. 35. Compete à SeinfraCOM especificamente, fiscalizar:

39.I - os empreendimentos de infraestrutura hídrica (barragens, adutoras, canais, projetos de irrigação e afins);

40.II - as atividades de desestatização e regulação na área de telecomunicações, incluindo os serviços de telecomunicações, prestados nos regimes público e privado, uso de radiofrequências, e exploração de satélite;

41.III - as atividades de desestatização e regulação na área de radiodifusão, incluindo os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens;

42.IV - as atividades de desestatização e regulação do setor mineral, incluindo o aproveitamento econômico dos bens minerais pertencentes à União;

43.V - as atividades de desestatização e regulação na área de serviços postais e atividades auxiliares aos serviços postais, incluindo a exploração das franquias postais; e

44.VI - as PPPs e o desempenho dos órgãos reguladores das áreas constantes deste artigo.

34. Preliminarmente, a SeinfraCOM propõe a seleção de oito obras a serem auditadas no âmbito do Fiscobras 2020, com valores na ordem de R$ 872 milhões. A proposta é fundamentada, principalmente, nos critérios de materialidade e o histórico de irregularidades pendentes obtido a partir de fiscalizações anteriores e a reincidência de irregularidades cometidas.

35. [...]

III.5. Seleção da SeinfraPetróleo

36. Trata de proposta da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Petróleo e Gás Natural (SeinfraPetróleo) com o intuito de selecionar os empreendimentos que serão fiscalizados no âmbito do Fiscobras 2020 dentro de suas competências atribuídas pelo artigo 31 da Portaria-Segecex 5/2017.

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45.Art. 31. Compete à SeinfraPetróleo, especificamente, fiscalizar:

46.I - os empreendimentos de infraestrutura nos setores de petróleo e seus derivados, gás natural e biocombustíveis, quanto à exploração, produção, refino, processamento, transporte, distribuição e comercialização, bem assim os programas, sistemas e atos de gestão direcionados ao desenvolvimento do segmento;

47.II - as atividades de desestatização e regulação nas áreas de petróleo e seus derivados, gás natural e biocombustíveis, incluindo as atividades de exploração, produção, refino, transporte e distribuição de petróleo e infraestrutura, exploração e transporte de gás natural e biocombustíveis;

48.III - os atos de gestão relacionados ao portfólio de investimentos e de ativos em infraestrutura de petróleo e gás natural da Petrobrás; e

49.IV - as PPPs e o desempenho dos órgãos reguladores dos setores de petróleo, gás natural e biocombustíveis.

50.Parágrafo único. Eventuais conflitos de competência relacionados a ações de controle nas empresas do Grupo Petrobras serão dirimidos pelo Núcleo Estratégico de Controle.

37. A exemplo dos últimos dois ciclos Fiscobras, os empreendimentos a serem fiscalizados pela SeinfraPetróleo se basearam no Plano de Negócios e Gestão (PNG) da Petrobras. O Acórdão 1252/2019 -TCU-Plenário autorizou a escolha possíveis objetos de controle, para o ciclo Fiscobras 2020. Nesse sentido, a SeinfraPetróleo selecionou preliminarmente auditar dois empreendimentos de grande relevância e materialidade.

38. [...]

39. [...].

III.6. Seleção Operações

40. Trata de proposta da Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura (SeinfraOperações) com o intuito de selecionar os empreendimentos que serão auditados no âmbito do Fiscobras 2020 dentro de suas competências atribuídas pelo artigo 32 da Portaria-Segecex 5/2017.

51.Art. 32. Compete à SeinfraOperações:

52.I - instruir processos e realizar fiscalizações na área de infraestrutura, que tratem de objeto conexo à denominada Operação Lavajato ou a outras operações e procedimentos nas instituições da rede de controle, que exijam contato estreito e continuado com agentes dessas instituições, bem como acesso privilegiado a dados e documentos sigilosos oriundos das investigações realizadas ou em curso;

53.II - acompanhar, nos termos da IN-TCU nº 74/2015, e outros normativos correlatos ou que vierem a sucedê-la, os atos administrativos praticados no âmbito dos acordos de leniência a que se refere a Lei 12.846/2013 e suas alterações, relacionados à área de infraestrutura;

54.III - estruturar, classificar, indexar e tratar dados e informações, correlatas à área de infraestrutura, obtidas por meio da relação com os demais órgãos da rede de controle ou selecionados a partir da relação com a Ouvidoria do Tribunal;

55.IV - subsidiar outras unidades técnicas da área de infraestrutura na inteligência, produção de informações e fornecimento de evidências probatórias relacionadas a processos já abertos ou relativas ao levantamento riscos de controle para novas fiscalizações na área de infraestrutura;

56.V - fomentar a interação e manter contato continuado com os órgãos e entidades da rede de controle na área de infraestrutura, respeitando a competência da Seccor; e

57.VI - promover, em parceria com outras entidades nacionais e internacionais espec ializadas, o desenvolvimento de metodologias, técnicas e treinamentos relacionados ao combate a fraude e corrupção na área de infraestrutura.

58.Parágrafo único A transferência de responsabilidade técnica de processos de outras Secretarias à SeinfraOperações será realizada mediante análise da Segecex, considerando as competências originais das

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demais Secretarias e o disposto no inciso I deste artigo.

41. Dessa forma, a SeinfraOperações selecionou dois empreendimentos, cujas dotações constantes do PLOA ultrapassam R$ 2 bilhões.

42. Foram considerados, para fins de seleção, principalmente a grande materialidade dos empreendimentos, bem como a oportunidade de atuação por parte dessa Unidade Técnica. Além disso, houve determinação do Acórdão 639/2019-TCU-Plenário de que fosse autuada nova fiscalização para apurar consequências de fatos acerca de suposto cartel envolvendo obras dos corredores estruturantes em Salvador/BA. [...].

III.7. Seleção SeinfraRodoviaAviação

43. Trata de proposta da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação) com o intuito de selecionar os empreendimentos que serão fiscalizados no âmbito do Fiscobras 2020 dentro de suas competências atribuídas pelo artigo 30 da Portaria-Segecex 5/2017.

59.Art. 30. Compete à SeinfraRodoviaAviação, especificamente, fiscalizar:

60.I - os empreendimentos de infraestrutura rodoviária e de infraestrutura aeroportuária;

61.II - as atividades de desestatização e regulação nas áreas de transportes aéreo e rodoviário, incluindo a prestação de serviços de transporte e os de exploração da infraestrutura aeroportuária e rodoviária;

62.III - as PPPs e o desempenho dos órgãos e entidades das áreas constantes deste artigo.

44. Preliminarmente, a SeinfraRodoviaAviação propõe a seleção de doze empreendimentos a serem auditados no âmbito do próximo Fiscobras, com o valor de dotação para 2020 de aproximadamente R$ 2,1 bilhões.

45. Como justificativa, a SeinfraRodoviaAviação afirmou que os doze empreendimentos têm suas dotações alocadas nas três maiores dotações previstas para o DNIT no PLOA 2020. Ademais, com a escassez de recursos para investimentos, essas funcionais de manutenção de rodovias têm crescido de importância, pois por meio delas a autarquia mantém operacionais os principais eixos logísticos sob sua responsabilidade. O objetivo é verificar, para um rol de contratos, a qualidade das intervenções executadas, o prazo das obras e a justeza dos recursos empregados.

46. [...].

47. [...].

IV. Desenvolvimento de sistema informatizado de apoio às auditorias realizadas pelo TCU

48. O Sistema de Análise de Orçamentos (SÃO) foi desenvolvido, pelo próprio TCU, para auxiliar os auditores nos trabalhos de análise de orçamentos de obras, reduzindo o tempo que era empregado na preparação e no processamento de dados da planilha orçamentária, aumentando a produtividade dessa tarefa em comparação às análises não automatizadas.

49. O SÃO é uma ferramenta de avaliação de risco em orçamentos de obras públicas. O sistema possui capacidade de identificar, de forma automatizada, uma série de irregularidades, tais

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como: i) erros de cálculos de valores parciais; (ii) existência e incidência de administração local medida por mês; (iii) existência de verba discriminada de forma explícita; (iv) duplicidade de serviços com características de administração local; e (v) incidência de serviços idênticos com preços diferentes em um mesmo orçamento.

50. Ademais, o SÃO possui informações atinentes às bases de dados de sistemas referenciais de preços e ferramentas computacionais que auxiliam o desenvolvimento das auditorias de orçamentos de obras, tais como: (i) os módulos de criação de curvas ABC de serviços e insumos; (ii) ajustes e comparação de orçamentos; e (iii) cálculo de sobrepreço. Além dessas ferramentas, o sistema permite a geração de relatórios individuais automatizados apontando as possíveis inconformidades elencadas em cada orçamento.

51. Em consonância com a missão do Tribunal de Contas da União de aprimorar a Administração Pública em benefício da sociedade e, devido aos resultados positivos apresentados pela utilização do SÃO pela Unidade Técnica do Tribunal, está em curso projeto de migração do Sistema de Análise de Orçamentos do ambiente departamental para o ambiente corporativo. O objetivo da migração é trazer maior robusteza e segurança ao sistema para permitir que o acesso ao mesmo seja disponibilizado para todas as unidades jurisdicionadas interessadas. Assim, as unidades jurisdicionadas poderão utilizar as ferramentas desenvolvidas para melhorar a qualidade dos orçamentos-base antes mesmo de iniciar o processo de licitação de obras públicas.

52. O projeto de migração está sendo desenvolvido pela Secretaria de Soluções de Tecnologia da Informação (STI) com supervisão e acompanhamento do Serviço de Informação de Fiscalização de Obras Públicas (Siob), atual mantenedor do sistema no âmbito departamental. O sistema já está em pleno funcionamento e pronto para receber acessos externos.

53. Dessa forma, será proposto que seja autorizado a Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura (Coinfra) realizar tratativas junto ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit e ao Ministério de Infraestrutura para que esses jurisdicionados, como forma de trabalho piloto, efetuem forneçam planilhas orçamentárias das obras de suas responsabilidades para que sejam carregados no SÃO.

54. Tal procedimento colaborará para que o aludido sistema tenha uma maior massa de dados e com isso é possível desenvolver novas tipologias cada vez mais eficazes na identificação de inconsistências. Além disso, possibilitará que o Ministério de Infraestrutura tenha mais uma ferramenta para auxiliar no papel de supervisor do Dnit.

V. Cronograma

55. O art. 4º, inciso III da Resolução-TCU 280/2016 determina que a proposta do plano de fiscalização de obras conterá o cronograma de atividades. Dessa forma, segue a Tabela 11 com o detalhamento das ações e respectivas datas previstas.

56. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) vigente (Lei 13.707/2018), no art. 120, inciso II determinou que o TCU deverá encaminhar:

63.“à Comissão Mista a que se refere o § 1º do art. 166 da Constituição, até cinquenta e cinco dias após o encaminhamento do Projeto de Lei Orçamentária, a relação atualizada de empreendimentos, contratos, convênios, etapas, parcelas ou subtrechos relativos aos subtítulos nos quais forem identificados indícios de irregularidades graves (...)” (grifo nosso)

Tabela 1 – Cronograma de atividades

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64. Atividade 

65. Data 

66. Início das fiscalizações
(acompanhamento de editais / aprovadas ou determinadas em outros processos) 

67. A partir de
setembro/2019 

68. Encaminhamento da lista definitiva de obras a serem fiscalizadas 

69. Até 27/3/2020 

70. Prazo final para término das fiscalizações do Fiscobras 2020 

71. 31/8/2020 

72. Encaminhamento, ao Relator, do Relatório de Consolidação definitivo
(com dados atualizados até a Sessão Plenária de 14/10/2020) 

73. 16/10/2020 

74. Sessão Plenária do Fiscobras e entrega dos Relatórios do Fiscobras ao Congresso
Nacional 

75. 21/10/2020 

76. Fonte: Coinfra/Siob

VI. Conclusão

57. O presente trabalho se refere à seleção preliminar do plano de fiscalização de obras a serem auditados no âmbito do Fiscobras 2020, em atendimento ao art. 3º da Resolução-TCU 280, de 15/6/2016.

58. Para realizar a aludida seleção foram utilizadas as bases de dados do Projeto de Lei Orçamentária Anual 2020 (PLOA 2020), bem como dos empreendimentos constantes no Programa Avançar fornecido pelo Ministério da Infraestrutura (MI). Foi utilizada a base do Programa Avançar (antigo PAC) em complemento aos dados do PLOA 2020.

59. Após a obtenção e tratamento preliminar dos dados, foi disponibilizado o aplicativo “Seleção Fiscobras” para que as unidades técnicas pudessem efetuar as respectivas seleções. Preliminarmente, atual proposta consta com a seleção de 59 obras, com a seguinte distribuição entre as unidades técnicas:

Tabela 2 - Resumo por Secretaria




Secretaria 

Quantidade de
Fiscalizações 

SeinfraCOM 


SeinfraElétrica 


SeinfraOperações 


SeinfraPetróleo 


SeinfraPortoFerrovia 


SeinfraRodoviaAviação 

12 

SeinfraUrbana 

21 

Total 

59 

77. Fonte: TCU (Aplicativo Seleção Fiscobras).

60. As listagens escolhidas pelas unidades técnicas quanto à seleção se encontram nos subtópicos (III.1 a III.7) da respectiva secretaria e os principais critérios de seleção, fundamentam-se resumidamente (i) nos valores de investimento dos empreendimentos; (ii) na regionalização dos trabalhos; (iii) nos indícios de irregularidades verificados no histórico de fiscalização deste Tribunal; (iv) na necessidade de atualização de dados – casos de obras com indícios de irregularidades graves com recomendação de paralisação ou retenção parcial de valores, IGP e IGR, respectivamente.

61. Ademais, será proposto que a Coinfra seja autorizada a realizar tratativas junto ao Dnit e ao Ministério da Infraestrutura para viabilizar a melhor forma de operacionalizar o carregamento

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das planilhas orçamentárias e editais a cargo do Dnit para processamento nos sistemas de Análise de Orçamento (SÃO) e sistema de Análise de Licitações e Editais (Alice), objetivando a melhoria das ferramentas, com a criação e validação de novas tipologias, bem como a implementação de sistemática de auditoria continua nas futuras contratações da entidade, compartilhando os potenciais achados tempestivamente para a correção dos editais.

62. Por fim, ressalta-se que o Anexo II [constante da instrução juntada à peça 4 destes autos] contém a listagem da proposta preliminar dos 59 empreendimentos a serem auditados no plano de fiscalização de obras vindouro e que no mês de março próximo será encaminhada listagem complementar do Fiscobras 2020, consoante art. 3º, parágrafo único da Resolução-TCU 280/2016.

VII. Proposta de encaminhamento

63. Ante todo o exposto, propõe-se que os autos sejam encaminhados ao Gabinete do Presidente, conforme caput do art. 3º da Resolução-TCU 280/2016, via Segecex, para:

I. autorizar a realização, no âmbito dos Fiscobras 2020, das fiscalizações nos

empreendimentos relacionados no Anexo II;

II. autorizar a Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura

(Coinfra) a realizar tratativas junto ao Ministério de Infraestrutura e ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) para viabilizar a melhor forma de operacionalizar o carregamento das planilhas orçamentárias e editais a cargo do Dnit para processamento nos sistemas de Análise de Orçamento (SÃO) e sistema de Análise de Licitações e Editais (Alice), objetivando a melhoria das ferramentas, com a criação e validação de novas tipologias, bem como a implementação de sistemática de auditoria continua nas futuras contratações da entidade, compartilhando os potenciais achados tempestivamente para a correção dos editais;

III. restituir os autos à Coinfra, tendo em conta a previsão, nos termos do artigo art. 3º,

parágrafo único, da Resolução-TCU 280/2016, de revisão do presente plano de fiscalização de obras.”

É o relatório.

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VOTO

Em cumprimento ao art. 3º da Resolução 280/2016, trago à apreciação deste Plenário o plano de fiscalização de obras de 2020 do Tribunal (Fiscobras 2020). Destaco que, nesta fase, a proposta de seleção das obras que comporão o referido plano é preliminar, devendo ser revista no mês de março de 2020, conforme estabelecido na citada resolução.

2. Para esta seleção preliminar, foram considerados o Projeto de Lei Orçamentária Anual 2020 (PL 22/2019 – CN) e o Programa Avançar. A partir da identificação de funcionais programáticas que se relacionam com obras públicas e considerando os critérios de seleção previstos no art. 121 da Lei 13.707/2018 (Lei de Diretrizes Orçamentárias 2019), as Secretarias de Fiscalização de Infraestrutura selecionaram, em suas respectivas áreas de competência, as que devem integrar o Fiscobras 2020, levando-se em conta ainda suas respectivas capacidade operacional, o histórico dos achados nos órgãos responsáveis pelas obras, a conveniência e a oportunidade da atuação do Tribunal.

3. No total, foram pré-selecionados 59 empreendimentos envolvendo obras de metrô, BRTs, contenção de encostas, sistema de esgotamento sanitário e de abastecimento de água, intervenções em calhas de rios, parques de geração eólica, usina hidrelétrica, ferrovias, dragagem em porto, integração do Rio São Francisco, construção de canal adutor, unidade de processamento de gás natural, refinaria e conservação e recuperação de rodovias.

4. As fiscalizações nos referidos empreendimentos devem ser iniciadas ainda neste exercício. Até 27/3/2020 planeja-se trazer à apreciação deste Colegiado a lista definitiva das obras a serem fiscalizadas até 31/8/2020 no âmbito do Fiscobras 2020.

5. Destaco, por fim, a conclusão da migração do Sistema de Análise de Orçamentos (SÃO) do ambiente departamental para o ambiente corporativo, o que lhe dá maior robustez e segurança e permite o acesso pelas unidades jurisdicionadas. O uso do SÃO pelos órgãos e entidades da administração pública trará maior massa de dados, possibilitando o desenvolvimento de novas tipologias e análises mais consistentes, bem como a realização de auditoria contínua em futuras contratações.

6. Nesse sentido, propõe-se que a Segecex atue junte ao Departamento Nacional de Infraestrutura em Transportes (Dnit) e ao Ministério da Infraestrutura para viabilizar a melhor forma de operacionalizar o carregamento das planilhas orçamentárias e editais a cargo desses órgãos e posterior processamento tanto no SÃO quanto no sistema de Análise de Licitações e Editais (Alice).

Em face do exposto, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto ao Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 23 de outubro de 2019.

JOSÉ MUCIO MONTEIRO

Relator

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ACÓRDÃO Nº 2556/2019 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 027.962/2019-9.

2. Grupo I – Classe VII: Administrativo

3. Interessados: Congresso Nacional; Tribunal de Contas da União

4. Unidade: não há

5. Relator: Ministro José Mucio Monteiro

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Coinfra

8. Representação legal: não há

9. Acórdão:

Vistos, relatados e discutidos estes autos, que tratam, nesta fase processual, de seleção preliminar das obras que devem compor o plano de fiscalização de obras de 2020 do Tribunal.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, e com fundamento no art. 3º da Resolução – TCU 280/2016, em:

9.1. autorizar a realização, no âmbito do Fiscobras 2020, das fiscalizações identificadas no Anexo II da instrução juntada à peça 4 destes autos;

9.2. autorizar a Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) a realizar tratativas junto ao Ministério de Infraestrutura e ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) para viabilizar a melhor forma de operacionalizar o carregamento das planilhas orçamentárias e editais para processamento nos sistemas de Análise de Orçamento (SÃO) e sistema de Análise de Licitações e Editais (Alice), objetivando a melhoria das ferramentas, com a criação e validação de novas tipologias, bem como a implementação de sistemática de auditoria contínua nas futuras contratações da entidade, compartilhando os potenciais achados tempestivamente para a correção dos editais; e

9.3. restituir os autos à Coinfra para demais providências.

10. Ata nº 41/2019 – Plenário.

11. Data da Sessão: 23/10/2019 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2556-41/19-P.

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Augusto Nardes, Raimundo Carreiro e José Mucio Monteiro.

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

ANA ARRAES JOSÉ MUCIO MONTEIRO

na Presidência Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral

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