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28 de Fevereiro de 2020
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - RELATÓRIO DE AUDITORIA (RA) : RA 02977520167 - Relatório

Tribunal de Contas da União
há 4 meses
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Relatório

Por registrar as principais ocorrências havidas no andamento do processo até o momento, resumindo os fundamentos das peças acostadas aos autos, adoto como relatório, com os ajustes necessários, a instrução da secretaria responsável pela análise da demanda (peça 108) , que contou com a anuência do corpo diretivo da unidade (peças 109-110) :

"INTRODUÇÃO

1.1. Identificação do objeto de auditoria

Programa Amazônia Conectada (PAC) . Apesar de ter sido formalmente instituído como projeto pela Portaria Interministerial 586/2015, entende-se que se trata de um programa, dado que essa intervenção tem caráter contínuo, ao contrário de um projeto, com duração limitada. Além disso, o lançamento de infraestrutura de telecomunicações não é um fim em si próprio, sendo necessário que o governo promova sua utilização, articule a operação e manutenção da rede, assim como promova ações de capacitação para uso dessa tecnologia. Assim, neste relatório será utilizado o nome Programa Amazônia Conectada, ao invés de Projeto Amazônia Conectada.

1.2. Antecedentes

2. No segundo semestre de 2015, o Tribunal de Contas da União (TCU) realizou levantamento referente às políticas públicas de Inclusão Digital (TC 007.688/2015-6) . Nesse trabalho, entre os diversos programas e ações de inclusão digital desenvolvidos pelo governo federal, identificou-se o Programa Amazônia Conectada.

3. Trata-se de uma ação capitaneada pelo Exército Brasileiro com o objetivo de expandir a infraestrutura de comunicações na região Amazônica por meio da implementação de um backbone de fibra óptica lançado nos leitos dos rios da bacia Amazônica, melhorando as comunicações militares e promovendo a inclusão digital da região por meio do acesso à internet de alta velocidade.

4. Dada a importância do programa para a política pública de inclusão digital na região Amazônica, a Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração (SeinfraCOM) realiza a presente auditoria operacional, autorizada pelo Despacho de 11/10/2016, do Ministro Bruno Dantas (TC 027.248/2016-0) .

1.3. Objetivo e escopo da auditoria

5. A presente auditoria operacional tem como objetivo avaliar o Programa Amazônia Conectada quanto (i) aos aspectos relacionados aos pilares essenciais para inclusão digital - infraestrutura, alfabetização e conteúdo - e (ii) aos aspectos de gestão no que dizem respeito à sustentabilidade econômica e operacional do programa.

6. O Programa Amazônia Conectada envolve uma estrutura de governança complexa, com a participação de diversos atores, tanto no âmbito federal quanto na esfera estadual, de modo que a avaliação da gestão desse programa é essencial para garantir a efetividade em sua implementação, bem como a sustentabilidade do mesmo ao longo do tempo.

7. Ademais, a falta de coordenação entre os diversos atores envolvidos e a ausência dos pilares necessários para a implementação de programas de inclusão digital podem inviabilizar o alcance dos objetivos almejados - os quais são necessários para o desenvolvimento do país -, além de provocar a subutilização dos recursos associados a esse programa.

8. Não fez parte do escopo dessa auditoria: a análise dos procedimentos competitivos e licitações realizadas pelo Exército Brasileiro (EB) para aquisição de materiais e equipamentos necessários ao programa; análise dos contratos firmados pelo EB para implantação de infraestrutura do programa; análise pormenorizada dos instrumentos de parcerias, como convênios e termos de execução descentralizada (TEDs) firmados pelo EB; análise pormenorizada das prestações de contas do EB no que tange aos convênios e aos TEDs firmados.

1.4. Metodologia do trabalho

9. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (Portaria-TCU 280/2010) e com observância aos princípios e padrões estabelecidos pelo TCU no Manual de Auditoria Operacional (Portaria-Segecex 4/2010) .

10. O presente trabalho teve início com a fase de planejamento ocorrida entre outubro e novembro de 2016. Na época, a equipe de auditoria participou de reunião com técnicos do Comando do Exército em que foram expostos os principais conceitos, atores e atividades associados à gestão e à operacionalização do Programa Amazônia Conectada.

11. Posteriormente, elaborou-se matriz de planejamento preliminar em que se elencaram questões e critérios para orientar os trabalhos de auditoria (peça 78) :

12. Questão 1 - A estratégia de implementação do Programa Amazônia Conectada contempla os pilares essenciais para inclusão digital (Alfabetização, Infraestrutura e Conteúdo) ?

13. Questão 2 - A sustentabilidade econômica e operacional do Programa Amazônia Conectada foi prevista e articulada?

14. Em função de desmembramento da equipe por reestruturação de secretarias do Tribunal e de mudanças na gestão do programa, a auditoria foi paralisada ao final da fase de planejamento.

15. Em julho de 2018, a unidade técnica retomou os estudos relacionados ao objeto deste trabalho. Em função do lapso temporal decorrido, foi feita nova diligência (peça 15) ao Comando do Exército e ao Ministério da Defesa, a fim de que apresentassem documentos atualizados sobre o andamento do programa.

16. Na fase de execução da auditoria, a equipe analisou legislação, normativos, documentos, estratégias e estudos com vistas a compreender os processos de implementação e operacionalização do programa. Além disso, a equipe realizou entrevistas com gestores e especialistas. A metodologia também compreendeu consulta a sítios de referência sobre o tema na internet e à literatura relevante sobre o tema.

17. A partir da análise das respostas e informações recebidas, elaborou-se a matriz de achados (peça 79) e realizou-se painel de referência interno. Por fim, foi elaborado relatório preliminar de auditoria, encaminhado aos gestores para comentários.

2. VISÃO GERAL DO OBJETO

18. O Programa Amazônia Conectada (PAC) é uma ação capitaneada pelo Exército Brasileiro que visa utilizar os leitos dos rios da bacia Amazônica para a instalação de um backbone de fibra óptica para levar internet de alta velocidade aos municípios da região Amazônica. O PAC previa inicialmente o lançamento de 7,8 mil km de cabos de fibra óptica subfluviais em cinco rotas, chamadas infovias (mostradas em azul na figura 1) , que cruzam o estado do Amazonas e correspondem ao curso dos rios Solimões, Negro, Purus, Juruá e Madeira.

Figura 1 - Infovias do Programa Amazônia Conectada

Fonte: http://www.amazoniaconectada.eb.mil.br/pt/index.php?id=historico, acesso em 8/2/2019.

19. Além de melhorar as comunicações militares na Amazônia, a ideia era melhorar a infraestrutura de telecomunicações da região como um todo, contribuindo para as ações do governo federal no âmbito do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) , de forma a oferecer para a população do interior da Amazônia uma série de serviços de rede de dados com qualidade, como internet de alta velocidade, telemedicina, ensino à distância, segurança pública e turismo.

Figura 2 - Programa Amazônia Conectada

Fonte: https://www.defesa.gov.br/component/content/article/156-infograficos/19120-amazonia-conectada?Itemid=101, acesso em 27/3/2019.

20. Segundo informações disponíveis no site, o programa interligaria 52 municípios, atendendo a 3,8 milhões de pessoas, ao custo estimado de R$ 600 milhões (disponível em https://www.defesa.gov.br/noticias/16288-defesa-contribui-para-a-expansao-das-comunicacoes-na-amazonia e http://www.amazoniaconectada.eb.mil.br/eng/downloads/DEFINICAO_PROGRAMA_V3.pdf, acesso em 8/2/2019 - peça 77) .

Tabela 1 - Previsão de municípios a serem atendidos pelo PAC

Infovias

Municípios interligados

Infovia do Alto Rio Negro

Manaus/AM, Novo Airão/AM, Barcelos/AM, Santa Izabel do Rio Negro/AM e São Gabriel da Cachoeira/AM.

Infovia do Alto Solimões

Manaus/AM, Iranduba/AM, Manacapuru/AM, Caapiranga/AM, Anamã/AM, Anori/AM, Codajás/AM, Coari/AM, Tefé/AM, Alvarães/AM, Uarini/AM, Fonte Boa/AM, Jutaí/AM, Tonantins/AM, Santo Antônio do Iça/AM, Amaturá/AM, São Paulo de Olivença/AM, Tabatinga/AM, Benjamin Constant/AM e Atalaia do Norte/AM.

Infovia do Madeira

Manaus/AM, Careiro da Várzea/AM, Autazes/AM, Nova Olinda do Norte/AM, Borba/AM, Novo Aripuanã/AM, Manicoré/AM, Humaitá/AM e Porto Velho/RO.

Infovia do Purus

Anamã/AM, Beruri/AM, Tapauá/AM, Canutama/AM, Lábrea/AM e Boca do Acre/AM.

Infovia do Juruá

Coari/AM, Tefé/AM, Alvarães/AM, Uarini/AM, Fonte Boa/AM, Juruá/AM, Carauari/AM, Itamarati/AM, Eirunepé/AM, Ipixuna/AM e Guajará/AM.

Fonte: peça 77, p. 6-8.

21. Relativamente às redes de telecomunicações, é importante apresentar os conceitos de backbone, backhaul e rede de acesso. Pode-se definir backbone como o núcleo da rede de telecomunicações que interconecta várias partes de outras redes possibilitando a troca de informações. Por backhaul considera-se as ramificações das redes de telecomunicações que conectam as redes locais (redes de acesso) ao núcleo da rede (backbone) . A rede de acesso, também conhecida como última milha, é a infraestrutura da rede que conecta os usuários finais, por exemplo, os fios de cobre, as Estações Rádio Base (ERBs) da telefonia celular ou mesmo redes de acesso de fibra óptica.

2.1. O acesso à internet na região Norte

22. A região Norte, juntamente com a Nordeste, é a que apresenta as piores condições de acesso à banda larga no Brasil, conforme diagnóstico contido no levantamento sobre a política pública de banda larga, realizado em 2018 pelo TCU (Acórdão 2.053/2018-TCU-Plenário, de 29/8/2018, relatado pela Ministra Ana Arraes) .

23. Segundo aquele diagnóstico, as regiões Norte e Nordeste eram as que possuíam a maior proporção de municípios que não tinham acesso à internet, bem como apresentavam a menor densidade de acessos de banda larga fixa por domicílio. Na região Norte, o alto preço do serviço foi listado por 67% dos entrevistados como motivo pela falta de internet; essa região era a que apresentava o maior percentual de acesso por banda larga móvel em relação ao acesso por banda larga fixa entre aqueles que tinham acesso à internet.

24. Outro aspecto que evidencia as diferenças regionais de acesso é que apenas 3% dos domicílios com acesso à internet na região Norte apresentavam velocidades de conexão acima dos 10 Megabits por segundo (Mbps) . Além disso, a região Norte apresentava o maior percentual (29%) de alunos de escolas localizadas em áreas urbanas desconectados da internet e, ainda, a maior parte dos estabelecimentos públicos de saúde que não acessavam à internet estava nas regiões Norte e Nordeste.

25. Esse tema também foi abordado no diagnóstico sistêmico sobre desenvolvimento na Região Norte (Fisc Norte) , Acórdão 2.388/2017-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro-Substituto Marcos Bemquerer, no qual foi ressaltada a importância da banda larga para o desenvolvimento e para a competitividade das nações, em contraponto com a situação preocupante da infraestrutura de acesso à internet banda larga encontrada na região, a qual apresentava ‘os estados com a pior internet banda larga fixa do país’, segundo dados de desempenho operacional da Anatel em 2016.

26. Além disso, segundo o Plano Estrutural das Redes de Telecomunicações (Pert) da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) , 54% dos municípios sem backhaul de fibra óptica estão nas regiões Norte e Nordeste (Pert, p. 74) .

27. Especificamente com relação ao estado do Amazonas, apenas 37,1% dos municípios possuem backhaul de fibra óptica, o segundo menor índice entre os estados do Brasil, perdendo apenas para o Piauí, segundo dados da Anatel (disponível em http://www.anatel.gov.br/dados/mapeamento-de-redes, acesso em 28/3/2019) . Além disso, apenas 30,2% dos municípios do Amazonas possuem banda larga fixa (disponível em http://www.anatel.gov.br/dados/destaque-1/269-banda-larga-fixa-registra-em-novembro-112-629-novos-acessos-em-servico, acesso em 28/3/2019) .

2.2. Criação do programa

28. Em novembro de 2014, ocorreram as primeiras tratativas para criação do Programa Amazônia Conectada com a assinatura do Memorando de Entendimento 14-188-00 (peça 24, item não digitalizável ‘Anexo A à NT 2/2018’) entre a União, representada pelo Comando do Exército, a Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP) , a Secretaria de Ciência, Tecnologia e Inovação do Amazonas (SECTI/AM) , o Processamento de Dados do Amazonas S/A (Prodam) e o Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas (IPAAM) .

29. Segundo esse documento, o objetivo do PAC seria ‘integrar, via fibra óptica subfluvial, o interior do estado do Amazonas, melhorando a infraestrutura de TI na região Amazônica e permitindo, dessa forma, o desenvolvimento de políticas públicas em proveito da melhoria da qualidade de vida da população local’ (peça 24, item não digitalizável ‘Anexo A à NT 2/2018’, p. 2) .

30. Com o objetivo de demonstrar a viabilidade da tecnologia, o Exército Brasileiro (EB) realizou o lançamento de um cabo de fibra óptica de 10 km de extensão no rio Negro conectando duas unidades do EB. Esse projeto-piloto foi inaugurado em julho de 2015.

31. No mesmo mês, a Portaria Interministerial 586/2015 criou formalmente o Projeto Amazônia Conectada (ver item 1.1) , com o objetivo de expandir a infraestrutura de comunicações e contribuir para as ações do Governo Federal desenvolvidas no âmbito do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) na região Amazônica. A portaria foi fruto de parceria entre o Ministério da Defesa (MD) e o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação e o Ministério das Comunicações (que posteriormente se juntaram em um só órgão formando o MCTIC) .

32. A citada portaria atribuiu ao MD a coordenação geral do Projeto Amazônia Conectada, coordenando as ações entre os órgãos e entidades envolvidas (Portaria Interministerial 586/2015, art. 3º) e instituiu o Comitê Gestor do Projeto, formado por um representante titular e um suplente do Comando do Exército (coordenador) ; da Secretaria-Geral do MD; do Ministério das Comunicações; do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação; e das Telecomunicações Brasileiras S.A. (Telebras) (Portaria Interministerial 586/2015, art. 4º) .

33. No entanto, recentemente, o Comitê Gestor do programa foi extinto pelo Decreto 9.759/2019, de 11/4/2019.

2.3. Situação atual do programa

34. Atualmente, o PAC já concluiu três fases do programa, totalizando o lançamento de aproximadamente 850 km de cabos de fibra óptica (cerca de 10,9% da extensão total prevista) , interligando seis cidades no estado do Amazonas - Manaus, Manacapuru, Coari, Tefé, Novo Airão e Iranduba - com custo de R$ 39,2 milhões (peça 26, p. 2-4) . A infraestrutura do programa conta ainda com quatro Centros Móveis de Alta Disponibilidade (CMAD) - contêineres com equipamentos que fazem a distribuição óptica e a interligação da rede instalados em organizações miliares do EB e da Polícia Militar do Amazonas - distribuídos nas cidades Manacapuru, Novo Airão, Coari e Tefé.

35. Conforme citado anteriormente, o início do programa se deu com o lançamento, pelo EB, de 10 km de fibra óptica no rio Negro interligando duas organizações militares como projeto piloto do programa. Essa etapa serviu para demonstração e teste de tecnologias usadas em oceanos para aplicação no sistema de telecomunicações subfluvial do programa. O projeto piloto foi inaugurado oficialmente em 16/7/2015, ao custo de R$ 2,25 milhões.

36. A segunda fase do programa, operacional em abril de 2017, lançou 260 km de fibra óptica nos trechos Coari-Tefé e Manaus-Iranduba. De forma a se conectar Manaus a Tefé, foi feita a escolha do trecho Coari-Tefé, pois se pretendia aproveitar a fibra óptica operada pela Telebras existente no gasoduto Coari-Manaus, propriedade de uma subsidiária da Petrobrás.

37. Por fim, devido a problemas nas fibras do gasoduto que comprometiam a confiabilidade do backbone da rede do programa (peça 76, item não digitalizável ‘Contribuições para o programa Amazônia concectada.pdf’, p. 5) , a fase III implantou 600 km de cabo óptico para os trechos Manaus-Manacapuru, Manacapuru-Coari e Manaus-Novo Airão de forma a conectar Manaus a Tefé.

Figura 3 - Rede construída no Programa Amazônia Conectada

Fonte: http://www.amazoniaconectada.eb.mil.br/pt/index.php?id=amazoniamapa, acesso em 7/2/2019.

38. Até o momento, foram gastos cerca de R$ 39,2 milhões para implantação da infraestrutura do PAC, denominada posteriormente de Rede Vitória Régia (RVR) . Com a construção da rede, foi possível atender a alguns órgãos públicos conveniados que atuaram como patrocinadores do programa, conforme será visto no próximo tópico deste relatório. Doze pares de fibras ópticas foram implementados, entre os quais apenas um encontra-se em utilização (iluminado) , com todo o tráfego do programa até o momento; os demais pares continuam inativos (apagados) .

Tabela 2 - Órgãos atendidos pelo PAC por município, segundo o Exército Brasileiro

Município

Órgãos conectados

Manaus/AM

TJ-AM; TRE-AM; ICMBio; 4º Centro de Telemática (4º CTA) do EB; 4º Centro de Geoinformação (4º CGEO) do EB; Comando do 2º Grupamento de Engenharia do EB; Comissão de Aeroportos da região Amazônica (COMARA - órgão da Força Aérea Brasileira) .

Iranduba/AM

MP-AM; TJ-AM; TRE-AM; MCTIC

Manacapuru/AM

MP-AM; TJ-AM; TRE-AM; MCTIC

Coari/AM

MP-AM; TJ-AM; TRE-AM; MCTIC

Novo Airão/AM

MP-AM; TJ-AM; TRE-AM; ICMBio

Tefé/AM

MP-AM; TJ-AM; TRE-AM; ICMBio; MCTIC; MEC; Comando da 16ª Brigada de Infantaria de Selva do EB

Fonte: Exército Brasileiro - peça 72, item não digitalizável ‘Anexo C’, p. 2-3.

39. Segundo informações do EB, atualmente há dois rompimentos na rede de fibra óptica do programa. Um dos pontos de rompimento é entre Manacapuru e Coari, cujo serviço de manutenção foi licitado ao custo de R$ 772.860,00, com previsão de conclusão de manutenção em abril/2019. O outro ponto de rompimento, entre Manaus e Iranduba, ainda estava em fase de elaboração do processo licitatório para manutenção da fibra óptica e tinha custo estimado de R$ 130 mil (peça 72, item não digitalizável ‘Anexo 1’, p. 39-43) .

40. Sobre os obstáculos para manutenção da infraestrutura do programa, o EB destacou na Nota Técnica 2/2018 as dificuldades logísticas e operacionais no reparo desses rompimentos, em razão das consideráveis distâncias até a capital amazonense - conforme transcrito a seguir (peças 25 e 26, fl. 11) :

Ressalte-se que a manutenção de rompimentos dessa natureza apresenta um elevado custo financeiro e operacional quando considerados os riscos associados à complexidade do ambiente amazônico e às grandes extensões dos trechos ópticos envolvidos, bem como as dificuldades logísticas impostas pelas consideráveis distâncias em relação à capital amazonense, afastando, dessa forma, empresas com capacidade técnica e habilitadas em participar do processo licitatório.

Outro obstáculo, não menos importante, tem sido a disponibilidade de empresas, públicas ou privadas, para atuar na manutenção e operação da rede instalada. Cabe salientar que, mesmo atendendo os quesitos de capacidade técnica e habilitação para a participação em processos licitatórios (conforme previsto na Lei 8.666/1993) , muitas empresas não tem interesse em exercer atividade no interior da região amazônica.

41. Além disso, segundo os gestores do programa, os CMADs de Coari e Tefé necessitavam de manutenção, com custo estimado de R$ 60 mil. O processo licitatório para a manutenção dessas infraestruturas também estava em fase de elaboração (peça 72, item não digitalizável ‘Anexo 1’, p. 39-43) .

42. Em resumo, conclui-se que, à época dessa auditoria, a rede do programa estava com funcionamento restrito apenas a Manaus, Manacapuru e Novo Airão, devido aos rompimentos dos cabos e aos problemas nos equipamentos dos CMADs, conforme a figura abaixo.

Figura 4 - Necessidades de manutenção na Rede Vitória-Régia

Fonte: Exército Brasileiro - peça 72, item não digitalizável ‘Anexo 1’, p. 39.

43. Recentemente, vem se noticiando na imprensa um novo projeto para lançamento de fibra ópticas subfluviais na região Norte, chamado de Projeto Amazônia Integrada e Sustentável (PAIS) . O projeto teria sido apontado pelo MCTIC como prioritário para a pasta e preveria a implantação de 6 mil km de fibra óptica na região Amazônica, interligando Tabatinga/AM a Macapá e Belém, com ramificações para Roraima, Rio Branco e Porto Velho. Para isso, o PAIS recuperaria a infraestrutura do Amazônia Conectada e faria a ampliação do backbone existente. O orçamento do projeto está estimado em R$ 230 a 300 milhões e ainda se estuda o modelo de exploração da rede construída (disponível em https://teletime.com.br/18/06/2019/os-desafios-do-pais-o-novo-projeto-para-conectar-a-amazonia/, acesso em 18/6/2019) .

2.4. Fontes de recursos do programa

44. O Programa Amazônia Conectada contou com fontes de recursos dispersas para viabilizar a implantação dos projetos. Além de recursos do Ministério da Defesa e do Exército Brasileiro, o programa firmou instrumentos de parceria com órgãos públicos interessados e também recebeu recursos de emendas parlamentares.

Tabela 3 - Fontes de recursos do Programa Amazônia Conectada

Origem do Recurso

Valor

Ministério da Defesa

R$ 15.093.672,69

Exército Brasileiro

R$ 5.731.268,50

Emendas parlamentares

R$ 321.926,65

Instrumentos de parceria

R$ 18.167.876,17

R$ 39.314.744,01

Fonte: Exército Brasileiro - peça 72, item não digitalizável ‘Anexo 1’, p. 2-3.

45. Ao todo, foram celebrados seis instrumentos de parceria, cujos valores efetivamente recebidos e utilizados alcançaram aproximadamente R$ 18,2 milhões. Destes, foram assinados dois convênios, um com o Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas (TJ-AM) e outro com o Ministério Público do Estado do Amazonas (MP/AM) . Neste último, no entanto, o valor não chegou a ser repassado ao Exército. Os outros cinco instrumentos se deram por meio de Termos de Execução Descentralizada (TEDs) firmados com o Tribunal Regional Eleitoral do Amazonas (TRE-AM) , a Agência Nacional das Águas (ANA) , o Ministérios da Educação (MEC) , o Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovação e Comunicações (MCTIC) e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) .

46. A tabela a seguir mostra as principais informações sobre essas fontes de recursos.

Tabela 4 - Instrumentos de parceria do Programa Amazônia Conectada

Origem do Recurso

Vigência

Valor do instrumento

Valor recebido

Convênio TJ-AM

jul/16 a jul/17

R$ 1.500.000,00

R$ 1.500.000,00

TED MEC

set/16 a set/18

R$ 10.500.000,00

R$ 10.500.000,00

TED MCTIC

out/16 a out/17

R$ 3.000.000,00

R$ 3.000.000,00

TED ANA

nov/15 a nov/16

R$ 1.500.000,00

R$ 1.500.000,00

TED TRE-AM

nov/16 a nov/17

R$ 1.500.000,00

R$ 1.427.876,17

ICMBio

set/16 a set//17

R$ 240.000,00

R$ 240.000,00

Total

R$ 18.240.000,00*

R$ 18.167.876,17

Fonte: Exército Brasileiro - peça 72, item não digitalizável ‘Anexo 1’, p. 2-3.

3. ACHADOS DE AUDITORIA

A. Relativos aos aspectos de gestão relacionados à sustentabilidade do programa

A.1. Deficiências na estrutura de governança não garantem a sustentabilidade econômica e operacional do programa

47. Constataram-se deficiências em alguns aspectos relativos à estrutura de governança do programa em comparação com o Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas do TCU (TCU, 2014) e com o Decreto 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal.

48. Segundo o Referencial do TCU, existem oito princípios associados a modelos de governança em políticas públicas, definindo-a como ‘arranjos institucionais que condicionam a forma pela qual as políticas são formuladas, implementadas e avaliadas, em benefício da sociedade’ (TCU, 2014, p. 32) , esquematizados na figura a seguir.

Figura 5 - Componentes do Modelo do TCU para Avaliação de Governança em Políticas Públicas

Fonte: TCU, 2014.

49. Nesta fiscalização, constatou-se que os problemas de governança do Programa Amazônia Conectada associados à descontinuidade da política pública - ou seja, aqueles que colocavam em risco a sua sustentabilidade - estavam mais relacionados à falta de planos e objetivos de médio e longo prazos que prevejam a expansão do programa; à escassez de recursos financeiros para viabilizar a implantação de ações de infraestrutura, operação e manutenção (O&M) ; e à insuficiência de coordenação e coerência entre os diversos atores envolvidos na política.

50. Oportuno ressaltar que as dimensões do citado modelo se sobrepõem, de forma que não é possível fazer uma separação integral entre esses componentes, pois seus temas possuem conexão (TCU, 2014, p. 17) . Desse modo, ainda que este trabalho não tenha contemplado a análise pormenorizada dos demais componentes do modelo de governança, tais como accountability, gestão de riscos, controle interno e participação, vale ressaltar que os oito elementos estão interconectados.

51. Assim, optou-se por focar a presente análise nos aspectos da governança que ajudassem a elucidar questões sobre a sustentabilidade econômica e operacional do programa; sobre sua institucionalização formal; sobre como os responsáveis definem e declaram as diretrizes, objetivos, metas, priorização, responsáveis, prazos e a orientação estratégica da política pública a qual o programa se alinha; e sobre a capacidade organizacional e os recursos suficientes para desenvolvimento adequado da política, conforme Matriz de Planejamento (peça 78) .

52. Os achados de auditoria a ser detalhados a seguir foram evidenciados com base em informações obtidas por meio de análise documental e de entrevistas com gestores do EB e do MD.

53. Foram solicitadas diversas informações sobre o programa, incluindo (i) estrutura de governança do programa; (ii) relação dos responsáveis, órgãos e instituições envolvidos na governança, incluindo as etapas de planejamento, implantação da infraestrutura, operação e manutenção; (iii) planos estratégico, tático e operacional; (iv) modelo de prestação de serviços; (v) estudo de sustentabilidade econômica elaborado pelos gestores; (vi) recursos financeiros previstos e respectivas fontes, já utilizados e necessários para a total instalação da infraestrutura e O&M do programa; (vii) dados e informações sobre a prestação do serviço ao usuário final; e (viii) planejamento das atividades futuras e ações a serem realizadas para a conclusão e operacionalização do projeto em todo o seu potencial, apontando prazos e responsáveis; entre outras (peças 13 e 15) .

54. As análises pormenorizadas das respostas dos ofícios e dos questionamentos feitos aos gestores serão explicitadas dentro dos achados descritos a seguir, conexos, de maneira geral, à estrutura de governança do programa e, particularmente, aos respectivos componentes do modelo.

A.1.1. Descontinuidade do planejamento e da estrutura de governança inicial do programa

55. Constatou-se a descontinuidade do planejamento e da estrutura de governança inicial pactuados pelos atores responsáveis pelo Programa Amazônia Conectada, o que pode ter acarretado problemas relacionados às atividades de expansão, operação e manutenção da infraestrutura do programa.

56. Destaque-se que esse achado se baseou na análise da dimensão ‘Planos e objetivos’ do Referencial de Governança do TCU. Nessa perspectiva, espera-se que uma política pública se oriente por ‘uma formulação geral que defina sua lógica de intervenção e por planos que permitam operacionalizar as ações necessárias, delineados em função das diretrizes, objetivos e metas propostas’ (TCU, 2014) .

57. O Decreto 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança na administração pública federal, define como mecanismos para o exercício da governança pública: liderança, estratégia e controle (art. 5º) . A estratégia compreende:

(…) a definição de diretrizes, objetivos, planos e ações, além de critérios de priorização e alinhamento entre organizações e partes interessadas, para que os serviços e produtos de responsabilidade da organização alcancem o resultado pretendido (art. 5º, inciso II do Decreto 9.203/2017)

58. Nesse contexto, é essencial que a formulação da política explicite suas prioridades. A bibliografia especializada evidencia a necessidade de que, já nas etapas iniciais do ciclo de uma política ou programa, estejam previstas as atividades necessárias e os recursos correspondentes para a sua realização, de forma logicamente encadeada com os resultados esperados.

Cassiolato e Gueresi (2010) defendem a necessidade de prever as atividades necessárias e os recursos correspondentes para sua realização, de forma logicamente encadeada com os resultados (produtos e efeitos) que a política ou programa se propõe a realizar. Adicionalmente, é essencial que a formulação da política explicite suas prioridades, para que os processos de execução e avaliação sejam adequadamente orientados e possam ser redesenhados caso haja necessidade de ajustes, como, por exemplo, em situações de escassez de recursos ou mudanças relevantes de cenários. (TCU, 2014, p. 45)

59. Assim, é importante que as ações governamentais prevejam não só os objetivos almejados naquela intervenção, mas também os meios para atingimento desses objetivos, traduzidos em planos com ações, prioridades e recursos necessários. No planejamento das ações, deve-se buscar o envolvimento dos atores da política e a definição conjunta dos objetivos da intervenção. Nessa linha, configura-se como boa prática:

Consulta a todos os envolvidos na implantação durante o processo de planejamento, incluindo-se a definição consensual dos objetivos, no acordo sobre as prioridades e na pactuação de uma estratégia clara e compreensível, levando em consideração como os produtos e serviços serão prestados e por quem, de modo que estejam cientes dos resultados esperados (AUSTRALIAN GOVERNMENT, 2013; NAO, 2006, apud TCU, 2014, p. 47-48, grifos acrescidos)

60. Nessa linha, o Decreto 9.203/2017 também estabelece como diretrizes da governança pública ‘definir formalmente as funções, as competências e as responsabilidades das estruturas e dos arranjos institucionais’ (art. 4º, inciso X, do Decreto 9.203/2017) .

61. Conforme informado neste relatório, o PAC tinha como objetivo inicial o lançamento de 7,8 mil km de redes de fibra óptica subfluviais em cinco infovias, atendendo a 52 municípios. O cenário atual apresenta a conclusão do lançamento de 850 km de cabos de fibra óptica interligando apenas as cidades de Manaus, Manacapuru, Coari, Tefé, Novo Airão e Iranduba, localizadas ao longo dos rios Negro e Solimões.

62. Em relação ao lançamento das demais rotas de fibra óptica subfluviais, não existem planos (estratégicos, táticos e operacionais) prevendo objetivos, metas, prazos, recursos e definições de competências para a expansão do programa. Isso porque as ações empreendidas atualmente no âmbito do Amazônia Conectada tratam apenas da sustentabilidade da rede já instalada, que, como visto, corresponde a pouco mais de 10% da rede prevista inicialmente.

63. Na verdade, isso representa uma descontinuidade da própria estrutura de governança do programa.

Modelo inicial do programa

64. Inicialmente, o PAC foi estruturado em torno de cinco projetos, que serviriam de base para implementação dos seus objetivos (peça 76, item não digitalizável ‘NOTA TÉCNICA N° 31_DECTI_SEPROD_SG_MD_2017.pdf’, p. 1-2) :

a) Projeto Infovias: realizar a conexão entre municípios da Amazônia por meio da tecnologia óptica subfluvial;

b) Projeto Políticas Públicas: levar serviços públicos para as populações ribeirinhas por meio do desenvolvimento, em cada município, de uma infraestrutura derivada do backbone principal, tornando efetiva a utilização dos novos serviços e alcançando os principais benefícios do programa;

c) Projeto Gestão dos Serviços de TI: criar um modelo de governança para a sustentação dos benefícios do programa;

d) Projeto Cadeia de Valor: deslocar grande parte da cadeia de valor do programa para a região Amazônica, em especial a formação de profissionais necessários para a sustentação dos benefícios e operações de manutenção do sistema;

e) Projeto Estrutura de Manutenção: modelar e implantar uma estrutura de manutenção do backbone de fibras ópticas subfluviais, de modo a viabilizar a recuperação do sistema em caso de falhas.

65. Esse modelo previa que recursos financeiros obtidos dos diversos órgãos públicos parceiros seriam totalmente investidos nas infovias, ou seja, na infraestrutura de rede principal (backbone) , que conectaria os municípios. Essa infraestrutura possuiria capacidade de transmissão maior que a necessidade dos órgãos parceiros, e essa capacidade excedente poderia então ser explorada pelos provedores locais de internet, por meio de parcerias, a exemplo do ocorrido no Cinturão Digital do Ceará (disponível em https://www.etice.ce.gov.br/cinturao-digital-do-ceara/, acesso em 28/5/2019) .

66. Observa-se que o modelo de governança traçado pela equipe responsável pelo PAC até então, estabelecia, por meio dos projetos descritos acima, as seguintes etapas para sustentabilidade do programa:

i) implantação do backbone subfluvial pelo Exército com recursos do Ministério da Defesa, EB, de emendas parlamentares e de parceiros que assinaram TEDs e convênios;

ii) implantação das redes de acesso nas cidades, derivadas do backbone subfluvial, para atendimento dos parceiros e da população local, por meio da realização de chamamento público e credenciamento de provedores de internet locais. Estes fariam ações de implantação da rede de acesso, de manutenção do backbone ou de fornecimento de rede redundante para o programa, em troca de utilizarem a capacidade excedente da rede para oferta de serviços de internet em banda larga a usuários finais;

iii) operação e manutenção da rede, por meio de parcerias realizadas pelos chamamentos públicos ocorridos na etapa (ii) ; e

iv) gestão do conhecimento, por meio da capacitação de equipe do Exército, de gestores públicos e de empresas locais baseadas na própria região Amazônica para cuidar do andamento do programa, sem necessidade de deslocamento de pessoas com a expertise necessária de outras cidades do país.

67. Para se credenciar no programa, os provedores locais deveriam apresentar propostas relacionadas a três tipos de necessidades (peça 76, item não digitalizável ‘Artigos sobre a sustentabilidade do PAC.pdf’, p. 5) :

1) criação de capilaridade nas cidades para atender às necessidades dos parceiros;

2) propostas de redundância para o backbone principal; e

3) propostas para a construção e operacionalização da estrutura de manutenção.

68. Essas parcerias viabilizariam uma infraestrutura redundante, que atuaria em casos de falha na principal, e a construção de redes metropolitanas para conexão dos parceiros públicos que investiram na infraestrutura principal, por meio de TEDs e convênios (peça 76, item não digitalizável ‘NOTA TÉCNICA N° 31_DECTI_SEPROD_SG_MD_2017.pdf’, p. 2) .

69. Nesse sentido, foi feita uma consulta pública em que, para o parceiro ter direito a 1 Gigabit por segundo (Gbps) do backbone da Rede Vitória Régia (RVR) , em até três pontos, deveria oferecer algum dos itens listados acima, equivalentes a R$ 500 mil, mais custos operacionais da infraestrutura oferecida ao programa (peça 76, item não digitalizável ‘Artigos sobre a sustentabilidade do PAC.pdf’, p. 5) .

70. A primeira empresa a se credenciar, AMNET, trocou 2 Gbps de capacidade da rede do PAC entre Coari e Tefé e, após a implantação, entre Manaus e Coari, por uma rede de rádio redundante entre Manaus e Coari inicialmente de 100 Mbps, e em um segundo momento de 500 Mbps. Previa-se, também, como contrapartida, a conexão das instituições parceiras do programa nas cidades de Manaus e Tefé, o que permitiria ‘que Tribunais de Justiça, universidades e institutos possam usufruir da Rede Vitória Régia’ (peça 24, item não digitalizável ‘Anexo O à NT 2/2018’, p. 3) .

71. Além disso, previa-se a oferta de um pacote básico de serviços, na cidade de Tefé, de 1 Mbps, pelo preço de mercado praticado em Manaus. Assim que o CITEx entregasse a capacidade entre Manaus e Coari, o valor da tarifa seria de 5% do salário mínimo, a ser ofertado nas cidades de Tefé, Coari, Manacapuru e Iranduba, a usuários finais cadastrados em programas sociais do governo, como o Bolsa Família (peça 24, item não digitalizável ‘Anexo N à NT 2/2018’, p. 4) .

72. Segundo informações dos gestores do programa à época, a empresa conveniada operou como rede de redundância enquanto se implantava a conexão subfluvial entre Manaus e Coari (peça 76, item não digitalizável ‘Contribuições para o programa Amazônia concectada.pdf’, p. 13) . Entretanto, a oferta de serviços a usuários finais não chegou a ser implantada e o convênio foi finalizado em abril de 2018, conforme decurso de prazo estabelecido no Plano de Trabalho 1/CITEx, de 31/3/2017 (peça 24, item não digitalizável ‘Anexo O à NT 2/2018’, p. 3) .

73. Após mudanças na gestão do programa, o planejamento inicial e esse modelo de governança foram descontinuados pela nova gestão.

Mudanças no programa

74. Apesar de o primeiro gestor do programa participar do PAC desde a sua concepção, como constam de documentos de 2014, e de integrar a equipe que cuidou das tratativas com os órgãos que faziam parte do Memorando de Entendimento, a formalização de sua nomeação como gestor ocorreu somente dois anos após a iniciativa ser instituída como uma ação governamental pela Portaria Interministerial 586/2015, conforme Portaria-MD 2.434, de 19/6/2017.

75. Logo em seguida, houve mudança na coordenação-geral, por meio da Portaria-MD 2.976, de 2/8/2017. No mês subsequente a essa designação, foi feita nova composição do Comitê Gestor do Programa (Portaria-MD 3.513, de 26/9/2017) . Já a Portaria-MD 761, de 1/3/2018, designa pela quarta vez um coordenador.

76. Em entrevista, os gestores da Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP) , que participaram do projeto na sua concepção inicial, afirmaram que um dos pontos-chave associados a problemas na rede dizem respeito não somente à falta de infraestrutura terrestre, mas também a essas mudanças na coordenação do programa, que perdeu parte da expertise acumulada com a troca da equipe.

77. Questionados sobre a estrutura de governança do programa, os atuais gestores afirmaram que a mesma estava baseada na Portaria Interministerial 586/2015 e que todas as ações e passos futuros seriam apreciados e definidos por meio do Comitê Gestor, cujo funcionamento estaria regulado pela Portaria Normativa-MD 5/2018 (peça 5, p. 5) .

78. As primeiras reuniões de deliberação formal do PAC foram feitas somente em setembro de 2017, com a instituição de diretrizes gerais da gestão da infraestrutura e dos serviços. Assim, até fevereiro de 2019, foram realizadas oito reuniões do Comitê Gestor.

79. Após análise das atas das reuniões do Comitê Gestor juntadas aos autos, observa-se que as deliberações ocorridas até então não contemplam o previsto no modelo de governança estabelecido inicialmente no programa, além de não anteverem todas as etapas relativas à infraestrutura (rede principal e redes de acesso) , às atividades de operação e manutenção e à gestão do conhecimento. Isso caracteriza a descontinuidade do planejamento inicial do programa, no que diz respeito à expansão da rede já instalada e ao modelo de governança do programa, que embasaria a operação e a manutenção da rede.

80. Ainda conforme as atas de reuniões do Comitê, foram discutidas as alternativas para o novo modelo de operação e manutenção do sistema, além de tomar-se a decisão de não realizar novos lançamentos de fibra subfluvial ‘antes da consolidação e validação do modelo de gestão a ser adotado pelo PAC’ (peça 24, item não digitalizável ‘Anexo J à NT 2/2018’, p. 5) .

81. Em reunião do Comitê Gestor de 26/7/2018, foi aprovado o Road Map, ou mapa de atividades a serem desenvolvidas no programa, enumeradas nas seguintes etapas (Ata da 6ª reunião do Comitê Gestor, peças 24, item não digitalizável ‘Anexo L à NT 2/2018’, p. 3-4) :

Etapa 1 - Estabelecimento do Regimento Interno do Comitê Gestor

Etapa 2 - Definição do modelo e órgão responsável pela operação e manutenção

Etapa 3 - Implantação do operador de serviços e mantenedor da rede

Etapa 4 - Formalização e normatização da Rede Vitória Régia

Etapa 5 - Definição e aprovação do modelo de governança da Rede Vitória Régia

Etapa 6 - Aprovação e publicação do Regimento da Rede Vitória Régia

Etapa 7 - Estabelecimento do órgão gestor da Rede Vitória Régia

Etapa 8 - Formalização e constituição do Programa Amazônia Conectada

Etapa 9 - Definições das ações futuras e direção estratégica do Programa

Etapa 10 - Gestões financeiras e novos investimentos

82. Quanto ao funcionamento da rede do programa, denominada Rede Vitória Régia (RVR) , em reunião do Comitê Gestor de 18/2/2019, foram apresentadas e aprovadas a minuta de Portaria Normativa que institui a RVR e a proposta de solução para a norma que regulará o funcionamento da rede (peça 72, item não digitalizável, ‘Anexo A’) . Na minuta de portaria aprovada, expõe-se que a governança da rede é exercida pelo Comitê Gestor, ao qual compete apresentar, em 90 dias da aprovação da portaria que institui a rede, minuta de norma que mostrará como a RVR funcionará.

83. Na reunião do comitê, ocorrida em 26/7/2018, definiu-se que a Telebras seria a organização responsável pela manutenção e operação da rede de cabos subfluviais já lançados. Para tanto, o EB estuda celebrar um Acordo de Cooperação Técnica (ACT) com a Telebras, que teria como objeto o compartilhamento da infraestrutura nas áreas de tecnologia da informação, a operação e manutenção dessa infraestrutura, além da implementação do Programa Nacional de Banda Larga - PNBL (peça 34, p. 11) .

84. Na prática, o acordo disponibilizaria parte da capacidade de tráfego de dados instalado do programa à Telebras, que, por outro lado, seria responsável pela operação e manutenção da infraestrutura do programa, incluindo as fibras ópticas subfluviais e terrestres além dos contêineres e equipamentos (peça 34, p. 13-14) .

85. Pelo acordo, dos doze pares de fibras ópticas implementados, quatro pares de fibras apagadas e mais 60% da fibra iluminada seriam cedidos à Telebras para livre utilização (peça 34, p. 28) . Isso corresponderia a pouco mais de 38% da capacidade de tráfego de dados instalada do programa, e o EB manteria sete pares de fibras apagadas como reserva técnica.

86. Os gestores do programa afirmaram que os passos descritos na etapa 3 em diante ‘possuem vinculação à efetivação do papel da Telebras como empresa responsável pela operação e manutenção do sistema’ (Nota Técnica 2/2018, peças 25 e 26, fl. 7) . Assim, o planejamento das atividades futuras e ações a serem realizadas para a conclusão e operacionalização do projeto em todo o seu potencial, apontando-se prazos e responsáveis, estariam, segundo os gestores:

(…) na esteira do cumprimento das etapas previstas no conjunto de ações definidas pelo Comitê Gestor (Etapas 9 e 10) . Uma vez alcançada a plena operação, estabelecido o adequado modelo de gestão de serviços e implantado o Regimento da Rede Vitoria Régia, o Comitê Gestor deliberará sobre as ações futuras para alcançar a conclusão do Programa (NT 2/2018, peças 25 e 26, fl. 11) .

87. Ante o exposto, em que pese ser comum a ocorrência de alterações do corpo de gestores de programas governamentais, nota-se que tais mudanças de gestão tiveram um impacto no programa devido à ausência de definição consensual dos objetivos e dos papéis dos atores envolvidos desde a concepção até a implementação do projeto.

88. Além disso, observou-se que ocorreram indefinições sobre todo o modelo de governança do PAC, tanto relativas às infraestruturas subfluviais e terrestres quanto relativas às etapas de operação e manutenção da rede existente, em que o modelo de chamamentos públicos foi alterado pelo modelo de cessão de capacidade à Telebras.

89. Vale destacar que mudanças de gestão são bastante comuns na administração pública em geral, e que a troca em si não é um problema. Porém, no caso do PAC, a troca de gestão e a falta de uma estrutura de governança formalizada e consolidada entre os diversos atores ocasionaram uma descontinuidade no programa, com a revisão do planejamento e do próprio modelo de governança do programa.

90. No modelo anterior, segundo os gestores da época, o ‘Projeto políticas públicas’, cuja execução seria por meio de parcerias com provedores locais, daria suporte aos outros processos, garantindo-se a sustentabilidade do programa.

91. Porém, o novo modelo de cessão de capacidade à Telebras equivale apenas às etapas de operação e manutenção da rede lançada a partir da assinatura de um acordo de cooperação. Os passos relacionados ao lançamento de novas infraestruturas, à conexão da rede metropolitana para atendimento dos órgãos parceiros e da população local, bem como à gestão do conhecimento do programa, não tinham sido definidos até a realização dessa fiscalização.

92. Além do mais, o Comitê Gestor do programa foi extinto recentemente pelo Decreto 9.759/2019, justamente o órgão responsável pela definição dos próximos passos do PAC, inclusive sobre um eventual acordo com a Telebras pela operação e manutenção da rede do programa.

93. Um efeito deste problema de planejamento e governança é o fato de que, após mais de um ano do rompimento do cabo em alguns trechos da infovia lançada, e meses após a verificação de problemas nos contêineres, a manutenção da infraestrutura não foi finalizada pelo Exército até o momento. A demora resultante, dentre outros fatores, de indefinições dos responsáveis pela operação e manutenção do sistema, pode comprometer a operacionalização da rede, a assinatura de acordos para cessão de capacidade, trazer prejuízos à credibilidade do programa e perda de apoio de parceiros.

94. Embora a gestão de riscos do programa não tenha sido analisada nesse trabalho, os problemas relatados demonstram a necessidade de o programa ter um plano de gestão de riscos (ou de reformular o eventualmente existente) , de forma a minimizar os efeitos de problemas na gestão do programa. Nessa linha, o documento ‘Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex ante’, da Casa Civil da Presidência da República, reafirma a importância da gestão de riscos em políticas públicas (BRASIL, 2018) :

É fundamental identificar os riscos à política a ser implementada, determinando-se fatores com alta probabilidade de influir sobre seu processo de execução e caracterizando-os em detalhe suficiente para que se possa desenvolver uma estratégia para sua mitigação. Nessa linha, o plano de implementação deve vir acompanhado de um plano de gestão de riscos. (grifos acrescidos)

95. Nesse mesmo sentido, o Decreto 9.203/2017 também afirma a importância da gestão de riscos como diretriz e mecanismo de controle para exercício da governança pública.

Art. 4º São diretrizes da governança pública:

(…)

VI - implementar controles internos fundamentados na gestão de risco, que privilegiará ações estratégicas de prevenção antes de processos sancionadores;

(…)

Art. 5º São mecanismos para o exercício da governança pública:

(…)

III - controle, que compreende processos estruturados para mitigar os possíveis riscos com vistas ao alcance dos objetivos institucionais e para garantir a execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das atividades da organização, com preservação da legalidade e da economicidade no dispêndio de recursos públicos.

96. Em que pese a complexidade das atividades relacionadas ao programa - construção de infovias, precisando integrar várias ações de engenharia, coordenação entre fornecedores nacionais e internacionais, escassez de empresas habilitadas na região e a própria logística da região Amazônica - e o acontecimento de intercorrências que fogem ao planejamento inicial do programa, é premente a necessidade do estabelecimento de modelo de governança e gestão de riscos para o programa, justamente para minimizar o impacto desses problemas de forma a atingir os objetivos traçados inicialmente.

97. Assim, entende-se pertinente recomendar Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovação e Comunicações (MCTIC) e ao Ministério da Defesa (MD) , com fundamento no art. 4º, incisos VI e X, e no art. 5º do Decreto 9.203/2017, que elaborem e formalizem a estrutura de governança do programa, contemplando, no mínimo:

a) definição precisa das competências e responsabilidades de cada ator envolvido;

b) cronograma de ações a serem realizadas para garantir a expansão, a operação e manutenção do backbone, bem como para assegurar a instalação, operação e manutenção da rede de acesso para atendimento da população e dos órgãos públicos localizados na região;

c) volume de recursos necessários para a continuidade do programa;

d) plano de gestão de riscos, que identifique avalie e gerencie os riscos que possam impactar o atingimento dos objetivos do programa, acompanhado de estratégias para mitigação.

98. Com efeito, espera-se que os envolvidos no programa tenham uma visão sistêmica sobre os objetivos da intervenção governamental, do papel esperado de cada deles, das etapas necessárias para o atingimento dos objetivos estabelecidos pelo programa, com prazos, recursos, e responsáveis por esses objetivos, além das estratégias para mitigação de riscos que impeçam o atingimento desses objetivos.

A.1.2. Insuficiência de recursos para o desenvolvimento adequado do programa

99. Ainda que esteja alinhado com objetivos estratégicos do MD e do MCTIC, observou-se que atualmente o Programa Amazônia Conectada não dispõe de recursos suficientes para a realização de suas ações, o que pode impactar o cumprimento de seus objetivos afetando assim a sua sustentabilidade econômica e financeira, bem como a sua expansão.

100. O achado ora em comento utilizou as diretrizes do componente ‘Capacidade Organizacional e Recursos’ do Referencial de Governança do TCU. Neste item, salienta-se que a disponibilidade de verbas para execução das ações vai além da existência de recursos orçamentários e financeiros, ‘mas também a disponibilidade apropriada de materiais, equipamentos, instalações, sistemas e pessoas’ (TCU, 2014, p. 53) .

101. Conforme visto no achado anterior, é essencial que a formulação da intervenção governamental preveja as atividades necessárias juntamente com os recursos necessários correspondentes. Na mesma linha, o Referencial mostra as seguintes boas práticas relativas aos recursos de uma política pública (TCU, 2014, p. 55, grifos acrescidos) :

Disponibilidade de dotação orçamentária suficiente para cobrir todos os gastos previstos com a política pública, bem como manter um planejamento orçamentário plurianual da política (BRASIL, 2011; ALBERNAZ, 2012) ;

102. Segundo o EB, quando em operação, o programa possibilitaria serviços de comunicação de alta qualidade para toda a região Norte, além de promover a expansão da infraestrutura do Sistema Estratégico de Comando e Controle do Exército e do Sistema Militar de Comando e Controle do Ministério da Defesa. Além disso, segundo os gestores, o PAC estaria conexo com importantes alinhamentos estratégicos nacionais, como a Política Nacional de Defesa, a Estratégia Nacional de Defesa e o Plano Estratégico do Exército Brasileiro (Nota Técnica 2/2018, peças 25 e 26, fl. 2-4) .

103. Sob a perspectiva do MCTIC, os objetivos do programa se confundem com os do ministério. O PAC foi criado ‘com o objetivo de expandir a infraestrutura de comunicações e contribuir para as ações do Governo Federal desenvolvidas no âmbito do Programa Nacional de Banda Larga - PNBL na região Amazônica’ (Portaria Interministerial 586/2015, art. 1º) e tem como uma de suas finalidades ‘apoiar políticas de inclusão digital da região Amazônica (art. 2º, inciso I) .

104. Mesmo com o fim do PNBL, revogado pelo Decreto 9.612/2018, este mesmo decreto, que atualizou as políticas públicas de telecomunicações, estabeleceu como objetivos promover a ampliação do acesso à internet banda larga em áreas urbanas desatendidas, rurais e remotas, além de promover a inclusão digital, para garantir à população o acesso às redes de telecomunicações, sistemas e serviços baseados em TICs, observadas as desigualdades sociais e regionais (Decreto 9.612/2018, art. 2º, inciso I, alínea ‘a’) .

105. Desta forma, em que pese o programa possuir um alinhamento estratégico com órgãos da defesa, com o MCTIC e também com parceiros como MEC, ANA, entre outros, não existem fontes de recursos recorrentes destinadas ao desenvolvimento do programa, tampouco recursos voltados ao custeio das ações do programa.

106. Dentre as causas da falta de recursos, nota-se que, apesar de sua relevância, não existe uma priorização do programa pelo governo federal.

107. Os gestores do MCTIC afirmaram que, mesmo o programa contemplando medidas conexas aos objetivos de expansão da banda larga e inclusão digital, não existe a previsão de despesas de custeio para essa política pública.

108. Conforme documento apresentado pelos antigos gestores do programa, o modelo estabelecido originalmente no programa previa investimentos públicos apenas no projeto de implantação das infovias. Os demais projetos envolvendo gastos com investimento e custeio da operação da rede, segundo os gestores da época, seriam viabilizados a partir da exploração da capacidade excedente (peça 76, item não digitalizável ‘Artigos sobre a sustentabilidade do PAC.pdf’, p. 4) .

109. Sendo assim, tal como já mostrado neste relatório de auditoria, o programa buscou fontes de recursos do Ministério da Defesa, do Exército Brasileiro, de emendas parlamentares e com a celebração de instrumentos de parceria com órgãos públicos, de forma a viabilizar somente a implantação das infovias (ver capítulo 2) .

110. O estabelecimento de parcerias para financiamento do PAC por meio de convênios e TEDs pode ser considerado uma boa prática no âmbito do programa, apesar de alguns óbices na fase de prestação de contas das parcerias, como será visto no item A.1.4, pois esses compromissos demonstram a capacidade de engajamento e coordenação de diferentes atores para a captação de recursos de forma descentralizada para atendimento de um objetivo comum.

111. Por outro lado, com a descontinuidade do planejamento inicial e do modelo de governança estabelecidos para o programa, agora, a operação e manutenção (O&M) da infraestrutura já lançada estão pendentes da assinatura de um possível acordo com a Telebras, o qual prevê a troca de capacidade de fibras iluminadas e apagadas pela prestação dos serviços de O&M. Ainda que esse acordo seja firmado, o problema da falta de recursos não seria completamente superado, pois não haveria recursos para a expansão do programa, apenas para a O&M. Além disso, a troca de capacidades diz respeito apenas ao trecho de infovia já instalada, sem expansões, ou seja, mesmo a O&M estaria garantida apenas para a rede existente.

112. Como consequência da falta de recursos, caracteriza-se a descontinuidade do programa, por não haver previsão de expansão, nem de recursos para O&M da rede. Com isso, o PAC também não atende os objetivos previstos de melhoria das comunicações e das ações de defesa, nem conectará as 52 cidades originalmente esperadas.

113. Somado a isso, com a indefinição do responsável pelos investimentos públicos necessários à operação e manutenção da infraestrutura, há risco de obsolescência da rede e de prejuízo em relação aos investimentos já realizados. Ademais, sem o devido funcionamento da rede e sem o reparo da fibra rompida e dos contêineres danificados, os gestores da Telebras afirmaram em entrevista no âmbito desta fiscalização que a empresa não assumiria nenhum acordo caso a rede não esteja em plenas condições de exploração e funcionamento na data de sua assinatura.

114. Em entrevista com os gestores do programa, estes informaram que a falta de operação, inclusive, dificulta a realização de manutenções tempestivas, tendo em vista que no caso de a fibra óptica estar iluminada, eventuais danos são facilmente detectados pela área de monitoramento do sistema operacional - o mesmo não ocorrendo em se tratando de fibras apagadas.

115. Em documento elaborado pelos antigos gestores do programa, foram elencados alguns riscos relativos à falta de recursos para a manutenção dos sistemas (peça 76, item não digitalizável ‘Contribuições para o Programa Amazônia Conectada.pdf’, p. 17-18, grifos acrescidos) :

Os sistemas estão instalados em ambiente agressivo do ponto de vista ambiental, sujeito a elevadas temperaturas (tipicamente o interior de um contêiner de aço) contendo equipamentos elétricos e eletrônicos que para funcionar corretamente dependem de ambiente com temperatura controlada. A simples queima de um equipamento de refrigeração sem a adoção imediata das correspondentes medidas de reparação pode ocasionar imensos prejuízos à administração pública.

Os equipamentos de uma rede de longa distância são de alto custo. Para garantir a alta disponibilidade (algo como 72 horas) , baterias especializadas (típicas de interior de submarinos, com vida útil da ordem de 10 anos) são empregadas. Foi contratado um modelo de monitoramento remoto de modo a minimizar as consequências oriundas de um indesejável vazamento do eletrólito (de fato, este foi um requisito obrigatório) .

Em Nota Técnica, encaminhada ao Coordenador-Geral do Comitê Gestor, que encaminhou ao Comando do Exército, alertou-se para a necessidade de manutenção preventiva. Os recursos captados dos parceiros (cerca de 20 milhões de reais) em 2016 foram suficientes para a instalação de 600 km da rede, incluindo os equipamentos para ativar a infraestrutura de comunicações, seguidos de 3 meses de manutenção. As ações planejadas e necessárias deveriam ser atendidas com os recursos do orçamento de 2017.

A estrutura de manutenção deveria ser contratada para acompanhar principalmente a exposição do cabo durante a estação seca. Uma ação de vandalismo pode significar vultosa soma de recursos do contribuinte.

Enfatiza-se que cada contêiner hospeda um mini-datacenter, que por natureza possui equipamentos de custo elevado. Além de toda a infraestrutura elétrica em ambiente controlado, outros equipamentos de alto custo também estão presentes (…) . Em termos de valores médios, cada contêiner pode representar algo em torno de 1 milhão de reais. O monitoramento remoto dessa infraestrutura e contratos de manutenção e operação são requisitos obrigatórios. A falta de sensibilidade do gestor público em lidar com esse bem pode representar considerável prejuízo para o contribuinte.

Uma interrupção prolongada por falta desses cuidados pode tornar a recuperação de algum equipamento economicamente inviável (grifos acrescidos) .

116. Em relação ao risco de não recuperar os equipamentos em caso de interrupção prolongada, saliente-se que, até o momento, ocorreram quatro rompimentos de cabos, sendo que dois ainda estão pendentes de manutenção, conforme informado no item 2.3, além dos problemas em equipamentos de redes, conforme informações dos gestores em entrevista e Nota Técnica 02/2018 (peças 25 e 26, fl. 11) .

117. Em face dessa necessidade, propõe-se recomendar ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovação e Comunicações (MCTIC) e ao Ministério da Defesa (MD) que elaborem um planejamento orçamentário plurianual do programa, detalhando as ações, os recursos necessários e as possíveis fontes de financiamento para expansão, operação e manutenção da infraestrutura do Programa Amazônia Conectada.

118. Dessa forma, espera-se que o programa tenha uma maior previsibilidade de recursos, facilitando o planejamento de suas atividades e garantindo os recursos necessários para a sustentabilidade financeira da ação.

A.1.3. Distribuição de competências desbalanceada e incompatível com as capacidades organizacionais

119. Identificou-se uma assunção de competências excessiva pelo Exército Brasileiro, sem que este detivesse a plena possibilidade de realizá-las. Ao mesmo tempo, observou-se pouco envolvimento do MCTIC em uma ação-chave do ministério, voltada para o provimento de infraestrutura de banda larga e inclusão digital.

120. Este achado utilizou como base o componente ‘Capacidade Organizacional e Recursos’ disposto no Referencial para avaliação de governança em políticas públicas do TCU (2014) . Nessa perspectiva, busca-se avaliar se a política pública possui estruturas e processos apropriados para desenvolver as atividades planejadas, com o bom uso dos recursos e controle de resultados (TCU, 2014) .

121. Nesse sentido, o documento ‘Avaliação de Políticas Públicas: guia prático de análise ex ante’, da Casa Civil da Presidência da República (BRASIL, 2018) traz a importância da atribuição de responsabilidades entre os atores de acordo com as capacidades individuais:

A definição dos atores e do arranjo institucional responsável no desenho da política pública compreende o estabelecimento de deveres e atribuições, com diferentes níveis de responsabilidades no processo de decisão e implantação da política. O desenho supõe, ainda, que as escolhas entre ações políticas alternativas possíveis reflitam a composição dos arranjos institucionais a serem criados e dos atores envolvidos. Ao mesmo tempo, as escolhas pressupõem uma compatibilização entre as demandas legítimas da sociedade e a capacidade técnica, política e financeira do poder público (BRASIL, 2018, p. 87, grifos acrescidos)

122. Tal qual mostrado em achados anteriores, o TCU (2014) apresenta boas práticas que, de acordo com o componente da boa governança, poderiam ter sido observadas no Programa Amazônia Conectada com o intuito de evitar o problema mencionado:

de modo a garantir o balanceamento de poder e a segregação de funções críticas (BRASIL, 2013 apud TCU, 2014, p. 55, grifos acrescidos) ;

123. No curso dessa auditoria, restou claro que o MCTIC tem papel secundário na coordenação do programa, sendo que é o órgão ao qual competem as políticas públicas de inclusão digital e ações que visem a ampliar a infraestrutura de banda larga. Dentre as competências do MCTIC, em especial da Secretaria de Telecomunicações e do Departamento de Inclusão Digital, correlacionadas aos objetivos do Programa Amazônia Conectada, estão (Decreto 9.677/2019, Anexo I) :

Art. 34. À Secretaria de Telecomunicações compete:

I - propor políticas, objetivos e metas relativos aos serviços de telecomunicações;

II - propor políticas, diretrizes, objetivos e metas relativos à inclusão digital do Governo federal;

(…)

V - propor o estabelecimento de normas, metas e critérios para a expansão dos serviços de telecomunicações e acompanhar o cumprimento das metas estabelecidas;

VI - propor o estabelecimento de normas e critérios para alocação de recursos destinados ao financiamento de projetos e programas de expansão dos serviços de telecomunicações;

VII - planejar, coordenar, supervisionar e orientar as atividades, estudos e propostas sobre a formulação de ações que visam à expansão dos serviços de telecomunicações e da infraestrutura de acesso em banda larga;

VIII - planejar, coordenar, supervisionar e orientar as ações de inclusão digital do Governo Federal;

IX - executar, acompanhar, monitorar e avaliar a implementação do Programa de Inclusão Digital do Governo Federal, em articulação com órgãos e instituições internos e externos;

X - supervisionar a execução das ações destinadas à expansão dos serviços de telecomunicações e da infraestrutura de acesso em banda larga;

XI - apoiar a supervisão da Telebrás e suas subsidiárias vinculadas ao Ministério;

(…)

Art. 37. Ao Departamento de Inclusão Digital compete:

I - propor e supervisionar as ações de inclusão digital do Governo federal, definindo políticas, diretrizes, objetivos e metas;

II - propor cooperação técnica e financeira junto a parceiros institucionais relacionados com a política de inclusão digital do Governo Federal;

III - promover ações para a integração das tecnologias da informação e comunicação como ferramentas de cidadania às políticas públicas setoriais;

IV - propor ações e coordenar políticas públicas para potencializar o uso da internet para o empreendedorismo digital;

V - planejar, propor, coordenar e executar ações relacionadas à garantia dos meios físicos, redes digitais e softwares necessários à apropriação das tecnologias digitais da informação e comunicação pela população, prioritariamente em regiões com baixo índice de desenvolvimento humano;

VI - planejar e propor programas e ações de formação nas áreas de: tecnologia da informação; gestão de espaços públicos para inclusão digital; e infraestrutura para comunicação digital; e

VII - propor, coordenar e supervisionar o desenvolvimento de políticas para a gestão sustentável e compartilhada de bens de informática e outros dispositivos tecnológicos necessários à inclusão digital.

124. Destarte, mesmo sendo o órgão responsável pelo planejamento, coordenação, supervisão e orientação de atividades voltadas à expansão da infraestrutura de acesso à banda larga, bem como pela proposição de normas e critérios para alocação de recursos voltados a esse fim, em entrevista com os gestores do MCTIC estes informaram que participam do PAC apenas de forma consultiva no âmbito do Comitê Gestor.

125. Também a Telebras tem um papel consultivo no Comitê Gestor e agora trabalha no sentido de assumir parte da infraestrutura já lançada, via acordo de cooperação técnica. Porém, a expectativa era de que participasse desde o início do programa, por meio da utilização do gasoduto Urucu-Coari-Manaus, construído pela Petrobrás. As fibras do gasoduto serviriam de rota para o PAC ligar as cidades de Manaus e Tefé, uma vez que a Telebras era parceira do programa e também responsável pela operação das fibras do gasoduto. Isso representaria uma redução de custos e simplificação de esforços, segundo os gestores da época, pois permitiria ao PAC aproveitar as fibras do gasoduto entre Manaus e Coari, restando apenas o lançamento do trecho Coari-Tefé. No entanto, concluído o trecho Coari-Tefé, em abril de 2016, pelo Amazônia Conectada, houve necessidade de alteração do planejamento original pela razão mostrada abaixo:

a) A TELEBRÁS não finalizou a iluminação das fibras do gasoduto entre Manaus e Coari. A equipe técnica do EB identificou problemas na estrutura do projeto, o que levaria a constantes interrupções na estrutura do backbone, comprometendo a sua confiabilidade. Além disso, a empresa não possui infraestrutura na região, dependendo da PRODAM (sujeita a mudanças constantes) . Um SLA (Service Level Agreement) aceitável não poderia ser estabelecido.

b) A falta de ação oportuna por parte do EB conduziria ao desperdício de cerca de 16,5 milhões de reais, já que as cidades de Coari e Tefé não possuem saída para a infraestrutura óptica nacional.

c) Inexistência de recursos financeiros disponibilizados para a implantação de uma infraestrutura subfluvial entre Manaus e Coari (custo estimado em 20 milhões de reais) . O Ministério da Defesa, que no ano anterior havia investido 15 milhões de reais, em 2016 limitou seu investimento em 1 milhão e meio de reais (peça 76, item não digitalizável ‘Contribuições para o Programa Amazônia Conectada.pdf’, p. 5) .

126. Após esse cenário, o EB concluiu que os altos custos e riscos do programa afastariam o setor privado e, então, passou a assumir o papel de integrador do sistema em função da expertise adquirida nas fases anteriores associada a sua capilaridade e sua capacidade logística (idem, p. 7) .

127. Ocorre que, no decorrer da implementação do programa, o Exército mostrou não dispor de estruturas e processos suficientes para empreender as atividades planejadas, as quais iam além do lançamento da infraestrutura. Segundo manifestação do CITEx ao relatório preliminar dessa auditoria, essa limitação deve-se ao fato de que a capacidade técnica do EB está dimensionada para atender às necessidades de TIC de suas organizações militares e não a outros órgãos externos. Inclusive, a licença de operação de serviços de telecomunicações emitida pela Anatel impede que o EB exerça essa prestação para terceiros (peça 102, p. 5) .

128. Conforme informado pelos gestores do programa à época, em relação ao serviço de conectividade dos órgãos parceiros, por exemplo, este envolveria despesas de custeio, aluguel de postes, fusão de fibras dentre outras atribuições, que seriam assumidas por provedores de internet privados locais, e não pelo EB. Evidencia-se, portanto, que, apesar de MCTIC, Telebrás e EB fazerem parte do Comitê Gestor do programa, a distribuição de competências entre esses atores não se deu de forma equilibrada com suas respectivas competências e capacidades organizacionais.

129. Entre as causas do achado, encontram-se deficiências na política pública de banda larga, a qual ainda não conseguiu levar infraestrutura de banda larga a algumas regiões do país, especialmente em áreas rurais, remotas, nas regiões Norte e Nordeste, e também não prevê de forma clara ações, metas, prazos, responsáveis e recursos por prover essa infraestrutura, deixando esse papel exclusivamente nas mãos do setor privado. Assim, o EB buscou suprir essa deficiência, assumindo a responsabilidade pelo desenvolvimento desse programa, e o MCTIC, o responsável pelas políticas de inclusão digital e de banda larga, tem papel secundário no programa.

130. Como consequência dessa distribuição de competências, notam-se problemas relacionados à manutenção da rede, marcada pela morosidade no reparo da fibra e de contêineres e por possíveis entraves na cessão da fibra óptica a outros órgãos, entidades ou empresas.

131. Apesar desse desequilíbrio na distribuição de competências entre os participantes do programa, destaca-se como boa prática do Exército Brasileiro assumir o desenvolvimento de uma política pública que traria benefícios não somente às ações da defesa, mas também ao desenvolvimento do país. A assunção do Exército foi de fundamental importância tendo em vista o Programa Amazônia Conectada requerer o uso de uma logística em áreas de selva própria à expertise do EB.

132. Em entrevista com os gestores do programa, estes informaram que a expertise do Exército em agir em áreas de selva foi importante quando do lançamento da infovia. Segundo os gestores, a Amazônia apresenta características que dificultariam o trabalho de equipes alheias a atuar em ambiente de selva, além de se tratar de um local marcado por alto índice de crimes transfronteiriços, tráfico de drogas e pirataria.

133. Diante de todo o exposto, propõe-se recomendar ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovação e Comunicações (MCTIC) e ao Ministério da Defesa (MD) que reavaliem os papéis e a distribuição de competências entre os participantes do programa, considerando suas competências legais e suas capacidades organizacionais, de modo a garantir o balanceamento de poder e a segregação de funções críticas dentro do programa.

134. Ademais, propõe-se recomendar ao MCTIC que participe ativamente da coordenação das ações de expansão do Programa Amazônia Conectada, incluindo a expansão do backbone e da rede infraestrutura de acesso em banda larga, além das questões relacionadas à inclusão digital, dadas as suas competências previstas nos arts. 34, incisos VII, VIII e IX, e 37, inciso I, V e VI, do Anexo I do Decreto 9.677/2019.

135. Espera-se que, com uma melhor distribuição de responsabilidades, o programa consiga entregar melhores resultados com cada participante desempenhando atividades afetas as suas capacidades organizacionais.

A.1.4. Falhas na coordenação e na definição de responsabilidades dos atores envolvidos

136. Além dos fatores já mencionados em itens anteriores conexos à governança do Programa Amazônia Conectada, foram constatadas divergências quanto ao cumprimento dos objetivos dos TEDs assinados, revelando falhas na coordenação com atores governamentais envolvidos na política pública.

137. Este achado se baseou na análise do componente ‘Coordenação e Coerência’ do Referencial para avaliação de governança em políticas públicas do TCU (2014) , o qual relata a importância do trabalho em conjunto das organizações nas políticas públicas. Nesse sentido, são várias as referências na bibliografia especializada sobre o papel decisivo da coordenação na governança de uma política pública, por exemplo (TCU, 2014, p. 56-57, grifos acrescidos) :

(…) de acordo com o Government Accountability Office (GAO) , as organizações colaboradoras devem trabalhar em conjunto para definir e concordar sobre seus respectivos papéis e responsabilidades, incluindo como o esforço cooperativo será liderado. Agindo dessa forma, as organizações poderão esclarecer as funções específicas de cada membro, organizar seus esforços conjuntos e individuais e facilitar a tomada de decisão. Uma liderança comprometida por aqueles envolvidos no esforço cooperativo, em todos os níveis da organização, é também necessária para superar as diversas barreiras para se trabalhar além dos limites de cada organização. (GAO, 2005) .

É necessária uma estrutura clara de liderança para melhorar a forma como a política é formulada e entregue (UKPDC, 2012) . A definição de papéis e responsabilidades para a coordenação e o estabelecimento de processos de coordenação pode mitigar a existência de fragmentação e sobreposição, bem como reduzir os riscos de duplicidade (GAO, 2013) .

(…)

A presença de boa governança implica: o aperfeiçoamento da interação entre atores diversos, de forma a articular seus interesses; a integração entre Estado e sociedade, minimizando os limites do isolamento burocrático; e a garantia de accountability (DINIZ, 2001)

138. Ainda que se considere como uma boa prática do programa a capacidade de engajamento e coordenação de diferentes atores para a captação de recursos de forma descentralizada (conforme mencionado anteriormente no item A.1.2) , verificou-se que parceiros que realizaram investimentos no programa por meio da celebração de convênios e TEDs afirmaram que não obtiveram, até o momento, as contrapartidas do programa.

139. No caso, tais contrapartidas seriam materializadas no acesso à internet em banda larga, interligando suas unidades, melhorando as conexões e também reduzindo os custos dos órgãos locais de administração pública.

140. Para esclarecimentos sobre a situação dos TEDs e convênios celebrados, foram feitas diligências aos órgãos, inquirindo-os sobre (i) a situação atual do respectivo TED ou convênio; (ii) a ação orçamentária vinculada às parcerias; (iii) o relatório de prestação de contas; e (iv) se o órgão considerava que as contrapartidas assinaladas nos TEDs/convênios foram devidamente cumpridas, e, em caso negativo, que informasse as respectivas pendências (peças 42 a 45, 56 e 57) .

141. O EB informou que os TEDs firmados com MEC, ICMBio, ANA, MCTIC e TRE-AM se encontram encerrados com objetos concluídos. Somente em relação ao MCTIC e ao TRE-AM disseram que os respectivos Relatórios de Cumprimento do Objeto encontravam-se em fase de execução, ‘aguardando o término de trâmite administrativo para sua finalização’ (peça 72, item não digitalizável ‘Anexo C - Subsídios de apoio para composição de resposta ao Ofício 00472019-TCU-SeinfraCOM, de 05 MAR 19.pdf’, p. 1-2) .

142. Por outro lado, pelo menos três dos parceiros do programa consideram que o objeto da parceria não foi concluído, inclusive o MEC, o maior patrocinador do PAC. Em nota técnica emitida em 21/12/2018, o MEC considerou que o objeto do TED foi executado dentro dos prazos combinados, mas discordou quanto ao cumprimento do objeto:

Não cumpriu o OBJETO e não atingiu os OBJETIVOS acordados no Termo de Referência. O Relatório de Cumprimento do Objeto apresentou os descritivos, que demonstram a execução técnica e financeira do objeto dentro dos prazos estabelecidos. No entanto, o atendimento do objeto não ocorreu plenamente, uma vez que na perspectiva pedagógica, não aconteceu a disponibilidade do acesso à internet às escolas de educação básica naqueles territórios (peça 52, item não digitalizável ‘SEI_MEC - 1461917 - Nota Técnica 70.pdf’; grifos acrescidos)

143. A controvérsia reside na obrigação ou não de o Exército disponibilizar o acesso à internet em banda larga às escolas de educação básica dos municípios atendidos pelo programa. Mais especificamente, se o EB deveria construir também a rede de acesso para essas escolas.

144. O Exército considera que a construção dessa rede de acesso das escolas não é sua responsabilidade; considera, portanto, que o objeto do TED celebrado com o MEC já foi cumprido, uma vez que se referia à aquisição de cabos submarinos de fibra óptica para interligar as cidades de Manaus e Coari, ao longo dos leitos do rio Solimões, que já foram adquiridos e instalados (peça 52, item não digitalizável ‘idSisdoc_16476826v1-75 - SEI_MEC - 1461902 - Relatório de Prestação de contas do TED.pdf’) .

145. Do mesmo modo, em documento assinado pelos gestores que participaram da concepção do PAC, estes delimitam o escopo da ação capitaneada pelo Exército, no sentido de que não caberia ao EB levar conexão diretamente aos órgãos parceiros:

Não faz sentido e nunca esteve no modelo proposto pelo Projeto Políticas Públicas, que o Exército fosse prover serviços de TI para os parceiros públicos. Também não faz sentido o Exército lançar um conjunto de fibras nas cidades e entregá-los para os órgãos que repassaram recursos. Será um desperdício de recursos públicos, pois irá gerar aumento do custeio para a Administração Pública, uma vez que se trata de um sistema de telecomunicações, onde existem vários elementos que operam de forma integrada.

Cada Instrumento de Parceria (TED ou Convênio) é acompanhado do respectivo Plano de Trabalho, onde se prevê a contrapartida para o órgão que investiu. Geralmente consiste na oferta de conectividade e transporte de dados pelo Programa, viabilizados por meio de investimento privado mediante chamamento público (solução de menor custo) . Interpretações distintas correspondem a distorções dos fatos, no mínimo.

Entende-se que, embora os bens adquiridos sejam incluídos no patrimônio do Exército por questão operacional, eles, de fato, pertencem a todos os parceiros que investiram recursos públicos. Sugere-se que eventuais mudanças na modelagem, motivadas por qualquer natureza, sejam discutidas no âmbito desses investidores.

Os recursos captados são tanto de investimento como de custeio, dependendo da disponibilidade dos mesmos à época das negociações. Por exemplo, os recursos do MEC foram de investimento (utilizados para a aquisição dos cabos de fibra óptica) , os recursos do TJ-AM eram de custeio (utilizados na contratação de serviços) , já os recursos do TRE foram aplicados para a aquisição de itens para a estrutura de manutenção. No entanto, todos esses órgãos têm a expectativa de ter suas unidades conectadas de forma eficiente e econômica (peça 76, item não digitalizável ‘Contribuições para o Programa Amazônia Conectada.pdf’, p. 11 e 16; grifos acrescidos) .

146. Por sua vez, na análise da prestação de contas do TED, o MEC fundamentou sua opinião sobre o não cumprimento do objeto citando o termo de referência do projeto assinado pelas partes e, em especial, o Plano de Trabalho do TED, que traça o seguinte objetivo para o termo:

Objetivo: O presente termo tem por objetivo disponibilizar recursos financeiros para a implantação de rede de fibra óptica subfluvial entre as cidades de Manaus e Coari, localizadas no Estado do Amazonas, e criar redes metropolitanas interligando escolas de educação básica da rede pública de ensino de municípios ao longo do Rio Solimões, levando para estas instituições de ensino serviços de transmissão de informações (dados, voz e vídeo HD) viabilizando ações como ensino à distância. (peça 52, item não digitalizável ‘SEI_MEC - 1461917 - Nota Técnica 70.pdf’; grifos no original)

147. Apesar disso, o plano de aplicação para o projeto, constante deste mesmo Plano de Trabalho, não trata dessas redes de acesso para as escolas se conectarem à rede principal do programa (backbone) , definindo apenas que o recurso terá como meta a ‘implementação de sistema interligando as cidades de Manaus e Coari’ e afirma que:

O recurso será utilizado para o serviço de implantação de sistema óptico de alta capacidade, em ambiente subfluvial no leito do rio Solimões interligando 2 (dois) municípios do estado do Amazonas (Manaus a Coari) , incluindo a aquisição de cabos submarinos e terrestres de fibras ópticas. (peça 52, item não digitalizável ‘SEI_MEC - 1461884 - Cópia do Termo de Referência Assinado.pdf’ p. 11-12)

148. Embora não possa se escusar de sua responsabilidade de ser mais diligente na elaboração dos termos de convênios que participa, definindo claramente as contrapartidas que lhe são esperadas, é compreensível a posição do MEC - o maior patrocinador fora da estrutura do MD, responsável por mais de 25% dos recursos do programa - que não vê materializado agora o resultado pretendido quando da assinatura do termo. Ademais, uma possível falta de domínio de termos técnicos e de compreensão do funcionamento de uma rede de telecomunicações também pode ter contribuído para esse resultado.

149. Os gestores do MEC também afirmaram, em entrevista, que os objetivos PAC têm grande afinidade com os objetivos do Programa de Inovação Educação Conectada, daquele ministério, que busca universalizar o acesso à internet de alta velocidade nas escolas e fomentar o uso pedagógico de tecnologias digitais na educação básica. Porém, em função da ausência de medidas que disponibilizem efetivamente à conexão das escolas da região Amazônica, os gestores afirmaram que poderia restar prejudicado o interesse em firmar outras parcerias nesses moldes devido ao ambiente de incertezas do PAC.

150. Quanto aos outros patrocinadores do programa, o TRE-AM informou que as suas unidades administrativas localizadas nos municípios atendidos pelo programa ainda não tinham sido conectadas e que ainda não havia recebido a prestação de contas do EB referente ao TED (peça 61, p. 2)

151. Já o ICMBio respondeu que o TED estava encerrado e que tinha recebido a referida prestação de contas em dezembro de 2018, no entanto, considerou que (peça 71, p. 4) :

(…) o Projeto não foi efetivamente interligado de canal de comunicação de alta capacidade para o Nucleo de Gestão Integrada (NGI) de Tefé e para a CR2 em Manaus, conforme previsto no cronograma de execução, sendo observadas pendências por parte do Exército para a finalização do projeto.

152. De acordo com a Agência Nacional das Águas, o objeto foi concluído e a prestação de contas realizada a contento (peça 48, p. 48-49) .

153. Por fim, o TJ-AM não respondeu a diligência até a conclusão deste relatório.

154. Como causas desses problemas, pode-se citar o próprio modelo de governança do programa, que não define claramente de quem é a responsabilidade de construir as redes de acesso para atendimento dos parceiros e, tanto no modelo inicial (de chamamentos públicos) quanto no atual (com a parceria com a Telebras) , deixa a prestação de serviços aos parceiros para eventuais provedores locais interessados.

155. Ademais, os termos de convênios e TEDs não apresentam detalhamento adequado sobre as contrapartidas esperadas pelos parceiros, que, possivelmente, não detêm conhecimento técnico suficiente para compreender a terminologia utilizada. Também contribui para esse resultado o pouco envolvimento do MCTIC na coordenação do programa com os diversos parceiros.

156. Em função dessas diferenças de interpretações, de clareza no momento da celebração das parcerias e de problemas no estabelecimento de mecanismos de articulação, comunicação e colaboração que alinhassem as ações das organizações envolvidas, gera-se um ambiente de insegurança dos patrocinadores e risco de descontinuidade dessas parcerias.

157. Apesar disso, segundo o referencial de governança do TCU, aponta-se como uma boa prática a instituição de um colegiado formalmente instituído, responsável pela tomada de decisões da política pública, ajudando a evitar a sobreposição de ações do governo nas três esferas governamentais e em diversos setores. Ainda que se entenda que a atuação do Comitê Gestor do programa pudesse ser aprimorada, conforme visto nesse e nos outros achados acima, a própria existência desse comitê poderia ser considerada uma boa prática no âmbito do programa, no entanto, o Comitê Gestor do programa foi extinto pelo Decreto 9.759/2019.

158. Ante o exposto, propõe-se recomendar ao Ministério da Defesa que, como coordenador geral do Programa, conforme art. 3º da Portaria Interministerial 586/2015, no estabelecimento de parcerias no âmbito do programa, elabore com maior clareza os termos de parcerias, definindo, de maneira inequívoca, as contrapartidas dos parceiros, inclusive as responsabilidades sobre eventuais necessidades de construção de redes e prestações de serviço.

159. Como benefícios, espera-se uma melhora na coordenação com os atores do programa, com o alinhamento de interesses e expectativas, contribuindo para o estabelecimento de parcerias e para a continuidade do programa.

B. Relativos aos pilares essenciais para inclusão digital

B.1. O programa não contempla ações de alfabetização digital e conteúdo

160. Constatou-se que o Programa Amazônia Conectada não contempla todos os três pilares essenciais para o sucesso de uma política pública de inclusão digital, segundo modelo de políticas públicas de inclusão digital do TCU (2015) . O PAC não possui ações ligadas aos pilares de alfabetização e conteúdo, mas apenas ações de infraestrutura.

161. Conforme o levantamento referente às políticas públicas de inclusão digital, com base em estudos acadêmicos, a equipe de fiscalização identificou um modelo para funcionamento da política pública de inclusão digital, firmada em três pilares de garantia de efetividade: i) alfabetização do indivíduo para o uso das Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs) ; ii) infraestrutura que garanta a disponibilidade de acesso; e iii) conteúdo adequado às necessidades dos usuários (Acórdão 2.151/2015-TCU-Plenário, relator Ministro Bruno Dantas) .

Figura 6 - Pilares de uma política pública de inclusão digital

Fonte: TCU, 2015, p. 21.

162. Para o alcance dessas dimensões, somados a esses pilares, os gestores da política pública devem se preocupar com os quatro tipos principais de desafios enfrentados pelo cidadão excluído digitalmente:

Figura 7 - Principais desafios enfrentados pelo cidadão excluído digitalmente

Fonte: TCU, 2015, p. 20.

163. Isso posto e tendo em vista que consta dos objetivos do programa ‘apoiar políticas de inclusão digital na região Amazônica’ (Portaria Interministerial 586/2015, art. 2º, inciso I) , inquiriu-se os gestores sobre a existência de planejamento relacionado aos pilares alfabetização e conteúdo.

164. Em resposta, o EB informou que não lhe compete promover ações e iniciativas destinadas a esses fins, devendo aos órgãos federais, estaduais e municipais competentes realizarem essas ações (peça 72, item não digitalizável ‘Anexo C’, p. 3-4) .

165. Ressalta-se, novamente, que o MCTIC é o órgão federal ao qual competem as ações de inclusão digital, especificamente à Secretaria de Telecomunicações. A referida secretaria conta com um Departamento de Inclusão Digital, que possui diversas competências relacionadas aos objetivos do programa, conforme destacado na seção A.1.3, entre as quais é oportuno citar (Decreto 9.677/2019, Anexo I) :

Art. 37. Ao Departamento de Inclusão Digital compete:

I - propor e supervisionar as ações de inclusão digital do Governo federal, definindo políticas, diretrizes, objetivos e metas;

(…)

V - planejar, propor, coordenar e executar ações relacionadas à garantia dos meios físicos, redes digitais e softwares necessários à apropriação das tecnologias digitais da informação e comunicação pela população, prioritariamente em regiões com baixo índice de desenvolvimento humano;

VI - planejar e propor programas e ações de formação nas áreas de: tecnologia da informação; gestão de espaços públicos para inclusão digital; e infraestrutura para comunicação digital;

(…)

166. É fundamental que haja o planejamento dessas ações de alfabetização e de conteúdo, tendo em vista que, uma vez implantada a infraestrutura de fibra óptica na região Amazônica, esta por si só não seria suficiente para vencer os desafios que as pessoas enfrentam para estarem conectadas à internet, tanto por falta de conteúdo adequado às necessidades dos usuários quanto por falta de capacitação para utilização das TICs. Nesse mesmo sentido, versou o voto condutor do Acórdão 1.898/2017-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Bruno Dantas:

Consoante já consignado neste Voto, as ações de redução de desigualdade digital apenas serão efetivas quando assegurarem aos excluídos digitais a infraestrutura tecnológica adequada, a alfabetização digital para uso das TICs e o conteúdo adequado e útil que auxilie os usuários em suas atividades e seu desenvolvimento pessoal. A ausência ou grave deficiência de um dos pilares, na prática, restringe a participação efetiva do cidadão na sociedade da informação, dificultando sobremaneira a transformação da realidade imposta pela exclusão digital, o que também gera ineficiência e desperdício de recursos públicos. (grifos acrescidos)

167. Assim, a falta desses pilares no programa pode comprometer a efetiva inclusão digital dessa população, tanto pela falta de conteúdo adequado, mas principalmente pela falta de capacitação para uso dessas TICs.

168. Ainda nesse sentido, transcreve-se outro trecho importante do relatório que fundamentou o referido acórdão sobre o planejamento das ações de um programa de inclusão digital (Acórdão 1.898-TCU-Plenário, relator Ministro Bruno Dantas) :

Neste momento, cabe mencionar que um programa de inclusão digital não precisa, necessariamente, ser desenvolvido de maneira a abarcar as quatro dimensões apresentadas. No entanto, é fundamental que tais dimensões sejam consideradas no planejamento das ações ou programas de inclusão digital, de maneira a permitir que o gestor articule, junto a outros entes públicos ou privados, as dimensões não desenvolvidas diretamente pela ação ou programa a ser desenvolvida, permitindo a completude da política de inclusão digital e sua maior efetividade.

169. Sendo assim, tendo em vista ser o MCTIC o órgão responsável pelas políticas de inclusão digital e que o mesmo compõe o Comitê Gestor do PAC, propõe-se recomendar ao MCTIC, frente as suas competências previstas no art. 37 do Anexo I do Decreto 9.677/2019, que implemente ou coordene com outros atores a implementação de estratégias de alfabetização e desenvolvimento de conteúdo, de forma a incrementar a efetividade do Programa Amazônia Conectada.

170. Assim, espera-se uma maior efetividade na promoção da inclusão digital da população, trabalhando não só na questão de infraestrutura, mas também garantindo que os cidadãos tenham habilidades e ferramentas adequadas para o uso da internet.

B.2. As ações de infraestrutura são insuficientes para a inclusão digital da população

171. Verificou-se que as ações de infraestrutura do PAC não preveem a disponibilidade de redes de acesso, comprometendo a inclusão digital da população e também o acesso de outros órgãos públicos interessados.

172. Como visto, a rede de acesso é a infraestrutura que conecta os usuários finais à rede. Ainda que a infraestrutura de rede principal (backbone) tenha sido construída, os usuários finais - população e outros órgãos públicos - não conseguem se conectar à rede sem a construção da rede de acesso.

173. Em entrevista com os gestores do programa, estes informaram que as redes metropolitanas não são responsabilidade do EB, apenas o backbone, sendo responsabilidade dos interessados a conexão ao backbone. Esse ponto é a questão central da controvérsia entre MEC e o EB, já que o ministério considera que o TED firmado não cumpriu os objetivos, dado que o EB não disponibilizou o acesso à internet às escolas da região, conforme explicado anteriormente no item A.1.4.

174. Sobre a rede de acesso para inclusão da população, os gestores da Telebras informaram, em entrevista no âmbito desta fiscalização, que, no caso de o acordo com EB ser firmado, a intenção da empresa é revender no atacado a capacidade de tráfego de dados recebida pelo EB para provedores locais, e não prestar o serviço de conexão à internet em banda larga diretamente aos usuários finais. Até porque não há definição, pelo MCTIC, da lista das localidades onde inexiste oferta adequada daqueles serviços (art. 12, inciso IV, do Decreto 9.612/2018, que dispõe sobre as políticas públicas de telecomunicações) , o que impede a Telebras de atuar diretamente na prestação desse serviço. Portanto, caberia aos provedores locais que adquirirem essa capacidade da Telebras a construção das redes de acesso para viabilizar o acesso à internet banda larga para a população.

175. Ressalta-se que a falta dessa lista de localidades onde inexiste oferta adequada de serviço de conexão à internet em banda larga já foi objeto de determinação do TCU ao MCTIC no Acórdão 2.053/2018-TCU-Plenário, de relatoria da Ministra Ana Arraes.

176. Esses pontos evidenciam, mais uma vez, o pouco envolvimento do MCTIC nessa ação de inclusão digital, tanto para definição das competências do programa e da participação da Telebras quanto para a coordenação interministerial e intersetorial visando à inclusão digital da população e o atendimento dos diversos órgãos de governo na região, ante as competências daquele ministério dispostas nos arts. 34, incisos VIII e IX, e 37, inciso V, do Anexo I do Decreto 9.677/2019.

177. Como consequência desse achado, considera-se que há evidências de que os objetivos previstos do programa tendem a não serem atendidos, em especial a inclusão digital da população local. Além disso, o programa não vai contribuir para a redução das desigualdades regionais e sociais e para a promoção do desenvolvimento econômico, que o acesso à internet banda larga poderia potencialmente proporcionar.

178. Apesar disso, sobre às ações de infraestrutura do PAC, menciona-se como boa prática o caráter inovador do programa, que utilizou o leito dos rios para a construção do backbone da rede, algo inédito.

179. Pelo exposto, propõe-se recomendar ao MCTIC que coordene ações interministeriais e intersetorias de modo a promover o uso da infraestrutura de rede construída pelo programa não só pelos órgãos conveniados, mas também pela população local e por outros órgãos interessados, de forma a permitir a efetiva inclusão digital da população e a maximizar os resultados do programa, dadas as suas competências previstas nos arts. 34, incisos VIII e IX, e 37, inciso V, do Anexo I do Decreto 9.677/2019.

4. ANÁLISE DOS COMENTÁRIOS DOS GESTORES

180. Com o objetivo de possibilitar aos gestores se manifestarem sobre os achados de auditoria, a versão preliminar deste relatório foi remetida ao Ministério da Defesa (MD) ; ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC) ; ao Estado-Maior do Exército (EME) ; ao Centro Integrado de Telemática do Exército (CITEx) e à Telecomunicações Brasileiras S.A. (Telebras) .

181. O MD não fez comentários ao relatório preliminar, apenas informou que o Comitê Gestor do PAC foi extinto pelo Decreto 9.759, de 11/4/2019 (peça 101) . A extinção do comitê, ocorrida entre a produção do relatório e o envio para comentários dos gestores, também foi mencionada pelos outros órgãos, além das manifestações abaixo.

182. Por sua vez, o MCTIC afirmou que o pouco envolvimento do ministério no programa foi devido ao PAC ser uma ação idealizada pelo EB, que realizou toda sua estruturação e planejamento, e que a participação do MCTIC ‘se deu num aspecto secundário, em caráter consultivo’ (peça 106, p. 4, item 5.2) .

183. No entanto, conforme afirmado pelo ministério na mesma nota, o escopo do programa tinha aderência aos objetivos institucionais do MCTIC, previstos no Decreto 9.677/2019, assim, o fato de o programa ser uma ação do EB não deveria ser óbice para uma atuação mais efetiva do ministério, tanto é que o MCTIC agora prepara o Programa Amazônia Integrada e Sustentável (PAIS) , que, segundo o próprio, está sendo idealizado para ‘incorporar e ampliar o escopo do PAC’ (peça 106, p. 4) .

184. Segundo o MCTIC, o PAIS teria o objetivo de atender a demanda por comunicação da região Norte. O público alvo seria a população da região, que teriam internet em banda larga disponibilizada em escolas, unidades básicas de saúde, órgãos da administração pública, comércio local e domicílios (peça 106, p. 5) .

185. O MCTIC afirmou que tem o PAIS como grande prioridade e salientou que o programa ainda está sendo estruturado, mas a proposta do ministério é que a infraestrutura do PAIS fique sob propriedade da RNP, por tempo indeterminado, como patrimônio vinculado ao contrato de gestão com a União (peça 106, p. 5) . Em reunião realizada no TCU em 20/8/2019, o MCTIC afirmou ainda que a ideia era que a infraestrutura atual do PAC, de propriedade do EB, fosse, de fato, incorporada na rede do PAIS, mas que isso ainda não havia sido discutido com o EB.

186. Quanto às ações de alfabetização e conteúdo, segundo a nota, é entendimento do MCTIC que as ações de inclusão digital no âmbito do PAIS [antes, PAC] caberiam ao MEC, uma vez que este seria o órgão da administração federal competente para tanto (peça 106, p. 5, item 5.3.3) . Ocorre que, como visto nos itens 123 e 165 deste relatório, compete ao MCTIC esta atribuição, ainda que ele possa combinar a implementação com outros órgãos.

187. O EME informou que as interrupções de funcionamento ocorreram por diversos motivos, como atos de vandalismo, acidentes com embarcações e a própria dinâmica do leito dos rios, e que interrupções em prestações de serviço são normais, ocorrendo também no fornecimento de energia elétrica, por exemplo. Afirmou também que não houve descontinuidade do planejamento, mas que o Comitê Gestor do PAC decidiu por não realizar a expansão da rede, priorizando sua operacionalização e maturidade, visando a sustentabilidade do programa (peça 103, p. 4) .

188. Por fim, sugeriu a recriação do Comitê Gestor do programa, aplicando de imediato algumas melhorias, como a substituição do MD pelo MCTIC na coordenação geral do programa e a adequação de atribuições dos participantes; salientou que a expertise e as lições aprendidas no PAC podem agregar valor às novas iniciativas de governo; e concluiu que em sua visão, o MCTIC deveria assumir maior protagonismo na implementação das fases vindouras do PAC (peça 103, p. 5) .

189. Na mesma linha, o CITEx ressaltou as dificuldades de manutenção da rede, que depende do volume de água do rio, inclusive para localização dos pontos de manutenção e dimensionamento dos serviços necessários, o que gera maior complexidade nos processos licitatórios correspondentes. Além disso, disse que a reduzida quantidade de empresas capazes de realizar tais manutenções impõe ainda mais obstáculos à manutenção da rede, e que ‘esses, de fato, foram os aspectos imponderáveis que provocaram a demora na recuperação dos danos provocados por vândalos (peça 102, p. 5) .

190. O CITEx também afirmou que a ausência de planos de expansão deve-se ao fato de o programa ser inédito, que focou no estabelecimento de soluções para a operação e manutenção da rede, cuja sustentabilidade precisava ser exercitada e validada antes de se prosseguir com a expansão da rede. Ademais, disse que esse processo de solução de operação e manutenção não deveria ser entendido como descontinuidade da estrutura de governança, pelo fato de que o Comitê Gestor do programa priorizou a validação da implantação da estrutura para posteriormente conceber a forma mais adequada de governança (peça 102, p. 3-4) .

191. Em conclusão, o CITEx sugeriu a recriação do Comitê Gestor do programa com algumas reformulações. Propôs que i) o Comitê Gestor contemplasse número restrito de órgãos dos níveis mais elevados da administração pública, sugerindo não incluir órgãos executivos como componentes do comitê; ii) o Comitê tenha um membro comprometido com o financiamento direto do projeto; e iii) o presidente do comitê seja membro do órgão responsável pelo programa (peça 102, p. 7-8) .

192. Na versão preliminar deste relatório encaminhada para comentários dos gestores, havia uma seção sobre o Acordo de Cooperação Técnica entre o EB e a Telebras para a operação e manutenção da rede do programa. No entanto, optou-se por retirar essa seção do relatório final, dado que o acordo ainda estava em fase de minuta. As manifestações da Telebras sobre o relatório preliminar (peça 99) referiam-se à seção suprimida, portanto também não serão reproduzidas.

5. CONCLUSÃO

193. Esta auditoria avaliou o Programa Amazônia Conectada sob as óticas da inclusão digital e da estrutura de governança que garanta a sustentabilidade econômica e operacional do programa. O trabalho analisou se a estratégia de implementação do programa contempla os pilares essenciais para inclusão digital - alfabetização, infraestrutura e conteúdo - e se a sustentabilidade econômica e operacional do programa foi prevista e articulada.

194. A auditoria identificou deficiências na estrutura de governança do Programa Amazônia Conectada (PAC) que podem não garantir a sustentabilidade econômica e operacional do programa. A partir do Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas do TCU, foram constatados problemas em pelo menos três componentes do modelo de governança: planos e objetivos; capacidade organizacional e recursos; e coordenação e coerência.

195. Verificou-se a descontinuidade do planejamento e da estrutura de governança inicial do programa, visto que, apesar de o programa só ter instalado 10% da rede prevista inicialmente, não há planos estratégicos, táticos e operacionais, tampouco objetivos, metas e recursos para conclusão da expansão da rede. Além disso, com a troca da gestão, houve um rompimento entre o modelo de governança traçado inicialmente e o atualmente empreendido para o programa. Tal descontinuidade foi provocada pela falta de coordenação entre o Ministério da Defesa e o Exército e pelo pouco envolvimento do MCTIC e da Telebras no planejamento do programa.

196. Vale destacar que mudanças de gestão são bastante comuns na administração pública em geral, e que a troca em si não é um problema. Porém, no caso do PAC, a troca de gestão e a falta de uma estrutura de governança formalizada e consolidada entre os diversos atores ocasionaram uma descontinuidade no programa, com a revisão do planejamento e do próprio modelo de governança do programa (parágrafos 55 a 97) .

197. Ainda, constatou-se que o programa não dispõe de recursos financeiros suficientes para o cumprimento dos seus objetivos. O PAC, que tinha custo estimado de R$ 600 milhões, não dispõe de uma fonte de recursos recorrentes e só teve a sua disposição pouco mais de R$ 39 milhões até agora, sendo que quase a metade desse valor foi obtida por meio de instrumentos de parceria com órgãos interessados. Ao mesmo tempo que essa capacidade de engajamento e coordenação com diversos atores para o fornecimento de recursos pode ser considerada uma boa prática do programa, ela também demonstra a falta de priorização do programa pelo governo federal, posto que o MCTIC, órgão setorial do governo responsável pelas ações de banda larga e inclusão digital, forneceu menos de 10% do orçamento do programa (parágrafos 99 a 117) .

198. Foi identificada uma excessiva assunção de responsabilidades dentro do programa por parte do Exército Brasileiro, sem a participação mais efetiva do MCTIC e da Telebras no planejamento e operacionalização do programa. Ainda que esse protagonismo do EB tenha sido essencial para o desenvolvimento do Amazônia Conectada, uma distribuição de competências mais equilibrada entre as partes poderia ter melhorado os resultados do PAC, cuja rede necessita de manutenção há mais de um ano (parágrafos 119 a 134) .

199. Apesar da complexidade da estrutura do programa e da capacidade de engajamento de diferentes atores para a captação de recursos, observou-se a ocorrência de falhas na coordenação entre diversos atores governamentais envolvidos na política pública. Isso porque, apesar de o EB ter informado a conclusão de todas as parcerias firmadas, seja por convênios, seja por Termos de Execução Descentralizada (TEDs) , essa não é a posição de alguns parceiros do programa que consideram não ter recebido as contrapartidas pelos recursos financeiros transferidos, a exemplo do MEC. Essas divergências quanto ao cumprimento dos acordos firmados colocam em dúvida a continuidade desse tipo de parceria e põem em risco a sustentabilidade econômica do programa (parágrafos 136 a 158) .

200. Quanto à inclusão digital, identificou-se que o PAC não contempla todos os três pilares básicos de atuação para o sucesso de uma política pública de inclusão digital - infraestrutura, alfabetização digital e conteúdo -, conforme modelo definido pelo TCU no Acórdão 2.151/2015-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Bruno Dantas. O programa concentra-se na instalação de infraestrutura e deixa para segundo plano questões essenciais, como alfabetização digital e conteúdo adequado, sem nem ao menos articular a implantação de ações nessas perspectivas com outros atores, ainda que o programa não trate expressamente delas Apesar de participar do Comitê Gestor do programa e ser o órgão responsável pelas políticas públicas de inclusão digital do governo federal, o MCTIC tem papel secundário no programa, se limitando a acompanhar suas ações (parágrafos 160 a 169) .

201. Quanto ao pilar de infraestrutura, em que pese o programa promover a chegada de backhaul de fibra óptica no interior do Amazonas, conectando unidades da Defesa Nacional e órgãos públicos parceiros do programa, constatou-se que o PAC não contempla a existência de redes de acesso para a inclusão digital da população, além dos problemas de governança citados anteriormente (parágrafos 171 a 179) .

202. A presente fiscalização, seus achados e propostas de deliberação ganham ainda mais relevância no contexto atual, em que o MCTIC estuda a ampliação (ou remodelação) do projeto, agora batizado de Projeto Amazônia Integrada e Sustentável (PAIS) (parágrafo 43) . A extensão da rede projetada do PAIS é sete vezes maior que a rede existente no PAC, e estima-se um investimento de até R$ 300 milhões nesse novo projeto. Assim, é importante que os gestores, na elaboração do PAIS (ou remodelamento do PAC) , examinem os achados e as propostas de deliberações do presente relatório, bem como as boas práticas sobre políticas públicas constantes de outros referenciais, como o ‘Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas’ do TCU e o ‘Avaliação de Políticas Públicas: guia prático de análise ex ante da Casa Civil da Presidência da República em parceria com outros órgãos do governo.

6. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

203. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

a) recomendar ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovação e Comunicações e ao Ministério da Defesa, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que conjuntamente:

a.1) observando as diretrizes dispostas no art. 4º do Decreto 9.203/2017, elaborem e formalizem a estrutura de governança do Programa Amazônia Conectada, contemplando, no mínimo (parágrafo 97) :

a.1.1) definição precisa das competências e responsabilidades de cada ator envolvido;

a.1.2) cronograma de ações a serem realizadas para garantir a expansão, a operação e manutenção do backbone, bem como para assegurar a instalação, operação e manutenção da rede de acesso para atendimento da população e dos órgãos públicos localizados na região;

a.1.3) volume de recursos necessários para a continuidade do programa;

a.1.4) plano de gestão de riscos que identifique avalie e gerencie os riscos que possam impactar o atingimento dos objetivos do programa, acompanhado de estratégias para mitigação;

a.2) elaborem um planejamento orçamentário plurianual do programa, detalhando as ações, os recursos necessários e as possíveis fontes de financiamento para expansão, operação e manutenção da infraestrutura do Programa Amazônia Conectada (parágrafo 117) ;

a.3) reavaliem os papéis e a distribuição de competências entre os participantes do programa, considerando suas competências legais, bem como suas capacidades organizacionais, de modo a garantir o balanceamento de poder e a segregação de funções críticas dentro do programa (parágrafo 133) ;

b) recomendar ao Ministério da Defesa, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, e frente ao seu papel de coordenador geral do programa, expresso no art. 3º da Portaria Interministerial 586/2015, que, no estabelecimento de parcerias no âmbito do programa, elabore com maior clareza os termos de parcerias, definindo, de maneira inequívoca, as contrapartidas dos parceiros, inclusive as responsabilidades sobre eventuais necessidades de construção de redes e prestações de serviço (parágrafo 158) ;

c) recomendar ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e das Comunicações, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que:

c.1) participe ativamente da coordenação das ações de expansão do Programa Amazônia Conectada, incluindo a expansão do backbone e da rede infraestrutura de acesso em banda larga, além das questões relacionadas à inclusão digital, dadas as suas competências previstas nos arts. 34, incisos VII, VIII e IX, e 37, inciso I, V e VI, do Anexo I do Decreto 9.677/2019 (parágrafo 134) ;

c.2) frente as suas competências previstas no art. 37 do Anexo I do Decreto 9.677/2019, implemente ou coordene com outros atores a implementação de estratégias de alfabetização e desenvolvimento de conteúdo no âmbito do programa, de forma a incrementar a efetividade do Programa Amazônia Conectada (parágrafo 169) ;

c.3) coordene ações interministeriais e intersetoriais de modo a promover o uso da infraestrutura de rede construída pelo programa não só pelos órgãos conveniados, mas também pela população local e por outros órgãos interessados, de forma a permitir a efetiva inclusão digital da população e a maximizar os resultados do programa, dadas as suas competências previstas nos arts. 34, incisos VIII e IX, e 37, inciso V, do Anexo I do Decreto 9.677/2019 (parágrafo 179) ;

d) arquivar os autos, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.”

É o relatório.