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16 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - PRESTAÇÃO DE CONTAS (PC) : PC 02265120144 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
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Inteiro Teor

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.651/2014-4

GRUPO II – CLASSE I – Plenário

TC 022.651/2014-4 [Apenso: TC 021.016/2017-8]

Natureza: Embargos de declaração (Prestação de Contas)

Entidade: Fundo Constitucional do Distrito Federal

Exercício: 2013.

Responsáveis: Adilson Antonio Evangelista (314.006.121-87); Adonias dos Reis Santiago (001.977.501-68); Adão Nunes da Silva (064.683.303-00); Alessandro Geraldo Venturim Barbosa da Silva (536.985.411-49); Anderson Carlos de Castro Moura (473.712.691-87); Claudio Armond da Silva Cordeiro (334.223.111-49); Francisco Carlos da Silva Niño (334.114.68068); Gilberto Lopes da Silva (359.231.721-00); Hamilton Santos Esteves Junior (265.566.501-53); Jooziel de Melo Freire (803.156.407-82); Jorge Luiz Xavier (430.308.906-00); Júlio César Corrêa Faria (462.099.301-82); Júlio César dos Santos (308.225.211-72); Leone Affonso Soares (259.696.251-91); Marcia Wanzoff Robalinho Cavalcanti (456.697.914-87); Mário Lopes Condes (381.509.481-04); Paulo Santos de Carvalho (244.666.97191); Paulo Sérgio Soares Sarmento (620.143.074-15); Sergio Ricardo Souza Santos (444.076.291-34); Suamy Santana da Silva (720.501.287-20); Vanuza Náara de Oliveira Almeida (318.764.634-49); Washington Rodrigues Lima (351.953.391-04); Watson Warmling (602.959.021-91); Érico Rossano Moreto dos Santos (457.884.301-78)

Interessado: Secretaria do Tesouro Nacional (00.394.460/0409-50) Representação legal: Allan Lúcio Sathler; Joao Marcos Fonseca de Melo (26323/OAB-DF) e outros.

SUMÁRIO: PRESTAÇÃO DE CONTAS. FUNDO CONSTITUCIONAL DO DISTRITO FEDERAL (FCDF). EXERCÍCIO DE 2013. DEFICIÊNCIAS DE PLANEJAMENTO E GOVERNANÇA. FALHAS. IRREGULARIDADES GRAVES NO PAGAMENTO DE INATIVOS E PENSIONISTAS DAS ÁREAS DE EDUCAÇÃO E SAÚDE DO DF COM RECURSOS DO FCDF, SEM AUTORIZAÇÃO CONSTITUCIONAL. SUPERVENIÊNCIA DE ACÓRDÃO DO TCU, A AUTORIZAR A CONTINUIDADE DOS PAGAMENTOS ATÉ DEFINITIVA DELIBERAÇÃO DESTA CORTE SOBRE A MATÉRIA. REGULARIDADE E REGULARIDADE COM RESSALVAS DAS CONTAS, CONFORME AS RESPONSABILIDADES DOS GESTORES. DETERMINAÇÃO AO FCDF PARA QUE, CAUTELARMENTE, SE ABSTENHA DE PAGAR NOVOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS A SERVIDORES DA SAÚDE E DA EDUCAÇÃO. DETERMINAÇÃO AO FUNDO PARA QUE ELABORE PLANO DE AÇÃO COM VISTAS A SANEAR E CORRIGIR DEFINITIVAMENTE A IRREGULARIDADE APONTADA. DETERMINAÇÃO AO MINISTÉRIO DA ECONOMIA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS PELO DISTRITO FEDERAL.

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ALEGAÇÃO DE OMISSÃO E CONTRADIÇÃO. CONHECIMENTO. MERA TENTATIVA DE REDISCUSSÃO DO MÉRITO DA CAUSA. REJEIÇÃO DOS EMBARGOS.

RELATÓRIO

Trata-se de embargos de declaração (peça 88) opostos pelo Distrito Federal (DF) em face do Acórdão 1.895/2019 – Plenário (peça 65), o qual reproduzo, no que interessa ao presente recurso:

9.4. determinar ao Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) que:

9.4.1. cautelarmente, no prazo máximo de 30 dias, se abstenha de pagar quaisquer novos benefícios previdenciários, concedidos a servidores da educação e saúde, por serem de responsabilidade exclusiva do tesouro do Distrito Federal;

9.4.2. apresente a este Tribunal, no prazo de 180 dias, sob pena de multa aos gestores e irregularidade das contas do FCDF, plano de ação, destinado a sanear a situação irregular de pagamento, com recursos do Fundo, de atos de pensão e aposentadoria, instituídos em favor de servidores das áreas de saúde e educação do Distrito Federal por estar em desacordo com os artigos 21, inciso XIV, da CF/1988, e 1º da Lei 10.633/2002, contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os responsáveis pelas ações, o prazo previsto para implementação das medidas saneadoras e as justificativas para fixação desse prazo;

9.5. determinar à unidade técnica que, com base no art. 276, § 3º, do Regimento Interno/TCU, promova a oitiva do Distrito Federal e do Fundo Constitucional do Distrito Federal para que, caso queiram, no prazo de 15 dias, se pronunciem sobre os requisitos da medida cautelar concedida no subitem 9.4.1 acima e demais questões que entenderem pertinentes relativas ao pagamento de inativos e pensionistas das áreas da saúde e da educação do Distrito Federal com recursos do FCDF;

9.6. determinar ao Ministério da Economia leve em linha de consideração a presente deliberação para aferir os dados reais referentes ao FCDF e corrigi-los, no sentido de adequá-los ao regime de legalidade administrativa, devendo acompanhar a elaboração e a execução do plano de ação referido no subitem anterior, de forma tempestiva e conjunta com os órgãos distritais, para a correção da irregularidade;

Após mencionar alguns processos do TCU acerca de questões relativas ao Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), o DF afirma que se trata de verdadeiro conflito federativo.

Alega que as controvérsias com a União decorrem de falta de regulamentação da questão, como seria evidenciado em trechos do voto do Ministro Relator, após o que reproduz trechos de instrução da unidade técnica que mencionam entendimentos do controle interno.

Segundo o DF, os critérios adotados para se proibir a utilização das verbas do FCDF para custeio de inativos da saúde e da educação do DF foram extraídos de leis que versam sobre temas correlatos – a Lei Complementar 141/2012 e a Lei 9.394/1996 (LDB), que nada dizem sobre o FCDF.

A percepção quando à falta de parâmetros teria sido evidenciada em outras decisões do TCU, a exemplo do Acórdão 2.938/2018 (itens 9.2.2; 9.5.1.1 e 9.5.1.3 destacados).

Não por outro motivo, foi editado o Decreto 9.826/2019, instituindo grupo de trabalho interministerial para elaborar estudo e traçar diretrizes sobre a aplicação dos recursos do fundo. Um dos escopos do grupo e trabalho, segundo o art. 1º, incisos II e III, do Decreto, é o estudo do “montante de recursos destinados aos serviços públicos de saúde e de educação, inclusive sobre as definições dos

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parâmetros de previsão e execução orçamentária e financeira desses recursos”; e dos “riscos e impactos fiscais, orçamentários, financeiros, operacionais e institucionais decorrentes dos cenários definidos pelo grupo”.

O Decreto previu a duração de 6 meses para o grupo de trabalho interministerial, prorrogável por igual prazo, e o próprio TCU, em 4/9/2019, prorrogou esse prazo por mais 360 dias.

Assim, o DF alega que a ausência de parâmetros foi reconhecida pelo próprio TCU, ao recomendar a adoção de providências ao Poder Executivo, o qual constituiu, formalmente, grupo de trabalho para sugerir a normatização da questão.

Conclui que houve omissão no acórdão embargado ao não tratar da instituição do grupo de trabalho interministerial previsto no Decreto 9.826/2019. O próprio acórdão embargado teria reiterado a necessidade de constituição do grupo de trabalho, mas olvidou a previsão do decreto.

O ente federado defende que seria natural o TCU aguardar o resultado final desses trabalhos para adotar alguma medida impositiva, sobretudo em sede de cautelar.

A edição do referido decreto, a seu ver, seria fato novo, a ser analisado antes do próprio mérito da demanda e argumenta que o processo deveria ser suspenso, com fulcro no art. 313, inciso V, do Código de Processo Civil:

Art. 313. Suspende-se o processo:

[...]

V – quando a sentença de mérito:

a) depender do julgamento de outra causa ou da declaração de existência ou de inexistência de relação jurídica que constitua o objeto principal de outro processo pendente;

b) tiver de ser proferida somente após a verificação de determinado fato ou a produção de certa prova, requisitada a outro juízo;

Ademais, teria passado despercebido pelo TCU que a mesma questão foi apreciada pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, que decidiu de forma oposta (Decisão 4.725/2018). Ainda segundo o ente federado, o fundamento para prevalência da decisão do TCU não decorre de sua competência, mas da “correção de seus argumentos”.

A decisão do TCU se assemelharia mais à decisão de um recurso contra a decisão do TCDF e o acórdão embargado acaba sendo contraditório na medida em que afirma sua autoridade a partir da qualidade de sua fundamentação e não por meio de referência ao texto constitucional.

Aduz que deve prevalecer o controle externo do TCDF, porquanto cabe à União prover o DF com os recursos necessários a atender às finalidades previstas na Carta Magna, via repasses obrigatórios. Os recursos repassados para o DF passariam a integrar, automaticamente, o patrimônio do receptor, a quem caberia definir e realizar a aplicação das verbas nas finalidades adequadas.

Dessa forma, o acórdão embargado representaria indevida ingerência de uma esfera da federação em outra. O repasse dos recursos do FCDF, a seu ver, não está entre as espécies de transferências voluntárias decorrentes de convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres (art. 71, da CRFB) tampouco seria competência do TCU fiscalizar instrumentos de repasses obrigatórios criados pelo legislador ordinário.

Para o Distrito Federal, incumbe privativamente ao TCDF fiscalizar a aplicação dos recursos federais recebidos com fundamento no art. 21, inciso XIV, da Constituição Federal.

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Argumenta que o TCU é contraditório ao fazer determinações aos poderes constituídos, no sentido da normatização do FCDF, e concluir de que o DF atua de forma ilegal ao destinar verbas do fundo para pagamento de inativos e pensionistas da saúde e da educação.

Aduz que, segundo a Lei 10.633/2002, cabe ao DF gerir e utilizar os recursos, sem especificação de rubricas ou despesas previamente definidas. Não haveria dispositivo legal que proíba a utilização dos recursos para pagamento de servidores inativos da saúde e da educação.

Recorda que antes da criação do FCDF, quando os repasses eram feitos mediante convênios, havia a transferência para o pagamento dos aludidos inativos. Essa situação, teria servido como base para a formatação do FCDF pela Lei 10.633/2002.

O objetivo da criação do fundo seria dar maior autonomia às transferências para do DF, por meio de transferência legal automática. Nesse sentido, à União caberia, apenas, o aporte dos recursos e, ao DF, a definição da forma de alocação desses valores nas áreas de saúde, educação e segurança pública.

O Distrito Federal argumenta que a assistência financeira para a execução dos serviços públicos de saúde e educação envolve também o pagamento de inativos e que os recursos para tanto “devem sair de algum lugar”. Se não forem usados os recursos do FCDF, uma parcela do orçamento distrital destinada a essas áreas deverá ser realocada e isso não acarretará aumento na destinação de recursos para a remuneração de servidores ativos ou investimentos, mas apenas alteração de fontes de custeio com graves consequências para os parâmetros orçamentários.

Defende a importância do adequado pagamento dos inativos, o que representa um incentivo aos servidores da ativa e alega que esse pagamento com recursos do FCDF “sempre foi expressamente autorizado pelo TCU, conforme se depreende do Acórdão n. 2.334/2016”.

Questiona se não teria qualquer participação na definição a ser dada às receitas do fundo diante do previsto no art. , da Lei 10.633/2002, que determina a entrega dos recursos ao DF até o dia 5 de cada mês. Esse dispositivo, aliás, nem teria sido discutido.

Citando que a Lei 10.633/2002 disciplina que os recursos do FCDF são “entregues” e que a Lei de Responsabilidade Fiscal diz que são “transferidos” pela União (art. 19, § 1º, V), defende que essa obrigação é distinta do efetivo pagamento das remunerações, de incumbência do DF.

Considerando que houve a concessão de medida cautelar e que se pode entender que o recurso interposto não obsta seu imediato cumprimento, defende que haja concessão expressa de efeito suspensivo aos embargos. Isto, pois restou demonstrada plausibilidade jurídica da pretensão e, quanto ao perigo na demora, a par de a decisão limitar sua autonomia, implica graves consequências de natureza orçamentária e fiscal.

Argumenta que a limitação à utilização de recursos do FCDF para pagamento de inativos da saúde e da educação acarretaria problemas para o cumprimento dos mínimos constitucionais dessas áreas.

Ademais, a ampliação dos gastos para o cumprimento desses mínimos acarretaria problemas para o atendimento dos limites de despesa com pessoal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, pois considera que a quase totalidade dessa ampliação seria proveniente do aumento do gasto com pessoal.

Como há falta de recursos em caixa, a ampliação dos gastos para cumprimento dos mínimos em saúde e educação comprometeria outros serviços públicos indispensáveis à população.

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Alega, ainda, que a decisão embargada fere o princípio da segurança jurídica, pois altera de forma drástica a interpretação dada à Lei 10.633/2002.

Ao final, requer, preambularmente, a concessão de efeito suspensivo para sustar o cumprimento da medida cautelar e das determinações expedidas no acórdão embargado até o julgamento final do recurso ou, alternativamente, até a conclusão dos trabalhos do grupo de trabalho interministerial previsto no Decreto 9.826/2019. No mérito, requer que se conclua que o resultado do presente processo depende da regulamentação a que se refere aludido decreto, que a competência para fiscalizar a aplicação dos recursos é do TCDF e que não há norma que impeça o pagamento de inativos e pensionistas da saúde e da educação com recursos do FCDF.

É o relatório.

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VOTO

Trata-se de embargos de declaração opostos pelo Distrito Federal (DF) em face do Acórdão 1.895/2019 – Plenário (peça 65), por meio do qual o TCU, além de julgar as contas dos gestores do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) relativas ao exercício de 2013, determinou ao fundo que, cautelarmente, se abstivesse de pagar novos benefícios previdenciários, concedidos a servidores da saúde e da educação, e apresentasse plano de ação para sanear a situação irregular de pagamento, com recursos do fundo, de atos de pensão e de aposentadoria, instituídos em favor de servidores das referidas áreas.

Conheço do recurso, por preencher os requisitos atinentes à espécie.

No mérito, a decisão embargada não apresenta as omissões e contradições alegadas. O ente federado pretende, na verdade, rediscutir o mérito da decisão embargada, reapresentando, pela via recursal dos embargos, diversos argumentos já devidamente enfrentados no acórdão recorrido.

Diferentemente do que alega o embargante, não há contradição entre os entendimentos do controle interno, reproduzidos no recurso, e o voto condutor da deliberação embargada. Primeiro, porque a contradição sanada pela via dos embargos deve estar na própria deliberação. Segundo, porque a situação evidenciada pelo controle interno, no sentido de que falta melhor regulamentação de como deve ser a gestão do fundo, a definição de metas e a distribuição de recursos, por área beneficiada, não inviabiliza a conclusão precípua da deliberação recorrida:

Os artigos 21, inciso XIV, da Constituição Federal, bem como 1º, da Lei 10.633/2002, disciplinam que a assistência financeira da União, no âmbito do FCDF, destina-se à execução de serviços públicos , o que não se confunde com o pagamento de inativos e pensionistas das áreas de saúde e educação do Distrito Federal.

Tal conclusão decorre de expresso texto constitucional e legal. Ela não depende, data venia, de regulamentação, para aperfeiçoamento da gestão dos recursos do fundo. Aliás, não ocorrendo reforma no mencionado dispositivo constitucional, a regulamentação deverá observar esse entendimento, em respeito à Lei Maior.

No voto da deliberação embargada, quanto ao Acórdão 2.938/2018 – Plenário, observei:

Por meio do Acórdão 2938/2018 – Plenário, diante dos diversos riscos verificados para a efetividade do Fundo, o Tribunal determinou a diversos órgãos envolvidos a realização de estudo pormenorizado, englobando, dentre outros aspectos, o montante de recursos a ser destinado aos serviços de saúde e de educação.

A pronta definição do TCU, quanto à questão ora analisada, é absolutamente necessária para que os sérios problemas do Fundo sejam atacados de forma célere e efetiva.

[...]

Reputo necessário, ademais, determinar ao Ministério da Economia, órgão incumbido da administração financeira e da elaboração, acompanhamento e avaliação dos orçamentos anuais, bem como da elaboração de estudos especiais a respeito de políticas e programas federais, nos termos do artigo 31, da Lei 13.844/2019, que acompanhe a elaboração e a execução do referido plano de ação, devendo realizar todas as análises técnicas e atuar de forma tempestiva e conjunta, com os órgãos distritais, para a correção da irregularidade.

Essa determinação está em sintonia com o item 9.2, do Acórdão 2938/2018 – Plenário, que determinou a formação de grupo de trabalho, com a participação de ministérios e de órgãos distritais, para a apresentação de estudo a respeito de diversas questões afetas ao FCDF, dentre as quais o montante de recursos que seria destinado aos serviços públicos de saúde e de educação,

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incluindo as definições dos parâmetros de previsão e execução orçamentária e financeira desses recursos (subitem 9.2.2).

Como registrado na exposição de motivos relativa ao Decreto 9.826/2019, cujo excerto foi reproduzido pelo embargante:

6. Ciente da complexidade do tema e do volume de recursos envolvidos, o Tribunal de Contas da União realizou auditoria que resultou no Acórdão n o 2.938/2018. No referido Acórdão, o TCU manifesta a necessidade de ser tratar do tema e determina ao Ministério da Segurança Pública e à Casa Civil da Presidência da República que formem grupo de trabalho para elaborar estudo sobre a gestão do FCDF.

Por conseguinte, ainda que não mencionado o Decreto 9.826/2019, no voto da deliberação embargada, nã...