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5 de Março de 2021
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 2 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
04606120126
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Recorrente: Secretaria do Orçamento Federal do Ministério da Economia, Ministério da Saúde (vinculador).
Julgamento
21 de Agosto de 2019
Relator
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__04606120126_7ff80.rtf
Inteiro TeorTCU__04606120126_911c1.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 046.061/2012-6

GRUPO II – CLASSE I – Plenário

TC 046.061/2012-6 [Apenso: TC 032.553/2017-0]

Natureza: Consulta

Órgão: Ministério da Saúde (vinculador)

Interessado: Câmara dos Deputados (00.530.352/0001-59)

Representação legal: não há

SUMÁRIO: CONSULTA FORMULADA PELO PRESIDENTE DA COMISSÃO DE SEGURIDADE SOCIAL E FAMÍLIA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. DÚVIDAS A RESPEITO DAS DESPESAS QUE PODEM SER COMPUTADAS PARA FINS DE CUMPRIMENTO DO PISO CONSTITUCIONAL DA SAÚDE. RESPOSTA NEGATIVA A TODOS OS QUESTIONAMENTOS. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. NÃO CONHECIMENTO.

RELATÓRIO

Inicio a parte expositiva desta deliberação com a transcrição da instrução peça 193, elaborada por auditor da SecexSaúde, que obteve anuência dos dirigentes da unidade técnica:

“1. Trata-se de embargos de declaração opostos pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF) contra o Acórdão 31/2017-TCU-Plenário (peça 77), por meio do qual esta Corte manifestou seu entendimento sobre a não inclusão de algumas rubricas questionadas pela Comissão de Seguridade Social e Família (CSSF) da Câmara dos Deputados no cômputo da aplicação mínima em ações e serviços públicos de saúde.

2. A embargante não chegou a alegar que o Acórdão 31/2017-TCU-Plenário foi omisso, obscuro ou contraditório. No entanto, em despacho datado de 8/10/2018 (peça 186), o Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues determinou à SecexSaúde, ainda que se tratasse de recurso que em princípio não deveria ser conhecido, que se manifestasse a respeito dos argumentos constantes do expediente recursal de peça 166.

3. Requer a SOF, por fim, o acolhimento dos presentes embargos a fim de obter decisão favorável à interpretação por ela adotada no que diz respeito à inclusão dos recursos aplicados na reestruturação dos hospitais universitários federais (REHUF) e na capitalização da Hemobrás no piso da saúde.

HISTÓRICO

4. A LC 141/2012 foi sancionada em 13/1/2012 e publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 16/1/2012, quando passou a vigorar. Ela veio regulamentar a Emenda Constitucional 29/2000 (EC 29/2000) e, em termos gerais, estabelece questões orçamentárias e financeiras afetas às despesas do Sistema Único de Saúde (SUS), alcançadas pela EC 29/2000.

5. No documento da consulta é destacado o art. 5º da LC 141/2012, onde é registrada a previsão do valor a ser aplicado em cada exercício financeiro:

Art. 5º A União aplicará, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, o montante correspondente ao valor empenhado no exercício financeiro anterior, apurado nos termos desta Lei Complementar, acrescido de, no mínimo, o percentual correspondente à variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da lei orçamentária anual.

§ 1º (VETADO).

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§ 2º Em caso de variação negativa do PIB, o valor de que trata o caput não poderá ser reduzido, em termos nominais, de um exercício financeiro para o outro.

§ 3º (VETADO).

§ 4º (VETADO).

§ 5º (VETADO).

6. O Consulente destacou que a LC 141/2012, fruto de incansáveis debates,

buscou reduzir a subjetividade que permeou durante anos a definição de ações e serviços públicos de saúde para fins de apuração dos recursos mínimos a serem aplicados no setor, estabelecendo regras, diretrizes e condições para identificação das despesas passíveis de serem consideradas para tal finalidade.

7. Trouxe aos autos a Nota Técnica n. 014/2012 – CONOF/CD, que apresenta análise das principais inovações trazidas pela LC 141/2012, elaborada pelo Núcleo de Saúde da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados (CONOF/CD) (peça 3), bem como parecer da Comissão de Seguridade Social e Família ao PLN 24, de 2012-CN, na parte referente às despesas computadas no piso constitucional da saúde na forma da LC 141/2012 (peça 4).

8. Destacou que segundo a mencionada nota técnica, a LC 141/2012 buscou fixar regras, diretrizes e condições para identificar as despesas que deveriam ser consideradas como ‘ações e serviços públicos de saúde’ para apuração do mínimo constitucional, podendo-se agrupar os principais requisitos da norma em: i) gerais de atendimento cumulativo (art. 2º); ii) específicos afetos ao objeto do gasto: computáveis no piso (art. 3º) e não computáveis no piso (art. 4º); iii) específicos afetos às fontes de recursos: computáveis no piso (arts. 5º, 6º e 7º) e não computáveis no piso (arts. 4º, X, e 24, § 4º); e iv) específicos afetos ao estágio da despesa para fins de atendimento do piso (art. 24, incisos I e II).

9. O Consulente ressaltou, no entanto, que a LC 141/2012 continuava objeto de debates, tanto em relação à interpretação de seus dispositivos, quanto ao exercício de aplicabilidade da norma, ‘uma vez que ela foi sancionada após a aprovação do Orçamento da União para 2012’.

10. Nesse ínterim, ‘à luz das disposições da LC 141/2012 e da Proposta Orçamentária da União para 2013 (PLN 24, de 2012-CN)’, o Consulente suscitou dúvida quanto aos seguintes aspectos afetos à aplicação da norma:

a) As disposições previstas na LC 141/2012 são aplicáveis a partir do corrente exercício financeiro?

b) Sob a égide da LC 141/2012, devem ser computadas no piso constitucional despesas do Ministério da Saúde (MS) relacionadas a:

b.1) Hospitais Universitários do MEC, quando realizadas no âmbito do Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais – REHUF, instituído por meio do Decreto 7.082/2010 (ação orçamentária 20G8)?

b.2) Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), criada por meio da Lei 9.961/2000 (Unidade Orçamentária 36213)?

b.3) Academias de saúde instituídas por meio da Portaria 719/2011 do Ministério da Saúde (ação orçamentária 20YL, no PLN 24, de 2012-ON)?

b.4) Participação da União no Capital Social - Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrás), empresa cuja criação foi autorizada pela Lei 10.972/2004, (ação orçamentária 09LP)?

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b.5) Saneamento básico diverso do previsto nos incisos VI e VII do art. 3º da LC 141/2012 (como as ações orçamentárias 10GD, 10GE, 10SK, 10SV e 20AG, em 2012, e 20YG, 20YH e 20AG, no PLN 24, de 2012-CN)? e

b.6) Resíduos sólidos (como as ações orçamentárias 10GG, 10SL e 20AM, em 2012, e 20YF e 20AM, no PLN 24, de 2012-CN), tendo em vista a determinação do inciso VI do art. 4º da LC 141/2012?

c) O ‘saneamento em pequenas comunidades’, previsto no inciso VI do art. 3º da LC 141/2012, deve ser interpretado segundo a expressão ‘localidade de pequeno porte’ regulada no inciso VIII do art. da Lei 11.445/2007 e, dessa forma, restringir-se a áreas rurais, aldeias indígenas e vilas?

11. Diante disso, reforçou o Consulente que,

considerando a necessidade de se garantir a adequada aplicação da norma de financiamento em todo o país; considerando ser o PLN 24, de 2012-CN, a primeira proposta orçamentária da União a ser aprovada e executada já sob a égide da aludida regulamentação da EC 29, de 2000; e considerando que a aplicação da referida Lei Complementar no âmbito da União serve de paradigma para os demais entes federados, solicita-se tramitação preferencial da matéria.

12. A presente consulta foi examinada, inicialmente, pela SecexSaúde, que apresentou suas conclusões na instrução de peça 11, à luz do aduzido na nota técnica de peça 3, da lavra da CONOF/CD, e no parecer de peça 4, da CSSF/CD.

13. Em seguida, o Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues autorizou a remessa dos autos à Secretaria de Macroavalição Governamental (Semag), tendo em vista sua relevância, bem assim que a matéria tocava o âmbito de atuação daquela secretaria.

14. Em 13/3/2014, a Semag realizou reunião técnica com participação da SecexSaúde e de representantes das Secretarias de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN), Executiva e de Orçamento e Planejamento do Ministério da Saúde, além das Consultorias de Orçamento do Senado Federal e da Câmara dos Deputados e da Procuradoria-Geral da República (PGR).

15. A instrução preliminar da Semag, à peça 19, datada de 2/10/2014, foi encaminhada ao Ministério da Saúde, Ministério da Fazenda, Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Ministério da Educação, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Advocacia-Geral da União (AGU), Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia, Procuradoria-Geral da República e Consultorias-Gerais de Orçamento da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (COFF/CD e Conorf/SF), para se manifestarem sobre as conclusões da unidade instrutiva, se assim entendessem.

16. Encaminharam ponderações ao TCU a COFF/CD (peça 65), a Conorf/SF (peça 57), a Hemobrás (peça 56), o Ministério da Educação (peça 70), o Ministério da Saúde (peça 67) e a SOF (peça 68).

17. Na nota técnica de peça 65, a COFF/CD informou que, posteriormente à formulação da consulta ao TCU, passou a haver consenso no Congresso Nacional a respeito da impossibilidade de contabilização no piso da saúde das seguintes despesas referidas no expediente: Saúde Suplementar, em especial as da Agência Nacional de Saúde Suplementar; Resíduos Sólidos; Saneamento Básico, salvo as expressamente autorizadas pelo art. 3º da LC 141/2012; e Academias de Saúde. Segundo a nota, tal entendimento passou a ser observado pelos Poderes Legislativo e Executivo na elaboração e na execução dos orçamentos.

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18. Com efeito, o relatório final da lei orçamentária de 2013 aprovado na Câmara dos Deputados apresentava, das seis despesas acima listadas, somente as relacionadas à Hemobrás (emenda 81000053) e aos Hospitais Universitários (emenda 81000051).

19. Após a fase instrucional, foi proferido o Acórdão 31/2017-TCU-Plenário (peça 77), datado de 18/1/2017, no qual esta Corte de Contas proferiu as seguintes respostas à consulta formulada:

9.2.1. são aplicáveis a partir da publicação da LC 141/2012, em 16/1/2012, as suas disposições relativas à definição das ações e serviços públicos de saúde que poderão ser considerados para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde;

9.2.2. os recursos consignados no orçamento do Ministério da Saúde para serem transferidos, no âmbito do REHUF, às unidades orçamentárias dos hospitais universitários federais não podem ser contabilizados para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988;

9.2.3. as despesas da Agência Nacional de Saúde Suplementar não podem ser contabilizadas para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988;

9.2.4. as despesas com o programa ‘Academias da Saúde’, instituído por meio da Portaria 719/2011 do Ministério da Saúde, não podem ser consideradas para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988;

9.2.5. as despesas com a integralização de capital da Hemobrás não podem ser consideradas para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988;

9.2.6. as despesas relativas a saneamento básico que podem ser consideradas para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988, foram definidas em rol exaustivo no art. da LC 141/2012;

9.2.7. as despesas decorrentes do manejo de resíduos sólidos não podem ser consideradas para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988;

9.2.8. a expressão ‘pequenas comunidades’ constante do art. , VI, da LC 141/2012 não obrigatoriamente tem de ser interpretada segundo a expressão ‘localidade de pequeno porte’, regulada no art. , VIII, da Lei 11.445/2007, para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988.

20. Inconformada com a decisão proferida pelo TCU, em 17/2/2017 a Secretaria de Orçamento Federal apresentou Pedido de Reexame (peça 166), com o objetivo de obter decisão favorável à interpretação adotada pela SOF no que diz respeito aos recursos aplicados na reestruturação dos hospitais universitários federais (REHUF) e na capitalização da Hemobrás.

21. Logo em seguida, em 3/3/2017, a SOF solicitou que o recurso de peça 166 fosse recebido no TCU como Embargo de Declaração (peça 173).

22. No dia 9/11/2017, a Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão do Ministério Público Federal solicitou à esta unidade técnica (peça 180) informações acerca das providências adotadas para verificação do cumprimento do Acórdão 31/2017-TCU-Plenário, inclusive quanto à identificação e quantificação de irregularidade na categorização das despesas de saúde para fins do cômputo do piso constitucional obrigatório desde o exercício de 2012.

23. Em despacho datado de 6/2/2018 (peça 182), o Ministro-Relator Walton (peça 181), e encaminhou os autos à esta unidade técnica para resposta à solicitação do MPF de Alencar Rodrigues indeferiu o pedido de ingresso no processo como interessada, formulado pela Hemobrás peça 180.

24. A SecexSaúde informou ao Ministro-Relator (peça 184) que atendeu à solicitação da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão por meio do ofício 1.006/2017, exarado nos autos do processo TC 032.553/2017-0, o qual está apensado a este processo.

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25. Em despacho datado de 8/10/2018 (peça 186), o Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues determinou à SecexSaúde, ainda que se trate de recurso que não deva ser conhecido, que se manifeste a respeito dos argumentos constantes do expediente recursal de peça 166.

EXAME DE ADMISSIBILIDADE

26. Inicialmente, deve-se registrar que o exame preliminar de admissibilidade já foi realizado, consoante o despacho do Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues (peça 186). Segundo o despacho, apesar de, em princípio, tratar-se de recurso que não deveria ser conhecido, a relevância do tema ensejou a necessidade de determinar que esta Unidade Técnica se manifestasse sobre os argumentos apresentados pela recorrente.

EXAME TÉCNICO

27. Iremos cotejar as razões recursais apresentadas pela SOF com o entendimento firmado no voto condutor (peça 78) do Acórdão 31/2017-TCU-Plenário.

Despesas dos Hospitais Universitários do MEC, quando realizadas no âmbito do Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais – REHUF, instituído pelo Decreto 7.082/2010 (ação orçamentária 20G8)

28. A SOF questiona a tese adotada no voto condutor de que os Hospitais Universitários Federais (HUF) têm como finalidade precípua as atividades ligadas à educação – ensino, pesquisa e extensão – e que a assistência hospitalar e ambulatorial prestada por esses hospitais constituiriam o meio para se atingir o objetivo de capacitação profissional do futuro médico.

29. Entende que, não obstante os HUF serem instituições voltadas ao ensino da medicina e à pesquisa, o público em geral para lá se dirige não em busca de participar de treinamentos de alunos de graduação, mas sim com o intuito de receber os serviços de saúde ali prestados.

30. Segundo a SOF, a prestação de serviços de saúde em um hospital universitário não é uma atividade paralela à educação, é a própria educação em seu aspecto prático. Seria impossível distinguir onde termina a educação e começa a saúde, pois, nesse caso, ambas seriam áreas indissociáveis (peça 166, p. 4-6).

31. Cita o art. 45 da Lei 8.080/1990, segundo o qual os serviços de saúde dos hospitais universitários e de ensino se integram ao SUS mediante convênio. Nesse sentido, apresenta o entendimento de que a vinculação dos HUF ao Ministério da Educação não representaria óbice ao cômputo dos gastos referentes ao REHUF para o piso da saúde, haja vista as normas do SUS permitirem a complementação do sistema com instituições externas a ele, a exemplo de hospitais privados, hospitais filantrópicos, organizações sociais (peça 166, p. 6).

32. Além disso, menciona o Decreto 7.082/2010, que dispõe, em seu art. 2 , que o REHUF tem como objetivo criar condições materiais e institucionais para que os hospitais universitários federais possam desempenhar plenamente suas funções, incluindo a assistência à saúde como centros de referência de média e alta complexidade. Essa dimensão da assistência à saúde justificaria a inclusão dos gastos do programa no piso da saúde (peça 166, p. 6-8).

33. Por fim, a SOF aduz que o atendimento prestado nos hospitais universitários é de acesso universal, gratuito e igualitário, e que a finalidade primordial da ação é contribuir com a oferta e serviços de saúde (peça 166, p. 8).

34. No voto condutor do Acórdão, o Ministro-Relator entendeu que, por mais essenciais que sejam os hospitais universitários federais para a promoção da saúde pública, não há como olvidar que o propósito primordial dessas instituições, e mesmo da assistência à população por eles prestada, é a promoção de ensino, pesquisa e extensão.

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35. Disse ainda que, participando formalmente da rede pública de saúde do SUS, os hospitais universitários passaram a acordar e cumprir metas com a gestão pública de saúde, sob diretrizes das políticas públicas de Estado, à semelhança das entidades prestadoras de serviços privados de saúde.

36. O Ministro-Relator asseverou que os ressarcimentos recebidos pelos hospitais universitários por meio da ação orçamentária ‘8585 – Atenção à Saúde da População para Procedimentos de Média e Alta Complexidade’ devem ser contabilizados para fins de aferição do piso de saúde.

37. No entanto, os recursos destinados aos HUF oriundos de dotação orçamentária conferida ao Ministério da Saúde com fulcro no Decreto 7.082/2010 (ação 20G8), que instituiu o Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais não deveriam ser contabilizados no piso de saúde.

38. Segundo o Relator, o Decreto do REHUF vem contrariando sucessivas LDOs federais, que estabelecem repetidamente que:

todo e qualquer crédito orçamentário deve ser consignado diretamente à unidade orçamentária à qual pertencem as ações correspondentes, vedando-se a consignação de crédito a título de transferência a outras unidades orçamentárias integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.

39. No caso dos recursos do REHUF, eles são consignados ao Ministério da Saúde no Orçamento da União e posteriormente são transferidos para a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh), vinculada ao Ministério da Educação, que é responsável pela gestão dos hospitais universitários federais.

40. O entendimento expressado no voto condutor é de que as despesas com educação, pesquisa e extensão não compõem o piso constitucional da saúde por força do mandamento do art. 2 , inciso III, da LC 141/2012, haja vista não serem de

responsabilidade específica do setor da saúde, não se aplicando a despesas relacionadas a outras políticas públicas que atuam sobre determinantes sociais e econômicos, ainda que incidentes sobre as condições de saúde da população.

41. Além disso, nos termos do voto:

(...) segundo o art. 12 da LC 141/2012, os recursos que compõem o piso constitucional da saúde são aqueles ‘repassados ao Fundo Nacional de Saúde e às demais unidades orçamentárias que compõem o Ministério da Saúde, para ser aplicados em ações e serviços de saúde’, e não aqueles, em última análise, repassados a unidades orçamentárias vinculadas ao Ministério da Educação, muito menos para serem aplicados em ensino, pesquisa e extensão.

42. Ademais, na nota técnica da CONOF/CD (peça 3, p. 15 e 16) há o registro de que o Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais tem como objetivo criar condições materiais e institucionais para que os hospitais universitários federais possam desempenhar plenamente suas funções em relação às dimensões de ensino, pesquisa e extensão e à dimensão da assistência à saúde. Nesse sentido, trata-se de unidade vinculada ao Ministério da Educação e suas despesas não estariam sujeitas ao cômputo do mínimo constitucional da União. Ou seja, a despesa é de saúde, bem como de educação, não sendo de responsabilidade específica do Ministério da Saúde.

43. Destaca a nota técnica que o SUS já remunera os hospitais pela prestação de serviços à população, por meio da ação 8585 – ‘Atenção à Saúde da População para Procedimentos em Média e Alta Complexidade’, a qual se destina justamente ao repasse direto de recursos, transferidos fundo a fundo, para o custeio da atenção de média e alta complexidade ambulatorial e hospitalar no SUS. Na mesma linha de entendimento está o parecer da CSSF (peça 4, p. 7-9).

Análise

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44. Inicialmente cumpre destacar que, consoante disposto nos parágrafos 38-39 desta instrução, o Decreto do REHUF continua contrariando as LDOs federais. A LDO vigente, Lei 13.707/2018, dispõe em seu art. 7 que:

todo e qualquer crédito orçamentário deve ser consignado diretamente à unidade orçamentária à qual pertencem as ações correspondentes, vedando-se a consignação de crédito a título de transferência a outras unidades orçamentárias integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.

45. O Decreto 7.082/2010 elenca diversas ações a serem realizadas no âmbito dos hospitais universitários que, de acordo com sua descrição, são, de modo inafastável, ações de saúde pública. Além disso, os incisos I e IIdo parágrafo segundo do art. 2 , e outros pontos do decreto, como o art. 5º, inciso III e o art. 7º, envolvem o setor de saúde na definição e execução das ações, conforme explicitado a seguir.

Art. 2º O REHUF tem como objetivo criar condições materiais e institucionais para que os hospitais universitários federais possam desempenhar plenamente suas funções em relação às dimensões de ensino, pesquisa e extensão e à dimensão da assistência à saúde .

(...)

§ 2 No campo da assistência à saúde, os hospitais universitários desempenham as funções de centros de referência de média e alta complexidade, para a rede pública de serviços de saúde, tendo como objetivos específicos:

I - ofertar serviços de atenção de média e alta complexidade, observada a integralidade da atenção à saúde, com acesso regulado , mantendo as atividades integradas à rede de urgência e emergência;

II - garantir oferta da totalidade da capacidade instalada ao SUS ;

(...)

Art. 5º Para a realização dos objetivos e diretrizes fixados nos arts. 2º e 3º, serão adotadas as seguintes medidas:

(...)

III - reformas de prédios ou construção de unidades hospitalares novas, com adequação às normas da Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA e às disposições específicas do Ministério da Saúde sobre espaços destinados à atenção de média e alta complexidade ;

(...)

Art. 7º A relação dos hospitais universitários federais com o Ministério da Educação, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o Ministério da Saúde e demais gestores do SUS será formalizada por meio do regime de pactuação global . (grifos nossos)

46. Ocorre que o fato de os HUF, em paralelo às atividades de ensino, pesquisa e extensão, prestarem relevantes serviços públicos de saúde nas dimensões curativa, preventiva ou reabilitadora não significa que os recursos destinados a essas unidades possam ser integralmente contabilizados para fins de cumprimento do piso constitucional da saúde. Nesse sentido, o decreto regulamentador do REHUF estipula como objetivo do programa a criação de condições necessárias para que os hospitais desempenhem as funções referentes à dimensão da assistência à saúde, mas estipula também as dimensões de ensino, pesquisa e extensão.

47. Quanto a esse aspecto, a LC 141/2012, art. , inciso III, define que, para fins de apuração da aplicação dos recursos mínimos da saúde, considera-se como despesas com ações e serviços de saúde aquelas que ‘sejam de responsabilidade específica do setor saúde’. Portanto, em reiteração ao entendimento apresentado no voto condutor do Acórdão 31/2017-TCU-Plenário, conclui-se que o REHUF não atende à mencionada condição. O fato de o custeio do programa em exame contar com a participação dos recursos vinculados ao Ministério da Educação (Decreto 7.082/2010, art. c/c art. 8º) reforça essa conclusão.

48. Pelo exposto, concorda-se com a decisão proferida no item 9.2.2 do Acórdão 31/2017-TCUPlenário. Os recursos consignados no orçamento do Ministério da Saúde para serem transferidos, no

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âmbito do REHUF, às unidades orçamentárias dos hospitais universitários federais não podem ser contabilizados para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988.

Participação da União no Capital Social - Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrás), empresa cuja criação foi autorizada pela Lei 10.972/2004, (ação orçamentária 09LP)

49. A SOF entende que a criação da Hemobrás foi estratégica para o Brasil, livrando-o da dependência externa para aquisição de hemoderivados e gerando economia pela produção própria de tais insumos. Tal diagnóstico poderia ser constatado inclusive no TC 006.693/2009-3, que deu origem ao Acórdão 766/2010-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro José Jorge (peça 166, p. 9).

50. Naquele aresto, ficara consignado que o país era dependente de compras internacionais dos fatores de coagulação, não possuindo alternativas mais seguras e menos custosas. E que, para reduzir essa dependência, o país deveria atender às recomendações exaradas no Acórdão 975/2009TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Valmir Campelo, incluindo, dentre outras medidas, a efetiva implantação da Hemobrás (peça 166, p. 9-11).

51. A recorrente afirmou que a classificação da aplicação de recursos na capitalização da Hemobrás estaria em conformidade com os incisos V e IX do art. 3 da LC 141/2012, que englobam (peça 166, p. 11):

V - produção, aquisição e distribuição de insumos específicos dos serviços de saúde do SUS, tais como: imunobiológicos, sangue e hemoderivados, medicamentos e equipamentos médico odontológicos;

(...)

IX - investimento na rede física do SUS, incluindo a execução de obras de recuperação, reforma, ampliação e construção de estabelecimentos públicos de saúde.

52. Afirma a SOF que seu entendimento se alinha ao da Semag, para quem, de igual modo, as despesas com integralização de capital de Hemobrás devem ser consideradas como ações e serviços públicos de saúde, conforme peça 74, p. 26 (peça 166, p. 11).

53. No voto condutor do Acórdão, o Ministro-Relator entendeu que a Hemobrás foi criada com a finalidade de explorar diretamente a atividade econômica consistente na produção industrial e fornecimento de medicamentos hemoderivativos e produzidos por biotecnologia.

54. Ao ser constituída como estatal independente, o Poder Público considerou que a Hemobrás possuirá capacidade de financiar suas atividades, não necessitando de recursos da União para cobertura de suas despesas de custeio geral.

55. Entendeu o Ministro-Relator que tal integralização de capital trata-se de aplicação de recursos na implantação de empresa pública que explora atividade econômica, com expectativa de lucro, com fulcro no art. 173 da CF/1988 e não de ações e serviços públicos de acesso universal, igualitário e gratuito, requisito essencial previsto no art. 2 , inciso I, da LC 141/2012 para que uma ação estatal possa ser contabilizada para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado ao setor de saúde.

56. Ressaltou o eminente Relator que parte do gasto com a integralização do capital social da Hemobrás destina-se a capacitar a estatal a produzir imunobiológicos, sangue e hemoderivados que serão vendidos a entidades privadas, inclusive de outros países, o que impede classificar a ação como ‘produção, aquisição e distribuição de insumos específicos dos serviços de saúde do SUS, tais como: imunobiológicos, sangue e hemoderivados (...), na forma do art. 3 da LC 141/2012.

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57. Por fim, o voto condutor registrou que essa conclusão está em consonância com as manifestações da Conof/CD (peça 3), da CSSF/CD (peça 4), da PGR (peça 16), da COFF/CD (peça 65), da Conorf/SF (peça 57) e da SecexSaúde (peça 11).

Análise

58. No que tange à exploração de atividade econômica, de fato, a Lei 10.972/2004, que autorizou a criação da Hemobrás, assim definiu:

Art. 2º A HEMOBRÁS terá por finalidade explorar diretamente atividade econômica, nos termos do art. 173 da Constituição Federal , consistente na produção industrial de hemoderivados prioritariamente para tratamento de pacientes do SUS a partir do fracionamento de plasma obtido no Brasil, vedada a comercialização somente dos produtos resultantes, podendo ser ressarcida pelos serviços de fracionamento, de acordo com o previsto no parágrafo único do art. da Lei no 10.205, de 21 de março de 2001.

§ 1º Observada a prioridade a que se refere o caput deste artigo, a HEMOBRÁS poderá fracionar plasma ou produtos intermediários obtidos no exterior para atender às necessidades internas do País ou para prestação de serviços a outros países, mediante contrato . (grifo nosso)

59. Embora vedada a comercialização de hemoderivados, tanto a Lei 10.972/2004, como a Lei 10.205/2001, art. (lei que regulamenta o § 4º do art. 199 da CF/1988), esclarecem que a empresa poderá ser ressarcida por serviços de fracionamento de sangue.

60. Nesse sentido, entende-se que as transferências realizadas pelo Ministério da Saúde, com o objetivo de ressarcir os serviços de fracionamento, podem ser considerados gastos de saúde, uma vez que os produtos deverão ser preferencialmente destinados aos usuários do SUS (art. , inciso V, da LC 141/2012), entendimento que vai ao encontro do exposto no parecer da CSSF (peça 4, p. 7).

61. Já quanto ao aportes efetivados pelo MS para fins de integralização do capital da Hemobrás, há que se avaliar se essas ações atendem aos demais requisitos da LC 141/2012. De acordo com o art. 2º, inciso I, da lei complementar, para ser considerada despesa para fins de cômputo do piso constitucional, além da gratuidade, ela deve ser destinada às ações e serviços públicos de saúde de acesso universal e igualitário.

62. A lei de criação da Hemobrás fala em pelo menos dois momentos (art. 1 , § 1º, e art. 2) que o cliente preferencial é o SUS, entretanto, não é o único, podendo, inclusive, auferir recursos oriundos de contratos com empresas privadas brasileiras e estrangeiras. No portal da Hemobrás está registrada a lista de potenciais clientes: Ministério da Saúde; usuários do Sistema Único de Saúde; hospitais privados; centros de pesquisa públicos ou privados, nacionais ou estrangeiros; sistemas de saúde públicos ou privados de outros países; Hemorrede (peça 190).

63. Sendo assim, a integralização de capital, que visa à construção da empresa, não pode ser entendida integralmente como ação de acesso universal, igualitário e gratuito, uma vez que parte de sua produção poderá se destinar a entidades privadas, com a possível obtenção de lucro. Assim, embora todo o aporte para integralização de capital da empresa tenha sido proveniente da União, não há como considerar que esse valor se configure como ação de saúde que atenda a todos os critérios previstos na LC 141/2012.

64. Pelo exposto, concorda-se com a decisão proferida no item 9.2.5 do Acórdão 31/2017-TCUPlenário. As despesas com a integralização de capital da Hemobrás não podem ser consideradas para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988.

Despesas que compõem o piso

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65. Relativamente à questão das despesas do MS a serem computadas no piso constitucional sob a égide da LC 141/2012, o despacho do Ministro-Relator (peça 186) destacou a preocupação dos técnicos da SOF quanto ao deslocamento para o piso da saúde de recursos destinados aos hospitais universitários, à Hemobrás, ao saneamento básico e ao manejo de resíduos sólidos. Em relação aos HUF, esta instrução já apresentou as considerações necessárias. No que se refere à mencionada empresa, entende-se necessário tecer comentários adicionais.

66. Conforme as demonstrações financeiras de 2017, que constam do sítio da Hemobrás na internet (https://www.hemobras.gov.br/ResourceLink/3542/DemonstracoesContabeis2017.pdf), o capital social da empresa manteve-se inalterado entre 31/12/2016 e 31/12/2017, no total de R$ 713.702.556,00 (peça 187, p. 2).

67. Foi identificada no sítio da Câmara dos Deputados na internet uma apresentação (peça 188) feita no dia 29/11/2017 pelos então gerentes da Hemobrás, Berlinck Santos e Gustavo Cavalcanti Simoni, na audiência pública na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (https://www.câmara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/apresentacao/2017/29-11-2017HEMOBRAS.pdf). Nessa apresentação consta a informação do contingenciamento dos aportes de capital da União da ordem de R$ 344.648.447 nos anos de 2016 e 2017.

68. Segundo a apresentação, se os recursos previstos em 2016 e 2017 fossem totalmente integralizados, não haveria a necessidade de novos recursos públicos para a fábrica de hemoderivados e recombinante, pois a Hemobrás teria um parceiro privado disposto a investir na obra da fábrica e concluir sua implementação.

69. Foi identificado, ainda, no sítio da Hemobrás na internet (https://www.hemobras.gov.br/ResourceLink/3869/Ata13AssembleiaGeralExtraordinaria.pdf) a ata da 1 assembleia geral ordinária (peça 189), datada de 10/10/2018, na qual consta a informação do aumento de capital social no valor de R$ 373.320.307,21, sem emissão de novas ações, relativos a Adiantamento para Futuro Aumento de Capital (AFAC) transferidos pela União nos exercícios de 2015 a 2017, acrescidos de R$ 105.059.860,39 referentes à correção da Selic até 10/10/2018, totalizando R$ 478.380.167,60.

70. Encontramos, por fim, as demonstrações financeiras de 2018, onde consta a variação positiva do capital social da Hemobrás no valor de R$ 478.380.167,60, totalizando o capital social de R$ 1.192.082.723,60 em 31/12/2018 (peças 191 e 192).

71. Assim, vê-se que o valor contingenciado de R$ 344.648.447 foi mais do que suplantado com o AFAC. Nesse sentido, seguindo-se o informado pelos então gerentes da Hemobrás, Berlinck Santos e Gustavo Cavalcanti Simoni, não haveria a necessidade de novos recursos públicos para a fábrica de hemoderivados e recombinante. Apesar de se tratar de hipótese que não pode ser afirmada contundentemente, essa informação mitiga a preocupação apresentada pela SOF.

72. Quanto aos gastos com saneamento básico e manejo de resíduos sólidos, há que se registrar as ponderações a seguir.

73. A LC 141/2012 define, em seu art. 2º, que para fins de apuração da aplicação dos recursos mínimos estabelecidos na lei, serão consideradas como despesas com ações e serviços públicos de saúde aquelas voltadas para a promoção, proteção e recuperação da saúde que atendam, simultaneamente, aos princípios estatuídos no art. da Lei 8.080/1990, e às diretrizes expostas na lei complementar.

74. A lei complementar ainda define em seu art. 3º o que será considerado como despesas com ações e serviços públicos de saúde para efeito da apuração da aplicação dos recursos mínimos estabelecidos, observando-se, além do disposto no art. , as disposições do art. 200 da CF/1988 e do art. da Lei 8.080/1990. A seguir, algumas das matérias elencadas no art. 3º da LC 141/2012:

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(...)

VI - saneamento básico de domicílios ou de pequenas comunidades, desde que seja aprovado pelo Conselho de Saúde do ente da Federação financiador da ação e esteja de acordo com as diretrizes das demais determinações previstas nesta Lei Complementar;

VII - saneamento básico dos distritos sanitários especiais indígenas e de comunidades remanescentes de quilombos;

(...)

75. Define, também, em seu art. 4º, as matérias que não constituirão despesas com ações e serviços públicos de saúde para fins de apuração dos percentuais mínimos:

(...)

V - saneamento básico, inclusive quanto às ações financiadas e mantidas com recursos provenientes de taxas, tarifas ou preços públicos instituídos para essa finalidade;

VI - limpeza urbana e remoção de resíduos;

(...)

76. Além disso, conforme informado nos itens 17 e 18 desta instrução, na nota técnica de peça 65, a COFF/CD informou que, posteriormente à formulação desta consulta ao TCU, passou a haver consenso no Congresso Nacional a respeito da impossibilidade de contabilização no piso da saúde das seguintes despesas referidas no expediente enviado: saúde suplementar, em especial as da Agência Nacional de Saúde Suplementar; resíduos sólidos; saneamento básico, salvo as expressamente autorizadas pelo art. 3 da LC 141/2012; e academias da saúde. Segundo a nota, tal entendimento passou a ser observado pelos Poderes Legislativo e Executivo na elaboração e na execução dos orçamentos.

77. Destarte, resta claro que desde o advento da LC 141/2012 é pacífico que as despesas com saúde suplementar, resíduos sólidos, saneamento básico, salvo as expressamente autorizadas pelo art. 3 da LC 141/2012, e academias da saúde não compõem o piso da saúde.

CONCLUSÃO

78. A presente consulta, formulada pelo então Deputado Federal Mandetta, Presidente da Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados à época, versa sobre a aplicação da Lei Complementar 141/2012, que trata da aplicação mínima em ações e serviços públicos de saúde.

79. Em linhas gerais, o consulente traz questionamentos quanto à interpretação dos dispositivos e os aspectos afetos à aplicação da norma, notadamente em relação ao início de vigência da lei complementar e à questão de determinadas despesas serem consideradas, ou não, para o cômputo do piso constitucional.

80. As ponderações colocadas na instrução desta consulta, bem como o entendimento firmado no Acórdão 31/2017-TCU-Plenário, constituem posicionamento técnico do TCU, em tese, nos termos do art. 264 do RI/TCU.

81. O entendimento técnico sobre os pontos suscitados foram analisados à luz do texto da Lei Complementar 141/2012.

82. O recurso apresentado pela Secretaria de Orçamento Federal em tese não deveria ser conhecido, pois o art. 34 da Lei Orgânica do TCU afirma que os embargos de declaração são cabíveis para corrigir obscuridade, omissão ou contradição da decisão recorrida. Ocorre que o recorrente deixou de apresentar qualquer argumentação referente a esses requisitos.

83. No entanto, considerando a relevância da matéria e a fim de reanalisar o enquadramento ou não dos recursos aplicados na reestruturação dos hospitais universitários federais e na capitalização da Hemobrás no piso da saúde, o Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues entendeu que as

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alegações da SOF mereciam ser analisadas, o que foi entendido como o conhecimento do recurso pelo Ministro-Relator.

84. De acordo com a análise realizada, caberá propor a rejeição dos embargos de declaração impetrados, por manter-se a conclusão de que os recursos consignados no orçamento do Ministério da Saúde destinados ao REHUF, assim como as despesas com a integralização de capital da Hemobrás não podem ser considerados para fins de cumprimento do valor mínimo da saúde, mantendo-se inalterados os termos do acórdão recorrido.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

85. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

a) conhecer dos embargos de declaração opostos pela Secretaria de Orçamento Federal contra o Acórdão 31/2017-TCU-Plenário, com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992 e no art. 287 do RI/TCU;

b) no mérito, rejeitar os embargos de declaração opostos pela Secretaria de Orçamento Federal;

c) manter em seus exatos termos o Acórdão 31/2017-TCU-Plenário;

d) encaminhar cópia do acórdão que vier a ser proferido à Secretaria de Orçamento Federal e à Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados, destacando que o relatório e o voto que fundamentam a deliberação ora encaminhada podem ser acessados por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos e que, caso tenham interesse, o Tribunal pode encaminhar-lhes cópia desses documentos sem quaisquer custos; e

e) arquivar o presente processo, com fundamento no art. 169, V, do Regimento Interno.”

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VOTO

Trata-se de consulta formulada pelo Deputado Federal Luiz Henrique Mandetta, Presidente da Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados (CSSF/CD), com fulcro no art. 1º, XVII, da Lei 8.443/1992 e no art. 264 do RI/TCU, versando sobre a aplicação da Lei Complementar 141/2012, que regula a aplicação do montante mínimo de recursos orçamentários na área de saúde, estabelecido pela Emenda Constitucional 29/2000 (art. 198, § 2º, da CF/1988).

O consulente submeteu à consideração do Tribunal os seguintes questionamentos:

“1. As disposições da LC 141/2012 são aplicáveis a partir do exercício financeiro de 2012? 2. As despesas abaixo devem ser computadas no piso constitucional?

2.1. hospitais universitários do MEC, realizadas no âmbito do Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais – REHUF;

2.2. Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS;

2.3. academias de saúde;

2.4. participação da união no capital social da Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia – HEMOBRAS;

2.5. saneamento básico diverso do previsto nos incisos VI e VII do art. 3º da LC 141/2012; e 2.6. resíduos sólidos.

3. A expressão “saneamento em pequenas comunidades”, constante do art. , VI, da Lei Complementar 141/2012, deve ser interpretada segundo a expressão “localidade de pequeno porte”, regulada no art. 3º, VIII, da Lei 11.445/2006 e, desta forma, restringir-se a áreas rurais, aldeias indígenas e vilas?”

Mediante o Acórdão 31/2017-Plenário, o TCU respondeu ao consulente que:

“9.2.1. são aplicáveis a partir da publicação da LC 141/2012, em 16/1/2012, as suas disposições relativas à definição das ações e serviços públicos de saúde que poderão ser considerados para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde;

9.2.2. os recursos consignados no orçamento do Ministério da Saúde para serem transferidos, no âmbito do REHUF, às unidades orçamentárias dos hospitais universitários federais não podem ser contabilizados para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988;

9.2.3. as despesas da Agência Nacional de Saúde Suplementar não podem ser contabilizadas para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988;

9.2.4. as despesas com o programa “Academias da Saúde”, instituído por meio da Portaria 719/2011 do Ministério da Saúde, não podem ser consideradas para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988;

9.2.5. as despesas com a integralização de capital da Hemobrás não podem ser consideradas para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988;

9.2.6. as despesas relativas a saneamento básico que podem ser consideradas para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988, foram definidas em rol exaustivo no art. da LC 141/2012;

9.2.7. as despesas decorrentes do manejo de resíduos sólidos não podem ser consideradas para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988;

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9.2.8. a expressão “pequenas comunidades” constante do art. , VI, da LC 141/2012 não obrigatoriamente tem de ser interpretada segundo a expressão “localidade de pequeno porte”, regulada art. , VIII, da Lei 11.445/2007, para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988.”

Em 2/2/2017, por intermédio de ofício encaminhado ao então Secretário de Orçamento Federal, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) foi comunicada do teor do Acórdão 31/2017Plenário (peças 116 e 138). Em 17/2/2017, a SOF interpôs o expediente peça 166, que denominou pedido de reexame, no qual procura convencer que o entendimento do TCU estaria equivocado. Duas semanas depois, mediante o ofício peça 173, solicitou que o expediente recursal peça 166 fosse recebido como embargos de declaração.

Técnicos do órgão recorrente vieram ao meu gabinete para expressar a preocupação de que a observância do Acórdão 31/2017-Plenário resulte no redirecionamento, a ações orçamentárias que componham o piso da saúde, de parte dos recursos até então destinados aos hospitais universitários, à Hemobrás, ao saneamento básico e ao manejo de resíduos sólidos.

O expediente não poderia ser conhecido como embargos de declaração, tendo em vista não apenas a intempestividade de sua oposição, mas também a ausência de menção a omissões, obscuridades ou contradições no Acórdão 1.406/2017-Plenário.

Mesmo assim, considerando o interesse público no aprimoramento, ainda que ex officio, de decisões proferidas em sede de consulta, determinei à SecexSaúde que examinasse os argumentos da SOF.

Por meio da instrução peça 193, transcrita no relatório, a SecexSaúde manifestou-se no sentido de que os argumentos aduzidos pela SOF não são capazes de infirmar as conclusões que orientaram o Acórdão 31/2017-Plenário.

Ainda que esta Corte não deva manter-se alheia às repercussões de suas decisões, tais repercussões não possuem aptidão para orientar respostas dadas em sede de consulta, mas, no máximo, exigir exame ainda mais acurado das questões que lhe forem submetidas, o que foi feito nestes autos.

Em decorrência da natureza objetiva, a resposta à consulta restringe-se à interpretação de normas legais no plano abstrato, não determinando a solução em outros processos concretos.

Por essas razões, não é cabível a revisão de ofício do Acórdão 31/2017-Plenário.

Com essas considerações, voto por que o Tribunal de Contas da União adote o acórdão que submeto à deliberação do Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 21 de agosto de 2019.

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

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ACÓRDÃO Nº 1935/2019 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 046.061/2012-6.

1.1. Apenso: 032.553/2017-0

2. Grupo II – Classe de Assunto: I Embargos de Declaração

3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:

3.1. Recorrente: Secretaria do Orçamento Federal do Ministério da Economia

4. Órgão: Ministério da Saúde (vinculador).

5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaude).

8. Representação legal: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que, nesta fase processual, tratam de embargos de declaração opostos pela Secretaria de Orçamento Federal, contra o Acórdão 31/2017-Plenário;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 32, inciso II, e art. 34 da Lei 8.443/1992, em:

9.1. não conhecer do recurso; e

9.2. dar ciência desta deliberação ao recorrente.

10. Ata nº 31/2019 – Plenário.

11. Data da Sessão: 21/8/2019 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1935-31/19-P.

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues (Relator), Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

ANA ARRAES WALTON ALENCAR RODRIGUES

na Presidência Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral

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