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28 de Maio de 2020
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - PRESTAÇÃO DE CONTAS (PC) : PC 03466720164 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 9 meses
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 034.667/2016-4

GRUPO I – CLASSE I – 1ª Câmara

TC 034.667/2016-4

Natureza (s): Recurso de reconsideração em prestação de contas ordinária (exercício de 2015)

Órgão/Entidade: Serviço de apoio às Micro e Pequenas Empresas da Paraíba (Sebrae/PB)

Recorrentes: Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas da Paraíba (Sebrae/PB) e Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – Departamento Nacional (Sebrae/DN)

Representação legal: Sérgio Tiago Costa Carazza (23.452 OAB/DF) e Larissa Moreira Costa (16.745/OAB-DF), representando Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas - Departamento Nacional;

Luana Passos Moreira de Almeida (16.158/OAB-PB), representando Serviço de Apoio Às Micro e Pequenas Empresas da Paraíba.

SUMÁRIO: PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. AUSÊNCIA DE APRESENTAÇÃO DO PARECER DA UNIDADE DE AUDITORIA INTERNA SOBRE A GESTÃO DA ENTIDADE. ESTRUTURA DE GOVERNANÇA. CONTAS REGULARES E CONTAS REGULARES COM RESSALVA. DETERMINAÇÃO. RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. NEGADO PROVIMENTO.

RELATÓRIO

Trata-se de recursos de reconsideração interpostos pelo Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas da Paraíba (Sebrae/PB) e pelo Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – Departamento Nacional (Sebrae/DN) contra o Acórdão 6.849/2017-1ª Câmara, proferido em prestação de contas ordinária do Sebrae/PB – exercício de 2015 (peça 18).

2. Por meio do referido acórdão, as contas dos gestores foram julgadas regulares ou regulares com ressalva e foram adotadas as seguintes deliberações no que interessa no presente momento processual:

“9.3. determinar ao Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas da Paraíba (Sebrae/PB) que, doravante, apresente a este Tribunal todas as peças exigidas pela decisão normativa desta Corte que dispuser sobre os processos de prestação de contas do exercício, em especial do parecer da unidade de auditoria interna sobre a gestão da entidade;”

“9.6. dar ciência à unidade nacional do Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) acerca da necessidade de orientação de suas regionais quanto à obrigatoriedade de apresentação de todas as peças exigidas pela decisão normativa desta Corte que dispuser sobre os processos de prestação de contas do exercício, em especial do parecer da unidade de auditoria interna sobre a gestão da entidade;” (grifou-se).

3. Depois de propor o conhecimento do recurso, a unidade técnica assim se manifestou quanto ao mérito:

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“EXAME DE MÉRITO

2. Delimitação

3. São os pontos recursais comuns quanto a exigibilidade do parecer da unidade de auditoria interna: a) existência de contradição entre a Decisão Normativa 146/2015 (art. 13, III) e a Instrução Normativa 63/2010 (art. 6 , I); b) ausência de previsão legal sobre obrigatoriedade de parecer da unidade de auditoria interna no processo de prestação de contas, segundo a nova redação do art. 15 do Decreto 3.591/2000; c) manifestação da Diretoria de Normas e Gestão de Contas do Tribunal de Contas da União pela desnecessidade de emissão de parecer da unidade de auditoria interna; d) alteração do art. 15 do Decreto 3.591/2000 pelo Decreto 4.440/2002 que afastou a exigência de emissão de parecer pelas unidades de auditorias internas e dispensou a constituição de unidades de auditoria interna; e) ausência de previsão no Regulamento do SEBRAE quanto a exigência de parecer da unidade de auditoria interna, remanescendo apenas a competência do Conselho Fiscal da entidade; f) inexistência da obrigação segundo o julgado no Acórdão 8.512/2013-TCU-1 Câmara, bastando apenas o parecer de colegiado previsto no regulamento interno (conselho fiscal), em consonância com o art. 13, III da IN 63/2010.

4. Da natureza dos serviços sociais autônomos, da obrigação de prestação de contas e das obrigações assessórias em relação ao sistema de controle interno no processo de prestação de contas

5. De início, cumpre destacar que a questão da obrigatoriedade da apresentação do parecer da unidade de auditoria interna foi julgada, em momento recente, no Acórdão 14.191/2018-TCU-1 Câmara (Processo TC-029.998/2016-6) , ocasião em que a Corte afirmou, de forma paradigmática, a obrigatoriedade de apresentação do relatório e parecer de auditoria interna, nos termos dos normativos do TCU (IN/TCU 63/2010 e DN/TCU 146/2015), consolidando a jurisprudência da Corte.

6. Em análise, a natureza dos serviços sociais autônomos que, por um lado, se constituem como entidades privadas desempenhando serviços não exclusivos do Estado de forma colaborativa, e, por outro lado, recebem recursos públicos e se sujeitam à fiscalização estatal, particularmente ao dever de prestar contas previsto na Constituição Federal.

7. Do ponto de vista doutrinal, essa tensão entre os dois polos é descrita por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em seu manual de Direito Administrativo:

‘Essas entidades não prestam serviços público delegado pelo Estado, mas atividade privada de interesse público (serviços não exclusivos do Estado); exatamente por isso, são incentivadas pelo Poder Público. A atuação estatal, no caso, é de fomento e não de prestação de serviços público. Por outras palavras, a participação do Estado, no ato de criação, se deu para incentivar a iniciativa privada, mediante subvenção garantida por meio da instituição compulsória de contribuições parafiscais destinadas especificamente a essa finalidade. Não se trata de atividade que incumbisse ao Estado, como serviço público, e que ele transferisse para outra pessoa jurídica, por meio do instrumento da descentralização. Trata-se, isto sim, de atividade privada de interesse público que o Estado resolveu incentivar e subvencionar.

Talvez por isso essas entidades não sejam consideradas integrantes da Administração Indireta. No entanto, pelo fato de administrarem verbas decorrentes de contribuições parafiscais e gozarem de uma série de privilégios próprios dos entes públicos, estão sujeitas a normas semelhantes às da Administração Pública, sob vários aspectos, em especial no que diz respeito à observância dos princípios da licitação, à exigência de processo seletivo para contratação de pessoal, à prestação de contas, à equiparação dos seus empregados aos servidores públicos para

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fins criminais (art. 327 do Código Penal) e para fins de improbidade administrativa (Lei nº 8.429, de 2-6-92).’ (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella; Direito Administrativo; 23 ed.; p. 493)

8. Focando no dever de prestar contas, o fato das entidades arrecadarem recursos públicos (contribuições parafiscais: art. , § 3 da Lei 8.029/90, no caso particular do SEBRAE) impõe o dever de fiscalização estatal, conforme destacado no julgamento paradigmático do RE 789.874/DF , pelo Supremo Tribunal Federal:

‘Sem embargo de sua natureza jurídica e da sua autonomia administrativa, todas essas entidades se submetem à fiscalização do Tribunal de Contas da União, sujeição que decorre do art. 183 do Decreto-lei 200/67 e do art. 70 da Constituição Federal de 1988.

Dispõe, com efeito, o artigo 183 do Decreto-lei 200/67:

art. 183. As entidades e organizações em geral, dotadas de personalidade jurídica de direito privado, que recebem contribuições parafiscais e prestam serviços de interesse público ou social, estão sujeitas à fiscalização do Estado nos termos e condições estabelecidas na legislação pertinente a cada uma.

Dispõe, por sua vez, o artigo 70 da Constituição:

art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

(....)

9. Cumpre enfatizar, finalmente, que a não obrigatoriedade de submissão das entidades do Sistema S aos ditames do art. 37, notadamente ao seu inciso II, da Constituição, não exime essas entidades de manter um padrão de objetividade e eficiência na contratação e nos gastos com seu pessoal. Essa exigência constitui requisito de legitimidade da aplicação dos recursos que arrecadam para a manutenção de sua finalidade social. Justamente em virtude disso, cumpre ao Tribunal de Contas da União, no exercício da sua atividade fiscalizatória, exercer controle sobre a manutenção desse padrão de legitimidade, determinando, se for o caso, as providências necessárias para coibir eventuais distorções ou irregularidades.’

9. Ademais, além da submissão ao controle externo exercido pelo Tribunal de Contas da União, os serviços sociais autônomos também se submetem à auditoria externa realizada pela Controladoria da União (órgão sucessor da Inspetoria Geral de Finanças), em obediência ao Decreto-Lei 722/1969, verbis:

‘Art. 1º Sem prejuízo do disposto no artigo 183 do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, as entidades ou organizações em geral, dotadas de personalidade jurídica de direito privado, que se utilizem de contribuições para fins sociais (Decreto-lei nº 27, de 14 de novembro de 1966) ou recebam transferências do Orçamento da União, estarão sujeitas também a auditoria externa a cargo da Inspetoria Geral de Finanças do Ministério em cuja área de competência se enquadrarem.

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Parágrafo único. Se a entidade ou organização dispuser de renda própria de outra natureza, a auditoria se limitará ao emprêgo daquelas contribuições e transferências.

Art. 2º Nos casos de irregularidades apuradas, se o responsável, devidamente notificado, deixar de atender às exigências formuladas pela Inspetoria Geral de Finanças, o Ministro de Estado determinará a suspensão dos repasses destinados às referidas entidades ou organizações, ou a retenção da receita na fonte arrecadadora.’

10. Em sendo indiscutível a submissão dos serviços sociais autônomos à fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas da União, a prestação de contas se perfaz com a apresentação dos demonstrativos especificados em ato normativo, que, no caso, corresponderia as decisões normativas e instruções normativas que regem a apresentação do relatório de gestão:

Regimento Interno

Art. 194. Os processos de tomada ou prestação de contas ordinárias conterão os elementos e demonstrativos especificados em ato normativo, que evidenciem a boa e regular aplicação dos recursos públicos e, ainda, a observância aos dispositivos legais e regulamentares aplicáveis.

11. Aponte-se o fato de que a entidade possui órgão de controle interno, conforme descrito no Relatório de Gestão , tornando irrelevante, ao menos no caso concreto, a discussão sobre eventual obrigatoriedade da instituição do controle interno no órgão, nos termos do Acórdão 5.853/2012-2 Câmara-TCU (Rel. Min. Valmir Campelo) e 699/2016-TCU-Plenário (Rel. Min. Weder de Oliveira):

A Unidade de Auditoria Interna do CDE funcionará sob termos da Resolução CDE Nº 005/2005 (peça 1, p. 32)

12. Assim, a discussão quanto a alteração promovida no art. 15 do Decreto 3.591/2000 (Decreto 4.440/2002), quanto a obrigatoriedade ou não da instituição do controle interno, é despicienda, uma vez que o controle interno já foi instaurado segundo a estrutura organizacional prevista no Regimento Interno e, portando, deve se interpretar as normas de prestação de contas segundo a evidência inconteste da existência do órgão de controle interno na entidade.

13. Em existindo o controle interno no âmbito organizacional, existe a obrigatoriedade de apresentação do relatório e do parecer do dirigente da unidade, com conteúdo mínimo fixado em lei : “irregularidade ou ilegalidade constatada” e “medidas adotadas para corrigir as faltas encontradas” (art. 9 , III da Lei 8.443/92).

14. É nesse sentido que deve ser interpretado o art. 13, III da IN 63/2010 do Tribunal de Contas da União: em havendo a previsão no ato constitutivo da entidade, é necessária a manifestação do órgão de controle interno, particularmente quanto às irregularidades e às medidas corretivas adotadas.

15. No mesmo sentido, é a previsão do art. 6 , I da Decisão Normativa 146/2015 do TCU acerca do relatório e parecer da unidade de auditoria interna “quando houver na estrutura do órgão ou entidade em que se insere a unidade prestadora”, tendo sido replicada a redação na decisão normativa subsequente que trata da apresentação do relatório de gestão (Decisão Normativa 154/2016: art. 8 , I), ratificando a necessidade dos relatórios indicados.

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16. Das alegações de contradições entre a Decisão Normativa 146/2015 e a Instrução Normativa 63/2010

17. Alegam os recorrentes a ocorrência de contradição entre o disposto no art. 13, III, da Decisão Normativa 146/2015 e o art. 6o, I da Instrução Normativa 63/2010, entendendo que a instrução normativa teria prioridade na aplicação como norma de natureza geral.

Análise

18. A disposição expressa da Decisão Normativa 146/2015 impõe o dever de apresentação dos documentos relativos ao controle interno, quanto existe a estrutura na unidade prestadora de contas. No caso, a antinomia aparente se resolveria pelo princípio de sucessão temporal (lex posterior derogat anterior), especialmente se considerando que não há hierarquia normativa entre a decisão normativa e a instrução normativa, sendo ambas expressões do mesmo poder normativo previsto no art. 3o da Lei 8.443/92, exercido pelo órgão máximo da Corte (Plenário; art. 67, I e III do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União).

19. Assim, há que se prestigiar a interpretação sistemática das normas expedidas pelo Tribunal nos termos da decisão mais recente sobre o tema (Acórdão 14.191/2018-TCU-1a Câmara, Rel. Min. Vital do Rego), dando pela exigência do parecer da unidade de controle interno como elemento constitutivo das contas prestadas pela entidade:

‘18. Para efeito do presente processo, essas normas foram fixadas pela Instrução Normativa TCU 63/2010 (IN/TCU), cabendo destacar os arts. 4º e 13, inciso III, in verbis:

Art. 4º O Tribunal definirá anualmente, em decisão normativa, as unidades jurisdicionadas cujos responsáveis terão processos de contas ordinárias constituídos para julgamento, assim como os conteúdos e a forma das peças que os comporão e os prazos de apresentação.

Art. 13. Os autos iniciais dos processos de contas serão constituídos das peças a seguir relacionadas:

(...)

III. relatórios e pareceres de órgãos, entidades ou instâncias que devam se pronunciar sobre as contas ou sobre a gestão dos responsáveis pela unidade jurisdicionada, consoante previsão em lei ou em seus atos constitutivos, observados os formatos e os conteúdos definidos na decisão normativa de que trata o art. 4º deste normativo; (destaquei)

No esteio da IN/TCU 63/2010, esta Corte de Contas editou a Decisão Normativa-TCU 146/2015 (DN/TCU), que prescreve em seus arts. 1º e 6º, incisos I e II, os seguintes comandos:

Art. 1º As disposições desta decisão normativa aplicam-se à elaboração dos relatórios de gestão e informações suplementares das contas do exercício de 2015, que serão apresentados em 2016 pelos dirigentes das unidades relacionadas no Anexo I.

Art. 6º As informações suplementares referidas no caput do art. 1º compreendem relatórios, pareceres e pronunciamentos de instâncias de supervisão e controle da atuação da unidade prestadora e informações adicionais requisitadas pelo Tribunal para auxiliar a análise da gestão, classificando-se em:

I. relatório e parecer da unidade de auditoria interna, quando houver na estrutura do órgão ou entidade em que se insere a unidade prestadora.

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II. parecer de colegiado que, por força de lei, regulamento ou regimento interno, esteja obrigado a se pronunciar sobre as contas da unidade prestadora. (destaquei)

20. Assim, consoante destacado pelo MPTCU (peça 50), a interpretação conjunta dos dispositivos da IN/TCU 63/2010 e da DN/TCU 146/2015, reproduzidos nos itens 18 e 19 deste voto, indica a possibilidade de exigência de pareceres e vincula os formatos e conteúdos ao que for definido, anualmente, em decisão normativa que trate especificamente do assunto.

21. Portanto, julgo que não existe a contradição alegada pelos recorrentes entre a IN/TCU 63/2010 (art. 13, inciso III) e a DN/TCU 146/2015 (art. 6o, inciso I).’

20. Da alegação de ausência de previsão legal sobre o parecer da unidade de auditoria interna no processo de prestação de contas

21. Alegam os recorrentes que a nova redação do art. 15 do Decreto 3.591/2000 importaria a ausência de previsão legal para a expedição de relatórios de controle interno no processo de contas.

Análise

22. A alteração do decreto executivo não tem o condão de tratar sobre os documentos exigidos para a prestação de contas, não se admitindo que o decreto tenha o poder de regular matéria atinente ao controle externo, particularmente o poder normativo conferido ao TCU pelo art. 3o da Lei 8.443/92.

23. Em realidade, o escopo do Decreto 4.440/2002 foi apenas a exclusão dos serviços sociais autônomos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, uma vez que não fazem parte da Administração Pública Direta ou Indireta, não resolvendo a questão quanto a obrigatoriedade da instauração do sistema, seguindo as recomendações do Órgão Central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal (art. 15, § 8o do Decreto 3.591/2000).

24. Por se tratarem de entidades privadas (entidade do setor público), a contabilidade está sujeita às normas de contabilidade aplicada ao setor público, segundo a conceituação contida na NBC T 16.1 e na NBC 16.8 (Resolução CFC nº 1.128/08), que aludem a obrigação do controle interno em todos os níveis do setor público:

NBC T 16.1

Conceituação

Objeto e Campo de Aplicação.

Entidade do Setor Público: órgãos, fundos e pessoas jurídicas de direito público ou que, possuindo personalidade jurídica de direito privado, recebam, guardem, movimentem, gerenciem ou apliquem dinheiros, bens e valores públicos, na execução de suas atividades. Equiparam-se, para efeito contábil, as pessoas físicas que recebam subvenção, benefício, ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público. (Redação dada pela Resolução CFC nº. 1.268/09).

NBC T 16.8 – CONTROLE INTERNO

3. O controle interno deve ser exercido em todos os níveis da entidade do setor público, compreendendo:

(a) a preservação do patrimônio público;

(b) o controle da execução das ações que integram os programas;

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(c) a observância às leis, aos regulamentos e às diretrizes estabelecidas.

25. Deve-se ter em conta que o controle interno é uma das ferramentas de desenvolvimento da ação do controle externo, sendo possível derivar a obrigatoriedade da ação do controle interno da própria natureza constitucional da missão fiscalizatória atribuída ao controle externo, sendo que o afastamento da atividade de controle interno importaria uma fragilização da competência constitucional da Corte de Contas.

26. Importante ressaltar que a existência do controle interno não importa uma violação do princípio de autonomia, uma vez que a autonomia não se sobrepõe as disposições legais e constitucionais, não se classificando como mera arbitrariedade pela entidade. Se ao Tribunal de Contas da União compete fiscalizar a fronteira entre a autonomia e a arbitrariedade, com vistas a “controlar o padrão de legitimidade e determinar, se for o caso, as providências necessárias para coibir eventuais distorções ou irregularidades” (RE 789.874-STF), é imperiosa a obtenção de todo e qualquer subsídio para o desempenho do controle externo, incluindo os relatórios e parecer do órgão interno da entidade.

27. Da manifestação da Diretoria de Normas e Gestão de Contas do Tribunal de Contas da União pela desnecessidade de emissão de parecer da unidade de auditoria interna

28. Alegam os recorrentes que haveria orientação expedida pela Diretoria de Normas e Gestão do TCU no sentido de dispensar a elaboração do parecer de controle interno, tendo sido adotada a orientação em todas as unidades de auditoria interna do SEBRAE.

Análise

29. De início, ressalte-se que a Diretoria de Normas e Gestão da Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Externo do TCU, vinculada à Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo (Secretaria-Geral de Controle Externo: art. 35, I da Resolução 284/2016), não tem competência para dirimir de forma definitiva questões relacionadas a aplicação das normas de controle externo, atuando apenas em atividade de apoio e assessoramento às deliberações do Tribunal (art. 33 da Resolução 284/2016).

30. Deste modo, qualquer orientação expedida por aquele órgão de assessoramento não significa qualquer pronunciamento de mérito definitivo sobre a posição da Corte, cujo órgãos deliberativos são o Plenário, a Primeira e Segunda Câmaras (art. 7o do Regimento Interno do TCU).

31. Das alegações de ausência de previsão regimental quanto a exigência de parecer da unidade de auditoria interna

32. Alegam os recorrentes a inexistência no Regimento Interno do SEBRAE da exigência de instituição de unidade de auditoria interna, restando apenas a competência do Conselho Fiscal para analisar a contas da entidade, nos termos do art. 12 do Estatuto Social.

Análise

33. O ponto em questão já foi debatido em ponto anterior, devendo ser destacado apenas o fato de que a manifestação do controle interno não se confunde com a manifestação do Conselho Fiscal, conforme a distinção contida no art. 6o da DN 146/2015, indicando a necessidade tanto do relatório e parecer da unidade de auditoria (art. 6o, I) quanto o parecer de colegiado (art. 6o, II), que, no caso, é o próprio Conselho Fiscal (peça 4), não havendo confusão entre os distintos papeis de trabalho.

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34. Das alegações quanto ao afastamento da exigência do parecer de controle interno segundo o Acórdão 8.512/2013-TCU-1a Câmara

35. Alegam os recorrentes que o Acórdão 8.512/2013-TCU-1a Câmara teria dirimido a questão de forma definitiva, afastando a exigência de relatório e parecer de auditoria interna, em consonância com o art. 13, III da IN 63/2010.

Análise

36. Em se tratando de Jurisprudência, é importante apontar que a inteligência dos julgados possui força enquanto perduram as circunstâncias analisadas naquela assentada. No caso, a superveniência da Decisão Normativa 146/2015, bem como a existência de julgados posteriores que questionam o papel do controle interno (e.g. Acórdão 699/2016-TCU-Plenário, Rel. Min. Weder de Oliveira) servem de influxo a nova apreciação daquele entendimento.

37. Ademais, nota-se que aquele julgado não analisou com a devida extensão a incidência do art. 6o, I da Decisão Normativa 146/2015, fonte normativa suficiente para justificar a exigência dos relatório e parecer da unidade de controle interno dos serviços sociais autônomos.

CONCLUSÕES

38. Os serviços sociais autônomos se submetem à fiscalização do Tribunal de Contas da União, à despeito de se constituírem como entidades privadas. Existindo o dever de prestar contas, os documentos exigidos estão previstos no art. 9 da Lei 8.443/92, incluindo o relatório e parecer do dirigente do controle interno, com o conteúdo ali indicado, não existindo exceção na lei instituidora do Sebrae.

39. A entidade possui órgão de controle interno (auditoria interna), indicado no relatório de gestão, afastando a discussão sobre a obrigatoriedade da instituição e rejeitando a afirmação de ausência de previsão normativa do órgão. Existindo a previsão regimental do órgão em comento, faz-se necessária sua manifestação nos termos do art. 13, III da IN 63/2010, em conjunto com a Decisão Normativa 146/2015 (art. 6 , I).

40. Ainda que o dever de apresentação dos relatório e parecer de controle interno estivesse contido apenas nos regulamentos expedidos pelo TCU no exercício do poder normativo (art. 3 da Lei 8.443/92), a eventual contradição entre a disposição contida na Decisão Normativa 146/2015 e a Instrução Normativa 63/2010 se resolveria pelo critério de posterioridade, uma vez que não existe hierarquia normativa entre as normas expedidas pela Corte de Contas.

41. A alteração do decreto executivo não revoga a lei formal que indica os documentos exigidos nas prestação de contas, devendo ser interpretada a modificação do Decreto 3.591/2000 pelo Decreto 4.440/2002 no sentido de excluir os serviços sociais autônomos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo apenas por não fazerem parte da Administração Direta ou Indireta, sem prejuízo da aplicação das normas gerais de contabilidade aplicadas ao setor público, indicando a necessidade do controle interno com a finalidade de preservar o patrimônio público, controlar a execução das ações que integram os programas e a observar a aplicação das leis, dos regulamentos e das diretrizes estabelecidas.

42. Não viola o atributo de autonomia dos serviços sociais autônomos a exigência da atividade de controle interno, por se tratar de um dos meios da concretização do controle externo de assento constitucional, permitindo a fiscalização na fronteira entre a autonomia e a arbitrariedade, conforme se extrai das razões de decidir do julgamento paradigmático do Supremo Tribunal Federal (RE 789.874).

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43. A Diretoria de Normas e Gestão da Secretaria-Geral de Controle Externo é órgão de apoio e assessoramento às atividades do controle externo, não tendo competência para deliberar de forma definitiva sobre as matérias de competência dos órgãos deliberativos da Corte (Plenário, Primeira e Segunda Câmaras).

44. Não se confundem as manifestações do controle interno com as manifestações expedidas pelo Conselho Fiscal, havendo distinção clara na decisão normativa quanto a exigência de ambas as manifestações para a constituição do processo de prestação de contas.

45. O julgado contido no Acórdão 8.512/2013-TCU-1 Câmara, apontado como referência pelos recorrentes, não considerou a existência de decisões normativas posteriores, nem a prevalência do art. 9 , III da Lei 8.443/92. Assim, a existência de julgados posteriores que questionam o papel do controle interno nos serviços sociais autônomos permite nova análise do tema.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Deste modo, submete-se à consideração superior a presente análise dos recursos de reconsideração interpostos por Serviço de apoio às Micro e Pequenas Empresas da Paraíba e Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – Departamento Nacional contra o Acórdão 6.849/2017-TCU-1 Câmara , para propor, com base nos artigos 32 e 33, da Lei 8.443/92, c/c o artigo 285 do RI/TCU, conhecer parcialmente e negar provimento aos recursos, dando ciência aos órgão indicados no item 9.8 da decisão originária.”

4. O Ministério Público junto ao TCU assim se manifestou:

2. “De minha parte, manifesto-me de acordo com o encaminhamento sugerido, sem prejuízo de tecer considerações adicionais.

3. Em suma, tanto o Sebrae Nacional como seu Departamento Regional na Paraíba se insurgem, por meio de diferentes argumentos, contra a exigência de anexação à prestação de contas do parecer da auditoria interna, tendo o primeiro demonstrado insatisfação com a ciência que lhe foi dirigida e o segundo com a ressalva imposta às contas de parte dos responsáveis e com a determinação contida no item 9.3 do decisum.

4. A controvérsia levantada pelos recorrentes refere-se à aplicação de dispositivos da Instrução Normativa TCU 63/2010 e da Decisão Normativa 146/2015, responsáveis, respectivamente, por disciplinar a organização e apresentação de relatórios de gestão e peças complementares que constituirão os processos de contas para julgamento por este Tribunal e por esmiuçar o tema especificamente para o exercício de 2015.

5. Nesse ponto, utilizo-me da explanação feita pela Serur acerca da obrigatoriedade de as entidades integrantes do Sistema S prestarem contas dos recursos por elas geridos a este Tribunal, para considerar que, em razão da inexistência de dúvida quanto a tal dever, impõe-se aos serviços sociais autônomos a observância aos demais normativos que disciplinam a matéria, a exemplo da IN/TCU 63/2010 e da DN/TCU 146/2015.

6. A exigência do parecer da auditoria interna como peça integrante da prestação de contas relativa ao exercício de 2015 encontra abrigo nos seguintes dispositivos:

IN/TCU 63/2010

Art. 4º O Tribunal definirá anualmente, em decisão normativa, as unidades jurisdicionadas cujos responsáveis terão processos de contas ordinárias constituídos para julgamento, assim como os conteúdos e a forma das peças que os comporão e os prazos de apresentação.

Art. 13. Os autos iniciais dos processos de contas serão constituídos das peças a seguir relacionadas:

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(...)

III. relatórios e pareceres de órgãos, entidades ou instâncias que devam se pronunciar sobre as contas ou sobre a gestão dos responsáveis pela unidade jurisdicionada, consoante previsão em lei ou em seus atos constitutivos, observados os formatos e os conteúdos definidos na decisão normativa de que trata o art. 4º deste normativo;

DN/TCU 146/2015

Art. 1º As disposições desta decisão normativa aplicam-se à elaboração dos relatórios de gestão e informações suplementares das contas do exercício de 2015, que serão apresentados em 2016 pelos dirigentes das unidades relacionadas no Anexo I.

Art. 6º As informações suplementares referidas no caput do art. 1º compreendem relatórios, pareceres e pronunciamentos de instâncias de supervisão e controle da atuação da unidade prestadora e informações adicionais requisitadas pelo Tribunal para auxiliar a análise da gestão, classificando-se em:

I. relatório e parecer da unidade de auditoria interna, quando houver na estrutura do órgão ou entidade em que se insere a unidade prestadora.

II. parecer de colegiado que, por força de lei, regulamento ou regimento interno, esteja obrigado a se pronunciar sobre as contas da unidade prestadora. (grifou -se)

7. Conforme se extrai da interpretação conjunta dos dispositivos acima reproduzidos, o normativo de caráter geral prevê a possibilidade de exigência de pareceres e vincula os formatos e conteúdos ao que for definido, anualmente, em decisão normativa que trate especificamente do assunto.

8. Desse modo, tendo em vista que, no caso do exercício das contas em exame, a Decisão Normativa 146/2015 estabeleceu expressamente a obrigatoriedade de apresentação de relatório e parecer da auditoria interna, e que o Sebrae/PB, conforme organograma na peça 1, p. 30, dispõe dessa unidade em sua estrutura, resta claro que era necessário o encaminhamento dos referidos documentos juntamente com as contas.

9. Nem mesmo o Acórdão 8.512/2013-TCU-1ª Câmara auxilia os recorrentes, visto que foi proferido em contas do Sebrae relativas ao exercício de 2007, quando vigorava decisão normativa regulando especificamente os conteúdos e formatos a serem observados naquele ano. Tanto é assim que foi dado provimento ao recurso interposto contra o Acórdão 3.551/2012-TCU-1ª Câmara, excluindo-se o item relativo à ciência quanto à ausência do parecer da auditoria interna, em razão de a Decisão Normativa 85/2007 não exigir expressamente a apresentação desse documento, conforme abaixo transcrito:

Art. 5º A organização dos processos de contas observará o detalhamento dos conteúdos gerais e específicos das peças previstas no art. 14 da Instrução Normativa n.º 47/2004, a saber:

(...)

IV – relatórios e pareceres de instâncias que devam se pronunciar sobre as contas ou sobre a gestão, de acordo com previsão legal, regimental ou estatutária, conforme Anexo V; (grifou-se)

10. Em relação à orientação da Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Externo acerca da dúvida referente à obrigatoriedade de apresentação de parecer pela auditoria interna do Sebrae, além de ter sido posterior ao envio das contas do exercício de 2015, não se refletiu na decisão normativa relativa ao ano seguinte, que manteve a obrigatoriedade de juntada do documento, conforme abaixo transcrito:

DN/TCU 154/2016

Art. 8º O conjunto de relatórios, pareceres, declarações e informações referido no art. 3º cla ssificamse em:

I. relatório e parecer da unidade de auditoria interna, quando houver na estrutura do órgão ou entidade em que se insere a unidade prestadora da conta;

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II. parecer de colegiado que, por força de lei, regulamento ou regimento interno esteja obrigado a se pronunciar sobre as contas da unidade prestadora;

11. Comparando-se o teor dos dispositivos contidos na DN/TCU 146/2015 e na DN/TCU 154/2016, verifica-se que a questão da vinculação à existência de lei, regimento ou regulamento encontra-se ligada apenas ao parecer de colegiado, demonstrando que o Tribunal estendeu somente a tal situação a previsão originária contida na IN/TCU 63/2010.

12. Nesse contexto, entendo inexistirem fundamentos para dar provimento aos recursos interpostos, visto restar cristalina a obrigatoriedade de a unidade de auditoria interna, se existente, emitir relatório e parecer sobre as contas prestadas ao Tribunal.

13. Além disso, a exclusão de tal obrigação por esta Corte de Contas iria na contramão da implementação de boas práticas de gestão, especialmente aquelas ligadas à governança, conforme destacou o relator a quo em seu voto (peça 19, p. 4), cujo teor me permito reproduzir:

23. É importante destacar que a emissão do parecer pela auditoria interna no processo de prestação de contas fortalece o sistema de governança das entidades dos serviços sociais autônomos e vem ao encontro das recomendações desta Casa.

14. Quanto ao argumento relativo à aplicação do Decreto 4.440/2002, que deu nova redação ao art. 15 do Decreto 3.591/2”000, para excluir as unidades de auditoria interna dos serviços sociais autônomos da sujeição à orientação normativa e supervisão técnica do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, entendo que tal modificação em nada interfere na discussão em curso, visto que não exclui a atuação do controle externo exercido por este Tribunal, tampouco as exigências dele decorrentes.

15. Por fim, registro que o posicionamento ora externado encontra-se consonante com aquele emitido por este membro do Parquet de contas no TC 029.998/2016-6, que resultou na prolação do Acórdão 14.191/2018-TCU-1ª Câmara, negando provimento a recurso semelhante interposto pelo Sebrae/AL.

Diante do exposto, este membro do Ministério Público de Contas manifesta-se de acordo com a proposta de negar provimento aos recursos.”

É o relatório.

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VOTO

Trata-se de recursos de reconsideração interpostos pelo Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas da Paraíba (Sebrae/PB) e pelo Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – Departamento Nacional (Sebrae/DN) contra o Acórdão 6.849/2017-1ª Câmara, proferido em prestação de contas ordinária do Sebrae/PB – exercício de 2015 (peça 18).

2. Por meio do referido acórdão, as contas dos gestores foram julgadas regulares ou regulares com ressalva e foram adotadas as seguintes deliberações objeto de impugnação:

“9.3. determinar ao Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas da Paraíba (Sebrae/PB) que, doravante, apresente a este Tribunal todas as peças exigidas pela decisão normativa desta Corte que dispuser sobre os processos de prestação de contas do exercício, em especial do parecer da unidade de auditoria interna sobre a gestão da entidade;”

“9.6. dar ciência à unidade nacional do Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) acerca da necessidade de orientação de suas regionais quanto à obrigatoriedade de apresentação de todas as peças exigidas pela decisão normativa desta Corte que dispuser sobre os processos de prestação de contas do exercício, em especial do parecer da unidade de auditoria interna sobre a gestão da entidade;” (grifou-se).

3. Por estarem presentes os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, cabe conhecer dos recursos e adentrar-lhes o mérito.

II

4. Preliminarmente, o Sebrae/DN argumenta que a matéria objeto do presente recurso foi apreciada em doze prestações de contas de unidades regionais do Sebrae (exercício de 2015), todas elas objeto de impugnação no que diz respeito à exigência de parecer da auditoria interna sobre a gestão das entidades na apresentação das contas anuais perante esta Corte.

5. Assim, o Sebrae/DN propõe, de acordo com o instituto da conexão, que seja considerado prevento para a apreciação de todos os recursos o primeiro Relator sorteado (Ministro Vital do Rêgo) (peça 42).

6. Essa questão, entretanto, já foi objeto de apreciação pela 1ª Câmara (Acórdão 14.191/2018), quando o Ministro Vital do Rego, relator de recurso de reconsideração interposto pelo Sebrae/AL, manifestou-se pela impertinência do pedido de acordo com o parecer da Secretaria de Recursos, o qual entendeu não estarem presentes os pressupostos para se entender que o primeiro relator sorteado estaria prevento.

7. Eis aqui a fundamentação dessa decisão interlocutória (voto condutor do Acórdão 14.191/2018 – 1ª Câmara):

“Por fim, informo que o Sebrae/DN protocolou pedido no sentido de suscitar a minha prevenção como Relator ad quem em relação a todos os recursos interpostos nos processos de prestação de contas das unidades regionais do Sebrae, relativos ao exercício de 2015 (peça 53).

Indeferi o pedido do Sebrae/DN, nos termos do Despacho de peça 56, acolhendo a sugestão da Serur acostada às peças 54 e 55, tendo em vista que há multiplicidade de causas de pedir e não somente sobre a obrigatoriedade da apresentação do parecer da unidade de auditoria interna no processo de prestação de contas contra a qual se insurge o Sebrae/DN, sem prejuízo de que sejam adotadas medidas pertinentes pela Serur com vistas a garantir, no que couber, a uniformização das propostas de idêntico teor acerca desse tema específico prolatadas nas deliberações referentes aos processos de contas das unidades regionais do Sebrae/DN citadas à peça 53.”

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8. Tal entendimento foi corroborado na apreciação de recursos de reconsideração das seguintes unidades regionais do Sebrae – Acórdãos da 1ª Câmara 7.062/2019 (Sebrae/RS); 6.615/2019 (Sebrae MT); 6.614/2019 (Sebrae/BA) e 5.133/2019 (Sebrae/SP).

III

9. Superada a preliminar levantada, os recorrentes tecem as seguintes argumentações quanto ao mérito, na tentativa de afastar a obrigatoriedade de inclusão na prestação de contas do exercício do parecer da unidade de auditoria interna (peças 29 e 35):

a) haveria contradição entre a Instrução Normativa 63/2010 e a Decisão Normativa 146/2015, normas deste Tribunal, sendo que a entidade interpretou como prevalecente a de maior hierarquia (IN), que não exigia a apresentação do parecer da unidade de auditoria interna;

b) não haveria previsão em lei ou ato constitutivo sobre a obrigatoriedade de parecer da unidade de auditoria interna no processo de prestação de contas da entidade;

c) haveria resposta à consulta à unidade deste Tribunal no sentido da não obrigatoriedade de apresentação do parecer da auditoria interna nas contas da entidade.

10. Tanto a unidade técnica, quanto o Ministério Público junto ao TCU entenderam que as alegações recursais não merecem prosperar.

IV

11. Registro que, consoante o art. 3º da Lei 8.443/1992, cabe a esta Corte, no âmbito de sua competência e jurisdição, o exercício do poder regulamentar, podendo, em consequência, “expedir atos e instruções normativas sobre matéria de suas atribuições e sobre a organização dos processos que lhe devam ser submetidos, obrigando ao seu cumprimento, sob pena de responsabilidade”.

12. Para regulamentar a prestação de contas dos entes jurisdicionados, foi editada a Instrução Normativa 63/2010, a qual assim dispôs:

“Art. 4º O Tribunal definirá anualmente, em decisão normativa, as unidades jurisdicionadas cujos responsáveis terão processos de contas ordinárias constituídos para julgamento, assim como os conteúdos e a forma das peças que os comporão e os prazos de apresentação. ...

Art. 13. Os autos iniciais dos processos de contas serão constituídos das peças a seguir relacionadas:

(...)

III. relatórios e pareceres de órgãos, entidades ou instâncias que devam se pronunciar sobre as contas ou sobre a gestão dos responsáveis pela unidade jurisdicionada, consoante previsão em lei ou em seus atos constitutivos, observados os formatos e os conteúdos definidos na decisão normativa de que trata o art. 4º deste normativo;” (grifou-se).

13. Em cumprimento a esses dispositivos da instrução normativa, foi editada a Decisão Normativa 146/2015, regulamentadora dos processos de prestação de contas referentes ao exercício de 2015, a qual assim dispôs:

“Art. 1º As disposições desta decisão normativa aplicam-se à elaboração dos relatórios de gestão e informações suplementares das contas do exercício de 2015, que serão apresentados em 2016 pelos dirigentes das unidades relacionadas no Anexo I. ...

Art. 6º As informações suplementares referidas no caput do art. 1º compreendem relatórios, pareceres e pronunciamentos de instâncias de supervisão e controle da atuação da unidade prestadora e informações adicionais requisitadas pelo Tribunal para auxiliar a análise da gestão, classificando-se em:

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I. relatório e parecer da unidade de auditoria interna, quando houver na estrutura do órgão ou entidade em que se insere a unidade prestadora; e

II. parecer de colegiado que, por força de lei, regulamento ou regimento interno, esteja obrigado a se pronunciar sobre as contas da unidade prestadora.” (grifou-se).

14. Argumentam os recorrentes que, consoante a instrução normativa, a exigência de pareceres sobre as prestações de contas estariam limitadas às hipóteses em que houvesse previsão na lei ou nos atos constitutivos da entidade. Assim, como os pareceres de auditoria interna não se enquadrariam nessa situação, não caberia sua exigência nas prestações de contas do Sistema Sebrae.

15. Acontece que a mencionada instrução normativa não foi exaustiva ao mencionar as peças que deveriam constar da prestação de contas, pois uma leitura sistemática de seu art. 4º permite a interpretação de que outras peças poderiam ser estabelecidas em decisão normativa.

16. Mesmo que assim não fosse, tal qual exposto pela unidade técnica, verifica-se que não há hierarquia entre decisão normativa e instrução normativa, sendo ambas expressões do mesmo poder normativo previsto no art. 3º da Lei 8.443/92, exercido pelo órgão máximo da Corte (Plenário; art. 67, I e III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União). Assim, eventual conflito entre as normas seria resolvido pelo princípio da especialidade e da sucessão temporal, ou seja, prevalecendo o disposto na decisão normativa, que previa a necessidade de apresentação do relatório de auditoria interna.

V

17. A segunda alegação dos recorrentes diz respeito ao Decreto 3.591/2000, o qual dispõe sobre o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. De acordo com essa norma, a constituição pelos Serviços Sociais Autônomos de uma unidade de auditoria interna é uma faculdade. Ademais, o decreto não estabeleceu que houvesse a manifestação da auditoria interna nos processos de prestação de contas.

18. A respeito, observo que o fundamento jurídico para a exigência dos relatórios de auditoria interna nas prestações de contas perante esta Corte advém, como antes exposto, do art. 3º da Lei Orgânica do TCU. Até porque o mencionado decreto não busca disciplinar os procedimentos de prestação de contas perante o controle externo e, mesmo que assim fosse, não teria o condão de afastar o poder regulamentar desta Corte conferido por norma hierarquicamente superior.

19. Quanto ao fato de ser facultativa a implementação de unidade de auditoria interna, o que cogito apenas por hipótese, observo que isso pouco repercute sobre os presentes autos, pois a decisão normativa que regia a matéria tomou o cuidado de somente exigir o relatório de auditoria interna quando existir na entidade a unidade responsável pela sua elaboração.

VI

20. Finalmente é argumentado que o tema foi discutido no bojo do Acórdão 8.512/2013 – 1ª Câmara, tendo subunidade técnica deste Tribunal (Diretoria de Normas e Gestão de Contas) informado que não havia a necessidade de parecer da unidade de controle interno na prestação de contas.

21. Acontece que esse acórdão tratou das contas da entidade referente ao exercício de 2007, a qual tinha por referência a Decisão Normativa 85/2007. Ou seja, trata-se de decisão cujos fundamentos jurídicos são diversos da decisão ora impugnada, de forma que o entendimento lá exposto não aproveita aos recorrentes.

VII

22. Sendo assim, ante a ausência de elementos capazes de alterar o juízo anteriormente formulado, não é possível reformar o julgado, como pretendem os recorrentes.

23. Diante do exposto, acolho o parecer da unidade técnica e a manifestação do Ministério Público junto ao TCU, os quais incorporo como razões de decidir nas partes não conflitantes com o ora disposto, e voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado.

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TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 27 de agosto de 2019.

BENJAMIN ZYMLER

Relator

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ACÓRDÃO Nº 8508/2019 – TCU – 1ª Câmara

1. Processo nº TC 034.667/2016-4.

2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Recurso de reconsideração em prestação de contas ordinária (exercício de 2015)

3. Recorrentes: Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas da Paraíba (Sebrae/PB) (09.139.551/0001-05) e Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – Departamento Nacional (Sebrae/DN) (09.139.551/0001-05)

4. Órgão/Entidade: Serviço de apoio às Micro e Pequenas Empresas da Paraíba (Sebrae/PB)

5. Relator: Ministro Benjamin Zymler

5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.

6. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé.

7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Controle Externo do Trabalho e Entidades Paraestatais (SecexTrab).

8. Representação legal:

8.1. Sérgio Tiago Costa Carazza (23.452 OAB/DF) e Larissa Moreira Costa (16.745/OAB-DF), representando Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas - Departamento Nacional; e 8.2. Luana Passos Moreira de Almeida (16.158/OAB-PB), representando Serviço de Apoio Às Micro e Pequenas Empresas da Paraíba.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recursos de reconsideração interpostos contra o Acórdão 6.849/2017-1ª Câmara, proferido em prestação de contas ordinária do Sebrae/PB,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da Primeira Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. nos termos dos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, conhecer dos presentes recursos de reconsideração para, no mérito, negar-lhes provimento;

9.2. dar ciência deste acórdão aos recorrentes.

10. Ata nº 30/2019 – 1ª Câmara.

11. Data da Sessão: 27/8/2019 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-8508-30/19-1.

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Benjamin Zymler (Relator), Bruno Dantas e Vital do Rêgo.

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

WALTON ALENCAR RODRIGUES BENJAMIN ZYMLER

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Subprocurador-Geral

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