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15 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - PRESTAÇÃO DE CONTAS (PC) : PC 03466720164 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 2 meses
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Inteiro Teor

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 034.667/2016-4

GRUPO I – CLASSE I – 1ª Câmara

TC 034.667/2016-4

Natureza (s): Recurso de reconsideração em prestação de contas ordinária (exercício de 2015)

Órgão/Entidade: Serviço de apoio às Micro e Pequenas Empresas da Paraíba (Sebrae/PB)

Recorrentes: Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas da Paraíba (Sebrae/PB) e Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – Departamento Nacional (Sebrae/DN)

Representação legal: Sérgio Tiago Costa Carazza (23.452 OAB/DF) e Larissa Moreira Costa (16.745/OAB-DF), representando Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas - Departamento Nacional;

Luana Passos Moreira de Almeida (16.158/OAB-PB), representando Serviço de Apoio Às Micro e Pequenas Empresas da Paraíba.

SUMÁRIO: PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. AUSÊNCIA DE APRESENTAÇÃO DO PARECER DA UNIDADE DE AUDITORIA INTERNA SOBRE A GESTÃO DA ENTIDADE. ESTRUTURA DE GOVERNANÇA. CONTAS REGULARES E CONTAS REGULARES COM RESSALVA. DETERMINAÇÃO. RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. NEGADO PROVIMENTO.

RELATÓRIO

Trata-se de recursos de reconsideração interpostos pelo Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas da Paraíba (Sebrae/PB) e pelo Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – Departamento Nacional (Sebrae/DN) contra o Acórdão 6.849/2017-1ª Câmara, proferido em prestação de contas ordinária do Sebrae/PB – exercício de 2015 (peça 18).

2. Por meio do referido acórdão, as contas dos gestores foram julgadas regulares ou regulares com ressalva e foram adotadas as seguintes deliberações no que interessa no presente momento processual:

“9.3. determinar ao Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas da Paraíba (Sebrae/PB) que, doravante, apresente a este Tribunal todas as peças exigidas pela decisão normativa desta Corte que dispuser sobre os processos de prestação de contas do exercício, em especial do parecer da unidade de auditoria interna sobre a gestão da entidade;”

“9.6. dar ciência à unidade nacional do Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) acerca da necessidade de orientação de suas regionais quanto à obrigatoriedade de apresentação de todas as peças exigidas pela decisão normativa desta Corte que dispuser sobre os processos de prestação de contas do exercício, em especial do parecer da unidade de auditoria interna sobre a gestão da entidade;” (grifou-se).

3. Depois de propor o conhecimento do recurso, a unidade técnica assim se manifestou quanto ao mérito:

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“EXAME DE MÉRITO

2. Delimitação

3. São os pontos recursais comuns quanto a exigibilidade do parecer da unidade de auditoria interna: a) existência de contradição entre a Decisão Normativa 146/2015 (art. 13, III) e a Instrução Normativa 63/2010 (art. 6 , I); b) ausência de previsão legal sobre obrigatoriedade de parecer da unidade de auditoria interna no processo de prestação de contas, segundo a nova redação do art. 15 do Decreto 3.591/2000; c) manifestação da Diretoria de Normas e Gestão de Contas do Tribunal de Contas da União pela desnecessidade de emissão de parecer da unidade de auditoria interna; d) alteração do art. 15 do Decreto 3.591/2000 pelo Decreto 4.440/2002 que afastou a exigência de emissão de parecer pelas unidades de auditorias internas e dispensou a constituição de unidades de auditoria interna; e) ausência de previsão no Regulamento do SEBRAE quanto a exigência de parecer da unidade de auditoria interna, remanescendo apenas a competência do Conselho Fiscal da entidade; f) inexistência da obrigação segundo o julgado no Acórdão 8.512/2013-TCU-1 Câmara, bastando apenas o parecer de colegiado previsto no regulamento interno (conselho fiscal), em consonância com o art. 13, III da IN 63/2010.

4. Da natureza dos serviços sociais autônomos, da obrigação de prestação de contas e das obrigações assessórias em relação ao sistema de controle interno no processo de prestação de contas

5. De início, cumpre destacar que a questão da obrigatoriedade da apresentação do parecer da unidade de auditoria interna foi julgada, em momento recente, no Acórdão 14.191/2018-TCU-1 Câmara (Processo TC-029.998/2016-6) , ocasião em que a Corte afirmou, de forma paradigmática, a obrigatoriedade de apresentação do relatório e parecer de auditoria interna, nos termos dos normativos do TCU (IN/TCU 63/2010 e DN/TCU 146/2015), consolidando a jurisprudência da Corte.

6. Em análise, a natureza dos serviços sociais autônomos que, por um lado, se constituem como entidades privadas desempenhando serviços não exclusivos do Estado de forma colaborativa, e, por outro lado, recebem recursos públicos e se sujeitam à fiscalização estatal, particularmente ao dever de prestar contas previsto na Constituição Federal.

7. Do ponto de vista doutrinal, essa tensão entre os dois polos é descrita por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em seu manual de Direito Administrativo:

‘Essas entidades não prestam serviços público delegado pelo Estado, mas atividade privada de interesse público (serviços não exclusivos do Estado); exatamente por isso, são incentivadas pelo Poder Público. A atuação estatal, no caso, é de fomento e não de prestação de serviços público. Por outras palavras, a participação do Estado, no ato de criação, se deu para incentivar a iniciativa privada, mediante subvenção garantida por meio da instituição compulsória de contribuições parafiscais destinadas especificamente a essa finalidade. Não se trata de atividade que incumbisse ao Estado, como serviço público, e que ele transferisse para outra pessoa jurídica, por meio do instrumento da descentralização. Trata-se, isto sim, de atividade privada de interesse público que o Estado resolveu incentivar e subvencionar.

Talvez por isso essas entidades não sejam consideradas integrantes da Administração Indireta. No entanto, pelo fato de administrarem verbas decorrentes de contribuições parafiscais e gozarem de uma série de privilégios próprios dos entes públicos, estão sujeitas a normas semelhantes às da Administração Pública, sob vários aspectos, em especial no que diz respeito à observância dos princípios da licitação, à exigência de processo seletivo para contratação de pessoal, à prestação de contas, à equiparação dos seus empregados aos servidores públicos para

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fins criminais (art. 327 do Código Penal) e para fins de improbidade administrativa (Lei nº 8.429, de 2-6-92).’ (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella; Direito Administrativo; 23 ed.; p. 493)

8. Focando no dever de prestar contas, o fato das entidades arrecadarem recursos públicos (contribuições parafiscais: art. , § 3 da Lei 8.029/90, no caso particular do SEBRAE) impõe o dever de fiscalização estatal, conforme destacado no julgamento paradigmático do RE 789.874/DF , pelo Supremo Tribunal Federal:

‘Sem embargo de sua natureza jurídica e da sua autonomia administrativa, todas essas entidades se submetem à fiscalização do Tribunal de Contas da União, sujeição que decorre do art. 183 do Decreto-lei 200/67 e do art. 70 da Constituição Federal de 1988.

Dispõe, com efeito, o artigo 183 do Decreto-lei 200/67:

art. 183. As entidades e organizações em geral, dotadas de personalidade jurídica de direito privado, que recebem contribuições parafiscais e prestam serviços de interesse público ou social, estão sujeitas à fiscalização do Estado nos termos e condições estabelecidas na legislação pertinente a cada uma.

Dispõe, por sua vez, o artigo 70 da Constituição:

art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

(....)

9. Cumpre enfatizar, finalmente, que a não obrigatoriedade de submissão das entidades do Sistema S aos ditames do art. 37, notadamente ao seu inciso II, da Constituição, não exime essas entidades de manter um padrão de objetividade e eficiência na contratação e nos gastos com seu pessoal. Essa exigência constitui requisito de legitimidade da aplicação dos recursos que arrecadam para a manutenção de sua finalidade social. Justamente em virtude disso, cumpre ao Tribunal de Contas da União, no exercício da sua atividade fiscalizatória, exercer controle sobre a manutenção desse padrão de legitimidade, determinando, se for o caso, as providências necessárias para coibir eventuais distorções ou irregularidades.’

9. Ademais, além da submissão ao controle externo exercido pelo Tribunal de Contas da União, os serviços sociais autônomos também se submetem à auditoria externa realizada pela Controladoria da União (órgão sucessor da Inspetoria Geral de Finanças), em obediência ao Decreto-Lei 722/1969, verbis:

‘Art. 1º Sem prejuízo do disposto no artigo 183 do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, as entidades ou organizações em geral, dotadas de personalidade jurídica de direito privado, que se utilizem de contribuições para fins sociais (Decreto-lei nº 27, de 14 de novembro de 1966) ou recebam transferências do Orçamento da União, estarão sujeitas também a auditoria externa a cargo da Inspetoria Geral de Finanças do Ministério em cuja área de competência se enquadrarem.

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Parágrafo único. Se a entidade ou organização dispuser de renda própria de outra natureza, a auditoria se limitará ao emprêgo daquelas contribuições e transferências.

Art. 2º Nos casos de irregularidades apuradas, se o responsável, devidamente notificado, deixar de atender às exigências formuladas pela Inspetoria Geral de Finanças, o Ministro de Estado determinará a suspensão dos repasses destinados às referidas entidades ou organizações, ou a retenção da receita na fonte arrecadadora.’

10. Em sendo indiscutível a submissão dos serviços sociais autônomos à fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas da União, a prestação de contas se perfaz com a apresentação dos demonstrativos especificados em ato normativo, que, no caso, corresponderia as decisões normativas e instruções normativas que regem a apresentação do relatório de gestão:

Regimento Interno

Art. 194. Os processos de tomada ou prestação de contas ordinárias conterão os elementos e demonstrativos especificados em ato normativo, que evidenciem a boa e regular aplicação dos recursos públicos e, ainda, a observância aos dispositivos legais e regulamentares aplicáveis.

11. Aponte-se o fato de que a entidade possui órgão de controle interno, conforme descrito no Relatório de Gestão , tornando irrelevante, ao menos no caso concreto, a discussão sobre eventual obrigatoriedade da instituição do controle interno no órgão, nos termos do Acórdão 5.853/2012-2 Câmara-TCU (Rel. Min. Valmir Campelo) e 699/2016-TCU-Plenário (Rel. Min. Weder de Oliveira):

A Unidade de Auditoria Interna do CDE funcionará sob termos da Resolução CDE Nº 005/2005 (peça 1, p. 32)

12. Assim, a discussão quanto a alteração promovida no art. 15 do Decreto 3.591/2000 (Decreto 4.440/2002), quanto a obrigatoriedade ou não da instituição do controle interno, é despicienda, uma vez que o controle interno já foi instaurado segundo a estrutura organizacional prevista no Regimento Interno e, portando, deve se interpretar as normas de prestação de contas segundo a evidência inconteste da existência do órgão de controle interno na entidade.

13. Em existindo o controle interno no âmbito organizacional, existe a obrigatoriedade de apresentação do relatório e do parecer do dirigente da unidade, com conteúdo mínimo fixado em lei : “irregularidade ou ilegalidade constatada” e “medidas adotadas para corrigir as faltas encontradas” (art. 9 , III da Lei 8.443/92).

14. É nesse sentido que deve ser interpretado o art. 13, III da IN 63/2010 do Tribunal de Contas da União: em havendo a previsão no ato constitutivo da entidade, é necessária a manifestação do órgão de controle interno, particularmente quanto às irregularidades e às medidas corretivas adotadas.

15. No mesmo sentido, é a previsão do art. 6 , I da Decisão Normativa 146/2015 do TCU acerca do relatório e parecer da unidade de auditoria interna “quando houver na estrutura do órgão ou entidade em que se insere a unidade prestadora”, tendo sido replicada a redação na decisão normativa subsequente que trata da apresentação do relatório de gestão (Decisão Normativa 154/2016: art. 8 , I), ratificando a necessidade dos relatórios indicados.

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16. Das alegações de contradições entre a Decisão Normativa 146/2015 e a Instrução Normativa 63/2010

17. Alegam os recorrentes a ocorrência de contradição entre o disposto no art. 13, III, da Decisão Normativa 146/2015 e o art. 6o, I da Instrução Normativa 63/2010, entendendo que a instrução normativa teria prioridade na aplicação como norma de natureza geral.

Análise

18. A disposição expressa da Decisão Normativa 146/2015 impõe o dever de apresentação dos documentos relativos ao controle interno, quanto existe a estrutura na unidade prestadora de contas. No caso, a antinomia aparente se resolveria pelo princípio de sucessão temporal (lex posterior derogat anterior), especialmente se considerando que não há hierarquia normativa entre a decisão normativa e a instrução normativa, sendo ambas expressões do mesmo poder normativo previsto no art. 3o da Lei 8.443/92, exercido pelo órgão máximo da Corte (Plenário; art. 67, I e III do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União).

19. Assim, há que se prestigiar a interpretação sistemática das normas expedidas pelo Tribunal nos termos da decisão mais recente sobre o tema (Acórdão 14.191/2018-TCU-1a Câmara, Rel. Min. Vital do Rego), dando pela exigência do parecer da unidade de controle interno como elemento constitutivo das contas prestadas pela entidade:

‘18. Para efeito do presente processo, essas normas foram fixadas pela Instrução Normativa TCU 63/2010 (IN/TCU), cabendo destacar os arts. 4º e 13, inciso III, in verbis:

Art. 4º O Tribunal definirá anualmente, em decisão normativa, as unidades jurisdicionadas cujos responsáveis terão processos de contas ordinárias constituídos para julgamento, assim como os conteúdos e a forma das peças que os comporão e os prazos de apresentação.

Art. 13. Os autos iniciais dos processos de contas serão constituídos das peças a seguir relacionadas:

(...)

III. relatórios e pareceres de órgãos, entidades ou instâncias que devam se pronunciar sobre as contas ou sobre a gestão dos responsáveis pela unidade jurisdicionada, consoante previsão em lei ou em seus atos constitutivos, observados os formatos e os conteúdos definidos na decisão normativa de que trata o art. 4º deste normativo; (destaquei)

No esteio da IN/TCU 63/2010, esta Corte de Contas editou a Decisão Normativa-TCU 146/2015 (DN/TCU), que prescreve em seus arts. 1º e 6º, incisos I e II, os seguintes comandos:

Art. 1º As disposições desta decisão normativa aplicam-se à elaboração dos relatórios de gestão e informações suplementares das contas do exercício de 2015, que serão apresentados em 2016 pelos dirigentes das unidades relacionadas no Anexo I.

Art. 6º As informações suplementares referidas no caput do art. 1º compreendem relatórios, pareceres e pronunciamentos de instâncias de supervisão e controle da atuação da unidade prestadora e informações adicionais requisitadas pelo Tribunal para auxiliar a análise da gestão, classificando-se em:

I. relatório e parecer da unidade de auditoria interna, quando houver na estrutura do órgão ou entidade em que se insere a unidade prestadora.

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II. parecer de colegiado que, por força de lei, regulamento ou regimento interno, esteja obrigado a se pronunciar sobre as contas da unidade prestadora. (destaquei)

20. Assim, consoante destacado pelo MPTCU (peça 50), a interpretação conjunta dos dispositivos da IN/TCU 63/2010 e da DN/TCU 146/2015, reproduzidos nos itens 18 e 19 deste voto, indica a possibilidade de exigência de pareceres e vincula os formatos e conteúdos ao que for definido, anualmente, em decisão normativa que trate especificamente do assunto.

21. Portanto, julgo que não existe a contradição alegada pelos recorrentes entre a IN/TCU 63/2010 (art. 13, inciso III) e a DN/TCU 146/2015 (art. 6o, inciso I).’

20. Da alegação de ausência de previsão legal sobre o parecer da unidade de auditoria interna no processo de prestação de contas

21. Alegam os recorrentes que a nova redação do art. 15 do Decreto 3.591/2000 importaria a ausência de previsão legal para a expedição de relatórios de controle interno no processo de contas.

Análise

22. A alteração do decreto executivo não tem o condão de tratar sobre os documentos exigidos para a prestação de contas, não se admitindo que o decreto tenha o poder de regular matéria atinente ao controle externo, particularmente o poder normativo conferido ao TCU pelo art. 3o da Lei 8.443/92.

23. Em realidade, o escopo do Decreto 4.440/2002 foi apenas a exclusão dos serviços sociais autônomos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, uma vez que não fazem parte da Administração Pública Direta ou Indireta, não resolvendo a questão quanto a obrigatoriedade da instauração do sistema, seguindo as recomendações do Órgão Central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal (art. 15, § 8o do Decreto 3.591/2000).

24. Por se tratarem de entidades privadas (entidade do setor público), a contabilidade está sujeita às normas de contabilidade aplicada ao setor público, segundo a conceituação contida na NBC T 16.1 e na NBC 16.8 (Resolução CFC nº 1.128/08), que aludem a obrigação do controle interno em todos os níveis do setor público:

NBC T 16.1

Conceituação

Objeto e Campo de Aplicação.

Entidade do Setor Público: órgãos, fundos e pessoas jurídicas de direito público ou que, possuindo personalidade jurídica de direito privado, recebam, guardem, movimentem, gerenciem ou apliquem dinheiros, bens e valores públicos, na execução de suas atividades. Equiparam-se, para efeito contábil, as pessoas físicas que recebam subvenção, benefício, ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público. (Redação dada pela Resolução CFC nº. 1.268/09).

NBC T 16.8 – CONTROLE INTERNO

3. O controle interno deve ser exercido em todos os níveis da entidade do setor público, compreendendo:

(a) a preservação do patrimônio público;

(b) o controle da execução das ações que integram os programas;

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(c) a observância às leis, aos regulamentos e às diretrizes estabelecidas.

25. Deve-se ter em conta que o controle interno é uma das ferramentas de desenvolvimento da ação do controle externo, sendo possível derivar a obrigatoriedade da ação do controle interno da própria natureza constitucional da missão fiscalizatória atribuída ao controle externo, sendo que o afastamento da atividade de controle interno importaria uma fragilização da competência constitucional da Corte de Contas.

26. Importante ressaltar que a existência do controle interno não importa uma violação do princípio de autonomia, uma vez que a autonomia não se sobrepõe as disposições legais e constitucionais, não se classificando como mera arbitrariedade pela entidade. Se ao Tribunal de Contas da União compete fiscalizar a fronteira entre a autonomia e a arbitrariedade, com vistas a “controlar o padrão de legitimidade e determinar, se for o caso, as providências necessárias para coibir eventuais distorções ou irregularidades” (RE 789.874-STF), é imperiosa a obtenção de todo e qualquer subsídio para o desempenho do controle externo, incluindo os relatórios e parecer do órgão interno da entidade.

27. Da manifestação da Diretoria de Normas e Gestão de Contas do Tribunal de Contas da União pela desnecessidade de emissão de parecer da unidade de auditoria interna

28. Alegam os recorrentes que haveria orientação expedida pela Diretoria de Normas e Gestão do TCU no sentido de dispensar a elaboração do parecer de controle interno, tendo sido adotada a orientação em todas as unidades de auditoria interna do SEBRAE.

Análise

29. De início, ressalte-se que a Diretoria de Normas e Gestão da Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Externo do TCU, vinculada à Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo (Secretaria-Geral de Controle Externo: art. 35, I da Resolução 284/2016), não tem competência para dirimir de forma definitiva questões relacionadas a aplicação das normas de controle externo, atuando apenas em atividade de apoio e assessoramento às deliberações do Tribunal (art. 33 da Resolução 284/2016).

30. Deste modo, qualquer orientação expedida por aquele órgão de assessoramento não significa qualquer pronunciamento de mérito definitivo sobre a posição da Corte, cujo órgãos deliberativos são o Plenário, a Primeira e Segunda Câmaras (art. 7o do Regimento Interno do TCU).

31. Das alegações de ausência de previsão regimental quanto a exigência de parecer da unidade de auditoria interna

32. Alegam os recorrentes a inexistência no Regimento Interno do SEBRAE da exigência de instituição de unidade de auditoria interna, restando apenas a competência do Conselho Fiscal para analisar a contas da entidade, nos termos do art. 12 do Estatuto Social.

Análise

33. O ponto em questão já foi debatido em ponto anterior, devendo ser destacado apenas o fato de que a manifestação do controle interno não se confunde com a manifestação do Conselho Fiscal, conforme a distinção contida no art. 6o da DN 146/2015, indicando a necessidade tanto do relatório e parecer da unidade de auditoria (art. 6o, I) quanto o parecer de colegiado (art. 6o, II), que, no caso, é o próprio Conselho Fiscal (peça 4), não havendo confusão entre os distintos papeis de trabalho.

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34. Das alegações quanto ao afastamento da exigência do parecer de controle interno segundo o Acórdão 8.512/2013-TCU-1a Câmara

35. Alegam os recorrentes que o Acórdão 8.512/2013-TCU-1a Câmara teria dirimido a questão de forma definitiva, afastando a exigência de relatório e parecer de auditoria interna, em consonância com o art. 13, III da IN 63/2010.

Análise

36. Em se tratando de Jurisprudência, é importante apontar que a inteligência dos julgados possui força enquanto perduram as circunstâncias analisadas naquela assentada. No caso, a superveniência da Decisão Normativa 146/2015, bem como a existência de julgados posteriores que questionam o papel do controle interno (e.g. Acórdão 699/2016-TCU-Plenário, Rel. Min. Weder de Oliveira) servem de influxo a nova apreciação daquele entendimento.

37. Ademais, nota-se que aquele julgado não analisou com a devida extensão a incidência do art. 6o, I da Decisão Normativa 146/2015, fonte normativa suficiente para justificar a exigência dos relatório e parecer da unidade de controle interno dos serviços sociais autônomos.

CONCLUSÕES

38. Os serviços sociais autônomos se submetem à fiscalização do Tribunal de Contas da União, à despeito de se constituírem como entidades privadas. Existindo o dever de prestar contas, os documentos exigidos estão previstos no art. 9 da Lei 8.443/92, incluindo o relatório e parecer do dirigente do controle interno, com o conteúdo ali indicado, não existindo exceção na lei instituidora do Sebrae.

39. A entidade possui órgão de controle interno (auditoria interna), indicado no relatório de gestão, afastando a discussão sobre a obrigatoriedade da instituição e rejeitando a afirmação de ausência de previsão normativa do órgão. Existindo a previsão regimental do órgão em comento, faz-se necessária sua manifestação nos termos do art. 13, III da IN 63/2010, em conjunto com a Decisão Normativa 146/2015 (art. 6 , I).

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