jusbrasil.com.br
28 de Maio de 2020
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - TOMADA DE CONTAS ESPECIAL (TCE) : 01126420152 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 10 meses
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

GRUPO II – CLASSE II – Primeira Câmara

TC 011.264/2015-2

Natureza: Tomada de Contas Especial.

Ente: Município de Sabinópolis – MG.

Responsável: Elzio Maria de Pinho (210.192.316-53).

Interessado: Ministério da Integração Nacional (extinta) (03.353.358/0001-96).

Representação legal: Elisangela Patrícia Alves Pires Berto (OAB/MG 76873).

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO. MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL. RECONSTRUÇÃO DE PONTE, CONSTRUÇÃO DE MUROS DE CONTENÇÃO E DE DISPOSITIVOS DE DRENAGEM PLUVIAL. ALTERAÇÃO DO OBJETO PREVISTO NO PLANO DE TRABALHO. INEXECUÇÃO PARCIAL DO OBJETO. SUPERFATURAMENTO. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA.

RELATÓRIO

A Secex/MG instruiu o feito nos seguintes termos (peças 24-26):

“Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pelo Ministério da Integração Nacional (MIN), em desfavor do Sr. Elzio Maria de Pinho, ex-prefeito do município de Sabinópolis/MG (gestão 2005/2008), em razão da inexecução parcial do objeto do Convênio 331/2005 (Siafi/Siconv 559401), com débito imputado de R$ 213.421,29 (valor histórico).

HISTÓRICO

2. O município de Sabinópolis/MG celebrou com o Ministério da Integração Nacional (MIN), em 30/12/2005, o Convênio 331/2005 (peça 2, p. 170-182), cujo objeto contemplou a reconstrução de uma ponte mista de concreto armado e estrutura metálica, construção de quatro muros de contenção e de dispositivos de drenagem pluvial, conforme o Plano de Trabalho (peça 2, p. 59-65). Para esse intento, estabeleceu-se o valor de R$ 309.913,84, cabendo ao concedente o repasse de R$ 300.000,00 e a parcela restante, de R$ 9.913,84, representou a contrapartida municipal, consoante o disposto na cláusula quarta do aludido acordo (peça 2, p. 174-176).

3. Os recursos federais foram repassados em parcela única, mediante a ordem bancária 2006OB901048, emitida em 21/6/2006 (peça 2, p. 218). O crédito na conta específica ocorreu na data de 26/6/2006 (peça 3, p. 233).

4. O ajuste vigeu no período de 6/1/2006 a 15/6/2007 e previa a apresentação da prestação de contas até 14/8/2007, conforme Cláusula Terceira do Termo do ajuste (peça 2, p. 174), alterada pelo Termo Aditivo (peça 2, p. 308-310), datado de 15/12/2006.

5. No Relatório de Tomada de Contas Especial nº 33/2014, de 22/10/2014 (peça 9, p. 89105), em que os fatos estão circunstanciados, a responsabilidade pelo dano causado ao erário foi atribuída ao Senhor Elzio Maria de Pinho, CPF 210.192.316-53, ex-prefeito do município de Sabinópolis/MG (Gestão: 2005/2008), em razão de irregularidades na aplicação dos recursos repassados por força do Convênio 331/2005, apurando-se como prejuízo o valor original de R$

1

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

238.316,01, sendo R$ 236.443,26 (21/6/2006) referentes a glosa técnica e R$1.872,75 (13/7/2007) referentes a rendimentos financeiros utilizados indevidamente nas obras. Além disso, foi apontado, como crédito a ser considerado em novas atualizações do débito, o valor de R$ 11.102,16 (13/7/2007) referente a rendimentos financeiros recolhidos a União (peça 9, p. 95).

6. A motivação inicial para a instauração da presente Tomada de Contas Especial foi a aprovação parcial da Prestação de Contas Final do mencionado Convênio, conforme Parecer Financeiro 130/2014 emitido pela Coordenação Geral de Prestação de Contas de Convênios -CGCONV em 13/6/2014 (peça 9, p. 65-72), em virtude da execução parcial do objeto previsto e descumprimento da Lei 8.666/1993.

7. A Controladoria-Geral da União, por meio do Relatório de Auditoria 366/2015, de 23/2/2015 (peça 9, p. 119-122), concluiu pela imputação de débito ao Sr. Elzio Maria de Pinho, em razão da execução parcial do objeto com recurso do Convênio em comento. Por conseguinte, atestou a irregularidade das presentes contas, conforme expresso no respectivo Certificado de Auditoria (peça 9, p. 123) e Parecer do Dirigente do Órgão de Controle Interno (peça 9, p. 124), ambos de 26/2/2015.

8. Em Pronunciamento Ministerial, de 30/3/2015 (peça 9, p. 130), o Ministro de Estado da Integração Nacional, na forma do art. 52 da Lei 8.443/92, atestou haver tomado conhecimento das conclusões do Controle Interno acerca das contas do aludido responsável.

9. Neste contexto, a Secex-MG propôs, por meio de instrução (peça 16), a citação do Sr. Elzio Maria de Pinho, CPF 210.192.316-53, ex-prefeito do município de Sabinópolis/MG (gestão 2005/2008), para que apresentasse suas alegações de defesa e/ou recolhesse aos cofres do Tesouro Nacional a quantia R$ 213.421,49 (valores históricos), acrescentando-se o valor de R$ 1.872,75, devido a rendimentos financeiros utilizados indevidamente em 13/7/2007, e descontando-se a devolução efetuada aos cofres públicos de R$ 11.102,16, em 13/7/2007, tendo em vista a ocorrência de irregularidades na execução do Convênio 331/2005 (Siafi/Siconv 559401), conforme consignado no Parecer Financeiro 130/2014 (peça 9, p. 65-72) do Ministério da Integração Nacional, com valores retificados pelo parecer elaborado na mencionada instrução da Secex-MG (peça 16).

EXAME TÉCNICO

10. Em cumprimento ao Despacho do Diretor da Diamb/MG (peça 17), alinhado com a proposta da unidade técnica (peça 16), a Secex-MG promoveu a citação do Sr. Elzio Maria de Pinho, mediante o Ofício 2255/2015 (peça 18), datado de 21/8/2015.

11. O Sr. Elzio Maria de Pinho tomou ciência do ofício que lhe foi remetido, conforme documento constante da peça 19, tendo apresentado, intempestivamente suas alegações de defesa, conforme documentação integrante das peças 20-23.

12. O responsável foi citado em decorrência da não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos transferidos, conforme consignado no Parecer Financeiro 130/2014 do Ministério da Integração Nacional (peça 9, p. 65-72), envolvendo situações consideradas como irregularidades de natureza grave pelo TCU, no âmbito da execução do Convênio 331/2005:

a.1) inexecução parcial de objeto provocada pela alteração de projetos do Plano de Trabalho do Convênio 331/2005 aprovados pelo concedente, sem solicitação em tempo hábil para nova aprovação dessas alterações, com infração aos dispositivos dos artigos 15 e 22 da Instrução Normativa STN 01/1997, e ao disposto na cláusula segunda, II, itens (a) e (b), do termo do Convênio 331/2005;

a.2) contratação da obra referente ao item 1.1 (ponte mista) do Plano de Trabalho com indícios de superfaturamento, contrariando o disposto no artigo 112 da Lei 11.178, de 20/9/2005.

2

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

13. A seguir, são apresentadas as alegações de defesa apresentadas pelo responsável (peças 20 e 22-23), com as respectivas análises de mérito efetuadas pela unidade técnica, ponto a ponto.

Alegações de defesa sobre a responsabilidade pelas irregularidades

14. Em síntese, preliminarmente, o responsável requereu a denunciação à lide da engenheira responsável pelas obras em comento, servidora pública efetiva do Município de Sabinópolis/MG, para que esta respondesse de forma solidária no presente processo, por ter, segundo o respondente, permitido a realização de despesas não autorizadas, referentes à execução de obras não previstas no Plano de Trabalho do mencionado Convênio (peça 20, p. 2-5).

Análise de mérito sobre a responsabilidade pelas irregularidades

15. Registra-se, inicialmente, que as ressalvas apontadas nesta TCE tratam da responsabilização decorrente dos atos praticados pelo respondente na condição de responsável pelo Convênio 331/2005, comprovados por meio dos documentos por ele assinados como o Termo do Convênio (peça 2, p. 170-182), e os seguintes documentos relacionados às contratações efetuadas por meio de processos licitatórios: (i) termo aditivo ao contrato 50/2006 (construção de ponte mista), de 12/9/2006 (peça 7, p. 111-113); (ii) autorização de pagamento referente ao mencionado aditivo (peça 7, p. 133) de 20/10/2006; (iii) assinatura de pedido de prorrogação de prazo do Convênio, sem informar sobre as alterações realizadas no seu respectivo objeto (peça 2, p. 254-260), em 7/11/2006; (iv) assinatura do termo aditivo de prorrogação de prazo (peça 1, p. 308-310), em 15/12/2006. Além disso, a responsabilidade do respondente está bem definida nos itens a, b, d, i e m do Inciso II, Cláusula Segunda do Termo do Convênio (peça 2, p. 172-174).

16. Registra-se também que, o cerne das irregularidades apontadas refere-se à inexecução parcial do objeto provocada pela alteração de projetos do Plano de Trabalho do Convênio 331/2005, elaborada pelo convenente, sem solicitação em tempo hábil ao concedente para nova aprovação dessa alteração, com infração aos dispositivos dos artigos 15 e 22 da Instrução Normativa STN 01/1997, e ao disposto na cláusula segunda, II, itens (a) e (b), do termo do Convênio 331/2005.

17. Neste caso, a responsabilidade é individual do responsável pelo Convênio, que, não solicitou nova aprovação das alterações efetuadas nos Projetos, ao órgão concedente. Como visto, o responsável estava ciente das alterações em 12/9/2006, quando assinou o termo aditivo ao contrato 50/2006 (peça 7, p. 111-113), ou seja, antes inclusive de pedir prorrogação de prazo do aludido convênio. E o convênio vigeu por mais de um ano, tempo suficiente para solicitar aprovação para tais alterações.

18. Ademais, tal responsável foi alertado pelo MIN em 31/7/2006 sobre as constatações mais frequentes observadas em convênios anteriores (peça 2, p. 246-248), entre elas, a alteração do objeto do convênio (item 1), que é passível de glosa dos recursos relacionados à tal alteração.

19. Além disso, foi constatado que a contratação da obra referente ao item 1.1 (ponte mista) do Plano de Trabalho foi realizada com indícios de superfaturamento, contrariando o disposto no artigo 112 da Lei 11.178, de 20/9/2005. Nesse caso, a análise efetuada pela Unidade Técnica do TCU foi feita utilizando-se como referência a Tabela do Sinapi/Caixa. O próprio responsável emitiu declaração (peça 1, p. 76), em 14/12/2005, que os preços praticados referentes às obras previstas no Plano de Trabalho do Convênio 331/2005 estavam de acordo com os preços praticados pelo Sinapi, o que não foi evidenciado na mencionada análise. Além do superfaturamento apurado, foi visto que tal obra foi construída pelo valor total de R$ 105.789,39, 13,2 % superior ao valor definido no Plano de Trabalho aprovado, de R$ 93.488,92.

20. Com relação à alegada responsabilidade solidária da engenheira responsável pelos projetos básicos das obras objetos do mencionado Convênio, essa responsabilidade seria cabível caso o

3

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

prejuízo apurado fosse decorrente de falhas na elaboração do projeto, conforme farta jurisprudência desse Tribunal (Acórdãos 34/2011, 2546/2008, 2242/2008, todos do Plenário). Esses tipos de falhas não foram verificados no presente caso, como atestado pelo perito contratado pelo defendente (peças 22-23).

21. Constata-se ainda que as irregularidades apontadas não decorreram de vícios ocultos, além de serem facilmente perceptíveis e constarem de lista de principais irregularidades verificadas em convênios anteriores, disponibilizada pelo MIN. Inclusive o próprio Termo do Convênio, nos itens a e b do Inciso II, Cláusula Segunda (peça 2, p. 172), determina como obrigações do Convenente:

a) executar o objeto pactuado na CLÁUSULA PRIMEIRA, de acordo com o Plano de Trabalho;

b) aplicar os recursos financeiros de que trata este Convênio, na conformidade do Plano Trabalho e, exclusivamente, no cumprimento do seu objeto;

22. Conclui-se, pelo exposto, que o responsável não trouxe nenhum argumento capaz de imputar responsabilidade solidária para a engenheira do município de Sabinópolis/MG, responsável pelos projetos, vez que a irregularidade apontada refere-se principalmente à alteração do objeto do convênio, sem aprovação do órgão concedente, sob a responsabilidade do próprio respondente.

Alegações de defesa sobre a inexecução parcial de objeto do Convênio 331/2005

23. Na sequência, com relação a execução parcial do plano de trabalho do Convênio 331/2005 (peça 20, p. 6-7), o respondente ressaltou que, em 2005, o município de Sabinópolis se deparou com uma grave situação de calamidade pública, decorrente do grave volume pluviométrico ocorrido no período. E que, para subsidiar a solicitação de recursos para minimizar essa situação, a engenheira do município elaborou os projetos de engenharia necessários para aquela ocasião.

24. Em relação à primeira inconsistência apresentada, sobre o muro de contenção da Rua Clarindo Campos e Rua Olavo Magalhães, executados em blocos de concreto, ao invés de concreto armado, o respondente justificou que o custo da obra ultrapassaria o valor do recurso do convênio se fosse construído conforme projeto apresentado no plano de trabalho.

25. Além disso, o responsável alegou que as referidas obras foram devidamente licitadas, com grande competição entre várias empresas, não ensejando qualquer prejuízo à administração. Concluiu que, baseado em relatório técnico emitido por perito contratado (peças 22-23), o muro edificado com blocos de concreto atendeu perfeitamente o objetivo esperado, encontrando-se atualmente, mais de dez anos após sua construção, em perfeitas condições e atendendo a finalidade proposta.

26. Em relação à segunda inconsistência apresentada, sobre o muro de contenção em alvenaria estrutural da Rua Serro, esquina com a Rua Marcelo Mafra, e sobre os dispositivos de drenagem da Rua Clarindo Campos e Rua José Athaide Franklin, o responsável alegou que estas obras foram suprimidas do Plano de Trabalho em face do valor de execução, que ultrapassaria o valor total do Convênio. Além disso, alguns serviços somente poderiam ser dimensionados no transcorrer das obras.

Análise de mérito sobre a inexecução parcial de objeto do Convênio 331/2005

27. Preliminarmente, ressalta-se que a irregularidade apontada refere-se a falta de solicitação, por parte do Convenente, de aprovação para alteração dos projetos contidos no Plano de Trabalho do Convênio 331/2005. Entende-se como necessário o procedimento adotado para agilizar os projetos básicos para atendimento à situação de calamidade pública decretada para o município, à época.

4

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

28. No entanto, ressalta-se que o Plano de Trabalho constitui-se em efetivo instrumento de planejamento que, após sua aprovação, deve ser observado pelo ente requerente na execução e conclusão das obras. Pressupõe-se que tal plano deve ser baseado em levantamentos técnicos preliminares adequados, ser suficientemente detalhado e refletir a decisão do gestor pela alternativa mais econômica e viável dessas obras, com vistas a atender o interesse comum da sociedade.

29. Para o concedente, o Plano de Trabalho aprovado, além de implicar a transferência dos recursos federais, significa boa margem de certeza de que a obra será realizada e atenderá os fins propostos, com a fiel e boa aplicação dos recursos disponibilizados. Além disso, tal plano constitui-se em parâmetro de verificação e controle se a obra está sendo ou foi executada em conformidade com a proposta apresentada e aprovada.

30. Se o Plano de Trabalho se apresentar tecnicamente inadequado, com certeza a obra não se concluirá na forma prevista no planejamento.

31. É o que se observa no presente processo. O convenente, segundo justificativas apresentadas na fase interna de apuração (peça 4, p. 207-209), apresentou plano de trabalho ao concedente (MIN) sem ter realizado estudos preliminares adequados, o que refletiu em objeto pactuado diferente do necessário para atender sua finalidade pública. O convênio foi formalizado e os recursos repassados de acordo com o plano de trabalho aprovado, mas as obras não foram concluídas da forma pactuada.

32. Verifica-se inclusive que o concedente enviou orientações ao convenente no início da vigência do convênio em análise, por meio do ofício 1.522/2006, de 31/7/2006 (peça 2, p. 242-248), sobre como evitar as principais irregularidades cometidas nesse tipo de ajuste e as consequências e responsabilidades nas suas eventuais ocorrências. Tais orientações abordaram inclusive sobre a forma legal prevista para alteração do objeto, disposta no art. 15 da Instrução Normativa STN 01/1997:

Art. 15. O convênio, ou Plano de Trabalho, este quando se tratar de destinação por Portaria Ministerial, somente poderá ser alterado mediante proposta do convenente, devidamente justificada, a ser apresentada em prazo mínimo, antes do término de sua vigência, que vier a ser fixado pelo ordenador de despesa do concedente, levando-se em conta o tempo necessário para análise e decisão.

33. Pelo exposto, constata-se que o convenente executou obras em desconformidade com os respectivos projetos básicos aprovados pelo concedente do mencionado convênio, sem solicitar, em tempo hábil, nova aprovação para as alterações efetuadas. Tal solicitação só foi efetivada após o término da vigência do convenio, em 8/8/2007 (peça 4, p. 251-253), quando o responsável foi intimado a justificar a irregularidade cometida.

34. A tabela 1, a seguir, sintetiza a descaracterização dos objetos pactuados:

Tabela 1 – Comparação entre projetos aprovados versus projetos executados



  
Plano de Trabalho aprovad 

o 
    
Exe
(con 

cutado
tratado) 

Item 

Discriminação das Obras 

Unid. 

Quant.
Prevista 

Valor
Previsto
(R$) 

Quant. 

Valor
(R$) 

1. 

Reconstrução de Ponte Mista em concreto e
estrutura metálica 
    
(11/2005) 
  
(20/3/2006) 

1.1 

Rua Gerson Cândido Nativo (12,5 x 7,2m) 

2

77,00 

93.488,92 

77,00 

105.789,39 

2. 

Muro de Contenção em Concreto Armado 
    
(11/2005) 
  
(5/2/2007) 

(1)
2.1 

(1)
Rua Clarindo Campos, 91 (5,0 x 32,0 m) 

3

85,60 

50.001,51 

117,40 

77.175,49 

5

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2




2.2 

Rua Urias de Sousa Ozório, 63 (2,0 x 27,0 m) 

3

39,15 

22.249,94 

43,18 

37.455,98 

(1)
2.3 

(1)
Rua Olavo Magalhães 177 a 229 (h= 5,0 m
x c= 79,0 m) 

3

380,00 

120.010,60 

159,00 

98.322,97 

3. 

Muro de Contenção em Alvenaria
Estrutural 
    
(11/2005) 
    

(2)
3.1 

(2)
Rua do Serro esquina com Marcelo Mafra
(h= 2,0 m e c= 50,0 m) 

3

100,00 

10.002,65 

0,00 

0,00 

4. 

Dispositivos de drenagem 
          

(2)
4.1 

Rua Clarindo Campos /Rua José Athaide
(2)
Franklin 


90,00 

14.169,21 

0,00 

0,00 

Tota 

l – Itens em conformidade com o plano de tra 

balho 

aprovado 

115.738,86 
    
  
Total – Itens em desconformidade com o pl 

ano de
aprov 

trabalho
(1) (2)
ado 

194.183,97 
    
      
Total 

309.922,83 
  
318.743,83 
  
Glosa corrigida para 61,50% de R 

$ 300 

(3)
.000,00 

184.500,00 
    

Fonte: Relatório de Inspeção 31/2011 (peça 3, p. 395-403 e peça 4, p. 3-5); Plano de Trabalho (peça 2, p. 59-65); Cronogramas físico financeiros - SICONV (peça 2, p. 126-142); Relatório de Execução Físico-Financeira (peça 3, p. 13).

Obs. (1) Muros de contenção dos itens 2.1 e 2.3, executados com blocos de concreto, glosados pela auditoria interna por apresentarem: (i) qualidade inferior; (ii) menor resistência; e (iii) metodologia, materiais, preços e quantidades diferentes do projeto aprovado.

(2) Obras suprimidas sem solicitação de aprovação para a alteração no objeto pactuado, itens 3.1 e 4.1.

(3) Considerado 61,50% do valor total repassado pelo concedente, de R$ 300.000,00.

35. Constata-se, pela análise da tabela 1, que as obras executadas são discrepantes em relação às aprovadas: em quantidades, em valores e, em alguns itens, com qualidade inferior. Por exemplo, para a obra do item 2.3, muro de contenção na Rua Olavo Magalhães, foram aprovados 380

m 3 de muro em concreto armado, ao custo de R$ 120.010,60 (R$ 315,82/m 3). No entanto, foram

executados 159 m 3 de muro em alvenaria estrutural (blocos de concreto), ao custo de R$ 98.322,97 (R$ 618,39/m 3). Ou seja, foi construído um muro com materiais comprovadamente mais baratos (blocos de concreto), com custo unitário bem maior do que o custo unitário previsto e aprovado (muro de concreto armado).

36. Em relação à alegação apresentada pelo respondente sobre as inconsistências referentes à construção do muro de contenção da Rua Clarindo Campos e Rua Olavo Magalhães e à supressão das obras do muro de contenção em alvenaria estrutural da Rua Serro, esquina com a Rua Marcelo Mafra, e dos dispositivos de drenagem da Rua Clarindo Campos e Rua José Athaide Franklin, que os custos das mencionadas obras ultrapassariam o valor do recurso do convênio se fosse construído conforme projeto apresentado no plano de trabalho, entende-se que tal alegação não merece prosperar, pois o responsável deveria ter solicitado nova aprovação ao órgão convenente, o Ministério da Integração Nacional (MIN), para as alterações efetuadas em todos os projetos. Ressalta-se que o responsável teve mais de um ano para solicitar tais aprovações, a partir da data dos aditivos firmados.

37. Com relação à alegação apresentada pelo respondente que as referidas obras foram devidamente licitadas, não ensejando qualquer prejuízo à administração, entende-se que tal procedimento, previsto na Lei 8.666/1992, não garante, por si somente, a eficiência das contratações efetuadas pela administração. Outros procedimentos devem ser efetivados, como pesquisa e análise de preços, além de projeto básico suficiente para embasar a licitação, entre outros.

6

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

38. Com relação à alegação que a construção dos muros edificados com blocos de concreto, ao invés de concreto armado, atenderam perfeitamente o objetivo esperado, encontrando-se atualmente, mais de dez anos após sua construção, em perfeitas condições e atendendo a finalidade proposta, entende-se que também não merece prosperar, pois a obra foi realizada, como visto, descaracterizada do projeto aprovado, em quantidades e valores muito diferentes e com qualidade inferior.

39. Ademais, observa-se que a supressão das obras dos itens 3.1 e 4.1 e a alteração do objeto das obras dos itens 2.1 e 2.3 infringiram o disposto no artigo 22 da Instrução Normativa STN 01/1997, que trata sobre a execução de convênios, e o disposto na cláusula segunda – Obrigações, II – Do Convenente, letras (a) e (b), do termo do Convênio 331/2005:

IN STN 01/1997:

Art. 22. O convênio deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas pactuadas e a legislação pertinente, respondendo cada uma pelas consequências de sua inexecução total ou parcial.

Termo do Convênio 331/2005: Obrigações do Convenente:

a) Executar o objeto pactuado na Cláusula Primeira, de acordo com o Plano de Trabalho;

b) Aplicar os recursos financeiros de que trata este Convênio, na conformidade do Plano de Trabalho e, exclusivamente, no cumprimento do seu objeto; (...)

40. Além disso, as alterações dos referidos objetos impossibilitaram que o órgão concedente exercesse um controle efetivo sobre tais obras, inclusive análise de preços baseada nas tabelas do Sinapi.

41. Pelo exposto, conclui-se que o convenente, em relação ao Plano de Trabalho do Convênio 331/2005, suprimiu as obras dos itens 3.1 e 4.1 e executou as obras dos itens 2.1 e 2.3 em desconformidade com os respectivos projetos básicos aprovados pelo concedente (metodologia, quantidades e preços diferentes), sem ter solicitada em tempo hábil nova aprovação para as alterações efetuadas.

42. Por isso, propõe-se rejeitar as alegações de defesa, apresentadas pelo Sr. Elzio Maria de Pinho, referentes a inexecução parcial de objeto provocada pela alteração de projetos do Plano de Trabalho do Convênio 331/2005 aprovados previamente pelo concedente, sem solicitação em tempo hábil para nova aprovação dessas alterações, uma vez que não foram suficientes para sanear a mencionada irregularidade a ele atribuída, com a imputação de débito no valor de R$ 184.500,00 (26/6/2006), descontando-se os valores eventualmente recolhidos.

Alegações de defesa sobre os indícios de superfaturamento nas obras da ponte mista

43. Na sequência, com relação ao alegado superfaturamento da obra da Ponte da Rua Gerson Nativo Cândido, item 1.1 do plano de trabalho do Convênio 331/2005 (peça 20, p. 7-13), o respondente alegou que tal irregularidade não existiu, pois o preço global licitado foi inferior ao valor orçado pela administração, o que gerou uma economia para o município de R$ 3.887,41.

44. O respondente embasou tal conclusão com entendimentos jurisprudenciais, como o exarado pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região (TRF-2), o qual informa que “preenche os requisitos legais a proposta cujo valor global está em inteira consonância com o estipulado no edital, ainda que os preços unitários de alguns dos seus itens sejam incompatíveis com os praticados no mercado ou com registros de preços usualmente utilizáveis.”

45. Além disso, o respondente alegou a falta de tempo hábil, devido à própria situação emergencial, para se realizar estudos técnicos compatíveis ou necessários para a realização das obras.

7

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

E que, atendendo uma solicitação da defesa civil direcionou o problema para o setor competente, qual seja, o setor de engenharia.

46. Este setor, segundo o respondente, informou que os valores a maior decorreram do aditamento dos contratos que atenderam a situações imprevistas detectadas no decorrer da obra. E que estes aditamentos, devidamente justificados, não configuraram irregularidade, por estarem previstos na Lei 8.666/1993.

47. O respondente concluiu que não pode ser responsabilizado, caso as justificativas para os aditamentos contratuais não condizerem com a realidade, pois fora induzido a erro. E que, pelo exposto, restou comprovada a inexistência de superfaturamento do item 1.1 do termo do convênio objeto da presente Tomada de Contas Especial.

48. Com relação aos valores dos débitos imputados ao responsável (peça 20, p. 13), o responsável alegou que caracterizam a existência de locupletamento por parte da administração, vez que os recursos recebidos pelo município de Sabinópolis, ainda que aplicados de forma diversa do plano de trabalho, foram aplicados com a finalidade pública de atender a comunidade do mencionado município. Para embasar esta conclusão, o respondente anexou um relatório fotográfico (peça 20, p. 16-22) e pareceres técnicos sobre as obras realizadas (peça 20, p. 23-38 e peças 22-23).

Análise de mérito sobre os indícios de superfaturamento nas obras da ponte mista

49. Inicialmente, com relação à alegação apresentada pelo respondente que não ocorreu superfaturamento da obra da Ponte da Rua Gerson Nativo Cândido, item 1.1 do plano de trabalho do Convênio 331/2005 (peça 20, p. 7-13), pois o preço global licitado foi inferior ao valor orçado pela administração, gerando uma economia para o município de R$ 3.887,41, entende-se que não merece prosperar, pois o fato de se ter licitado tal obra com valor inferior ao orçado não garante que tal procedimento tenha gerado economia para o erário, caso a planilha orçada pela administração esteja com sobrepreço.

50. De fato, foi constatado que as planilhas orçamentárias contratadas estavam com preços superfaturados, por meio de análise efetuada pela unidade técnica da Secex/MG, na qual foram confrontados os preços constantes nessas planilhas orçamentárias com os preços medianos referenciais do Sinapi.

51. Ademais, os entendimentos jurisprudenciais mencionados, como o do Tribunal Regional Federal da 2ª Região (TRF-2), informam que preenche os requisitos legais a proposta cujo valor global esteja em inteira consonância com o estipulado no edital, ainda que os preços unitários de alguns dos seus itens sejam incompatíveis com os praticados no mercado ou com registros de preços usualmente utilizáveis.

52. Nessa linha, o próprio Tribunal, em voto do Ministro Relator prolatado no âmbito do Acórdão 1923/2011-TCU-Plenário, entende que, numa obra adjudicada por menor preço global, uma majoração individual no preço de alguns itens, por si só, não materializaria necessariamente um prejuízo; haveriam de se considerar os preços avençados globalmente, com o desconto obtido no preço base da licitação, dentro de regular processo licitatório.

53. No entanto, a análise efetuada pela unidade técnica nas obras de reconstrução da ponte mista (item 1.1) contemplou preços de serviços da planilha contratada que representam 82,64% do valor total dessa obra, por meio de Curva ABC (peça 13). Ou seja, não são apenas alguns itens que apresentaram preços incompatíveis com os praticados no mercado ou com registros de preços usualmente utilizáveis, como o Sinapi/Caixa, e sim o preço global da obra em comento. O detalhamento dessa análise encontra-se no próximo item, sobre superfaturamento.

8

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

54. Com relação à alegação do responsável que os valores a maior decorreram do aditamento dos contratos que atenderam a situações imprevistas detectadas no decorrer da obra, e não configuraram irregularidade, por estarem previstos na Lei 8.666/1993, entende-se que também não deve ser acolhida, pois, como visto na análise efetuada, os valores a maior decorreram de preços incompatíveis com os preços referenciais do Sinapi. Tal análise não efetuou cortes entre o valor aprovado no Plano de Trabalho e o efetivamente realizado, respeitando-se as situações imprevistas detectadas no decorrer da obra, cobertas por aditivos.

55. Quanto a alegação do respondente que não pode ser responsabilizado pela mencionada irregularidade, pois fora induzido a erro, também não merece acolhimento, pois, conforme análise efetuada no item sobre a responsabilidade pelas irregularidades abordada anteriormente, tal respondente era o responsável pelo Convênio 331/2005, e as irregularidades apontadas não decorreram de vícios ocultos, além de serem facilmente perceptíveis e constarem de lista de principais irregularidades verificadas em Convênios anteriores, disponibilizada pelo MIN.

56. Com relação à alegação do responsável que os valores dos débitos a ele imputados caracterizam a existência de locupletamento por parte da administração, vez que os recursos recebidos pelo município de Sabinópolis, ainda que aplicados de forma diversa do plano de trabalho, foram aplicados com a finalidade pública de atender a comunidade do mencionado município, também não merecem acolhimento, pois as irregularidades apontadas nessa TCE são consideradas graves pela jurisprudência do TCU e pela legislação referente à convênios, vigente à época, sendo passíveis de glosa dos valores relacionados.

Superfaturamento

57. Como visto, para verificar se as mencionadas obras foram realizadas com preços superfaturados, a unidade técnica da Secex/MG efetuou uma análise confrontando-se os preços constantes nas planilhas orçamentárias das obras executadas com os preços medianos referenciais do Sinapi.

58. Para a obra referente ao item 1.1 do Plano de Trabalho (Ponte Mista), foram comparados preços de serviços da planilha contratada que representaram 82,64% do valor total dessa obra, por meio das planilhas constantes da peça 13 (Referencial e Curva ABC). Foi considerado um BDI de 25% para a planilha referencial (mesmo BDI contratado). Pela análise efetuada, observa-se que a planilha contratada da obra da ponte mista (item 1.1) apresentou R$ 31.710,25 de superfaturamento (42,81%), em relação aos valores referenciais.

59. Para a obra referente ao item 2.2 do Plano de Trabalho (Muro de contenção da Rua Urias de Sousa Ozório), foram comparados preços de serviços da planilha contratada que representaram 80,52% do valor total dessa obra, por meio das planilhas constantes da peça 14. Foi considerado um BDI de 25% para a planilha referencial (mesmo BDI contratado). Pela análise efetuada, observa-se que a planilha contratada do referido muro de contenção (item 2.2) apresentou R$ 2.788,76 de subfaturamento (-6,93%), em relação aos valores referenciais. Observa-se ainda que os preços praticados nessa obra foram inferiores aos praticados na obra da ponte. Exemplo: Concreto fck 20 Mpa (m 3): na obra do item 1.1 foi orçado em R$ 300,61 (mar/2006), já na obra do item 2.2, foi orçado em R$ 214,39, para um referencial do Sinapi de R$ 235,09 (jan/2007).

60. Ademais, observa-se que a irregularidade apontada na análise de preços do item 1.1 do Plano de Trabalho infringiu o disposto no artigo 112 da Lei 11.178, de 20/9/2005 (LDO 2006):

Art. 112. Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos orçamentos da União não poderão ser superiores à mediana daqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido pela Caixa Econômica Federal, que deverá disponibilizar tais informações na internet.

9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

61. Pelo exposto, conclui-se que o convenente executou a obra do item 1.1 do Plano de Trabalho com indícios de superfaturamento de R$ 31.710,25, em comparação com preços referenciais das tabelas do Sinapi. No entanto, o convenente contratou a obra do item 2.2 com subfaturamento de R$ R$ 2.788,76. Por isso, o débito total referente à análise de preços (superfaturamento) foi de R$ 28.921,49.

62. Registra-se que a análise do superfaturamento considerou os valores totais das duas obras, acrescidos dos aditivos firmados. Como na análise sobre a inexecução parcial do objeto do Convênio 331/2005 foram considerados apenas os valores aprovados para a glosa efetivada, sem considerar os valores aditivados, entende-se que, para se evitar duplicidades, deve-se considerar, como débito referente ao superfaturamento, a diferença entre o valor superfaturado e o valor aditivado acima do valor aprovado. Portanto, o valor do prejuízo ao erário, no caso, foi de R$ 28.921,49 (Superfaturamento) menos R$ 27.506,51 (valor à maior do valor aprovado), que é igual à R$ 1.414,98.

Total do prejuízo ao erário

63. A tabela 2 sintetiza os valores apontados como prejuízos ao erário pelas irregularidades referentes a execução parcial do objeto pactuado e superfaturamento, e o crédito apontado na fase interna, referente à valores recolhidos aos cofres da União:

Tabela 2 – Valores apontados nas irregularidades




Discriminação dos Valores 

Valor
(R$) 

Data do fato
gerador 

Itens em desconformidade com o plano de trabalho aprovado 

184.500,00 

26/6/2006 

Superfaturamento 

1.414,98 

26/6/2006 

Débito: rendimentos financeiros utilizados indevidamente 

1.872,75 

13/7/2007 

Crédito: rendimentos financeiros recolhidos a União 

11.102,16 

13/7/2007 

Total do prejuízo apontado (valores históricos) 

204.192,08 
  

Fonte: Análise efetuada pela Secex-MG (peças 13 e 14); Plano de Trabalho (peça 2, p. 59-65);

Parecer Financeiro 130/2014-CGCONV, de 13/6/2014 (peça 9, p. 65-72).

64. Pelo exposto, propõe-se rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo responsável, Sr. Elzio Maria de Pinho, no âmbito da prestação de contas do Convênio 331/2005 (Siafi/Siconv 559401), referentes a inexecução parcial de objeto do mencionado convênio, provocada pela alteração de projetos do Plano de Trabalho, elaborada pelo convenente, sem solicitação em tempo hábil ao concedente para nova aprovação dessa alteração, com infração aos dispositivos dos artigos 15 e 22 da Instrução Normativa STN 01/1997, e ao disposto na cláusula segunda, II, itens (a) e (b), do termo do Convênio 331/2005. Além disso, o mencionado responsável contratou a obra referente ao item 1.1 (ponte mista) do Plano de Trabalho com superfaturamento, contrariando o disposto no artigo 112 da Lei 11.178, de 20/9/2005. Por tais irregularidades, foi imputado ao Sr. Elzio Maria de Pinho o débito apurado, referente ao relacionado prejuízo ao erário, no valor de R$ 185.914,98 (valores históricos), acrescentando-se o valor de R$ 1.872,75, devido a rendimentos financeiros utilizados indevidamente em 13/7/2007, e descontando-se a devolução efetuada aos cofres públicos de R$ 11.102,16, em 13/7/2007.

CONCLUSÃO

65. Em face da análise promovida nos itens 15-22, 27-42 e 49-64, propõe-se rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Elzio Maria de Pinho, CPF 210.192.316-53, uma vez que não foram suficientes para sanear as irregularidades a ele atribuídas.

10

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

66. Os argumentos de defesa tampouco lograram afastar o débito imputado ao responsável. Ademais, inexistem nos autos elementos que demonstrem sua boa-fé ou a ocorrência de outros excludentes de culpabilidade. Desse modo, suas contas devem, desde logo, ser julgadas irregulares, nos termos do art. 202, § 6º, do Regimento Interno/TCU, procedendo-se à sua condenação em débito pelo valor de R$ 213.421,490 (26/6/2006), acrescentando-se o valor de R$ 1.872,75, devido a rendimentos financeiros utilizados indevidamente em 13/7/2007, e descontando-se a devolução efetuada aos cofres públicos de R$ 11.102,16, em 13/7/2007, e à aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

67. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, via MPTCU, propondo:

a) com fundamento nos arts. , inciso I, 16, inciso III, alínea c, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19, 23, inciso III, da mesma Lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, inciso III, 210 e 214, inciso III, do Regimento Interno, que sejam julgadas irregulares as contas do Sr. Elzio Maria de Pinho, CPF 210.192.316-53, ex-prefeito do município de Sabinópolis/MG (gestão 2005/2008), devido à inexecução parcial de objeto provocada pela alteração de projetos do Plano de Trabalho, elaborada pelo convenente, do Convênio 331/2005 (Siafi/Siconv 559401), sem solicitação em tempo hábil ao concedente para nova aprovação dessa alteração, com infração aos dispositivos dos artigos 15 e 22 da Instrução Normativa STN 01/1997, e ao disposto na cláusula segunda, II, itens (a) e (b), do termo do Convênio 331/2005 e também pela contratação da obra referente ao item 1.1 (ponte mista) do Plano de Trabalho com superfaturamento, contrariando o disposto no artigo 112 da Lei 11.178, de 20/9/2005, e condená-lo ao pagamento da quantia a seguir especificada, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir da data discriminada, até a data do recolhimento, abatendo-se na oportunidade a quantia eventualmente ressarcida, na forma prevista na legislação em vigor;




VALOR ORIGINAL
(R$) 

DATA DA
OCORRÊNCIA 

Débito: 185.914,98 

26/6/2006 

Débito: 1.872,75 

13/7/2007 

Crédito: 11.102,16 

13/7/2007 

b) aplicar ao Sr. Elzio Maria de Pinho, CPF 210.192.316-53, individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão que vier a ser proferido até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

c) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial da dívida, caso não atendida a notificação;

d) autorizar, desde já, caso requerido, o pagamento da dívida do Sr. Elzio Maria de Pinho em até 36 parcelas mensais e consecutivas, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do Regimento Interno, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovar perante o Tribunal o recolhimento da primeira parcela, e de trinta dias, a contar da parcela anterior, para comprovar o recolhimento das demais parcelas, devendo incidir sobre cada valor mensal,

11

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

atualizado monetariamente, os juros de mora devidos, na forma prevista na legislação em vigor, sem

prejuízo de alertar o responsável de que, caso opte por essa forma de pagamento, a falta de

comprovação do recolhimento de qualquer parcela implicará o vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do art. 26, parágrafo único, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217, § 2º, do RI/TCU;

e) encaminhar cópia da deliberação que vier a ser proferida, bem como do relatório e do voto que a fundamentarem, ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República em Minas Gerais, nos

termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992 c/c o § 7º do art. 209 do Regimento Interno do TCU, para

adoção das medidas que entender cabíveis, bem como ao Ministério da Integração Nacional - MIN.”

O membro do Parquet especializado discordou parcialmente da unidade instrutiva, in verbis:

“Trata-se da tomada de contas especial de responsabilidade do sr. Elzio Maria de Pinho, ex-Prefeito de Sabinópolis/MG (gestão 2005-2008, peças 1, pp. 54/5 e 94/6, e 9, p. 117), instaurada em

virtude da não aprovação da prestação de contas dos recursos atinentes ao Convênio 331/2005 (Siafi

559401), celebrado entre a União, por intermédio do Ministério da Integração Nacional, e a referida

municipalidade, em 30.12.2005, no valor total de R$ 309.913,84 (concedente: R$ 300.000,00,

convenente: R$ 9.913,84), com vistas à reconstrução de uma ponte mista e à construção de quatro muros e de dispositivos de drenagem (escadas em concreto armado, caixa de passagem e assentamento de manilhas) (peças 2, pp. 170/86 e 320, e 4, pp. 283/9).

O plano de trabalho aprovado previa o seguinte (peça 2, pp. 59/65 e 126/40):




Item 

Discriminação das Obras 

Unid. 

Quant.
Prevista 

1. 

Reconstrução de Ponte Mista em concreto e
estrutura metálica 
    

1.1 

rua Gerson Cândido Nativo (12,5 x 7,2m) 

2

77,00 

2. 

Construção de Muro de Arrimo em
Concreto Armado 
    

2.1 

rua Clarindo Campos, 91 (5,0 x 32,0 m) 

3

85,60 

2.2 

rua Urias de Souza Ozório, 63 (2,0 x 27,0 m) 

3

39,15 

2.3 

rua Olavo Magalhães, 177 a 229 (h= 5,0 m x c=
79,0 m) 

3

380,00 

3. 

Construção de Muro de Arrimo em
Alvenaria Estrutural 
    

3.1 

rua do Serro esquina com rua Marcelo Mafra
(h= 2,0 m e c= 50,0 m) 

3

100,00 

4. 

Dispositivos de drenagem 
    

4.1 

rua Clarindo Campos esquina com rua José
Athaide Franklin 


90,00 
  
Total 
    

Valor Previsto (R$)

93.488,92

50.001,51

22.249,94

120.010,60

10.002,65

14.160,21

309.913,83

Após prorrogação em 15.12.2006, a vigência do ajuste estendeu-se de 6.1.2006 a

15.6.2007, com prazo para prestar contas até 14.8.2007 (peça 2, pp. 174, 184 e 308/20).

Os recursos federais foram repassados, mediante parcela única, em 21.6.2006 (2006OB901048, R$ 300.000,00), e creditados na conta específica no dia 26.6.2006 (peças 2, pp. 218/20, e 3, p. 233).

12

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

Em 9.11.2006, ao pleitear a prorrogação do prazo do ajuste, o sr. Elzio apresentou expediente com o seguinte teor (peça 2, pp. 254/60), parcialmente reproduzido em 13.6.2007 (peça 2, pp. 331/47):

“As obras relativas ao Convênio 331/2005-MI tiveram aprovação pelo Ministério da Integração Nacional através de um plano de trabalho baseado em projetos básicos que constituem apenas um anteprojeto, sem embasamento técnico em estudos mais detalhados, como sondagem de solo, levantamento planialtimétrico, dentre outros. Entretanto, somente quando se concretizou a liberação da verba, o Município de Sabinópolis pôde iniciar os estudos preliminares para realização dos projetos executivos.

Vale ressaltar que o município, carente de recursos, sobrevive quase exclusivamente com os valores repassados pelo FPM, não possuía condições de realizar os estudos técnicos exigidos para elaboração do projeto executivo sem antes ter como certa a liberação dos valores, já que, se realizasse tais projetos e a verba não fosse liberada, comprometeria significativamente o seu caixa.

Assim, agruparam-se dois fatores extremamente importantes e que dificultaram sobremaneira a elaboração de projetos técnicos e a conclusão das obras no prazo previsto no convênio – o primeiro e principal fator foi a carência do município. Este não poderia elaborar os projetos técnicos executivos sem ter certeza de que os valores seriam liberados; o segundo fator foi a questão relacionada à contratação de empresas para elaboração dos projetos, estudos técnicos e execução das obras. Como mencionado, o município é extremamente carente não só de recursos financeiros, mas, também, de material técnico e humano, sendo necessária a contratação de empresas que muitas vezes vêm de regiões distantes.

Agrupados os dois fatores, o município só pôde agir após a assinatura do convênio, sendo certo que já foi realizada uma obra, qual seja, uma ponte mista de concreto armado e estrutura metálica localizada à rua Gerson Cândido Nativo, sob o rio Correntes; estando em fase de conclusão os projetos das demais obras, quais sejam, construção de 04 (quatro) muros, sendo 03 (três) em concreto armado, localizados às ruas: Clarindo Campos, frente ao nº 91, Centro; Urias de Souza Osório, frente ao nº 63, Centro; Olavo Magalhães, entre os n. 229 e 177, bairro Alto do Cruzeiro; e muro em alvenaria estrutural à rua do Serro, esquina com rua Marcelo Mafra, Centro; além dos dispositivos de drenagem à rua Clarindo Campos esquina com rua José Athaíde Franklin - segue anexo relatório fotográfico comprobatório das informações aqui prestadas.”

Após indeferimento, em 18.6.2007, do pedido de prorrogação de prazo formulado em 13.6 daquele mês (peça 2, pp. 331/7 e 349/51), o sr. Elzio aduziu, em 9.8.2007, a prestação de contas, incluindo pedido de supressão das obras alusivas ao muro de contenção em alvenaria estrutural à rua do Serro e de drenagem pluvial à rua Clarindo Campos (peças 2, pp. 361/95; 3, pp. 3/337 e 379; 4, pp. 273/93; peças 5/7 e peça 8, pp. 3/295).

Mediante vistoria realizada em abril de 2011, o ministério concluiu que “o convênio não atingiu o objetivo de sua proposição”, tendo em vista que (Relatório de Inspeção 31/2011-ASR às peças 3, pp. 395/401, e 4, pp. 3/5):

a) o muro de contenção em concreto armado na rua Serro esquina com a rua Marcelo Mafra, no Centro, não foi executado, bem como os dispositivos de drenagem na rua Clarindo Campos esquina com rua José Athaide Franklin;

b) os muros de contenção em concreto armado da rua Clarindo Campos nº 91 e da rua Olavo Magalhães n. 177 a 229, no Alto do Cruzeiro, foram executados com blocos de concreto (conforme relatório fotográfico), e não em concreto armado como previa o projeto, não sendo, assim, considerados por esta área técnica, pois têm custo bem inferior ao de concreto armado e têm sua resistência diminuída;

13

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

c) pelas peculiaridades de alguns serviços executados, estes foram aceitos pela inspeção, mas não foram literalmente comprovados, por se tratar de obra enterrada ou de serviços que só podem ser medidos durante a execução da obra. Não foi possível comprovar a execução dos serviços de fundação, movimentação de terra e traço do concreto;

d) o objeto do convênio “foi atingido parcialmente pelo convenente, não atingindo o benefício social a que se propunha”.

De acordo com essa inspeção (abril/2011), os valores apurados foram os seguintes, chegando-se ao valor executado de R$ 119.227,03 , equivalente a 38,5% da meta física , e à glosa de R$ 190.686,81 (61,5%) [= R$ 309.913,84 – R$ 119.227,03], referente às obras/serviços não realizados e/ou alterados (peças 3, p. 399, e 4, p. 5):




Item 

Discriminação dos Serviços 

Un 

Quantidade
a executar 

Valor a executar (R$) 

1 

Reconstrução de Ponte Mista 
      

1.1 

Ponte rua Gerson Cândido Nativo 

2

77,00 

96.776,55 

2 

Muro de Contenção em Concreto
Armado 
      

2.1 

Muro rua Clarindo Campos, 91 

3

85,60 

50.002,04 

2.2 

Muro rua Urias de Sousa Ozório, 63 

3

39,15 

22.450,48 

2.3 

Muro rua Olavo Magalhães, 177 a
229 

3

380,00 

115.231,89 

3 

Muro de contenção em Alvenaria
Estrutural 
      

3.1 

Muro rua do Serro esquina com
Marcelo Mafra 

3

100,00 

10.003,19 

4. 

Dispositivos de drenagem 
      

4.1 

Escada em Concreto Armado/Caixa
de Passagem e Manilhas de Concreto
na rua Clarindo Campos/José
Athaide Franklin 


90,00 

14.219,48 
      
Executado ( 

R$) 
  
TOTAL GERAL (R$) 
  
119.227,03 
  

Total (%)

Executado

100,00

0,00

100,00

0,00

0,00

0,00

Em defesa apresentada perante o repassador, o sr. Elzio alegou, no mês de dezembro/2011, que (peça 4, pp. 57/73):

a) a equipe de fiscalização do ministério deixou de analisar a justificativa e a solicitação de supressão de obras do convênio;

b) a inspeção in loco foi realizada na companhia de representante da defesa civil, e não do engenheiro responsável pelas obras;

c) a necessidade de acompanhamento da inspeção pelo engenheiro responsável pelas obras é de suma importância para que sejam prestadas ao profissional técnico as informações e os esclarecimentos necessários para a conclusão do processo. Conforme justificativas anexas aos autos dos processos licitatórios, a engenheira responsável [sr.ª Dayse de Pinho Tavares Mafra - Crea 49.045/D, peça 6, p. 223] apresentou as razões para a alteração dos contratos das obras, principalmente com relação aos muros de arrimo, que sofreram mudanças desde a planilha de elaboração e a execução da obra, para melhor atendimento à demanda;

14

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

d) de acordo com a engenheira responsável (peça 4, pp. 77/87 e 219/53):

“Muro da rua Urias de Souza Ozório:

Tais alterações se devem ao fato de que na rua já existia um muro que sofreu rompimento em sua estrutura por ocasião das fortes chuvas que ocorreram no município no início de 2005.

Entretanto, ao elaborar a planilha, não se tinha ideia da extensão da fundação do muro que ficou soterrada remanescente no local, ficando visível quando deu início à execução das escavações, aumentando a quantidade de concreto ciclópico a ser demolido e removido do local.

A construção de tapume é outro item que precisou ser incluído na planilha, uma vez que o muro se localiza em trecho da rua cujo trânsito de veículo e de pedestres é bastante intenso. E, para segurança e integridade dos transeuntes e trabalhadores da obra, foi necessária a construção de uma proteção.

Muro da rua Olavo Magalhães:

Ao iniciar as escavações de terra para a construção do muro de contenção, aconteceram desabamentos de terra, conforme relatório fotográfico anexo. Estes desabamentos obrigaram a uma alteração na concepção do projeto no que diz respeito à fundação, utilizando artifícios no sentido de reforçá-la e de garantir sua estabilidade. Isto gerou também alteração nos demais itens que compõem o muro, escavação, armação, forma, preparação de concreto, dentre outros.

Outro item que precisou sofrer alteração diz respeito à drenagem do muro. Este fator é preponderante para a sua estabilidade, sendo necessário um aumento na quantidade de brita e manta geotêxtil do tipo bidin, itens que fazem parte do sistema de drenagem do muro e que foram projetados de forma localizada, pontual, não linear, ao longo de toda extensão do muro, como seria mais conveniente e proporcionaria melhor drenagem.

Muro da rua Clarindo Campos:

Tais alterações se devem ao fato de que no local existiam três escadas de acesso às casas dos moradores locais, as quais não apresentavam necessidade de demoli-las, por terem boa estrutura.

Entretanto, com a escavação de terra para a execução do muro, ficou constatado que as mesmas ficariam com sua fundação comprometida, sendo necessária sua demolição e remoção, para execução de outras com vínculo na estrutura do muro a ser construído.

Para conter uma extensão maior da rua, resolvemos diminuir a altura do muro e aumentar seu comprimento. Esta alteração não comprometerá a estabilidade do muro, uma vez que será respeitada a declividade natural do talude e será mantida uma distância do alinhamento da rua no nível superior.

Outro item que precisou sofrer alteração diz respeito à drenagem dos muros. Este fator é preponderante para a sua estabilidade, sendo necessário um aumento na quantidade de brita e manta geotêxtil do tipo itens que fazem parte do sistema de drenagem do muro e que foram projetados de forma localizada, pontual, não linear, como seria a mais conveniente e (...) proporcionaria melhor drenagem.

Reconstrução Ponte Gerson Nativo Cândido:

A planilha de licitação contemplava a fundação com 128 metros de estacas, posteriormente o projeto mencionou 28 estacas de comprimento 6 metros cada e total de 168 metros.

Para travamento lateral projetaram-se quatro alas a 943 graus com a corredeira, não existindo mecanismo para direcionamento do fluxo d’água, podendo haver erosão do aterro e seu comprometimento.

15

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

Para conhecimento do suporte, procurou-se achar o número de golpes do martelo de 800 kg a uma altura de 80 cm suficiente para carga permanente e sobrecarga de projeto, cavando uma estaca de teste que penetrou 8,70 metros no solo.

Considerando um concreto de boa qualidade e vigamento de aço Usiminas, prevemos vida útil superior a 80 anos, havendo sustentação suficiente e efetiva proteção do aterro.

Considerando imprescindível a cravação de 8,70 metros por estaca (total de 243,6 m/aditivo de 115,6m) e a execução das 4 alas direcionais, como mostrado na planilha, solicitamos ao setor de licitação um aditivo para complementação dos serviços.”

e) os gastos não previstos com as obras conveniadas elevaram seu custo, que ultrapassou a estimativa prevista no plano de trabalho (peça 4, p. 65):




Serviços 

Valor estimado no
convênio
[peça 2, p. 144] 

Valor executado 

Ponte rua Gerson Cândido Nativo 

R$ 96.776,55 

R$ 106.789,69 

Muro rua Clarindo Campos 

R$ 50.002,04 

R$ 77.175,49 

Muro rua Urias de Souza Ozório 

R$ 22.450,48 

R$ 37.455,98 

Muro rua Olavo Magalhães 

R$ 115.231,89 

R$ 98.315,97 

Total 

R$ 284.460,96 

R$ 318.744,13 

Valor Convênio 

R$ 300.00,00 
  

Valor contrapartida 

R$ 9.913,84 
  

Diferença do estimado com a
contrapartida e o executado 

R$ 8.830,29 
  

f) o dispêndio do convenente foi, portanto, além da contrapartida prevista no convênio. Considerando que o valor das demais obras ficaria 100% a cargo do convenente, que não dispunha de recursos para estas, a solicitação de supressão foi o caminho encontrado para atendimento da demanda, haja vista a possibilidade de fatos imprevistos ocorrerem novamente e elevarem sobremaneira o custo da obra;

g) não houve dano ao erário. Os valores recebidos por meio da transferência voluntária foram aplicados na edificação de obras – essenciais para a segurança dos cidadãos sabinopolitanos. Os valores que não foram utilizados foram restituídos, devidamente corrigidos, conforme prestação de contas. Ou seja, a verba pública atingiu seu objetivo precípuo de atender ao interesse e à necessidade públicos instalados;

h) a cidade de Sabinópolis possui um relevo extremamente acentuado. O centro urbano encontra-se edificado em um vale. As ruas são verdadeiras ladeiras. As obras para contenção e arrimos precisam ser especificamente projetadas, haja vista que a convergência das águas da chuva provoca danos devastadores. A aplicação em uma cidade com as características de Sabinópolis de projetos corriqueiros, sem características específicas, poderá implicar desperdício de dinheiro público. As modificações realizadas nos muros de arrimo tiveram o objetivo claro de melhor atender à demanda instalada e de dar ao dinheiro público aplicação eficaz, mediante a execução de projeto específico e individual.

No Relatório de Inspeção 6/2013, decorrente de vistoria realizada no mês de janeiro de 2013, os achados são os seguintes (peça 4, pp. 171/81):

16

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

a) foram executados muro de contenção em alvenaria estrutural na rua do Serro esquina com rua Marcelo Mafra, Centro, e descida de água do tipo escada em concreto armado na rua Clarindo Campos esquina com rua José Athaide Franklin;

b) os muros de contenção em concreto armado na rua Clarindo Campos nº 91, Centro, e na rua Olavo Magalhães n. 229 a 177, Alto do Cruzeiro, foram executados em blocos de concreto, contrariando o plano de trabalho aprovado, bem como os projetos apresentados;

c) foram observadas rachaduras em muros de bloco de concreto com inclinação visualmente bastante acentuada, indicativas de riscos aos moradores e pedestres, o que deverá ser revisto pela prefeitura, com urgência;

d) o resumo da situação verificada é o seguinte (peça 4, p. 175):




ETAPAS 

ESPECIFICAÇÃO 

TOTAL
(R$) 

SITUAÇÃO 

% 




1.1 

Reconstrução de ponte mista
(concreto/aço) 11x7m rua Gerson
Nativo 

96.776,55 

Concluído 

100 

2.1 

Construção de muro de arrimo em
concreto armado 5x32m rua
Clarindo Campos 91 

50.002,04 

Construído em blocos de
concreto, o que muito
difere do plano de trabalho
e do projeto 


2.2 

Construção de muro de arrimo em
concreto armado 2x27m rua Urias
Ozório 

22.450,48 

Concluído 

100 

2.3 

Construção de muro de arrimo em
concreto armado 5x79m rua Olavo
Magalhães 229 a 177 

115.231,89 

Construído em blocos de
concreto, o que muito
difere do plano de trabalho
e do projeto 


2.4 

Construção de muro de contenção
em alvenaria estrutural rua do Serro
esquina rua Marcelo Mafra, Centro
2x50m 

10.003,19 

Não executado 


3.1 

Descida de água escada em
concreto armado rua Clarindo
Campos esq. com rua Athaide
Franklin 

14.219,48 

Não executado 


e) ainda que esta inspeção visual não tenha como verificar a integralidade de todas as etapas pertinentes aos serviços e às obras de engenharia devido ao avançado estágio em que se encontram, esta é conclusiva no que tange a cada meta e às respectivas etapas do objeto do convênio;

f) tendo como referência o valor total conveniado, incluindo a contrapartida da prefeitura e quadro resumo da situação atual, concluímos que foram executados, em percentuais aproximados, 38,59% do total do convênio. Assim, o município deverá devolver 61,5% dos recursos federais transferidos, relativos às obras e aos serviços de engenharia não executados, além dos serviços que foram executados deliberadamente em total desacordo com os projetos apresentados e com o plano de trabalho aprovado;

17

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

g) este relatório ratifica o Relatório de Inspeção 31/2011 - ASR, de 28.4.2011, sendo conclusivo em seus aspectos físicos e técnicos, considerando as metas físicas parcialmente atingidas.

Em abril de 2013, o sr. Elzio apresentou nova defesa, argumentando que (peça 4, pp. 207/9):

a) no dia 5.3.2005, devido a forte e intenso temporal, a cidade de Sabinópolis foi acometida por uma enchente que causou inúmeros danos à cidade e, principalmente, à população. Mais de 40 pontes no município foram destruídas, desabamentos de encostas e soterramento de casas, causando mortes de cidadãos humildes;

b) diante de tal situação, decretei estado de emergência no município. Por isto, conseguimos desse ministério um recurso para fazermos obras emergenciais. Fizemos, então, um plano de obras;

c) o número de obras constantes nesse plano de trabalho foi fundamentado em projetos básicos elaborados a partir de dados estimados, com poucos critérios técnicos, baseados em informações e dados técnicos obtidos de forma precária, sem tempo hábil, equipamentos e equipe técnica habilitada para realizar estudos, levantamentos planialtimétricos, sondagens e demais dados para elaborar projetos executivos que permitissem um orçamento preciso do valor de cada obra;

d) a partir desses dados inconsistentes, elaborou-se o plano de trabalho com um número de obras baseado em valores estimados. Somente a partir do valor real de cada obra, e não valor estimado, o plano de trabalho poderia informar o número preciso de obras a serem executadas. Por isso, foram executadas quatro do total das seis obras mencionadas no plano de trabalho;

e) o tempo para elaborar o plano de trabalho e toda a documentação técnica exigida pela Secretaria Nacional de Defesa Civil – Sedec/MIN foi muito pequeno, principalmente, para urna prefeitura de pequeno porte, que conta com poucos recursos financeiros e técnicos, cujos projetos são elaborados à medida que a necessidade exige;

f) diante das responsabilidades técnicas que as obras exigiam, a prefeitura contratou profissionais habilitados para elaborar os projetos e as planilhas de custo e teve o real valor que cada obra representaria dentro do recurso financeiro disponibilizado pela Sedec;

g) entretanto, diante da complexidade das obras, o município abriu mão da premissa de poder executar as obras dentro de 180 dias, de forma indireta e sem licitação, para elaborar os projetos necessários e, a partir deles, ter o valor correto de cada uma destas obras;

h) mediante planilhas de custos feitas tendo como referência principal a tabela Sinapi, o recurso liberado seria suficiente para executar somente quatro das seis obras relacionadas no plano de trabalho.

Em nova intervenção perante o órgão repassador, o sr. Elzio, em maio/2013, acrescentou a seguinte argumentação (peça 4, pp. 267/71):

a) as obras do plano de trabalho tiveram suas estimativas de custos elaboradas por meio de planilhas orçamentárias, levando-se em consideração apenas o valor de custo dos serviços. Sendo assim, relacionou-se um número de obras que somente poderiam ser executadas mediante administração. Entretanto, a prefeitura não dispunha, em seus quadros, de quantidade e de qualificação de mão de obra para executar tais serviços e, diante da responsabilidade técnica que as obras exigiam, indispensável foi sua terceirização;

b) por essa razão, houve um aumento de custo que ultrapassaria os recursos financeiros repassados por esse ministério, bem como muito acima da contrapartida designada ao município;

18

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

c) diante de tal impasse, não houve outra alternativa que não a supressão de duas das quatro obras relacionadas no plano de trabalho;

d) via de consequência e em cumprimento às determinações legais, bem como o permissivo expresso nos termos do convênio, enviamos ao ministério, em agosto de 2007, a justificativa para tal supressão em tempo hábil.

Por meio da Análise Técnica 10/2013-VPZ-DRR, o ministério destacou o que segue (peça 8, pp. 359/75):

a) o projeto básico aprovado relacionava seis metas, porém, foram executadas quatro (1.1, 2.1, 2.2 e 2.3), sendo que duas delas (2.1 e 2.3) foram executadas com método construtivo diverso do especificado no projeto básico;

b) quaisquer alterações de projeto deveriam ter sido solicitadas à concedente para que novamente fossem analisadas, inclusive do ponto de vista da legalidade dos preços unitários de referência:

“Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos orçamentos da União não poderão ser superiores à mediana daqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, mantido pela Caixa Econômica Federal.”

c) somente após tal análise e eventual aprovação poderiam ter sido alterados os preços unitários e/ou os quantitativos da planilha orçamentária. Com isso, não se pode garantir que os preços praticados nos novos orçamentos estejam obedecendo a referência nacional à época de contratação, e nem se os quantitativos correspondem ao que realmente fora projetado, visto não ter havido envio de novo projeto básico. Com isso, não há ainda aprovação das metas que foram alteradas (2.1, 2.3, 2.4 e 3.1);

d) o Relatório de Inspeção 31/2011 – ASR apontou execução física de 38,5% do total do convênio, percentual ratificado no Relatório de Inspeção 6/2013-EA0-DRR/SEDEC/MI. Neles, verifica-se a não execução das metas 2.1, 2.3, 2.4 e 3.1;

e) esta análise, do ponto de vista técnico, avalia se os preços efetivamente contratados respeitaram os limites trazidos pelo orçamento aprovado pela Sedec/MIN no projeto básico;

f) as metas 2.4 e 3.1 foram suprimidas e delas não se originou contrato algum;

g) para as metas 2.1 e 2.3, nas quais houve alteração da solução de engenharia, por não ter sido apresentado o projeto básico completo atualizado, um novo orçamento da administração não foi aprovado pela Sedec/MIN, o que impossibilita, como consequência, a avaliação da planilha orçamentária contratada;

h) para as metas 1.1 e 2.2, verificaram-se diversos preços unitários contratados acima dos preços da planilha orçamentária da administração, quantitativos pagos a maior e inserção de itens que não estavam na planilha orçamentária da administração. Esse fato mostra que o projeto básico aprovado por esta secretaria e licitado difere do que foi executado. Por isso, glosaram-se os serviços destas metas que apresentaram superfaturamento, seja por motivo de preço unitário a maior, seja por medição de quantidades pagas a maior;

i) os valores a serem glosados [R$ 53.269,99], cujo detalhamento encontra-se nos anexos deste parecer, são os seguintes:

19

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

Meta 1.1 - Ponte Mista (Concreto/Aço) à rua Gerson Cândido Nativo – Anexos R$ 23.176,82

I e II

Meta 2.2 - Muro de Arrimo em concreto armado à rua Urias de Souza Osório nº R$ 30.093,17

63, Centro – Anexo III

j) a prefeitura entendeu projeto básico como um anteprojeto sem embasamento algum e ainda começou os estudos técnicos preliminares apenas no momento de fazer o projeto executivo, e não antes;

k) para a Lei de Licitações, o projeto básico é muito mais do que um anteprojeto, sendo o projeto executivo apenas um detalhamento do básico;

l) em 9.8.2007, por meio do Oficio 230/2007 - GP (fls. 386 a 388), a prefeitura verificou que só então necessitaria ter incorporado o BDI no orçamento, não o tendo feito na etapa de projeto básico, o que acarretou 25% de aditivo;

m) além disso, foi necessário fazer aditivos devido a dimensionamentos durante a execução das obras:

“Outro fator determinante que altera sobremaneira os custos de uma obra é a necessidade de se fazerem aditivos, pois certos serviços são dimensionados apenas nos transcorrer das obras e outros têm seus quantitativos alterados durante sua execução.”

n) tais aditivos, por motivo de falta de cálculo de BDI e de falta de dimensionamento, são considerados falhas graves, pois tais considerações deveriam ter sido feitas na etapa de projeto básico;

o) a alteração de quantitativos durante a execução, por caso fortuito ou força maior, é admitida, porém, no caso, não há nenhuma prova concreta que mostre que tais fatores realmente ocorreram. O que se vê é a falta de planejamento do ente e o desconhecimento da legislação em vigor à época dos fatos;

p) ao se observarem outras justificativas enviadas pela prefeitura, verifica-se que o erro de ter deixado o projeto básico em segundo plano persistiu e fora usado como escusa para mostrar o porquê de tantas alterações nas obras durante sua execução, inclusive ao ponto de se abandonarem as metas 2.4 e 3.1 e de se alterar o método construtivo das metas 2.1 e 2.3;

q) o que se questiona não é a supressão de metas ou a alteração do método construtivo em si, mas o fato de isto ter sido feito sem o envio de novo projeto básico, pois assim seria possível saber detalhadamente o novo valor a ser despendido para executar as metas. Também seria possível saber se os preços unitários a serem orçados pela administração estariam obedecendo à referência nacional;

r) quanto à justificativa técnica (fls. 1365 a 1380), novamente se cita que os projetos básicos foram elaborados a partir de dados estimados, tentando justificar o porquê da supressão e da alteração das metas já citadas anteriormente;

s) em face de todo o exposto, sugere-se que se glose o valor de R$ 244.256,80 do ponto de vista técnico:

Demonstração objetiva da irregularidade: contratação com orçamento baseado em dados estimados, projeto básico feito sem estudos técnicos preliminares, alteração de método construtivo de duas metas, supressão de outras duas metas sem apresentação de novo projeto básico e indícios de superfaturamento;

Indicação da norma infringida: Lei 8.666/1993, Lei 10.934/2004, IN/STN 1/1997;

20

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

Quantificação do débito apurado:

i. R$ 190.686,81 (...), por motivo de não execução física do objeto e falta de apresentação de projeto básico atualizado;

R$ 53.569,99 (...), por motivo de contratação inadequada com indícios de superfaturamento;

d. Identificação do (s) responsável e comprovação do nexo de responsabilidade do agente: Elzio Maria de Pinho, signatário do Convênio (fls. 286 a 292).”

O Parecer Financeiro 130/2014 chegou às seguintes conclusões, no essencial (peça 9, pp. 65/72), devidamente aprovadas pelo sr. Secretário Nacional de Proteção e Defesa Civil/MI (peça 9, p. 73):

“38. Diante do exposto, tendo em vista a Análise Técnica 010/2013-VPZ, de 05/12/2013, o não atendimento das exigências contidas nas notificações, referentes à devolução dos recursos federais transferidos, e exauridas as providências cabíveis, com fulcro no inciso I do art. 38 da IN/STN 1/1997, sugiro:

38.1. aprovar parcialmente a PCF do Convênio 331/2005 no montante de R$ 77.870,75, sendo R$ 63.556,74 de recursos federais e R$ 2.100,30 de contrapartida, aplicados no objeto e aprovados, somados ao recolhimento efetuado à União de R$ 12.213,71 de saldo de rendimentos financeiros [peça 6, pp. 189 e 229];

38.2 autorizar o registro dos rendimentos financeiros no Siafi, no valor de R$ 14.086,46;

38.3 autorizar o registro de aprovado no Siafi de R$ 75.770,45, sendo R$ 63.556,74 de recursos federais e R$ 12.213,71 de rendimentos financeiros;

38.4 não aprovar e instaurar a TCE em virtude da execução parcial do objeto e do descumprimento da Lei 8.666/1993, no valor de R$ 238.316;01, referente a R$ 236.443,26 de glosa técnica e R$ 1.872,75 de rendimentos financeiros utilizados indevidamente, a ser atualizado de acordo com a legislação vigente e considerando os créditos descritos no item 35.3 deste Parecer, em desfavor do responsável, o sr. Élzio Maria de Pinho, ex-Prefeito de Sabinópolis;

38.5 autorizar o lançamento da importância de R$ 238.316,01, na Conta Contábil ‘Diversos Responsáveis’ do Siafi, em nome do responsável, atualizada monetariamente de acordo com a legislação vigente;”

Sobrevieram, então, o Relatório de TCE 33/2014 (peça 9, pp. 89/105) e o Relatório/Certificado de Auditoria SFC/CGU/PR 366/2015 (peça 9, pp. 119/24), ambos apontando débito no valor original de R$ 238.316,01 (glosa técnica: R$ 236.443,26, de 21.6.2006, e rendimentos financeiros utilizados indevidamente nas obras: R$ 1.872,75, de 13.7.2007) e crédito de R$ 11.102,16 (13.7.2007), referente a rendimentos financeiros (proporcionais) recolhidos à União (peça 9, p. 95).

No âmbito desta Corte, após instrução preliminar (peças 11/7), a Secex/AM promoveu a citação do responsável, nos seguintes termos (peça 18):

“2. O débito é decorrente de:

a) inexecução parcial de objeto provocada pela alteração de projetos do plano de trabalho do Convênio 331/2005 aprovados pelo concedente, sem solicitação em tempo hábil para nova aprovação dessas alterações, com infração aos dispositivos dos artigos 15 e 22 da Instrução Normativa STN 1/1997 e ao disposto na Cláusula Segunda, II, itens (a) e (b), do termo do Convênio 331/2005;

21

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

b) contratação da obra referente ao item 1.1 (ponte mista) do plano de trabalho com indícios de superfaturamento, contrariando o disposto no artigo 112 da Lei 11.178, de 20.9.2005.

(...)

5. Encaminho, como subsídio, cópia das peças 13, 14 e 15 e 16 do referido TC 011.264/20152.

(...)

Dívida 1:

Responsável:

Elzio Maria de Pinho - CPF: 210.192.316-53

Cofre credor: TESOURO NACIONAL, recolher mediante GRU, código 13902-5.

Valores históricos dos débitos e das quantias eventualmente ressarcidas, bem como as respectivas datas de ocorrência:

Débitos:

R$ 1.872,75, em 13/7/2007

R$ 213.421,49, em 21/6/2006 [R$ 184.500,00 + R$ 28.921,49]

Crédito:

R$ 11.102,16, em 13/7/2007

Valor desta dívida atualizada monetariamente até 21/8/2015: R$ 343.859,95.”

O responsável aduziu alegações de defesa (peças 20/3).

Em sua derradeira intervenção no feito, a Secex/MG propõe, em pareceres uniformes (peças 24/6):

“a) com fundamento nos arts. , inciso I, 16, inciso III, alínea ‘c’, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19, 23, inciso III, da mesma Lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, inciso III, 210 e 214, inciso III, do Regimento Interno, que sejam julgadas irregulares as contas do Sr. Elzio Maria de Pinho, CPF 210.192.316-53, ex-prefeito do município de Sabinópolis/MG (gestão 2005/2008), devido à inexecução parcial de objeto provocada pela alteração de projetos do Plano de Trabalho, elaborada pelo convenente, do Convênio 331/2005 (Siafi/Siconv 559401), sem solicitação em tempo hábil ao concedente para nova aprovação dessa alteração, com infração aos dispositivos dos artigos 15 e 22 da Instrução Normativa STN 01/1997 e ao disposto na cláusula segunda, II, itens (a) e (b), do termo do Convênio 331/2005 e também pela contratação da obra referente ao item 1.1 (ponte mista) do Plano de Trabalho com superfaturamento, contrariando o disposto no artigo 112 da Lei 11.178, de 20/9/2005, e condená-lo ao pagamento da quantia a seguir especificada, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir da data discriminada, até a data do recolhimento, abatendo-se, na oportunidade, a quantia eventualmente ressarcida, na forma prevista na legislação em vigor;




VALOR ORIGINA L (R$) 

DATA DA OCORRÊNCIA 

Débito: 185.914,98 

26/6/2006 

Débito: 1.872,75 

13/7/2007 

Crédito: 11.102,16 

13/7/2007 

22

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

b) aplicar ao Sr. Elzio Maria de Pinho, CPF 210.192.316-53, individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão que vier a ser proferido até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

c) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial da dívida, caso não atendida a notificação;

d) autorizar, desde já, caso requerido, o pagamento da dívida do Sr. Elzio Maria de Pinho em até 36 parcelas mensais e consecutivas, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do Regimento Interno, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento da primeira parcela, e de trinta dias, a contar da parcela anterior, para comprovar o recolhimento das demais parcelas, devendo incidir sobre cada valor mensal, atualizado monetariamente, os juros de mora devidos, na forma prevista na legislação em vigor, sem prejuízo de alertar o responsável de que, caso opte por essa forma de pagamento, a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela implicará o vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do art. 26, parágrafo único, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217, § 2º, do RI/TCU;

e) encaminhar cópia da deliberação que vier a ser proferida, bem como do relatório e do voto que a fundamentarem, ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República em Minas Gerais, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992 c/c o § 7º do art. 209 do Regimento Interno do TCU, para adoção das medidas que entender cabíveis, bem como ao Ministério da Integração Nacional - MIN.”

As razões do convencimento da unidade técnica são, em síntese, as que seguem (peça 24):

a) as ressalvas apontadas nesta TCE tratam da responsabilização decorrente dos atos praticados pelo sr. Elzio na condição de responsável pelo Convênio 331/2005, comprovados por meio dos documentos por ele assinados, a saber: Termo do Convênio (peça 2, pp. 170/82); termo aditivo ao Contrato 50/2006 (construção de ponte mista), de 12.9.2006 (peça 7, pp. 111/3); autorização de pagamento referente ao mencionado aditivo, de 20.10.2006 (peça 7, p. 133); assinatura de pedido de prorrogação de prazo do convenio, em 7.11.2006, sem informar sobre as alterações realizadas no seu respectivo objeto (peça 2, pp. 254/60); assinatura do termo aditivo de prorrogação de prazo, em 15.12.2006 (peça 2, pp. 308/10);

b) além disso, a responsabilidade do respondente está bem definida nas alíneas a, b, d, i e m da Cláusula Segunda, item II, do convênio (peça 2, pp. 172/4);

c) o cerne das irregularidades apontadas refere-se à inexecução parcial do objeto provocada pela alteração de projetos do plano de trabalho do convênio, elaborada pelo convenente, sem solicitação em tempo hábil ao concedente para nova aprovação dessa alteração, com infração aos artigos 15 e 22 da Instrução Normativa STN 1/1997 e ao disposto na Cláusula Segunda, II, alíneas a e b, do convênio;

d) no caso, a responsabilidade é individual do responsável pelo convênio, que não solicitou ao órgão concedente nova aprovação das alterações efetuadas nos projetos. Como visto, o responsável estava ciente das alterações em 12.9.2006, quando assinou o termo aditivo ao Contrato 50/2006 (peça 7, pp. 111/3), ou seja, antes inclusive de pedir prorrogação de prazo do aludido convênio, que teve vigência por mais de um ano, tempo suficiente para solicitar aprovação para tais alterações;

23

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

e) ademais, em 31.7.2006, o sr. Elzio foi alertado pelo ministério sobre as falhas mais frequentes observadas em convênios anteriores (peça 2, pp. 246/8), entre elas, a alteração do objeto do convênio (item 1), que é passível de glosa dos recursos relacionados a tal alteração;

f) a contratação da obra referente ao item 1.1 (ponte mista) do plano de trabalho foi realizada com indícios de superfaturamento, contrariando o disposto no artigo 112 da Lei 11.178/2005;

g) a análise da Secex/MG foi feita utilizando-se como referência a tabela do Sinapi/Caixa. O próprio sr. Elzio emitiu declaração, em 14.12.2005, de que os preços praticados referentes às obras previstas no plano de trabalho do convênio estavam de acordo com os preços praticados pelo Sinapi (peça 1, p. 76) [declaração de 29.12.2005 à peça 2, p. 81], o que não foi evidenciado na mencionada análise. Além do superfaturamento apurado, a obra foi construída pelo valor total de R$ 105.789,39, 13,2% superior ao valor definido no plano de trabalho aprovado, de R$ 93.488,92;

h) a responsabilização solidária da engenheira responsável pelo projeto básico das obras seria cabível caso o prejuízo apurado fosse decorrente de falhas na elaboração do projeto, conforme farta jurisprudência do TCU (Acórdãos 34/2011, 2.546/2008 e 2.242/2008, todos do Plenário). Esse tipo de falha não foi verificado no presente caso, como atestou o perito contratado pelo defendente (peças 22/3);

i) as irregularidades apontadas não decorreram de vícios ocultos, além de serem facilmente perceptíveis e constarem da lista de principais irregularidades verificadas em convênios anteriores, disponibilizada pelo ministério. Inclusive, o próprio convênio, na Cláusula Segunda, inciso II (peça 2, p. 172), determina, como obrigações do convenente:

“a) executar o objeto pactuado na CLÁUSULA PRIMEIRA, de acordo com o plano de trabalho;

b) aplicar os recursos financeiros de que trata este convênio na conformidade do plano trabalho e, exclusivamente, no cumprimento do seu objeto;”

j) conclui-se, pelo exposto, que o responsável não trouxe nenhum argumento capaz de imputar responsabilidade solidária para a engenheira do município, responsável pelos projetos, uma vez que a irregularidade apontada refere-se principalmente à alteração do objeto do convênio, sem aprovação do órgão concedente, sob a responsabilidade do próprio sr. Elzio;

k) sobre a inexecução parcial do objeto do convênio, a irregularidade apontada refere-se à falta de solicitação, por parte do convenente, de aprovação para alteração dos projetos contidos no plano de trabalho do ajuste. Era necessário o procedimento adotado para agilizar os projetos básicos para atendimento à situação de calamidade pública decretada pelo município, à época;

l) no entanto, o plano de trabalho constitui-se em efetivo instrumento de planejamento que, após sua aprovação, deve ser observado pelo ente requerente na execução e na conclusão das obras. Este plano deve ser baseado em levantamentos técnicos preliminares adequados, deve ser suficientemente detalhado e deve refletir a decisão do gestor pela alternativa mais econômica e viável dessas obras, com vistas a atender ao interesse comum da sociedade;

m) para o concedente, o plano de trabalho aprovado, além de implicar a transferência dos recursos federais, significa boa margem de certeza de que a obra será realizada e atenderá aos fins propostos, com a fiel e boa aplicação dos recursos disponibilizados. Além disso, tal plano constitui-se em parâmetro de verificação e controle se a obra está sendo ou foi executada em conformidade com a proposta apresentada e aprovada. Se o plano de trabalho se apresentar tecnicamente inadequado, com certeza a obra não se concluirá na forma prevista no planejamento ;

24

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

n) é o que se observa no presente processo. O convenente, segundo justificativas apresentadas na fase interna de apuração (peça 4, pp. 207/9), apresentou plano de trabalho ao ministério sem ter realizado estudos preliminares adequados, o que resultou em objeto pactuado diferente do necessário para atender sua finalidade pública. O convênio foi formalizado e os recursos repassados de acordo com o plano de trabalho aprovado, mas as obras não foram concluídas na forma pactuada;

o) no início da vigência do ajuste ora em análise, o concedente enviou orientações ao convenente, por meio do Ofício 1.522/2006, de 31.7.2006 (peça 2, pp. 242/8), sobre como evitar as principais irregularidades cometidas nesse tipo de ajuste e as respectivas consequências. Tais orientações abordaram inclusive a forma legal prevista para alteração do objeto, disposta na IN/STN 1/1997:

“Art. 15. O convênio, ou Plano de Trabalho, este quando se tratar de destinação por Portaria Ministerial, somente poderá ser alterado mediante proposta do convenente, devidamente justificada, a ser apresentada em prazo mínimo, antes do término de sua vigência, que vier a ser fixado pelo ordenador de despesa do concedente, levando-se em conta o tempo necessário para análise e decisão.”

p) o convenente executou obras em desconformidade com os respectivos projetos básicos aprovados pelo concedente, sem solicitar, em tempo hábil, nova aprovação para as alterações efetuadas. Tal solicitação só foi efetivada após o término da vigência do convenio, em 8.8.2007 (peça 4, pp. 251/3), quando o responsável foi intimado a justificar a irregularidade cometida;

q) a tabela a seguir sintetiza a descaracterização dos objetos pactuados:

Tabela 1 – Comparação entre projetos aprovados versus projetos executados



  
Plano de Trabalho aprovad 

o 
    
Exe
(con 

cutado
tratado) 

Item 

Discriminação das Obras 

Unid. 

Quant.
Prevista 

Valor
Previsto
(R$) 

Quant. 

Valor
(R$) 

1. 

Reconstrução de Ponte Mista em concreto e
estrutura metálica 
    
(11/2005) 
  
(20/3/2006) 

1.1 

rua Gerson Cândido Nativo (12,5 x 7,2m) 

2

77,00 

93.488,92 

77,00 

105.789,39 

2. 

Muro de Contenção em Concreto Armado 
    
(11/2005) 
  
(5/2/2007) 

(1)
2.1 

(1)
rua Clarindo Campos, 91 (5,0 x 32,0 m) 

3

85,60 

50.001,51 

117,40 

77.175,49 

2.2 

rua Urias de Souza Ozório, 63 (2,0 x 27,0 m) 

3

39,15 

22.249,94 

43,18 

37.455,98 

(1)
2.3 

(1)
rua Olavo Magalhães 177 a 229 (h= 5,0 m
x c= 79,0 m) 

3

380,00 

120.010,60 

159,00 

98.322,97 

3. 

Muro de Contenção em Alvenaria
Estrutural 
    
(11/2005) 
    

(2)
3.1 

(2)
rua do Serro esquina com Marcelo Mafra
(h= 2,0 m e c= 50,0 m) 

3

100,00 

10.002,65 

0,00 

0,00 

4. 

Dispositivos de drenagem 
          

(2)
4.1 

rua Clarindo Campos/rua José Athaide
(2)
Franklin 


90,00 

14.169,21 

0,00 

0,00 

Tota 

l – Itens em conformidade com o plano de tra 

balho 

aprovado 

115.738,86 
    
  
Total – Itens em desconformidade com o pl 

ano de
aprov 

trabalho
(1) (2)
ado 

194.183,97 
    
      
Total 

309.922,83 
  
318.743,83 

25

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

Glosa corrigida para 61,50% de R$ 300.000,00 (3) 184.500,00

Fonte: Relatório de Inspeção 31/2011 (peça 3, p. 395-403, e peça 4, p. 3-5); Plano de Trabalho (peça 2, p. 59-65); Cronogramas físico financeiros - SICONV (peça 2, p. 126-142); Relatório de Execução Físico-Financeira (peça 3, p. 13).

Obs. (1) Muros de contenção dos itens 2.1 e 2.3, executados com blocos de concreto, glosados pela auditoria interna por apresentarem: (i) qualidade inferior; (ii) menor resistência; e (iii) metodologia, materiais, preços e quantidades diferentes do projeto aprovado.

(2) Obras suprimidas sem solicitação de aprovação para a alteração no objeto pactuado, itens 3.1 e 4.1.

(3) Considerado 61,50% do valor total repassado pelo concedente, de R$ 300.000,00.

r) as obras executadas são discrepantes em relação às aprovadas: em quantidades, em valores e, em alguns itens, com qualidade inferior. Por exemplo, para a obra do item 2.3, muro de contenção na rua Olavo Magalhães, foram aprovados 380m 3 de muro em concreto armado, ao custo de

R$ 120.010,60 (R$ 315,82/m 3). No entanto, foram executados 159m 3 de muro em alvenaria estrutural

(blocos de concreto), ao custo de R$ 98.322,97 (R$ 618,39/m 3). Ou seja, foi construído um muro com materiais comprovadamente mais baratos (blocos de concreto), com custo unitário bem maior do que o custo unitário previsto e aprovado (muro de concreto armado);

s) quanto à alegação apresentada pelo sr. Elzio sobre as inconsistências referentes à construção do muro de contenção da rua Clarindo Campos e rua Olavo Magalhães e à supressão das obras do muro de contenção em alvenaria estrutural da rua Serro, esquina com a rua Marcelo Mafra, e dos dispositivos de drenagem da rua Clarindo Campos e rua José Athaide Franklin, de que os custos das mencionadas obras ultrapassariam o valor do recurso do convênio se fossem construídas conforme projeto apresentado no plano de trabalho, tal alegação não merece prosperar, pois o responsável deveria ter solicitado nova aprovação ao órgão convenente para as alterações efetuadas em todos os projetos. O responsável teve, repita-se, mais de um ano para solicitar tais aprovações, a partir da data dos aditivos firmados;

t) o fato de as obras terem sido licitadas não garante, por si somente, a eficiência das contratações efetuadas pela administração. Outros procedimentos devem ser efetivados, como pesquisa e análise de preços, além de projeto básico suficiente para embasar a licitação, entre outros;

u) sobre a alegação de que a construção dos muros edificados com blocos de concreto, em vez de concreto armado, atendeu perfeitamente o objetivo esperado, encontrando-se atualmente, mais de dez anos após sua construção, em perfeitas condições e atendendo a finalidade proposta, entende-se que também não merece prosperar, pois a obra foi realizada, como visto, descaracterizada do projeto aprovado, em quantidades e em valores muito diferentes e com qualidade inferior;

v) ademais, a supressão das obras dos itens 3.1 e 4.1 e a alteração do objeto das obras dos itens 2.1 e 2.3 infringiram o seguinte:

IN/STN 1/1997:

“Art. 22. O convênio deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas pactuadas e a legislação pertinente, respondendo cada uma pelas consequências de sua inexecução total ou parcial.”

Termo do Convênio 331/2005: Obrigações do Convenente [Cláusula Segunda, item II, do Convênio 331/2005]:

“a) Executar o objeto pactuado na Cláusula Primeira de acordo com o Plano de Trabalho;

26

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

b) Aplicar os recursos financeiros de que trata este Convênio na conformidade do Plano de Trabalho e, exclusivamente, no cumprimento do seu objeto; (...)”

w) além disso, as alterações dos referidos objetos impossibilitaram que o órgão concedente exercesse um controle efetivo sobre tais obras, inclusive análise de preços baseada nas tabelas do Sinapi;

x) pelo exposto, conclui-se que o convenente, em relação ao plano de trabalho do convênio, suprimiu as obras dos itens 3.1 e 4.1 e executou as obras dos itens 2.1 e 2.3 em desconformidade com os respectivos projetos básicos aprovados pelo concedente (metodologia, quantidades e preços diferentes), sem ter solicitado, em tempo hábil, nova aprovação para as alterações efetuadas;

y) por isso, propõe-se rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo sr. Elzio, referentes à inexecução parcial de objeto provocada pela alteração de projetos do plano de trabalho do convênio aprovados previamente pelo concedente, sem solicitação, em tempo hábil, para nova aprovação dessas alterações, uma vez que não foram suficientes para sanear a irregularidade a ele atribuída, com a imputação de débito no valor de R$ 184.500,00 (26.6.2006), descontando-se os valores eventualmente recolhidos;

z) com relação ao alegado superfaturamento da obra da Ponte da rua Gerson Nativo Cândido, item 1.1 do plano de trabalho, o respondente alegou que:

z.1) tal irregularidade não existiu, pois o preço global licitado foi inferior ao valor orçado pela administração, o que gerou uma economia para o município de R$ 3.887,41;

z.2) faltou tempo hábil, devido à própria situação emergencial [peça 1, pp. 48/52], para se realizarem estudos técnicos compatíveis ou necessários para a execução das obras;

z.3) não pode ser responsabilizado, caso as justificativas para os aditamentos contratuais não reflitam a realidade, pois fora induzido a erro. E que, pelo exposto, restou comprovada a inexistência de superfaturamento do item 1.1 do termo do convênio;

a) no tocante aos valores dos débitos imputados ao responsável, o sr. Elzio alegou que caracterizam a existência de locupletamento por parte da administração, uma vez que os recursos recebidos pelo Município de Sabinópolis, ainda que aplicados de forma diversa do plano de trabalho, foram aplicados com a finalidade pública de atender a comunidade do mencionado município, conforme relatório fotográfico (peça 20, pp. 16/22) e pareceres técnicos sobre as obras realizadas (peça 20, pp. 23/38, e peças 22/3);

bb) o fato de se ter licitado tal obra com valor inferior ao orçado não garante que tal procedimento tenha gerado economia para o erário, caso a planilha orçada pela administração estivesse com sobrepreço;

cc) no caso, as planilhas orçamentárias contratadas estavam com preços superfaturados. A análise efetuada pela Secex/MG confrontou os preços constantes nessas planilhas orçamentárias com os preços medianos referenciais do Sinapi;

dd) o TCU entende que, numa obra adjudicada por menor preço global, uma majoração individual no preço de alguns itens, por si só, não materializaria necessariamente um prejuízo. Seria necessário considerar os preços avençados globalmente, com o desconto obtido no preço base da licitação, dentro de regular processo licitatório (Acórdão 1.923/2011 – Plenário);

ee) no entanto, a análise efetuada pela Secex/MG nas obras de reconstrução da ponte mista (item 1.1) contemplou preços de serviços da planilha contratada que representam 82,64% do valor total dessa obra, por meio de Curva ABC (peça 13). Ou seja, não são apenas alguns itens que apresentaram

27

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

preços incompatíveis com os praticados no mercado ou com registros de preços usualmente utilizáveis, como o Sinapi/Caixa, e, sim, o preço global da obra em comento;

ff) não deve ser acolhida a alegação do responsável de que os valores a maior decorreram do aditamento dos contratos que atenderam a situações imprevistas detectadas no decorrer da obra, e não configuraram irregularidade, por estarem previstos na Lei 8.666/1993. Os valores a maior decorreram de preços incompatíveis com os preços referenciais do Sinapi. Tal análise não efetuou cortes entre o valor aprovado no plano de trabalho e o efetivamente realizado, respeitando-se as situações imprevistas detectadas no decorrer da obra, cobertas por aditivos;

gg) o sr. Elzio era o responsável pelo convênio e as irregularidades apontadas não decorreram de vícios ocultos, além de serem facilmente perceptíveis e constarem de lista de principais irregularidades verificadas em convênios anteriores, disponibilizada pelo ministério;

hh) no que tange ao argumento do responsável de que os valores dos débitos a ele imputados caracterizam a existência de locupletamento por parte da administração, uma vez que os recursos recebidos pelo município, ainda que aplicados de forma diversa do plano de trabalho, foram utilizados com a finalidade pública de atender a comunidade do mencionado município, também não merece acolhimento, pois as irregularidades apontadas nesta TCE são consideradas graves pela jurisprudência do TCU e pela legislação referente a convênios, vigente à época, sendo passíveis de glosa dos valores relacionados;

ii) com vistas a verificar se as mencionadas obras foram realizadas com preços superfaturados, a Secex/MG confrontou os preços constantes nas planilhas orçamentárias das obras executadas com os preços medianos referenciais do Sinapi:

ii.1) para a obra referente ao item 1.1 do plano de trabalho (ponte mista), foram comparados preços de serviços da planilha contratada que representaram 82,64% do valor total dessa obra, por meio das planilhas constantes da peça 13 (Referencial e Curva ABC). Foi considerado um BDI de 25% para a planilha referencial (mesmo BDI contratado). A planilha contratada da obra da ponte mista (item 1.1) apresentou R$ 31.710,25 de superfaturamento (42,81%), em relação aos valores referenciais;

ii.2) para a obra referente ao item 2.2 do plano de trabalho (muro de contenção da rua Urias de Sousa Ozório), foram comparados preços de serviços da planilha contratada que representaram 80,52% do valor total dessa obra, por meio das planilhas constantes da peça 14. Foi considerado um BDI de 25% para a planilha referencial (mesmo BDI contratado). A planilha contratada do referido muro de contenção (item 2.2) apresentou R$ 2.788,76 de subfaturamento (6,93%), em relação aos valores referenciais. Os preços praticados nessa obra foram inferiores aos praticados na obra da ponte. Exemplo: concreto fck 20 Mpa (m 3): na obra do item 1.1 foi orçado em R$ 300,61 (mar/2006), já na obra do item 2.2, foi orçado em R$ 214,39, para um referencial do Sinapi de R$ 235,09 (jan/2007);

jj) a irregularidade apontada na análise de preços do item 1.1 do plano de trabalho infringiu o disposto na Lei 11.178/2005 (LDO 2006):

“Art. 112. Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos orçamentos da União não poderão ser superiores à mediana daqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido pela Caixa Econômica Federal, que deverá disponibilizar tais informações na internet.”

kk) o convenente executou a obra do item 1.1 do plano de trabalho com indícios de superfaturamento de R$ 31.710,25, em comparação com preços referenciais das tabelas do Sinapi. No

28

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

entanto, o convenente contratou a obra do item 2.2 com subfaturamento de R$ 2.788,76. Por isso, o débito total referente à análise de preços (superfaturamento) foi de R$ 28.921,49;

ll) a análise do superfaturamento considerou os valores totais das duas obras, acrescidos dos aditivos firmados. Como na análise sobre a inexecução parcial do objeto do Convênio 331/2005 foram considerados apenas os valores aprovados para a glosa efetivada, sem considerar os valores aditivados, entende-se que, para evitar duplicidades, deve-se considerar, como débito referente ao superfaturamento, a diferença entre o valor superfaturado e o valor aditivado acima do valor aprovado. Portanto, o valor do prejuízo ao erário, no caso, foi de R$ 28.921,49 (superfaturamento) menos R$ 27.506,51 (valor a maior do valor aprovado), que é igual a R$ 1.414,98;

mm) a tabela a seguir sintetiza os valores apontados como prejuízos ao erário pelas irregularidades referentes à execução parcial do objeto pactuado e superfaturamento, bem como o crédito apontado na fase interna, referente a valores recolhidos aos cofres da União:

Tabela 2 – Valores apontados nas irregularidades




Discriminação dos Valores 

Valor
(R$) 

Data do fato
gerador 

Itens em desconformidade com o plano de trabalho aprovado 

184.500,00 

26/6/2006 

Superfaturamento 

1.414,98 

26/6/2006 

Débito: rendimentos financeiros utilizados indevidamente 

1.872,75 

13/7/2007 

Crédito: rendimentos financeiros recolhidos a União 

11.102,16 

13/7/2007 

Total do prejuízo apontado (valores históricos) 

204.192,08
[R$ 176.685,57] 
  

Fonte: Análise efetuada pela Secex-MG (peças 13 e 14); Plano de Trabalho (peça 2, p. 59-65);

Parecer Financeiro 130/2014-CGCONV, de 13/6/2014 (peça 9, p. 65-72).

nn) pelo exposto, propõe-se rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo responsável. Pelas irregularidades apuradas, foi imputado ao sr. Elzio o débito no valor de R$ 185.914,98 (valores históricos), acrescentando-se o valor de R$ 1.872,75, devido a rendimentos financeiros utilizados indevidamente em 13.7.2007, e descontando-se a devolução efetuada aos cofres públicos de R$ 11.102,16, em 13.7.2007;

oo) nos autos, inexistem elementos que demonstrem a boa-fé do responsável ou a ocorrência de outros excludentes de culpabilidade. Desse modo, suas contas devem, desde logo, ser julgadas irregulares, nos termos do artigo 202, § 6º, do Regimento Interno/TCU, procedendo-se à sua condenação em débito pelo valor de R$ 213.421,49 [na verdade, pelo montante de R$ 185.914,98 = R$ 184.500,00 + R$ 1.414,98] (26.6.2006), acrescentando-se o valor de R$ 1.872,75, devido a rendimentos financeiros utilizados indevidamente em 13.7.2007, e descontando-se a devolução efetuada aos cofres públicos de R$ 11.102,16, em 13.7.2007, e à aplicação da multa prevista no artigo 57 da Lei 8.443/1992.

II

De fato, são graves as irregularidades apuradas nos autos, mas, com as devidas vênias, o Ministério Público de Contas dissente parcialmente da proposição da unidade técnica, por entender que parte do valor alusivo à inexecução do objeto pactuado, decorrente de alterações nos projetos aprovados sem a anuência do órgão concedente, não deve ser lançada a débito do sr. Elzio Maria de Pinho, ex-Prefeito (gestão 2005-2008).

29

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

A esse respeito, conforme relato da equipe de fiscalização do ministério, houve, por conta própria do gestor municipal, alteração na solução de engenharia nas metas 2.1 e 2.3 (construção de muro de arrimo em concreto armado nas ruas Clarindo Campos e Olavo Magalhães), o que levou o concedente a glosar a íntegra dessas despesas, visto estarem em desacordo com o projeto aprovado.

Rememorando, em vez da construção do muro em concreto armado, os muros de contenção das ruas Clarindo Campos e Olavo Magalhães foram executados com blocos de concreto, de custo inferior e resistência menor, conforme Relatórios de Inspeção 31/2011-ASR (peças 3, pp. 395/401, e 4, pp. 3/5) e 6/2013-EAO-DRR/Sedec/MI (peça 4, pp. 171/81).

Nesse último relatório, destacou-se que, como não foi apresentado ao ministério o projeto básico completo atualizado, ou seja, um novo orçamento da administração não foi aprovado pela Sedec/MIN, não foi possível avaliar a planilha orçamentária contratada.

A despeito do cenário indesejado, o Ministério Público de Contas entende, nesse particular, que não houve dano ao erário, considerando que, segundo consta (v.g., peça 4, p. 95), a municipalidade auferiu benefício com os muros construídos, ainda que estes tenham sido edificados em desacordo com o plano de trabalho aprovado.

Sobre o tema, veja-se o precedente a seguir:

“A simples alteração quantitativa ou qualitativa do empreendimento, que modifica o objeto pactuado mas não o torna distinto, não caracteriza desvio de objeto. O que configura desvio de objeto é a execução de outras ações que não aquelas previstas no termo de convênio, respeitada, contudo, a área para a qual os recursos se destinaram.” (Acórdão 2.640/2014 - Plenário, Auditoria, Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues, Boletim de Jurisprudência TCU 58/2014)

Em que pese não propor a condenação em débito pela construção dos muros com blocos de concreto, no lugar de concreto armado, o Ministério Público de Contas defende que o então gestor seja sancionado com multa por grave infração à norma.

Isso porque os termos do ajuste firmado entre o ministério e a municipalidade eram mais do que claros no tocante à imprescindibilidade de executar o objeto tal qual pactuado, sob pena de glosa dos recursos (peça 2, pp. 170/84):

“CLÁUSULA PRIMEIRA – OBJETO

Constitui objeto do presente convênio a reconstrução de uma ponte mista de concreto armado e estrutura metálica à rua Gerson Cândido Nativo, sobre o Rio Corrente; construção de 4 muros, sendo 3 em concreto armado às ruas: Clarindo Campos, frente ao nº 91, Centro, Urias de Souza Ozório nº 63, Centro, Olavo Magalhães n 229 ao 177, Alto do Cruzeiro, e muro em alvenaria estrutural à rua do Serro esquina com a rua Marcelo Mafra, Centro, e dispositivos de drenagem constituem [constituídos] de escadas em concreto armado, caixa de passagem e assentamento de manilhas de concreto à rua Clarindo Campos esquina com a rua D. José Athaide Franklin, no Município de Sabinópolis/MG, de acordo com o Plano de Trabalho devidamente aprovado e rubricado, que passa a fazer parte integrante deste instrumento, independente de transcrição.

(...)

CLÁUSULA SEGUNDA – OBRIGAÇÕES

(...)

II – DO CONVENENTE:

30

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

a) executar o objeto pactuado na CLÁUSULA PRIMEIRA, de acordo com o Plano de Trabalho;

b) aplicar os recursos financeiros de que trata este Convênio, na conformidade do Plano de Trabalho e, exclusivamente, no cumprimento do seu objeto;

(...)

o) findo o prazo para a apresentação da prestação de contas, ficarão a cargo e às expensas do convenente a administração, a conservação, a operação e a manutenção das infraestruturas do objeto deste Convênio, obedecidas as metas estabelecidas no Plano de Trabalho, de modo a atender as finalidades sociais às quais se destinam.

(...)

CLÁUSULA SEXTA - GLOSA DAS DESPESAS

É vedada a utilização dos recursos repassados pactuados neste Convênio em finalidade diversa da estabelecida no Plano de Trabalho a que se refere este instrumento, bem como no pagamento de despesas efetuadas anterior ou posteriormente ao período de vigência acordado, ainda que em caráter de emergência.

(...)

CLÁUSULA DÉCIMA – DENÚNCIA E RESCISÃO

Este Convênio poderá ser denunciado, por escrito, a qualquer tempo, e rescindido de pleno direito, independentemente de interpelação judicial ou extrajudicial, por descumprimento das normas estabelecidas na legislação vigente, por inadimplemento de quaisquer de suas cláusulas ou condições, ou pela superveniência de norma legal ou de fato que o torne material ou formalmente inexecutável, sem quaisquer ônus advindos dessa medida, imputando-se às partes as responsabilidades das obrigações decorrentes do prazo em que tenha vigido e creditando-se-lhes os benefícios adquiridos no mesmo período.

SUBCLÁUSULA ÚNICA - Constitui motivo para rescisão deste Convênio, independentemente do instrumento de sua formalização, o inadimplemento de quaisquer das cláusulas pactuadas, particularmente quando constatadas as seguintes situações:

a) utilização dos recursos em desacordo com o Plano de Trabalho;

(...)”

A alteração da programação da execução somente poderia ter sido levada a termo com base em autorização excepcional e expressa do ministério, “fundamentada em razões concretas que a justifiquem, formulada, no mínimo, 20 (vinte) dias antes do término de sua vigência” (Cláusula Segunda, item 1, alínea b, peça 2, p. 170).

No caso concreto, o sr. Elzio somente solicitou a supressão das obras no bojo da prestação de contas, apresentada em 9.8.2007 (peça 2, pp. 361/3).

O responsável, portanto, ao executar o objeto de forma diferente da pactuada, assumiu, por sua conta, os riscos de eventos danosos. Deve, pois, responder pelo descumprimento da norma:

“O desvio de objeto, mas não de finalidade, na execução de despesas não enseja a restituição dos valores empregados, mas sujeita o responsável à pena prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92, por descumprimento do ajustado.” (Boletim de Jurisprudência TCU 50/2014)

“Alterações no local de execução e nas especificações do objeto pactuado, sem a devida aprovação do órgão repassador dos recursos, não são falhas de caráter formal e, embora possam não caracterizar débito, sujeitam o gestor ao julgamento pela irregularidade das contas e à

31

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

aplicação da multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/92.” (Acórdão 6.274/2014 – 1ª Câmara, Boletim de Jurisprudência TCU 59/2014)

Nesse cenário, cabe:

a) de forma conservadora (artigo 210, § 1º, inciso II, do Regimento Interno/TCU) e para simplificar o raciocínio, excluir, da proposta de condenação em débito formulada pela unidade técnica (peça 24, item 67, alínea a), as quantias de R$ 50.001,51 e R$ 120.010,60, alusivas aos muros de arrimo das ruas Clarindo Campos e Olavo Magalhães, conforme valores constantes dos itens 2.1 e 2.3 do plano de trabalho aprovado (peça 2, pp. 61 e 126/8). Assim, o valor devido passará a ser o seguinte:




VALOR ORIGINA L (R$) 

DATA DA OCORRÊNCIA 

Débito: 15.902,87
(= 185.914,98 - 50.001,51 - 120.010,60) 

26.6.2006 

Débito: 1.872,75 

13.7.2007 

Crédito: 11.102,16 13.7.2007

b) aplicar ao sr. Elzio a multa de que trata o artigo 58 da Lei 8.443/1992.

A análise da unidade técnica acerca das demais questões postas nos autos conta com a adesão do Ministério Público de Contas, considerando:

a) a não apresentação de motivo justo para a não execução do muro de arrimo em alvenaria estrutural na rua do Serro esquina com a rua Marcelo Mafra e dos dispositivos de drenagem na rua Clarindo Campos esquina com rua José Athaide Franklin (itens 3.1 e 4.1 do plano de trabalho);

b) a existência de superfaturamento na obra de construção da ponte mista (item 1.1 do plano de trabalho), ocorrência que enseja a necessidade de recomposição dos cofres públicos.

Embora sensível às dificuldades vivenciadas pelo município à época da execução do ajuste em tela, destacando-se a declaração do estado de emergência no mês de março/2005 em razão de desastres decorrentes de inundações/altas precipitações pluviométricas (peça 1, pp. 44/52), cumpre lembrar que o Convênio 331/2005 somente foi assinado no dia 30.12.2005, ou seja, houve tempo suficiente para o planejamento adequado das obras, por meio do competente projeto básico, e para eventual alteração do ajuste durante o prazo de vigência, mediante solicitação ao órgão concedente.

A questão do projeto básico deficiente não constou expressamente da citação do responsável (peça 18), mas é um dos argumentos centrais das alegações de defesa do sr. Elzio (peça 20), de modo que se faz pertinente ilustrar a orientação predominante nesta Casa acerca da matéria:

“A realização de licitação, a assinatura de contrato e o início de obras com adoção de projeto básico deficiente, sem os elementos exigidos em lei, por si sós, caracterizam irregularidade grave passível de aplicação de multa aos responsáveis.” (Acórdão 2.158/2015 - Plenário, Boletim de Jurisprudência TCU 97/2015)

“Devem constar do projeto básico todos os elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a edificação a ser realizada, especialmente: levantamento planialtimétrico, projetos arquitetônico, de fundações, estrutural e de instalações hidráulicas, elétricas, telefônicas, de prevenção de incêndio, de ar-condicionado.” (Acórdão 51/2014 -Plenário, Boletim de Jurisprudência TCU 22/2014)

“A adoção de projeto básico deficiente constitui irregularidade grave passível de aplicação de multa aos responsáveis, independentemente da consumação e da identificação de dano ao erário.” (Acórdão 707/2014 - Plenário, Boletim de Jurisprudência TCU 30/2014)

32

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

O superfaturamento, por sua vez, ofende os princípios constitucionais da legalidade, da moralidade, da legitimidade, da economicidade e da eficiência e, conforme jurisprudência assente nesta Corte, “não existe percentual tolerável de sobrepreço global, de forma que somente é admissível contratar empreendimento por valores superiores aos de sistemas referenciais de preço oficiais se presentes condições extraordinárias, devidamente justificadas no procedimento administrativo” (Acórdão 3.095/2014 - Plenário, Boletim de Jurisprudência TCU 63/2014), o que não se verifica no caso concreto.

O pleito do responsável de denunciação à lide da servidora municipal Dayse de Pinho Tavares Mafra, Crea-MG 49.045/D, “engenheira responsável pela obra”, a qual não foi citada nestes autos, deve ser rejeitado, haja vista que:

“A solidariedade passiva é instituída em benefício do credor, que pode exigir de um ou de todos os devedores a integralidade da dívida. A impossibilidade de cobrança de um dos devedores não gera óbice a que seja imputada responsabilidade exclusivamente ao devedor remanescente” (Acórdão 368/2014 – 2ª Câmara, Boletim de Jurisprudência TCU 25/2014).

“O instituto da solidariedade passiva constitui benefício legal erigido em favor do credor, razão por que a eventual ausência de chamamento ao processo de outros responsáveis solidários não obsta a imputação de débito ao agente devidamente citado pelo TCU.” (Acórdão 1.737/2014 – 2ª Câmara, Boletim de Jurisprudência TCU 35/2014)

III

Em face do exposto, o Ministério Público de Contas manifesta-se parcialmente de acordo com a proposição de mérito da Secex/MG, sugerindo os seguintes ajustes no encaminhamento à peça 24, item 67:

a) na alínea a, alusiva ao julgamento pela irregularidade das contas e à condenação em débito:

a.1) cabe substituir a expressão “devido à inexecução parcial de objeto provocada pela alteração de projetos do Plano de Trabalho, elaborada pelo convenente, do Convênio 331/2005 (Siafi/Siconv 559401), sem solicitação em tempo hábil ao concedente para nova aprovação dessa alteração, com infração aos dispositivos dos artigos 15 e 22 da Instrução Normativa STN 01/1997 e ao disposto na cláusula segunda, II, itens (a) e (b), do termo do Convênio 331/2005” pela seguinte: “devido à inexecução parcial do objeto”:

a.2) o montante do débito deve ser o seguinte:




VALOR ORIGINA L (R$) 

DATA DA OCORRÊNCIA 

Débito: 15.902,87 

26.6.2006 

Débito: 1.872,75 

13.7.2007 

Crédito: 11.102,16 

13.7.2007 

b) acrescentar proposta de aplicação de multa ao sr. Elzio Maria de Pinho, ex-Prefeito, com base no artigo 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, tendo em vista o descumprimento parcial dos termos do Convênio 331/2005 e da IN/STN 1/1997, ante a execução de parte do objeto em desacordo com o plano de trabalho aprovado;

c) na alínea d, excluir a previsão de acréscimo de juros de mora sobre o valor da multa porventura recolhido em parcelas, por falta de amparo legal, considerando o disposto na legislação de regência da matéria, a saber:

33

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

Lei 8.443/1992:

“Art. 59. O débito decorrente de multa aplicada pelo Tribunal de Contas da União nos termos do art. 57 desta Lei, quando pago após o seu vencimento, será atualizado monetariamente na data do efetivo pagamento.”

Regimento Interno/TCU:

“Art. 269. O débito decorrente de multa aplicada pelo Tribunal, nos termos do artigo anterior, quando pago após o seu vencimento, será atualizado monetariamente desde a data do acórdão condenatório até a data do efetivo pagamento.”

d) encaminhar cópia da deliberação que sobrevier aos seguintes destinatários, ante as solicitações de informação constantes dos autos:

d.1) Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no estado de Minas Gerais: Inquérito Policial 154/2010-4 - DPF/GVS/MG (peça 3, p. 387);

d.2) Ministério Público do estado de Minas Gerais: Procedimento Preparatório MPMG0568.12.000018-3 (peça 4, p. 163);

d.3) Procuradoria da República no município de Governador Valadares/MG: Procedimento Administrativo 1.22.009.000093/2013-01 (peças 4, p. 257, e 8, pp. 305/7);

d.4) Advocacia-Geral da União/Procuradoria da União no estado de Minas Gerais/Grupo Permanente de Combate à Corrupção: Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa 911970.2013.4.01.3813, ajuizada pelo MPF contra o sr. Elzio Maria de Pinho, em trâmite perante a 1ª Vara Federal de Governador Valadares 1 (peça 9, pp. 51/8).”

É o relatório.

1

http://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?proc=91197020134013813&seção=GVS&nome=ELZIO%20 MARIA%20DE%20PINHO&mostrarBaixados=N

34

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

VOTO

Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo Ministério da Integração Nacional em face de Elzio Maria de Pinho, ex-prefeito de Sabinópolis/MG (gestão 2005/2008), em razão da inexecução parcial do objeto do convênio 331/2005, que era a reconstrução de ponte mista de concreto armado e estrutura metálica, construção de quatro muros de contenção e de dispositivos de drenagem pluvial na localidade.

Coube ao concedente a transferência de R$ 300.000,00 e, ao convenente, contrapartida de R$ 9.913,84. Os recursos federais foram transferidos em parcela única, em 21/6/2006, com crédito na conta corrente específica ocorrendo em 26/6/2006.

No âmbito desta Corte, o responsável foi citado por:

a) inexecução parcial de objeto provocada pela alteração de projetos do Plano de Trabalho do Convênio 331/2005 aprovados pelo concedente, sem solicitação em tempo hábil para nova aprovação dessas alterações, com infração aos dispositivos dos artigos 15 e 22 da Instrução Normativa STN 01/1997, e ao disposto na cláusula segunda, II, itens (a) e (b), do termo do Convênio 331/2005;

b) contratação da obra referente ao item 1.1 (ponte mista) do Plano de Trabalho com indícios de superfaturamento, contrariando o disposto no artigo 112 da Lei 11.178, de 20/9/2005.

Débitos: R$ 1.872,75, em 13/7/2007, R$ 213.421,49, em 21/6/2006

Crédito: R$ 11.102,16, em 13/7/2007

A unidade instrutiva propôs a rejeição das alegações de defesa do ex-prefeito, com o julgamento pela irregularidade de suas contas e a condenação ao pagamento do débito indicado na citação e de multa.

O representante do MPTCU discordou parcialmente, propondo, em essência, a redução na parcela do débito correspondente à inexecução parcial do objeto e a inclusão de multa com base no artigo 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, ante a execução de parte do objeto em desacordo com o plano de trabalho aprovado.

Acolho as conclusões da unidade técnica, com os ajustes propostos pelo Parquet especializado, incorporando-as às minhas razões de decidir, sem prejuízo das seguintes considerações.

Como bem descrito pela unidade instrutiva, houve alteração substancial do objeto do convênio sem a aprovação prévia do órgão concedente. As obras executadas discrepam das aprovadas em quantidades e materiais (inferiores). Alguns itens do plano de trabalho foram completamente excluídos. O quadro a seguir, elaborado pela unidade instrutiva, demonstra as alterações:

Tabela 1 – Comparação entre projetos aprovados versus projetos executados



  
Plano de Trabalho aprovad 

o 
    
Exe
(con 

cutado
tratado) 

Item 

Discriminação das Obras 

Unid. 

Quant.
Prevista 

Valor
Previsto
(R$) 

Quant. 

Valor
(R$) 

1. 

Reconstrução de Ponte Mista em concreto e
estrutura metálica 
    
(11/2005) 
  
(20/3/2006) 

1.1 

Rua Gerson Cândido Nativo (12,5 x 7,2m) 

2

77,00 

93.488,92 

77,00 

105.789,39 

2. 

Muro de Contenção em Concreto Armado 
    
(11/2005) 
  
(5/2/2007) 

(1)
2.1 

(1)
Rua Clarindo Campos, 91 (5,0 x 32,0 m) 

3

85,60 

50.001,51 

117,40 

77.175,49 

2.2 

Rua Urias de Sousa Ozório, 63 (2,0 x 27,0 m) 

3

39,15 

22.249,94 

43,18 

37.455,98 

1

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2




(1)
2.3 

(1)
Rua Olavo Magalhães 177 a 229 (h= 5,0 m
x c= 79,0 m) 

3

380,00 

120.010,60 

159,00 

98.322,97 

3. 

Muro de Contenção em Alvenaria
Estrutural 
    
(11/2005) 
    

(2)
3.1 

(2)
Rua do Serro esquina com Marcelo Mafra
(h= 2,0 m e c= 50,0 m) 

3

100,00 

10.002,65 

0,00 

0,00 

4. 

Dispositivos de drenagem 
          

(2)
4.1 

Rua Clarindo Campos /Rua José Athaide
(2)
Franklin 


90,00 

14.169,21 

0,00 

0,00 

Tota 

l – Itens em conformidade com o plano de tra 

balho 

aprovado 

115.738,86 
    
  
Total – Itens em desconformidade com o pl 

ano de
aprov 

trabalho
(1) (2)
ado 

194.183,97 
    
      
Total 

309.922,83 
  
318.743,83 
  
Glosa corrigida para 61,50% de R 

$ 300 

(3)
.000,00 

184.500,00 
    

Fonte: Relatório de Inspeção 31/2011 (peça 3, p. 395-403 e peça 4, p. 3-5); Plano de Trabalho (peça

2, p. 59-65); Cronogramas físico financeiros - SICONV (peça 2, p. 126-142); Relatório de Execução

Físico-Financeira (peça 3, p. 13).

Obs. (1) Muros de contenção dos itens 2.1 e 2.3, executados com blocos de concreto, glosados pela

auditoria interna por apresentarem: (i) qualidade inferior; (ii) menor resistência; e (iii) metodologia,

materiais, preços e quantidades diferentes do projeto aprovado.

(2) Obras suprimidas sem solicitação de aprovação para a alteração no objeto pactuado, itens

3.1 e 4.1.

(3) Considerado 61,50% do valor total repassado pelo concedente de R$ 300.000,00.

A unidade técnica glosou o valor total de R$ 184.500,00 em razão das alterações do objeto

sem a aprovação do órgão concedente, tanto em razão da execução de obras distintas das previstas

(itens 2.1 e 2.3) como em razão da supressão de obras (itens 3.1 e 4.1).

O MPTCU diverge parcialmente, neste ponto, no que o acompanho, por entender que as

obras previstas nos itens 2.1 e 2.3, ainda que distintas das previstas no plano de trabalho, foram

executadas, geraram benefícios para a população e, portanto, não podem ser consideradas como débito.

Não obstante, a irregularidade enseja a aplicação de multa.

Assim, do valor total de R$ 184.500,00, calculado pela unidade técnica, devem ser

excluídos os valores de R$ 50.001,51 e de R$ 120.010,60, referentes aos itens 2.1 e 2.3 do plano de

trabalho, remanescendo o débito de R$ 14.447,89.

Cuida-se de irregularidade grave cujo responsável é o ex-prefeito, o qual assinou o termo

de convênio, o pedido de prorrogação de prazo do convênio, sem informar as alterações realizadas no

objeto, e o termo aditivo de prorrogação de prazo.

O termo de convênio, firmado por esse responsável, previa, de forma clara:

CLAUSULA SEGUNDA OBRIGAÇÕES

[...]

II – DO CONVENENTE:

a) executar o objeto pactuado na CLÁUSULA PRIMEIRA de acordo com o plano de

trabalho;

b) aplicar os recursos financeiros de que trata este Convênio na conformidade do Plano

de Trabalho e, exclusivamente, no cumprimento de seu objeto;

2

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

O plano de trabalho apresentado ao concedente carecia de estudos preliminares adequados, o que acarretou o ajuste de objeto diferente do necessário para a satisfação das necessidades da população, como assumiu o responsável em manifestação na fase interna da TCE.

Nesse contexto, cabia ao ex-prefeito, antes de executar objeto diverso do pactuado, requerer ao concedente as alterações necessárias, as quais seriam objeto de exame pelo órgão repassador. Essa solicitação foi feita apenas por ocasião da apresentação da prestação de contas, quando não havia mais tempo para ser examinada.

Vale destacar que o ex-prefeito foi previamente alertado, pelo concedente, quanto às irregularidades mais frequentes em convênios, dentre as quais a alteração do objeto do convênio, sujeita a glosa.

A unidade técnica verificou, ainda, superfaturamento das obras da ponte (1.1) e subfaturamento das obras do muro de contenção da rua Urias de Sousa Osório (2.2), a partir do cotejo entre os valores das planilhas orçamentárias das obras executadas e o referencial do Sinapi, tendo apurado débito no valor de R$ 1.414,98, ao qual anuiu o MPTCU.

Os pareceres precedentes apuraram, ainda, parcela de débito referente a rendimentos financeiros utilizados indevidamente (R$ 1.872,75) e destacaram a devolução de recursos no valor de R$ 11.102,16.

O ex-prefeito alegou a decretação de estado de emergência no mês de março de 2005, com a ocorrência de inundações e altas precipitações, mas o convênio em questão foi firmado no dia 30/12/2005, tendo havido, portanto, tempo hábil para o planejamento adequado das obras e para eventual alteração do ajuste durante seu prazo de vigência.

A justificativa dada para a inexecução de dois itens do plano de trabalho e a alteração de outros dois, no sentido de que os custos das obras ultrapassariam o valor total transferido, apenas reforça a importância da elaboração de bons projetos antes da solicitação dos recursos e a necessidade de o responsável ter solicitado ao concedente, no tempo devido, a alteração do plano de trabalho.

A responsabilização solidária da engenheira da prefeitura, requerida pelo ex-prefeito, apenas poderia ocorrer, em tese, quanto ao superfaturamento apurado, pois a ela não cabia solicitar, de forma tempestiva, a alteração do plano de trabalho ao concedente.

Entretanto, considerando o valor do superfaturamento não ser materialmente relevante, o transcurso de longo tempo desde a irregularidade sem que a engenheira tenha sido chamada aos autos, e o fato de caber ao credor a escolha de qual devedor solidário cobrar, reputo não ser oportuno o retorno dos autos à fase de instrução para a citação dessa profissional.

Como não há elementos, nos autos, a demonstrar a boa-fé do ex-prefeito, suas contas devem, desde logo, ser julgadas irregulares, com a condenação a ressarcir o débito apurado e a pagar multa, com base no artigo 57 da Lei 8.443/1992.

Destaco que a irregularidade referente à execução de parte do objeto em desacordo com o plano de trabalho aprovado, ainda que não tenha acarretado condenação em débito, foi considerada no valor da multa aplicada com base no artigo 57, da Lei Orgânica/TCU.

Ante o exposto, voto no sentido de que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação deste colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 6 de agosto de 2019.

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

3

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

ACÓRDÃO Nº 7079/2019 – TCU – 1ª Câmara

1. Processo nº TC 011.264/2015-2.

2. Grupo II – Classe de Assunto: II - Tomada de Contas Especial.

3. Interessados/Responsáveis:

3.1. Interessado: Ministério da Integração Nacional (extinto) (03.353.358/0001-96).

3.2. Responsável: Elzio Maria de Pinho (210.192.316-53).

4. Ente: Município de Sabinópolis - MG.

5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.

6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE).

8. Representação legal: Elisangela Patrícia Alves Pires Berto (OAB/MG 76873).

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pelo Ministério da Integração Nacional em face de Elzio Maria de Pinho, ex-prefeito de Sabinópolis/MG, em razão da inexecução parcial do objeto do convênio 331/2005, que era a reconstrução de ponte mista de concreto armado e estrutura metálica, construção de quatro muros de contenção e de dispositivos de drenagem pluvial na localidade;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da Primeira Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. acolher parcialmente as alegações de defesa de Elzio Maria de Pinho;

9.2. julgar irregulares as contas de Elzio Maria de Pinho, com fundamento nos arts. , inciso I, 16, III, c, 19 e 23, III, da Lei 8.443/1992, e condená-lo ao pagamento das quantias a seguir especificadas, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno do TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor;




Débito/Crédito 

VALOR (R$) 

DATA 

Débito 

15.902,87 

26.6.2006 

Débito 

1.872,75 

13.7.2007 

Crédito 

11.102,16 

13.7.2007 

Valor atualizado do débito (1/7/2019): R$ 14.117,71

9.3. aplicar a Elzio Maria de Pinho a multa prevista no artigo 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 14.000,00 (quatorze mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

9.4. autorizar a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações, nos termos do art. 28, II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 219, inciso II, do Regimento Interno do TCU;

9.5. encaminhar cópia desta deliberação ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no Estado de Minas Gerais, nos termos do art. 16, § 3º, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 209, § 7º, do Regimento Interno do TCU, para adoção das medidas que entender cabíveis, e aos demais interessados mencionados no parecer do MP/TCU (peça 27).

10. Ata nº 27/2019 – 1ª Câmara.

11. Data da Sessão: 6/8/2019 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-7079-27/19-1.

1

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.264/2015-2

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues (Relator), Bruno Dantas e Vital do Rêgo.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

BENJAMIN ZYMLER WALTON ALENCAR RODRIGUES

na Presidência Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Subprocurador-Geral

2

Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/742429216/tomada-de-contas-especial-tce-1126420152/inteiro-teor-742429245