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21 de Junho de 2021
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 2 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
02766020184
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992).
3.2. Responsável
, Banco do Nordeste do Brasil S.A.; Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste.
Julgamento
7 de Agosto de 2019
Relator
VITAL DO RÊGO
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__02766020184_a8e79.rtf
Inteiro TeorTCU__02766020184_73d5f.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 027.660/2018-4

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 027.660/2018-4.

Natureza: Relatório de Levantamento.

Entidades: Banco do Nordeste do Brasil S.A.; Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste.

Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei 8.443/1992).

Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei 8.443/1992).

Representação legal: não há.

SUMÁRIO: LEVANTAMENTO DE AUDITORIA. FUNDO CONSTITUCIONAL DE FINANCIAMENTO DO NORDESTE (FNE). BANCO DO NORDESTE DO BRASIL S.A. (BNB). IDENTIFICAÇÃO DE OCORRÊNCIAS QUE BUROCRATIZAM O PROCESSO DE CONCESSÃO DE CRÉDITO PELO FNE. DETERMINAÇÕES AO FNE E

O BNB COM VISTAS A MITIGAR AS

OCORRÊNCIAS DETECTADAS.

NOTIFICAÇÃO.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução elaborada no âmbito da Secretaria do TCU no Estado do Ceará (Sec/CE), peça 28, que contou com a anuência do corpo gerencial daquela unidade técnica (peças 29 e 30), a seguir transcrita com os ajustes de forma pertinentes:

I. Apresentação

1. Trata-se de levantamento (Fiscalis 350/2018) realizado no Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB) e no Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), decorrente de deliberação constante em despacho de 8/5/2018 do Min. Vital do Rêgo (TC 011.120/2018-5), inserido no contexto de iniciativa do Tribunal de Contas da União que busca identificar disfunções na burocracia estatal com impacto negativo no ambiente de negócios e na competitividade das organizações produtivas, prejudicando o desenvolvimento nacional.

2. Referida iniciativa, conforme consignado na proposta de fiscalização contida no relatório que consta no TC 010.254/2018-8, impulsionou a realização de fiscalizações atreladas a atuações estatais que se relacionam ao ciclo de vida de uma empresa, mais especificamente nas seguintes áreas: abertura de empresas; obtenção de alvarás, obtenção de eletricidade; registro de propriedade; obtenção de crédito ; resolução de insolvência; proteção de acionistas minoritários; pagamento de impostos; comércio internacional; e execução de contratos. Impulsionou ainda ações de controle transversais nos seguimentos agricultura e indústria.

3. Foi estabelecido pelo grupo de trabalho que coordena esse trabalho que essas fiscalizações teriam a missão de “induzir a racionalização das normas e processos administrativos e regulatórios em prol da melhoria do ambiente de negócios”; e que o objetivo estratégico seria “criar no setor público uma cultura de identificação e eliminação das disfunções da burocracia que afetam o ambiente de negócios”. A meta estabelecida é “reduzir tempo e custo de empresas com burocracia estatal, sem prejuízo dos controles absolutamente necessários”.

4. O horizonte estabelecido para as referidas ações de controle é 2030. Desse modo, são esperadas propostas de encaminhamento a serem implementadas a curto, médio e longo prazo,

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inclusive com a apresentação de dados e informações que possam vir a ser consolidadas para subsidiarem propostas de alterações legislativas.

5. A presente fiscalização está inclusa, dentro do referido trabalho, na área “obtenção de crédito”, no âmbito de uma Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC). Trata-se de uma fiscalização cujo objetivo é levantar os controles e demais ações/omissões que burocratizam e retardam a concessão de operações de crédito realizadas pelo Banco do Nordeste com recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), destinadas a pessoas jurídicas. Foi executada em parceria com a Secretaria de Controle Externo do Pará (atual Sec-PA), responsável por consolidar as fiscalizações efetuadas nos Fundos Constitucionais de Financiamento das regiões Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO). Participam deste trabalho, além da Secretaria de Controle Externo do Ceará (atual Sec-CE), responsável pela fiscalização do FNE, aquelas localizadas nos estados do Pará, responsável pela fiscalização do FNO, e de Goiás, responsável pela fiscalização (FCO).

6. Inicialmente, as questões e os procedimentos foram elaborados individualmente por cada uma das equipes de fiscalização, sendo consecutivamente ajustadas e consolidadas em reunião realizada em Brasília, no período de 20 e 23 de agosto de 2018, em que estiveram representadas todas as equipes. Em razão das particularidades existentes na gestão de cada um dos Fundos Constitucionais de Financiamento, entretanto, foi definido que algumas questões seriam, individualmente, objeto de determinações e recomendações no âmbito de cada um dos processos; deixando-se as questões pertinentes ao funcionamento dos três fundos para serem abordadas no relatório consolidador da FOC.

II. Introdução

II.1 Deliberação que originou o trabalho

7. Em cumprimento ao Despacho de 8/5/2018 do Min. Vital do Rêgo (TC 011.120/2018-5), realizou-se a fiscalização no Banco do Nordeste S.A. e no Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), em períodos não contínuos compreendidos entre 20/8/2018 e 22/02/2019.

8. As razões que motivaram este levantamento foram a materialidade, o risco, a oportunidade e a relevância dos financiamentos com recursos do FNE no ambiente de negócios e na competitividade das organizações produtivas da região Nordeste.

II.2 Diretrizes do presente trabalho

9. Na realização deste trabalho, foram seguidas as diretrizes contidas no Relatório do Grupo de Trabalho Desburocratização (OS-Segecex nº 1, de 1/2/2018, TC 010.254/2018-8):

a) unificar sistema corporativo para otimizar informações, diminuir replicação, simplificar processos e priorizar resultados;

b) eliminar formalidades e exigências de documentos e informações:

b.1) cujo custo econômico ou social seja desproporcional ao benefício pretendido, considerando os riscos;

b.2) que possam ser obtidos por outro meio mais custo-efetivo;

c) simplificar a legislação e os processos de trabalho de forma a eliminar as sobreposições de exigência de documentos e informações que possam ser obtidas de forma mais custo-eficiente;

d) intensificar o uso da tecnologia da informação para que o usuário atenda de forma eficiente suas demandas;

e) presumir a bo -fé e o controle finalístico;

f) induzir no controle externo a avaliação efetiva dos resultados da gestão fiscalizada;

g) avaliar a relação custo-benefício de controles propostos; e

h) mudar a cultura do excesso de formalismo para a cultura da simplificação e de resultados.

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10. Foram observados também, conforme orientação contida no supracitado relatório, aspectos ligados à segurança jurídica, à relação entre custo imposto ao regulado em relação o benefício aferido pela sociedade e à possibilidade de simplificação e automação na prestação de serviços públicos.

II.3 Visão geral do objeto

II.3.1 Arcabouço legal

11. A Constituição Federal estabelece, em seu artigo 159, que:

Art. 159. A União entregará:

I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, 49% (quarenta e nove por cento), na seguinte forma:

(...)

c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer;

12. O texto constitucional foi regulamentado por meio da Lei 7.827/1989, que instituiu o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte, o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste e o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste, e dá outras providências. Conforme registrado em mencionada lei (art. 2º), o FNE foi criado para contribuir para o desenvolvimento econômico e social da região Nordeste, mediante a execução de programas de financiamento aos setores produtivos, em consonância com os respectivos planos regionais de desenvolvimento.

13. A administração dos três fundos é distinta e autônoma e, observadas as atribuições previstas em lei, exercida pelos seguintes órgãos: (i) Conselho Deliberativo das Superintendências de Desenvolvimento da Amazônia - Sudam, do Nordeste - Sudene e do Centro-Oeste - Sudeco, respectivamente; (ii) Ministério da Integração Nacional (MInt), atual Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR); e (iii) instituição financeira de caráter regional e Banco do Brasil S.A. O Banco da Amazônia S. A. (Basa), o Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB) e o Banco do Brasil S.A. (BB), administram o FNO, o FNE e o FCO, respectivamente. Portanto, a administração do FNE é realizada por três entidades: o Conselho Deliberativo da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Condel/Sudene), o Ministério da Integração Nacional (MInt) e o Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB); cada qual com atribuições específicas, previstas na mencionada lei:

a) Ao Condel/Sudene cabe o estabelecimento anual de diretrizes, prioridades e programas de financiamento do FNE; a aprovação dos programas de financiamento para o exercício seguinte; a avaliação dos resultados obtidos, determinando a adoção das medidas de ajuste necessárias ao cumprimento das diretrizes estabelecidas e à adequação das atividades de financiamento às prioridades regionais; e o encaminhamento do programa de financiamento para o exercício seguinte, juntamente com o resultado da apreciação e o parecer aprovado pelo Colegiado, à Comissão Mista permanente do Congresso Nacional, para conhecimento e acompanhamento (art. 14);

b) Ao MInt, cabe o estabelecimento de diretrizes e orientações gerais para a aplicação dos recursos, de forma a compatibilizar os programas de financiamento às orientações da política macroeconômica, das políticas setoriais e da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (art. 14-A);

c) Ao Banco do Nordeste, operador financeiro do fundo, por fim, cabe aplicar os recursos e implementar a política de concessão de crédito, de acordo com os programas aprovados pelo Condel/Sudene; definir normas, procedimentos e condições operacionais próprias da atividade bancária, respeitadas as diretrizes constantes dos programas de financiamento aprovados pelo Condel/Sudene; analisar as propostas em seus múltiplos aspectos, inclusive quanto à viabilidade econômica e financeira do empreendimento; formalizar contratos de repasses de recursos; e prestar

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contas sobre os resultados alcançados, desempenho e estado dos recursos e aplicações ao MInt e ao Condel/Sudene (art. 15).

14. A lei que criou os fundos, ademais, definiu diretrizes que devem ser consideradas na formulação dos programas de financiamento de cada um dos fundos (art. 3º), podendo-se citar, por exemplo, as seguintes: (i) tratamento preferencial às atividades produtivas de pequenos e miniprodutores rurais e pequenas e microempresas, às de uso intensivo de matérias-primas e mão-deobra locais e as que produzam alimentos básicos para consumo da população; (ii) adoção de prazos e carência, limites de financiamento, juros e outros encargos diferenciados ou favorecidos; (iii) conjugação do crédito com a assistência técnica; (iv) apoio à criação de novos centros, atividades e polos dinâmicos; e (v) ampla divulgação das exigências de garantia e de outros requisitos para a concessão de financiamento.

15. Apesar de o FNE ter sido criado em 1989, a Sudene foi criada, incialmente, pela Lei 3.692, de 15/12/1959, sendo que em 24/8/2001, foi editada a Medida Provisória 2.156-5, criando a Agência de Desenvolvimento do Nordeste (ADENE) e extinguindo a antiga Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), ante inúmeras denúncias de corrupção envolvendo a organização. A ADENE teve sua Estrutura Regimental e Quadro de Cargos aprovados pelo Decreto 4.126, de 13/2/2002.

16. A nova Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste foi criada em 3/1/2007, por meio da Lei Complementar 125, qualificada como de natureza autárquica especial, administrativa e financeiramente autônoma, vinculada ao Ministério da Integração Nacional, com área de atuação que abrange os Estados do Maranhão (MA), Piauí (PI), Ceará (CE), Rio Grande do Norte (RN), Paraíba (PB), Pernambuco (PE), Alagoas (AL), Sergipe (SE), Bahia (BA), e municípios do Norte de Minas Gerais (MG) e do Norte do Espírito Santo (ES).

17. As competências da Sudene, porém, não se limitam à gestão dos recursos do FNE, alcançando as demais políticas públicas de desenvolvimento voltadas para a região, como, por exemplo: (i) elaborar o Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste, articulando o com as políticas e os planos de desenvolvimento nacional, estaduais e municipais e, em especial, com a Política Nacional de Desenvolvimento Regional; (ii) formular programas e ações com os ministérios para o desenvolvimento regional; e (iii) assessorar, sob a coordenação do Ministério da Integração Nacional, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão na elaboração do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do Orçamento Geral da União em relação aos projetos e atividades prioritários para o Nordeste.

18. No que se refere à gestão dos recursos do FNE, é relevante tratar brevemente do Conselho Deliberativo da Sudene, que, a princípio, deveria se reunir trimestralmente (art. , da Lei Complementar 125/2007). Conforme previsto na lei complementar de criação da autarquia, este é composto pelos governadores dos estados do MA, PI, CE, RN, PB, PE, AL, SE, BA, MG e ES; pelos Ministros de Estado da Fazenda, da Integração Nacional e do Planejamento, Orçamento e Gestão; por representantes dos municípios, da classe empresarial e da classe dos trabalhadores de sua área de atuação; pelo Superintendente da Sudene; e pelo Presidente do Banco do Nordeste (art. , da Lei Complementar 125/2007).

19. As instituições financeiras recebem tarifa, denominada taxa de administração, para administrarem os recursos dos fundos. Inicialmente, foi definido que cada instituição faria jus a uma taxa de administração de 2% ao ano, calculada sobre o patrimônio líquido do fundo respectivo e apropriada mensalmente. Em 1995, ano seguinte à implantação do Plano Real, esse percentual foi elevado para 3% ao ano. No entanto, a partir de 1999, essa remuneração ficou limitada a 20% dos repasses efetuados pelo Tesouro Nacional, em cada exercício. No caso das operações realizadas com o risco exclusivo dos bancos, não existe taxa de administração, apenas nas operações de risco integral do fundo e de risco compartilhado entre o banco e o fundo.

20. Originalmente, o risco das operações era assumido, integralmente, pelas instituições financeiras. Porém, principalmente em razão das elevadas taxas de inadimplência observadas nas operações de crédito contratadas com recursos dos fundos constitucionais, foram realizadas alterações legislativas, aprovadas em 2001, que atribuíram aos fundos, de forma retroativa, o risco

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total pelos empréstimos contratados até 30 de novembro de 1998. Essas alterações possibilitaram, ainda, compartilhamento de riscos e repasse de recursos aos próprios bancos administradores, para que realizassem as operações de crédito, em nome próprio e com risco exclusivo.

21. No caso de operações com risco exclusivo do banco, este recebe del credere, podendo ser de até 6% ao ano, e não há o pagamento de taxa de administração. Nas operações de risco compartilhado, no entanto, o del credere limita-se a 3% ao ano, fazendo o banco jus ao recebimento da taxa de administração. Em ambos os casos, os bancos administradores recebem, ao ano, 0,35% sobre os saldos de recursos não aplicados.

22. O Basa e o BNB optaram por operar o FNO e o FNE, respectivamente, assumindo risco compartilhado e recebendo a taxa de administração e o del credere de 3% ao ano. O Banco do Brasil optou por operar os recursos do FCO assumindo risco exclusivo e recebendo del credere de 6% ao ano. A opção do Banco do Brasil, conforme normas do Conselho Monetário Nacional (CMN), à época, ainda permitiu que os recursos do FCO fossem considerados como capital de referência de Nível II, os quais contribuem para o enquadramento da instituição no Índice de Basileia, exigido pelo Banco Central, configurando outro benefício indireto decorrente da gestão do fundo. Ressalte-se, ainda, que o Banco do Nordeste celebrou duas operações de repasse de recursos do FNE, operações pelas quais o Banco assumiu risco exclusivo, e que foram enquadradas como capital de referência de Nível II. A primeira em 2009 e a segunda em 2010, operações cujo montante, o final do exercício de 2017, representava tão somente 3% do Patrimônio do FNE. Atualmente, a utilização de tais recursos, para composição do capital de referência de Nível II, segue as regras estabelecidas na Resolução CMN 4.679, de 31/7/2018.

Tabela 1. Comparativo das operações de crédito contratadas com risco compartilhado e exclusivo para provisão dos créditos de liquidação duvidosa.




Item 

Risco compartilhado R 

isco exclusivo 

Taxa de
administração 

3% a.a. sobre o patrimônio líquido do fundo, N
limitada a 20% dos repasses do Tesouro
Nacional. 

ão há. 

Risco de crédito 

Compartilhado entre fundo (50%) e instituição E
financeira (50%). f 

xclusivo da instituição
inanceira (100%). 

Del credere 

Até 3% a.a., contido nos encargos financeiros. A

té 6% a.a., contido nos encargos
inanceiros. 

Encargos
financeiros 

Definidos pelo Conselho Monetário Nacional a D
partir de proposta do Ministério da Integração M
Nacional. p

efinidos pelo Conselho
onetário Nacional, a partir de
roposta do Ministério da
ntegração Nacional. 

Contabilização da
operação 

Contabilidade própria do fundo, com registro em C
conta de compensação na instituição financeira. f 

ontabilidade da instituição
inanceira. 

Provisão para
créditos de
liquidação
duvidosa 

No fundo, constituída conforme normas C
expedidas conjuntamente pelos Ministérios da c
Fazenda e da Integração Nacional para 50% do C
risco (Portaria MF/MI n° 11/2005). Na instituição
financeira, a outra parcela de 50%, conforme
normas do Banco Central (Resolução n°
2.682/99). 

onstituída integralmente
onforme normas do Banco
entral (Resolução n° 2.682/99). 

Impacto no índice
de Basileia 


lassificação. 

Fundos Constitucionais de Financiamento: Uma Análise dos Mecanismos de Remuneração das Instituições Financeiras (1995-2013); Girley Vieira Damasceno, João Henrique Pederiva.

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II.3.2 Dados financeiros recentes

23. Em 31/12/2017, o Patrimônio Líquido do FNE totalizou R$ 74,5 bilhões, apresentando crescimento nominal de 10,5% em relação ao registrado em 31/12/2016, no valor de R$ 67,4 bilhões.

24. No exercício de 2017, a Secretaria do Tesouro Nacional, por meio do Ministério da Integração Nacional, repassou R$ 6,9 bilhões ao FNE, montante 5,8% superior ao ano anterior, enquanto o reembolso dos recursos emprestados passou de R$ 10,0 bilhões em 2016, para R$ 11,4 bilhões em 2017, com crescimento de 14%.

25. Esses dois fatores, incremento dos repasses e dos reembolsos, foram responsáveis pelo significativo aumento das disponibilidades (35,6%), que passaram de R$ 16,7 bilhões em 31/12/2016, para R$ 22,6 bilhões em 31/12/2017, dos quais R$ 5,9 bilhões representados por valores a liberar por conta de operações já contratadas e R$ 16,7 bilhões para contratação de novos financiamentos.

26. Em 2017, o Banco do Nordeste recebeu pagamentos a título de del credere (taxa quando a instituição financeira assume os riscos das operações de crédito) no montante de R$ 1,28 bilhão.

27. No exercício de 2017, foi contratado o valor de R$ 12,3 bilhões com recursos do FNE (84,7% da previsão da contratação para o exercício, correspondente a R$ 14,55 bilhões), registrando incremento da ordem de 9,6% em relação ao mesmo período de 2016, quando foram contratados aproximadamente R$ 11,2 bilhões. O Estado da Bahia liderou o volume de contratações, com recursos da ordem de R$ 3,3 bilhões. Quanto à divisão setorial dos recursos, com desempenho semelhante ao observado no exercício anterior, destacou-se o Setor Rural, ao qual foram destinados cerca de R$ 6,1 bilhões, representando 49,5% do total de recursos contratados no âmbito do FNE, em 2017. A tabela a seguir apresenta as contratações por setor de produção e estado.

Tabela 2 – FNE - Contratações por setor e Unidade Federativa – 2017.

Valores em R$ mil




UF 

Rural 

Agroindustrial 

Indústria 

Turismo 

Comércio e
Serviços 

Total geral 

AL 223.520 26.673 26.916 8.127 163.294 448.530

BA 1.780.782 32.762 194.343 8.656 1.298.495 3.315.038

CE 508.949 9.605 197.751 41.067 793.769 1.551.141

ES 40.997 11.960 25.198 451 71.179 149.785

MA 1.036.505 31.684 16.983 9.345 540.813 1.635.330

MG 420.468 8.722 14.660 8.611 187.780 640.241

PB 298.884 9.454 101.924 55.116 261.524 726.902

PE 534.417 54.852 176.022 43.996 513.916 1.323.203

PI 834.979 27.671 64.776 8.040 305.916 1.241.382

RN 208.819 6.460 64.274 22.840 392.949 695.342

SE 212.659 38.078 39.136 9.338 294.774 593.985




Total 

6.100.979 

257.921 

921.983 

215.587 

4.824.409 

12.320.879 

Fonte: BNB – Ambiente de Controle Financeiro de Operações de Crédito

28. Como se observa, no que se refere a contratações por estado, destacaram-se os estados da Bahia, Maranhão, Ceará, Pernambuco e Piauí que, juntos, foram responsáveis por 73,6% do montante contratado no período. Na divisão por setor de atividade, o Setor Rural e o Setor de Comércio e Serviços, juntos, absorveram 88,7% do volume de recursos contratados.

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29. Com relação ao porte do mutuário, os mini/micro empreendedores, em conjunto com os de pequeno e pequeno-médio portes, foram responsáveis por 64,9% dos recursos contratados em 2017. A tabela a seguir apresenta as contratações por porte do tomador de crédito e estado.

Tabela 3 – FNE - Contratações por porte do mutuário e Unidade Federativa – 2017.

Valores em R$ mil




UF 

Micro 

Mini 

Pequeno 

Pequenomédio 

Médio 

Grande 

Total 

AL 9.726 163.308 106.755 48.184 85.248 35.309 448.530

BA 52.678 673.586 713.757 459.248 548.864 866.905 3.315.038

CE 64.370 444.037 360.718 208.060 296.320 177.636 1.551.141

ES 4.022 10.858 59.127 24.160 27.155 24.463 149.785

MA 21.582 428.072 400.973 188.624 204.281 391.798 1.635.330

MG 21.207 279.500 167.770 111.062 37.952 22.750 640.241

PB 21.623 262.638 158.553 72.164 122.738 89.186 726.902

PE 32.392 362.853 328.873 151.295 178.178 269.612 1.323.203

PI 25.776 352.176 168.837 173.056 298.521 223.016 1.241.382

RN 31.373 172.380 188.661 103.519 131.154 68.255 695.342

SE 19.585 140.310 144.265 61.547 78.559 149.719 593.985




Total 

304.334 

3.289.718 

2.798.289 

1.600.919 

2.008.970 

2.318.649 

12.320.879 

Fonte: BNB – Ambiente de Controle Financeiro de Operações de Crédito

30. A carteira de financiamentos do FNE fechou 2017 com um saldo de R$ 50,5 bilhões. Os estados da Bahia, Ceará, Maranhão e Pernambuco, em conjunto, respondiam por 64% desse saldo o final de mencionado exercício. Em relação aos setores da economia, o saldo das aplicações dos setores Rural, Industrial, Comércio e Serviços totalizou R$ 43,7 bilhões, em 31/12/2017, correspondente a 89,0% da carteira de financiamentos, sendo o saldo do Setor Rural o de maior volume, com cerca de 39,8% do total, seguido pelos setores Industrial/Turismo (26,9%) e Comércio e Serviços (22,2%).

31. No que concerne ao porte do mutuário, os beneficiários até médio porte respondiam, ao final de 2017, por um saldo de aplicações de R$ 30,8 bilhões, equivalente a 61,0% do saldo total, enquanto os de grande porte apresentavam saldo de R$ 19,6 bilhões, equivalente a 38,7%, e as Cooperativas e Associações respondiam por R$ 172,4 milhões (0,3% do total).

32. Quanto à natureza do risco de crédito, no âmbito do FNE, 83,2% do saldo das aplicações ao final de 2017 correspondiam a risco compartilhado entre o FNE e o BNB, conforme tabela abaixo.

Tabela 4 – FNE – Saldos das aplicações por risco de crédito – 2017.




Tipo de Risco 

Saldo das aplicações (R$
mil) 

Tipo de risco (% ) 

Integral BNB 684.169 1,3

Exclusivo FNE 7.824.831 15,5

Compartilhado FNE/BNB 42.018.668 83,2

Total 50.527.668 100,0

Fonte: BNB – Ambiente de Controle Financeiro de Operações de Crédito

33. O índice de inadimplência, ao final de 2017, era da ordem de 3,3%. Analisando-se o comportamento da inadimplência entre os setores da economia, constata-se que os setores que

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apresentavam maior inadimplência, em referido período, eram os Setores Agroindustrial (7,0%), Rural (4,3%) e Comércio e Serviços (4,1%), como demonstra a tabela a seguir.

Tabela 5 – FNE - Saldos das aplicações e atraso por Setor – 2017.

Valores em R$ mil




Setor 

Saldo de
aplicações (a) 

Saldo em
atraso (b) 

Inadimplência
(b/a) 

Rural 20.047.424 867.103 4,3

Agroindustrial 1.020.973 71.686 7,0

Industrial/Turismo 13.082.025 253.773 1,9

Infraestrutura 4.443.584 - 0,0

Comércio e Serviços 11.841.381 482.140 4,1

Financ. à Exportação 92.281 794 0,9




Total 

50.527.668 

1.675.496 

3,3 

Fonte: BNB – Ambiente de Controle Financeiro de Operações de Crédito

34. Quando se faz o recorte da inadimplência por porte do tomador de crédito, observa-se que o segmento de associações e cooperativas apresentava o maior índice de inadimplência ao final de 2017 (6,1%), seguido dos de pequeno porte (5,3%) e micro e mini empreendedores (5,2%). A tabela abaixo apresenta a inadimplência por porte de tomador de crédito.

Tabela 6 – FNE – Saldos das aplicações e atraso por porte de beneficiários – 2017.

Valores em R$ mil




Porte 

Saldo de aplicações 

Saldo em atraso 

Inadimplência
do segmento 

Cooperativas/Associações 172.486 10.462 6,1

Micro e Mini 11.761.098 611.880 5,2

Pequeno 8.167.937 434.936 5,3

Pequeno-Médio 3.376.182 92.505 2,7

Médio 7.473.189 232.658 3,1

Grande 19.576.776 293.055 1,5




Total 

50.527.668 

1.675.496 

3,3 

Fonte: BNB – Ambiente de Controle Financeiro de Operações de Crédito

35. Em 2017, foram regularizadas 271.409 operações de crédito no âmbito do FNE, que estavam em situação de prejuízo ou com o mínimo de 61 dias de atraso, implicando a regularização de dívidas no montante aproximado de R$ 4,77 bilhões. Tais regularizações propiciaram recebimento em espécie de R$ 614,37 milhões, equivalentes a 12,87% do total recuperado.

II.3.3 Fluxo de processamento dos pleitos de financiamento e riscos identificados

36. Considera-se que o conhecimento do formato do processo de concessão de créditos com recursos do FNE atualmente adotado é essencial para a compreensão dos riscos e oportunidades de melhoria identificados pela equipe de fiscalização no presente trabalho. No entanto, considerando

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que há pequenas diferenças nos processos de concessão de crédito conforme o montante do pleito e a linha de crédito (além da opção de parceiros do Banco do Nordeste intermediarem o processo), a equipe de fiscalização entende que a apresentação de uma simplificação do modelo de processo ultimamente adotado é mais apropriada para facilitar seu entendimento e a compreensão dos apontamentos realizados. Neste tópico é apresentado, ainda, o novo fluxo de concessão em estágio de implantação.

37. Sendo assim, o processo de concessão de crédito foi estratificado em três etapas principais: (i) apresentação do pleito pelo cliente ao BNB; (ii) aprovação do pleito pelo Banco do Nordeste; e (iii) liberação dos recursos. Tais etapas têm como foco o fluxo do pleito desde a identificação da necessidade do potencial tomador até o desembolso dos recursos do financiamento para o mutuário. Importa ressaltar que, para que ocorra a concessão de crédito, é necessário que duas outras fases se processem: o cadastro do cliente, e a avaliação de risco e cálculo do limite de crédito relativos ao demandante dos recursos.

38. Cabe registrar que a concessão de crédito, principal atividade desenvolvida pelo BNB, está afeta diretamente à atuação da Diretoria de Negócios, por meio de suas subordinadas Superintendências Estaduais e respectivas agências, e da Diretoria Financeira e de Crédito, por meio de sua subordinada Superintendência de Concessão de Crédito e Administração das Centrais de Crédito, integrada pelos Ambientes de Concessão de Crédito, de Administração das Centrais de Crédito, e de Gestão do Cadastro de Clientes, além do Escritório de Análise de Crédito – Clientes de Grande Porte.

39. As Centrais de Crédito são divididas, conforme os segmentos de crédito: varejo, médio porte e grande porte, as duas primeiras existindo nos vários estados onde há atuação do BNB e a última sendo única, localizada na Direção Geral do Banco. Essa corresponde, no organograma atual do Banco, ao Escritório de Análise de Crédito – Clientes de Grande Porte.

40. Descrevem-se, a seguir, as principais atividades realizadas em mencionadas fases e no processo de concessão de crédito, e respectivas unidades envolvidas.

41. Conforme afirmado acima, a concessão de um crédito se processa com fundamento no resultado obtido em duas fases prévias: o Cadastro do Cliente, e a Avaliação do Risco e o subsequente Cálculo do Limite de Crédito inerente ao cliente interessado na contratação.

42. O Cadastro do cliente pode ser realizado de duas formas: Cadastro Digital ou Cadastro tradicional. No primeiro caso, o cliente instala o aplicativo Banco do Nordeste Mobile ou acessa o Sítio do BNB na internet, fornece suas informações cadastrais e realiza o upload dos documentos cadastrais. Em seguida, solicita conta corrente e cria usuário e senha do Internet Banking do banco; recebe protocolo e aguarda a conclusão do cadastro e abertura da conta que lhe são informados por e-mail. No BNB, a Central de Cadastro recebe a solicitação de cadastro enviada pelo cliente, realiza a digitação e análise dos documentos, e conclui o cadastro do cliente, liberando o para abertura de conta (automática, via sistema). O Cliente, então, dirige-se à agência para desbloquear a conta corrente.

43. No Cadastro tradicional, o cliente procura uma agência do Banco do Nordeste e fornece suas informações cadastrais e documentação comprobatória para entrada nos sistemas do banco. A agência realiza a inserção de informações cadastrais e up load da documentação no Sistema de Cadastro – S400, e a libera para verificação pela Central de Cadastro. A Central, ao receber a solicitação de cadastro, realiza a digitação e verificação dos documentos, e conclui o cadastro do cliente, liberando o para a realização de negócios (abertura de conta, operações de crédito, etc.).

44. A Avaliação de Risco Cliente (AVRC) é processada com base nas informações cadastrais do cliente. Há basicamente dois tipos de avaliação de riscos: Especialista e Fundamentalista. O primeiro é obrigatório para todos os clientes com responsabilidades de valor superior a R$ 50 mil e inferior a R$ 30 milhões, e é solicitado pela agência, por meio do Sistema Integrado de Crédito, e processada automaticamente através do Sistema de Risco de Crédito – S253. Já o segundo se aplica a todos os clientes com responsabilidade a partir de R$ 30 milhões. Nesse caso, a agência envia pedido à Central de Crédito, que realiza a avaliação no Sistema 253 - BPMS –

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Fundamentalista, e encaminha o resultado da análise para validação pelo comitê COMAC -Avaliação do Risco e LCC.

45. Com base na avaliação de risco, é procedido o cálculo e concessão do limite de crédito por cliente (LCC). O cálculo do LCC pode ser realizado da forma a seguir: para pessoa jurídica micro ou pequena empresa, o cálculo e a aprovação são efetuados de forma automática pelo sistema S253 – credit scoring; para pessoa jurídica que não seja micro ou pequena empresa, o cálculo e aprovação se dá de igual modo, ou, dependendo do valor do limite, o cálculo é realizado pela Central de Crédito, por meio do sistema S625 – AGIL, e aprovado pelo COMAC - Avaliação do Risco e LCC; pessoas físicas têm o cálculo realizado pelo Sistema S253-LCC web, e aprovado pelo Comitê da Agência (Comag); e o produtor rural, até determinado valor fixado em norma do BNB, tem o cálculo e a aprovação realizados pela própria agência, e, acima desse valor, tem o cálculo realizado pela Central de Crédito e a aprovação efetuada pelo COMAC - Avaliação do Risco e LCC.

46. Ocorrendo, no âmbito das agências ou no Sítio do Banco na internet, a entrada de uma demanda de crédito, e após a negociação das condições do financiamento, recepção dos documentos requeridos, digitalização dessa documentação e consequente arquivamento em sistema eletrônico; a solicitação de crédito é cadastrada pela agência no Sistema de Automatização do Processo da Central de Crédito – S522, e encaminhada para uma Central de Crédito, que procede à sua análise e emite parecer, instruindo a respectiva proposta.

47. A proposta, então, é encaminhada (via Sistema Integrado de Crédito – S035) à apreciação de colegiados (Comitê da Agência - Comag, Comitê da Direção Geral- Comac ou Diretoria Executiva), que decidem pela concessão ou não. Havendo deliberação favorável, é concluída a elaboração do instrumento de crédito (Sistema de Elaboração de Contratos – S706), que, devidamente formalizado, autoriza, depois dos necessários registros, o cadastramento da operação de crédito (Sistema Integrado de Administração de Crédito – S950) e o processamento do desembolso dos recursos previstos. Em casos específicos, a instrução da proposta de crédito é realizada na própria agência, sem a intervenção da Central de Crédito, e encaminhada logo após para a apreciação dos Colegiados.

48. Além dos procedimentos acima, a concessão de crédito pode ser subsidiada pela atividade de suporte técnico, realizada no âmbito do Ambiente das Centrais de Crédito, quando, por solicitação, são realizadas vistorias com a finalidade de complementar informações dos clientes, para subsidiar os procedimentos relativos à concessão de crédito, especialmente em avaliações de bens, pareceres sobre garantias, convalidação de avaliações, críticas de orçamentos e outras vistorias prévias, pesquisas de mercado e emissão de pareceres técnicos e diagnósticos.

49. Os procedimentos referentes à concessão de crédito são normatizados em manuais aprovados pela Diretoria do BNB, em especial os seguintes:

- Manual Básico de Operações de Crédito (1101);

- Manual de Procedimentos de Operações de Crédito (3102);

- Manual de Procedimentos de Gestão do Risco de Crédito (3104).

50. Apresenta-se, a seguir, o Macro Fluxo atual do Processo de Crédito e suas fases.

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Figura 1. Macro Fluxo do Processo de Crédito do BNB: Cadastro; Risco e Limite de Crédito; e Concessão de Crédito.

51. Importa destacar que, em trabalho de análise de risco efetuado por esta Corte no Banco do Nordeste, ainda no exercício de 2003 (TC-012.919/2003-9), constatou-se a existência de uma série de pontos críticos na Concessão de Créditos do BNB.

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52. Mencionado trabalho teve como conclusão a seleção dos temas prioritários para fiscalização, enumerando os por ordem decrescente de prioridades. Assim, os três temas mais relevantes e prioritários apontados foram: a Área de Tecnologia da Informação; o Processo de Concessão/Administração de Crédito; e o Processo de Recuperação de Crédito/Área Jurídica.

53. A partir de então, esta Corte concentrou seus trabalhos inicialmente em duas dessas áreas:

- Tecnologia da Informação, área vital e prioritária para o adequado funcionamento de uma instituição financeira, cujas deficiências necessitam ser devidamente equacionadas, sob pena de inviabilizar o processo de crédito em suas várias fases: processos TC-014.174/2003-6, TC010.997/2004-4, TC-021.228/2006-3, TC-001.720/2008-1, TC-004.017/2008-1, TC019.557/2009-9, TC-015.047/2013-0, TC-025.849/2013-1; e

- Recuperação de Créditos, incluindo a atuação do setor jurídico, sobretudo tendo em vista o expressivo volume de créditos passíveis de recuperação por parte do Banco: processos TC023.112/2007-5, TC-018.100/2009-0, TC-002.793/2009-0 e TC-010.131/2012-4.

54. Restava, assim, realizar fiscalização relativa ao terceiro tema, o de Concessão/Administração de Crédito, em especial tendo em vista que, para o efetivo cumprimento da missão do Banco do Nordeste, é fundamental que essas áreas sejam caracterizadas por ações eficientes, tanto na análise como no acompanhamento dos projetos financiados, o que não vinha ocorrendo, conforme constatado em inspeção realizada nessa instituição financeira (TC046.295/2012-7).

55. Dessa forma, a Secex-CE realizou trabalho, em 2015, cujo escopo abrangia não as operações de crédito em si, mas a verificação da suficiência e da eficácia dos controles existentes no processo de contratação dessas operações, incluindo aqueles relacionados aos sistemas eletrônicos mantidos pelo BNB (TC 013.269/2015-1).

56. Dada a amplitude das ações e das estruturas voltadas às áreas envolvidas nesse tema, referido trabalho enfocou uma delas, a área de Concessão, auditoria que se caracterizou como uma abordagem inicial, ponto de partida para uma ação continuada de acompanhamento.

57. Aludida fiscalização resultou nos seguintes achados:

- deficiência da documentação dos sistemas eletrônicos de controle, gerando dificuldades operacionais de manutenção desses sistemas e de atendimento a demandas, sejam de origem interna ou externa, deixando sempre sobrecarregada a área de tecnologia da informação;

- inserção manual de dados nos sistemas eletrônicos de controle, em vez de recuperação automática dos dados já existentes no conjunto de sistemas, caracterizando retrabalho e risco de inserção indevida de dados, acarretando perda de eficiência e confiabilidade, inclusive com possibilidade de prejuízo operacional;

- processamento de dados referentes ao cálculo de limites de risco realizado externamente os sistemas de controle eletrônico, sendo realizado em planilhas eletrônicas, onde são inseridos manualmente os dados utilizados, em processamento alheio aos controles mantidos nos sistemas eletrônicos, acarretando fragilidade dos controles, introduzindo possibilidades diversas de inserção indevida de dados, por erro ou fraudes, além de dificultar apurações de responsabilidade, em eventuais casos de irregularidades;

- processamento de dados referentes às avaliações de risco realizado externamente aos sistemas de controle eletrônico, situação que se assemelha à indicada no item anterior.

- falta de controle das ações dos responsáveis pela supervisão das atividades integrantes do Processo de Concessão de Crédito, com o que não há registro das ações adotadas por esses responsáveis, na execução do acompanhamento das atividades realizadas no âmbito das agências e das centrais de crédito, consignando, conforme as medidas adotadas, a consecução dos resultados esperados, os prazos em que obtidas as correções das pendências assinaladas ou, caso contrário, as providências tomadas diante da falta de atendimento às providências apontadas como necessárias;

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- deficiência dos mecanismos de controle das garantias das operações de crédito firmadas pelo BNB, acarretando risco de deterioração dessas garantais, ante a falta do devido acompanhamento de sua constituição e evolução;

- inserções ou alterações de dados sem que sejam armazenados registros concernentes às modificações realizadas, suas datas de referência e os responsáveis por essas modificações, gerando fragilidade de controle de responsabilidades, dificultando apurações relativas a eventuais casos de irregularidades, além de depor contra a consistência dos dados mantidos pelo Banco.

58. Necessário enfatizar, porém, que, por ocasião dos trabalhos de campo de citada auditoria, a equipe constatou que a implantação de aplicativo destinado à automatização da Avaliação de Risco de Crédito Fundamentalista encontrava-se em fase de homologação (teste assistido, documentação para treinamento, e treinamento), para, em seguida, passar-se à fase de produção (piloto e versão definitiva), conforme cronograma de atividades da Célula de Inovação do Processo de Crédito, unidade integrante do então Ambiente de Inovação e Suporte Normativo ao Processo de Crédito, para o qual migraram as atividades do extinto Projeto Estratégico Modernização do Processo de Concessão de Crédito.

59. Mencionado Projeto Estratégico de Modernização do Processo de Concessão de Crédito, instituído por meio da Proposta de Ação Administrativa (PAA) 2013/515-004, aprovada em 15/1/2013, tinha como objetivo “tornar o processo de concessão de crédito do Banco do Nordeste mais ágil, simples, seguro, integrado, automatizado e conforme as normas”. Esse Projeto foi encerrado por meio da PAA 2015/695-009, deferida em 29/4/2015, com seus objetivos e atividades sendo, então, transferidos para o âmbito da Célula de Inovação do Processo de Crédito, conforme acima afirmado.

60. Ainda a respeito da automatização da Avaliação de Risco Fundamentalista, cabe ressaltar que essa fazia parte de um projeto mais amplo de implantação de novo fluxo do Processo de Concessão de Crédito, com apoio em sistema mais avançado (S567 – Plataforma de Crédito Especializado), projeto que teve seu cronograma prejudicado, em função de definições administrativas de prioridades que não atendiam a uma solução global de automatização e integração entre os sistemas.

61. Quanto à apuração automática do cálculo de limite e deferimento de proposta de concessão de limite de risco global, o novo fluxo previsto, utilizando a ferramenta BPM (Business Process Manegement), destinado a substituir as planilhas eletrônicas, porém, teve seu cronograma prejudicado em função de se ter priorizado a automatização do fluxo do processo de avaliação de risco fundamentalista, face à limitação de recursos de especialistas na ferramenta BPMS e de Tecnologia da Informação (TI).

62. Com relação à questão relativa a garantias, a equipe de auditoria verificou que já havia plano de ação tratando da implantação dos controles necessários, inclusive em meio informatizado, com que necessário se fazia promover o acompanhamento de sua execução.

63. Assim, ao apreciar o relatório de auditoria, esta Corte proferiu, dentre outras, as seguintes deliberações (Acórdão 2010/2017-TCU-Plenário; Sessão de 13/9/2017):

a) determinou ao Banco do Nordeste do Brasil S.A. que:

a.1) revisasse a documentação dos seguintes sistemas eletrônicos de controle, para complementação ou correção das informações necessárias ao bom entendimento sobre sua estruturação, conteúdo e funcionamento de seus componentes, assim como ao fácil acesso às informações relativas a esses sistemas e componentes, de forma a diminuir o esforço necessário às ações de manutenção, atualização e atendimento a demandas internas e externas: S035 - Sistema Integrado de Crédito, S253 - Sistema de Risco de Crédito, S400 - Sistema de Cadastro, S522 -Sistema de Automatização do Processo da Central de Crédito, S706 - Sistema de Elaboração de Contratos e S950 - Sistema de Integrado de Administração de Crédito;

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a.2) inserisse, nos sistemas eletrônicos mantidos pelo banco, ferramentas de controle relativo à responsabilidade pelas atividades de supervisão do exame e de emissão de pareceres acerca das propostas de concessão de crédito;

a.3) implantasse a nova solução para a Concessão de Crédito (sistema S567) e a automatização do cálculo do Limite de Risco Global (LRG) como componente de sistema eletrônico de controle, considerando a implantação da Avaliação de Risco Cliente (Fundamentalista);

a.4) eliminasse os casos de novas inserções manuais de dados já registrados em algum dos sistemas eletrônicos do banco;

a.5) atualizasse seus sistemas de controle eletrônico no que concerne aos registros da responsabilidade pelas inserções e alterações de dados;

b) determinou, ainda, ao BNB, que apresentasse ao TCU, no prazo de 60 (sessenta) dias contados da ciência do Acórdão, plano de ação com vistas à implementação e conclusão das ações a que se referem os subitens acima;

c) determinou à Secex-CE que acompanhasse:

c.1) a conclusão do processo de implantação da automatização da avaliação do risco cliente no Sistema de Risco de Crédito (S253);

c.2) a realização das diversas atividades voltadas à implantação de solução informatizada para aprimoramento do controle das garantias vinculadas às operações de crédito, previstas no Plano de Ação apresentado pelo Ambiente de Administração de Crédito.

64. Em cumprimento à determinação, o BNB encaminhou expediente à Secex-CE, em 14/12/2017, reportando as providências já executadas e o Plano de Ação com o cronograma das atividades a executar. Em ofício datado de 3/10/2018, o banco solicitou a prorrogação, para 28/12/2018, do prazo para automatização do cálculo do Limite de Risco Global (LRG).

65. Em novo expediente, datado de 29/11/2018, o Banco do Nordeste informou ao TCU ter concluído doze das quatorze atividades para desenvolvimento e implantação da Plataforma de Crédito Especializado (Sistema S567), ao tempo em que registra a necessidade de alteração do prazo, de 30/11/2018 para 28/2/2019, para conclusão do módulo Cadastro da Solicitação de Crédito no S522 – Sistema de Automatização do Processo da Central de Crédito, e do módulo Cadastro da Proposta de Crédito no S035 – Sistema Integrado de Crédito, de forma a permitir a compatibilização com o prazo estipulado para eliminação dos casos de novas inserções manuais de dados já registrados em alguns dos sistemas eletrônicos do banco.

66. No período de novembro/2016 a fevereiro/2017, a Secex-CE realizou nova fiscalização no Banco do Nordeste, desta feita na modalidade levantamento, que teve como objetivo conhecer as principais atividades executadas nos processos do banco relacionados à concessão de crédito, identificando as atividades relevantes, os objetivos-chave de cada processo e os eventos de risco que podem impedir ou dificultar o alcance desses objetivos, assim como identificando fragilidades nos procedimentos de controle existentes, de forma a indicar possíveis ações de controle a serem realizadas pelo TCU (TC 015.905/2016-0).

67. Conforme salientado acima, na concessão de crédito no âmbito do BNB estão envolvidos diretamente, além do Processo de Concessão de Crédito, vários outros processos a ele relacionados, seja por constituírem fases anteriores e necessárias à análise das propostas e concessão dos créditos (caso do Processo de Avaliação de Risco Cliente e do Processo de Concessão de Limite de Risco Cliente), seja por realizarem atividades que auxiliam na instrução das propostas de crédito (caso do Processo de Cadastro de Clientes e do Processo de Suporte Técnico). Assim, o escopo do levantamento abrangeu o exame dos objetivos, atividades e controles relativos aos cinco processos indicados.

68. O levantamento apontou os seguintes riscos concernentes ao Processo de Avaliação de Risco Cliente:

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a) possibilidade de que as avaliações não representem a real situação dos clientes, possibilitando a ocorrência de distorções no cálculo dos limites de risco de crédito dos clientes ou a concessão de créditos a clientes aos quais não seria prudente concedê-los;

b) utilização de planilhas externas ao sistema informatizado, nos casos em que há mudança nos parâmetros a utilizar nos cálculos, mas há demora da área de Tecnologia da Informação em proceder aos ajustes nesse sistema. Com isso, ocorre possibilidade de erros humanos ou mesmo fraudes;

c) em decorrência da falta de certificação de conformidade deste processo, há, adicionalmente, o risco de que fraudes ou erros cometidos permaneçam sem detecção, fazendo persistir a ocorrência de distorções na avaliação de risco dos clientes, o que abre possibilidade de concessão de crédito a clientes com risco mais elevado que o acusado, não tendo capacidade de resgatar suas dívidas.

69. Quanto ao Processo de Concessão de Limite de Risco Cliente, os riscos constatados foram os seguintes:

a) estabelecimento de teto operacional de crédito acima da capacidade do cliente de honrar os compromissos decorrentes de concessões de crédito, em razão da digitação de dados em planilhas, sujeita a falhas humanas ou fraudes, possibilitando perdas para a instituição;

b) em decorrência da falta de certificação acima indicada, há, adicionalmente, o risco de que fraudes ou erros cometidos permaneçam sem detecção, fazendo persistir a ocorrência de distorções no cálculo dos limites de risco, abrindo possibilidade de concessão de crédito a clientes com risco mais elevado que o acusado, não tendo capacidade de resgatar suas dívidas.

70. Com relação ao Processo de Concessão de Crédito, os riscos verificados foram:

a) realização de instrução dos pleitos de crédito com informações que não reflitam a real situação do potencial tomador, levando à realização de análise considerando fundamentação inválida e, por consequência, tomada de decisão errônea;

b) formalização de contratos que não reflitam os parâmetros de contratação definidos quando das decisões de concessão dos créditos.

71. No que se refere ao Processo de Cadastro de Clientes, os riscos detectados foram:

a) inclusão de informações inverídicas constantes dos documentos apresentados pelos clientes;

b) falhas na verificação da existência de restrições gravíssimas relativas aos clientes;

c) existência de cadastros com informações desatualizadas.

72. Por fim, em relação ao Processo de Suporte Técnico, o risco identificado foi, por falta de registro dos dados relativos às garantias e, por consequência, de seu acompanhamento ao longo do tempo, persiste, durante toda a vigência das operações, o risco de que os bens envolvidos não proporcionem cobertura aos saldos dos financiamentos, o que só poderá ser detectado quando da necessidade de cobrança judicial, importando em perdas para a instituição.

73. Sobre esse último risco, a equipe da Secex-CE registrou que estava em andamento o Projeto de Gerenciamento de Controle de Garantias, composto de quatro módulos, sendo que já estava definido o escopo de um deles (Módulo I – Fundo de Liquidez), módulo este cuja conclusão estava prevista para julho/2017. Quanto aos demais módulos, embora com escopo ainda em fase de definição pelas áreas de negócios, a conclusão estava prevista para agosto/2018.

74. Como se observa, os riscos apontados nesse levantamento correspondiam, no essencial, aos mesmos achados constatados na auditoria realizada no BNB em 2015. A esse respeito, é importante frisar que a apreciação do relatório de auditoria (e a consequente prolação do Acórdão 2010/2017TCU-Plenário, com determinação de medidas corretivas ao banco) ocorreu apenas em setembro/2017, tendo o BNB apresentado, em dezembro/2017, o Plano de Ação requerido pelo TCU; ao passo que o término do período de execução do levantamento ocorreu em fevereiro/2017.

75. Feito esse retrospecto da atuação fiscalizatória do TCU na área de concessão de crédito do Banco do Nordeste, passa-se a abordar o novo Processo de Concessão de Crédito, com apoio em

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sistema mais avançado (S567 – Plataforma de Crédito Especializado-PCE), que se encontra em implantação no banco.

76. Referido PCE tem como objetivo racionalizar as etapas do atual processo, contemplando automatizações e integrações entre sistemas, bem como o desenvolvimento de uma nova plataforma para o Processo de Concessão de Crédito Especializado, intensificando as fases do processo por meio de parametrização e integração, com ganhos nos aspectos de controle, agilidade e segurança, e na redução do tempo de atendimento ao cliente.

77. Para tanto, o processo de crédito especializado foi dividido em vários módulos devido aos sistemas legados do banco (sistemas antigos, essenciais para o negócio, mas que são de difícil manutenção); a criação de outros sistemas necessários para dar suporte; para suprir a necessidade de mapear as solicitações de crédito formais; bem como ter meios de monitoramento e acompanhamento, tanto pelo BNB quanto pelo cliente. Tais módulos/funcionalidades são os seguintes:

a) Intenção de Negócio: esse módulo permite que um cliente ou não cliente cadastre o seu pedido de crédito, investimento ou capital de giro (giro insumos), pela internet e receba as notificações; bem como receba pelo seu e-mail a relação da documentação exigida para cada tipo de negócio pretendido e envie os arquivos por meio dessa mesma interface da internet. Neste módulo, também podem ser feitas consultas sobre o andamento da intenção de negócio;

b) Entrevista da Intenção de Negócio (faz parte do módulo “Intenção de Negócio”): essa tarefa permite que as intenções de negócios, feitas na internet, sejam recebidas pelas agências e as entrevistas sejam realizadas com os clientes por meio de telefone, e-mail, WhatsApp ou na própria agência, seguindo um processo igual para todas as unidades, efetuando ao longo dessa etapa vários controles automáticos, só deixando prosseguir para o passo seguinte se não apresentar restrições impeditivas de crédito. Também são gravadas todas as informações geradas nessa etapa;

c) Acompanhamento da Intenção de Negócio – Semáforo e Relatórios (faz parte do módulo “Intenção de Negócio”): esse menu de consultas permite visualizar as intenções de negócios e identificar em que etapa se encontram no processo; bem como extrair relatórios padronizados, filtrando por Superintendência, unidade e cliente. A consulta “Semáforo” permite que os gestores do banco possam verificar em que etapa do processo o pleito do cliente está, e o cliente também possa visualizar em que ponto (data e hora) se encontra o seu processo;

d) Painel de Tarefas (BPM): tem por finalidade controlar o fluxo do processo por meio de atividades e tarefas direcionadas para cada unidade e para as funções específicas. Acompanha o processo e sinaliza o tempo decorrido de cada tarefa e seus respectivos funcionários vinculados. Esse módulo dispensa o trabalho de um gestor para direcionar tarefas, visto que os processos podem ser realizados por qualquer funcionário habilitado na função que permite realizar o trabalho, ficando registradas as credenciais de quem trabalhou em cada intenção de negócio/entrevista;

e) Panorama do Cliente: o objetivo desse módulo (ou funcionalidade) é reduzir o tempo de coleta da maioria das informações dos clientes e substituir parte dos arquivos digitalizados no Sistema de Gerenciamento Eletrônico de Documentos (GED) – sistema em que são digitalizados e arquivados eletronicamente os documentos recebidos quando do cadastro do cliente – por um só arquivo PDF, como também aperfeiçoar e padronizar os procedimentos de consultas nas fases dos processos de crédito do BNB. A consulta recupera os dados do cliente nos sistemas legados e parte de informações externas, como Receita Federal e Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), para obter informações da DAP (Declaração de Aptidão ao Pronaf), e acessa os órgãos externos por meio de links predefinidos;

f) Protocolo de Documentos: tem a finalidade de registrar a entrada e a saída de documentos relativos ao processo de crédito e do cadastro. O número do protocolo serve também para monitorar o tempo de atendimento ao cliente, bem como sinalizar o acompanhamento do processo de concessão de crédito. Proporciona, ainda, que o cliente e o banco tenham um registro formal dos documentos recebidos e entregues ao cliente;

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f) Documentos Exigidos para o Crédito: permite cadastrar e consultar todos os documentos exigidos no processo de concessão de crédito, e também a emissão de uma relação de documentos avulsa, de acordo com as características do cliente e do negócio pleiteado. Esse módulo tem como objetivo a padronização do registro dos documentos em sistema para facilitar as consultas e manutenções;

g) Administração: a finalidade desse módulo é permitir ao próprio administrador do sistema manter todos os parâmetros do S567-Sistema de Concessão de Crédito Especializado, de forma a não depender de demanda à área de Tecnologia da Informação, para os casos de parametrização. A implantação desse módulo reduzirá de forma significativa o tempo de resposta às unidades do Banco do Nordeste, melhorando o atendimento, tanto interno quanto externo.

78. No que concerne à implantação do S567, segundo informado pelo BNB, o módulo “Protocolo de Documentos foi implantado em 12/6/2017 para toda rede de agências; e o módulo “Panorama do Cliente” foi igualmente implantado em toda rede de agências, em 13/7/2018. Por sua vez, os demais módulos da Plataforma de Crédito Especializado (PCE) foram implantados em produção em agências piloto, em 28/2/2019. Já quanto a expansão de todos os módulos para as demais agências, essa será concluída até 30/6/2019, quando, então, o módulo “Intenção de Negócio para Abertura de Crédito – internet” será liberado para o público externo, no Sítio do Banco.

79. Apresenta-se, a seguir, o Macro Fluxo do Processo de Concessão Crédito, atinente à PCE.

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Figura 2. Macro Fluxo do Processo de Concessão de Crédito do BNB: Plataforma de Crédito Especializado (PCE)

Obs. Novo fluxo resumido marcado pelo quadro vermelho (BPM)

80. Quanto ao fluxo detalhado do PCE, esse encontra-se inserido à peça 10.

81. Por fim, com relação aos benefícios que serão obtidos com a implantação de mencionada plataforma, o Banco do Nordeste asseverou que os principais benefícios esperados são:

a) redução dos custos e do risco operacional;

b) redução do volume de devolução de propostas pelas Centrais por falta de documentos obrigatórios;

c) otimização dos resultados do Banco pelo incremento dos negócios a partir da redução do tempo de execução do processo;

d) melhoria na produtividade das equipes, pela automatização e padronização do processo;

e) melhoria no gerenciamento e no atendimento ao cliente;

f) contribuição para a conformidade, integridade e disponibilidade das informações;

g) eliminação do retrabalho decorrente da sobreposição de funções e da falta de padronização;

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h) melhoria na imagem do Banco perante a sua clientela e a sociedade.

82. Já para o cliente, os benefícios esperados são: agilização do processo de concessão de crédito e transparência quanto à tramitação da proposta de crédito.

II.4 Metodologia utilizada

83. Este trabalho foi planejado e executado mediante a aplicação das seguintes técnicas de auditoria: entrevista, análise documental, pesquisa em sistemas informatizados, confronto de informações e documentos, comparação com a legislação e com as normas internas do BNB. Nas verificações realizadas foram também utilizados os mapeamentos de fluxos processuais já existentes no Banco, tanto implantados como com previsão de implantação.

84. Inicialmente, foram realizadas, no período de 20 a 23/8/2018, reuniões com os seguintes atores:

a) Chefe do Departamento de Tecnologia do Banco Central do Brasil;

b) Diretor de Normas do Banco Central do Brasil;

c) Armando Monteiro, ex-Presidente da Confederação Nacional da Indústria - CNI, então

Senador da República por Pernambuco, por videoconferência;

d) Gestores do Programa Bem Mais Simples Brasil (PBMSB); e

e) Gerente da Área de Crédito do Sebrae Nacional.

85. Posteriormente, a partir de 30/10/2018, foram realizadas visitas in loco às seguintes unidades do Banco do Nordeste: Ambiente de Concessão de Crédito; Ambiente de Gestão do Cadastro de Clientes; Ambiente de Administração das Centrais de Crédito; Célula de Gestão de Desempenho das Centrais de Crédito; Ambiente de Mercado de Capitais; Ambiente de Contencioso Jurídico; Ambiente de Ouvidoria; e Agências Fortaleza Aldeota e Passaré; bem como realizadas entrevistas com os respectivos gestores.

86. Tais visitas e entrevistas tiveram por objetivo colher informações detalhadas acerca do atual fluxo do processo de Concessão de Crédito do BNB e controles existentes, bem como observar o seu funcionamento nos sistemas eletrônicos do banco; e, ainda, conhecer o novo fluxo do Processo de Concessão de Crédito, a finalidade e o funcionamento dos diversos módulos da PCE, o estágio em que se encontra sua implantação, e seu impacto no processo, no que concerne à agilidade e transparência, tanto para o banco como para o cliente.

87. Os exames compreenderam, ainda, a verificação e a análise da seguinte documentação: normativos referentes aos módulos do PCE que já se encontravam implantados em 2018 (Panorama do Cliente e Protocolo de Documentos); planilhas, fórmulas de cálculo da produtividade, e relatórios referentes à tramitação de propostas de crédito no âmbito das Centrais de Crédito, e respectivos indicadores; Solicitação de Mudança de Escopo do Projeto PCE; Manuais Básico e de Procedimentos – Operações de Crédito; Manuais Básico e de Procedimentos – Repasse do FNE; fluxos atuais dos processos de Autorização de Cobrança Judicial e de Execução do Contencioso.

II.5 Objetivo e questões de auditoria

88. Este trabalho teve por objetivo levantar os controles que burocratizam e retardam a concessão de operações de crédito no âmbito do FNE, tendo por norte as diretrizes estabelecidas pelo grupo de trabalho desta Corte de Contas responsável pelas “Ações de controle com foco nos entraves a se fazer negócios no Brasil”: unificar sistema corporativo para otimizar informações, diminuir replicação, simplificar processos e priorizar resultados; eliminar formalidades e exigências de documentos e informações cujo custo econômico ou social seja desproporcional ao benefício pretendido, considerando os riscos, e que possam ser obtidos por outro meio mais custo efetivo; simplificar a legislação e os processos de trabalho de forma a eliminar as sobreposições de

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exigência de documentos e informações que possam ser obtidas de forma mais custo-eficiente; intensificar o uso da tecnologia da informação para que o usuário atenda de forma eficiente suas demandas; presumir a bo -fé e o controle finalístico; induzir no controle externo a avaliação efetiva dos resultados da gestão fiscalizada; avaliar a relação custo-benefício de controles propostos; e mudar a cultura do excesso de formalismo para a cultura da simplificação e de resultados.

89. Com base na situação problema identificada e na análise de riscos efetuada pela equipe de fiscalização, foram formuladas as seguintes questões, as quais abordam os principais riscos encontrados:

a) Questão 1: os critérios de elegibilidade, as limitações e os elementos essenciais exigidos para a concessão do crédito com recursos do FNE são devidamente divulgados, de forma a possibilitar que qualquer interessado se organize, planeje e se prepare para a obtenção do crédito?

b) Questão 2: as exigências formais para a aprovação e prestação de contas dos financiamentos concedidos com recursos do FNE são excessivas, considerando as garantias exigidas para a concessão do crédito e os objetivos da constituição do fundo?

c) Questão 3: a modelagem do processo de concessão de crédito adotada pelo Banco do Nordeste favorece a agilidade das operações, é transparente, eficiente e está alinhada com os objetivos do fundo?

d) Questão 4: a potencial diversidade de prazos, critérios e condições para a obtenção das licenças e certidões estão impactando negativamente na tempestividade da concessão de crédito com recursos do FNE?

e) Questão 5: a atuação do Conselho Deliberativo da Sudene (Condel) é compatível com suas competências?

f) Questão 6: os indicadores adotados para acompanhar a atuação do Banco do Nordeste e o desempenho do fundo são adequados?

II.5.1 Questão 1 (transparência dos critérios de elegibilidade)

90. Ponderou-se que, por se inserir este trabalho em iniciativa que busca favorecer a produtividade e a competitividade das organizações, seria razoável esperar que linhas de crédito financiadas com recursos públicos informassem claramente aos potenciais tomadores de crédito quais são os critérios mínimos de elegibilidade, as limitações e os elementos essenciais exigidos.

91. Dessa forma, o potencial tomador pode se planejar para que esteja munido de toda a documentação necessária para fazer o seu pleito, previamente ao comparecimento às agências do operador financeiro do fundo. Ademais, ao se informar claramente os critérios mínimos de elegibilidade e as limitações para o acesso ao crédito, o potencial tomador passa a ter condições de solucionar pendências cadastrais enquanto desenvolve seu projeto. Do mesmo modo, tal prática evita que o potencial tomador se frustre com eventuais negativas de crédito decorrentes das limitações existentes. A transparência, neste caso, também pode favorecer o controle social das ações do operador financeiro do FNE, uma vez que decisões arbitrárias negando acesso legítimo ao crédito podem ser questionadas, caso não estejam devidamente motivadas.

II.5.2 Questão 2 (exigências formais excessivas)

92. Nesta questão, busca-se avaliar as exigências formais feitas pelo operador financeiro do FNE, tanto no que se refere à sua compatibilidade com a legislação vigente quanto à sua razoabilidade. Dessa forma, o que se pretende, de forma alinhada com as diretrizes deste trabalho, é eliminar formalidades e exigências de documentos e informações cujo custo econômico ou social seja desproporcional ao benefício pretendido, considerando os riscos, ou que possam ser obtidos por outro meio mais custo-efetivo, bem como eliminar as sobreposições de exigência de documentos e informações que possam ser obtidas de forma mais custo-eficiente.

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II.5.3 Questão 3 (modelagem do processo de concessão de crédito)

93. No que se refere ao formato como é modelado o processo de solicitação e concessão de crédito com recursos do FNE, busca-se avaliar a possibilidade de sua simplificação em aderência às diretrizes no Relatório do Grupo de Trabalho Desburocratização (OS-Segecex nº 1, de 1/2/2018, TC 010.254/2018-8). Para atingir tal objetivo, a estratégia estabelecida foi analisar as questões relacionadas ao tema, tanto no âmbito da Sudene, quanto no Banco do Nordeste.

94. Considera-se pertinente salientar que as questões acima apresentadas foram delineadas de forma a segregar os diversos tópicos cuja análise foi considerada pertinente na fase de planejamento deste trabalho. Enfim, todas as referidas questões são elementos relevantes do modelo de processo de solicitação e concessão de crédito. É oportuno ainda destacar que, conforme se observará ao longo deste relatório, há diversos pontos de sobreposição dos tópicos abordados.

II.5.4 Questão 4 (obtenção de licenças e certidões)

95. Por meio desta questão, busca-se evidenciar de que forma as ações/omissões de atores externos, que não são necessariamente considerados participantes no processo de concessão de crédito, impactam o processamento destas operações.

96. Foi verificado que, entre os documentos exigidos para pleitear crédito com recursos do FNE, se encontram licenças ambientais, emitidas por órgãos governamentais de diferentes entes da federação, alvarás de construção, outorga do uso da água, liberação de uso da rede de energia e da rede de água/esgoto, licenças de funcionamento emitidas por órgãos/entidades específicos como a vigilância sanitária, seccionais do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, etc., além de certidões obtidas junto a cartórios, inclusive para o oferecimento de bens imóveis e móveis em garantia das operações.

II.5.5 Questão 5 (atuação da Sudene/Condel)

97. Busca-se verificar, por meio desta questão, a atuação da Sudene, por meio de sua Ouvidoria, quanto a exigir do operador financeiro a adoção de medidas corretivas, caso detectadas irregularidades na forma como são processados os pedidos de acesso às linhas de crédito financiadas com recursos do FNE.

98. Não constou do escopo do presente Levantamento, a análise da atuação da Sudene no que se refere ao estabelecimento anual de diretrizes e prioridades para a concessão de financiamentos, à aprovação dos programas de financiamento para o exercício seguinte e à avaliação dos resultados obtidos, pois esse tema foi objeto de exame em fiscalização realizada pela Secex/CE no BNB e na Sudene (TC 021.629/2017-0, que resultou no Acórdão 1271/2018 – TCU – Plenário), mencionado a seguir.

II.5.6 Questão 6 (indicadores)

99. Busca-se verificar, por meio desta questão, se os indicadores existentes no âmbito do Banco do Nordeste são suficientes para a gestão dos recursos do FNE, bem como se os indicadores de tempo de processamento adotados pelo Banco são adequados e confiáveis e têm efetiva correspondência com os tempos de processamento dos pedidos de acesso ao crédito. Tal questão é considerada relevante, uma vez que, por se tratar de acesso ao crédito para atividades produtivas, a tempestividade pode ser o diferencial entre o sucesso, ou não, de um empreendimento ou atividade

100. Não foi objeto, do presente Levantamento, a verificação se há indicadores adequados para avaliar o impacto que a política pública tem no desenvolvimento econômico e social da região, visto que tal temática já foi abordada em fiscalização realizada pela Secex/CE (TC 021.629/20170), a qual resultou, dentre outras, em recomendação ao BNB para que “crie indicadores para o FNE visando medir o nível de dinamização da economia nordestina e também o grau de instalação de novos polos econômicos em municípios interioranos, calculando e informando de forma detalhada por Estado os resultados alcançados no Relatório de Resultados e Impactos do FNE” (Acórdão 1271/2018 - TCU –Plenário; Sessão de 6/6/2018).

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101. Em referido Decisum, esta Corte recomendou à Sudene que elaborasse, em parceria com o Banco do Nordeste do Brasil, estudo específico que identificasse as vocações e as potencialidades econômicas locais, bem como os arranjos produtivos potenciais e existentes, em todos os Estados da sua área de atuação, e, após concluído, formulasse estratégia para incluir os resultados nas Diretrizes e Prioridades do FNE, visando direcionar a concessão de seus financiamentos.

102. Foi ainda determinado ao Ministério da Integração Nacional (atual Ministério do Desenvolvimento Regional), à Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste e ao Banco do Nordeste, que encaminhassem, no prazo de noventa dias, Plano de Ação com o cronograma de adoção das medidas necessárias à implementação das deliberações constantes daquele acórdão. Mencionado plano de ação foi encaminhado à Secex/CE em outubro de 2018 e contempla providencias cujo prazo de conclusão estende-se até dezembro/2019.

II.6 Limitações

103. Tendo em vista as mudanças por que passa o Processo de Concessão de Crédito do BNB, a análise dos dossiês das operações de crédito, contratadas no período de 2015 a 2017, não se afigurava eficaz, pois as conclusões que se extraísse de tal análise se revelariam defasadas, com o que algumas das propostas de encaminhamento se mostrariam desnecessárias, em face das medidas já adotadas e/ou em implantação por parte do Banco.

104. De forma a superar tal limitação, a equipe de auditoria optou por verificar os procedimentos adotados no atual fluxo do processo de concessão, e confrontá-los com a metodologia a ser utilizada quando da conclusão da instalação da Plataforma de Crédito Especializado em toda rede de agências do Banco do Nordeste; permitindo, assim, identificar os benefícios dela decorrentes para essa instituição financeira e para o tomador de recursos, no que se refere à agilidade e transparência do processo; bem como, quais as deficiências que estariam superadas, e quais procedimentos ainda necessitariam de ajustes.

II.7 Volume de recursos fiscalizados

105. Consta do Relatório de Administração do BNB, de junho de 2018, que, em 30/6/2018, o saldo de financiamentos do fundo totalizava R$ 50,84 bilhões, com recursos disponíveis para aplicação no montante de R$ 19,39 bilhões, e recursos comprometidos com operações de crédito, mas ainda não liberados da ordem de R$ 6,54 bilhões. Portanto, o volume de recursos fiscalizados é de R$ 76.785.753.000,00.

II.8 Benefícios estimados da fiscalização

106. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar o aprimoramento dos processos de concessão de crédito com recursos do FNE, melhorando a tempestividade na concessão de crédito, bem como a transparência no processamento de tais pedidos. Apesar de haver reflexos diretos no fomento à atividade produtiva, não se considera possível, neste trabalho, quantificar em valores monetários o total dos benefícios desta fiscalização.

II.9 Referência normativa do trabalho realizado

107. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (Portaria-TCU n. 280, de 8 de dezembro de 2010, alterada pela Portaria-TCU n. 168 de 30 de junho de 2011) e com observância aos Padrões de Auditoria de Operacional estabelecidos pelo TCU (Portaria-Segecex n. 4, de 26 de fevereiro de 2010).

III. Achados e riscos

108. Neste tópico, são relatados os achados, situações encontradas cujas evidências foram consideradas suficientes, adequadas, relevantes e em bases razoáveis para comprovar a existência de indício de irregularidade, capazes de sustentar as opiniões e as conclusões da equipe de fiscalização.

109. No que diz respeito aos achados, ao final são apresentadas propostas de encaminhamento para a impulsão imediata da implementação de soluções. Com relação ao risco apurado, posicionamento definitivo só poderá ser alcançado por meio de novas fiscalizações. Ressalta-se

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que, no corpo deste relatório, encontra-se versão sucinta das análises efetuadas pela equipe de fiscalização, dado que, devido à sua extensão, ficaria prejudicada a percepção do interrelacionamento dos apontamentos. Ou seja, as análises pormenorizadas, bem como referências específicas aos critérios pelos quais foram caracterizados os apontamentos e às evidências coletadas, encontram-se no Anexo “Análises e evidências relacionadas aos apontamentos e riscos”.

110. Cabe enfatizar que, diverso do verificado nos Levantamentos realizados no Banco do Brasil e no Basa, respectivamente pelas Secex-GO e Secex-PA, o Banco do Nordeste encontra-se em estágio avançado de conclusão da implantação do novo Processo de Concessão de Crédito, com apoio em sistema mais avançado (S567 – Plataforma de Crédito Especializado-PCE).

111. Assim, conforme salientado no parágrafo 104 acima, as análises desses apontamentos levarão em consideração não apenas a situação existente no atual modelo de concessão de crédito, mas também as mudanças que ocorrerão em função da implementação de citada PCE.

112. Dessa forma, as respectivas propostas de encaminhamento espelharão os ajustes nos procedimentos que ainda se fazem necessários.

III.1. Achado – Modelagem do processo de concessão de crédito sem transparência e sem a adequada condição de controle e avaliação, não favorecendo o aperfeiçoamento do modelo, nem a tempestiva concessão de crédito

113. Algumas impropriedades podem ser apontadas na modelagem do atual processo de concessão de crédito: o processamento dos pedidos de acesso a crédito não permite o acompanhamento pelo tomador (a não ser por meio do seu gerente de relacionamento) nem pelo Condel/Sudene; não há controles gerenciais da evolução das etapas de processamento e indicadores apropriados, em especial das etapas anteriores ao cadastramento da solicitação de crédito nos sistemas eletrônicos do Banco; adota-se um modelo de processamento que dificulta a realização de auditorias do processo de concessão de crédito (não registra fatos e comunicações, por exemplo); e não há restrições automáticas a potenciais condutas indevidas de funcionários do banco que atuam nas linhas de crédito com recurso do FNE.

114. A atuação do Condel/Sudene é prejudicada em face do modelo processual adotado dificultar o acesso às informações sobre as operações, já que o órgão passa a depender da colaboração da instituição financeira para obter as informações necessárias à realização das ações de controle de sua competência.

115. A ausência, inadequação e/ou não apresentação dos indicadores sobre a atuação do Banco do Nordeste, impossibilitam o controle social, que naturalmente seria realizado pelos mutuários e potencialmente poderia ser realizado por qualquer cidadão (com base nas permissões de acesso previstas na Lei de Acesso a Informacao-LAI, arts. e 3º).

III.1.1. Ausência de registros no processo de apresentação do pleito.

116. No atual processo de concessão de crédito do Banco do Nordeste, não há registro, nos sistemas eletrônicos da instituição financeira, dos primeiros contatos dos tomadores com o banco e da atuação dos gerentes das agências no período compreendido entre esse primeiro contato e o momento em que há o cadastramento da solicitação de financiamento, no Sistema de Automatização do Processo da Central de Crédito – S522. Tal situação é verificada tanto para as demandas de crédito que são apresentadas nas Agências, como para aquelas que são apresentadas no Sítio do BNB na internet.

117. Com a ausência de registro dessas etapas nos sistemas, não há como o Banco do Nordeste identificar a quantidade de potenciais tomadores que desistem de dar seguimento ao pleito e dos que tiveram suas solicitações rejeitadas ainda nessas fases, nem sobre os motivos de tais desistências e rejeições; bem como mensurar a quantidade de vezes que os demandantes de crédito procuram as agências antes de ser dado início à análise técnica dos pleitos, quer para corrigir, quer para complementar a documentação apresentada; tampouco dimensionar o tempo consumido entre o primeiro contato do cliente e o momento do registro do pleito no sistema do Banco.

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118. Assim, não há como identificar de forma objetiva eventuais disfunções nessas etapas iniciais do processo de concessão de crédito, bem como estabelecer os ajustes que se fazem necessários. Por conseguinte, os impactos dos critérios de elegibilidade, das limitações e dos elementos essenciais exigidos não têm como serem avaliados.

119. Ressalte-se, entretanto, que, com a implantação da Plataforma de Crédito Especializado, atualmente em fase adiantada de conclusão, todas essas etapas do processo de concessão de crédito terão seus registros efetuados no Sistema de Concessão de Crédito Especializado – S567, assim como os motivos para eventuais cancelamentos/rejeição dos pleitos, em quaisquer das fases do processo, estarão devidamente identificados.

III.1.2. Falta de transparência no processo de aprovação do crédito.

120. O Banco do Nordeste não concede aos potenciais tomadores, no atual modelo de concessão, informações sobre o processamento de seu pedido de concessão de crédito, a não ser por meio de seu gerente de relacionamento. Não há, assim, como o tomador, por ação própria, saber em que estágio se encontra seu pleito, tampouco mensurar o tempo consumido em cada etapa.

121. Tal situação, entretanto, estará superada quando da disponibilização, para os clientes, do acesso ao módulo “Intenção de Negócio para Abertura de Crédito – internet”, integrante do Sistema S567 (Plataforma de Crédito Especializado), pois por meio de funcionalidade existente nesse módulo, será possível ao tomador de recursos identificar, para seis diferentes etapas, a situação em que cada fase se encontra e a data e hora em que cada uma se iniciou e/ou foi concluída. Dessa forma, o cliente terá como mensurar o tempo dispendido em cada etapa. Tal acesso será disponibilizado em 30/6/2019, consoante cronograma fornecido pelo BNB.

122. Registre-se, no entanto, que, em caso de não andamento e/ou rejeição da demanda de crédito, o cliente será comunicado quanto aos respectivos motivos por meio de contato do Gerente de Negócios, sem registro documental ou nos sistemas que ateste essa comunicação. Nesse aspecto, mesmo com a implantação de citada Plataforma, não haverá mudança na forma como se processa, atualmente, essa comunicação.

123. Dessa forma, mostra-se necessário que referido sistema seja dotado de funcionalidade destinada à comunicação formal entre o cliente e o BNB, a qual serviria inclusive de canal de reclamação para o cliente, concentrando em um único sistema o registro de todos os fatos atinentes à concessão de crédito.

124. De forma a igualmente permitir a transparência do processo de concessão de créditos do Banco e o acompanhamento das demandas por crédito registradas nesse sistema, necessário se faz também que seja dada permissão de acesso ao S567 à Sudene, responsável pelo controle finalístico das atividades desenvolvidas com recursos do FNE, de modo a permitir que essa acompanhe e gerencie as demandas por crédito registradas no mencionado sistema; bem como ao tomador de recursos, para que esse possa visualizar o registro da avaliação realizada pelo Banco em relação à sua solicitação de financiamentos e à conferência da comprovação da aplicação dos recursos do FNE que lhe foram repassados.

125. Mostra-se adequado, ainda, que seja dada autorização à Secex Fazenda, para que avalie a conveniência e oportunidade de realizar auditoria operacional no Banco do Nordeste do Brasil S.A., com o objetivo de avaliar os efetivos ganhos, para o processo de concessão de crédito do Banco, quanto aos aspectos de controle, agilidade, segurança e transparência, e quanto à redução do tempo de atendimento ao cliente, com a implantação da Plataforma de Crédito Especializado.

III.2. Risco – A falta de uniformidade dos critérios para a emissão de licenças e certidões, assim como do prazo demandado para a obtenção de tais documentos, potencialmente resulta na dilatação do prazo para a concessão de créditos com recursos do FNE.

126. Alguns dos documentos jurídicos que conferem segurança às operações de crédito são: (i) as licenças ambientais (requisito legal previsto no art. 12, da Lei 6.938/1981); (ii) as demais certidões exigíveis dos órgãos e entidades que regulam e controlam as atividades desenvolvidas pelos particulares e pelo próprio estado, cada qual no âmbito de sua competência (para a instituição financeira a conjunção da viabilidade econômico financeira e dos riscos cliente/operação com a

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comprovação da legalidade da atividade representa a viabilidade da operação); e (iii) as certidões cartorárias com os correspondentes registros de garantias reais (penhor, hipoteca, alienação fiduciária, etc.), em especial porque asseguram a ordem de preferência dos créditos no caso de eventual necessidade de execução dessas garantias. Ou seja, todos esses documentos têm como última finalidade a redução do risco da consolidação de perdas reais nas operações de concessão de crédito. Entretanto, todos representam custos e alongam o tempo necessário para a aprovação da concessão do financiamento.

127. A falta de uniformidade nos critérios e prazos para a emissão dessas licenças e certidões (inclusive as cartorárias), no entanto, pode ser, a princípio, uma das causas do atraso nos investimentos, não permitindo uma razoável previsão quanto ao tempo demandado para a obtenção de tais documentos.

128. Representa um custo que é absorvido pelos potenciais tomadores de crédito e, muitas vezes, em face das elevadas exigências burocráticas e dos correspondentes custos financeiros impostos ao empreendedor, chegam a inviabilizar novos investimentos.

129. A realização de uma estimava do tempo consumido em tais atividades foi inviabilizada em face do formato do modelo do processo de concessão de crédito utilizado pelo Banco do Nordeste, o qual não apresenta tais informações de forma sistematizada.

130. Enfim, o risco identificado é de que a falta de uniformidade nos critérios e prazos para a emissão de licenças e certidões (inclusive as cartorárias) pode comprometer a eficiência dos empreendedores brasileiros no desenvolvimento de seus negócios; e que os custos excessivos atrelados aos processos de obtenção de tais documentos decorrem da inércia do Estado brasileiro (em todas as esferas de poder), que não impulsiona ações para rever sua forma de atuação, deixando de aproveitar, em prol da sociedade, os instrumentos tecnológicos disponíveis, que poderiam ser elementos facilitadores no processo de correção dessas disfunções.

131. Ressalte-se que essas questões serão objeto de tratamento pela unidade responsável pela consolidação da FOC, visto que potencial proposição de solução para tais problemas exige a impulsão de ação de controle integrada com os Tribunais de Contas Estaduais, dos Municípios e do Distrito Federal e Territórios, conforme indicado nos itens IV.1 a IV.3 adiante.

III.3. Achado – O Condel/Sudene não tem exercido apropriadamente suas competências.

132. O Condel/Sudene não tem exercido apropriadamente sua competência de supervisionar a atuação da instituição financeira que opera o FNE; e não tem avaliado adequadamente os resultados obtidos com a aplicação dos recursos do fundo.

III.3.1. Composição do Conselho Deliberativo da Sudene.

133. No que se refere à atuação do Condel/Sudene (quer em relação à supervisão da atuação do Banco do Nordeste, quer em relação à avaliação dos resultados), a composição do órgão, prevista na legislação, é fator que prejudica uma atuação mais técnica. Participam do conselho Governadores de Estado, Ministros de Estado e Presidente do Banco do Nordeste, os quais apenas podem ser substituídos pelos respectivos Vice-Governadores, Secretários-Executivos e membro da diretoria. Não há, portanto, muita flexibilidade, o que resulta em dificuldade para que as reuniões do conselho efetivamente ocorram, considerando as agendas políticas dos seus membros. Ademais, o perfil dos membros do Condel/Sudene aumenta o risco de as decisões/avaliações serem mais políticas e menos técnicas.

III.3.2. Frágil atuação da Ouvidoria da Sudene.

134. Conforme estabelecido no art. 18-A, da Lei 7.827/1989, a Sudene deve implantar em sua estrutura uma Ouvidoria para atender às sugestões e reclamações dos agentes econômicos e de suas entidades representativas quanto às rotinas e aos procedimentos empregados na aplicação dos recursos do FNE.

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135. Quanto ao Banco do Nordeste, esse tem a obrigação de fornecer à Ouvidoria/Sudene as informações e justificativas relacionadas à elucidação dos fatos ocorridos, à superação dos problemas detectados e às pendências existentes.

136. A Ouvidoria da Sudene, portanto, tem prerrogativa legal para exigir do Banco do Nordeste a apuração de situações irregulares trazidas ao seu conhecimento pelos tomadores, podendo também levar as situações ao conhecimento do Condel/Sudene.

137. Não obstante, o que se constatou foi que a atuação da Ouvidoria da Sudene tem sido ineficaz quanto a esse aspecto, visto que não recepcionou reclamação alguma por parte dos tomadores de crédito contra o BNB, no período de 2015 a novembro/2018.

138. Tal situação contrasta com o panorama observado no Banco, pois aquela instituição financeira recebeu, no período de 2015 a 2017, por meio de sua Ouvidoria, 274 reclamações acerca de questões ligadas à concessão de crédito; bem como recepcionou, em igual período, por meio dos canais atendidos pelo Centro de Relacionamento com Clientes e de Informação ao Cidadão, 1.427 reclamações de tomadores de recursos do FNE.

139. A existência de número expressivo de reclamações de clientes junto ao BNB, aliada à ausência de encaminhamento de reclamações para a Ouvidoria da Sudene, no período supracitado, sinaliza a necessidade de que seja permitido o acesso da Superintendência do Nordeste aos dados constantes do Sistema de Concessão de Crédito Especializado (S567), em implantação no Banco, e com previsão de conclusão para 30/6/2019, dados esses que não estejam protegidos pelo sigilo bancário, inclusive reclamações dos tomadores de crédito registradas em referido sistema, sem prejuízo de que a Ouvidoria da Sudene acompanhe e gerencie as reclamações que sejam encaminhadas diretamente à Sudene.

140. Registre-se que a questão atinente à composição do Conselho Deliberativo da Sudene por altas autoridades da Administração Pública Federal, cuja substituição é limitada, o que dificulta a realização das suas reuniões, é situação igualmente verificada na Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam) e na Superintendência do Centro-Oeste (Sudeco), visto que a composição desses colegiados é definida por meio da Lei Complementar que instituiu a respectiva Superintendência.

141. Assim, dada a necessidade de que sejam impulsionadas alterações legislativas para tratar deste tema, considera-se que tal questão deva seja abordada de forma sistêmica pela unidade consolidadora desta FOC, conforme indicado no item IV.4 adiante.

142. Outro fator, como o funcionamento de suas Ouvidorias, cuja previsão legal consta, para os três fundos, na Lei 7.827/1989, também merece atenção sistêmica por parte da unidade responsável pela consolidação desta FOC, consoante igualmente asseverado no item IV.4 desse relatório, pois a fragilidade da atuação da Ouvidoria foi constatada em todas as três Superintendências.

III.4. Achado – Os indicadores existentes para acompanhar o funcionamento do FNE em pouco contribuem para mensurar os impactos da política pública e a performance do operador do fundo.

143. A adoção de indicadores inadequados para mensurar e acompanhar a atuação do Banco do Brasil e o desempenho do FNE é fator que impossibilita um acompanhamento gerencial efetivo da atividade do fundo. Os atuais indicadores têm muito mais um viés financeiro do que gerencial. Constatou-se, ainda, que não há prazo normatizado para execução das etapas do processo de concessão anteriores ao cadastramento da solicitação de crédito em sistema eletrônico da instituição financeira, tampouco controle gerencial dos procedimentos adotados em cada uma dessas etapas.

III.4.1 Falta, inadequação e/ou não apresentação dos indicadores sobre a atuação do Banco do Nordeste.

144. Com o intuito de avaliar a forma como são conduzidas no âmbito do Banco do Nordeste as operações de crédito financiadas com recursos do FNE, foi requerida à instituição a apresentação de todos os indicadores existentes para acompanhamento/gestão de citadas operações de crédito, assim como as suas fórmulas de cálculo e os critérios adotados na obtenção dos dados computados

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nas aludidas fórmulas. Em resposta, o BNB encaminhou os Ofícios 2018/451-291 e 2018/478-021, e respectivas Fichas Técnicas de Indicadores anexas.

145. Analisando-se os indicadores constantes do Ofício 2018/451-291, observa-se que tais indicadores focam prioritariamente na gestão financeira do fundo, pouco contribuindo para a identificação dos gargalos existentes no processo de concessão de crédito, gargalos esses que impedem o trâmite ágil das propostas.

146. Com relação ao Ofício 2018/478-021, o indicador apresentado tem como objetivo verificar o nível de conformidade das solicitações de crédito recebidas pelas Centrais de Crédito, medindo o percentual de solicitações não devolvidas em relação ao total das solicitações encaminhadas às Centrais de Crédito. Visa, assim, a governança sobre a qualidade dos encaminhamentos realizados pelas Agências para as Centrais de Crédito.

147. Nenhum dos indicadores acima, no entanto, aborda diretamente a questão dos prazos verificados efetivamente no trâmite do processo de concessão de crédito do Banco do Nordeste. A esse respeito, cabe salientar que os prazos para atendimento das demandas de crédito, contemplando a participação de todas as unidades envolvidas no processo, encontram-se estabelecidos no Manual de Procedimentos-Operações de Crédito, Título 9, Capítulo 2.

148. Tal normativo, porém, considera que os prazos totais de tramitação das propostas englobam apenas as etapas realizadas desde a emissão do Protocolo de Documentos, isto é, a partir do momento em que o cliente encaminha, à Agência, a documentação requerida, e recebe o respectivo comprovante de entrega; até a formalização da contratação da operação de crédito. Não há mensuração, tampouco controle, do tempo despendido entre a data em que o cliente apresenta sua demanda de crédito para a agência e a data de emissão do Protocolo de Documentos.

149. Dessa forma, não há como se saber todos os passos dados pelo cliente e pela agência nesse período, e respectivas datas de ocorrência, inclusive as idas e vindas para complementar a documentação requerida, antes da emissão do Protocolo de Documentos; a não ser pela leitura do dossiê de cada proposta, o que inviabiliza o controle gerencial por parte do Banco visando à melhoria do processo de concessão, dado o quantitativo de operações de crédito com recursos do FNE contratadas anualmente (no exercício de 2017 foram formalizadas 582.824 operações).

150. De igual modo, não há o controle de quantas demandas de crédito foram rejeitadas ainda nessa fase (para essas sequer foi emitido Protocolo de Documentos, e, portanto, sequer foi cadastrada solicitação de crédito nos sistemas do Banco do Nordeste), bem como os motivos para a rejeição das demandas (por exemplo: itens não financiados pelo Banco, cliente com restrições cadastrais, atividade econômica não contemplada em financiamento do BNB, desistência do cliente, etc.).

151. Tais deficiências de informação e de mensuração de prazo decorrido nessa fase anterior à emissão do Protocolo de Documentos, em princípio, tendem a ser superadas com a implantação da PCE, comentada anteriormente.

152. Ressalte-se, porém, que, instado a informar se havia, no atual processo de concessão de crédito, prazo normativo para realização de cada uma das etapas anteriores ao cadastramento da solicitação de crédito em sistema eletrônico da instituição Financeira, o Banco afirmou que “no momento não há prazos definidos por não ser possível recuperar os tempos de cada etapa nesta fase inicial do processo pela ausência de ferramenta de TI” (peça 13, p. 2).

153. Acrescentou que com a implantação da Plataforma de Crédito Especializado em toda a rede de agências, o Banco do Nordeste passará a conhecer os respectivos tempos dessas etapas, possibilitando a definição e normatização do prazo esperado em cada etapa.

154. Por seu turno, questionado se já foram definidos ou se já há previsão de definição de indicadores de desempenho que poderão ser obtidos com a implantação do S567, o BNB asseverou que a definição dos indicadores de desempenho está prevista para quando referida plataforma estiver implantada em todas as unidades, “sendo utilizadas as funcionalidades da ferramenta do

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fluxo do processo no Portal de Tarefas BPM, como também podem ser definidas por uma aplicação para obter os resultados de desempenho do processo” (peça 12, p. 4).

155. Como se observa, o Banco do Nordeste ainda não definiu nem normatizou o prazo para execução de cada etapa anterior ao cadastramento da solicitação de crédito em sistema eletrônico (Sistema S522), bem como sequer definiu indicadores de desempenho a serem obtidos com a implantação do S567.

156. Necessária se faz, portanto, determinação para que esse apresente P lano de Ação contendo cronograma para a definição e a normatização dos prazos para a realização de cada etapa compreendida entre o momento de cadastramento da intenção de negócio pelo tomador de crédito até a emissão do Protocolo de Documentos; bem como para definição dos indicadores de desempenho a serem obtidos com a implantação do Sistema S567.

IV. Questões a serem consolidadas na FOC

IV.1 Legislação ambiental

157. A ausência de normativo, tanto na esfera federal quanto estadual, que fixe prazos máximos para emissão de licenças ambientais (requisito legal previsto no art. 12, da Lei 6.938/1981), pode comprometer a eficiência dos empreendedores brasileiros no desenvolvimento de seus negócios e os onera com custos excessivos atrelados aos processos de obtenção de tais documentos.

158. São prerrogativas decorrentes de competências comuns que exigem uma coordenação nacional, de forma a assegurar que nenhum ente federativo estabeleça condições e critérios próprios que, a par de poderem estar abrigados no âmbito de sua competência, restrinjam desarrazoadamente, ou mesmo criem dificuldades e limitações excessivas de ordem técnica/econômica a atuação dos empreendedores brasileiros. Entretanto, qualquer conclusão mais aprofundada sobre o tema demandaria a realização de trabalho de fiscalização específico.

IV.2 Legislação nos entes estaduais e municipais relacionadas à emissão de licenças, certidões, alvarás, etc.

159. A falta de uniformidade nos critérios e prazos para a emissão de licenças, certidões, alvarás, etc. pode levar à elasticidade dos prazos para liberação de financiamentos com recursos do FNE, e pode comprometer a eficiência dos empreendedores brasileiros no desenvolvimento de seus negócios e os onera com custos excessivos atrelados aos processos de obtenção de tais documentos.

160. A princípio, parece ser decorrente da inação das esferas de poder responsáveis pelas emissões em promover o aperfeiçoamento e a utilização dos meios tecnológicos para sua atuação; alterações nas normas vigentes, que poderiam ser elementos facilitadores no processo de correção de tais disfunções. A falta de uniformidade de critérios e prazos relacionados às exigências dos órgãos/entidades competentes é fator que impacta negativamente o ambiente de negócios.

161. No que diz respeito aos órgãos estaduais e municipais, a comprovação de tal situação exigiria ações de controle coordenadas com os Tribunais de Contas Estaduais, dos Municípios e do Distrito Federal e Territórios, uma vez que tais órgãos/entidades sequer publicam Relatórios de Gestão ou informações gerenciais dessa natureza.

IV.3 Legislação sobre cartórios

162. Há uma falta de uniformização dos critérios adotados, não havendo prazos cartorários máximos para emissão de certidões, bem como para registro dos instrumentos de crédito/averbações. Apesar de tal situação estar amparada pela competência de tais entidades, a situação cria barreiras desnecessárias/desarrazoadas, ou mesmo dificuldades e limitações excessivas de ordem técnica/econômica à atuação dos empreendedores brasileiros.

163. A análise desse assunto, no entanto, não é objeto da presente fiscalização, motivo pelo qual considera-se que a possibilidade de sua análise seja encaminhada para a unidade responsável pela

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ação de controle atrelada às atuações estatais que se relacionam ao ciclo de vida das empresas, mais especificamente na área de registro de propriedades.

164. Considerando, ainda, as limitações desta Corte de Contas para aprofundar as análises, em especial por ser a expedição de certidões e de registros cartoriais de competência dos Estados e do Distrito Federal, potencial proposição de solução para o problema exige a impulsão de ação de controle integrada com os Tribunais de Contas Estaduais, dos Municípios e do Distrito Federal e Territórios.

IV.4 Atuação das superintendências de desenvolvimento regionais na gestão dos fundos constitucionais de financiamento das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste

165. A Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste não tem atuado a contento no gerenciamento da aplicação dos recursos do FNE. Tal diagnóstico é, em parte, influenciado pela legislação que rege o seu funcionamento, bem como o funcionamento dos demais fundos constitucionais de financiamento.

166. A composição do Conselho Deliberativo da Sudene, por exemplo, é definida por meio da Lei Complementar 125/2007, e inclui, conforme relatado neste processo, altas autoridades da Administração Pública Federal, cuja substituição é limitada pela mesma lei complementar, o que dificulta a realização das suas reuniões, que deveriam ser trimestrais.

167. Verifica-se que nas Leis Complementares 124/2007 e 129/2009, que instituem respectivamente a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia e do Centro-Oeste (Sudam e Sudeco) há previsões semelhantes. Dada a necessidade de que sejam impulsionadas alterações legislativas para tratar deste tema, considera-se que tal questão deva seja abordada de forma sistêmica pela unidade consolidadora desta FOC.

168. Outro fator, como o funcionamento de suas Ouvidorias, cuja previsão legal consta, para os três fundos, na Lei 7.827/1989, também merece atenção sistêmica por parte da unidade responsável pela consolidação desta FOC.

V. Análise dos comentários dos gestores

169. Com relação aos apontamentos, estes foram devidamente evidenciados, inclusive com base nas manifestações dos gestores envolvidos, e dizem respeito a questões que exigem tratamento pelos agentes responsáveis.

VI. Conclusão

170. As análises realizadas no âmbito do presente levantamento indicam que, a par dos próprios entraves burocráticos existentes na concessão de crédito com recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste, há diversos fatores ligados à forma como o processo está regulamentado e à modelagem atualmente adotada para o processamento dos pedidos no âmbito do Banco do Nordeste, que dificultam a concessão tempestiva de crédito aos potenciais tomadores; não proporcionam a transparência das ações adotadas por todos agentes envolvidos; bem como não permitem o adequado controle e avaliação do processo, com o que impossibilitam o aperfeiçoamento do modelo.

171. Há que se destacar que, com a realização dos trabalhos, constatou-se ainda: (i) a falta de uniformidade no que se refere à obtenção de licenças e certidões (inclusive cartorárias) necessárias para formular, aprovar e liberar os recursos pleiteados; (ii) a inadequada supervisão gerencial da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste sobre a forma como o operador financeiro do fundo exerce as suas competências; e, por fim, (iii) a falta de dados que permitam avaliar a atuação do operador financeiro do fundo, que têm como principal causa o modelo processual adotado pelo Banco do Nordeste para a concessão de crédito com recursos do FNE, e a ausência ou inadequação de indicadores capazes de mensurar a avaliar os prazos de todas as etapas desse processo.

VII. Proposta de encaminhamento

172. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

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I. Determinar ao Banco do Nordeste que com o intuito de possibilitar a transparência que deve ser dada às ações públicas, como forma de viabilizar o controle social e a bem dos princípios da publicidade, da eficiência e do interesse público, com fulcro no caput art. 37 da Constituição Federal de 1988, art. , caput e parágrafo único, da Lei 9.784/1999, arts. e 3º da Lei 12.527/2011, e arts. , , , 10º, 14 e 15 da Lei 7.827/1989, no prazo de 180 (cento e oitenta dias) , apresente a este Tribunal estudo técnico harmonizado na forma de um plano de ação para a implementação de controles e mecanismos de gestão do Processo de Concessão de Crédito, utilizando o Sistema S567 – Plataforma de Crédito Especializado, contendo os seguintes contornos:

a) permissão de acesso ao Sistema S567, para a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), que em sua composição inclui o Conselho Deliberativo do Desenvolvimento do Nordeste (Condel/Sudene), responsável pelo controle finalístico das atividades desenvolvidas com recursos do FNE, para que acompanhe e gerencie as demandas por crédito registradas no mencionado sistema, por meio, tanto do acesso a detalhes não protegidos por sigilo bancário relativos a pleitos individuais, inclusive no que concerne a reclamações dos clientes, quanto pela geração de relatórios gerenciais com índices e indicadores de desempenho;

b) existência de campo para anotação de reclamações e registro de comunicação entre o BNB e o cliente, criando mecanismo de controle gerencial parametrizado dessas anotações e permitindo que a Ouvidoria da Sudene acompanhe e gerencie tanto essas anotações, quanto a apuração de eventuais irregularidades apontadas;

c) registro, no Sistema S567, da avaliação realizada pelo Banco em relação à solicitação de financiamentos e à conferência da comprovação da aplicação dos recursos repassados aos tomadores de crédito com recursos do FNE;

d) permissão de acesso ao Sistema S567, para o tomador de recursos, para que esse possa visualizar o registro da avaliação realizada pelo banco em relação à sua solicitação de financiamentos e à conferência da comprovação da aplicação dos recursos do FNE que lhe foram repassados;

e) definição e normatização dos prazos para realização de cada etapa do Processo de Concessão de Crédito, compreendida entre o momento de cadastramento da intenção de negócio pelo tomador de crédito até a emissão do Protocolo de Documentos, no S567 – Plataforma de Crédito Especializado;

f) definição dos indicadores de desempenho a serem obtidos com a implantação do Sistema S567, inclusive indicadores de prazo que abranjam todas as fases do processo de concessão de crédito, desde o cadastramento da intenção de negócios pelo cliente até o efetivo desembolso do crédito;

II. Determinar à Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), e ao Conselho Deliberativo do Desenvolvimento do Nordeste que, para viabilizar a adequada gestão dos recursos do FNE, como forma de viabilizar o controle social e a bem dos princípios da eficiência, da publicidade, da impessoalidade e do interesse público, com fulcro no caput art. 37 da Constituição Federal de 1988, art. , caput e parágrafo único, da Lei 9.784/1999 e arts. , 14, 15 e 18-A, da Lei 7.827/1989, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), apresente a este Tribunal estudo técnico harmonizado na forma de um plano de ação para a implementação de controles e mecanismos de gestão contendo os seguintes contornos:

a) acompanhar as ações adotadas pelo Banco do Nordeste na concessão dos financiamentos, de modo a gerenciar as demandas por crédito registradas, pelo Banco, no Sistema de Concessão de Crédito Especializado – S567, por meio, tanto do acesso a detalhes não protegidos por sigilo bancário relativos a pleitos individuais, inclusive no que concerne a reclamações dos clientes, quanto pela geração de relatórios gerenciais com índices e indicadores de desempenho;

b) acompanhar e gerenciar as anotações de reclamações e dúvidas que sejam encaminhadas diretamente à Sudene, acompanhando e gerindo, por meio de sua Ouvidoria, o tratamento dessas anotações;

III. Autorizar a SecexFazenda, para que inicie estudos sobre a conveniência e oportunidade de realizar auditoria operacional no Banco do Nordeste do Brasil S.A., com o objetivo de avaliar os

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efetivos ganhos, para o processo de concessão de crédito do Banco, quanto aos aspectos de controle, agilidade, segurança e transparência, e quanto à redução do tempo de atendimento ao cliente, com a implantação da Plataforma de Crédito Especializado – PCE.

É o relatório.

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VOTO

Em apreciação, levantamento de auditoria realizado no Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB) e no Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), com vistas a identificar disfunções na burocracia estatal, com ênfase na área de obtenção de crédito, e que geram impacto negativo no ambiente de negócios e na competitividade das organizações produtivas, prejudicando o desenvolvimento nacional.

2. O presente trabalho, conduzido pela Secretaria do TCU no Estado do Ceará (Sec/CE), apesar de formalmente integrar a Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC) da desburocratização, TC 015.567/2018-4, seus achados não foram considerados quando da prolação do Acórdão 1.263/2019-TCU-Plenário, que apreciou a referida FOC, notadamente em face do descompasso deste levantamento em relação aos demais.

3. O FNE, cuja previsão constitucional encontra-se no art. 159, inciso I, alínea c, da

CF/1988, foi instituído pela Lei 7.827/1989, que regulamentou o dispositivo constitucional em foco. Sua criação teve por objetivo contribuir para o desenvolvimento econômico e social da região Nordeste, mediante a execução de programas de financiamento aos setores produtivos, em consonância com os respectivos planos regionais de desenvolvimento.

4. Ante os achados da presente fiscalização, a Sec/CE propõe, em uníssono (peças 28 a 30), a expedição de determinações ao BNB, para que apresente plano de ação a esta Corte de Contas com vistas à melhoria do processo de concessão de crédito, com ênfase nas ações de controle e de gestão, à Sudene e ao seu Conselho Deliberativo, para que apresente plano de ação ao TCU com a finalidade de melhorar a gestão dos recursos do FNE, de sorte incrementar o controle social, a eficiência e a transparência na utilização desses recursos.

5. Manifesto minha concordância com os encaminhamentos sugeridos pela unidade técnica, com a implementação dos ajustes pertinentes, sem prejuízo de acolher os argumentos por ela expendidos e transcritos no relatório precedente em minhas razões de decidir, com expressa menção os destaques que faço a seguir.

6. Participam da administração do FNE, o Condel/Sudene, a quem compete o estabelecimento anual de programas, diretrizes e prioridades de financiamento, o Ministério da Integração Nacional (MInt), a quem incumbe a fixação de diretrizes e orientações gerais para a aplicação dos recursos, e o BNB, operador financeiro do fundo e a quem cabe aplicar os recursos de acordo com os programas e diretrizes previamente estabelecidos.

7. A remuneração do BNB em razão da gestão dos recursos do FNE é calculada em função do risco compartilhado de inadimplência assumido pelo banco e pelo próprio FNE. Desse modo, o BNB recebe del credere de 3% a.a., incidente sobre o crédito concedido, e a taxa de administração de 3% a.a. sobre o patrimônio líquido do fundo, limitado a 20% dos repasses do Tesouro Nacional efetuado em cada exercício.

8. Com relação aos dados financeiros do FNE, é digno de nota que o seu patrimônio líquido alcançou a soma de R$ 74,5 bilhões ao final de 2017, o que representou um incremento de mais de 10% em relação ao valor apresentado ao final do exercício anterior, de R$ 67,4 bilhões. Em 2017, o Tesouro Nacional repassou R$ 6,9 bilhões ao fundo, enquanto que o reembolso dos recursos emprestados alcançou R$ 11,4 bilhões, o que permitiu o incremento do montante de recursos disponíveis, passando de R$ 16,7 bilhões, ao final de 2016, para R$ 22,6 bilhões, ao final de 2017, dos quais R$ 5,9 bilhões representados por valores a liberar por conta de operações já contratadas e R$ 6,7 bilhões para contratação de novos financiamentos.

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9. Também em 2017, foi contratado o valor de R$ 12,3 bilhões com recursos do FNE, ou quase 85% da previsão de contratação para o exercício, estipulada em R$ 14,55 bilhões, gerando pagamentos ao BNB, a título de del credere de R$ 1,28 bilhão. O setor rural foi o mais beneficiado, com a alocação de R$ 6,1 bilhões ou quase 50% do total dos recursos contratados. Já o índice de inadimplência, ao final de 2017, era da ordem de 3,3%.

10. Feito esse breve resumo acerca do funcionamento e do desempenho do FNE, passo a tratar dos achados e das propostas de encaminhamento sugeridas.

11. A equipe de fiscalização elaborou questões de auditoria relacionadas à verificação da transparência dos critérios de elegibilidade exigidos para a concessão de crédito, às exigências formais excessivas para aprovação e prestação de contas dos financiamentos concedidos, à modelagem do processo de concessão de crédito, à diversidade de prazos para obtenção de licenças e certidões, à atuação do Condel/Sudene e à adequabilidade dos indicadores utilizados para acompanhar a atuação do BNB e o desempenho do fundo.

12. De se mencionar que, diferentemente do que foi levantado nos processos de concessão de crédito pelo Banco do Brasil e pelo Banco da Amazônia (Basa), nos âmbitos respectivos dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Centro Oeste (FCO) e do Norte (FNO), a Sec/CE detectou que o BNB se encontra em estágio avançado de conclusão da implantação do novo processo de concessão de crédito, com apoio em sistema informatizado denominado Plataforma de Crédito Especializado-PCE.

13. Por tal razão, assevera a equipe de auditoria que a análise das evidências das situações encontradas considerou não apenas a situação existente no atual modelo de concessão de crédito, mas também as mudanças que ocorrerão em função da implementação da citada PCE.

14. Foram apontados os seguintes achados de auditoria:

i) ausência de registros dos primeiros contatos dos tomadores com o BNB e da atuação dos gerentes das agências desde o primeiro contato até o momento em que há o cadastramento da solicitação de financiamento no sistema do banco;

ii) falta de transparência no processo de aprovação do crédito;

iii) composição do Condel/Sudene, formado por governadores de estado, ministros de estado e presidente do BNB, com perfil pouco adequado para atuação mais técnica;

iv) inexistência de reclamações dirigidas à Ouvidoria da Sudene, que deveria ser o responsável por sua apuração, nos termos do art. 18-A da Lei 7.827/1989, mas apenas ao BNB, que reportou mais de 1.427 reclamações de tomadores de recursos do FNE;

v) inexistência ou inadequação dos indicadores sobre a atuação do BNB.

15. Os achados mencionados bem refletem as inconsistências detectadas no procedimento de concessão de crédito, a exemplo de falhas em registros de informações em sistemas, transparência inadequada das informações relativas ao processo de aprovação de crédito, dificuldade de os tomadores em ter suas reclamações atendidas pelos órgãos competentes e inadequação dos indicadores de desempenho utilizados.

16. De se observar que tais ocorrências acabam por afetar a celeridade na concessão de financiamentos com recursos do FNE, na medida em que os potenciais tomadores não têm ciência do andamento de suas solicitações de recursos junto BNB, além de comprometer a abrangência do possível público alvo desses empréstimos, porquanto inexistem registros dos potenciais tomadores que desistem de dar prosseguimento ao pleito.

17. Ademais, tais impropriedades também revelam dificuldade em se promover melhorias no processo de concessão de crédito. Primeiro, pois os indicadores de desempenho acerca da gestão dos recursos pelo BNB se mostraram inadequados. Segundo, porque a Sudene, responsável pela

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elaboração das diretrizes de curto prazo acerca da utilização dos recursos do FNE, não tem acesso às eventuais reclamações dos tomadores de recursos do fundo, diretamente endereçadas ao BNB.

18. Com relação aos achados relativos à ausência de registros no processo de apresentação do pleito e à falta de transparência do processo de aprovação do crédito, parágrafo 14, itens i e “ii”, respectivamente, esclarece a equipe de auditoria que eles serão mitigados com a implementação do novo sistema de informática, Plataforma de Crédito Especializado-PCE, já em fase de conclusão, o que permitirá o registro de todas as etapas de concessão de crédito, bem como dos motivos de eventuais rejeições, além de possibilitar o acompanhamento do andamento dos pleitos junto ao banco.

19. No que se refere aos demais achados, julgo que os encaminhamentos sugeridos, com os ajustes de forma que entendo necessários, são pertinentes para enfrentá-los e representam oportunidades de melhoria a serem implementadas no processo de concessão de crédito pelo BNB, de sorte a reduzir os entraves burocráticos identificados.

20. Divirjo apenas quanto à proposta de que a SecexFazenda seja autorizada a realizar auditoria de natureza operacional no BNB com o objetivo de avaliar os ganhos efetivos decorrentes da implantação do novo sistema de informática relativo à PCE. É que o mencionado sistema, caso tenha sido seguido o cronograma de sua implantação, prevista para 30/6/2019, ainda se trata de solução recente, cujos frutos efetivos dificilmente serão percebidos nos próximos meses, fato que, por ora, desaconselha a avaliação pretendida.

21. Assim, entendo ser dispensável a expedição de acórdão contendo orientação neste sentido, bastando apenas à SecexFazenda propor a fiscalização ao Colegiado, quando entender oportuna.

22. Por fim, cabe o registro de que os riscos apontados pela equipe de auditoria relacionados à falta de uniformidade dos critérios para a emissão de licenças e certidões, assim como do prazo demandado para a obtenção de tais documentos, o que potencialmente resulta na dilatação do prazo para a concessão de créditos com recursos do FNE, como tratado neste processo, foram devidamente enfrentados nos âmbitos do relatório e voto que fundamentaram o Acórdão 1.263/2019-TCU-Plenário, que apreciou a FOC da desburocratização.

Com essas considerações, VOTO para que o Tribunal aprove a minuta de Acórdão que ora submeto à consideração deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 7 de agosto de 2019.

Ministro VITAL DO RÊGO

Relator

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ACÓRDÃO Nº 1857/2019 – TCU – Plenário

1. Processo TC 027.660/2018-4.

2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Levantamento de Auditoria.

3. Interessados/Responsáveis:

3.1. Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992).

3.2. Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992).

4. Entidades: Banco do Nordeste do Brasil S.A.; Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste.

5. Relator: Ministro Vital do Rêgo.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria do TCU no Estado do Ceará (Sec/CE).

8. Representação legal: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de levantamento de auditoria realizado no Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB) e no Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), com vistas a identificar disfunções na burocracia estatal, com ênfase na área de obtenção de crédito, e que geram impacto negativo no ambiente de negócios e na competitividade das organizações produtivas, prejudicando o desenvolvimento nacional;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. recomendar ao Banco do Nordeste, nos termos do art. 250, inciso III, do RITCU, e com o intuito de possibilitar a transparência que deve ser dada às ações públicas, como forma de viabilizar o controle social e a bem dos princípios da publicidade, da eficiência e do interesse público, com fulcro no caput do art. 37 da CF/1988, art. , caput e parágrafo único, da Lei 9.784/1999, arts. e 3º da Lei 12.527/2011, e arts. , , , 10º, 14 e 15 da Lei 7.827/1989, que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias:

9.1.1. permita o acesso ao Sistema S567 – Plataforma de Crédito Especializado por parte da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), que em sua composição inclui o Conselho Deliberativo do Desenvolvimento do Nordeste (Condel/Sudene), para que acompanhe e gerencie as demandas por crédito registradas no mencionado sistema, por meio, tanto do acesso a detalhes não protegidos por sigilo bancário relativos a pleitos individuais, inclusive no que concerne a reclamações dos clientes, quanto pela geração de relatórios gerenciais com índices e indicadores de desempenho;

9.1.2. implemente, no Sistema S567, sistemática que permita a anotação de reclamações e registro de comunicação entre o BNB e o cliente, criando mecanismo de controle gerencial parametrizado dessas anotações e permitindo que a Ouvidoria da Sudene acompanhe e gerencie tanto essas anotações, quanto a apuração de eventuais irregularidades apontadas;

9.1.3. desenvolva, no Sistema S567, mecanismo que permita o registro da avaliação realizada pelo Banco em relação à solicitação de financiamentos e à conferência da comprovação da aplicação dos recursos repassados aos tomadores de crédito com recursos do FNE;

9.1.4. conceda permissão de acesso ao Sistema S567 para o tomador de recursos, para que possa visualizar o registro da avaliação realizada pelo banco em relação à sua solicitação de financiamento e à conferência da comprovação da aplicação dos recursos do FNE que lhe foram repassados;

9.1.5. defina e normatize os prazos para realização de cada etapa do Processo de Concessão de Crédito, compreendida entre o momento de cadastramento da intenção de negócio pelo tomador de crédito até a emissão do Protocolo de Documentos, no Sistema S567 – Plataforma de Crédito Especializado;

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 027.660/2018-4

9.1.6. defina os indicadores de desempenho a serem obtidos com a implantação do Sistema S567, inclusive indicadores de prazo que abranjam todas as fases do processo de concessão de crédito, desde o cadastramento da intenção de negócios pelo cliente até o efetivo desembolso do crédito;

9.2. determinar à Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), e ao Conselho Deliberativo do Desenvolvimento do Nordeste, nos termos do art. 250, inciso II, do RITCU, com o objetivo de promover a adequada gestão dos recursos do FNE, como forma de viabilizar o controle social e a bem dos princípios da eficiência, da publicidade, da impessoalidade e do interesse público, com fulcro no caput do art. 37 da CF/1988, art. , caput e parágrafo único, da Lei 9.784/1999 e arts. , 14, 15 e 18-A, da Lei 7.827/1989, que, no prazo de 60 (sessenta) dias a contar da implementação dos subitens 9.1.1 e 9.1.2:

9.2.1. acompanhe as ações adotadas pelo Banco do Nordeste na concessão dos financiamentos, de modo a gerenciar as demandas por crédito registradas, pelo Banco, no Sistema de Concessão de Crédito Especializado – S567, por meio, tanto do acesso a detalhes não protegidos por sigilo bancário relativos a pleitos individuais, inclusive no que concerne a reclamações dos clientes, quanto pela geração de relatórios gerenciais com índices e indicadores de desempenho;

9.2.2. acompanhe e gerencie, por meio de sua Ouvidoria, as anotações de reclamações e dúvidas que sejam encaminhadas diretamente à Sudene;

9.3. dar ciência desta deliberação ao Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB) e ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE).

10. Ata nº 29/2019 – Plenário.

11. Data da Sessão: 7/8/2019 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1857-29/19-P.

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: José Mucio Monteiro (Presidente), Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo (Relator).

13.2. Ministro-Substituto convocado: André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MUCIO MONTEIRO VITAL DO RÊGO

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral

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