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28 de Maio de 2020
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - TOMADA DE CONTAS ESPECIAL (TCE) : 00009220185 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 11 meses
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5

GRUPO II – CLASSE II – Primeira Câmara

TC 000.092/2018-5

Natureza: Tomada de Contas Especial.

Entidade: Pangea - Centro de Estudos Socioambientais.

Responsáveis: Pangea - Centro de Estudos Socioambientais (01.250.754/0001-62); Sérgio Veiga de Santana (050.195.675-15).

Interessado: Ministério do Desenvolvimento Social (MDS).

Representação legal: Paulo Haus Martins (69.406/OAB-RJ) e outros, representando Pangea - Centro de Estudos Socioambientais e Sérgio Veiga de Santana.

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. MINISTÉRIO EXTRAORDINÁRIO DE SEGURANÇA ALIMENTAR E COMBATE À FOME (EXTINTO). CONVÊNIO. IMPUGNAÇÃO PARCIAL DAS DESPESAS. CITAÇÕES. AUSÊNCIA DE ELEMENTOS PARA CONFIGURAÇÃO DO DÉBITO. ACOLHIMENTO DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA. CONTAS REGULARES COM RESSALVA. COMUNICAÇÕES. ARQUIVAMENTO.

Relatório

Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo então Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), atual Ministério da Cidadania, em desfavor do Sr. Sérgio Veiga de Santana, presidente do Centro de Estudos Socioambientais (Pangea), em razão da impugnação parcial das despesas do convênio 13/2003 (Siconv 486844) 1 , celebrado entre a União, por intermédio do extinto Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome, e a Pangea, e que tinha por objeto a realização de ações integradas de organização social, capacitação, assistência social e geração de trabalho e renda junto aos catadores de materiais recicláveis de lixões, tendo como referência o Projeto Interministerial Lixo e Cidadania: Combate à Fome Associado à Inclusão Social de catadores e a erradicação de lixões, conforme plano de trabalho 2 .

2. Promovidas as citações dos responsáveis, a Secex-TCE elaborou instrução de mérito 3 , a qual adoto como relatório, com os ajustes de forma pertinentes:

“(...)

HISTÓRICO

2. O convênio 13/2003 foi firmado no valor de R$ 529.460,00, sendo R$ 455.700.00, à

conta da concedente e R$ 73.760,00 referentes à contrapartida do convenente (peça 2, p. 72-88).

Teve vigência de 18/12/2003 a 30/6/2005 (peça 7, p. 3). Os recursos foram liberados, por meio

da ordem bancária 2003OB900014, datada de 19/12/2003 (peça 2, p. 94).

3. A prestação de contas foi acostada aos autos, em razão da diligência solicitando os

documentos correspondentes (ofício 436/2018-TCU/Secex-TCE - peça 16), passando a compor

as peças 24-62. Por seu turno, a área técnica do MDS realizou sua análise por meio dos

seguintes instrumentos: nota técnica 80/2014/COP/CGEOF/Sesan/MDS (peça 3, p. 47-95);

1 Peça 2, p. 72-88 e 102-104.

2 Peça 2, p. 44-52.

3 Peça 80-82.

1

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5

informação 59/2015/COP/CGEOF/SESAN/MDS (peça 2, p. 4-34); nota técnica 54/2015CGEOF/Sesan/MDS (peças 4, p. 36-111 e 5, p. 1-35).

4. O fundamento para a instauração da tomada de contas especial, conforme apontado na

nota técnica 96/2015-CGEOF/Sesan/MDS, foi a identificação das seguintes irregularidades

(peças 6, p. 10-12):

‘a) Apresentação do relatório de cumprimento do objeto de forma resumida; b)

ausência de devolução de saldo de recursos não aplicados na execução do convênio

13/2003 ao concedente; c) movimentação financeira dos recursos do convênio em duas

contas bancárias; d) ausência dos extratos bancários da conta de investimentos; e)

cobertura de despesas a título de CPMF e tarifas bancárias, utilizando recursos do

convênio; f) emissão de um único cheque para pagamento de diversos credores; g)

ausência do aporte do montante total da contrapartida; h) apresentação incompleta de

processos licitatórios; i) preenchimento incorreto das notas fiscais inerentes a despesas

com deslocamento, alimentação, hospedagem e outras; j) ausência de relatório de

atividades desenvolvidas nas capacitações realizadas; k) ausência de identificação dos

dados do veículo nas notas fiscais de fornecimento de combustíveis, bem como de

relatório de controle dos gastos; I) cobertura de despesas a título de INSS; m) ausência

dos contratos firmados entre o Pangea e as prestadoras de serviços; n) pagamento de

remuneração a pessoal vinculado à entidade privada convenente; o) recibos dos

consultores sem assinatura; p) falta de identificação, com o título e o número do

convenio, nos comprovantes de despesas, conforme determina o § 1º do art. 30 da

IN/STN 1/1997; q) realização de despesas em desacordo com o plano de trabalho.’

5. De acordo com o tomador de contas, os fatos apurados no processo indicam a

ocorrência de prejuízo ao erário decorrente das seguintes irregularidades: não devolução do

saldo de recursos não aplicados na execução do convênio; devolução de recursos de aplicação

de financeira; emissão de um único cheque para pagamento de diversos credores; ausência de

aporte do montante da contrapartida; cobertura de despesas referentes ao pagamento do INSS;

pagamento de pessoal vinculado à entidade convenente; realização de despesas em desacordo

com o plano de trabalho; documentos não aceitos na prestação de contas sem valor fiscal (peça

6, p. 108).

6. Impende mencionar que as justificativas apresentadas pelo convenente não foram

acolhidas pelo ministério, conforme análise realizada, por meio da nota técnica 54/2015CGEOF/Sesan/MDS, confirmando-se as irregularidades ensejadoras da impugnação das

despesas mencionadas no parágrafo anterior (peças 4, p. 36-111 e 5, p. 1-35).

7. Nesse sentido, o débito correspondente foi calculado, conforme análise realizada no

âmbito da informação 59/2015/COPC/CGEOF/Sesan/MDS (peças 2, p. 24-26 e 6, p. 18-20):

Com imputação do débito, individualmente, ao Sr. Sérgio Veiga de Santana




Origem do débito 

Valor original 

Valor atualizado 

Período de atualizaç 

ão 
      
Data inicial 

Data final 

Não devolução de saldo
remanescente 

4.922,82 

17.162,32 

30/7/2005 
  

Rendimento financeiro não
aplicado 

72,42 

288,76 

14/7/2004 
  

Emissão de um único cheque
para pagamento de diversos
credores 

54,09 

210,03 

8/9/2004 
  

Ausência de comprovantes de
despesas a título de INSS 

796,80 

3.248,92 

3/5/2004 

14/12/2016 

Pagamento de remuneração a
pessoal vinculado à entidade
privada convenente 

26.085,16 

75.513,19 

24/8/2007 
  

Realização de despesas em
desacordo com o plano de 

13.947,17 

82.679,66 

6/8/2004 
  




Ausência de comprovantes de
despesas a título de INSS
Pagamento de remuneração a
pessoal vinculado à entidade
privada convenente
Realização de despesas em
desacordo com o plano de 

14/12/2016
796,80 3.248,92 3/5/2004
26.085,16 75.513,19 24/8/2007
13.947,17 82.679,66 6/8/2004 

2

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trabalho 

6.904,99 
  
22/6/2004 

Total 

52.782,50 

176.102,88 
  

Com imputação do débito ao Sr. Sérgio Veiga de Santana, solidariamente, com o Centro

de Estudos socioambientais – Pangea




Origem do débito 

Valor original 

Valor atualizado 

Período de atualizaç 

ão 
      
Data inicial 

Data final 

Contrapartida não realizada 

63.196,60 

243.315,34 

31/10/2004 

14/12/2016 

Total 
  
243.315,34 
    

8. Por meio das comunicações constantes dos autos, o Ministério do Desenvolvimento

Social e Combate à Fome notificou o responsável e a entidade convenente das irregularidades

na execução do ajuste e da reprovação da prestação de contas, requerendo a devolução dos

recursos repassados (peças 2, p. 116; 3, p. 1-19, 23-25, 97-101, 109-111; 5, p. 37-41, 47-51; 6,

p. 24-30, 38, 40-44).

9. Diante da impugnação parcial das despesas do convênio sob exame e da não devolução

dos recursos, instaurou-se a tomada de contas especial. Com efeito, no relatório de TCE

203/2016 concluiu-se que o prejuízo importaria no valor original de R$ 115.979,10, imputando

se a responsabilidade ao Sr. Sérgio Veiga de Santana, presidente do Centro de Estudo

Socioambientais (Pangea) à época dos fatos e gestor dos recursos recebidos, solidariamente,

com a entidade que presidia (peça 6, p. 92-110).

10. O relatório de auditoria 1164/2017 da Controladoria Geral da União (peça 7, p. 5-7)

também chegou às mesmas conclusões. Após serem emitidos o certificado de auditoria, o

parecer do dirigente e o pronunciamento ministerial (peça 7, 9-20), o processo foi remetido a

esse Tribunal.

11. Na instrução inicial (peça 13), analisando-se os documentos nos autos, concluiu-se

pela necessidade de realização de citação do Sr. Sérgio Veiga de Santana (CPF 050.195.67515); e do Centro de Estudos Socioambientais – Pangea (CNPJ 01.250.754/0001-62):

a) Ocorrências: Não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos públicos

federais repassados no âmbito do convênio 13/2003 - Siconv 486844.

b) Débito:




DATA DA OCORRÊNCIA 

VALOR ORIGINAL (R$) 

30/5/2004 

796,80 

22/6/2004 

6.904,99 

14/7/2004 

72,42 

6/8/2004 

13.947,17 

8/9/2004 

54,09 

31/10/2004 

63.196,60 

30/7/2005 

4.922,82 

24/8/2007 

26.085,16 

Valor atualizado do débito em 8/6/2018: R$ 239.242,76 (peça 12).

c) Responsáveis: Sérgio Veiga de Santana (CPF 050.195.675-15); e Centro de Estudos

Socioambientais – Pangea (CNPJ 01.250.754/0001-62).

d) Conduta: Praticar as seguintes irregularidades no âmbito do convênio 13/2003 - Siconv

486844: não devolução do saldo de recursos não aplicados na execução do convênio; devolução

de recursos de aplicação de financeira; emissão de um único cheque para pagamento de diversos

credores; ausência de aporte do montante da contrapartida; cobertura de despesas referentes ao

pagamento do INSS; pagamento de pessoal vinculado à entidade convenente; realização de

despesas em desacordo com o plano de trabalho; documentos não aceitos na prestação de contas

sem valor fiscal, no âmbito do convênio 13/2003 - Siconv 486844. A entidade responde

solidariamente com seus administradores à época dos fatos pelos danos causados ao erário na

aplicação desses recursos (Súmula 286).

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5

12. Além disso, verificou-se que os documentos apresentados pela convenente, a título de

prestação de contas, não constavam nos autos. Dessa forma, tornou-se necessária a realização de

diligência ao Ministério do Desenvolvimento Social para que encaminhasse, no prazo de 15

dias, a documentação correspondente.

13. Em cumprimento ao pronunciamento da unidade (peça 15), a diligência foi efetuada

por meio do ofício 436/2018-TCU/Secex-TCE (peça 16). Em resposta, o Ministério do

Desenvolvimento Social encaminhou a documentação constante às peças 24-62.

14. Por seu turno, as citações dos responsáveis foram efetuadas, conforme quadro abaixo:




Responsável 

Comunicação 
  
Aviso de Recebim 

ento (AR) 

Sérgio Veiga de Santana 

Ofício 434/2018TCU/Secex-TCE 

peça 18 

11/7/2018 

peça 23 

Centro de Estudos Socioambientais – 

Ofício 435/2018TCU/Secex-TCE 

peça 17 

12/7/2018 

peça 65 

Pangea 

Ofício 978/2018TCU/Secex-TCE 

peça 68 

14/8/2018 

peça 70 

15. O Sr. Sérgio Veiga de Santana, após ter pedido cópia integral do processo (peça 20),

requereu prorrogação de prazo por 30 dias (peça 64), a qual foi concedida por meio do despacho

à peça 67. Em consequência, suas alegações de defesa foram apresentadas em peça única, de

forma conjunta com a Pangea, à peça 73, por meio dos seus advogados devidamente habilitados,

no que se fez acompanhar dos elementos vertidos às peças 74-76.

EXAME TÉCNICO

16. Passa-se a seguir a descrever cada argumento apresentado nas alegações de defesa

apresentadas, de forma conjunta, pelos responsáveis, seguido de suas respectivas análises:

Argumentos

Prescrição

17. Somente nos casos de crime doloso de improbidade administrativa é que se cogita a

imprescritibilidade.

Análise:

18. Com relação à alegação de prescrição, cabe trazer a lume a percuciente análise

extraída do relatório antecedente ao acórdão 1449/2018-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro

Vital do Rego, que bem retrata o entendimento desta Corte de Contas a respeito da prescrição, à

luz de recentes entendimentos do STJ e STF:

‘(...)

2. Questão preliminar: ocorrência de prescrição s egundo jurisprudência do STJ e do

STF

3. Alega o recorrente a ocorrência de prescrição segundo julgados do Superior Tribunal de

Justiça e do Supremo Tribunal Federal, com a incidência do prazo quinquenal.

Análise

4. A atuação do TCU tem por objetivo a recomposição do erário. E, ao assim agir, o Tribunal

de Contas da União encontra salvaguarda na Magna Carta em face do instituto da prescrição, conforme dispõe a parte final do art. 37, § 5º: ‘A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento’.

5. Tem-se, assim, que, nos termos do citado art. 37, § 5º, in fine, da CF/88, as ações que

visam ao ressarcimento do erário – a exemplo da tomada de contas em comento – são

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imprescritíveis, não tendo incidência analógica do prazo quinquenal previsto na Lei de Procedimento Administrativo.

6. Conforme ensina o professor José Afonso da Silva (in Curso de Direito Constitucional

Positivo, 9ª Edição, Malheiros Editores, pág. 574), verbis:

‘A prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito, pela inércia de seu titular, é um princípio geral do direito. Não será, pois, de estranhar que ocorram prescrições administrativas sob vários aspectos, quer quanto às pretensões de interessados em face da Administração, quer quanto às desta em face de administrados. Assim é especialmente em relação aos ilícitos administrativos. Se a Administração não toma providências à sua apuração e à responsabilização do agente, a sua inércia gera a perda do seu ius persequendi . É o princípio que consta do art. 37, § 5º, que dispõe: A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízo ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento. Vê -se, porém, que há uma ressalva ao princípio. Nem tudo prescreverá. Apenas a apuração e punição do ilícito, não, porém, o direito da Administração ao ressarcimento, à indenização, do prejuízo causado ao erário . É uma ressalva constitucional e, pois, inafastável, mas, por certo, destoante dos princípios jurídicos, que não socorrem quem fica inerte ( dormientibus non sucurrit ius ). Deu-se assim à Administração inerte o prêmio da imprescritibilidade na hipótese considerada.’

7. Esse é o entendimento do Egrégio Superior Tribunal de Justiça, consoante se extrai dos

precedentes a seguir transcritos:

‘AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESSARCIMENTO. TOMADA DE CONTAS. DANO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. AGRAVO IMPROVIDO. 1. A ação de ressarcimento dos prejuízos causados ao erário é imprescritível. Precedentes. 2. Agravo regimental improvido. (AgRg no Ag 1224532/SP, Rel. Ministro HAMILTON CARVALHIDO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/02/2011, DJe 10/2/2011)’

‘ADMINISTRATIVO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. DANO AO ERÁRIO. RESSARCIMENTO. IMPRESCRITIBILIDADE. MULTA. PRESCRIÇÃO QÜINQÜENAL. ART. 1º DA LEI 9.873/1999. INAPLICABILIDADE. 1. A pretensão de ressarcimento por prejuízo causado ao Erário é imprescritível. Por decorrência lógica, tampouco prescreve a Tomada de Contas Especial no que tange à identificação dos responsáveis por danos causados ao Erário e à determinação do ressarcimento do prejuízo apurado. Precedente do STF. (...) 4. Recursos Especiais parcialmente providos para afastar a prescrição relativamente ao ressarcimento por danos causados ao Erário. (REsp 894539 / PI, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 2/10/2007, DJe 14/05/2008)’

8. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Mandado de Segurança

26.210, igualmente fixou tese da imprescritibilidade das ações de ressarcimento por danos ao erário:

‘EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. BOLSISTA DO CNPq. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE RETORNAR AO PAÍS APÓS TÉRMINO DA CONCESSÃO DE BOLSA PARA ESTUDO NO EXTERIOR. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. I - O beneficiário de bolsa

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de estudos no exterior patrocinada pelo Poder Público, não pode alegar desconhecimento de obrigação constante no contrato por ele subscrito e nas normas do órgão provedor. II - Precedente: MS 24.519, Rel. Min. Eros Grau. III -Incidência, na espécie, do disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, no tocante à alegada prescrição . IV - Segurança denegada. (MS 26210/DF; Relator (a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI; Julgamento: 4/9/2008; Órgão Julgador: Tribunal Pleno)’

9. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal está pacificada nesse sentido, conforme se

extrai dos recentes julgados de ambas as suas turmas:

‘EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. 1) AÇÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO: IMPRESCRITIBILIDADE. PRECEDENTES. 2) OCORRÊNCIA DE DANO:NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (ARE 772852 AgR, Relator (a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, julgado em 11/3/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-057 DIVULG 21-3-2014 PUBLIC 24-3-2014)’

‘EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário. Alegada ausência de esgotamento de instância, em virtude da não interposição de embargos de divergência. Não ocorrência. Medida cautelar preparatória de futura ação de ressarcimento. Imprescritibilidade pacificamente reconhecida pela Corte. 1. Não há que se falar em ausência de esgotamento de instância, pois o recurso de embargos de divergência, dado seu caráter facultativo, não se enquadra dentre os recursos ordinários, a que alude o verbete da Súmula 281 da Corte. 2. A discussão sobre a natureza da ação civil pública em tela, se de improbidade administrativa ou de ressarcimento por supostos danos causados ao erário, bem como sobre sua eventual imprescritibilidade, não prescinde da análise dos fatos e das provas dos autos, a qual é incabível na via extraordinária, a teor do disposto na Súmula nº 279 da Corte. 3. Agravo regimental não provido. (RE 601707 AgR, Relator (a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 29/10/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-233 DIVULG 26-11-2013 PUBLIC 27-11-2013)’

‘Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO ADMINISTRATIVO. DANO AO ERÁRIO. ARTIGO 37, § 5º, DA CF. IMPRESCRITIBILIDADE. PRECEDENTES. PRETENSÃO DE REJULGAMENTO DA CAUSA PELO PLENÁRIO E ALEGAÇÃO DE NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DE DANO CONCRETO PARA SE IMPOR A CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO EM RAZÃO DO DANO CAUSADO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. SUBMISSÃO DA MATÉRIA A REEXAME PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO, DETERMINANDO-SE O PROCESSAMENTO DO RECURSO OBSTADO NA ORIGEM. 1. O Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência assente no sentido da imprescritibilidade das ações de ressarcimentos de danos ao erário. Precedentes: MS 26210/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, 10.10.2008; RE 578.428/RS-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ayres Britto, DJe 14.11.2011; RE 646.741/RS-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 22.10.2012; AI 712.435/SP-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 12.4.2012 . 2. Agravo regimental. Pleito formalizado no sentido de submeter o tema a reexame do Plenário da Corte. Cabimento da pretensão, porquanto

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entendo relevante a questão jurídica e aceno com a necessidade de reapreciação da matéria pelo Supremo Tribunal Federal. 3. Agravo regimental provido, determinando-se o processamento do recurso extraordinário obstado pelo Tribunal de origem. (AI 819135 AgR, Relator (a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 28/05/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-161 DIVULG 16-8-2013 PUBLIC 198-2013)’

10. Importante ressaltar que, mais recentemente, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no

julgamento do RE 669069 , com repercussão geral, decidiu pela prescritibilidade das ações de reparação de danos à Fazenda Pública decorrentes de ilícito civil:

‘Ementa: CONSTITUCIONAL E CIVIL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. 2. Recurso extraordinário a que se nega provimento. (grifamos; RE 669069/MG; Relator (a): Min. TEORI ZAVASKI; Julgamento: 3/2/2016; Órgão Julgador: Tribunal Pleno )’

11. É de se destacar que a decisão supra foi objeto de embargos de declaração opostos pelo

Procurador-Geral da República, o qual, em sua peça recursal, buscou, entre outras coisas, aclarar o sentido da expressão ‘ilícito civil’. Ao julgar os referidos embargos, o STF assim se manifestou:

‘Ementa: PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. DANO DECORRENTE DE ILÍCITO CIVIL. PRESCRITIBILIDADE. SENTIDO ESTRITO DA EXPRESSÃO ‘ILÍCITO CIVIL’, DELIMITADO PELO ACÓRDÃO EMBARGADO . FIXAÇÃO DO TERMO INICIAL DO PRAZO PRESCRICIONAL. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. MODULAÇÃO DE EFEITOS DA TESE FIRMADA NO ACÓRDÃO EMBARGADO. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE MOTIVO RELEVANTE DE INTERESSE SOCIAL OU DE SEGURANÇA JURÍDICA. REDISCUSSÃO DE QUESTÕES DECIDIDAS. IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS. (grifamos; RE 669069 ED/MG; Relator (a): Min. TEORI ZAVASKI; Julgamento: 16/6/2016; Órgão Julgador: Tribunal Pleno )’

12. Nota-se que a ementa supra (Embargos de Declaração) explicita que o sentido da

expressão ‘ilícito civil’ foi devidamente estabelecido quando do julgamento do RE 669069, nos termos do voto do Exmo. Ministro Teori Zavaski, que conduziu o julgamento dos Embargos de Declaração:

3. Nos debates travados na oportunidade do julgamento ficou clara a opção do Tribunal de considerar como ilícito civil os de natureza semelhante à do caso concreto em exame, a saber: ilícitos decorrentes de acidente de trânsito. O conceito, sob esse aspecto, deve ser buscado pelo método de exclusão : não se consideram ilícitos civis, de um modo geral, os que decorrem de infrações ao direito público , como os de natureza penal, os decorrentes de atos de improbidade e assim por diante . Ficou expresso nesses debates, reproduzidos no acórdão embargado, que a prescritibilidade ou não em relação a esses outros ilícitos seria examinada em julgamento próprio.’

13. Por isso mesmo, recentemente, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão

geral de dois temas relacionados à prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário: (a) Tema 897 – ‘Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em face

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de agentes públicos por ato de improbidade administrativa’; e (b) Tema 899 – ‘Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas’ (RE 636.886/AL – pendente de julgamento, referenciado pelo recorrente).

14. Desse modo, se dúvidas ainda houvesse, é evidente que as pretensões de ressarcimento

decorrentes de atos tipificados como ilícitos de improbidade administrativa, assim como aquelas fundadas em decisões das Cortes de Contas, não foram abrangidas pela tese fixada no julgado embargado.

15. Pelo acima exposto, observa-se que não assiste razão ao recorrente quando afirma a

ocorrência da prescrição. Ora, ao interpretar o art. 37, § 5º, da Constituição Federal e firmar a tese da imprescritibilidade das ações de reparação de dano movidas pelo Estado, fundadas em decisões das Cortes de Contas, o STF fez a devida ponderação de princípios constitucionais. E ao fazê-lo, entendeu ser a dita imprescritibilidade compatível com os princípios da segurança jurídica e da razoabilidade.’

19. Ademais, oportuno registrar que, por meio da Petição/STF 34.087/2016, o Tribunal

de Contas da União postulou a habilitação no RE 636.886, na qualidade de amicus curiae, o que

foi deferido pelo relator, Min. Teori Zavascki, em decisao de 29/9/2016. O então Ministro do

STF determinou igualmente ‘a suspensão do processamento de todas as demandas pendentes em

tramitação no território nacional, mas exclusivamente aquelas em que esteja em debate a

prescrição do pedido de ressarcimento ao erário baseado em título de Tribunal de Contas’, tendo

sido oficiados todos os Presidentes de Tribunais no País bem como a Turma Nacional de

Uniformização dos Juizados Especiais.

20. Outrossim, com o falecimento do Min. Teori, foi nomeado, em 22/3/2017 , novo

relator do RE 636.886, o Min. Alexandre de Moraes, permanecendo pendente de decisão

definitiva o referido recurso extraordinário. Destaco que a referida decisão do antigo relator de

suspender as demandas pendentes referem-se à fase judicial de cobrança do título extrajudicial

lavrado com a decisão condenatória da Corte de Contas, não alcançando os processos em curso

neste TCU sobre idêntico tema.

21. Nesse contexto, corroborando com esses apontamentos, entende-se que a

alegação preliminar de prescrição deve ser rejeitada.

Argumentos

Prejuízo à apresentação de defesa

22. O órgão concedente demorou em analisar os documentos apresentados pela

entidade convenente por duas vezes: entre 2005 (prestação de contas) e 2010 (emissão

de parecer financeiro) e entre 2010 (complementação da prestação de contas) e 2014

(parecer pela reprovação das contas). Aduzindo que esses dois períodos de inatividade

da Administração seriam equivalentes ao prazo de 10 anos que o TCU considera que

prejudica o direito ao contraditório e à ampla defesa (peça 73, p. 3-4).

Análise

23. Preliminarmente, para facilitar a compreensão dos fatos, apresenta-se um quadro com

a cronologia da fase interna desta TCE arguida pela defesa:




26/8/2005 

Apresentação da prestação de contas final 

Peça 2, p. 107 

21/11/2005 

Emissão de nota técnica 402/2005/Sesan/MDS 

Peça 2, p. 110-113 

8/10/2010 

Solicitação de complementação da prestação de contas
(ofício 687/2010) 

Peça 2, p. 116-peça 3, 1-18 

26/11/2010 

Resposta da entidade convenente ao ofício 687/2010 

Peça 3, p. 26-31,
acompanhados dos
elementos, p. 32-44 

14/08/2014 

Solicitação de devolução de recursos e documentação 

Peça 3, p. 97-101 

8

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5

complementar (ofício 845/2014)

24. Pois bem, de acordo com o § 1º do art. 30 da Instrução Normativa STN 1/1997, os

documentos referentes à prestação de contas final dos órgãos e entidades convenentes deverão

ser mantidos arquivados em boa ordem, no próprio local em que forem contabilizados, à

disposição dos órgãos de controle interno e externo, pelo prazo de cinco anos, contados da

aprovação da prestação de contas. Tal regra foi reproduzida na subcláusula primeira da cláusula

nona do instrumento do convênio em epígrafe, cujo responsável foi o signatário (peça 2, p. 83).

25. No caso vertente, a prestação de contas final foi apresentada em 26/8/2005 (peça 2, p.

107). Em consequência, o órgão repassador emitiu a nota técnica 402/2005/Sesan/MDS, em

21/11/2005, no qual constava a seguinte conclusão (peça 2, p. 110-113):

‘(...) informamos que a prestação de contas final apresentada reúne condições para

pronunciamento do técnico responsável, com indicativo de aprovação. No entanto,

quanto ao aspecto financeiro destaca-se que a análise especializada compete à

Unidade de Orçamento e Financeira desta Secretaria, para parecer conclusivo .’

26. Nesse sentido, cabe trazer a lume a regra fixada nos incisos I e II do § 1º da Instrução

Normativa STN 1/1997, in verbis:

‘§ 1º A prestação de contas parcial ou final será analisada e avaliada na unidade

técnica responsável pelo programa do órgão ou entidade concedente que emitirá

parecer sob os seguintes aspectos:

I - técnico - quanto à execução física e atingimento dos objetivos do convênio,

podendo o setor competente valer-se de laudos de vistoria ou de informações obtidas

junto a autoridades públicas do local de execução do convênio;

II - financeiro - quanto à correta e regular aplicação dos recursos do

convênio.

27. Depreende-se desses dispositivos regulamentares de observância obrigatória na

execução dos convênios, que o prazo de cinco anos para a guarda dos documentos referentes à

prestação de contas sequer teve início, porquanto a prestação de contas final do ajuste não fora

aprovada pelo órgão repassador. Dessa forma, os documentos correspondentes deveriam ter sido

mantidos em boa guarda, conforme disciplinado na legislação pertinente.

28. Prova disso, é que, em 8/10/2010, o órgão concedente notificou a entidade

convenente no sentido de que a análise financeira da prestação de contas identificou pendências

que justificavam, naquele momento, a solicitação de informações e esclarecimentos por parte da

Pangea, nos termos do ofício 667/2010 (peça, p. 116-peça 3, 1-18).

29. Passando em revista o teor do ofício supracitado, constatou-se que se tratava de onze

laudas de irregularidades praticadas pela entidade convenente na execução do convênio em tela.

Nesse sentido, é de se esperar de um gestor médio que promovesse um amplo e estreito

acompanhamento do deslinde das pendências evidenciadas pelo órgão repassador. Não se

mostrando procedimento prudente, simplesmente, enviar um ofício de resposta (peça 3, 26-31) e

dar o caso por encerrado, conforme argumentou a defesa quando aduziu que ‘passou o

convenente de novo a contar razoavelmente que estaria liberado de suas obrigações’ (peça 73, p.

4).

30. Desde esse momento de cobrança de complementação da prestação de contas pelo

órgão repassador, o gestor já sabia da sua situação de mora em relação ao presente convênio e

também acerca da necessidade de promover todo o saneamento das irregularidades noticiadas

até que o órgão repassador aprovasse definitivamente sua prestação de contas.

31. Ressalte-se que a situação em exame se distingue substancialmente daquelas em que o

TCU vem considerando iliquidáveis as contas, haja vista que o entendimento desta Corte de

Contas é o de que fica prejudicado o exercício da ampla defesa e do contraditório apenas

naqueles casos em que o ex-gestor somente vem a ser comunicado de eventuais falhas na

9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5

prestação de contas na fase externa, sem que antes da instauração da TCE tenha ele sido

comunicado sobre essas ocorrências, por culpa do órgão repassador.

32. De igual modo, observa-se que o caso ora analisado não se equipara, para fins da

verificação de infração aos princípios do contraditório e da ampla defesa, ao disposto no art. 6º,

II, da Instrução Normativa TCU 71/2012. Isso porque, além dos interstícios de tempo entre a

apresentação de prestação de contas e complementações e as análises de cada uma por parte do

órgão concedente (vide quadro acima item 23 desta instrução) não totalizarem dez anos, cabe

destacar que o referido dispositivo estabelece que ‘salvo determinação em contrário do

Tribunal, fica dispensada a instauração de tomada de contas especial após transcorridos dez

anos desde o fato gerador’.

33. Cabe esclarecer que o aludido dispositivo não determina o arquivamento sumário do

processo, e como se depreende da ressalva inicial ‘salvo determinação em contrário’, o TCU

pode, ao analisar o caso concreto, decidir de forma diversa, dando prosseguimento aos autos.

34. Trata-se, portanto, apenas de uma presunção relativa de que, após o transcurso do

tempo de dez anos, restaria comprometido o exercício da ampla defesa por parte do responsável.

Uma vez verificado que não houve afronta ao exercício de tal prerrogativa, cabe a este Tribunal,

com vistas à racionalidade administrativa e à economia processual, decidir pelo arquivamento

ou não do feito.

35. Contudo, tal dispositivo não é aplicável ao caso concreto, porquanto, entende-se que

não poderia o responsável, nesta oportunidade, beneficiar-se da própria conduta omissiva,

porquanto, o órgão instaurador já havia noticiado a existência de irregularidades desde o

exercício de 2010. Ademais, existem documentos nos autos que evidenciam as irregularidades

apontadas pelo concedente.

36. Ressalte-se que esse raciocínio vai ao encontro das regras de prescritibilidade das

ações de ressarcimento de recursos públicos, conforme entendimento consolidado desta Corte

de Contas e do Supremo Tribunal Federal.

37. Portanto, entende-se que esses argumentos devem ser rejeitados.

Argumentos

Não devolução do saldo remanescente

38. A devolução do saldo remanescente consta dos autos em fls. 3.037 e 3.038 do apenso

XV em GRU ratificada pelo documento do Siafi 2010RA001099, de 26/11/2010 que, embora já

conste dos autos, também junta a esta defesa.

Análise

39. Compulsando os elementos encaminhados pelo Ministério do Desenvolvimento

Social, verificou-se que a convenente efetuou o pagamento, em 29/11/2010, de Guia de

Recolhimento da União – GRU, no valor de R$ 5.220,97, em favor da Secretaria Nacional de

Segurança Alimentar e Nutricional, o que foi confirmado mediante extrato Siafi de consulta

registro de arrecadação (peça 58, p. 384-386).

40. Contudo, tal pagamento, de acordo com o órgão instaurador (peça 4, p. 60-66) referese ao pagamento indevido realizado pela Pangea com recursos do convênio, a título de CPMF e

tarifas bancárias, o que é vedado pelo art. 8º, IV e VII, da Instrução Normativa STN 1/1997 c/c

art. , I, da Lei 9.311/1996. Aliás, a subcláusula única da cláusula sexta do convênio 13/2003,

preconizava que os recursos do ajuste não poderiam ser utilizados para pagamento de despesas

com taxas bancárias, multas, juros ou correção monetária referentes a pagamentos ou

recolhimentos fora do prazo.

41. Na verdade, o saldo remanescente em questão, o qual deveria ser devolvido pela

entidade convenente, R$ 4.922,82, corresponde à diferença entre a receita e a despesa constante

do relatório de execução da receita e da despesa apresentado na prestação de contas pelo

convenente (peça 58, p. 360), conforme demonstrado no quadro abaixo:

10

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5




ÓRGÃO CO 

NCEDENTE 

RECEITAS 

DESPESAS 

R$ 455.700,00 

R$ 450.777,18 

SALDO REM ANESCENTE R$ 4.922,82 
  

42. Portanto, as alegações de defesa apresentadas não devem ser acolhidas, haja vista que

a devolução de recursos informada não corresponde ao valor impugnado pelo órgão instaurador.

Rendimento financeiro não aplicado

Argumentos

43. É a primeira vez que a convenente tem acesso a esse questionamento. A devolução do

rendimento financeiro não aplicado é improcedente, pois trata-se de questionamento superficial,

desnecessário e inexpressivo. Além disso, com a devolução do saldo, o resultado do rendimento

já estaria incluído.

Análise

44. A exigência do pagamento em questão encontra amparo no art. 20, § 1º, I, da

Instrução Normativa STN 1/1997, que estabelece que os recursos federais repassados, enquanto

não empregados na sua finalidade, serão obrigatoriamente aplicados em caderneta de poupança

de instituição financeira oficial, se a previsão de seu uso for superior a um mês. Demais disso, a

obrigação em epígrafe foi assumida pelo convenente ao assinar o termo de convênio que fixou

essa exigência na cláusula II, ‘b’ (peça 2, p. 74).

45. A memória de cálculo do valor original de R$ 72,42 consta da nota técnica 54/2015CGEOF/Sesan/MDS (peça 5, p. 1-9), correspondente ao rendimento que deveria ter sido obtido

pelo convenente no período de 14/6 a 14/7/2004, em relação ao valor R$ 10.270,35, que não foi

devidamente aplicado pelo convenente à época, conforme legislação pertinente.

46. Conforme, evidenciado no item 39 desta instrução, a devolução de recursos efetuada

pelo órgão concedente refere-se ao pagamento indevido realizado pela Pangea com recursos do

convênio, a título de CPMF e tarifas bancárias (peça 58, p. 384-386), não abrangendo o valor

impugnado neste item.

47. Oportuno destacar que a impugnação deste item, bem como as demais irregularidades

constantes da nota técnica 54/2015-CGEOF/Sesan/MDS foram objeto de notificação à entidade

convenente, por meio do Ofício 503/Gabin/Sesan/MDS, com recebimento confirmado por AR

(peça 5, p. 37-41). Portanto, esse questionamento, diferentemente do argumentado pela

defendente, já era de seu conhecimento.

48. Com relação à alegada inexpressividade do valor em questão, cabe pontuar que a

instauração de tomada de contas deve considerar o montante de todas as quantias impugnadas e

somente pode ser dispensada quando o valor do débito atualizado monetariamente for inferior a

R$ 100.000,00, conforme art. 6º, II, da Instrução Normativa TCU 71/2012, com redação da

Instrução Normativa TCU 76/2016.

49. Desse modo, as alegações de defesa apresentadas para esta irregularidade não devem

ser acolhidas.

Emissão de um único cheque para pagamento de diversos credores

Argumentos

50. São valores que se fossem objeto de emissão de cheques para cada um custariam mais

para o erário e para o projeto e para o meio ambiente. Assim, não é procedente, mas,

principalmente, é um questionamento superficial, desnecessário, inexpressivo.

Análise

51. Diferentemente do alegado pela defesa, o valor questionado não se refere a diversos

pagamentos de pequena monta efetuados por um único cheque. Na verdade, esse valor consiste

no resultado da falta de aplicação no mercado financeiro pelo convenente dos recursos

11

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5

disponíveis em conta, conforme evidenciado pelo órgão instaurador, por meio da nota técnica

54/2015-CGEOF/Sesan/MDS (peça 5, p. 9-13):




Total dos rendimentos perdidos 

54,09 

Juros + correção 

134,10 

Total geral 

188,19 

52. Ou seja, ao invés de realizar o pagamento de diversas despesas com um único cheque,

o convenente deveria aplicar os valores na caderneta de poupança, conforme preconizado no art.

20, § 1º, I, da Instrução Normativa STN 1/1997, e realizar os pagamentos, gradativamente,

somente na data de vencimento de cada obrigação, de forma a não perder o rendimento desses

valores pagos antecipadamente.

53. Com relação à alegada inexpressividade do valor em questão, cabe pontuar que a

instauração de tomada de contas deve considerar o montante de todas as quantias impugnadas e

somente pode ser dispensada quando o valor do débito atualizado monetariamente for inferior a

R$ 100.000,00, conforme art. 6º, inciso II, da Instrução Normativa TCU 71/2012, com redação

da Instrução Normativa TCU 76/2016.

54. Portanto, as alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis não devem ser

acolhidos.

Ausência de comprovantes de despesas a título de INSS

Argumentos

55. Passados 15 anos, a defesa não consegue esclarecer esse ponto. Foram mais de 68 mil

reais recolhidos de INSS durante o curso do projeto. O valor de R$ 796,80 é condizente ao

recolhimento de uma pessoa.

Análise

56. De acordo com o órgão instaurador, o valor de R$ 796,80 corresponde a um

pagamento, por meio do cheque 850190, datado de 3/5/2004, realizado pela entidade

convenente, a título de recolhimento de INSS. Entretanto, a guia de pagamento correspondente

não foi localizada, dentre os documentos enviados na prestação de contas do Pangea, razão pela

qual esse valor fora glosado (peça 4, p. 100).

57. Em que pese a não apresentação da guia de recolhimento pelo responsável, verifica-se

que esse valor seria um débito para com o INSS e não relativo ao repassador. Isso porque não

restou devidamente comprovado pelo órgão instaurador que os serviços referentes a esse

recolhimento não teriam sido prestados. Contudo, não há evidência nesse sentido. Demais disso,

observou-se que o valor constante na relação de pagamentos (peça 59, p. 10) possui

correspondência com o extrato bancário (peça 25, p. 164). Dessa forma, entende-se que esse

débito não deve subsistir.

Pagamento de pessoal vinculado à entidade convenente

Argumentos

58. Os prestadores de serviços em questão não são e nem se tornaram empregados da

instituição. A respeito deles a lei das Oscip reserva especial e clara menção de direito de que

possam se ver remunerados, inclusive em programas de regime de mútua cooperação, como o

desse convênio.

59. Remunerar erradamente a seus dirigentes não seria assunto da concedente. Contudo, a

avaliadora se confundiu, pois seus cargos não são remunerados, apenas os outros serviços

prestados no curso do convênio.

60. A jurisprudência do TCU utilizada é excepcional e superada e refere-se a empregados

da instituição. No caso do Pangea os prestadores de serviços em questão não são e nem se

tornaram empregados da instituição.

Análise

12

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5

61. A jurisprudência do Tribunal é firme no sentido da vedação de participação, em

licitações, de empresas ligadas a gestores do órgão, ou a membros da comissão de licitação, ou a

funcionários de entidade convenente, com poder de influenciar o resultado do certame, a

parentes de funcionários de entidade convenente, com poder de influência na contratante, ou aos

próprios dirigentes das entidades convenentes.

62. Nesse sentido, aplicando-se analogicamente o disposto no art. 9º da Lei 8.666/1993, o

TCU possui pacífica jurisprudência no sentido de que a administração está, em determinadas

situações, impedida de contratar com empresas de cujo quadro dirigente figurem parentes de

servidores do órgão contratante (acórdãos 2057/2014, 132/2006, 1019/2013, 1941/2013, entre

outros, todos do Plenário).

63. No caso concreto, verificou-se que a entidade convenente contratou para prestação de

serviços de consultoria os Srs. Antonio Bunchaft, secretário-geral da entidade; Gabriel Antonio

Atalla, membro do conselho fiscal; Giuseppe Maria Vozza, vice-presidente; e Adherbal de

Almeida Regis, membro do conselho fiscal, pelo valor total de R$ 26.250,00 (peça 5, p. 15).

64. Em que pese a possibilidade de se remunerar os dirigentes de entidades (Oscip), que a

elas prestam serviços específicos, conforme previsto no inciso IV do § 4º da Lei 9.790/1999 (lei

que regula as Oscip), fato é que quando se trata de recursos públicos federais essa regra não é

absoluta, porquanto há que se observar os ditames específicos das instruções normativas da

Secretaria do Tesouro Nacional, no Decreto 93.872/1986, na Lei 8.666/1993 e com as demais

normas de administração financeira e orçamentária.

65. Tais contratações infringem os princípios constitucionais da moralidade e da

impessoalidade (art. 37, caput), além dos art. , caput, e 9º, III, da Lei 8.666/1993 e constitui-se

em ato ilícito, na medida em que vicia o ato praticado, inviabilizando a lisura da concorrência e

os preços ofertados, além de macular a comprovação da entrega dos serviços objeto do contrato,

rompendo, em consequência, o liame do nexo de causalidade.

66. O simples fato de o contratado para prestação de serviços possuir vínculo com a

entidade convenente, na condição de conselheiro ou diretor já constitui conflito de interesses e

indica frustração do caráter competitivo da disputa em contratar com ente privado que utiliza

recursos públicos. Nesse contexto, a jurisprudência desta Corte tem se firmado no sentido de

considerar que há um evidente e indesejado conflito de interesses e que há violação dos

princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade. Nesse sentido, os acórdãos

898/2018 e 1511/2013, ambos do Plenário, nos quais restou enfatizada a afronta aos princípios

constitucionais.

67. Com relação à decisão citada pelo órgão concedente para justificar a glosa dos valores

pagos a pessoas vinculadas a entidade (peça 3, p. 77-81), acórdão 11161/2011-TCU-2ª Câmara,

não se constitui em medida excepcional nem superada, porquanto seus ditames estão em pleno

vigor e são de observância obrigatória. Contudo, a questão lá abordada difere do caso sob

exame, haja vista que, no processo referenciado, há pagamentos de remuneração ordinária a

funcionários da própria convenente e não para um projeto específico, como ocorre na presente

análise.

68. Isso posto, apesar do não acolhimento das alegações de defesa apresentadas pelos

responsáveis, entende-se que essa ocorrência não caracteriza a existência de débito, porquanto

não restou demonstrado pelo órgão instaurador que os serviços em questão não teriam sido

prestados ou que foram superfaturados. Desse modo, as falhas em questão ensejariam, no

âmbito do Tribunal, via de regra, a aplicação de multa aos responsáveis, conforme fixado no art.

58, inciso II, da Lei 8.443/1992. Contudo, em razão da ocorrência da prescrição da pretensão

punitiva, no caso em epígrafe - que será abordada adiante no parágrafo 80 -, não será formulada

proposta de sanção tampouco de imputação de débito aos responsáveis, devendo o valor

correspondente ser excluído do montante do débito imputado.

Realização de despesas em desacordo com o plano de trabalho

Argumentos

13

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5

69. Notas fiscais não são a única forma de comprovação de um gasto e são emitidas por

fornecedores de serviços ou de venda de mercadorias, mas nem todos os que te prestam serviços

ou vendem algo podem emitir notas fiscais.

70. A auditoria nega a validade de outros recibos, que também seriam válidos, está

negando a justa e razoável comprovação dos gastos, intentando que o poder público receba o

que já foi gasto no convênio, ou seja, obter duas vezes de um particular: o gasto e o dinheiro.

71. No item 5.1 da especificação dos recursos, existe rubrica para despesas com custo da

sede do projeto. Essas despesas, típicas de custeio, também preveem a conservação e adaptação

de bens imóveis, conforme previsto no art. 12, § 1º, da Lei 4.320/1964 e no acórdão 734/2012TCU-Plenário.

72. A despesa com estacionamento era relativa a serviço agregado à sede. Serviços de

manutenção de carros, como troca de óleo, de manutenção e segurança da sede, tais como

extintores, estão previstos na rubrica despesa custo sede do projeto. A despesa com aquisição de

combustível estava prevista no item 1.3 do plano de trabalho.

Análise

73. Diferentemente do argumentado pela defesa, o questionamento do órgão instaurador

consiste, em verdade, na exigência de demonstração de vínculo entre as despesas executadas e o

objeto do convênio, não tendo nenhuma relação com o comprovante dessa despesa, seja ela nota

fiscal ou outro documento. Aliás, o próprio termo de convênio estabeleceu, consoante cláusula

9ª, que a comprovação das despesas poderia se valer de documentos originais fiscais ou

equivalentes (peça 2, p. 82).

74. Constatou-se que a defesa não logrou justificar a vinculação de diversas despesas

executadas pelo convenente com o objeto do convênio, tais como: aquisição de jornais (peça 46,

p. 292), coroa de flores fúnebre (peça 46, p. 374), cigarro (peça 39, p. 94), cerveja, picolé (peça

39, p. 96), chicletes (peça 39, p. 284), milho para pipoca (peça 39, p. 288), além de notas fiscais

sem discriminação dos itens adquiridos (peça 42, p. 244), dentre muitas outras que não

demonstram possuir pertinência com o ajuste celebrado, consoante evidenciado pelo órgão

instaurado (peça 5, p. 17-31).

75. Nesse sentido, não devem prosperar os argumentos de que as despesas com aquisição

de combustível estariam previstas no item 1.3 do plano de trabalho e as despesas com custo do

projeto constariam no seu item 5.1, haja vista que as especificações constantes no referido

instrumento não tem relação com essas despesas, conforme reproduzido no quadro abaixo (peça

2, p. 44-52):




M eta 

Etapa/fase 

Especificação 


1.3 

Elaboração de planos municipais de ações emergenciais e estruturantes
(apoio social básico; emancipação socioeconômica, infraestruturação,
gestão integrada de resíduos sólidos). 


5.1 

Avaliação 

76. A capacidade técnica e operacional da entidade convenente constitui requisito prévio

à celebração do convênio, cabendo-lhe demonstrar que possui condições financeiras de manter

sua estrutura administrativa, independentemente dos recursos públicos a serem transferidos no

âmbito do ajuste. É dizer, as despesas de custeio da entidade não podem ser custeadas com

recursos do convênio, ressalvadas aquelas estritamente previstas no plano de trabalho. Portanto,

as alegações de defesa apresentadas para essa irregularidade não devem ser acolhidas.

Ausência de aporte do montante da contrapartida

Argumentos

77. O caso restringe-se ao fato de que a última auditoria, a de 2014, não aceita por si que

a contrapartida possa ser de natureza distinta da financeira e depositada na conta do convênio,

contrariando a orientação do próprio ministério na data da execução.

14

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5

78. As planilhas da contrapartida estão presentes no projeto básico fls. 44 e 45 do volume

I. Também constam dos autos as juntadas das notas fiscais correspondentes (folhas 737-755 do

apenso IV e 970-973 do apenso V) às compras dos equipamentos mensurados na contrapartida.

Análise

79. De início, cabe pontuar que, diferentemente do alegado pela defesa, o fato de a

contrapartida ter sido constituída em máquinas e equipamentos não consiste no motivo da glosa

de seu valor. Nesse sentido, oportuno reproduzir abaixo excerto da nota técnica 54/2015CAPC/CGEOF/Sesan/MDS (peça 4, p. 76):

‘Ocorre que, independentemente, se a contrapartida for ou não financeira, o

convenente deverá apresentar a prestação de contas. No caso da contrapartida ser

apresentada na forma de bens, recursos humanos, insumos e serviços, dentre outras

despesas, deverá ser acompanhada de memórias de cálculo que permitam mensurar

economicamente o valor a ser aportado e a sua comprovação em prestações de contas.

Conforme já mencionado anteriormente, a comprovação da aplicação dos

recursos deve estar acompanhada de todos os elementos que motivaram os

pagamentos, como notas fiscais, recibos, procedimentos licitatórios, contratos,

extratos bancários, cópias de cheques e/ou ordens de pagamento, enfim, os elementos

necessários e suficientes que levem à confirmação de que houve nexo de causalidade

entre as despesas realizadas e os recursos envolvidos no convênio.’

80. De fato, não se questiona a possibilidade de integralizar a contrapartida mediante bens

e serviços, economicamente, mensuráveis, dada a previsão normativa para tal. Na verdade, o

motivo para impugnação do valor da contrapartida reside na falta de documentação que

comprove, de forma inequívoca, o nexo de causalidade entre os recursos da contrapartida, a

aquisição dos bens e a efetiva aplicação no objeto do convênio, o que não foi possível somente

com a apresentação das notas fiscais apresentadas (peça 42, p. 276-312 e peça 43, p. 342-348).

81. A prestação de contas dos recursos da contrapartida, ainda que integralizados por

meio de máquinas e equipamentos, devem seguir o mesmo procedimento de comprovação dos

recursos repassados, de forma a demonstrar o nexo de causalidade entre a sua constituição e a

correspondente aplicabilidade no objeto do convênio, afastando questionamentos acerca da

indevida constituição da contrapartida com os recursos federais repassados.

82. Nesse sentido, preconiza o art. 7º da IN STN 1/1997, com a redação alterada pela IN

STN 2/2002:

‘Art. 7º. O convênio conterá, expressamente e obrigatoriamente, cláusulas

estabelecendo:

XIII – o compromisso de o convenente recolher à conta do concedente o valor,

atualizado monetariamente, na forma prevista no inciso anterior, correspondente ao

percentual da contrapartida pactuada, não aplicada na consecução do objeto do

convênio;’

83. A finalidade dessa norma é, apenas, fazer com que o convenente devolva a parcela

dos recursos federais que acabaram por substituir, indevidamente, os recursos da contrapartida

na execução do convênio. Visa a norma manter a relação percentual originalmente estabelecida

por meio do convênio.

84. Nota-se que, de modo algum, se está devolvendo a contrapartida da Entidade, o que

geraria, se assim o fosse, enriquecimento sem causa por parte da União. O que a Instrução

Normativa determina é a devolução dos recursos federais aplicados além da proporção

originalmente pactuada na avença. Prova disso é que seu texto fala em devolução do valor

correspondente ao percentual da contrapartida.

85. Portanto, as alegações de defesa apresentadas para esta irregularidade não devem ser

acolhidas.

15

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5

Argumentos

Correções a partir dos índices oficiais e os do Tribunal de Contas da União

86. A atualização monetária e os juros de mora pelos 13 anos de atraso do próprio setor

público, causado por servidor público identificável, deve ser dele cobrados.

Análise

87. A aplicação de atualização monetária nos débitos visa tão-somente à manutenção do

poder aquisitivo da moeda. Por isso, o interregno de tempo transcorrido entre a prática da

irregularidade e o efetivo recolhimento do débito, nesse caso, não traz nenhum prejuízo aos

responsáveis condenados pelo Tribunal.

88. Por seu turno, os juros de mora são aplicáveis somente quando a boa-fé dos

responsáveis não é comprovada. Em regra, quando o Tribunal julga contas irregulares e constata

haver débito, o responsável é condenado ao pagamento da dívida atualizada monetariamente e

acrescida dos juros de mora devidos. Essa é a dicção do caput do art. 19 da Lei 8.443/1992.

Contudo, por força do art. 12, § 2º e do art. 59 da mesma lei, quando o Tribunal constata a

ocorrência de débito, mas reconhece a bo -fé do responsável, e nos casos em que aplica multa e

o agente não efetua o pagamento na data do vencimento, não há previsão para a incidência de

juros moratórios.

89. Nessas hipóteses, impôs o legislador que a dívida deveria ser cobrada considerando-se

apenas a manutenção do poder aquisitivo da moeda, consistente na atualização monetária do

valor aferido no caso concreto. Com efeito, o art. 168 do RI/TCU define que sobre cada parcela,

corrigida monetariamente, incidirão os correspondentes acréscimos legais. No caso de

comprovada bo -fé, não há a incidência de juros de mora. Todavia, se não observada a bo -fé

do responsável, além da atualização monetária, cabe a cobrança de juros de mora. Portanto, os

argumentos apresentados pela defesa não devem prosperar.

90. Diante do exposto, verificou-se que as alegações de defesa apresentadas não elidem as

irregularidades apontadas, restando evidenciado que essas falhas caracterizam a não

comprovação da boa e regular gestão dos recursos federais repassados no âmbito do ajuste sob

exame. Isso porque a ausência de comprovação de despesas por meio de documentos essenciais

à regular prestação de contas tem por corolário a desvinculação dessas despesas com relação aos

recursos federais repassados à entidade em epígrafe.

91. Cabe salientar, por fim, que incumbe ao gestor o ônus de provar o bom e regular

emprego dos recursos públicos nos fins previamente colimados pela legislação. A aplicação das

verbas públicas deverá ocorrer de acordo com as instruções normativas da Secretaria do

Tesouro Nacional, no Decreto 93.872/1986, na Lei 8.666/1993 e com as demais normas de

administração financeira e orçamentária.

92. Aliás, esse é o comando assentado no art. 70, parágrafo único, da Constituição

Federal, e no art. 93 do Decreto-lei 200/1967, o qual dispõe que: ‘quem quer que utilize

dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis,

regulamentos e normas emanadas das autoridades competentes’.

93. Além disso, nada obstante a responsabilidade inicial ter sido atribuída ao gestor que

celebrou e geriu o convênio, dando causa ao dano, no caso em epígrafe, cabe, ainda, segundo a

jurisprudência consolidada do TCU, a imputação de responsabilidade solidária do dirigente com

a entidade que administrava, no caso de pessoa jurídica de direito privado. Nesse sentido, vale

trazer a lume excerto do voto condutor do acórdão 2763/2011-TCU-Plenário:

‘(...)

9. A tese sustentada pelo representante do MP/TCU é de que a pessoa jurídica

de direito privado, ao celebrar avença como poder público federal, objetivando

alcançar uma finalidade pública, assume o papel de gestora pública naquele ato e, em

consequência, está sujeita ao cumprimento da obrigação pessoal de prestar contas ao

16

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5

poder público, nos termos do art. 70, parágrafo único, combinado com a parte final do

inciso II, do art. 71 da Carta Magna.

10. Da mesma forma, a responsabilidade da pessoa física, na condição de

dirigente de entidades privadas, encontra amparo nos citados artigos 70 e 71 da CF,

visto que, de fato, a pessoa natural é quem determina a destinação a ser dada aos

recursos públicos transferidos; por isso, a obrigação de comprovar a boa e regular

aplicação dos recursos recai sobre ela também, por meio de prestação de contas.’

94. No mesmo sentido, oportuno registrar que o entendimento do Tribunal já foi

sumulado no Enunciado TCU 286, segundo o qual:

‘A pessoa jurídica de direito privado destinatária de transferências voluntárias de

recursos federais feitas com vistas à consecução de uma finalidade pública responde

solidariamente com seus administradores pelos danos causados ao erário na aplicação

desses recursos.’

95. Vale ressaltar que a pretensão punitiva do TCU, conforme acórdão 1.441/2016-TCUPlenário, que uniformizou a jurisprudência acerca dessa questão, subordina-se ao prazo geral de

prescrição indicado no art. 205 do Código Civil, que é de 10 anos, contado da data de

ocorrência da irregularidade sancionada, nos termos do art. 189 do Código Civil, sendo este

prazo interrompido pelo ato que ordenar a citação, a audiência ou a oitiva do responsável. No

caso em exame, ocorreu a prescrição, uma vez que a liberação dos recursos ocorreu em

19/12/2003 (peça 2, p. 94) e o ato que ordenou a citação ocorreu em 14/6/2018 (peça 15).

96. Não havendo nos autos elementos que possam atestar a bo -fé dos responsáveis,

devem ser rejeitadas as alegações de defesa apresentadas, devendo as contas serem julgadas

irregulares, condenando os, solidariamente, ao débito apurado.

97. No tocante à quantificação do dano, verifica-se que foram imputados aos responsáveis

o valor da glosa parcial efetivada pelo concedente nas despesas realizadas com os recursos

repassados, por meio da ordem bancária 2003OB900014, datada de 19/12/2003 (peça 2, p. 92),

no âmbito do convênio 13/2003 - Siconv 486844 (peça 2, p. 72-88), haja vista que o gestor não

logrou demonstrar a boa e regular aplicação dos recursos repassados. Contudo, deve ser

excluído do valor total impugnado a quantia relativa ao pagamento de remuneração a pessoal

vinculado à entidade privada convenente, no valor original de R$ 26.085,16, conforme

demonstrado nos parágrafos 37-43 desta instrução. De igual modo, o valor relativo à

contrapartida será recalculada de forma proporcional ao valor comprovado das despesas

executadas, conforme demonstrado abaixo:

- Valor glosado da contrapartida imputada pelo órgão instaurador:




Valores pactuados 
  
Despesas comprova 

das 

Proporcionalida 

de 

Concedente 

Convenente 

Concedente 

Convenente 

Concedente 

Convenente 

455.700,00 

73.760,00 

453.672,72 


390.476,12 

63.196,60 

86,07 % 

13,93% 

100% 


86,07% 

13,93% 

- Valor recalculado da contrapartida glosada, excluindo o valor anteriormente

considerado referente ao pagamento de pessoal vinculado à entidade convenente:




Valores pactua 

dos 

Despesas comprova 

das 

Proporcionalidade 
  

Concedente 

Convenente 

Concedente 

Convenente 

Concedente 

Convenente 

455.700,00 

73.760,00 

453.672,72 


412.921,97 

66.835,91 
  
Pagamento ao
pessoal
vinculado 

26.085,16 

    
    
479.757,88 


412.912,97 

66.835,91 

86,07 % 

13,93% 

100% 


86,07% 

13,93% 

98. Dessa forma, os débitos foram calculados, conforme quadro abaixo (peça 79):




DATA DA OCORRÊNCIA 

VALOR ORIGINAL (R$) 

22/6/2004 

6.904,99 

17

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5




14/7/2004 

72,42 

6/8/2004 

13.947,17 

8/9/2004 

54,09 

31/10/2004 

66.835,91 

30/7/2005 

4.922,82 

99. Em observância ao comando contido no item 9.4 do Acórdão 1772/2017-TCUPlenário, TC 033.356/2013-0, da relatoria do Exmo. Ministro Augusto Sherman Cavalcanti,

constatou-se, mediante pesquisa aos sistemas eletrônicos do TCU, a inexistência de processos

com débitos em aberto imputáveis ao Sr. Sérgio Veiga de Santana. Com relação ao Centro de

Estudos Socioambientais – Pangea, foram identificados débitos imputáveis no âmbito dos

processos abaixo relacionados:




Processo 

Responsável 

Assunto 

Estado 

Débito (R$) 

TC 009.078/2016-9 

Centro de Estudos Socioambientais – Pangea 

TCE 

Aberto 

402.201,21 

TC 035.064/2017-0 

Centro de Estudos Socioambientais – Pangea 

TCE 

Excluído 

7.505.200,00 

CONCLUSÃO

100. Conforme evidenciado nos parágrafos 16 a 99 desta instrução, as alegações de

defesa apresentadas em conjunto pelos responsáveis não devem ser acolhidas, cabendo, nesse

caso, a formulação de proposta de julgamento pela irregularidade das contas, condenando os,

solidariamente, ao pagamento do débito. Contudo, exclusivamente, com relação às parcelas

referentes ao i) pagamento de remuneração a pessoal vinculado à entidade privada convenente e

ii) ausência de comprovantes de despesas a título de INSS, entendeu-se que o caso não justifica

a condenação do ex-gestor e da entidade convenente ao pagamento desses valores. Aquela,

porquanto a natureza da irregularidade, quando não constatado que o serviço não foi prestado ou

superfaturado, ensejaria, conforme jurisprudência deste Tribunal, a formulação de proposta de

multa (parágrafos 46-53), caso não fosse constatada a ocorrência da prescrição da pretensão

punitiva (parágrafo 80). Esta, porque verificou-se que esse seria um débito para com o INSS e

não relativo ao repassador (parágrafos 56 e 57).

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

101. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo ao

Tribunal:

a) rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Sérgio Veiga de Santana (CPF

050.195.675-15); e pelo Centro de Estudos Socioambientais – Pangea (CNPJ 01.250.754/000162);

b) julgar irregulares, nos termos dos arts. , I, 16, III, ‘c’, § 2º, da Lei 8.443/92 c/c os

arts. 19 e 23, III, da mesma Lei, e com arts. 1º, I, 209, III, 210 e 214, III, do RI/TCU, as contas

do Sr. Sérgio Veiga de Santana (CPF 050.195.675-15); Centro de Estudos Socioambientais –

Pangea (CNPJ 01.250.754/0001-62), condenando os, solidariamente, ao pagamento das

importâncias a seguir especificadas, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora,

calculadas a partir das datas discriminadas até a data do efetiva quitação do débito, fixando-lhes

o prazo de quinze dias, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das referidas

quantias aos cofres do Tesouro Nacional, nos termos do art. 23, III, ‘a’, da citada lei;




DATA DA OCORRÊNCIA 

VALOR ORIGINAL (R$) 

22/6/2004 

6.904,99 

14/7/2004 

72,42 

6/8/2004 

13.947,17 

8/9/2004 

54,09 

31/10/2004 

66.835,91 

30/7/2005 

4.922,82 

Valor atualizado do débito em 1º/3/2019: R$ 377.159,46 (peça 79).

c) autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as

notificações, na forma do disposto no art. 28, II, da Lei 8.443/92;

18

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5

d) autorizar também, desde logo, se requerido, com fundamento no art. 28, I, da Lei

8.443, de 1992 c/c o art. 217, §§ 1º e 2º do RI/TCU, o parcelamento das dívidas em até 36

parcelas, incidindo sobre cada parcela, corrigida monetariamente, os correspondentes

acréscimos legais, fixando- lhe o prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação,

para comprovar perante o Tribunal o recolhimento da primeira parcela, e de trinta dias, a contar

da parcela anterior, para comprovar os recolhimentos das demais parcelas, devendo incidir

sobre cada valor mensal, atualizado monetariamente, os juros de mora devidos, no caso do

débito, na forma prevista na legislação em vigor, alertando os responsáveis de que a falta de

comprovação do recolhimento de qualquer parcela importará o vencimento antecipado do saldo

devedor, nos termos do § 2º do art. 217 do RI/TCU deste Tribunal;

e) enviar cópia do acórdão a ser prolatado, bem como do relatório e do voto que o

fundamentarem à Procuradoria da República na Bahia, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei

8.443/1992 c/c o § 7º do art. 209 do RI/TCU, para adoção das medidas cabíveis;

h) enviar cópia do acórdão que vier a ser proferido ao Ministério do Desenvolvimento

Social e Combate à Fome e aos responsáveis, para ciência, informando que a presente

deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a fundamenta, está disponível para a

consulta no endereço www.tcu.gov.br/acordaos, além de esclarecer que, caso requerido, o

TCU poderá fornecer sem custos as correspondentes cópias, de forma impressa.” (os destaques

constam do texto original)

3. O MP/TCU, representado pelo procurador Júlio Marcelo de Oliveira, concordou com a proposta da unidade instrutiva 4 .

É o relatório.

4 Peça 83.

19

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5

Proposta de Deliberação

Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo então Ministério do

Desenvolvimento Social (MDS), atual Ministério da Cidadania, em desfavor do Sr. Sérgio Veiga de

Santana, ex-presidente do Pangea - Centro de Estudos Socioambientais e da referida entidade, em

razão da reprovação da prestação de contas por impugnação parcial das despesas do convênio 13/2003

(Siconv 486844) 1 , celebrado entre a União, por intermédio do extinto Ministério Extraordinário de

Segurança Alimentar e Combate à Fome (Mesa), e o Pangea, e que tinha por objeto a realização de

ações integradas para a promoção da segurança alimentar e a dignificação dos catadores de materiais

recicláveis 2 .

2. Para a realização do objeto pactuado, foi acordada a aplicação do valor total de

R$ 529.460,00, sendo R$ 455.700.00 de origem federal e R$ 73.760,00 a título de contrapartida.

3. Os recursos federais foram repassados em 19/12/2003 3 . O ajuste esteve em vigor entre

18/12/2003 e 30/6/2005 4 . O prazo para a apresentação da prestação de contas, que era de sessenta dias

contados do final do prazo de vigência da avença, encerrou-se, portanto, em 29/8/2005.

4. Conforme nota técnica 402/2005/Sesan/MDS, de 21/11/2005, considerou-se, no aspecto

técnico, que a prestação de contas final, apresentada em 26/8/2005, reunia condições para ser

aprovada, restando pendente, ainda, o parecer conclusivo quanto ao aspecto financeiro 5 .

5. Mediante o ofício 687/2010-CGEOF/Sesan/MDS, de 8/10/2010, foi solicitada a

complementação da documentação inicialmente encaminhada na prestação de contas 6 .

6. Após a análise da resposta da entidade convenente, encaminhada por documento datado de

26/11/2010 7 , o concedente emitiu a nota técnica 80/2014/COP/CGEOF/Sesan/MDS, de 28/7/2014, na

qual apontou que ainda persistiam diversas irregularidades na prestação de contas do ajuste 8 . Outras

análises foram realizadas no âmbito da nota técnica 54/2015-CGEOF/Sesan/MDS 9 , de 30/6/2015, e da

informação 59/2015/COP/CGEOF/Sesan/MDS 10 , de 24/11/2015.

7. Na nota técnica 96/2015/COPC/CGEOF/Sesan/MDS, de 2/12/2015, foi recomendada a

impugnação parcial das despesas lançadas à conta do convênio. Desse modo, o processo foi

encaminhado para a adoção das providências cabíveis com vistas à devolução dos recursos

indevidamente aplicados. Propôs-se, ainda, que, não havendo êxito quanto ao ressarcimento, fosse

dado início aos procedimentos para a instauração da tomada de contas especial 11 . Os valores das

ocorrências foram assim detalhados:




Irregularidade 

Valor (R$) 

Ausência de comprovante para cobrir
despesas a título de INSS 

796,80 

Pagamento de remuneração a pessoal
vinculado à entidade privado 

26.085,16 

1 Peça 2, p. 72-88.

2 Peça 2, p. 44-52.

3 Peça 2, p. 94.

4 Peça 2, 102-104.

5 Peça 2, p. 110-114.

6 Peça 2, p. 116, peça 3, p. 1-19.

7 Peça 3, p. 27-31.

8 Peça 3, p. 47-95.

9 Peças 4, p. 36-111 e 5, p. 1-35.

10 Peça 2, p. 4-34.

11 Peça 5, p. 112-114, e peça 6, p. 1-22.

1

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5

convenente




Não comprovação do montante total da
contrapartida 

63.196,60 

Não devolução de saldos de
remanescentes 

4.922,82 




Realização de despesas em desacordo
com o plano de trabalho 

13.947,17 

Documentos não aceitos na prestação
de contas 

6.904,09 

Rendimentos perdidos com aplicação
financeira 

72,43 

Emissão de um único cheque para
pagamento de diversos credores 

54,09 

8. Não tendo sido realizada a referida devolução, foi instaurada a tomada de contas especial. Em seu relatório 203/2016, de 20/12/2016, o tomador de contas anuiu às conclusões acima, considerando ter havido prejuízo ao erário no valor de R$ 115.979,10, e pela imputação de responsabilidade solidária ao Sr. Sérgio Veiga de Santana e ao Pangea 12 .

9. Esse entendimento foi corroborado pela Secretaria Federal de Controle Interno, do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União 13 . O certificado de auditoria concluiu pela irregularidade das contas 14 , conclusão à qual anuiu o diretor de Auditoria de Governança e Gestão da

CGU 15 . A autoridade ministerial atestou haver tomado conhecimento das referidas conclusões 16 .

II

10. No âmbito do Tribunal, foram promovidas as citações do Sr. Sérgio Veiga de Santana e do Pangea nos seguintes termos 17 :

“a) Irregularidade: a não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos públicos

federais repassados no âmbito do convênio 13/2003 - Siconv 486844.

b) Conduta: praticar as seguintes irregularidades no âmbito do convênio 13/2003 -Siconv 486844: não devolução do saldo de recursos não aplicados na execução do convênio;

devolução de recursos de aplicação de financeira; emissão de um único cheque para pagamento

de diversos credores; ausência de aporte do montante da contrapartida; cobertura de despesas

referentes ao pagamento do INSS; pagamento de pessoal vinculado à entidade convenente;

realização de despesas em desacordo com o plano de trabalho; documentos não aceitos na

prestação de contas sem valor fiscal, no âmbito do convênio 13/2003 - Siconv 486844.

c) Dispositivos violados: cláusulas 2ª, II, ‘a’, ‘b’, ‘j’; 4ª, e 6ª, subcláusula única, do

convênio 13/2003 - Siconv 486844; arts. 56 a 58 da Portaria Interministerial 127/2008; arts. 62

e 63 da Lei 4.320/1964; art. 93 do Decreto-Lei 200/1967.”

11. Analisadas as alegações de defesa apresentadas conjuntamente pelos responsáveis, a unidade instrutiva considerou que as justificativas encaminhadas foram suficientes para afastar apenas duas das irregularidades apontadas 18 .

12 Peça 6, p. 92-110.

13 Relatório de auditoria 1164/2017 (peça 7, p. 5-7).

14 Peça 7, p. 9.

15 Peça 7, p. 11.

16 Peça 7, p. 21.

17 Peças 17-18 e 68-69.

18 Peças 80-82.

2

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5

12. No que tange à ausência de comprovante de despesas a título de recolhimentos para o INSS, considerou a Secex-TCE que tal valor não representaria débito perante o concedente.

13. Acerca do pagamento de remuneração a pessoal vinculado à Pangea, reputou que não teria restado caracterizada a existência de dano, pois não ficou demonstrado que os serviços não foram prestados ou que teriam sido superfaturados, sendo cabível apenas a cominação de multa.

14. Em relação às demais irregularidades, a Secex-TCE rejeitou as justificativas encaminhadas. Assinalou, entretanto, que, de acordo com os critérios fixados por intermédio do acórdão 1441/2016-TCU-Plenário, ocorreu a prescrição da pretensão punitiva quanto aos referidos casos, uma vez que a liberação dos recursos ocorreu em 19/12/2003, e que o ato de ordenação da citação foi emitido em 14/6/2018.

15. Desse modo, a unidade instrutiva propôs a rejeição parcial das justificativas encaminhadas, o julgamento pela irregularidade das contas do Sr. Sérgio Veiga de Santana e do Pangea, com imputação de débito solidário no valor de R$ 92.737,40 19 .

16. O MP/TCU anuiu à proposta 20 .

III

17. Cabe registrar a longa demora para a conclusão da fase interna da presente tomada de contas especial.

18. Como visto, a análise da prestação de contas foi iniciada em 2005, com indicativo de aprovação do aspecto técnico emitido no mesmo ano.

19. Já a análise parcial do aspecto financeiro foi concluída após passados mais de cinco anos da apresentação da prestação de contas. Obtida a documentação complementar do convenente, demorou-se mais três anos e sete meses para reanalisar a documentação.

20. Portanto, transcorreram quase nove anos para se analisar a prestação de contas em seu aspecto financeiro e para se concluir pela necessidade de devolução dos recursos.

21. Não havendo êxito no ressarcimento das despesas impugnadas, a instauração da presente tomada de contas especial ocorreu no final de 2016, ou seja, mais de onze anos após a entrega da prestação de contas.

22. O convenente, na fase interna desta tomada de contas especial 21 , alegou que parte expressiva da documentação relacionada estaria em deterioração. Adicionou, ainda, que, “talvez porque tenham se passados onze longos anos entre os fatos e a avaliação, a auditoria provavelmente perdeu contato com os gestores do próprio convênio e, portanto, com os fatos” 22 .

23. Nesse sentido, cabe assinalar a importância de se ter celeridade na análise da prestação de contas das avenças, com vistas a proporcionar melhores condições para o deslinde das questões levantadas.

24. Passarei, a seguir, a tratar acerca das irregularidades que a unidade instrutiva entendeu não terem sido sanadas.

19 Peças 80-82.

20 Peça 83.

21 Peça 4, p. 2-34.

22 Peça 4, p. 16.

3

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.092/2018-5

III.1

25. Na nota técnica 80/2014/COP/CGEOF/Sesan/MDS, emitida na fase de análise financeira da execução do ajuste, consta o seguinte 23 :

“Analisando a prestação de contas final, percebe-se que a contrapartida financeira não foi

depositada e executada na conta especifica do convênio, de acordo com os prazos estabelecidos

no cronograma de desembolso do plano de trabalho aprovado ou acompanhando o depósito do

recurso federal, e consequentemente não foi aplicado financeiramente estes recursos (sic).”

(grifo nosso)

26. Cabe mencionar que o Pangea, em atendimento às notificações encaminhadas na fase interna desta tomada de contas especial 24 , bem como no âmbito do Tribunal, em alegações de defesa apresentadas conjuntamente com o Sr. Sérgio Veiga de Santana 25 , argumentou que o concedente teria feito referência à natureza financeira da contrapartida com base na redação da alínea b da cláusula 4ª do termo de convênio, tendo, contudo, desconsiderado a sequência da frase, que dizia que a contrapartida seria oferecida para complementar a execução do convênio “conforme detalhamento constante do plano de trabalho apresentado”.

27. Argumentaram os responsáveis, ainda, que, de acordo com a nota técnica 385/Sesan, de 23/11/2004, uma das justificativas aceitas para o acatamento do pedido de prorrogação da avença apresentado pelo Pangea teria sido, justamente, o tempo necessário para viabilizar a contrapartida, visto que era física 26 .

28. Observa-se que o termo de convênio, de fato, remete o detalhamento da contrapartida para o plano de trabalho, não contendo disposições acerca da forma como deveria se dar a comprovação da aplicação da contrapartida.

29. Assim, é pertinente a conclusão de que a complementação do convenente poderia, na verdade, se dar mediante o fornecimento de equipamentos (prensas, balanças industriais e equipamentos de segurança) e de uniformes, tal como descrito no plano de trabalho e no projeto básico 27 . Nos referidos documentos houve a identificação do valor estimado dos itens em questão, o que é natural, pois deveriam ser mensuráveis economicamente, com vistas a comprovar que a soma dos respectivos custos correspondia ao valor previsto como complemento do convenente.

30. Em sua defesa, os responsáveis juntaram aos autos diversos documentos referentes à aquisição de equipamentos e uniformes, no intuito de comprovar a aplicação da contrapartida, os quais totalizaram R$ 73.761,11, valor que supera ligeiramente o que foi previsto como complemento do convenente, e cujas aquisições ocorreram no período de vigência do convênio 28 .

31. Reputo que a análise da aplicação da contrapartida é melhor desenvolvida, primordialmente, na nota técnica 402/2005/Sesan/MDS 29 , de 21/11/2005, emitida pouco tempo após a prestação de contas. A referida nota foi elaborada com base na análise da documentação encaminhada pelo convenente e em duas apresentações formais realizadas pelo Pangea a representantes do concedente. Acerca da aplicação da contrapartida, o mencionado documento aduziu o seguinte:

“1. O convênio 13/2003, processo 0070.00469172003-48, celebrado em 16 de dezembro

de 2003, entre o Centro de Estudos Sócio Ambiental - Pangea e o antigo Mesa, atual Ministério

do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, teve como objeto a realização de ações

23 Peça 3, p. 47-95.

24 Peça 4, p. 16.

25 Peças 74-76.

26 Peça 2, p. 98.

27 Peça 2, p. 8, peça 3, p. 67 e peça 24, p. 74-94.

28 Peça 25, p. 36, e peças 74-75.

29 Peça 2, p. 110.

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integradas de organização social, capacitação, assistência social e geração de trabalho e renda

junto aos catadores de materiais recicláveis de lixões nas cidades de Vitória da Conquista e

Feira de Santana, no estado da Bahia, no valor total de R$ 529.460,00, onde R$ 73.760,00

foram de contrapartida, sendo com esta adquiridas prensas, balanças, uniformes, equipamentos

de segurança individual, carrinhos de coleta, dois caminhões e a reforma dos galpões de

triagem, no âmbito das duas Cooperativas Recicla Conquista e Coobafs.” (grifo nosso)

32. A nota técnica acrescentou que os representantes do concedente, durante as apresentações realizadas, “puderam verificar os grandes avanços alcançados em relação às metas/ações executadas neste projeto piloto de inclusão social junto às populações de catadores de materiais recicláveis nos municípios de Vitória da Conquista e Feira de Santana”.

33. Ao final, a nota técnica 402/2005/Sesan/MDS considerou que, no aspecto técnico, a prestação de contas final reunia condições para ser aprovada, restando pendente o parecer conclusivo quanto ao aspecto financeiro.

34. A unidade instrutiva, por sua vez, na análise das alegações de defesa, consignou que o que se estava sob questionamento não seria o fato de a contrapartida ter sido constituída pelo fornecimento de equipamentos e uniformes. Ressaltou que, na verdade, não teria sido observada a comprovação do nexo de causalidade entre os recursos da contrapartida, a aquisição dos bens e a efetiva aplicação no objeto do convênio.

35. Primeiramente, destaco que, por se tratar de contrapartida física, exigir-se a comprovação do nexo de causalidade após o encerramento do prazo de vigência da avença, que ocorreu em 30/6/2005, sucedido pelo longo período demandado pela análise financeira da prestação de contas, seria impor ônus excessivo ao convenente.

36. Ademais, é importante registrar que a exigência de comprovação do nexo de causalidade entre os recursos da contrapartida e os bens fornecidos não foi expressamente consignada nos ofícios citatórios, que somente questionaram a ausência de aporte do montante da contrapartida. Desse modo, eventual condenação ao pagamento de débito com base em tais premissas feriria o contraditório e a ampla defesa.

37. Dessa forma, considero não haver elementos suficientes para condenação em débito em relação à referida ocorrência.

III.2

38. O concedente apontou que o convenente não devolveu ao Tesouro o saldo remanescente da avença, no valor de R$ 4.922,82.

39. Para se chegar à referida quantia, subtraiu-se o montante das despesas realizadas calculado pelo concedente com base nos extratos bancários (R$ 501.532,46) do valor dos recursos federais liberados (R$ 455.700,00) somado à receita de aplicação financeira (R$ 50.755,28).

40. Entretanto, não se explicitou quais pagamentos constantes dos extratos bancários foram considerados como correspondentes a despesas do convênio. Tal detalhamento teria permitido verificar a correção do cálculo realizado.

41. Ressalto, a propósito, que, para se verificar a existência de saldo remanescente de convênio, a fonte primária para tal constatação deve ser a conta bancária do convênio.

42. Nesse sentido, de acordo com os extratos bancários, ao final da avença havia o saldo de apenas R$ 0,12 30 .

43. Ademais, há, nos autos, outros elementos que conflitam com as conclusões do concedente.

30 Peça 25, p. 204, e peça 26, p. 33.

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44. À vista dos extratos bancários constantes dos autos 31 , foram emitidos cheques para pagamento de despesas que somam a quantia de R$ 499.379,82. Foram verificadas, ainda, diversas transferências bancárias, em relação à quais não houve detalhamento de informações por parte do concedente. É possível que parte das referidas transferências tenha relação com o adimplemento de outros gastos relativos ao convênio.

45. De outra parte, o relatório de execução da receita e da despesa e a relação de pagamentos anexado à prestação de contas pelo convenente, referentes à prestação de contas do convênio, explicitam que, excetuando os recursos da contrapartida, o total de recursos aplicados teria correspondido a R$ 506.455,16 32 . Retirando-se o montante referente ao rendimento de aplicação financeira, no valor de R$ 50.755,28, o montante de recursos federais aplicados teria totalizado R$ 455.699,88. Tal valor, deduzido da quantia transferida pelo concedente, demonstra que, ao final da avença, teria restado o saldo de apenas R$ 0,12, que coincide exatamente com o que consta dos extratos bancários 33 .

46. Desse modo, considero que não há evidências suficientes para que se conclua acerca da existência de saldo remanescente nas contas do convênio.

III.3

47. Com relação às demais ocorrências (realização de despesas em desacordo com o plano de trabalho; documentos não aceitos na prestação de contas; rendimentos perdidos com aplicação financeira), na hipótese de dano ao erário, pode-se razoavelmente presumir que, ante a baixa materialidade envolvida, a valoração dos recursos a serem empregados para a cobrança pode exceder o valor do ressarcimento.

48. Quanto aos pagamentos de despesas em desacordo com o plano de trabalho e à apresentação de documentos não aceitos na prestação de contas, à vista da relação das referidas despesas, verifica-se que se tratou de uma longa relação de pagamentos a fornecedores, a maioria envolvendo pequenos valores.

49. Com relação à primeira ocorrência, a nota técnica 80/2014/COP/CGEOF/Sesan/MDS relatou a realização de diversas despesas “sem aparente relação com as previstas no plano de aplicação apresentado pelo Pangea” 34 (grifo nosso).

50. Na relação dos pagamentos constantes da referida nota, verifica-se que foram elencados diversos gastos realizados com possível desvio de objeto. Nesse sentido, a jurisprudência do Tribunal, embora não de forma pacífica, afasta o débito, podendo ser mencionados, por exemplo, os acórdãos 3126/2016-TCU-1ª Câmara, relator Ministro Walton Alencar; 5304/2013-TCU-1ª Câmara, relator Ministro Valmir Campelo; 2190/2013-TCU-2ª Câmara, relator Ministro Marcos Bemquerer; 7496/2015-TCU-2ª Câmara, relator Ministro André de Carvalho; 3515/2013-TCU-2ª Câmara, relator Ministro André de Carvalho; 2606/2013-TCU-Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler; 1707/2012-TCU-Plenário, relator Ministro Raimundo Carreiro; 1313/2009-TCU-Plenário, relator Ministro Marcos Vinicios Vilaça.

51. No que tange à segunda ocorrência, em que pese o fato de que alguns gastos tenham sido comprovados por recibos, boletos bancários, notas de balcão, etc 35 , cabe assinalar a baixa ou, até mesmo, baixíssima materialidade envolvida nos pagamentos. Várias das despesas foram realizadas junto a pessoas físicas e cartórios. Ademais, esta Corte já decidiu que outros elementos disponíveis nos

31 Peças 25 e 26.

32 Peça 25, p. 36, 84, 98, 122, 146.

33 Peça 25, p. 204, e peça 26, p. 33.

34 Peça 3, p. 87.

35 Peça 5, p. 25-31.

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autos podem ser levados em consideração para se concluir acerca da regularidade dos gastos (vide acórdão 912/2014-TCU-Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler).

52. A baixa materialidade também se verifica nas ocorrências relativas à possível perda de rendimentos financeiros.

53. O concedente apontou prejuízo de R$ 72,43 devido à falta de aplicação de parte dos recursos federais no período de 14/6 a 14/7/2004.

54. Quanto à falha descrita como “emissão de cheque para pagamentos de diversos credores”, na verdade, conforme se verifica na nota técnica 54/2015-CGEOF/Sesan/MDS 36 , tratou-se do saque de recurso da conta do convênio para obtenção de numerário para pagamento a diversos fornecedores, sendo que, conforme estabelecia o termo de convênio, somente era permitida a emissão de cheque nominal. O valor do débito calculado se referiu ao possível prejuízo que teria sido causado pelo pagamento realizado antes do vencimento de cada obrigação, de forma que teria havido, também, suposta perda do rendimento que poderia ter sido obtido com a aplicação dos recursos no mercado financeiro (R$ 54,09).

55. Após tais considerações, sopesando-se a aprovação técnica das contas e tendo em vista que os referidos valores são insignificantes no contexto da gestão dos recursos realizada pelo convenente, reputo que as falhas acima devem ser qualificadas como ressalvas às contas do Sr. Sérgio Veiga de Santana.

IV

56. Ante o exposto, considero que as alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis devem ser acatadas.

57. Assim, pedindo vênias por divergir da proposta de encaminhamento oferecida pela SecexTCE, com a qual concordou o Parquet especializado, considero que as contas do Sr. Sérgio Veiga de Santana devam ser julgadas regulares com ressalvas.

Diante do exposto, manifesto-me pela aprovação do acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 2 de julho de 2019.

WEDER DE OLIVEIRA

Relator

36 Peças 4, p. 36-111 e 5, p. 1-35.

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ACÓRDÃO Nº 5135/2019 – TCU – 1ª Câmara

1. Processo nº TC 000.092/2018-5.

2. Grupo II – Classe II – Assunto: Tomada de Contas Especial.

3. Responsáveis/Interessados:

3.1. Responsáveis: Pangea - Centro de Estudos Socioambientais (01.250.754/0001-62); Sérgio Veiga de Santana (050.195.675-15).

3.2. Interessado: Ministério do Desenvolvimento Social (MDS)

4. Entidade: Pangea - Centro de Estudos Socioambientais.

5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.

6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (Secex-TCE).

8. Representação legal:

8.1. Paulo Haus Martins (69.406/OAB-RJ) e outros, representando Pangea - Centro de Estudos Socioambientais e Sergio Veiga de Santana.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pelo extinto Ministério do Desenvolvimento Social em razão da reprovação da prestação de contas pela impugnação parcial das despesas realizadas com recursos do convênio 13/2003, que teve por objeto a realização de ações integradas para a promoção da segurança alimentar e a dignificação dos catadores de materiais recicláveis.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da 1ª Câmara, diante das razões expostas pelo relator, em:

9.1. acatar as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Sérgio Veiga de Santana e pelo Pangea - Centro de Estudos Socioambientais;

9.2. julgar regulares com ressalva as contas do Sr. Sérgio Veiga de Santana, dando-lhe quitação, com fundamento nos arts. , I, 16, II, 18 e 23, II, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1º, I, 208 e 214, II, e na forma do art. 143, I, a, do RI/TCU.

10. Ata nº 22/2019 – 1ª Câmara.

11. Data da Sessão: 2/7/2019 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-5135-22/19-1.

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Benjamin Zymler e Vital do Rêgo. 13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e Weder de Oliveira (Relator).

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

WALTON ALENCAR RODRIGUES WEDER DE OLIVEIRA

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Subprocurador-Geral

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