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28 de Fevereiro de 2020
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - RELATÓRIO DE AUDITORIA (RA) : RA 01562120189 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
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Inteiro Teor

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.621/2018-9

GRUPO II – CLASSE ___ – Plenário

TC 015.621/2018-9

Natureza: Relatório de Auditoria

Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes Responsáveis: Consórcio Hap-planex-convap L5 BR 116-BA (21.065.067/0001-84); Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (04.892.707/0001-00)

Interessado: Congresso Nacional.

Representação legal: Igor Fellipe Araujo de Sousa (OAB/DF 41.605) e outros, representando Consórcio Hap-planex-convap L5 BR 116-BA; Paulo Aristóteles Amador de Sousa, representando Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. BR 116/BA. SOLICITAÇÃO DE LIBERAÇÃO DE RECURSOS. NÃO CONHECIMENTO. AUSENCIA DE COMPETENCIA DO TCU. COMPETENCIA DA COMISSAO MISTA. MEDIDA CAUTELAR. AUSÊNCIA SUPERVENIENTE DO RISCO DA DEMORA. REVOGAÇÃO. PRAZO FACULTATIVO AO DNIT PARA MANIFESTAÇÃO ADICIONAL. RESTITUIÇÃO DOS AUTOS A UNIDADE INSTRUTIVA PARA ANÁLISE DA MANIFESTAÇÃO DO CONSÓRCIO.

Relatório

Tratam os autos de relatório de auditoria elaborado pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação) na contratação integrada do lote 5 da BR116/BA (entre o km 334,23 e o km 387,41) que compreende a elaboração dos projetos básico e executivo de engenharia; e a execução das obras de construção, duplicação, implantação de vias laterais, adequação de capacidade, restauração com melhoramentos e obras de arte especiais.

2. A obra foi licitada pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) por meio do edital RDC presencial 292/2014-05, de 30/5/2014 (peça 19), da qual sagrou-se vencedor o consórcio “Hap-Planex-Convap L5 BR 116-BA”, que firmou, em 16/10/2014, junto à Superintendência Regional do DNIT no Estado da Bahia (SR-DNIT/BA), o contrato SR-05/00878/2014 (peça 20).

3. O relatório aponta como achados: Achado III.1 – Projeto Executivo de Geometria em desconformidade com as premissas do instrumento convocatório; Achado III.2 – Projeto Executivo de Pavimentação em desconformidade com as premissas do instrumento convocatório; Achado III.3 – Projeto Executivo de Obras Complementares e de Concepção das Passarelas em desconformidade com as premissas do instrumento convocatório; Achado III.4 – Projeto executivo deficiente pela ausência de planilha orçamentária; e Achado III.5 – Disponibilidade financeira e orçamentária insuficientes para a execução da obra no ano.

4. Os indícios de irregularidade apontados nos achados III.1, III.2 e III.3 foram considerados materialmente relevantes pela unidade instrutiva (por representarem cerca de 21% do valor contratual),

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apresentando potencial prejuízo ao erário e podendo ensejar, em último caso, a nulidade do contrato SR-05/00878/2014 (peça 20), razão pela qual propôs classificá-los como IGP (pIGP).

5. Diante disso, a SeinfraRodoviaAviação, em conformidade com o disposto no art. 14 da Resolução TCU 280/2016, encaminhou cópia do relatório de auditoria ao DNIT para manifestação preliminar acerca dos indícios de irregularidades tipificados como pIGP.

6. Além disso, com fundamento no art. 15 da Resolução TCU 280/2016, promoveu a oitiva prévia do DNIT e do consórcio “Hap-Planex-Convap L5 BR 116-BA”, acerca da existência dos pressupostos de medida acautelatória, com vistas à suspensão da execução dos serviços do contrato SR-05/00878/2014, até que se promovesse a revisão do projeto executivo de modo a adequá-lo às premissas exigidas pelo instrumento convocatório.

7. Em relação aos achados III.4 e III.5, com fundamento no art. 21 da Resolução TCU 280/2016, a unidade instrutiva considerou mais adequado que as oitivas a eles relacionadas fossem realizadas apenas no momento da análise da manifestação preliminar que tratam os art. 14 e 15 do mesmo normativo.

8. Realizadas as comunicações e obtidas as respostas, a SeinfraRodoviaAviação concluiu (peças 60 a 62) que as irregularidades apontadas não foram justificadas pelo DNIT e que a entidade e o consórcio executor da obra não afastaram a plausibilidade jurídica e o perigo da demora, requisitos que justificam a adoção de medida cautelar com vistas à suspensão da execução do contrato SR05/00878/2014 até que se que tenha uma conclusão sobre os riscos reportados.

9. Em despacho monocrático de 19/12/2018, acompanhei proposta da unidade instrutiva e determinei, cautelarmente, a suspensão da execução dos serviços do contrato e a realização de oitivas (peça 71).

10. Na ocasião, em juízo de cognição sumária, concordei com as análises e conclusões da unidade instrutiva quanto à classificação dos achados como IG-P.

11. A medida cautelar foi referendada pelo Plenário desta Corte no acórdão 214/2019-TCUPlenário, aprovado na sessão de 6/2/2019.

12. O Congresso Nacional, em 19/12/2018, apreciou e aprovou o PLN 27/18, sancionado em 15/1/2019, referente à Lei Orçamentária Anual de 2019 (Lei 13.808/2019 - LOA 2019), em cujo anexo de obras com irregularidades graves consta a contratação integrada do Lote 5 da BR-116/BA, por iniciativa do próprio Poder Legislativo, prioritariamente a qualquer manifestação de mérito por parte desta Corte de Contas (peça 98, p. 2).

13. O consórcio contratado apresentou embargos de declaração, acolhidos como agravo, nos quais buscava discutir os fatos que levaram à suspensão das obras, pedindo sua revogação ou aplicação de efeito suspensivo ao agravo.

14. O expediente recursal foi conhecido e teve seu provimento negado no referido acórdão 214/2019-TCU-Plenário.

15. O Consórcio apresentou sua resposta à oitiva em 4/2/2019 no qual, após tecer exaustivas considerações sobre os achados da equipe de auditoria, conclui restar demonstrada a inexistência de irregularidades no projeto executivo (geométrico, pavimentação, obras complementares e concepção de passarelas). (peças 87-96).

16. O DNIT foi regularmente intimado em 20/12/2018 para apresentar manifestação acerca das irregularidades que ensejaram a concessão da suspensão cautelar da suspensão da execução dos serviços do contrato.

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17. A entidade apresentou três pedidos de prorrogação de prazo que me levaram, em 11/4/2019, a proferir despacho deferindo prazo improrrogável para manifestação nos seguintes termos (peça 110):

“Diante do exposto, considerando que a prorrogação pleiteada venceria em 11/4/2019,

concedo prazo improrrogável de 20 (vinte) dias, a contar da sua solicitação (27/3/2019), de

modo que a autarquia, se ainda não concluiu sua manifestação no decurso de tempo decorrido

desde a formulação de seu pleito, deve ultimá-la e apresentá-la até o próximo dia 16 de abril

terça-feira. Por oportuno, alerto a entidade que esta Corte poderá vir a sancionar os responsáveis

por “não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligência do Relator ou a

decisão do Tribunal” (art. 58 da Lei 8443/1992), entre outras medidas sancionatórios e

acautelatórias possíveis, mormente por se tratar de caso em que se demanda tempestiva atuação

da Administração e desta Corte.”

18. O prazo improrrogável venceu em 16/4/2018.

19. No seu último pedido de prorrogação de prazo, o DNIT formalizou pedido de liberação de recursos para a execução das obras de preservação dos serviços já realizados até a adoção da medida cautelar (peças 104 e 105).

20. A unidade instrutiva considerou que haveria necessidade e urgência na liberação desses recursos para viabilizar o fiel cumprimento do item 9.3 do acórdão 214/2019-TCU-Plenário. Ressaltou, no entanto, que os elementos apresentados pelo DNIT seriam insuficientes, no seu entender, para embasar, de forma indiscutível, que o valor orçado representaria, de fato, os serviços a serem executados no segmento sob análise (peça 107).

21. Em 15/4/2019, o DNIT juntou aos autos documentação na qual informa que estaria adotando providências para cumprir o mencionado item 9.3 e que estaria promovendo alterações na planilha orçamentária referente aos trabalhos de conservação dos serviços já executados. Na ocasião,solicitou, mais uma vez, prazo adicional de 30 dias para apresentar nova planilha contendo o valor necessário à conclusão do trecho em execução, não tendo apresentado qualquer resposta ou previsão de atendimento acerca das irregularidades ensejadoras da cautelar concedida. (peças 112 e 113).

22. Em 9/5/2019, o DNIT apresentou planilhas orçamentárias relativas aos serviços necessários à preservação do trecho executado, bem como para conclusão dos 15 Km, com os acessos de abertura ao tráfego (peça 116).

23. Observou que, em virtude da inclusão do empreendimento no anexo VI da Lei 13.808/2019 , a autarquia estaria impedida de proceder a execução física, orçamentária e financeira do contrato, o que impossibilitaria o atendimento do item 9.3 do acórdão (peça 116).

24. Informou, ainda, que estaria promovendo análise do projeto executivo aprovado, sob a ótica dos apontamentos constantes do relatório de auditoria, sem, no entanto, apresentar manifestações acerca dos achados que levaram o Plenário desta Corte a referendar medida cautelar suspendendo a execução das obras (peça 116).

25. Em instrucao de 31/5/2019, a unidade instrutiva reporta que “restam pendentes de avaliação a pertinência de se manter vigente a medida cautelar adotada conforme despacho à peça 71 e a tipificação dos achados III.1, III.2 e III.3 como IGP. Também resta definir o montante de recursos que precisa ser liberado para viabilizar o fiel cumprimento do item 9.3 do acórdão 214/2019-TCUPlenário” (peça 119).

26. Nessa instrução, a unidade resumiu e analisou as manifestações do consórcio (peça 115) e

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do DNIT (peça 116), nos seguintes termos:

“II – Manifestação dos Auditados

II.1- Manifestação do DNIT (peça 116)

64. Em sua manifestação acostada à peça 116, o DNIT encaminha planilhas

orçamentárias contendo os serviços necessários à preservação dos 12,6 km parcialmente

executados, bem como para a conclusão de 15 km, incluindo acessos, visando a abertura ao

tráfego desse segmento.

65. O DNIT também informa que promoverá uma reanálise do projeto executivo já aceito

pela autarquia, sob a ótica dos apontamentos constantes do Relatório de Fiscalização 118/2018,

e se compromete a encaminhar ao Tribunal esses novos elementos. Contudo, não estabelece um

prazo para efetivar essa tarefa.

66. Quanto as planilhas orçamentárias reapresentadas, cabe primeiramente ressaltar

informação repassada à Diretoria de Infraestrutura Rodoviária pelo Coordenador de Obras

Diretas/CGCON/DNIT em conjunto com o Coordenador Geral de Construção Rodoviária –

CGCON/DNIT (peça 116, p. 5) dando conta que as planilhas encaminhadas ao Tribunal não

foram elaboradas pela equipe técnica do DNIT, como seria razoável supor, mas, sim, pelo

Consórcio HAP-Planex-Convap, tendo sido apenas ratificadas pelo Superintendente Regional

do DNIT no estado da Bahia.

67. Como já relatado, foram encaminhadas duas planilhas: uma relativa aos serviços

necessários para a preservação dos 12,6 km parcialmente executados (peça 116, p. 13-14); e

outra referente aos serviços necessários para a conclusão de 15,0 km (abertura ao tráfego) (peça

116, p. 15-16).

68. Com relação aos recursos necessários para a preservação dos 12,6 km parcialmente

executados (10,2 km já imprimados e 2,4 km em fase de terraplenagem), apesar de o DNIT ter

informado que estaria promovendo ajustes na documentação já apresentada (peça 112), a nova

planilha disponibilizada traz o mesmo valor total de R$ 10.608.767,09, já encaminhado

anteriormente, conforme peça 104 e 105.

69. De novidade, o DNIT apresenta informação esclarecendo que os valores informados

já consideram a parcela prevista para reajustamento no próximo aniversário do Contrato

SR-05/00878/2014, que tem data-base setembro/2013.

70. Quanto ao detalhamento dos serviços com seus respectivos preços unitários na forma

aventada por esta unidade técnica na instrução à peça 107, o DNIT não trouxe qualquer

informação. Apenas justificou o descarte dessa opção de análise pelo fato de o contrato em tela

ter sido firmado sob a égide do Regime Diferenciado de Contratação (RDC), introduzido no

ordenamento jurídico por meio da Lei 12.462/2011, de 4/8/2011, a qual foi regulamentada pelo

Decreto n. 7.581, de 11/12/2011 (alterado pelos Decretos 8.080, de 2013 e 8.251, de 2014).

71. Na visão do DNIT, a contratação integrada assegura que ‘a definição do objeto e a sua

orçamentação são feitos por meio de anteprojeto de engenharia, sendo que o orçamento não

possui condições de ser tão preciso’.

72. Ademais, o DNIT traz excertos extraídos do Decreto 7.581/2011 (e suas alterações),

em especial do § 6º do art. 42, § 2º do art. 66, inciso II do § 2º do art. 8º e § 2º do art. 40, que,

no seu entendimento, excetuariam da contratação integrada a obrigatoriedade do detalhamento

da proposta de preços, conferida aos demais regimes do RDC.

73. Com base nessa avaliação, o DNIT concluiu que o detalhamento dos serviços com

seus respectivos preços unitários na forma aventada por esta unidade técnica na instrução à peça

107 estaria em desacordo com os ‘dispositivos legais constantes da Lei 12.462/2011 e do

Decreto 7.581/2011, desvirtuando, assim, a natureza da contratação integrada’.

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74. Com relação aos recursos necessários para a conclusão de 15,0 km, com consequente

abertura ao tráfego, o DNIT apresentou uma planilha nos mesmos moldes da relativa aos

serviços de preservação dos 12,6 km. De acordo com os dados apresentados pelo DNIT, seriam

necessários R$ 38.340.036,90 (PI+R) para a conclusão dos serviços (peça 116, p. 16).

II.2 – Manifestação do Consórcio Hap-Planex-Convap (peça 115)

75. O Consórcio HAP-Planex-Convap, por meio de sua empresa líder HAP Engenharia

Ltda., apresentou novos elementos à peça 115, requerendo que esta Corte de Contas apreciasse

com urgência a sua manifestação, apresentada em 4/2/2019 (peças 87-96). Isso se deu

justamente depois de o Exmo. Relator ter avaliado, em seu despacho acostado à peça 110, que

naquele momento processual só caberia emitir decisão a respeito do pleito de prorrogação de

prazo apresentado pelo DNIT.

76. Nos termos desses novos elementos, a HAP Engenharia Ltda. faz dois pedidos: que,

se assim entender, este Tribunal reformule o Acórdão 214/2019-TCU-Plenário e revogue a

cautelar determinada; e que, ao menos, se decida sobre o bloqueio das obras, para que seja

possível, nos termos do contrato, a preservação das obras já realizadas determinadas pelo

referido acórdão.

77. De início, quanto à preservação dos serviços já executados, o Consórcio discorda do

entendimento desta unidade técnica quanto a necessidade de o DNIT disponibilizar para análise

uma planilha orçamentária listando detalhadamente todos os serviços a serem executados, com

seus respectivos preços unitários constantes do Sicro. Na sua visão, esse entendimento levaria o

TCU a atuar em substituição ao próprio DNIT. Vale transcrição:

Primeiramente, da leitura desse pronunciamento, é possível identificar uma proposta de

atuação do TCU em flagrante substituição ao próprio DNIT, na medida em que tenta estabelecer

não apenas a necessidade de intervenção no trecho de 2,4km, mas o que ali deve ser feito e

como o serviço deve ser apurado e pago ao contratado, retirando daquele Departamento seu

poder e condição de gestão, como está ocorrendo.

78. O Consórcio alega que a opção aventada por esta unidade técnica ‘busca subverter a

natureza contratual de RDC Integrado para que o Tribunal alcance o total controle das medidas

que deverão ser ali adotadas pelos contraentes’.

79. O Consórcio acrescenta que ‘compete ao DNIT, proprietário da obra, avaliar a melhor

medida a ser adotada neste momento para cumprir a determinação dessa Corte de Contas,

ficando a seu cargo administrar a demanda junto ao seu contratado para o alcance do melhor

resultado dentro dos termos pactuados’.

80. Na sua visão, ao TCU competiria apenas “fiscalizar o cumprimento da decisão e

avaliar a sua consonância com o objetivo pretendido, sem se afastar, claro, do contrato e das

normas que regem essa relação”.

81. No seu entendimento, a opção aventada por esta unidade técnica acabaria por

‘converter um contrato firmado em regime de RDCi em contrato de preço unitário, o que é

inviável do ponto de vista prático, lógico e jurídico por contemplarem premissas muito

distintas’.

82. Segundo o Consórcio, no RDCi, o DNIT pode apenas regulamentar o Critério de

Medição e Pagamento, de modo a compatibilizar o pagamento dos serviços com o avanço físico

da obra, “não havendo nada na Lei 12.462/2011 (RDC) que imponha ao particular proceder com

detalhamentos e se submeter a esse tipo de avaliação”.

83. No que se refere propriamente à planilha, o Consórcio afirma que o fato de esse

documento ter sido por ele elaborado e apresentado não seria suficiente para que a unidade

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técnica afirmasse que não passou pelo crivo daquela autarquia e concluísse, com isso, pela sua

inadequação.

84. O Consórcio afirma que, em razão de a referida planilha contemplar serviços e

valores que refletem as mesmas condições contratuais, não haveria motivo para o DNIT ou o

TCU não concordar com ela.

85. De acordo com o Consórcio, os apontamentos feitos pela SeinfraRodoviaAviação na

sua análise da planilha orçamentária são “absolutamente improcedentes” e “beiram a má-fé” ao

indicar impropriedades que não existem.

86. Em seguida procurou demonstrar a veracidade do seu argumento com as seguintes

assertivas:

a) a Seinfra afirma erroneamente que a planilha orçamentária teria contemplado itens de

mobilização e desmobilização, quando nada constou sobre o item “mobilização”;

b) a Seinfra afirma que teriam sido apresentados 10 km de instalação de barreira, quando

na verdade a planilha contemplou apenas 6 km;

c) a Seinfra deixou de observar que a diferença entre os valores apresentados na tabela e

os valores contratuais se deve pela aplicação de fatores de reajuste e que, dessa forma, os

valores unitários dos serviços estão condizentes com a proposta vencedora apresentada e, por

consequência, com os valores do Contrato SR-05/00878/2014.

87. Também registrou que “pretender afastar os valores apresentados em estrito

cumprimento ao contrato, a partir das infundadas críticas acima apontadas é no mínimo leviano

e evidencia a pouca vontade em se avaliar detidamente a questão” e permitir o cumprimento do

item 9.3 do Acórdão 214/2019-TCU-Plenário.

88. Ao fim, a empresa afirma que aludida planilha não pode ser confundida com uma

medição já pronta para o pagamento. Complementa registrando que os serviços nela listados

foram indicados como sendo, a princípio, os necessários para o devido cumprimento da

determinação do item 9.3 do Acórdão 214/2019-TCU-Plenário e o que será executado em

campo e pago dependerá do DNIT.

III. Análise

89. De início cabe esclarecer que, em razão da semelhança verificada entre os principais

argumentos encaminhados pelo DNIT e pelo Consórcio Hap-Planex-Convap, as análises estão

apresentadas em conjunto, abarcando os pontos levantados.

90. Verifica-se que o DNIT apresentou duas planilhas buscando demonstrar o montante

de recursos que seria necessário para cumprir o disposto no item 9.3 do Acórdão 214/2019TCU-Plenário, a saber:

a) Planilha estimativa de custos – Serviços necessários para a preservação dos trabalhos

executados (peça 116, p. 13-14); e

b) Planilha estimativa de custos – Serviços necessários para a conclusão do trecho de 15

km (peça 116, p. 15-16).

91. Ressalte-se que a planilha estimativa de custos dos serviços necessários à preservação

dos trabalhos parcialmente executados (relativos a um trecho de 12,6 km, dos quais, 10,2 km já

imprimados e 2,4 km em fase de terraplenagem) é a mesma que havia sido elaborada pelo

Consórcio Hap-Planex-Convap e apresentada pelo DNIT cerca de um mês antes, a qual foi

avaliada por esta unidade técnica em instrução anterior (peça 107).

92. Nessa avaliação (peça 107), esta unidade técnica concluiu que os elementos

apresentados pelo DNIT, inclusive a citada planilha, não eram suficientes para embasar uma

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decisão quanto ao pleito de liberação extraordinária de recursos, para viabilizar o fiel

cumprimento do item 9.3 do Acórdão 214/2019-TCU-Plenário.

93. Na citada instrução, esta unidade técnica entendeu que caberia ao DNIT “reformular

seu pleito embasando o em uma planilha orçamentária que liste e quantifique detalhadamente

todos os serviços a serem executados para cumprir o item 9.3 do Acórdão 214/2019-TCUPlenário, adotando seus respectivos preços unitários constantes do Sicro, bem como os preços

vigentes no Contrato SR-05/00878/2014” (peça 107, p. 5).

94. Em que pesem as ponderações emitidas por esta unidade técnica, o Exmo. Relator

avaliou que naquele momento processual caberia apreciar apenas a solicitação de prorrogação

de prazo formulada pelo DNIT (peça 105). Ou seja, a decisão emitida pelo Exmo. Relator em

seu despacho à peça 110 não contemplou as questões tratadas naquela instrução que eram

relativas à planilha orçamentária que fundamenta o pleito de liberação extraordinária de

recursos, para viabilizar o fiel cumprimento do item 9.3 do Acórdão 214/2019-TCU-Plenário.

95. Apesar disso, as análises e conclusões desta SeinfraRodoviaAviação a respeito da

planilha apresentada pelo DNIT foram contestadas, com veemência, nas manifestações

apresentadas pelos auditados, em especial pelo Consórcio Hap-Planex-Convap. Nessas

contestações também foram apresentados alguns esclarecimentos adicionais, os quais serão

analisados a seguir.

96. O primeiro dos esclarecimentos diz respeito a origem dos preços unitários constantes

da planilha encaminhada pelo DNIT. Isso porque, em sua análise, esta unidade técnica verificou

que esses preços não apresentavam correspondência com os valores praticados no Contrato SR05/00878/2014.

97. Quanto a esse ponto, os auditados esclareceram que a diferença verificada entre os

preços constantes da planilha e os praticados no Contrato SR-05/00878/2014 refere-se à parcela

de reajustamento.

98. De fato, os elementos apresentados pelo DNIT nesta oportunidade (peça 116, p. 1314) permitem identificar de forma clara a parcela referente aos preços pactuados em contrato e a

parcela relativa aos reajustamentos.

99. Ainda assim, cabe registrar que o esclarecimento desse ponto, por si só, não serve

para fundamentar a aceitação dos valores orçados. Até porque o ponto esclarecido não foi um

fator preponderante para renegar os valores constantes na planilha apresentada. Não se pode

esquecer que a questão fundamental em discussão trata da representatividade dos preços

médios pactuados em contrato para remunerar o trabalho de preservação dos serviços já

iniciados , dadas as alterações no objeto pactuado. Essa questão será abordada adiante, com

mais detalhes.

100. O Consórcio também apresentou dados corrigindo informações constantes na

instrução à peça 107. Na citada instrução, fez-se referência a um quantitativo de 10 km de

instalação de barreiras, quando, na verdade, esse quantitativo é de 6 km. Também, citou-se a

realização do serviço de mobilização de equipamentos, embora, na planilha, não haja indicativo

da quantificação desse item.

101. Quanto a esses equívocos de informação, vale registrar que a referência a esses itens

do orçamento foi meramente ilustrativa não trazendo qualquer peso à análise empreendida. Ou

seja, o equívoco no quantitativo de instalação de barreiras e a citação inadequada do serviço de

mobilização de equipamentos não acarretaram qualquer prejuízo à análise desta unidade técnica,

por não influenciarem nas conclusões apresentadas.

102. Note-se que, na análise, não se entrou no mérito da correção dos quantitativos

apresentados, apesar de se verificarem indícios de possíveis inconsistências nos dados, por

exemplo na previsão de instalação de barreiras em segmento que deveria ser no máximo

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imprimado. Na instrução, criticou-se, apenas, a falta de coerência dos valores constantes da

planilha com os preços formalizados no Contrato SR-05/00878/2014, questão agora esclarecida,

e o fato de não ter sido disponibilizada para análise uma planilha orçamentária listando

detalhadamente todos os serviços a serem executados, com seus respectivos preços unitários

constantes do Sicro. Este sim, o fator preponderante para não acatar os valores propostos.

103. Na visão desta unidade técnica, a disponibilização de uma planilha nos moldes

descritos no parágrafo anterior é indispensável para avaliar a representatividade dos preços

médios pactuados para remunerar o trabalho de preservação dos serviços inacabados, haja vista

a ocorrência de alterações no objeto contratual. No mínimo, necessária para conferir um aspecto

de transparência ao caso em comento.

104. Quanto a este último ponto, tanto o DNIT quanto o Consórcio Hap-Planex-Convap

mostraram-se impetuosamente contrários ao entendimento desta unidade técnica.

105. Na visão dos auditados o detalhamento dos serviços com seus respectivos preços

unitários na forma sugerida por esta unidade técnica na instrução à peça 107 estaria em

desacordo com os dispositivos legais constantes da Lei 12.462/2011 e do Decreto 7.581/2011,

desvirtuando, assim, a natureza da contratação integrada.

106. De fato, em contratos formalizados com base no Regime Diferenciado de

Contratações – Contratação Integrada – RDC-CI, em princípio, não haveria que se falar em

necessidade de detalhamento dos serviços com seus respectivos preços unitários para remunerar

as etapas realizadas, na medida em que o licitante apresenta sua proposta com valores

distribuídos conforme as etapas do cronograma físico da obra, que, por sua vez, deve ser

compatível com os critérios de aceitabilidade dessas etapas, conforme dispõe o

Decreto 7.581/2011, no art. 40, § 3º, e no art. 42, § 5º, abaixo transcritos:

‘Art. 40. Na verificação da conformidade da melhor proposta apresentada com os

requisitos do instrumento convocatório, será desclassificada aquela que:

(...)

§ 3º No caso da contratação integrada prevista no art. 9º da Lei nº 12.462, de 2011, o

licitante que ofertou a melhor proposta deverá apresentar o valor do lance vencedor distribuído

pelas etapas do cronograma físico, definido no ato de convocação e compatível com o critério

de aceitabilidade por etapas previsto no § 5º do art. 42. (Incluído pelo Decreto nº 8.080, de

2013)

(...)

Art. 42. Nas licitações de obras e serviços de engenharia, a economicidade da proposta

será aferida com base nos custos globais e unitários.

(...)

§ 5º No caso de adoção do regime de contratação integrada, deverão ser previstos no

instrumento convocatório critérios de aceitabilidade por etapa, estabelecidos de acordo com o

orçamento estimado na forma prevista no art. 9º da Lei nº 12.462, de 2011, e compatíveis com o

cronograma físico do objeto licitado. (Redação dada pelo Decreto nº 8.080, de 2013)’.

107. Acerca dos critérios de aceitabilidade de preços no âmbito do RDC-CI, cabe trazer o

trecho da obra de Altounian e Cavalcante – RDC e Contratação Integrada na Prática – 250

Questões Fundamentais (2ª edição, p. 300), a seguir transcrito:

‘Essa questão ganha relevo quando a dinâmica da contratação integrada, por estar

embasada em anteprojeto, faz com que a Administração tenha em mãos, no momento da

licitação, apenas um orçamento estimativo.

(...)

8

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.621/2018-9

Sabiamente, apesar de não ser possível aplicar um critério de aceitabilidade de preços

unitários – em face da eventual impossibilidade de se elaborar uma composição de custos

unitários para todos os serviços com base, apenas, no anteprojeto – amarraram-se preços por

etapas. Cada fração da empreitada (serviços preliminares, fundações, estrutura, vedações, etc.)

há de contar com um preço máximo.’

108. Vê-se, portanto, que os critérios de aceitabilidade são obtidos em função do

orçamento referencial do objeto licitado, e definem o preço máximo a ser aceito pela

Administração para cada etapa do cronograma físico da obra.

109. Nesse sentido, se os preços da proposta contratada estão dentro dos critérios de

aceitabilidade estabelecidos, não se vislumbraria, em princípio, durante a correta execução

contratual no RDC-CI, suporte legal para proposições no sentido de se avaliar a

representatividade dos preços pactuados. Nesse cenário, não haveria necessidade (nem

embasamento legal) de se promover a quantificação dos serviços efetivamente executados e a

precificação desses itens a partir dos custos unitários dos respectivos serviços.

110. Ocorre que, no caso em exame, não se está diante de uma fiel execução de contrato

firmado com base do RDC-CI. Ao contrário, denota-se uma incompatibilidade entre o projeto

executivo aprovado e as premissas estabelecidas no edital de licitação, caracterizando

descumprimento ao princípio de vinculação ao instrumento convocatório previsto no art. 3º da

Lei 12.462/2011.

111. Ou seja, o objeto executado é diferente daquele licitado. Sendo assim, os critérios de

aceitabilidade – relembre-se, estabelecidos de acordo com o orçamento do empreendimento

licitado – deixaram de ser uma referência válida para as etapas da obra executadas em

desacordo com o instrumento convocatório.

112. Portanto, supondo que, mesmo em desacordo com os aspectos de legalidade, seja

admitida excepcionalmente, com base em uma avaliação de conveniência e oportunidade da

Administração, a execução da obra em desacordo com as premissas editalícias, faz-se necessário

rever os critérios de aceitabilidade a fim de adequá-los ao orçamento do objeto de fato

executado, e de modo a avaliar a representatividade do preço contratado por etapa, em

observância aos preceitos estabelecidos nos arts. 40, § 3º, e 42, § 5º, do Decreto 7.581/2011. E,

para que se obtenha o orçamento do objeto de fato executado, faz-se necessário estimar o preço

das soluções de engenharia efetivamente empregadas na obra.

113. Vale frisar que não seria necessário rever tais critérios no caso de o projeto

executivo estar em concordância com as premissas do instrumento convocatório e no caso de

não haver dúvida quanto a completa execução do objeto contratado, nos termos estabelecidos

nesse respectivo projeto.

114. Note-se, ainda, que, no caso do Contrato SR-05/00878/2014, o preço médio

contratual de cada família de serviços estabelecido não faz distinção entre subsegmentos do

objeto contratado. O preço pactuado, em tese, serve para remunerar a execução dos serviços em

cada quilômetro abarcado pelo contrato, sem qualquer diferenciação entre possíveis

subsegmentos. Ou seja, segundo o critério de medição do contrato, o preço pactuado serve para

remunerar os serviços desde o km 334,23 até o km 387,41, sem qualquer distinção.

115. Dessa forma, verifica-se que a definição do preço médio contratual de cada família

de serviços tem como pressuposto a completa execução do objeto contratado, considerando as

premissas estabelecidas no edital de licitação. Em outras palavras, o preço médio refere-se a um

objeto contratual global e específico. Portanto, alterações no objeto contratado podem acarretar

perda de representatividade do preço médio de cada família de serviço e, por consequência, a

necessidade de se reavaliar o critério de medição estabelecido, que não considera as

especificidades advindas dessas alterações.

9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.621/2018-9

116. Por exemplo, tome-se um hipotético contrato de construção de uma rodovia regido

pelo RDC-CI e cujo critério de medição contemple preço por famílias de serviços sem distinção

de subsegmentos. Se, no decorrer da execução dessa avença, surge a imperiosa necessidade, por

questões diversas, de reduzir 20% da extensão do objeto contratado, e se a parte excluída do

objeto abarca 90% dos serviços da família de drenagem, o preço médio pactuado em relação à

família de drenagem não será representativo para os serviços nos 80% da extensão restante a

executar.

117. Nesse ponto, vale rememorar que os achados apresentados no Relatório de

Fiscalização 181/2018 (peça 47) tratam justamente de indícios de alterações indevidas do objeto

contratual. Foram apontados indícios de que o projeto executivo aprovado, aceito e em

execução está em discordância com as premissas estabelecidas no edital de licitação. Ademais,

apontaram-se indícios de que parte das soluções adotadas no projeto executivo caracterizam-se

por apresentar menor rigor técnico em relação aos pressupostos estabelecidos nos Termos de

Referência do Edital RDC Presencial 292/2014-05 - Contratação Integrada, caracterizando

afronta ao art. 3º da Lei 12.462/2011.

118. Assim, pondera-se que as alterações no objeto contratado, em especial a aprovação

de projeto de engenharia com redução do rigor dos parâmetros técnicos de geometria,

demandam, excepcionalmente, uma reavaliação dos critérios de aceitabilidade dos preços

contratados por etapa, em função de um orçamento que contemple as soluções de engenharia

efetivamente executadas, em consonância com o disposto art. 42, § 5º do Decreto 7.581/2011.

Registre-se que a excepcionalidade do caso se dá pois, em verdade, a aludida redução do rigor

dos parâmetros técnicos de geometria não poderia ser aceita; ao contrário, o contrato deveria ser

executado em obediência aos ditames editalícios.

119. Relembre-se que, diante dos indícios de irregularidade apontados, o próprio DNIT já

determinou que fosse empreendida uma reanálise do projeto executivo já aprovado, sob a ótica

dos apontamentos constantes do Relatório de Fiscalização 118/2018 (peça 116, p. 1).

120. No mesmo sentido, o DNIT, por iniciativa própria, avalia a possibilidade de

promover a supressão de parte do objeto contratado, podendo culminar na rescisão do Contrato

SR-05/00878/2014, fatos que acarretarão significativa alteração dos termos originalmente

pactuados (peça 112, p. 1).

121. Dessa forma, no caso em exame, os fatos denotam indícios de que não haverá

manutenção do objeto pactuado, seja em razão de sua possível redução, seja em razão de

possível alteração das premissas qualitativas estabelecidas no instrumento convocatório.

122. Diante disso, neste caso concreto, não se mostra desarrazoado avaliar a

representatividade do preço médio contratado para cada etapa (ou família de serviços), de

maneira a aferir se as modificações promovidas demandam uma revisão do critério de

pagamento pactuado.

123. Vale ressaltar que, na última instrução, esta unidade técnica levantou a possibilidade

de se fazer esse tipo de análise a partir da quantificação detalhada de todos os serviços a serem

executados no trecho em questão, adotando os preços unitários constantes do Sicro, bem como

os preços vigentes no Contrato SR-05/00878/2014.

124. Tal proposição está em perfeita harmonia com o disposto no item 9.5 do Acórdão

877/2016-TCU-Plenário – Relator: Ministro Substituto Weder de Oliveira, conforme se verifica

na transcrição a seguir:

‘VISTOS, relatados e discutidos estes autos relativos à auditoria realizada no

Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), no período compreendido

entre 22/9/2014 e 8/12/2014, com o fito de avaliar a conformidade do RDC Presencial

292/2014-05, que tem como objeto a elaboração do projeto básico e executivo e execução de

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.621/2018-9

obras de duplicação, implantação de vias laterais, adequação de capacidade, restauração com

melhoramentos e obras de arte especiais na rodovia BR 116/BA.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do

Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

(...)

9.3. dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes e à sua

Superintendência na Bahia de que, na contratação integrada:

9.3.1. sempre que o anteprojeto permitir, as estimativas de preço a que se refere o art. 9º,

§ 2º, II, da Lei 12.462/2011 devem se basear em orçamento tão detalhado quanto possível,

referenciado em bases de dados de preços universalmente aceitas, tal como Sicro e Sinapi,

devidamente adaptadas às condições da obra, conforme o caso;

(...)

9.5. determinar à SeinfraRodovia que avalie a adequação do preço contratado, valendo-se,

caso julgue necessário, do exame do projeto básico e do respectivo orçamento elaborados pela

empresa contratada, utilizando sempre que possível os referenciais usualmente adotados pela

administração pública e ratificados pela jurisprudência do TCU’.(grifamos)

125. A opção de análise levantada por esta unidade técnica também encontra respaldo em

diversas decisões desta Corte de Contas, como por exemplo os Acórdãos 2.433/2016-TCUPlenário – Relator: Ministro Benjamin Zymler e 1.167/2014-TCU-Plenário – Relator: Ministro

José Múcio Monteiro. Nessas decisões o Tribunal firmou entendimento favorável à

imprescindibilidade de serem apresentados os orçamentos detalhados de contratos regidos pelo

RDC-CI, para viabilizar o posterior acompanhamento contratual e a retroalimentação dos

sistemas de custos do DNIT. Cabe lembrar que a questão relativa à apresentação do orçamento

detalhado do Contrato SR-05/00878/2014 está sendo tratada em detalhes no Achado III.4 do

Relatório de Fiscalização 181/2018 (peça 47, p. 41-46).

126. Ademais, vale registrar que a opção de análise aventada por esta unidade técnica em

nenhum momento indicou a utilização de preços unitários em substituição à metodologia de

medição e pagamento pactuada, como parece ter entendido o Consórcio Hap-Planex-Convap.

Tanto é que a proposição também contempla, explicitamente, a utilização dos preços vigentes

no Contrato SR-05/00878/2014. Ou seja, neste primeiro momento, a orçamentação a partir de

quantitativos detalhados de serviços e seus respectivos preços unitários conforme Sicro serve

apenas para avaliar a representatividade dos preços vigentes no Contrato SR-05/00878/2014,

dados os indícios de significativas alterações no objeto contratado.

127. Saliente-se que a unidade técnica não propôs determinar ao DNIT que adotasse

obrigatoriamente a alternativa em tela, como também parecem ter entendido o Consórcio e o

DNIT. A alternativa foi aventada apenas para indicar um meio confiável de se avaliar a

representatividade dos preços médios pactuados para cada família de serviços. Claro que o

DNIT, dentro de suas competências, pode buscar outras alternativas e submeter à análise desta

Corte de Contas.

128. Em sua manifestação, o Consórcio também critica a atuação desta unidade técnica

por entender que, na instrução à peça 107, constaria proposta que redundaria em uma atuação

deste Tribunal ‘em flagrante substituição ao próprio DNIT’.

129. Quanto a esse ponto, vale esclarecer que, no caso em exame, em nenhum momento

levantou-se a possibilidade de propor que o Tribunal determinasse ao DNIT os meios que

deveriam ser empregados para apurar e pagar pelos serviços efetivamente realizados. O

encaminhamento constante da instrução à peça 107 trata exclusivamente da suficiência dos

elementos apresentados pela Autarquia para embasar uma decisão quanto ao seu pleito de

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.621/2018-9

liberação extraordinária de recursos para viabilizar o fiel cumprimento do item 9.3 do Acórdão

214/2019-TCU-Plenário. Mesmo assim, tal proposição sequer foi apreciada pelo Exmo. Relator,

que naquela oportunidade tratou apenas do pleito de prorrogação de prazo formulado pelo

DNIT.

130. Em resumo, o que se espera é que o DNIT, a partir de meios adequados e confiáveis,

avalie criteriosamente a representatividade dos preços médios contratuais das famílias de

serviços para remunerar os trabalhos de preservação dos serviços já iniciados e não concluídos,

considerando a possibilidade de serem implementadas alterações significativas no objeto do

Contrato SR-05/00878/2014.

131. Ocorre que, mais uma vez, o DNIT limitou-se a apresentar a mesma planilha

elaborada pelo Consórcio Hap-Planex-Convap, sem proceder à esperada análise quanto à

representatividade dos valores ali contidos.

132. Tal situação resulta na manutenção do entendimento anterior no sentido de que os

dados encaminhados pelo DNIT não são suficientes para embasar uma decisão quanto ao seu

pleito de liberação extraordinária de recursos para viabilizar o fiel cumprimento do item 9.3 do

Acórdão 214/2019-TCU-Plenário.

133. Contudo, faz-se necessário empreender uma análise mais abrangente dessa questão,

a despeito da insuficiência dos elementos apresentados pelo DNIT.

134. Não restam dúvidas quanto à necessidade e à urgência de se liberarem tais recursos,

sobretudo em face da iminência de serem perdidos serviços já executados com consequente

dano ao erário.

135. Outro aspecto a ser ponderado diz respeito à razoabilidade de se liberarem recursos

suficientes para permitir a completa execução do segmento com obras iniciadas, permitindo a

abertura desse trecho ao tráfego, com consequente usufruto desse bem pelos usuários da

rodovia, e não apenas para preservar os trabalhos já executados.

136. Um fator que pode fundamentar a opção de se liberar a completa execução dos

trechos iniciados é a indefinição do tempo que será necessário para sanear estes autos, revogar a

medida cautelar ora vigente, e, por consequência, retomar definitivamente a execução

contratual.

137. Note-se que neste momento o DNIT avalia, inclusive, a possibilidade de rescindir o

Contrato SR-05/00878/2014. Assim, caso realizados apenas os serviços destinados à

preservação dos trabalhos já iniciados, as obras ficariam inacabadas, na etapa de imprimação,

dependendo da realização de um novo certame licitatório que contemplasse os serviços

remanescentes do contrato em tela. Ademais, apesar de serem gastos recursos para executar os

serviços até a etapa de imprimação, não haveria segurança de que tais serviços seriam

aproveitados, haja vista a possibilidade de serem deteriorados pelas intempéries, sem qualquer

usufruto da sociedade.

138. Além disso, convém reconhecer que a conclusão das obras no segmento em questão

já traria benefícios aos usuários da rodovia, mesmo que em situações pontuais houvesse

discordância com as premissas estabelecidas nos Termos de Referência ( desde que atendidas

as disposições dos normativos técnicos do DNIT ).

139. Cabe também registrar que o DNIT informou que irá promover adequações no

projeto de engenharia, sob a ótica dos apontamentos constantes do Relatório de Fiscalização

118/2018 (peça 116, p. 1). Essa decisão pode ser considerada um indicativo de que a autarquia

não permitirá a realização de serviços em desacordo com os seus manuais técnicos, em especial

o Manual de Projeto Geométrico de Rodovias Rurais, bem como avaliará a solução de

pavimentação adotada no projeto executivo, de maneira a assegurar que esta, em tese, viabilize

12

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.621/2018-9

uma vida útil ao pavimento maior ou igual à proporcionada pela solução prevista no edital de

licitação.

140. No caso de se permitir a completa execução do trecho iniciado, o valor a ser

excepcionalmente liberado poderia ser estimado adotando-se como parâmetro o preço médio

global por quilômetro pactuado em contrato, sem, no entanto, permitir a adoção desse valor para

efeito de medição e pagamento dos serviços efetivamente realizados.

141. Assim sendo, considerando que o valor global do Contrato SR-05/00878/2014 é de

R$ 275.000.000,00 (set/2013), contemplando uma extensão de 53,18 km, o preço médio global

dos serviços é de R$ 5.171.116,96 / km (set/2013).

142. Desse modo, para executar os 15 km de rodovia já iniciados, inclusive com os

respectivos acessos e liberação ao tráfego, seria necessário o montante de R$ 77.566.754,40

(set/2013). Considerando que, conforme dados do Sistema de Acompanhamento de Contratos –

Siac/DNIT, já foi medido no Contrato SR-05/00878/2014 o valor total de R$ 43.198.696,99

(set/2013), restaria liberar excepcionalmente o montante de R$ 34.368.057,41 (set/2013), mais

os recursos relativos aos respectivos reajustamentos.

143. Nesse passo, cabe registrar que, na planilha apresentada pelo DNIT para

fundamentar a demanda de liberação excepcional de recursos para conclusão do trecho de 15

km, consta o montante global de R$ 25.798.066,35 (set/2013), que, com reajustamento, alcança

o valor de R$ 38.340.036,90.

144. Nota-se que o montante requisitado pelo DNIT (R$ 25.798.066,35), a preços

iniciais, é inferior ao calculado considerando o preço médio global do contrato (R$

34.368.057,41). Isso se justifica em razão de o DNIT (Consórcio Hap-Planex-Convap) ter

elaborado o orçamento considerando apenas as famílias de serviços que serão empregadas no

segmento a ser concluído. Diante dos dois montantes calculados, avalia-se que, neste primeiro

momento, cabe acatar os valores apresentados pelo DNIT para liberar a completa execução dos

15 km já iniciados.

145. Cabe repisar que as medições e pagamentos a serem efetivamente realizados não

deverão ter os valores médios das famílias pactuados em contrato como parâmetro, haja vista as

profundas alterações a serem implementadas no objeto contratual. Para as medições e

pagamentos deverão ser adotados novos valores representativos das diversas famílias de

serviços, recalculados considerando as alterações a serem implementadas no objeto contratual

inicialmente pactuado.

146. Diante do exposto e considerando a urgência que o caso requer, avalia-se que cabe

comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso

Nacional, em cumprimento ao art. 19 da Resolução TCU 280/2016, que, em relação às obras de

adequação da BR-116/BA – Lote 5 - Contrato SR-05/00878/2014, faz-se necessária a liberação

orçamentária excepcional no montante de R$ 38.340.036,90 (já incluído o reajustamento),

necessários para a conclusão de 15 (quinze) quilômetros de obras já iniciadas, inclusive a

execução de acessos que permitam a liberação desse segmento ao tráfego.

147. No mesmo sentido, cabe alterar os termos da medida cautelar determinada pelo

Exmo. Ministro Substituto Weder de Oliveira, no seu despacho à peça 71 destes autos,

referendada pelo Tribunal conforme Acórdão 214/2019-TCU-Plenário, de maneira que a

suspensão na execução das obras não impeça a conclusão do segmento com extensão de 15 km

com obras já iniciadas, e sua abertura ao tráfego.

148. Ainda, com relação à medida cautelar, diante das análises proferidas nesta instrução,

sobretudo — i) considerando que, em consonância com os arts. 40, § 3º, e 42, § 5º, do Decreto

7.581/2011, os preços pactuados em contrato devem guardar compatibilidade com os critérios

de aceitabilidade por etapa definidos em função do orçamento relativo ao objeto licitado; ii) e

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.621/2018-9

em face das alterações no âmbito do Contrato SR-05/00878/2014 em relação ao objeto licitado

definido no instrumento convocatório — cabe determinar ao DNIT que, no pagamento dos

serviços de conclusão das obras já iniciadas no âmbito do Contrato SR-05/00878/2014, limite os

preços a serem pagos àqueles compatíveis com os critérios de aceitabilidade por etapa a serem

definidos em função do orçamento do objeto efetivamente executado no segmento de 15 km em

questão.

CONCLUSÃO

149. Trata-se de auditoria realizada no âmbito do Fiscobras 2018 (Fiscalização

181/2018), tendo como objeto as obras de adequação da BR-116/BA – km 334,23 a km 387,41

– Lote 5. Essas obras foram licitadas por meio do Edital RDC Presencial 292/2014-05 -Contratação Integrada, de 30/5/2014 (peça 19), culminando na formalização do Contrato SR05/00878/2014 (peça 20), entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes

(DNIT) e o Consórcio ‘Hap-Planex-Convap L5 BR 116-BA’.

150. Como resultado da Fiscalização 181/2018 foram apontados os seguintes indícios de

irregularidade:

a) Achado III.1 (pIGP) – Projeto Executivo de Geometria em desconformidade com as

premissas do instrumento convocatório;

b) Achado III.2 (pIGP) – Projeto Executivo de Pavimentação em desconformidade com

as premissas do instrumento convocatório;

c) Achado III.3 (pIGP) – Projeto Executivo de Obras Complementares e de Concepção

das Passarelas em desconformidade com as premissas do instrumento convocatório;

d) Achado III.4 (F/I) – Projeto executivo deficiente pela ausência de planilha

orçamentária; e

e) Achado III.5 (F/I) – Disponibilidade financeira e orçamentária insuficientes para a

execução da obra no ano.

151. Os indícios de irregularidade apontados nos Achados III.1, III.2 e III.3 foram

tipificados como IGP, culminando com a inclusão das obras no Anexo IV da Lei Orçamentária

Anual de 2019 (Lei 13.808/2019 - LOA 2019), fato que interrompeu o fluxo de recursos para o

empreendimento.

152. Esses indícios de irregularidade também fundamentaram a adoção de medida

cautelar no sentido de suspender a execução dos serviços do Contrato SR-05/00878/2014,

conforme despacho emitido pelo relator destes autos (peça 71), referendado pelo Acórdão

214/2019-TCU-Plenário (peça 97). Entretanto, tal medida cautelar (item 9.3 do Acordão

214/2019-TCU-Plenário) não suspendeu a realização dos trabalhos necessários para preservar

os serviços iniciados e não concluídos.

153. Ocorre que a interrupção do fluxo financeiro para o empreendimento inviabiliza a

realização desses trabalhos.

154. Diante disso, o DNIT encaminhou demanda a este Tribunal no sentido de viabilizar

a liberação de recursos visando o cumprimento do item 9.3 Acórdão 214/2019-TCU-Plenário.

155. Nesta oportunidade, o DNIT apresentou duas planilhas buscando demonstrar o

montante de recursos que seria necessário para realização dos trabalhos de preservação dos

serviços iniciados e não concluídos.

a) Planilha estimativa de custos – Serviços necessários para a preservação dos trabalhos

executados – 12,6 km (peça 116, p. 13-14); e

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.621/2018-9

b) Planilha estimativa de custos – Serviços necessários para a conclusão do trecho de 15

km (peça 116, p. 15-16).

156. Tais planilhas, contudo, não se mostraram suficientes para embasar uma decisão

quanto ao seu pleito de liberação extraordinária de recursos para viabilizar o fiel cumprimento

do item 9.3 do Acórdão 214/2019-TCU-Plenário. Ressalta-se que a planilha estimativa de

custos dos serviços necessários à preservação dos trabalhos parcialmente executados (relativos a

um trecho de 12,6 km, dos quais, 10,2 km já imprimados e 2,4 km em fase de terraplenagem) é

a mesma apresentada pelo DNIT em momento processual anterior, sobre a qual esta unidade

técnica já havia emitido uma opinião em instrução precedente (peça 107), concluindo no mesmo

sentido quanto à insuficiência para fundamentar o pleito de liberação extraordinária de recursos.

157. Por outro lado, a despeito da insuficiência dos elementos apresentados pelo DNIT, e

diante da necessidade e da urgência de se liberarem tais recursos, sobretudo em face da

iminência de serem perdidos serviços já executados com consequente dano ao erário, fez-se

necessário empreender uma análise mais abrangente dessa questão.

158. Nessa análise, ponderou-se, inclusive, a razoabilidade de se liberarem recursos

suficientes para permitir a completa execução do segmento com obras iniciadas, viabilizando a

abertura desse trecho ao tráfego. Isso porque, conforme o item 9.3 do Acórdão 214/2019-TCUPlenário, as medidas destinadas à preservação dos trabalhos executados até o momento

deveriam ser limitadas à conclusão do processo de imprimação asfáltica do trecho faltante de

2,4 km dos 12,6 km parcialmente executados no Lote 5 da BR-116/BA, o que não significaria

tornar o trecho já executado apto à utilização pelo usuário.

159. A avaliação quanto à possibilidade de se liberar a completa execução dos trechos

iniciados mostra-se oportuna especialmente diante da indefinição sobre o tempo que será

necessário para sanear estes autos, revogar a medida cautelar ora vigente, e, por consequência,

retomar definitivamente a execução contratual. Ponderou-se que uma possível demora para

resolver essas questões poderia culminar na perda dos recursos investidos para executar os

serviços até a etapa de imprimação, haja vista a possibilidade de os serviços serem deteriorados

pelas intempéries, sem qualquer usufruto da sociedade.

160. Dessa forma, avaliou-se que, neste primeiro momento, caberia acatar os valores

apresentados pelo DNIT para liberar a completa execução dos 15 km já iniciados. Esses valores

alcançam o montante global de R$ 25.798.066,35 (set/2013), que com reajustamento totalizam

R$ 38.340.036,90.

161. Contudo, diante das análises proferidas nesta instrução, ponderou-se — (i)

considerando que, em consonância com os arts. 40, § 3º, e 42, § 5º, do Decreto 7.581/2011, os

preços pactuados em contrato devem guardar compatibilidade com os critérios de aceitabilidade

por etapa definidos em função do orçamento relativo ao objeto licitado; (ii) e em face das

alterações no âmbito do Contrato SR-05/00878/2014 em relação ao objeto licitado definido no

instrumento convocatório — que os preços a serem pagos deveriam estar compatíveis com os

critérios de aceitabilidade por etapa a serem definidos em função do orçamento do objeto

efetivamente executado no segmento de 15 km em questão.

162. Frise-se, quanto a essa questão, conforme registrado ao longo do Exame Técnico

desta instrução, que não seria necessário maior detalhamento dos preços médios vigentes no

Contrato SR-05/00878/2014 no caso de o projeto executivo estar em concordância com as

premissas do instrumento convocatório e no caso de não haver dúvida quanto à completa

execução do objeto contratado, nos termos estabelecidos nesse respectivo projeto. Bem como,

salienta-se que a análise da representatividade do preço médio pactuado das famílias de serviços

não significa a alteração da metodologia de medição do contrato, que é baseada em

quantificação das etapas realizadas, remuneradas conforme seus respectivos preços médios, que,

por sua vez, devem ser representativos em relação às respectivas famílias de serviços.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.621/2018-9

163. Diante desse entendimento, verificou-se ser pertinente alterar os termos da medida

cautelar determinada pelo Exmo. Ministro Substituto Weder de Oliveira, no seu despacho à

peça 71 destes autos, referendada pelo Tribunal conforme Acórdão 214/2019-TCU-Plenário, de

maneira que a paralisação das obras não impeça a conclusão do segmento com extensão de 15

km com obras já iniciadas, e sua abertura ao tráfego. Adicionalmente, propôs-se incluir

determinação para que DNIT limite, no pagamento dos serviços liberados, os preços a serem

pagos àqueles compatíveis com os critérios de aceitabilidade por etapa a serem definidos em

função do orçamento do objeto efetivamente executado naquele segmento.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

164. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior propondo que o

Tribunal:

a) altere, com fundamento no art. 276, caput e § 5º do Regimento Interno/TCU, a medida

cautelar estabelecida pelo Exmo. Ministro Substituto Weder de Oliveira, no seu despacho à peça

71 destes autos, e referendada pelo Tribunal conforme Acórdão 214/2019-TCU-Plenário,

determinando cautelarmente ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, que:

a.1) suspenda a execução dos serviços do Contrato SR-05/00878/2014 (Contratação

Integrada do Lote 5 da BR-116/BA – entre o km 334,23 e o km 387,41), até decisão ulterior

deste Tribunal, excetuando-se o segmento com extensão de 15 km com obras já iniciadas, o qual

poderá ser concluído integralmente, inclusive os acessos que permitirão sua abertura ao tráfego;

a.2) limite, no pagamento dos serviços liberados nos termos do parágrafo anterior, os

preços a serem pagos àqueles compatíveis com os critérios de aceitabilidade por etapa a serem

definidos em função do orçamento do objeto efetivamente executado no segmento de 15 km em

questão;

b) considere sem efeito o disposto no item 9.3 do Acórdão 214/2019-TCU-Plenário;

c) comunique à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do

Congresso Nacional, em cumprimento ao art. 19 da Resolução TCU 280/2016, que:

c.1) permanecem válidos os Indícios de Irregularidade Grave com Recomendação de

Paralisação – IGP (conforme classificação do inciso IV do § 1º do art. 118 da LDO 2019) no

Contrato SR-05/00878/2014 (Contratação Integrada do Lote 5 da BR-116/BA – entre o km

334,23 e o km 387,41);

c.2) faz-se necessária a liberação orçamentária excepcional para essas obras no montante

de R$ 38.340.036,90 a serem destinados à conclusão de 15 (quinze) quilômetros de serviços já

iniciados, inclusive a execução de acessos que permitam a liberação do segmento concluído ao

tráfego.”

É o relatório.

16

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Proposta de Deliberação

Tratam os autos de relatório de auditoria elaborado pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação) cujo objeto é a contratação integrada do lote 5 da BR-116/BA (entre o km 334,23 e o km 387,41), que compreende a elaboração dos projetos básico e executivo de engenharia; e a execução das obras de construção, duplicação, implantação de vias laterais, adequação de capacidade, restauração com melhoramentos e obras de arte especiais.

2. A obra foi licitada pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) por meio do edital RDC presencial 292/2014-05, de 30/5/2014 (peça 19), sagrando-se vencedor do certame o consórcio “Hap-Planex-Convap L5 BR 116-BA”, que firmou, em 16/10/2014, com a Superintendênc ia Regional do DNIT no Estado da Bahia (SR-DNIT/BA), o contrato SR-05/00878/2014 (peça 20).

3. O relatório completo de fiscalização 181/2018 aponta como achados: (i) projeto executivo de geometria em desconformidade com as premissas do instrumento convocatório; (ii) projeto executivo de pavimentação em desconformidade com as premissas do instrumento convocatório; (iii) projeto executivo de obras complementares e de concepção das passarelas em desconformidade com as premissas do instrumento convocatório; (iv) projeto executivo deficiente, pela ausência de planilha orçamentária; (v) disponibilidade financeira e orçamentária insuficientes para a execução da obra no ano (peça 47).

4. Os três primeiros achados foram considerados materialmente relevantes pela unidade instrutiva, pois referem-se a parcela de valor de cerca de 21% do montante contratual, havendo risco de potencial prejuízo ao erário e, numa situação extrema, de nulidade do contrato, razão pela qual propôs classificá-los como IGP.

5. O Congresso Nacional, em 19/12/2018, apreciou e aprovou o PLN 27/18, sancionado em 15/1/2019, referente à Lei Orçamentária Anual de 2019 (Lei 13.808/2019 - LOA 2019), em cujo anexo de obras com indícios de irregularidades graves consta a contratação integrada do Lote 5 da BR-116/BA. Tal inclusão foi feita por iniciativa do próprio Poder Legislativo, antes de qualquer manifestação de mérito por parte desta Corte de Contas (peça 98, p. 2).

6. Em despacho de 20/12/2018, acolhi proposta formulada pela unidade instrutiva e determine i ao DNIT a suspensão cautelar da execução dos serviços do contrato SR-05/00878/2014 (contratação integrada do lote 5 da BR-116/BA – entre o km 334,23 e o km 387,41), a realização das oitivas propostas, ressalvando que a medida não alcançava as intervenções necessárias à preservação das obras já executadas, e, ante o relato da equipe de auditoria, concordei com a classificação dos achados como IGP (peça 71):

“10. Em relação à medida cautelar proposta, considerando que estão presentes robustos

indícios de irregularidades que podem comprometer a qualidade e segurança da obra sob análise,

e que sua continuidade pode levar a execuções com elevado custo de reversão, acolho a proposta

de suspensão da execução dos serviços do contrato SR05/00878/2014 (contratação integrada do

lote 5 da BR-116/BA – entre o km 334,23 e o km 387,41) e a realização das oitivas na forma

proposta pela unidade instrutiva.

11. No que se refere à classificação dos achados como IGP, concordo com a análise e a

conclusão da SeinfraRodoviaAviação, que adoto como razões de decidir por considerar que

devam assim serem classificados.

12. Diante disso, acolho a proposta apresentada pela unidade instrutiva em sua

integralidade e determino, também, que seja informado ao DNIT e ao consórcio executor da obra,

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de que não ficam suspensas as intervenções necessárias a preservação dos trabalhos executados

até o momento.”

7. A medida cautelar foi referendada pelo Plenário desta Corte no acórdão 214/2019-TCUPlenário, aprovado na sessão de 6/2/2019.

8. O consórcio contratado apresentou embargos de declaração, acolhidos como agravo, nos quais buscava discutir os fatos que levaram à suspensão das obras, pedindo sua revogação ou aplicação de efeito suspensivo ao agravo.

9. O expediente recursal foi conhecido e teve seu provimento negado no referido acórdão 214/2019-TCU-Plenário:

‘9.1. com fulcro no art. 276, caput, do RI/TCU, referendar a medida cautelar adotada pelo

relator por meio do despacho contido na peça 71 destes autos, transcrito no relatório que precede

este acórdão, bem como as medidas acessórias constantes no mencionado despacho;

9.2. conhecer da peça recursal apresentada pelo consórcio HAP -Planex-Convap como

agravo, negando-lhe provimento;

9.3. dar ciência ao Dnit e ao consórcio HAP-Planex-Convap que as medidas destinadas à

preservação dos trabalhos executados até o momento limitam-se à conclusão do processo de

imprimação asfáltica, juntamente com os devidos serviços anteriores, do trecho faltante de 2,4

km dos 12,6 km parcialmente executados no lote 5 da BR-116/BA, o que não significa tornar o

trecho já executado apto à utilização pelo usuário. 9.4. encaminhar cópia desta deliberação ao

Dnit e ao consórcio HAP-Planex-Convap.’

10. O Consórcio apresentou sua resposta à oitiva em 4/2/2019 no qual, após tecer exaustivas considerações sobre os achados da equipe de auditoria, sustenta restar demonstrada a inexistência de irregularidades no projeto executivo (geométrico, pavimentação, obras complementares e concepção de passarelas). (Peças 87-96).

11. O DNIT foi regularmente intimado em 20/12/2018 para apresentar manifestação acerca dos achados de irregularidades que ensejaram a adoção da referida medida cautelar.

12. A autarquia apresentou três pedidos de prorrogação de prazo. Em 11/4/2019, proferi despacho deferindo prazo improrrogável para manifestação nos seguintes termos (peça 110):

“Diante do exposto, considerando que a prorrogação pleiteada venceria em 11/4/2019,

concedo prazo improrrogável de 20 (vinte) dias, a contar da sua solicitação (27/3/2019), de modo

que a autarquia, se ainda não concluiu sua manifestação no decurso de tempo decorrido desde a

formulação de seu pleito, deve ultimá-la e apresentá-la até o próximo dia 16 de abril terça-feira.

Por oportuno, alerto a entidade que esta Corte poderá vir a sancionar os responsáveis por “não

atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligência do Relator ou a decisão do

Tribunal” (art. 58 da Lei 8443/1992), entre outras medidas sancionatórios e acautelatórias

possíveis, mormente por se tratar de caso em que se demanda tempestiva atuação da

Administração e desta Corte.”

13. O prazo improrrogável venceu em 16/4/2018. Após essa data, a entidade informo u, sucintamente, que “está promovendo os ajustes necessários no projeto, corrigindo eventuais inconsistências” e que “após a liberação dos serviços e sua conclusão, o DNIT promoverá a rescisão do Contrato SR-05/00878/2014, Lote 05” (peça 112):

“7. Por fim, considero importante informar que no tocante ao Lote 06 da BR-116/BA, a

área técnica desta Autarquia já está promovendo os ajustes necessários no projeto, corrigindo

eventuais inconsistências.”

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14. Posteriormente, encaminhou novo ofício, no qual informou, de forma mais assertiva, que “será promovida uma reanálise do projeto aceito, sob a ótica dos apontamentos constantes do Relatório de Auditoria” (peça 116):

“4. Ademais, após reunião realizada na Diretoria Executiva deste Departamento, no dia

08/05/2019, com as presenças dos Diretores Executivo, de Planejamento e Pesquisa, Coordenador

Geral de Construção Rodoviária e representantes desse Tribunal, informo que será promovida

uma reanálise do projeto aceito, sob a ótica dos apontamentos constantes do Relatório de

Auditoria, a qual, após concluída, será submetida a essa Corte de Contas.”

15. Na presente etapa processual, a unidade instrutiva submete os autos a meu gabinet e reportando que estariam “pendentes de avaliação a pertinência de se manter vigente a medida cautelar adotada conforme despacho à peça 71 e a tipificação dos achados III.1, III.2 e III.3 como IGP. Também resta definir o montante de recursos que precisa ser liberado para viabilizar o fiel cumprimento do item 9.3 Acórdão 214/2019-TCU-Plenário” (peça 119).

16. Em sua manifestação (peça 119), avalia os elementos apresentados pelo DNIT e pelo Consórcio (peça 115) e propõe:

“a) altere, com fundamento no art. 276, caput e § 5º do Regimento Interno/TCU, a medida

cautelar estabelecida pelo Exmo. Ministro Substituto Weder de Oliveira, no seu despacho à peça

71 destes autos, e referendada pelo Tribunal conforme Acórdão 214/2019-TCU-Plenário,

determinando cautelarmente ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, que:

a.1) suspenda a execução dos serviços do Contrato SR-05/00878/2014 (Contratação

Integrada do Lote 5 da BR-116/BA – entre o km 334,23 e o km 387,41), até decisão ulterior deste

Tribunal, excetuando-se o segmento com extensão de 15 km com obras já iniciadas, o qual poderá

ser concluído integralmente, inclusive os acessos que permitirão sua abertura ao tráfego;

a.2) limite, no pagamento dos serviços liberados nos termos do parágrafoanterior, os preços

a serem pagos àqueles compatíveis com os critérios de aceitabilidade por etapa a serem definidos

em função do orçamento do objeto efetivamente executado no segmento de 15 km em questão;

b) considere sem efeito o disposto no item 9.3 do Acórdão 214/2019-TCU-Plenário;

c) comunique à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do

Congresso Nacional, em cumprimento ao art. 19 da Resolução TCU 280/2016, que:

c.1) permanecem válidos os Indícios de Irregularidade Grave com Recomendação de

Paralisação – IGP (conforme classificação do inciso IV do § 1º do art. 118 da LDO 2019) no

Contrato SR-05/00878/2014 (Contratação Integrada do Lote 5 da BR-116/BA – entre o km 334,23

e o km 387,41);

c.2) faz-se necessária a liberação orçamentária excepcional para essas obras no montante

de R$ 38.340.036,90 a serem destinados à conclusão de 15 (quinze) quilômetros de serviços já

iniciados, inclusive a execução de acessos que permitam a liberação do segmento concluído ao

tráfego.”

17. A resposta apresentada pelo consórcio em 4/2/2019 em resposta à oitiva (peças 87-96) ainda não foi analisada pela unidade instrutiva.

II

18. Questão singular é submetida a meu gabinete nesta etapa processual.

19. Trata-se de pleito, formulado pelo DNIT e pelo consórcio para que esta Corte de Contas autorize a liberação de recursos para a execução das obras de preservação dos serviços já realizados até a adoção da medida cautelar.

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20. Em suas manifestações, o DNIT informa estar impedido de executar medidas destinadas à preservação dos trabalhos executados até aquele momento, conforme autorizado no item 9.3. do acórdão 214/2019-TCU-Plenário, por estar o contrato inserido no anexo VI da Lei 13.808/2019, o que condicio na a execução física, financeira e orçamentária à prévia liberação da Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional.

21. Traço, a seguir, breve e não exaustiva cronologia dos pleitos de liberação de recursos formulados nos autos.

22. Num primeiro momento, o DNIT solicitou a liberação do montante de R$ 10.608.767,05 para a execução das obras de conservação dos serviços executados (peças 104 e 105).

23. Na ocasião, a unidade instrutiva concluiu que “os elementos apresentados pelo DNIT são insuficientes para embasar uma decisão quanto a liberação parcial de recursos para continuidade dos serviços no segmento de 12,6 km já atacados, embora não reste dúvida quanto à necessidade e a urgência dessa liberação, para viabilizar o fiel cumprimento do item 9.3 Acórdão 214/2019-TCU-Plenário” (peça 107). Entendeu que caberia ao DNIT reformular seu pleito, baseando-o em planilha orçamentária que listasse e quantificasse detalhadamente os serviços a serem executados, adotando os preços unitário s constantes do Sicro, bem como os preços vigentes no contrato (peça 107). Esses entendimentos foram contraditados, tanto pelo DNIT, quanto pelo consórcio, que consideraram que o detalhamento na forma sugerida pela unidade instrutiva estaria em desacordo com o RDC integrado.

24. Em nova manifestação, o DNIT encaminha a este Tribunal novo pleito para liberação de valores. Desta vez não só para a preservação dos trabalhos, mas também para a conclusão dos 15,0 Km, com os acessos visando à abertura do tráfego, nos seguintes termos (peça 116):

“Planilha 1 - Estimativa de custos necessários para a preservaçãodos trabalhos executados,

até o limite de conclusão do processo de imprimação asfáltica, do trecho faltante de 2,4 km dos

12,6 parcialmente executados no Lote 5 da BR-116/BA (3061913); e

Planilha 2 - Estimativa de custos necessários para a conclusão dos 15,0 km (abertura ao

tráfego) (3061952).”

25. O montante requerido para essas duas etapas seria, segundo o DNIT, de R$ 38.340.036,90, sendo R$ 10.608.767,05 para a preservação dos trabalhos e R$ 25.798,066,35 para a conclusão dos 15 Km (peça 116, p.16).

26. Trata-se, como se vê, da reiteração de pleito para liberação de valores para a preservação dos trabalhos e de solicitação inédita de recursos para a conclusão dos 15 Km e abertura dos acessos.

27. Quanto à estimativa de recursos necessários para a preservação dos trabalhos, a unidade instrutiva observou que, mais uma vez, o DNIT apresenta planilha no valor de R$ 10.608.767,05, “sem proceder à esperada análise quanto à representatividade dos valores ali contidos”, o que resulta, no seu entender, “na manutenção do entendimento anterior de que os dados encaminhados pelo DNIT não são suficientes para embasar uma decisão quanto ao seu pleito de liberação extraordinária de recursos ...” (peça 119).

28. Acerca da conclusão dos 15 Km, a unidade instrutiva conclui que “o valor a ser excepcionalmente liberado poderia ser estimado adotando-se como parâmetro o preço médio global por quilômetro pactuado em contrato, sem, no entanto, permitir a adoção desse valor para efeito de medição e pagamento dos serviços efetivamente realizados”. Com base nesse raciocínio, concluiu que “caberia acatar os valores apresentados pelo DNIT para liberar a completa execução dos 15 Km já iniciado s. Esses valores alcançam o montante global de R$ 25.798.066,25 (set/2013), que com reajustamento totalizam R$ 38.340.036,90)” e propôs alterar a medida cautelar concedida nos seguintes termos:

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“a.1) suspenda a execução dos serviços do Contrato SR-05/00878/2014 (Contratação

Integrada do Lote 5 da BR-116/BA – entre o km 334,23 e o km 387,41), até decisão ulterior deste

Tribunal, excetuando-se o segmento com extensão de 15 km com obras já iniciadas, o qual poderá

ser concluído integralmente, inclusive os acessos que permitirão sua abertura ao tráfego;

a.2) limite, no pagamento dos serviços liberados nos termos do parágrafoanterior, os preços

a serem pagos àqueles compatíveis com os critérios de aceitabilidade por etapa a serem definidos

em função do orçamento do objeto efetivamente executado no segmento de 15 km em questão;

b) considere sem efeito o disposto no item 9.3 do Acórdão 214/2019-TCU-Plenário;”

29. Sobre as solicitações para liberação de recursos, passo a considerar.

30. No despacho em que concedi a cautelar, ratificada pelo Plenário, determinando a suspensão da execução dos serviços, estavam autorizadas, prudentemente, as intervenções necessárias à preservação dos trabalhos (peça 71):

“12. Diante disso, acolho a proposta apresentada pela unidade instrutiva em sua

integralidade e determino, também, que seja informado ao DNIT e ao consórcio executor da obra,

de que não ficam suspensas a intervenções necessárias a preservação dos trabalhos executados

até o momento.”

31. Limites a essa autorização foram dados no item 9.3 do acórdão 214/2019-TCU-Plenário, no qual aquele Colegiado deliberou:

“9.3. dar ciência ao Dnit e ao consórcio HAP-Planex-Convap que as medidas destinadas à

preservação dos trabalhos executados até o momento limitam-se à conclusão do processo de

imprimação asfáltica, juntamente com os devidos serviços anteriores, do trecho faltante de 2,4

km dos 12,6 km parcialmente executados no lote 5 da BR-116/BA, o que não significa tornar o

trecho já executado apto à utilização pelo usuário.”

32. Assim, resta bem claro que não havia, por parte deste Tribunal, óbice de qualquer ordem para que o DNIT realizasse as intervenções necessárias à preservação dos trabalhos já executados.

33. Entendo, ainda, não estar entre as competências deste Tribunal validar, previamente, em atuação típica de controle prévio, valores fornecidos pelas partes com o fito de obter liberação de recursos junto à Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional para a execução de serviços, principalmente quando parte das intervenções pleiteadas não estava vedada pelo Tribunal, conforme foi comunicado à CMO pelo aviso 1551/GabPres, de 26/12/2018 (peça 75).

34. A este Tribunal cabe, conforme a LDO 2019, classificar os achados como IGP ou IGR, bem como encaminhar informações ao Congresso Nacional, como subsídio para a tomada de decisão parlamentar:

Art. 118. O Projeto de Lei Orçamentária de 2019 e a respectiva Lei poderão contemplar

subtítulos relativos a obras e serviços com indícios de irregularidades graves, permanecendo a

execução física, orçamentária e financeira dos empreendimentos, contratos, convênios, das

etapas, parcelas ou dos subtrechos constantes do anexo a que se refere o § 2º do art. 8º

condicionada à prévia deliberação da Comissão Mista a que se refere o § 1º do art. 166 da

Constituição, sem prejuízo do disposto no art. 71, §§ 1º e 2º, da Constituição, e observado o

disposto no art. 123, §§ 6º e 8º, desta Lei.

§ 1º Para os efeitos desta Lei, entendem-se por:

(...)

V - indício de irregularidade grave com recomendação de retenção parcial de valores - IGR

- aquele que, embora atenda à conceituação contida no inciso IV do § 1º, permite a continuidade

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da obra desde que haja autorização do contratado para retenção de valores a serem pagos, ou a

apresentação de garantias suficientes para prevenir o possível dano ao erário até a decisão de

mérito sobre o indício relatado; e

VI - indício de irregularidade grave que não prejudique a continuidade - IGC - aquele que,

embora gere citação ou audiência do responsável, não atende à conceituação contida nos incisos

IV ou V do § 1º.

(...)

§ 9º A classificação, pelo Tribunal de Contas da União, das constatações de fiscalização

nas modalidades previstas nos incisos IV e V do § 1º, ocorrerá por decisão monocrática ou

colegiada, que deve ser proferida no prazo máximo de quarenta dias corridos, contado da data de

conclusão da auditoria pela unidade técnica, dentro do qual deverá ser assegurada a oportunidade

de manifestação preliminar, em quinze dias corridos, aos órgãos e às entidades aos quais foram

atribuídas as supostas irregularidades.

§ 10. O enquadramento na classificação a que se refere o § 9º poderá ser revisto a qualquer

tempo mediante decisão posterior, monocrática ou colegiada, do Tribunal de Contas da União,

em face de novos elementos de fato e de direito apresentados pelos interessados.

35. Portanto, tem-se que as alterações a serem promovidas no anexo VI da LOA 2019 são de competência exclusiva do Congresso Nacional, cabendo a este Tribunal rever a classificação dos achados mediante novos elementos de fato e de direito que venham a ser apresentados, o que não foi feito até agora, dada a inexistência de manifestação especifica, conclusiva e fundamentada do DNIT, mas tão somente informações sucintas que permitem presumir sua concordância com as conclusões do relatório de auditoria.

36. Neste momento, deve a manifestação desta Corte se dar apenas com relação à manutenção da medida cautelar concedida e à análise das manifestações juntadas aos autos pelo DNIT e pelo consórcio, com o fito de verificar se remanescem as irregularidades classific adas como IGP.

37. Reputo pertinente, no entanto, encaminhar à comissão mista cópia dos pleitos de recursos dirigidos ao Tribunal pelo DNIT e pelo consórcio (peças 116 e 115, respectivamente).

III

38. Em despacho de 20/12/2018, acolhi proposta da SeinfraRodoviaAviação e determinei ao DNIT a suspensão cautelar da execução dos serviços do contrato SR-05/00878/2014 (contratação integrada do lote 5 da BR-116/BA – entre o km 334,23 e o km 387,41) e a realização das oitivas propostas (peça 71).

39. Na ocasião, acolhi os argumentos da unidade técnica no sentido de que a continuidade da obra poderia levar a execuções com elevado custo de reversão, restando caracterizado o periculum in mora. Na ocasião, também não constava da instrução, datada de 5/12/2018, informação acerca da inclusão do contrato em questão no quadro de bloqueio do projeto de lei orçamentária.

40. A medida cautelar foi referendada pelo Plenário desta Corte no acórdão 214/2009-TCUPlenário.

41. Ocorre que, o Congresso Nacional, em 19/12/2018, apreciou e aprovou o PLN 27/18, sancionado em 15/1/2019, referente à Lei Orçamentária Anual de 2019 (Lei 13.808/2019 - LOA 2019), em cujo anexo de obras com irregularidades graves consta a contratação integrada do Lote 5 da BR116/BA, por iniciativa do próprio Poder Legislativo, antes mesmo de qualquer manifestação de mérito por parte desta Corte de Contas (peça 98, p. 2).

6

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42. Considerando que o empreendimento foi incluído no quadro-bloqueio da LOA 2019 por iniciativa própria do Congresso Nacional, resta afastado o periculum in mora então vislumbrado pela unidade instrutiva e, posteriormente, por este relator e pelo Plenário, uma vez que a continuidade da execução física, orçamentária e financeira está vedada enquanto a obra não for removida do anexo, pelo Congresso Nacional, o que, nos termos do art. 123, § 6º do citado diploma legal, só ocorre mediante decreto legislativo, condicionadas à adoção de medidas saneadoras pelo órgão ou entidade responsável, sujeitas à prévia deliberação da Comissão Mista de que trata o art. 166, § 1º, da Constituição, conforme dispõem os arts. 118 e 123 da Lei 13.707/2018 (LDO 2019):

Art. 118. O Projeto de Lei Orçamentária de 2019 e a respectiva Lei poderão contemplar

subtítulos relativos a obras e serviços com indícios de irregularidades graves, permanecendo a

execução física, orçamentária e financeira dos empreendimentos, contratos, convênios, das

etapas, parcelas ou dos subtrechos constantes do anexo a que se refere o § 2º do art. 8º

condicionada à prévia deliberação da Comissão Mista a que se refere o § 1º do art. 166 da

Constituição, sem prejuízo do disposto no art. 71, §§ 1º e 2º, da Constituição, e observado o

disposto no art. 123, §§ 6º e 8º, desta Lei.

(...)

Art. 123.

(...)

§ 2º Os processos relativos a obras ou serviços que possam ser objeto de bloqueio nos

termos dos arts. 118 e 119 serão instruídos e apreciados prioritariamente pelo Tribunal de Contas

da União, devendo a decisão indicar, de forma expressa, se as irregularidades inicialmente

apontadas foram confirmadas e se o empreendimento questionado poderá ter continuidade sem

risco de prejuízos significativos ao erário, no prazo de até quatro meses, contado da data da

comunicação prevista no caput .

(...)

§ 6º Após a publicação da Lei Orçamentária de 2019, o bloqueio e o desbloqueio da

execução física, orçamentária e financeira nos termos deste Capítulo ocorrerão mediante decreto

legislativo baseado em deliberação da Comissão Mista a que se refere o § 1º do art. 166 da

Constituição, à qual cabe divulgar, em sítio eletrônico, a relação atualizada dos subtítulos de que

trata o caput .

43. Por esse motivo, impõe-se reconhecer a ausência superveniente de um dos pressupostos para concessão da medida cautelar, o perigo da demora, razão pela qual me manifesto pela sua revogação.

IV

44. No despacho em que deferi a medida cautelar, concordei com a análise e a conclusão da SeinfraRodoviaAviação, no que se refere à classificação dos achados III.1, III.2 e III.3 como IGP, bem como determinei a oitiva do DNIT e do consórcio para que se manifestassem sobre esses achados.

45. O consórcio apresentou resposta à oitiva em 4/2/2019 (peças 87-96), a qual se encontra, desde então, pendente de análise por parte da unidade instrutiva.

46. Da mesma forma que a resposta do DNIT, a análise da manifestação apresentada pelo consórcio também é imprescindível para o esclarecimento das irregularidades classificadas como IGP e para decidir acerca da continuidade do empreendimento sem risco de prejuízos significativos ao erário.

47. Com relação à manifestação do DNIT, em despacho monocrático de 11/4/2019 (peça 110), deferi prazo improrrogável para que a autarquia apresentasse suas respostas acerca da oitiva que lhe foi dirigida (peça 110).

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48. Após o término do prazo, a entidade limitou-se a informar que (peça 112):

“2. Neste sentido, em complemento ao OFÍCIO Nº 21378/2019/ACE/DG/DNIT SEDE

encaminhado a essa Corte de Contas em 27/03/2019 e considerando a proposta de

encaminhamento da Instruçãoda Equipe no Relatório de Auditoria do TC 015.621/2018-9, datada

de 08/04/2019, informo o que segue.

3. Em primeiro lugar, no tocante à conclusão do processo de imprimação asfáltica,

juntamente com os devidos serviços anteriores, do trecho faltante de 2,4 km dos 12,6 km

parcialmente executados no lote 5 da BR-116/BA, informo que o DNIT está promovendo os

ajustes necessários na planilha orçamentária, conforme apontamento do referido Relatório de

Auditoria.

4. Assim, registro que o DNIT está elaborando o ajuste e apresentará a planilha

orçamentária listando e quantificando detalhadamente todos os serviços a serem executados,

visando o cumprimento integral o item 9.3 Acórdão 214/2019-TCU-Plenário.

5. Ademais, destacoque, após a liberação dos serviços e sua conclusão, o DNIT promoverá

a rescisão do Contrato SR-05/00878/2014, Lote 05.

6. Pelo exposto acima, solicito prazo adicional de 30 (trinta) dias, a contar desta data, para

envio de nova planilha contendo o valor necessário à conclusão do trecho em execução, para

avaliação técnica desse Tribunal quanto a possibilidade de liberar a execução total do trecho e

abertura ao tráfego.

7. Por fim, considero importante informar que no tocante ao Lote 06 da BR-116/BA, a área

técnica desta Autarquia já está promovendo os ajustes necessários no projeto, corrigindo

eventuais inconsistências.”

49. Posteriormente, encaminhou novo ofício no qual informou que (peça 116):

“4. Ademais, após reunião realizada na Diretoria Executiva deste Departamento, no dia

08/05/2019, com as presenças dos Diretores Executivo, de Planejamento e Pesquisa, Coordenador

Geral de Construção Rodoviária e representantes desse Tribunal, informo que será promovida

uma reanálise do projeto aceito, sob a ótica dos apontamentos constantes do Relatório de

Auditoria, a qual, após concluída, será submetida a essa Corte de Contas.”

50. Desta forma, uma vez concedidas as prorrogações de prazo solicitadas, pode-se entender que o DNIT manifestou-se na extensão que julgou adequada e que suas colocações apontam no sentido de aceitação expressa dos achados identificados pela unidade instrutiva no relatório de fiscalização, sem qualquer controvérsia.

51. Considero, contudo, adequado fornecer prazo adicional de 5 (cinco) dias, para, se quiser, fornecer esclarecimentos adicionais sobre a oitiva que lhe foi dirigida no ofício 656/2018-TCUSeinfraRodoviaAviação (peça 73) e às respostas que até aqui entendeu suficientes serem aportadas aos autos.

52. Observo, no entanto, que manifestações de mérito em processos de auditoria de obras públicas são exaradas pelo Plenário desta Corte, o que ainda não ocorreu no caso sob análise, e que as conclusões do relatório de fiscalização podem ser alteradas até o deslinde do processo, a depender da análise das manifestações do consórcio pela unidade instrutiva.

53. Por fim, não há na instrução mais recente elementos que permitam tecer considerações adicionais acerca dos IGPs, além daquelas que já foram feitas em decisões anteriores, o que será possível fazer após o exame da resposta do consórcio e dos esclarecimentos adicionais que o DNIT vier a aportar, no prazo fixado no acórdão.

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54. O processo, portanto, deve ser restituído à SeinfraRodoviaAviação, no estado em que se encontra, para o exame de mérito.

55. Solidarizo-me com as manifestações dos eminentes ministros Vital do Rego e Bruno Dantas no sentido de endossar a seriedade e a lisura com que a SeinfraRodoviaAviação conduz o presente processo tendo em vista manifestações do escritório de advocacia que defende o consórcio questiona ndo a parcialidade da secretaria.

56. Conforme afirmou o titular da unidade instrutiva em seu despacho (peça 121), manifestações desse teor em nada contribuem para a dialética processual e não acrescentam qualquer efeito positivo no deslinde do processo.

Ante o exposto, manifesto-me pela aprovação do acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 12 de junho de 2019.

WEDER DE OLIVEIRA

Relator

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ACÓRDÃO Nº 1392/2019 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 015.621/2018-9.

2. Grupo II – Classe V - Assunto: Relatório de Auditoria

3. Interessados/Responsáveis:

3.1. Interessados: Congresso Nacional (vinculador);

3.2. Responsáveis: Consórcio Hap-planex-convap L5 Br 116-ba (21.065.067/0001-84); Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (04.892.707/0001-00).

4. Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.

5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

(SeinfraRod).

8. Representação legal:

8.1. Igor Fellipe Araujo de Sousa (41.605/OAB-DF) e outros, representando Consórcio Hap-planexconvap L5 Br 116-ba.

8.2. Paulo Aristóteles Amador de Sousa, representando Departamento Nacional de Infraestrutura de

Transportes.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria na contratação integrada do lote 5 da BR-116/BA (entre o km 334,23 e o km 387,41), objeto do edital RDC presencial 292/2014-05 e do contrato SR-05/00878/2014, que compreende a elaboração dos projetos básico e executivo de engenharia; e a execução das obras de construção, duplicação, implantação de vias laterais, adequação de capacidade, restauração com melhoramentos e obras de arte especiais.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo relator, em:

9.1. não conhecer do pleito de autorização de liberação de recursos para a execução de obras do contrato SR-05/00878/2014 formulado pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes e pelo Consórcio HAP/PLANEX/CONVAP, uma vez que compete à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização e ao Congresso Nacional decidirem a respeito;

9.2. encaminhar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional cópia dos pleitos de liberação de recursos formulados pelo Consórcio HAP/PLANEX/CONVAP e pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (peças 115 e 116) para as providências que julgar cabíveis;

9.3. revogar a medida cautelar exarada no despacho de 19/12/2018 (peça 71);

9.4. conceder, excepcionalmente, o prazo improrrogável de 5 (cinco) dias para o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes apresentar, se desejar, manifestações adicionais em resposta aos ofícios 0654 e 0656/2019-TCU/SeinfraRodoviaAviação, nos termos do artigo 183 do Regimento Interno do Tribunal;

9.5. restituir os autos à SeinfraRodoviaAviação para que, no prazo de 15 (quinze) dias, conclua a análise da manifestação do consórcio HAP/PLANEX/CONVAP (peças 87-96), encaminhado os autos ao gabinete do relator;

9.6. dar ciência desta deliberação à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional.

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10. Ata nº 21/2019 – Plenário.

11. Data da Sessão: 12/6/2019 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1392-21/19-P.

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: José Mucio Monteiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.

13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira (Relator).

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MUCIO MONTEIRO WEDER DE OLIVEIRA

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral

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