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10 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 3 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Plenário

Partes

3. Interessado/Responsável: não há., Ministério da Infraestrutura, Ministério da Economia e Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq).

Julgamento

Relator

BRUNO DANTAS

Documentos anexos

Inteiro TeorTCU_RA_02329720182_23ab4.rtf
Inteiro TeorTCU_RA_02329720182_2c4d3.pdf
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Voto

A presente auditoria operacional sobre a navegação de cabotagem é uma das quatorze ações prioritárias a serem desenvolvidas pelo TCU acerca de situações-problemas que afetam o transporte aquaviário no país, elencados no estudo desenvolvido Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária (SeinfraPortoFerrovia) a respeito do tema.

A instrução técnica, integralmente transcrita no relatório precedente, apresenta conceitos relacionados à navegação; evidencia as características do território brasileiro (7.400 quilômetros de costa marítima) e distribuição da população (70% concentrada no litoral) que favorecem a cabotagem; e contextualiza o setor logístico nos fluxos internos de produtos.

Sublinha a predominância da cultura rodoviarista no país para transporte de carga, sendo apontada como fator relevante para baixa utilização do modo aquaviário. A presença marcante do transporte rodoviário aumenta o custo logístico brasileiro (transporte, estoque, armazenagem e administrativos) , dificultando a competitividade da produção nacional ante o custo reduzido dos países desenvolvidos.

Mediante análise dos diversos instrumentos de planejamento para o setor de transportes, a unidade instrutiva verificou que o Governo Federal possui objetivos declarados no sentido de reduzir custos logísticos, melhorar o nível de serviço para os usuários, buscar o equilíbrio da matriz de transportes, bem como aumentar a eficiência do transporte de carga e diminuir a emissão de poluentes.

Com efeito, desde 2007, estudos e planos governamentais apontam a necessidade de se modificar a matriz de transporte brasileira, para reduzir a dependência do modal rodoviário para longas distâncias. Comparativamente aos demais modais, a cabotagem apresenta-se mais eficiente, sobretudo para distâncias superiores a 1.500 km, dada a economia energética, maior capacidade de transporte, maior vida útil e menor custo da infraestrutura e equipamentos, maior segurança da carga, menor nível de avarias, menor número de acidentes e menor impacto ambiental.

Em que pese tais vantagens, o modal aquaviário responde por apenas 16% de toda carga transportada internamente no Brasil, sendo apenas 11% pela navegação costeira e 5% pela navegação interior, ao passo que o modal rodoviário totaliza 65% da matriz de transporte de cargas.

Além das vantagens citadas, a SeinfraPortoFerrovia destaca que a implementação de uma política pública de incentivo à cabotagem também se mostra alinhada com a estratégia do governo de reduzir investimentos públicos, tendo em vista que os recursos empregados para o desenvolvimento do setor são, em regra, de origem privada, à exemplo da aquisição e manutenção de navios e da instalação e manutenção de terminais portuários. Recursos públicos podem ser utilizados em menor escala, nos financiamentos para a construção naval, por meio do Fundo da Marinha Mercante, e nas obras de dragagem em portos organizados.

Contudo, pesquisa do transporte aquaviário, desenvolvida pela Confederação Nacional do Transporte (CNT) em 2013, aponta os seguintes problemas que restringem a utilização do modal: preços praticados no setor (tarifas portuárias, praticagem e rebocadores) , fragilidades na institucionalização de uma política pública de cabotagem, elevados custos operacionais, falta de melhores condições de fomento à aquisição de frota e burocracia.

Para a delimitação do escopo da fiscalização, a secretaria especializada considerou que o transporte de cargas utilizando a navegação de cabotagem tem a possibilidade de aumentar a sua participação na matriz de transportes, por meio da atração de cargas atualmente transportadas por rodovias, especialmente no segmento de carga geral e contêiner, que são aqueles com maior valor agregado.

Em relação aos granéis derivados de petróleo, que lideram a participação na navegação de cabotagem, a secretaria considerou que a cabotagem já é o modal eleito para esse perfil de carga, em função das plataformas de extração encontrarem-se em alto-mar e também devido às estratégias logísticas e comerciais das empresas petrolíferas. Por este motivo, entendeu-se que políticas públicas sobre esse tipo de carga não seriam tão efetivas.

Quanto aos granéis sólidos, minerais e não minerais, a secretaria especializada considerou que o modal de preferência seria a ferrovia, por serem cargas de baixo valor agregado, retiradas em grandes volumes de regiões produtoras no interior do país, voltadas primariamente à exportação, o que naturalmente induz à procura por modais mais baratos para seu transporte.

A conclusão das obras de duplicação da ferrovia Carajás, no ano passado, o resultado positivo obtido no leilão da Ferrovia Norte-Sul, em março deste ano, bem como a projeção de novas ferrovias, tais como a Ferrogrão, são vistos pela unidade instrutiva como possibilidade de migração de parte das cargas de granel sólido atualmente transportadas por rodovias para o modal ferroviário.

A partir da análise de cada tipo de carga, a equipe de auditoria decidiu que o escopo deste trabalho deveria ser direcionado para o transporte de contêiner, visto que tais cargas tendem a permanecer no modal rodoviário, caso não sejam objeto de política para serem atraídas para a cabotagem.

Acrescento ainda que a carga conteinerizada favorece sobremaneira o transporte de porta a porta, mediante a utilização de diversos modais. Feita a opção pelo contêiner, recolhe-se a carga na sua origem por meio de caminhão no modal rodoviário, levando-a até o terminal portuário, onde ficará armazenada até o momento do embarque. O navio de cabotagem entregará o contêiner ao porto de descarga, de onde partirá, novamente por caminhão, até o destino final. Ou seja, a utilização de contêineres facilita o carregamento e descarregamento, agilizando a multimodalidade de transporte, além de oferecer segurança necessária à carga.

Embora o foco da presente auditoria tenha sido as cargas conteinerizadas, não se pode desconsiderar que para longas distâncias e grandes quantidades de qualquer tipo de carga, com possibilidade de deslocamento pela faixa litorânea, a cabotagem se apresenta como um modo de transporte adequado, conforme destacado na tabela 1 do relatório precedente, elaborada pelo Banco Mundial, em 2011. Além disso, o modal aquaviário detém o melhor desempenho em termos de segurança em relação aos demais, o que reduz significativamente os custos relacionados a esse fator de risco.

Ainda que os granéis sólidos sejam preferencialmente transportados por ferrovias, que, após os leilões de 2018, tende a incrementar a utilização desse modal, não se pode descartar a possibilidade de conflitos ferroviários e de fatos imprevisíveis nos contratos de concessão, que possam prejudicar o serviço prestado ou aumentar demasiadamente os custos. Não se mostra razoável, portanto, limitar as soluções logísticas, pois existem outros fatores que podem fazer da cabotagem a escolha de usuários desse tipo de carga.

A cabotagem mostra-se adequada também para viabilizar o fluxo de exportação e importação, bem como o consumo interno de cargas do tipo roll-on/roll-off. Trata-se de veículos automotores, que atualmente são transportados pela via rodoviária, tendo em vista a inexistência ou indisponibilidade de navios de bandeira brasileira adequados para o tipo e o porte da carga.

Em simulação comparativa efetuada pela Empresa de Planejamento e Logística – EPL, observou-se que, ao comparar os custos de transporte desse tipo de carga, no trecho São Paulo-Recife por rodovias e no trecho São Paulo-Santos-Recife por rodovia e cabotagem, o transporte multimodal apresentou uma redução de custo de aproximadamente 47% em relação ao modal rodoviário. (Corredores Logísticos Estratégicos: Veículos Automotores/Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil. Brasília: MTPA, 2018) .

Assim, embora a presente fiscalização tenha como objetivo avaliar obstáculos ao desenvolvimento da navegação de cabotagem de contêiner, com o intuito de incrementar a participação desse modal na logística de transportes no Brasil, não vejo óbice para que as medidas aqui sugeridas sejam extrapoladas, quando aplicáveis, para outros tipos de cargas.

II

A matriz de planejamento foi elaborada pela SeinfraPortoFerrovia, a partir de pesquisas na legislação, na jurisprudência, na bibliografia relativa ao setor e em artigos e trabalhos técnicos publicados, bem como entrevistas dos gestores e associações de interesse no setor. Além disso, foi realizada visita piloto ao Porto Paranaguá/PR para entrevistas locais, as quais, em conjunto com as demais ações, colaboraram para a obtenção de informações relevantes para a formulação das seguintes questões de auditoria:

Questão 1: As ações de planejamento e de fomento à cabotagem de contêineres atualmente conduzidas pelo Ministério da Infraestrutura estimulam o aumento da participação desta navegação na matriz de transportes?

Questão 2: A atual regulação da Antaq incentiva a concorrência e/ou aumento da oferta de serviço de transporte de contêiner por cabotagem?

Questão 3: Os procedimentos de controle atualmente aplicáveis à movimentação de cargas nos terminais portuários obstaculizam o desenvolvimento da cabotagem de contêiner?

A matriz de planejamento foi submetida a validação, por meio de painel de referência interno e externo, que contou com a participação de diversos órgãos e entidades representativas atuantes no setor, além da presença de representante da assessoria de meu gabinete, acompanhando as discussões.

III

Tendo em conta as questões de auditoria formuladas, foram analisadas as atuações do Ministério da Infraestrutura nas ações de fomento ao transporte de cabotagem de carga; da Antaq, nas atividades de regulação e defesa da concorrência desta navegação; e da Receita Federal do Brasil nas ações de controle fiscal e aduaneiro sobre cargas de cabotagem.

A aplicação dos procedimentos de auditoria e o desenvolvimento dos trabalhos de execução, em conformidade com os normativos de auditoria operacional, levaram à identificação de cinco achados que comportam importantes oportunidades de melhoria:

Não existe política pública específica de fomento à navegação de cabotagem.

Os sistemas de informação governamentais não proveem informações suficientes que permitam o monitoramento das ações de fomento à navegação de cabotagem de contêiner.

As estratégias previstas na Política Nacional de Transporte (PNT) e a atuação dos órgãos setoriais não solucionam a falta de isonomia dos preços de combustível entre a navegação de cabotagem e a de longo curso.

Não há fomento à competição entre armadores na navegação de cabotagem de contêiner.

A atuação dos órgãos e entes públicos não promove a operacionalização do transporte multimodal de cargas na cabotagem.

Os resultados encontrados pela equipe de auditoria foram consolidados na matriz de achados, a qual foi posta em discussão em painel de referência externo.

Endosso a análise efetivada na instrução transcrita no relatório que precede este voto e louvo o habitual zelo da SeinfraPortoFerrovia com a qualidade dos trabalhos que realizam. Em especial, destaco as seguintes sugestões de encaminhamento:

determinação ao Ministério da Infraestrutura para que, no prazo de 180 dias: i) após interlocução com o Ministério de Minas e Energia e o Ministério da Economia, apresente plano de ação contemplando estratégias e ações para solucionar a questão relacionada à cobrança de preços diferentes na venda de combustível marítimo para empresas de cabotagem e de longo curso; ii) apresente estudo para o desenvolvimento da multimodalidade;

determinação ao Ministério da Infraestrutura e ao Ministério da Economia para que, no prazo de 90 dias, definam nível de confidencialidade das informações oriundas do Sistema Mercante, da Receita Federal do Brasil, bem como do Portal Único do Comércio Exterior (Pucomex) , para permitir o compartilhamento e o uso seguro dos dados e estatísticas decorrentes para as atividades de formulação e monitoramento de políticas públicas de navegação de cabotagem;

determinação ao Ministério da Economia para que, no prazo de 90 dias, apresente plano de ação para implementar, nos sistemas informatizados geridos pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, a utilização do Conhecimento de Transporte Multimodal de Cargas;

determinação à Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) para que, no prazo de 180 dias: i) sistematize e passe a coletar os dados referentes às omissões e supressões de escala e suas respectivas causas, as razões dos atrasos para as atracações e desatracações de navios e de mudanças de rotas/escalas, de forma a subsidiar o monitoramento da política de cabotagem; ii) apresente estudos sobre o mercado de navegação de cabotagem de contêiner com o objetivo de encontrar opção regulatória para o fomento à competição no setor;

recomendação ao Ministério da Infraestrutura para que avalie a conveniência e a oportunidade de: i) desenvolver o planejamento tático e operacional das ações estratégicas de transporte de cabotagem elencadas na Política Nacional de Transporte (PNT) , especificando metas, objetivos específicos, critérios de priorização, marcos iniciais, estimativa do tempo de sua implantação e de duração dos seus efeitos ou impactos; ii) incorporar no Plano Nacional de Logística (PNL) as capacidades e rotas de transporte de carga na cabotagem, de modo a considerá-las no planejamento das ações de desenvolvimento do setor de transporte e atender as diretrizes e objetivos descritos no próprio plano;

recomendação à Antaq para que avalie a conveniência e a oportunidade de divulgar as informações relativas à carga transportada na navegação de cabotagem divididas entre carga doméstica, carga feeder e grande cabotagem, visando ao melhor acompanhamento dos resultados das ações estratégicas sobre o setor.

Observo que o direcionamento dado a essa fiscalização complementa outros trabalhos realizados por este Tribunal, em especial no que tange aos processos por mim relatados acerca do sistema portuário brasileiro. É papel fundamental deste TCU contribuir, por meio do controle externo, para o aperfeiçoamento da governança pública e das instituições administrativas em benefício da sociedade. Nesse contexto, sobrelevam-se as auditorias operacionais ao possibilitarem o controle da eficácia da ação estatal, a partir de uma visão mais ampla das políticas públicas e seus resultados.

Dada as prementes necessidades identificadas nesta auditoria, no sentido de institucionalizar, por meio de normas jurídicas, uma política pública de fomento à navegação de cabotagem, viabilizar a competição e concorrência nesse mercado, garantir a vantagem estabelecida em lei em relação ao preço do combustível utilizado pelas embarcações de cabotagem, fomentar a multimodalidade, bem como diminuir o bloqueio de informações que obscurecem e dificultam o planejamento e o fomento do transporte aquaviário de mercadorias, entendo que o encaminhamento alvitrado pela secretaria especializada visa impulsionar o desenvolvimento econômico do Brasil e o bem-estar social, razão pela qual acolho a proposta no que não conflitar com a análise que farei ao longo deste voto.

Passo, agora, ao exame individual dos achados de auditoria.

VI

Achado 1: Não existe política pública específica de fomento à navegação de cabotagem.

Os principais documentos analisados foram:

Lei 9.432/1997, que dispõe sobre a ordenação do transporte aquaviário e contempla normas acerca da proteção à frota mercante nacional;

Lei 10.233/2001, que dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, sobre a criação e as competências da Antaq e dá outras providências;

Decreto 1.265/1994, que aprova a Política Marítima Nacional (PMN) ;

Decreto 2.256/1997, que regulamenta o Registro Especial Brasileiro (REB) ;

Portaria MTPA 235/2018, que institui a Política Nacional de Transportes (PNT) ;

Outros instrumentos de planejamento: Plano Plurianual (PPA) , o Plano Nacional de Logística – 2ª versão (PNLP 2) e o Plano Nacional de Logística (PNL) .

Após análise das normas legais e infralegais, a SeinfraPortoFerrovia concluiu que os documentos não têm por finalidade específica fomentar o desenvolvimento da cabotagem, além de não orientar adequadamente, do ponto de vista da governança, as ações públicas necessárias à solução de entraves da navegação.

Considera-se a Lei 9.432/1997 como pilar normativo sobre transporte aquaviário. Embora ela tenha permitido maior abertura e competição na navegação de longo curso, em relação à cabotagem a lei reafirmou a restrição às embarcações brasileiras, em sintonia com o dispositivo constitucional (CF/88, art. 178) , admitido o afretamento de embarcações estrangeiras por tempo ou por viagem, sob prévia autorização, apenas quando verificada inexistência ou indisponibilidade de bandeira brasileira do tipo e porte adequados para o transporte pretendido, em substituição a embarcações em construção em estaleiro brasileiro, proporcionalmente à tonelagem de porte bruto encomendada ou quando verificado interesse público.

Ademais disso, a equipe de auditoria constatou que não há, nos normativos legais sobre a navegação e nos instrumentos de planejamento do governo federal aplicáveis ao sistema de transportes, ações ou iniciativas em um nível tático e operacional para uma política pública de fomento à cabotagem. O que se observou foram orientações gerais, sem estabelecer marcos iniciais para acompanhamento dos avanços no setor, nem metas a serem alcançadas. Quanto às poucas estratégias existentes acerca da cabotagem, verificou-se ausência de cronogramas, objetivos e responsabilidades para a implementação e alcance de cada uma delas.

Até mesmo em relação à política pública estabelecida na PNT, das 28 estratégias gerais contempladas para o modo aquaviário (nove voltadas especialmente para cabotagem) , observou-se ausência de estratégias para a implementação e de ferramentas para o seu monitoramento. A SeinfraPortoFerrovia destacou, ainda, a inexistência de política que contemple plano para aumentar a demanda por cabotagem, de modo a retirar parte da carga do modal rodoviário e equilibrar a matriz de transportes, em desalinhamento com os objetivos e diretrizes da PNT.

Quanto aos demais instrumentos de planejamento analisados, a unidade instrutora frisou o objetivo expresso no PPA vigente no sentido de “modernizar, renovar e ampliar a frota mercante brasileira de longo curso, de cabotagem e navegação interior”, com o estabelecimento da meta 0444 para fomentar a construção de dez embarcações destinadas à cabotagem.

No concernente ao PNL, elaborado pela Empresa de Planejamento e Logística – EPL, sobrelevou-se a apresentação de dados no relatório executivo relativos à cabotagem, que hoje representa aproximadamente 11% da carga transportada em nossa matriz de transportes, mas a previsão de participação no ano de 2025 não apresenta alterações de percentual. Em reunião com a equipe deste TCU, técnicos da EPL informaram que a empresa teve dificuldades em realizar projeções de demanda para 2025 considerando a cabotagem, razão pela qual não houve alteração do percentual.

A competência desta Corte na avaliação de políticas públicas advém dos arts. 70 e 71, da Constituição Federal de 1988. Ao realizar auditorias de natureza operacional como esta, cabe ao TCU o exame independente e objetivo da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades governamentais, com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da gestão pública.

Abrange, portanto, a avaliação de ofício, ou seja, por iniciativa própria, da operação dos órgãos públicos no exercício de suas atividades finalísticas, por meio de determinações e recomendações. Assim, não se pretende substituir o administrador público nas tomadas de decisões, mas sim apontar melhorias na gestão para que ela atenda aos anseios legítimos da sociedade, considerando todo o arcabouço jurídico já existente acerca da matéria.

A unidade instrutora apontou os ensinamentos trazidos no Guia Prático de Análise Ex Ante de Políticas Públicas, publicado pela Casa Civil da Presidência da República, no final do ano de 2018, que preconiza a definição de objetivos da política formulada contendo a previsão ou estimativa do tempo de sua implantação e de duração dos seus efeitos ou impactos. Tais medidas repercutem nos resultados, metas e objetivos parciais e finais, possibilitando a avaliação ex post.

Acrescentou, ainda, que o Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas, publicado pelo TCU, em 2014, considera uma boa prática de governança que as políticas sejam institucionalizadas por meio de normas jurídicas adequadas, porque, dessa forma, são percebidas como legítimas.

Deste modo, sobressai a necessidade de um trabalho conjunto entre poderes, Executivo e Legislativo, de modo a incentivar o modal aquaviário, transferindo a dependência logística exclusiva do modal rodoviário para uma logística integrada, conectando os diversos modais, de forma a melhorar a eficiência da matriz de transportes. Com isso, espera-se um aumento da competitividade interna e externa do nosso país, uma melhoria do Custo-Brasil, além de criar emprego e renda.

A paralisação dos caminhoneiros em resposta à alta no preço do diesel, em maio de 2018, evidenciou as duras consequências econômicas de uma logística unimodal e ineficiente. A população teve a rotina diretamente afetada com a falta de combustível nos postos, o desabastecimento dos supermercados e a alta imediata no preço de diversos itens de consumo.

Notabiliza-se a preocupação legítima e histórica do governo em manter modal rodoviário em pleno funcionamento, contudo, é imperioso, a meu ver, a implementação de políticas públicas que estimulem outros modais logísticos, sobretudo a multimodalidade.

Em resposta ao achado 1, apresentado aos gestores por meio de versão preliminar do relatório de auditoria, o Ministério da Infraestrutura apontou que o Decreto 9.676/2019 já fez alterações visando desenvolver o setor aquaviário e incrementar a governança das políticas públicas. Citou que o Departamento de Navegação e Hidrovias (DNHI) está direcionado ao fomento da cabotagem, informou que o PPA e o PNL serão revisados em breve e que dará atendimento aos encaminhamentos do TCU.

O citado Decreto 9.676/2019, promulgado em 2/1/2019, trata da estrutura regimental do novo Ministério da Infraestrutura, com detalhamento das competências de cada secretaria que o compõe. Criou-se subunidades com atribuições especializadas para a tomada de decisões requeridas em cada área, conforme detalhado no anexo 1: art. 19, Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquaviário; art. 21, Departamento de Navegação e Hidrovias; e art. 30, Secretaria de Fomento, Planejamento e Parcerias.

O Ministério informou ainda que vem buscando implementar as estratégias da Portaria 235/2018 e que vem realizando estudos sobre temas considerados mais importantes como o Fundo da Marinha Mercante (FMM) e o Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante (AFRMM) , custo do combustível, racionalização de sistemas de informação, custo da praticagem e programação e coordenação de operações portuárias. E, concordando com a SeinfraPortoFerrovia, afirmou que não há indicadores disponíveis para a medição da efetividade e eficácia do desenvolvimento da PNT.

Com efeito, a delimitação de competências, objetivos e responsabilidades dentro no Ministério da Infraestrutura, nos termos do Decreto 9.676/2019, pode ser considerado o primeiro passo para a atuação do órgão na implementação de políticas públicas. Importa, agora, criar condições para que a estrutura logística seja mais diversificada e eficiente.

A unidade instrutora trouxe exemplo de fomento à demanda implementada na Europa, por meio de concessão de crédito de carbono a empresas que optarem por migrar o transporte de suas cargas do modal rodoviário para o modal aquaviário. De fato, o impacto ambiental deve ser considerado no fomento da cabotagem e no incentivo às empresas para o uso do transporte aquaviário, visto que apenas um navio consegue transportar a carga de centenas de caminhões, o que reduz significativamente a emissão de carbono, em congruência com as boas práticas de sustentabilidade.

Adicionalmente, dada a restrição constitucionalmente imposta ao mercado de cabotagem, espera-se que o aumento da oferta seja obtido com ganho de eficiência nos serviços relacionados, como diminuição de custos logísticos, desburocratização do setor e divulgação de informações úteis ao planejamento e ao gerenciamento; com desenvolvimento da construção naval e abrandamento das regras para afretamentos com vistas a disponibilizar mais navios para cabotagem; e o incremento da infraestrutura portuária, facilitando as operações de armazenagem, embarque e desembarque das cargas.

Nesse contexto, vale citar, apenas como exemplo, os efeitos positivos da política pública de expansão da indústria naval sobre indicadores de desenvolvimento de municípios do Rio Grande do Sul, que não se limitou a aumentar a disponibilização de embarcações, mas também gerou mais empregos e renda naquela região, conforme avaliação divulgada, em 2018, pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) .

Após detalhada análise acerca do achado, a SeinfraPortoFerrovia propôs recomendar ao Ministério da Infraestrutura que: i) desenvolva o planejamento tático e operacional das ações estratégicas de transporte de cabotagem elencadas na Política Nacional de Transporte (PNT) , especificando metas, objetivos específicos, critérios de priorização, marcos iniciais, estimativa do tempo de sua implantação e de duração dos seus efeitos ou impactos; ii) incorpore no Plano Nacional de Logística (PNL) as capacidades e as rotas de transporte de carga na cabotagem, de modo a considerá-las no planejamento das ações de desenvolvimento do setor de transporte e atender às diretrizes e aos objetivos descritos no próprio plano.

Com efeito, vislumbro a possiblidade de estabelecer uma conexão entre as atribuições dos órgãos e das secretarias já existentes, de modo a efetivar uma atuação estatal eficiente, com vistas ao desenvolvimento da logística interna, e redistributiva, em observância aos fundamentos constitucionais estabelecidos no art. 3º da Constituição Federal de 1988.

Desse modo, acompanho integralmente as medidas sugeridas pela unidade instrutora neste achado. Considero que as recomendações estão equalizadas com as diretrizes atuais para o setor e, se implementadas, fortalecerão a governança e contribuirão para solucionar os problemas identificados. De qualquer forma, proferindo recomendação, esta Corte abre espaço para que o órgão possa avaliar a real conveniência e oportunidade da medida dentro das suas prioridades.

V

Achado 2: Os sistemas de informação governamentais não proveem informações suficientes que permitam o monitoramento das ações de fomento à navegação de cabotagem de contêiner.

Os sistemas analisados foram:

Sistema Mercante, da RFB;

Sistema de Desempenho Portuário (SDP) e Sistema de Afretamento da Navegação Marítima e de Apoio (SAMA) , da Antaq;

Porto Sem Papel, do Ministério da Infraestrutura.

A equipe de auditoria observou que, embora haja coleta abundante de dados sobre a logística de cargas por navegação, os sistemas não possuem a integração necessária para o compartilhamento das informações obtidas, o que pode prejudicar o monitoramento das ações estratégicas relativas à cabotagem.

Os principais problemas encontrados foram: i) momentos e métricas diferentes dos dados inseridos nos diversos sistemas, visto que os dados inseridos no Mercante são declaratórios e antecipados ao efetivo transporte, e no SDP os dados são efetivos e posteriores a desatracação do navio; ii) sigilo fiscal atribuído às informações coletadas pela RFB (art. 198 do Código Tributário Nacional) , especialmente devido à restrição competitiva no mercado de cabotagem de contêineres; iii) ausência de registros acerca de origens e destinos finais das mercadorias, atrasos nas atracações e desatracações, omissões e supressões de escalas em portos.

A existência de sistemas paralelos em cada órgão ou entidade, embora sejam adequados para o exame de questões específicas para as quais foram criados, não permitem o detalhamento necessário para o acompanhamento da política pública, não auxiliam no gerenciamento do setor, nem promovem a transparência necessária aos interessados.

O Sistema Mercante foi originalmente concebido para o controle da arrecadação do AFRMM, por meio do controle dos manifestos de carga, conhecimento de transporte e itens de carga embarcados. Em 2008 foi integrado ao Sistema Integrado de Comércio Exterior (Siscomex) , permitindo o controle aduaneiro de embarcações, cargas e unidades de carga no transporte aquaviário, na importação, na exportação, na cabotagem e na navegação interior.

A divulgação de dados desse sistema é protegida pelo art. 198 do Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966) . Além disso, as Portarias-RFB 2.344/2011 e 361/2016 consideram sob sigilo fiscal as informações aduaneiras, bem como informações estatísticas de operações econômicas promovidas por menos de quatro operadores no período considerado. Tal medida se aplica aos armadores do setor de cabotagem de contêineres, visto que se trata de um mercado fortemente concentrado, no qual a competição ocorre apenas entre três grandes empresas (Aliança, Mercosul Line e Log In) , o que exige maior cautela em razão da facilidade em se identificarem os dados provenientes de cada uma delas.

Sem descuidar da privacidade dos players envolvidos, há de se estar atento para as possíveis evoluções na definição do nível de sigilo das informações colhidas pela RFB, sopesando a necessidade de desenvolvimento do setor, de modo a produzir estatísticas úteis para os usuários, para os prestadores de serviço e para o governo, no planejamento, implementação e monitoramento da política pública.

Nesse sentido, destaca-se a Política de Dados Abertos do Poder Executivo Federal, estabelecida pelo Decreto 8.777/2016, cujo objetivo é facilitar o intercâmbio de dados entre órgãos e entidades da administração pública federal e as diferentes esferas da federação, além de definir a publicidade das bases de dados como preceito geral e do sigilo como exceção, e a garantia de acesso irrestrito às bases, as quais devem ser legíveis por máquina e estarem disponíveis em formato aberto.

Questionado sobre a confidencialidade dos dados oriundos da RFB, o diretor geral da Antaq noticiou ter formalizado consulta ao Ministério da Infraestrutura sobre a possibilidade de uso de informações do Mercante para subsidiar as atividades desenvolvidas pela Agência.

Embora a Antaq tenha acesso aos dados do sistema Mercante, por serem compartilhados com o sistema Porto Sem Papel, eles não podem ser divulgados, sendo utilizados por servidores específicos apenas para subsidiar painéis gerenciais no âmbito da entidade reguladora. A não divulgação de dados e estatísticas prejudica as atividades de fiscalização, regulação, estudos e estatísticas, conforme reconhecido pela própria Agência.

Já o sistema Porto Sem Papel, responsável pelo controle de entrada e saída de embarcações das áreas dos portos organizados, é inserido numa única base de dados, por meio do Documento Único Virtual (DUV) . O sistema vem sendo implementado desde 2011 em diversos portos brasileiros, eliminando mais de 140 formulários em papel. É necessário reconhecer a contribuição dada ao setor, aumentando a eficiência do modal à medida que racionaliza procedimentos e agiliza operações.

Por sua vez, os sistemas geridos pela Antaq são: Sistema de Desempenho Portuário (SDP) e Sistema de Afretamento na Navegação Marítima e de Apoio (SAMA) . O SDP tem como objetivo acompanhar e avaliar a qualidade dos serviços portuários, de modo a subsidiar a atuação da agência como órgão de regulação e supervisão das atividades de prestação de serviços e exploração da infraestrutura de transporte aquaviário. Já o SAMA operacionaliza os processos de afretamentos, desde a autorização e registro até o acompanhamento das transferências financeiras resultantes dos afretamentos.

Como observou a equipe de auditoria, cada sistema objetiva atender a necessidades de seu órgão ou entidade gestora de forma compartimentalizada, contudo, deixam de registrar informações úteis ao monitoramento da cabotagem, tais como motivos de atrasos no cumprimento de escalas, atracações e desatracações previstas, causas de omissões e supressões de portos.

Além dessas informações, a unidade instrutora destacou dificuldades de monitoramento das estratégias da PNT, decorrentes das falhas na integração dos sistemas. Como exemplo, cita que a disponibilização dos dados do número de contêineres vazios e dos custos operacionais certamente seria de grande utilidade para o aumento da eficiência no frete.

Desse modo, considerando as deficiências observadas nos sistemas informatizados, a unidade instrutora propõe: i) determinar ao Ministério da Infraestrutura e ao Ministério da Economia que definam nível de confidencialidade das informações oriundas do Sistema Mercante, bem como do Portal Único de Comércio Exterior (Pucomex) , ainda a ser implantado; ii) determinar à Antaq que sistematize e passe a coletar os dados referentes às omissões e supressões de escala e suas respectivas causas, as razões dos atrasos para as atracações e desatracações de navios e de mudanças de rotas/escalas previstas; iii) recomendar à Antaq que divulgue as informações relativas à carga transportada na navegação de cabotagem divididas entre carga doméstica, carga feeder e grande cabotagem, visando ao melhor acompanhamento dos resultados das ações estratégicas no setor.

A unidade instrutora destacou, como exemplo de boa prática da Antaq, os esforços empreendidos para integrar dados dos sistemas Mercante e Porto sem Papel, obtidos após acesso às bases em poder da RFB e do Ministério da Infraestrutura, respectivamente, com os dados do SDP e SAMA, de gestão da própria agência. Verificou-se que, contornando as incompatibilidades existentes entre os dados, o regulador procede à construção de painéis gerenciais próprios de informação (de acesso restrito) , que são usados para subsidiar fiscalizações e regulações da Antaq, com respeito à restrição de divulgação dos dados classificados como sigilosos.

Acrescento que, por meio do portal da Antaq, é possível ter acesso ao anuário estatístico, com informações sobre movimentação portuária, tipo de navegação (longo curso, cabotagem ou via interiores) , tipo de carga, frota e afretamentos, linhas de transporte, além de indicadores das atracações. As estatísticas são disponibilizadas de forma gráfica e de fácil leitura. Contudo, ainda cabem melhorias. Conforme apontou a SeinfraPortoFerrovias, o anuário estatístico não permite consultas individualizadas por operação de transporte ou embarcação.

Desse modo, entendo que o encaminhamento sugerido soma-se aos esforços já empreendidos pela agência reguladora. Trata-se de medidas que visam à integração dos sistemas e possibilitam uma maior sinergia entre os diversos agentes relacionados ao transporte aquaviário de cargas.

Acolho, portanto, as propostas da unidade instrutora, transformando a determinação à Antaq relativa à sistematização e coleta dos dados em recomendação, visto que a agência já vem empreendendo esforços no aperfeiçoamento dos seus sistemas de informação e que essa determinação interfere diretamente na alocação de recursos humanos e materiais do regulador.

VI

Achado 3: As estratégias previstas na PNT e a atuação dos órgãos setoriais não solucionam a falta de isonomia dos preços de combustível entre a navegação de cabotagem e a de longo curso.

O bunker, nome dado ao combustível utilizado pelas embarcações, é vendido exclusivamente pela Petrobras e precificado de acordo com referências internacionais, sujeito, inclusive, às variações no câmbio. Ou seja, sua precificação se dá com o somatório do preço internacional do produto, do frete marítimo de longo curso e das despesas de importação, de movimentação até o ponto de venda e dos riscos da operação, independentemente se o combustível tiver sido produzido no Brasil ou se originar de importação.

De acordo com o art. 12, da Lei 9.432/1997, o preço do combustível cobrado das embarcações que operam na navegação de cabotagem e de apoio portuário e marítimo deveria ser equiparado ao preço cobrado das empresas de navegação de longo curso. Todavia, na prática, não é isso que se observa.

Ocorre que a venda do óleo combustível marítimo para embarcações de longo curso é considerada exportação pela Petrobras, não incidindo impostos e contribuições, federais ou estaduais. Por outro lado, para embarcações que realizam a cabotagem de carga, é considerada venda interna, na qual recaem as contribuições tributárias de competência federal, CIDE/PIS/Confins, e o imposto de competência dos Estados e do Distrito Federal, o ICMS.

A princípio, o benefício fiscal, como política de incentivo à exportação, deveria ser concedido apenas quando a embarcação estivesse realizando transporte de mercadorias ao exterior. Contudo, a equipe de auditoria observou que as empresas de longo curso, afretadas por viagem ou por espaço para aproveitar a capacidade ociosa das embarcações, são favorecidas com o preço reduzido de impostos ao atuar na cabotagem entre portos brasileiros.

Dessa forma, a cabotagem realizada por empresas nacionais tem sido prejudicada tanto em relação aos navios estrangeiros que abastecem no nosso país, quanto em relação ao transporte rodoviário de longa distância, que teve o diesel subsidiado em 2018 e ainda sofre pressões políticas na formação do preço do combustível.

Como bem ressaltou a unidade instrutora, o serviço de bunkering é um custo operacional relevante para as empresas nacionais de cabotagem, variando de 30% a 50% do custo de operação dos navios, tornando-se, portanto, um item importante na elaboração de política pública de incentivo à cabotagem, na medida em que a redução dos custos operacionais foi uma das estratégia elencada na PNT: reduzir os custos operacionais do transporte por cabotagem a fim de incentivar maior participação deste modo de transporte na movimentação de bens e insumos.

Outra constatação relevante nesta auditoria é a expressiva variação de alíquotas de ICMS nos diferentes entes federativos, o que chega a acarretar a alteração de rota dos navios em busca de combustível mais barato. A unidade instrutiva exemplificou que uma embarcação trafegando entre terminais portuários do rio Amazonas e o terminal de Alumar (Maranhão) , desvia da rota original para abastecer em Belém, que tem alíquota de ICMS de 17%, enquanto no Maranhão a alíquota é de 25%.

Essa dificuldade também foi relatada pela Associação Brasileira de Armadores de Cabotagem (ABAC) , visto que as embarcações que operam no transporte de cargas na navegação de cabotagem, próprias ou afretadas (a casco nu ou por tempo) , arcam com as diferenças significativas nos preços de abastecimento nos diferentes portos brasileiros, enquanto as embarcações afretadas por viagem ou por espaço, em que a responsabilidade pelo abastecimento do combustível é da empresa estrangeira afretadora, têm acesso ao preço de longo curso da Petrobras, sem incidência de impostos.

Se por um lado existe uma proteção constitucional e legal dada à cabotagem, ao estabelecer exigências para autorização de afretamento de embarcações estrangeiras, por outro lado a situação do bunker coloca as empresas que operam com embarcações brasileiras em situação de desvantagem, dada a ausência de medidas para garantir a eficácia de outro dispositivo da mesma lei, que estabelece a equivalência de preço de combustíveis entre cabotagem e navegação de longo curso.

Questionada sobre a diferença dos preços de combustível, a Petrobras entende que não há descumprimento da lei, visto que a empresa petrolífera vende o combustível com igual base de preço, diferenciando apenas na incidência de tributos federais e estaduais. Além disso ressalta que o preço sofre influência significativa devido à atuação de outros agentes na economia, a exemplo das distribuidoras e revendas, chegando às empresas de navegação com valores inflados.

Por seu turno, o Ministério da Infraestrutura informou que vem realizando estudos sobre o tema, porém ainda não há definição formal sobre possíveis ações governamentais.

O assunto não é de fácil solução, especialmente no que tange ao ICMS. Ressalto o disposto no art. 151 da Constituição Federal/1988, que veda à União instituir isenções de tributos da competência de Estados, do DF e dos Municípios. Assim, o foro adequado para as discussões fiscais a respeito do ICMS é o Conselho de Nacional de Política Fazendária (Confaz) . Esse colegiado, formado por representantes dos Estados e do Distrito Federal e presidido pelo Ministro de Estado da Economia, foi instituído pela Lei Complementar 24/1975 com a finalidade promover ações necessárias à elaboração de políticas e harmonização de procedimentos e normas inerentes ao exercício da competência tributária.

Como se vê, a situação exige articulação entre as esferas de governo e ações institucionalizadas, para o planejamento e implementação de uma política pública específica com vista a garantir a efetividade do art. 12 da Lei 9.432/1997 e das estratégias contidas na PNT.

Diante dessas constatações e presumindo um espírito de harmonia e cooperação entre os entes federados, acompanho, em essência, o encaminhamento proposto pela SeinfraPortoFerrovia para determinar ao Ministério da Infraestrutura que após interlocução com o Ministério de Minas e Energia e o Ministério da Economia, apresente plano de ação contemplando estratégias e ações para solucionar a cobrança de preços diferentes na venda de combustível marítimo para empresas de cabotagem e de longo curso, à luz do art. 12 da Lei 9.432/1997.

Acrescento recomendação para que o Ministério da Economia avalie a conveniência e a oportunidade de consultar o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) acerca de estudos e medidas com vistas a solucionar os problemas levantados neste achado, como mecanismo de desenvolvimento da navegação de cabotagem.

Interessa destacar a manifestação da unidade instrutora, no sentido de que a redução dos custos operacionais das empresas de navegação de cabotagem, e aqui se encaixa o custo do bunker, corre o risco de não ser repassada aos usuários e grande parte do lucro ser apropriado pelos operadores, dado que o mercado é bastante concentrado. Por essa razão e pelo cenário descrito no achado 4 (sessão VII deste voto) , sobreleva a necessidade de regulação das falhas de mercado e fomento à competição por parte da Antaq.

VII

Achado 4: Não há fomento à competição entre armadores na navegação de cabotagem de contêiner.

A equipe de auditoria asseverou:

“A regulamentação da Antaq não fomenta a competição entre armadores de transporte no segmento da navegação de cabotagem de contêiner. A inércia da Agência infringe sua legislação de regência e propicia a acomodação do setor de cabotagem em patamares de baixa utilização do modal de transporte, distante do regime de eficiência previsto na Lei e na política setorial.”

A constatação diz respeito ao mercado de cabotagem de contêiner, que é altamente concentrado, sendo repartido apenas entre três armadores: Aliança Navegação e Logística, controlada pela multinacional Maersk (50% do mercado) ; Mercosul Line, fazendo parte do grupo da CMA CGM (26% do mercado) ; e Log-In (24% do mercado) . Essa restrição de mercado contribui para que os preços da cabotagem sejam superiores aos preços do transporte de longo curso.

Navegação de cabotagem, de acordo com a definição dada pela Lei 9.432/1997, é aquela realizada entre portos ou pontos do território brasileiro, utilizando a via marítima ou esta e as vias navegáveis interiores. Não está inserida nesse conceito a cabotagem internacional, também chamada de grande cabotagem, que é o transporte realizado entre portos de países vizinhos com acordo de isenção de tarifas, a exemplo dos integrantes do Mercosul. A cabotagem internacional é, portanto, considerada navegação de longo curso.

Dentro do conceito de cabotagem, estão incluídos o transporte de carga feeder, que é transporte entre dois portos brasileiros de produtos estrangeiros ainda não nacionalizados (ou seja, ainda sob controle aduaneiro) , oriundos de navios de longo curso e que foram baldeados em portos nacionais ou transbordados para navios menores de cabotagem; e o transporte waiver, que é o transporte de produtos nacionais em navios estrangeiros, entre dois portos brasileiros, por afretamento por viagem ou por espaço.

O transporte de carga feeder de um porto hub (concentrador de carga) para outros portos brasileiros é uma estratégia utilizada pelas empresas de navegação estrangeiras para concentrar rotas e reduzir o número de paradas, gerando uma economia de escala na exploração dos navios e reduzindo o custo unitário do frete.

Embora a prática acarrete aumento de cargas destinadas à importação que serão transportadas via cabotagem, ela acaba por prejudicar ainda mais o transporte da carga produzida no país. Isso porque, devido à verticalização das empresas de navegação, não há concorrência para o transporte de carga feeder. As empresas que farão esse frete são do mesmo grupo empresarial da transportadora de longo curso, de modo que parte relevante da capacidade das embarcações brasileiras ficam a elas reservadas, além de praticarem preços mais baixos quando comparado ao transporte de carga doméstica.

A equipe de auditoria anotou que duas das três empresas de cabotagem de contêineres participam do transporte de carga feeder sem enfrentar concorrência, visto que trabalham alinhadas com suas controladoras: a empresa Aliança é de propriedade da empresa Hamburg Süd, atualmente sob o controle da maior empresa de navegação do mundo, a Maersk e a empresa Mercosul-line é subsidiária da empresa CMA CGM, uma das maiores empresas de navegação de longo curso do mundo.

Ou seja, o transbordo de cargas provenientes do longo curso da empresa Maersk já está destinada à empresa Aliança, enquanto da empresa CMA CGM está destinado à Mercosul-Line. Resta, portanto, para a terceira empresa, competir na distribuição de cargas feeder de outros armadores de longo curso.

Além disso, a SeinfraPortoFerrovia sustenta que a atividade de transporte de carga na navegação apresenta características de monopólio natural, dado o altíssimo investimento inicial. A aquisição de embarcações pelas empresas e os custos de infraestrutura de portos constituem-se custos fixos elevados, o que faz com que empresas menores, com menor capacidade de acesso a recursos, tenham dificuldades em entrar no setor. Em razão disso, a economia de escala e a integração vertical mostram-se como uma tendência mundial do transporte marítimo, já que, com a elevação da quantidade de carga transportada/movimentada, é possível diluir os elevados custos fixos e, por consequência, reduzir o custo do frete.

Sublinha, ainda, outras barreiras à entrada, referentes aos requisitos técnicos e econômicos estabelecidos na Resolução Normativa Antaq 5/2016 para a outorga de autorização à pessoa jurídica que tenha por objeto operar nas navegações de apoio marítimo, apoio portuário, cabotagem ou longo curso:

“serem proprietários de ao menos uma embarcação (ou terem contrato de construção em vigor) , e não interromperem a operação comercial por mais de 90 dias sem justificativa devidamente comprovada (cf. art. 16, §1º c/c art 17 da RN05) . Além destas, há barreiras presentes nas especificidades dos ativos (navios) utilizados na prestação do serviço, não podendo ser facilmente transferido para outras atividades (não têm uso alternativo para o capital) ; e percebe-se ausência de poder de barganha dos consumidores. Tal conjunto de características leva os armadores a usufruírem de poder de mercado num ambiente de competição imperfeita (oligopólio) .”

Destaca ainda a assimetria da informação no mercado de cabotagem de contêiner, em razão de o dono da carga ter menos conhecimento sobre o frete do que o armador, levando-o a pagar preços mais elevados quando em comparação com os valores praticados na navegação de longo curso.

Por outro lado, a unidade instrutiva pondera que o serviço oferecido pela cabotagem de contêiner concorre com o modal rodoviário, o que poderia limitar o poder de mercado dos armadores, dada a esperada substituição dos modais de transporte em resposta ao aumento de preço excessivo. Ocorre que a elasticidade da demanda é reduzida devido a características intrínsecas do mercado, tais como, preferência do modal aquaviário para grandes distâncias e dependência da Zona Franca de Manaus pelo modal aquaviário, em razão das características geográficas da região.

Assim, entendeu a secretaria especializada que existem significativas falhas de mercado no setor de navegação de cabotagem, especialmente em relação a carga conteinerizada, a requerer atuação da agência reguladora.

Questionada sobre este achado, a Antaq respondeu que o mercado de navegação é mundialmente concentrado e resulta de processo natural fundado na maior eficiência de agente econômico. Defende também que não há uma relação direta entre concentração de mercado e preço de frete.

Quanto ao fomento à concorrência, a agência apontou a existência das seguintes medidas: atesto de embarcação para o Registro Especial Brasileiro (REB) , visando reduzir o custo da bandeira brasileira; afretamento de embarcações; licitações de novos terminais e prorrogação antecipada de contratos. Citou ainda o Vessel Sharing Agreement (VSA) , que são contratos privados entre armadores com o objetivo de otimizar ocupação de espaços nos navios e, por consequência, reduzir o frete; e a Resolução Normativa Antaq 1/2015, que regulamenta as condições de afretamento de embarcações estrangeiras.

Sobre as medidas apontadas pela Antaq, a SeinfraPortoFerrovia entendeu que elas derivam de lei (atesto do REB e homologação do afretamento) e outras são decisões do Ministério da Infraestrutura (licitações e prorrogações contratuais) . À Antaq, podem ser atribuídas a homologação do VSA e a Resolução Normativa Antaq 1/2015, que, pela análise da secretaria especializada, não se prestam ao papel de fomentar a competição no setor.

Em relação ao VSA, a unidade instrutora sublinhou que as parcerias podem acarretar menor nível de concorrência em rotas e frequências. Por sua vez, a Resolução Normativa Antaq 1/2015 está sendo discutida em processo de representação nesta Corte de Contas, mediante o TC XXXXX/2018-9, de minha relatoria. O ponto fulcral da representação é se o normativo teria estabelecido requisitos que extrapolam os limites colocados pelo legislador na Lei 9.432/1997, em afronta à livre concorrência no setor.

Sobre o tema, o Cade se pronunciou nos seguintes termos (Nota Técnica 9/2018/DEE/Cade, peça 125) :

“Portanto, pode-se apontar como possíveis efeitos da RN 01/2015 uma limitação à expansão das pequenas empresas de transporte de cabotagem, elevação de barreiras à entrada, aumento da concentração de mercado e uma redução da oferta de embarcações de grande porte por empresas não atuantes no país que, sob o ponto de vista concorrencial, constituem efeitos negativos para o mercado.”

Em sede de cautelar, o Plenário desta Corte determinou à agência reguladora (Acórdão 380/2018-TCU-Plenário) :

“ao examinar pedido de autorização de afretamento de embarcação estrangeira nas hipóteses em que for verificada inexistência ou indisponibilidade de embarcação de bandeira brasileira do tipo e porte adequados para o transporte ou apoio pretendidos (art. 9º, inciso I, da Lei 9.432/1997) , abstenha-se de exigir as limitações de quadruplo de tonelagem e de propriedade de embarcação do tipo semelhante à pretendida previstas no art. 5º, inciso III, alínea ‘a’, da Resolução Normativa Antaq 1/2015, por ausência de amparo legal, até que o Tribunal decida sobre o mérito das questões suscitadas nestes autos;”

É cediço, à luz da teoria econômica, que os preços tendem a se elevar em mercados mais concentrados. A unidade instrutora salienta a existência de lacuna no dever da agência em acompanhar tanto os níveis de concentração quanto os preços de frete de modo a intervir quando há danos ao mercado e à sociedade. A Antaq reconheceu não atuar nesse sentido e informou que a prioridade da agência em relação à navegação de cabotagem é a coibição da prática de venda de bandeiras (empresas de papel) .

Diante dessas constatações, a SeinfraPortoFerrovia sugere determinar à Antaq que apresente, no prazo de 180 dias, estudos sobre o mercado de navegação de cabotagem de contêiner com o objetivo de encontrar opção regulatória para o fomento à competição no setor, nos termos do art. 27, inciso IV, da Lei 10.233/2001, preservado o interesse público.

De fato, grande parte dos princípios gerais para o transporte aquaviário, estabelecidos na Lei 10.233/2001, só serão conquistados se a concentração de mercado no seguimento de cabotagem de contêiner for frontalmente atacada pelo regulador. Dentre os princípios elencados no art. 11 da referida lei, destaco: proteger os interesses dos usuários quanto à qualidade e oferta de serviços de transporte e dos consumidores finais quanto à incidência dos fretes nos preços dos produtos transportados (inciso III) ; assegurar, sempre que possível, que os usuários paguem pelos custos dos serviços prestados em regime de eficiência (inciso IV) ; e ampliar a competitividade do País no mercado internacional (inciso XI) .

Assim, espera-se da Antaq, diante das competências dispostas na Lei 10.233/2001, detalhadas no relatório de auditoria, uma atuação eminentemente técnica, com o objetivo de implementar, mormente por intermédio de atos normativos regulatórios, as políticas públicas formuladas pelos poderes executivo e legislativo. A edição desses regulamentos deve harmonizar os interesses dos usuários e dos operadores, sem preterir o interesse público.

Não obstante a legislação estabeleça um regime de liberdade de preços dos serviços, tarifas e fretes, em ambiente de livre e aberta competição para o serviço de transporte aquaviário, destaco, dentre as ações a cargo da Antaq, o dever de reprimir fatos e ações que possam configurar competição imperfeita ou infrações à ordem econômica, sempre que identificadas práticas abusivas dos transportadores (art. 45, Lei 10.233/2001) .

Também está ao alcance da agência a fiscalização das atividades de prestação de serviços e de exploração da infraestrutura no setor aquaviário, como forma de garantir a eficiência dos serviços, bem como a mediação de conflitos de interesses, para harmonizar os objetivos dos usuários e das empresas, sem descuidar do interesse público. Conforme dito anteriormente, em se tratando de mercado concentrado, onde parte relevante da receita já é garantida com a carga feeder, se a agência se omitir na regulamentação e fiscalização, a possível redução dos custos das empresas de navegação tende a não ser repassada ao usuário, em prejuízo à sociedade.

Acompanho a proposta da unidade instrutora, por entender que a matéria merece atenção específica da agência reguladora. A meu ver, maior intervenção regulatória por parte da Antaq pode vir a mitigar as falhas de mercado envolvidas na prestação do serviço de cabotagem, trazendo inequívocos benefícios econômicos para o setor. Mas os resultados de estudos realizados a partir de critérios técnicos indicarão a medida mais adequada a ser adotada pela agência.

Ademais, presumem-se melhores resultados das medidas de regulação, tanto no que se refere à implementação quanto ao monitoramento, se os normativos forem específicos para a cabotagem. Isso porque existem outros mercados de transporte aquaviário que possuem características distintas, a exemplo da navegação de apoio portuário, apoio marítimo e longo curso. Em análise perfunctória, não se verifica concentração de mercado na navegação de apoio marítimo e portuário, nem preços elevados na navegação de longo curso, de modo que uma resolução abrangendo todo o transporte aquaviário pode acarretar efeitos indesejados.

Dessa maneira, acrescento recomendação para que a Antaq, ao buscar intervenção regulatória no setor de cabotagem, com vistas a garantir eficiência alocativa no uso dos recursos e dar efetividade às leis que regem a navegação, avalie a conveniência e oportunidade de elaborar normativos específicos para a cabotagem, de modo a considerar as especificidades envolvidas no setor, sem causar impacto indevido na navegação de apoio portuário, apoio marítimo e longo curso.

VIII

Achado 5: A atuação dos órgãos e entes públicos não promove a operacionalização do transporte multimodal de cargas na cabotagem.

A cabotagem é uma opção logística altamente dependente da multimodalidade, porquanto a carga a ser transportada não nasce no porto, nem tem como destino final outro porto. Para possibilitar que a carga seja embarcada, a cabotagem depende de outros modais, no Brasil, em especial do rodoviário.

O uso dos contêineres constitui um facilitador para o transporte multimodal, visto que evita remanejamentos de carga para as transferências entre modais, contribuindo para a redução do tempo e aumento da segurança. Além disso, oferece serviço de logística porta a porta, desde a fábrica até o consumidor.

Portanto, em se tratando de auditoria operacional no setor de cabotagem, com foco na carga de contêiner, o exame da multimodalidade parece-me imprescindível. A SeinfraPortoFerrovia ressalta que o desenvolvimento da multimodalidade é fundamental para otimização da cadeia logística como um todo, viabilizando a cabotagem como meio para retirar parcela da produção nacional das rodovias.

Como bem observado pela equipe de auditoria, a Política Nacional de Transportes apresenta estratégia declarada de aumentar o número de operadores multimodais, mas não contempla ações no nível tático e operacional, tampouco metas, objetivos, indicadores previstos para orientar adequadamente o fomento da multimodalidade em nosso país.

Foram evidenciados esforços da Receita Federal do Brasil em relação à burocracia para a liberação de cargas em terminais portuários alfandegados, sobretudo no que tange à agilidade na liberação de cargas de cabotagem, por meio de alterações na IN-RFB 800/2007, efetivadas pelas instruções normativas 1.473/2014 e 1.621/2016.

Foram ainda solucionados os bloqueios de cargas domésticas no Siscomex Carga. Segundo a RFB, desde janeiro de 2016 não há bloqueio de cargas domésticas no nível federal de fiscalização. Embora exista a possibilidade de bloqueios no nível regional, essa medida não vem impactando o transporte de cargas domésticas.

Na contramão desses avanços, a RFB informou que não utiliza nem há previsão para utilizar o documento intitulado “Conhecimento Multimodal de Transporte” (CTMC) no sistema Mercante da RFB. Trata-se de um documento único (contrato de transporte multimodal e documento fiscal) que rege toda a operação, desde o recebimento da carga até sua entrega no destino. Ele foi previsto na Lei 9.611/1998 com o objetivo de facilitar a celebração dos contratos de transporte de carga, além de proporcionar redução de custos para os contratantes dos serviços.

Em reuniões com a equipe de auditoria, os representantes de armadores e donos de carga relataram que continua sendo usado apenas Conhecimento de Transporte Aquaviário no Sistema Mercante, ao invés do CTMC, o que dificulta em demasia a multimodalidade envolvendo a cabotagem.

Constatou-se que não há fomento da multimodalidade pelo poder público. Embora a Lei 10.233/2001 tenha criado o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (Conit) , com o objetivo de propor políticas nacionais de integração dos modais de transportes de pessoas e bens, suas competências foram absorvidas pelo Conselho do PPI (Lei 13.334/2016) . Observou-se que ambos os conselhos não fomentaram o transporte multimodal, como preconizado na Lei 9.611/1998.

Recentemente, as competências em relação ao transporte multimodal foram transferidas ao Ministério da Infraestrutura (Medida Provisória 870/2019) , devendo ser direcionado a este órgão, tal qual sugerido pela unidade instrutora, a determinação para que, no prazo de 180 dias, apresente estudo para o desenvolvimento da multimodalidade, com estratégias e ações para superação dos entraves identificados, com vistas ao atendimento das competências previstas na Medida Provisória 870/2019, art. 35, parágrafo único, inciso IV c/c Decreto 9.676/2019, Anexo I, art. 1º, § único, inciso IV.

Além disso, diante da premente necessidade de aperfeiçoamento da prática aduaneira para que a logística multimodal seja mais efetiva, acolho a proposta da SeinfraPortoFerrovia no sentido de determinar ao Ministério da Economia, que, no prazo de 90 dias, apresente plano de ação para implementar, nos sistemas informatizados geridos pela Secretaria Especial da Receita Federal, a utilização do Conhecimento de Transporte Multimodal de Cargas, com vistas a dar efetividade à Lei 9.611/1998.

E acolho como recomendação a proposta da unidade instrutora para que o Ministério da Infraestrutura envide esforços para estabelecer estratégias e ações para superação dos entraves identificados no desenvolvimento da multimodalidade, com vistas ao atendimento das competências previstas na Medida Provisória 870/2019, art. 35, parágrafo único, inciso IV c/c Decreto 9.676/2019, Anexo I, art. 1º, § único, inciso IV.

Por fim, a SeinfraPortoFerrovia aponta o entrave tributário, acerca da distribuição do recolhimento do ICMS entre os estados de destino e de origem, que somente pode ser resolvido por meio de negociação entre os entes federativos junto ao Confaz. Considerando que esta negociação pode contribuir para o desenvolvimento do transporte multimodal, acrescento recomendação para que o Ministério da Economia avalie a conveniência e a oportunidade de consultar o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) acerca de medidas para minimizar entraves tributários relativos ao ICMS, com vistas a incentivar a atuação dos operadores de transporte multimodal.

IX

O cenário atual da cabotagem demonstra a ausência de uma política pública institucionalizada e ações sem sinergia, pontualmente adotadas por entidades e órgãos, o que acaba por prejudicar a participação deste modal na logística brasileira. Diante das constatações, devem ser priorizadas medidas estruturantes destinadas a fomentar e viabilizar a navegação de cabotagem, de modo a equilibrar a matriz de transportes, que atualmente está mais voltada para o modal rodoviário.

Assim, considerando que a presente auditoria avaliou todo o arcabouço normativo acerca do assunto e buscou referências internacionais com vistas a incorporar as melhores práticas, reputo que o encaminhamento advindo deste processo auxiliará no desenvolvimento da cabotagem e na eficiência logística do país. Em linha com a missão que orienta a atuação desta Corte, espera-se que a presente ação de controle efetivamente contribua para o aperfeiçoamento da gestão e para a melhoria do desempenho da navegação de cabotagem, envolvendo não apenas as cargas conteinerizadas, mas todos os tipos de cargas, aumentando a eficiência da matriz de transportes e otimizando os benefícios sociais.

Acertado ainda determinar ao Ministério da Infraestrutura e à Antaq que apresentem a este Tribunal plano de ação para implementação das recomendações, com informações sobre o plano de cumprimento das mesmas, quando acatadas, bem como justificativa para as recomendações eventualmente não acolhidas, no juízo de discricionariedade que lhe compete. Caberá à SeinfraPortoFerrovia, no momento oportuno, o monitoramento das determinações, de acordo com as normas e técnicas de auditoria vigentes.

Ante o exposto, acompanhando, na essência, as conclusões do relatório de auditoria e adotando os encaminhamentos sugeridos, com ajustes e adequações ora consignadas, voto no sentido de que seja aprovado o Acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 12 de junho de 2019.

Ministro BRUNO DANTAS

Relator

Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/721894097/relatorio-de-auditoria-ra-ra-2329720182/voto-721894158

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