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16 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - TOMADA DE CONTAS ESPECIAL (TCE) : 03311520150 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 5 meses
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Inteiro Teor

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 033.115/2015-0

GRUPO II – CLASSE I – Primeira Câmara

TC 033.115/2015-0.

Natureza: Embargos de Declaração em Tomada de Contas Especial.

Entidade: Prefeitura Municipal de Cotriguaçu (MT).

Responsável: Gilberto Siebert (CPF 249.868.609-68).

Interessado: Fundação Nacional de Saúde (CNPJ 26.989.350/0001-16).

Representação legal: Franciele Britzius (19.138 –

AB/MT).

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO. FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE. CONSTRUÇÃO DE SISTEMAS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA. INDÍCIOS DE SUPERFATURAMENTO. CITAÇÃO DO RESPONSÁVEL. ACOLHIMENTO PARCIAL DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA. CONTAS JULGADAS IRREGULARES. REDUÇÃO DO VALOR DO DÉBITO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA DO TCU. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. CONHECIMENTO. NÃO ACOLHIMENTO.

RELATÓRIO

Trata-se de tomada de contas especial instaurada pela Superintendência Estadual da Funasa no Estado de Mato Grosso – Funasa/MT, em desfavor do Sr. Gilberto Siebert (CPF nº 249.868.60968), ex-Prefeito Municipal de Cotriguaçu (MT), Gestão 2001 a 2004, em razão da ocorrência de prejuízo ao Erário caracterizado pelo superfaturamento verificado na execução do objeto do Convênio nº 1.102/2002 (Siafi 476.831), celebrado pela Funasa e por aquele município, visando à “execução de sistemas de abastecimento de água”.

2. Por meio do Acórdão 14.918/2018 – 1ª Câmara, este Tribunal decidiu:

“9.1. acolher parcialmente as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Gilberto Siebert (CPF 249.868.609-68);

9.2. com fundamento nos arts. , I; 16, III, alínea c; 19 e 23, III, da Lei 8.443/1992 e 1º, I; 209, IV; 210 e 214, III, do Regimento Interno do TCU, julgar irregulares as contas do Sr. Gilberto Siebert;

9.3. condenar o Sr. Gilberto Siebert ao pagamento da quantia abaixo discriminada, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovar perante o Tribunal, na forma prevista no art. 214, III, alínea a, do Regimento Interno do TCU, o recolhimento aos cofres da Fundação Nacional de Saúde - Funasa da referida importância, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, a partir da data apontada até a do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor:




Data do débito 

Valor original do débito 

5/9/2005 

R$ 78.186,16 

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3. Irresignado o responsável opôs embargos de declaração, a seguir transcritos no essencial:

“A teor do art. 34 da Lei na 8.443/92 - Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União -cabem embargos de declaração para corrigir obscuridade, omissão ou contradição da decisão recorrida, ao passo que, de acordo com o § 1º do mesmo dispositivo, os embargos de declaração podem ser opostos por escrito pelo responsável ou interessado, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de dez dias, contados na forma prevista no art. 30 desta Lei.

Fixados esses parâmetros, o recurso é manifestamente tempestivo: na forma do citado art. 30, os prazos referidos nesta Lei contam-se da data do recebimento pelo responsável ou interessado da notificação, providência efetivada em 06.02.2019, restando, portanto, observado o prazo recursal de 10 (dez) dias.

II- Razões para o acolhimento dos embargos.

A – DA CONTRADIÇÃO

Constam do eminente Voto Condutor as seguintes considerações:

“4) para fundamentar o valor do dano ao Erário, a Funasa/MT utilizou integralmente a planilha da CGU, sem atualizar os quantitativos executados, de maneira a espelhar as quantidades aprovadas por sua própria fiscalização no Relatório de Visita Técnica nº 11 (peça 3, p. 34 a 39). Mencione-se que esse relatório não constava dos autos originais desta TCE, tendo sido obtido a partir de consulta ao Volume IV do processo Funasa 25180.007.298/2002-17;

5) diante das fragilidades detectadas na instrução da presente TCE, realizou-se novo cálculo do superfaturamento, utilizando como referência a planilha da CGU, após a atualização dos quantitativos executados, realizada em conformidade com o mencionado Relatório de Visita Técnica nº 11 da Funasa. Foi considerado um BDI de 28,22% e foram considerados outros itens orçamentários na análise, com o fim de aumentar o percentual analisado em relação ao total pago. Apesar disso, o referido percentual atingiu apenas 63,17% (peça 4, p. 1);

(...)

7) após as inserções acima mencionadas, a Secex/MT (peça 4, p. 1) apontou que o superfaturamento global da obra em comento atingiu R$ 92.079,03 (noventa e dois mil e setenta e nove reais e três centavos), em valores originais, o que equivale a 6,41% do valor total pago, que alcançou R$ 1.436.547,95 (um milhão e quatrocentos e trinta e seis mil e quinhentos e quarenta e sete reais e noventa e cinco centavos). Destaque-se que, se for considerado um BDI igual a 30%, o que estaria em conformidade com o disposto no art. 93 da Lei 10.524/2002 – LDO 2003, o valor do superfaturamento global passará a ser R$ 80.758,51, correspondente a 5,62% do valor total pago (peça 4, p. 12);

8) diversos fatores dificultam o incremento da precisão das análises empreendidas, tais como a representatividade do cotejamento realizado, que ficou limitado a 63,17% em relação ao total pago. Além disso, a empreiteira não apresentou em sua proposta de preços uma planilha orçamentária com as composições analíticas dos serviços contratados nem apresentou o valor do BDI contratado;

9) parte dessas irregularidades decorreram de impropriedades verificadas no processo licitatório da obra em comento, as quais foram anteriormente mencionadas;

10) com base no acima exposto, entende-se que o superfaturamento de 6,41% aparenta estar dentro de margem de precisão admissível para um orçamento referente ao tipo e ao porte da obra em comento. Reforça essa ideia o fato de a obra ter sido realizada em município situado a quase 1.000 km de distância de Cuiabá (MT), cidade de referência para os preços constantes do Sinapi;

11) há inúmeros julgados em que essa Corte de Contas concluiu que percentuais de baixa representatividade se encontram em uma faixa aceitável, pois refletem oscilações normais de preços de mercado (Acórdão 136/1995 – Plenário; 1.171/2003 – Plenário; 1.620/2005 – Plenário; 2.032/2009 – Plenário; 2.099/2009 – Plenário e 3.025/2009 –Plenário). Ou seja, em situações específicas, o TCU tem admitido uma faixa de aceitabilidade para os valores globais do contrato,

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situação diversa daquela verificada na fase de edital, antes da contratação, em que não são aceitáveis preços unitários de serviços superiores aos paradigmas sem uma adequada motivação. Dessarte, conclui-se que não há evidências suficientes da existência do dano ao Erário que motivou a instauração da presente TCE;

(...)

17) diante do acima exposto, entende-se que os presentes autos devem ser arquivados, sem julgamento de mérito, tendo em vista a ausência de pressupostos de constituição e desenvolvimento válido e regular do processo, a qual decorre da ausência de débito. Ademais, não existem outras irregularidades a serem apuradas.”

“15. O então Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin emitiu parecer do qual destaco os seguintes pontos (peça 8):

9. Quanto ao tamanho da amostra, cuja proporção relativamente ao total contratado atingiu 63%, considero que sua representatividade se apresenta bastante significativa e atende aos propósitos de verificação de dano por superfaturamento. Ressalta-se que o dano apurado não é extrapolado para os serviços não analisados.

10. Dessa forma, estando bem caracterizado o débito perante o Erário e identificado o responsável pelo dano, deve-se prosseguir com a tomada de contas especial, instaurando-se devidamente o contraditório.”

Douto Ministro Relator, a coleta deste excerto demonstra que não há superfaturamento, mas mera divergência de valores conquanto a TABELA SINAPI utilizada como referência é de Cuiabá, cerca de 1000 km de Cotriguaçu, conforme anotado pela Equipe Técnica:

“10) com base no acima exposto, entende-se que o superfaturamento de 6,41% aparenta estar dentro de margem de precisão admissível para um orçamento referente ao tipo e ao porte da obra em comento. Reforça essa ideia o fato de a obra ter sido realizada em município situado a quase 1.000 km de distância de Cuiabá (MT), cidade de referência para os preços constantes do Sinapi;”

Ademais, o trabalho da Tomada de Contas Especial é IMPRECISO, in verbis :

“4) para fundamentar o valor do dano ao Erário, a Funasa/MT utilizou integralmente a planilha da CGU, sem atualizar os quantitativos executados, de maneira a espelhar as quantidades aprovadas por sua própria fiscalização no Relatório de Visita Técnica nº 11 (peça 3, p. 34 a 39). Mencione-se que esse relatório não constava dos autos originais desta TCE, tendo sido obtido a partir de consulta ao Volume IV do processo Funasa 25180.007.298/2002-17;

5) diante das fragilidades detectadas na instrução da presente TCE, realizou-se novo cálculo do superfaturamento, utilizando como referência a planilha da CGU, após a atualização dos quantitativos executados, realizada em conformidade com o mencionado Relatório de Visita Técnica nº 11 da Funasa. Foi considerado um BDI de 28,22% e foram considerados outros itens orçamentários na análise, com o fim de aumentar o percentual analisado em relação ao total pago. Apesar disso, o referido percentual atingiu apenas 63,17% (peça 4, p. 1);”

Ora, o Embargante não pode ser condenado com base em imprecisões, amostragem; é obrigação que se aquilate um dano efetivo e não hipotético, como no presente caso. Tanto que, quando analisada a prestação de contas do Convênio nº 1102, de 15 de dezembro de 2002, celebrado entre o município de Cotriguaçu/MT e FUNASA, a mesma fora aprovada.

Depois de dez anos, contrariando o enunciado do Art. 6º, II, da IN TCU 71/2012, abriu-se esta Tomada de Contas Especial. Portanto, ao decidir pela responsabilização do dano ao gestor, esta Corte contrariou, além da orientação Técnica da SECEX/MT, diversos precedentes como os Acórdãos 136/1995 – Plenário; 1.171/2003 – Plenário; 1.620/2005 – Plenário; 2.032/2009 – Plenário; 2.099/2009 – Plenário e 3.025/2009 –Plenário.

Nesse sentido, uma forma de se apurar o valor do possível superfaturamento é se valer do parâmetro fixado pela legislação aplicável à época (LDO/2002), cotejando-se os preços contratuais então praticados com os preços de referência do CUB (que permitem, em sede de aplicação normativa

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analógica, como será demonstrado mais à frente, a utilização da Tabela Pini) de setembro de 2001 (acrescidos de até 30%), conforme se depreende da leitura do art. 68 da Lei nº 9.995, de 2000.

E esse adicional de 30%, ao que se depreende dos dados divulgados pela revista Construção (edição: julho de 2002), não deve ser confundido com o percentual que usualmente compõe o BDI - Bonificação e Despesas Indiretas. Com efeito, a publicação da Editora Pini traz a seguinte definição para a formação dos valores do CUB:

“A tabela de custos por metro quadrado de construção elaborada mensalmente pelo Sindicato da Indústria da Construção Civil da Grandes Estruturas de cada Estado cumpre o que dispõe o art. 54 da Lei nº 4.591 e está de acordo com o determinado pela norma NBR-12.721, da ABNT. Os cálculos do custo por metro quadrado não incluem alguns itens considerados extras. São eles: fundações especiais, elevadores, instalações de ar condicionado, calefação, telefone interno, fogões, aquecedores, 'play-ground', equipamentos de garagens etc., obras complementares de terraplenagem, urbanização, recreação, ajardinamento, ligações de serviços públicos, etc.; despesas com instalação, funcionamento e regulamentação do condomínio, além de outros serviços especiais, impostos e taxas; projeto incluindo despesas com honorários profissionais e material de desenho; incorporador. A NBR-12.721 substitui a NB-140 na avaliação dos custos unitários.”

A esse respeito (aplicação unitária dos 30%), cabe lembrar que há precedente genérico desta Corte de Contas arrimado no Acórdão 1.461/2003-TCU-Plenário.

No Acórdão 1.742/2003-TCU-Plenário, o TCU admitiu a extrapolação do valor global do empreendimento em relação ao referencial do Sinapi, quando respeitada a margem de 30% estabelecida pela LDO e, cumulativamente, o valor da obra concluída não tiver apresentado superfaturamento, segundo esse mesmo parâmetro. Eis a dicção do voto condutor do Acórdão 1.742/2003, com o qual nos brindou o Exmo. Sr. Ministro Marcos Vilaça, in verbis :

“7. Acerca dos indícios de sobrepreço na aquisição de defensas, na elaboração do projeto executivo e em itens diversos, tais como, edificações provisórias, subestações abaixadoras, fornecimento e lançamento de concreto, e equipe e equipamento de mergulho, os exames inicialmente realizados identificaram um excesso de 32% no valor global contratado em relação aos preços de mercado, partindo-se de uma amostra dos itens de preço mais representativos, da ordem de 81,23%. No estudo complementar por mim determinado, a equipe de Auditoria estendeu, na medida de suas possibilidades, a amostra até 93,94% dos itens contratados, reduzindo-se nesse caso o excesso para 24,7%, com as ressalvas apontadas quanto à redução da confiabilidade dos dados.

8. Conclui ao final a equipe de Auditoria, seguida da concordância dos dirigentes da Secex/RN pela inexistência de superfaturamento nos preços do Contrato nº 006/99, em virtude de o excesso apurado na faixa de 24,7% a 32%, a depender da extensão da amostra, estar situado na mesma ordem de grandeza de parâmetros levados em consideração na jurisprudência desta Corte de Contas e em legislação orçamentária mencionada [LDO/2003: Lei nº 10.524, de 2002]. Aponta, também, como razões para tal variação, as flutuações normais de preços de mercado decorrentes da distinção entre a data de coleta para sistemas de referência e a de apresentação de proposta nas licitações, considerando, ainda, as particularidades operacionais entre as empresas por diferenças existentes nos ganhos de economia de escala ou nos encargos administrativos.

9. De início, acolho a justificativa complementar da equipe de Auditoria a respeito da utilização de um BDI de mercado de 40%, em virtude de ser compatível e proporcional à onerosidade da administração pública e do contratado, para aferição do preço usual de mercado e para efeito de comparação com os preços da proposta da contratada.

10. Em prosseguimento, considero que pode ser aceita, especificamente na situação concreta do Contrato nº 006/99, a metodolo...