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28 de Maio de 2020
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - RELATÓRIO DE AUDITORIA (RA) : RA 00530320184 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
ano passado
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 005.303/2018-4

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 005.303/2018-4

Natureza: Relatório de Auditoria

Órgão/Entidade: Ministério da Saúde (vinculador).

Representação legal: não há.

Sumário: RELATÓRIO DA AUDITORIA, NA MODALIDADE FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO CENTRALIZADA – FOC, VISANDO À AVALIAÇÃO DAS AQUISIÇÕES DE MEDICAMENTOS REALIZADAS DE FORMA CENTRALIZADA PELO MINISTÉRIO DA SAÚDE E AS EFETIVADAS PELAS SECRETARIA DE SAÚDE MEDIANTE A UTILIZAÇÃO DE RECURSOS TRANSFERIDOS PELO MENCIONADO MINISTÉRIO. OPORTUNIDADES DE MELHORIA. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA DE FALHAS.

RELATÓRIO

Transcrevo a seguir, com alguns ajustes de forma pertinentes, a análise empreendida pela equipe de auditoria (peça 128), cuja proposta de encaminhamento contou com a anuência do escalão dirigente da Secretaria de Controle Externo da Saúde – SecexSaúde:

“I. Apresentação

1. Trata o presente relatório de auditoria de conformidade cujo objetivo é a avaliar as aquisições de medicamentos que ocorreram de forma centralizada pelo Ministério da Saúde.

2. Cabe destacar que esta auditoria integra Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC) na modalidade relatórios individualizados coordenada pela Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaúde), cujo objetivo é avaliar as aquisições de medicamentos que ocorreram de forma centralizada pelo Ministério da Saúde e as realizadas pelas Secretaria de Saúde mediante a utilização de recursos transferidos pelo mencionado ministério. A consolidação desses trabalhos ocorrerá no âmbito do TC 017.572/2017-7.

II. Introdução

II.1. Deliberação que originou o trabalho

3. A auditoria é decorrente de deliberação constante em Despacho de 7/6/2017 do Ministro Augusto Nardes (TC 013.427/2017-2).

II.2. Visão geral do objeto

4. O direito à saúde é um direito social previsto na Constituição Federal de 1988 como um direito de todos e um dever do estado (arts. 5º, 6º e 196). Sua garantia deve ser feita por meio de políticas sociais e econômicas, que visem à redução do risco de doença e de outros agravos, bem como ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para a sua promoção, proteção e recuperação (CF, art. 196).

5. A Lei Orgânica da Saúde (Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990) inclui, no campo de atuação do SUS, a execução de ações de assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica, bem como a formulação da política de medicamentos, imunobiológicos e outros insumos de interesse para a saúde e a participação na sua produção (art. 6º, inciso I, alínea ‘d’, e inciso VI).

6. A Política Nacional de Assistência Farmacêutica é parte integrante da Política Nacional de Saúde e envolve um conjunto de ações voltadas à promoção, proteção e recuperação da saúde e garantindo os princípios da universalidade, integralidade e equidade.

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Essas ações têm o medicamento como insumo essencial e buscam não só seu acesso, mas o seu uso racional, envolvendo a pesquisa, o desenvolvimento e a produção de medicamentos insumos, bem como a sua seleção, programação, aquisição, distribuição, dispensação, garantia da qualidade dos produtos e serviços, acompanhamento e avaliação de sua utilização, na perspectiva da obtenção de resultados concretos e da melhoria da qualidade de vida da população.

7. Nesse sentido, segundo as orientações básicas do Ministério da Saúde, o ciclo da assistência farmacêutica é composto por sete segmentos:

7.1. Seleção: atividade responsável pelo estabelecimento da relação de medicamentos;

7.2. Programação: atividade que tem como objetivo garantir a disponibilidade dos medicamentos previamente selecionados nas quantidades adequadas e no tempo oportuno para atender as necessidades locais da população;

7.3. Aquisição: é o processo de compra dos medicamentos estabelecidos na programação; 7.4. Armazenamento: envolve as atividades de recebimento/ato de conferência, estocagem, segurança, conservação dos medicamentos e controle de estoque;

7.5. Distribuição: entrega dos medicamentos para as unidades de saúde;

7.6. Dispensação: entrega do medicamento correto ao usuário, na dosagem e quantidade prescrita, garantindo, assim, o uso racional de medicamentos;

7.7. Farmacovigilância: trabalho de acompanhamento do desempenho dos medicamentos que já estão no mercado.

8. A auditoria da qual trata este relatório envolveu o ciclo de aquisição de medicamentos pelo Ministério da Saúde.

9. Conforme a Política Nacional de Medicamentos (PNM), Anexo XXVI da Portaria de Consolidação 2, de 28 de setembro de 2017, a Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (Rename), no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) possui a seguinte estrutura:

9.1. Relação Nacional de Medicamentos do Componente Básico da Assistência Farmacêutica;

9.2. Relação Nacional de Medicamentos do Componente Estratégico da Assistência Farmacêutica;

9.3. Relação Nacional de Medicamentos do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica;

9.4. Relação Nacional de Insumos; e

9.5. Relação Nacional de Medicamentos de Uso Hospitalar.

10. Por sua vez, a Política Nacional de Assistência Farmacêutica (PNAF), instituída pela Resolução do Conselho Nacional de Saúde 338, de 6 de maio de 2004, Anexo XXVIII da Portaria de Consolidação 2, de 28 de setembro de 2017, dispõe sobre esses componentes, inclusive sobre as responsabilidades executivas.

11. O componente básico da assistência farmacêutica destina-se à aquisição de medicamentos e insumos, incluindo aqueles relacionados a agravos e programas de saúde específicos, no âmbito da atenção básica à saúde. No âmbito desse componente, cabe ao Ministério da Saúde o financiamento e a aquisição de insulina humana NPH 100 UI/ml e da insulina regular 100 UI/ml, dos medicamentos contraceptivos e insumos do Programa Saúde da Mulher, bem como a distribuição desses medicamentos a estados, municípios e ao Distrito Federal, conforme o caso.

12. O componente estratégico refere-se à garantia do acesso equitativo a medicamentos e insumos, para a prevenção, diagnóstico, tratamento e controle de doenças e agravos de perfil endêmico, com importância epidemiológica, impacto socioeconômico ou que acometem populações vulneráveis, contemplados em programas estratégicos de saúde do SUS. Os medicamentos desse componente têm sua aquisição centralizada pelo Ministério da Saúde e são repassados às Secretarias Estaduais, que realizam o armazenamento e a distribuição aos

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municípios. Controle da Tuberculose, da Influenza, e da HIV/AIDS são exemplos de programas estratégicos do SUS.

13. O componente especializado da assistência farmacêutica é uma estratégia de acesso a medicamentos no âmbito do SUS, caracterizado pela busca da garantia da integralidade do tratamento medicamentoso, em nível ambulatorial. A garantia de acesso aos medicamentos desse componente é feita por meio de pactuação entre a União, estados, Distrito Federal e municípios, sendo esses medicamentos divididos em três grupos. Esses grupos são definidos de acordos com critérios que envolvem: a complexidade do tratamento da doença; a garantia da integralidade do tratamento da doença no âmbito da linha de cuidado; e a manutenção do equilíbrio financeiro entre as esferas de gestão do SUS.

14. O grupo 1 do componente especializado da assistência farmacêutica são medicamentos sob responsabilidade de financiamento pelo Ministério da Saúde, sendo dividido em:

14.1. grupo 1A: medicamentos com aquisição centralizada pelo Ministério da Saúde e fornecidos às Secretarias de Saúde dos estados e do Distrito Federal, sendo delas a responsabilidade pela programação, armazenamento, distribuição e dispensação;

14.2. grupo 1B: medicamentos financiados pelo Ministério da Saúde mediante transferência de recursos financeiros para aquisição pelas Secretarias de Saúde dos estados e Distrito Federal, sendo delas a responsabilidade pela programação, armazenamento, distribuição e dispensação.

15. No grupo 2 do componente especializado da assistência farmacêutica, estão medicamentos em que é de responsabilidade das Secretarias de Saúde dos estados e do Distrito Federal o financiamento, aquisição, programação, armazenamento, distribuição e dispensação.

16. Por sua vez, o grupo 3 é constituído por medicamentos em que cabe às Secretarias de Saúde do Distrito Federal e dos municípios a aquisição, programação, armazenamento, distribuição e dispensação. Essa responsabilidade está estabelecida em ato normativo específico que regulamenta o componente básico da assistência farmacêutica.

17. Em relação à transferência de recursos federais para estados e municípios no âmbito da assistência farmacêutica, a Portaria 204, de 29 de janeiro de 2007, era a legislação vigente à época da fase de execução. Essa portaria estabelecia seis blocos de financiamento, entre eles o de assistência farmacêutica. Atualmente, não há um bloco específico para a assistência farmacêutica, uma vez que o repasse de recursos federais é feito por meio de dois blocos: custeio e investimento (Portaria GM/MS 3.992, de 28/2/2017, que alterou a Portaria de Consolidação GM/MS 6, de 28 de setembro de 2017, que contempla o conteúdo da Portaria GM/MS 204/2007).

II.3. Objetivo e questões de auditoria

18. O presente trabalho teve como objetivo identificar e avaliar as aquisições de medicamentos que ocorreram de forma centralizada pelo Ministério da Saúde nos exercícios 2014 a 2017, conforme metodologia a ser apresentada a seguir.

19. A partir do objetivo do trabalho, foram formuladas as seguintes questões de auditoria: 19.1. Houve competição nos certames realizados para aquisições de medicamentos?

19.2. As contratações diretas apresentam fundamentação legal e justificativa adequada?

19.3. Os valores pagos pelos medicamentos adquiridos são condizentes com os preços de mercado (contratações diretas e processos licitatórios)?

19.4. Há irregularidades nas compras realizadas por demandas judiciais por medicamentos pelo Ministério da Saúde?

II.4. Metodologia utilizada

20. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (Portaria-TCU 280, de 8 de dezembro de 2010, alterada pela Portaria-TCU 168 de 30 de junho de 2011) e com observância aos Padrões de Auditoria de

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Conformidade estabelecidos pelo TCU (Portaria-Segecex 26, de 19 de outubro de 2009).

21. Durante a fase de planejamento, a equipe realizou a construção preliminar da visão geral do objeto, momento em que houve a leitura de material a respeito da legislação, a consolidação da jurisprudência relativa ao assunto, assim como a realização de reuniões iniciais com o fiscalizado.

22. Além disso, a equipe desta unidade técnica coordenou workshop, em que foram apresentadas às Secretarias de Controle Externo nos Estados participantes da FOC informações gerais sobre auditoria (antecedentes, problema de auditoria, objetivo, cronograma). Além disso, durante esse workshop as equipes das Secretarias de Controle Externo dos estados integrantes da FOC participaram da finalização das matrizes de planejamento e de possíveis achados.

23. Na seleção dos processos de compras de medicamentos, considerou-se, no período de 2014 a 2017, os principais contratos em termos de valores, por ano e por modalidade de compra (pregão presencial, pregão eletrônico e compras diretas). A relação dos processos selecionados se encontra no Apêndice – B deste relatório.

24. As limitações presentes nesta auditoria foram em relação à indisponibilidade de alguns processos de compras no Sistema de Processo de Compras Eletrônico do Ministério da Saúde (PEC MS), do qual foi fornecido senha de acesso aos integrantes desta equipe de auditoria.

25. Os métodos de coleta de dados utilizados na execução desta auditoria foram: solicitação de informações por meio de ofício de requisição, entrevistas, acesso a sistemas, dentre outros.

26. Ressalta-se que este relatório irá abordar as questões relacionadas apenas as aquisições realizadas de forma centralizada pelo Ministério de Saúde. Assim, consoante já abordado, a consolidação dos resultados do Ministério da Saúde juntamente com os das Secretaria de Saúde fiscalizadas é tratada no âmbito do TC 017.572/2017-7.

II.5. Limitações inerentes à auditoria

27. As limitações presentes nesta auditoria foram em relação à indisponibilidade de alguns processos de compras no Sistema de Processo de Compras Eletrônico do Ministério da Saúde (PEC MS), do qual foi fornecido senha de acesso aos integrantes desta equipe de auditoria.

II.6. Volume de recursos fiscalizados

28. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 6.826.527.088,70, que corresponde a soma dos contratos celebrados nos processos de compras analisados.

II.7. Benefícios estimados da fiscalização

29. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a melhoria dos processos de compras do Ministério da Saúde, aperfeiçoamento dos pareceres referenciais de aquisição de medicamentos e prevenção de novo dano ao erário no âmbito do TC 81/2013.

II.8. Processos conexos

30. Foram constatados os seguintes processos conexos a esse trabalho:

a) O TC 028.590/2016-3. Prestação de Contas da Secretaria de Ciência Tecnologia e Insumos Estratégicos. O Acórdão 1.920/2018-TCU-1ª Câmara, Ministro Relator Bruno Dantas, julgou regulares com ressalvas as contas dos responsáveis.

b) O TC 019.898/2014-2. Prestação de Contas Ordinárias do exercício de 2013 da Secretaria-Executiva do Ministério da Saúde (SE/MS). Esse processo encontra-se sobrestado (peça 60) até a apreciação definitiva do TC 003.771/2014-8, uma vez que este último processo pode impactar as contas da Sra. Márcia Aparecida do Amaral.

c) O TC 000.862/2017-7. Prestação de Contas Ordinárias do exercício de 2015 da Secretaria-Executiva do Ministério da Saúde (SE/MS). Esse processo encontra-se sobrestado (peça 12) até a apreciação definitiva do TC 029.384/2015-0.

d) O TC 025.326/2017-1. Solicitação do Congresso Nacional que será atendida com a

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finalização e a deliberação da auditoria objeto deste processo.

III. Achados de auditoria

III.1. Adoção de inadequada modalidade de licitação

31. Situação encontrada: Foi constatada aquisição pelo Ministério da Saúde de medicamentos e insumos de saúde com a utilização do pregão presencial, em detrimento da forma eletrônica dessa modalidade de licitação. Foram analisados sete pregões presenciais dos dez realizados pelo Departamento de Logística do Ministério da Saúde desde 2014.

32. Como justificativa para a realização dos pregões presenciais, o Ministério da Saúde alegou a necessidade de participação de empresas estrangeiras no certame, o que não seria possível com a utilização do pregão eletrônico, devido a limitações no sistema do Portal Compras do Governo Federal (Comprasnet).

33. É importante contextualizar a utilização desse argumento pelo Ministério da Saúde. O item 1.7.1 do Acórdão 363/2012-TCU-1ª Câmara, da relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, determinou ao Departamento de Logística (DLOG) da Secretaria Executiva (SE) do Ministério da Saúde (MS) que só adotasse a modalidade licitatória pregão presencial quando fosse possível justificar e comprovar tecnicamente a impossibilidade do uso do pregão eletrônico, sendo necessário anexar, nos autos, os elementos probatórios.

34. Posteriormente, considerando os argumentos apresentados pelo MS e o disposto em representação do Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico, que tratavam da impossibilidade de o sistema Comprasnet permitir a participação de empresas estrangeiras em pregões eletrônicos, foi autuada representação por esta unidade técnica (TC 041.962/2012-5). A partir dessa representação, este Tribunal deliberou, por meio do Acórdão 7.558/2012-TCU-1ª Câmara, da relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, por:

dar ciência ao Departamento de Logística em Saúde – DLOG/SE/MS e à Secretaria Executiva do Ministério da Saúde que, em razão das limitações atualmente existentes no sistema Comprasnet, a justificativa para realização de Pregão Presencial, de que trata o item 1.7.1 do Acórdão 363/2012-TCU-1ª Câmara, será considerada suficiente quando se tratar de aquisições centralizadas de insumos estratégicos para a saúde, que prevejam a participação de empresas estrangeiras, até que o Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão – MPOG realize os ajustes necessários nesse sistema.

35. Ademais, esse mesmo Acórdão (item 1.7.2) determinou ao MPOG o encaminhamento a este Tribunal de informações sobre a adoção de medidas referentes à solução dos entraves existentes à realização de pregões eletrônicos com participação de empresa estrangeira e que não sejam processados com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)/Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD).

36. Dessa forma, a partir de então, o Ministério da Saúde, embasado em decisão desta Corte de Cortas, utilizou essa justificativa na realização de alguns pregões presenciais em detrimento ao eletrônico.

37. No entanto, apesar da decisão deste Tribunal e da então impossibilidade de se utilizar o Portal de Compras do Governo Federal na realização de pregões eletrônicos com a participação de empresas estrangeiras, o que ainda não foi solucionado, conforme resposta do MPOG ao questionamento desta equipe de auditoria (peça 35, p. 4-5), o Ministério da Saúde realizou pregões eletrônicos com a participação de empresas estrangeiras. Na verdade, ocorreu a participação da representante nacional dessas empresas, o que tornou possível a utilização do Comprasnet para esse tipo de certame.

38. Como exemplo, realizou-se licitação para a aquisição de insulina humana, em 2013, por meio presencial (Pregão Presencial 33/2013) e, posteriormente, por meio eletrônico (Pregão Eletrônico 54/2014). Nos dois pregões, há a justificativa quanto à necessidade de participação de empresas estrangeiras devido à baixa participação de empresas nacionais com registro de insulina humana no Brasil (peça 106, p. 1-49; peça 103, p. 19-28).

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39. Destaca-se que, caso a quantidade de insulina adquirida por meio dos preços adjudicados no Pregão Presencial 33/2013 (peça 103, p. 10-18), fosse adquirida pelo preço adjudicado no Pregão Eletrônico 54/2014 (peça 103, p. 29-45), o Ministério da Saúde teria economizado R$ 34 milhões (peça 105).

40. Em relação à participação e à contratação de empresas estrangeiras, cabe ressaltar que: i) não seria permitido ao Ministério da Saúde adquirir produto não registrado no Brasil (Lei 6.360, de 23 de setembro de 1976, art. , art. 10, art. 12); ii) tanto no Pregão Eletrônico 54/2014, como no Pregão Presencial 33/2013, os fornecedores participantes apresentaram produtos importados com registro no Brasil; iii) não há, na Ata do Pregão Presencial 33/2013, qualquer registro de cotação em moeda estrangeira (peça 103, p. 10-18 e 29-45).

41. Outros medicamentos e insumos de saúde que foram adquiridos por meio de pregões presenciais realizados até o ano de 2015, utilizando-se a decisão deste Tribunal como justificativa, foram: adesivos de liberação de nicotina, ritonavir 100 mg, alguns hemoderivados (peça 102, p. 1-106; peça 103, p. 19-28; peça 103, 46-49; peça 106). Atualmente, a aquisição desses mesmos insumos e medicamentos é realizada por meio de pregões eletrônicos, contando, inclusive, com a participação e a contratação de empresas estrangeiras, por meio de suas empresas representantes (peça 104).

42. Com relação ao Acórdão 7.558/2012-TCU-1ª Câmara, observa-se que a instrução da qual ele decorreu argumentou no sentido de ‘atender necessidades específicas de uma licitação internacional’ (TC 041.962/2012-5, peça 6, parágrafo 46). Assim, a deliberação do julgado se refere às situações em que o MS preveja a participação de uma empresa estrangeira e não de sua representante nacional, consoante se verificou nos exemplos citados. Diante disso, concluise que o MS se equivocou ao se valer dos termos do acórdão como uma justificativa para não utilizar a forma eletrônica do pregão em situações nas quais haveria a participação de empresas estrangeiras, mas, destaca-se, por meio de suas representantes.

43. Considerando que o MS passou a utilizar o pregão eletrônico, mostra-se suficiente a proposição de ciência quanto à impropriedade verificada.

44. Objetos: Pregões Presenciais 33/2013, 5/2014, 28/2014, 35/2014, 44/2014, 52/2014, 34/2015; Ata de Registro de Preços 43/2013; e Ata de Registro de Preços 115/2014.

45. Critérios: Lei 8.666/1993, art. 32, § 4º; Lei 6.360/1976, art. , art. 10, art. 12; Decreto 5.450/2005, art. , § 1º; art. 15; Acórdão 363/2012-TCU-1ª Câmara, Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues; Acórdão 7.558/2012-TCU-1ª Câmara, Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues; Acórdão 247/2017-TCU-Plenário (item 9.6.1), Walton Alencar Rodrigues.

46. Evidências: Justificativa/motivação para a realização dos pregões presenciais e pregões eletrônicos (peça 102, p. 1-106; peça 103, p. 19-28; peça 103, 46-49; peça 106; peça 104); Ata do Pregão Presencial 33/2013 (peça 103, p. 16-18); Ata do Pregão Eletrônico 54/2014 (peça 103, p. 39-45); Ata de Registro de Preços 43/2013 do Pregão Presencial 33/2013 (peça 103, p. 10-14); Ata de Registro de Preços 115/2014 do Pregão Eletrônico 54/2014 (peça 103, p. 29-38); Tabela comparação de preços – insulina (peça 105); Ofício 102570/2017-MP e Ofício 100059/2017-MP (peça 35, p. 1-7).

47. Causa: Interpretação inadequada dos termos do Acórdão 7.558/2012-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues.

48. Efeito: Possível restrição à competitividade; Aquisição de medicamentos em preços menos vantajosos, como ocorreu com a aquisição de insulina humana com um sobrepreço total de R$ 34.424.525,00 (comparação entre o Pregão Eletrônico 54/2014, realizado em ano posterior ao Pregão Presencial 33/2013).

49. Proposta de Encaminhamento: Dar ciência ao Ministério da Saúde que a utilização de pregão presencial, em detrimento da forma eletrônica, consoante verificado nos editais dos Pregões Presenciais 33/2013, 5/2014, 28/2014, 35/2014, 44/2014, 52/2014 e 34/2015, afronta o disposto no Acórdão 7.558/2012-TCU-1ª Câmara, uma vez que a previsão de participação de

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empresas estrangeiras representadas por empresas nacionais não atende à condição indicada no item 1.7.1 do julgado.

III.2. Impossibilidade de cotação parcial em pregões destinados à aquisição de hemoderivados e medicamentos

50. Situação encontrada: A equipe de auditoria verificou que o Edital de Pregão Eletrônico 28/2015, destinado à aquisição de Concentrado de Fator Coagulação, Fator VIII, não permitiu a cotação parcial do quantitativo total licitado. Essa restrição também foi encontrada em mais sete editais de pregão eletrônico, sistema de registro de preços, para aquisição de medicamentos do MS, no período de 2015 a 2017 (Pregões 27/2017, 31/2017, 25/2017, 56/2015, 67/2016, 58/2015, 47/2016).

51. A Lei 8.666/1993 consigna, no art. 23, parágrafo 7º, que, na compra de bens de natureza divisível e desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo, é permitida a cotação de quantidade inferior à demandada na licitação, com vistas à ampliação da competitividade, podendo o edital fixar quantitativo mínimo para preservar a economia de escala. No voto da Decisão 488/2001-TCU-Plenário, Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues, este Tribunal já havia se posicionado sobre a possibilidade de o MS permitir, nas licitações para aquisição de medicamentos, a cotação parcial do objeto, pois isso pode aumentar o universo de empresas interessadas em participar do certame, ao permitir a participação de empresas de pequeno porte.

52. Especificamente para a aquisição de hemoderivados pelo MS, no Acórdão 766/2010TCU-Plenário, Ministro Relator José Jorge, foi recomendado à Secretaria de Atenção à Saúde que permitisse a cotação de quantidade inferior à demandada na licitação, inclusive com a possibilidade de adjudicação de duas propostas com valores distintos. Essa recomendação foi objeto de monitoramento no TC 012.706/2012-4. Por meio do Acórdão 175/2013-TCU-Plenário, Ministro Relator José Jorge, este Tribunal entendeu que a recomendação havia sido cumprida, tendo em vista que a unidade técnica verificou, nos processos de compra de medicamentos analisados, a possibilidade de cotação parcial dos objetos licitados.

53. Nesse mesmo sentido, o Decreto 7.892, de 23 de janeiro de 2013, no art. , permite dividir a quantidade total do item em lotes, quando houver viabilidade técnica e econômica, observando-se, em todos os casos, a quantidade mínima, o prazo e o local de entrega dos produtos. No Acórdão 575/2017-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Augusto Nardes, recomendou-se ao MS que avaliasse dividir a quantidade de cada item do edital em lotes.

54. A cotação parcial permite aos licitantes participar do certame ainda que não detenham condições de fornecer a totalidade demandada em determinado item do edital de licitação, de modo a ampliar a competitividade e propiciar melhor aproveitamento dos recursos públicos.

55. Nesse sentido, mostra-se recomendável avaliar, em cada aquisição, a viabilidade de permitir a cotação parcial. As conclusões dessa avaliação devem constar do processo relativo à licitação.

56. Objetos: Editais de Pregão Eletrônico do Ministério da Saúde 27/2017, 31/2017, 25/2017, 28/2015, 56/2015, 67/2016, 58/2015, 47/2016.

57. Critérios: Lei 8666/1993, art. 23, § 7º; Decreto 7.892/2013, art. ; Acórdão 575/2017-TCU-Plenário, Ministro Relator Augusto Nardes; Acórdão 766/2010-TCU-Plenário, Ministro Relator José Jorge; Decisão 488/2001-Plenário, Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues.

58. Evidências: Edital Pregão Eletrônico 25/2017, peça 47, p. 1-71 (item 10.11 na p. 15); Parecer jurídico (peça 93, p. 113-258); Edital Pregão Eletrônico 27/2017, peça 47, p. 72-149 (item 10.11 na p. 84); Parecer jurídico (peça 107, p. 1-20); Edital Pregão Eletrônico 28/2015, peça 47, p. 150-221 (item 9.12 na p. 162) – de fator de coagulação; Parecer jurídico (peça 107, p. 21-69); Edital Pregão Eletrônico 31/2017, peça 47, p. 222-291 (item 10.11 na p. 233);

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Parecer jurídico (peça 94, p. 1-130); Edital Pregão Eletrônico 58/2015, peça 47, p. 292-355 (item 9.12 na p. 302); Parecer jurídico (peça 95, p. 1-51); Edital Pregão Eletrônico 67/2016, peça 47, p. 356-430 (item 9.11 na p. 369); Parecer jurídico (peça 95, p. 94-96); Edital Pregão Eletrônico 56/2015, peça 47, p. 431-496 (item 9.12 na p. 445); Parecer jurídico (peça 94, p. 229-279); Edital Pregão Eletrônico 47/2016, peça 48, p. 79-156 (item 9.11 na p. 90); Parecer jurídico (peça 94, p. 229-279).

59. Causas: Deficiência na elaboração do termo de referência e omissão da autoridade competente pela homologação do certame.

60. Efeitos: Possível não obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração e possível dano ao erário.

61. Proposta de encaminhamento: Recomendar ao Ministério da Saúde que, nas licitações para aquisição de medicamentos e hemoderivados, avalie permitir, em cada caso, a cotação de quantidade inferior à demandada ou dividir as quantidades de cada item dos editais em lotes, considerando, para isso, a viabilidade técnica e econômica, assim como observando a quantidade mínima, o prazo e o local de entrega, de modo a ampliar a competitividade, consignando, no processo relativo à licitação, as justificativas necessárias quando o Ministério entender pela impossibilidade de adotar essas medidas.

III.3. Ausência de menção expressa ao desconto do ICMS nas cláusulas de editais e termos de referência para aquisição de medicamentos

62. Situação encontrada: A equipe de auditoria verificou, em toda a amostra analisada de editais de pregão eletrônico e de termos de referência de dispensa e inexigibilidade de licitação elaborados pelo Ministério da Saúde para aquisição de medicamentos, durante o período de 2014 a 2017, a ausência de menção expressa ao desconto do Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS).

63. O achado vai de encontro ao que preconiza a cláusula primeira do Convênio Confaz 87/2002, que prevê a isenção do ICMS às operações realizadas com os fármacos e medicamentos relacionados naquele convênio e destinados a órgãos da administração pública direta e indireta federal, estadual e municipal e a suas fundações públicas. Segundo a jurisprudência consolidada deste Tribunal, deve-se incluir, no edital ou no termo de dispensa, cláusula específica relativa à aplicação do Convênio ICMS Confaz 87/2002 ou de outras normas que impliquem desoneração tributária, de modo a assegurar a isonomia entre os participantes, a publicidade e a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública (Acórdão 8.518/2017-TCU-2ª Câmara, Ministro Relator José Múcio Monteiro; Acórdão 1.140/2012-TCUPlenário, Ministra Relatora Ana Arraes; Acórdão 1.574/2013-TCU- 2ª Câmara, Ministra Relatora Ana Arraes; Acórdão 9.790/2011-TCU-2º Câmara, Ministro Relator José Jorge; Acórdão 2.674/2014-TCU-Plenário, Ministro Relator Andre de Carvalho).

64. A irregularidade relatada pode gerar uma desigualdade entre as empresas licitantes quando da apresentação das propostas, uma vez que alguns licitantes, em razão da ausência de menção expressa quanto à desoneração, podem apresentar suas propostas com a incidência do ICMS, enquanto outros podem apresentar a proposta desonerada desse tributo. Essa situação pode gerar, inclusive, seleção da proposta menos vantajosa para a administração e, consequentemente, dano ao erário, tendo em vista que a empresa que apresentar sua proposta desonerada pode sagrar-se vencedora do certame por ofertar, a princípio, o menor preço, o que pode não corresponder à realidade após a desoneração tributária do valor cotado pela outra empresa.

65. Uma das possíveis causas verificadas pela equipe de auditoria para a ausência de cláusula que trate especificamente da desoneração do ICMS nos editais analisados é a omissão desse conteúdo nos pareceres jurídicos referenciais para aquisição de medicamentos. Os pareceres referenciais foram elaborados para dispensar da análise jurídica individualizada todos os processos que envolvam matérias idênticas e recorrentes, desde que a área técnica

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ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação.

66. O TCU, em análise ao tema, já havia decidido que a emissão de parecer referencial seria possível desde que fosse completo, amplo e abrangesse todas as questões jurídicas pertinentes, cumprindo as exigências indicadas na Orientação Normativa AGU nº 55, de 2014 (Acórdão 2.674/2014-TCU-Plenário, Ministro Relator André de Carvalho).

67. Assim, os pareceres referenciais não devem se constituir em documentos meramente formais, apenas para atendimento da exigência contida no parágrafo único do art. 38 da Lei 8.666/1993, mas precisam evidenciar uma avaliação efetiva do edital. Nesse sentido, os pareceres referenciais utilizados pelo MS para aquisição de medicamentos devem abranger todos os elementos jurídicos específicos para esse tipo de aquisição a serem observados pela área técnica quando da elaboração do edital, a exemplo da inserção de cláusula que trate especificamente da aplicação do Convênio ICMS Confaz 87/2002 quando da aquisição de fármacos e medicamentos relacionados no anexo único do convênio.

68. Objetos: Editais de Pregão Eletrônico do Ministério da Saúde 28/2014, 52/2014, 67/2014, 68/2014, 34/2016, 7/2017, 31/2017, 18/2017, 58/2015, 25/2017, 67/2016, 2/2015, e 47/2016; e Termos de Referência 2817, 3135, 2774, 2957, 3191, 2434, 3106, 2409, 2841, 3228, 2607, 3120, 3252, 2992, 3355, e 2896.

69. Critérios: Convênio Confaz 87/02; Acórdão 8518/2017-TCU-2ª Câmara, Ministro Relator José Múcio Monteiro; Acórdão 1.140/2012-TCU-Plenário, Ministra Relatora Ana Arraes; Acórdão 1.574/2013-TCU- 2ª Câmara, Ministra Relatora Ana Arraes; Acórdão 9.790/2011-TCU-2º Câmara, Ministro Relator José Jorge; Acórdão 2.674/2014-TCU-Plenário, Ministro Relator André de Carvalho.

70. Evidências: Edital do Pregão Presencial 28/2014 – peça 86, p. 93 (cláusula 4.2.11 na p. 93); Parecer jurídico (peça 93, p. 259-305); Edital do Pregão Presencial 52/2014 - peça 86, p. 9 (cláusula 4.2.15); Parecer jurídico (peça 94, p. 208-306); Edital do Pregão Eletrônico 67/2014 – peça 87, p. 1-75 (cláusula 9.13.5 nas p. 14-15); Parecer jurídico (peça 95, p. 52-93); Edital do Pregão Eletrônico 68/2014 - peça 87, p. 76-152 (cláusula 8.13.6 na p. 89); Parecer jurídico (peça 95, p. 97-132); Edital do Pregão Eletrônico 34/2016 - peça 41, p. 1-78 (cláusula 9.10.6 na p. 14); Parecer jurídico (peça 94, p. 131-228); Edital do Pregão Eletrônico 7/2017 – peça 41, p. 79-151 (cláusula 6.8 na p. 84); Parecer jurídico (peça 93, p. 55-105); Edital do Pregão Eletrônico 31/2017 - peça 41, p. 152-221 (cláusula 6.8 na p. 158); Parecer jurídico (peça 94, p. 1-130); Edital do Pregão Eletrônico 18/2017 - peça 41, p. 221-282 (cláusula 6.8 na p. 228); Parecer jurídico (peça 93, p. 106-112); Edital do Pregão Eletrônico 58/2015 - peça 41, p. 283-346 (cláusula 6.8 na p. 289); Parecer jurídico (peça 95, p. 1-51); Edital do Pregão Eletrônico 25/2017 - peça 41, p. 347-417 (cláusula 6.8 na p. 356); Parecer jurídico (peça 93, p. 113-258); Edital do Pregão Eletrônico 67/2016 - peça 41, p. 418-492 (cláusula 6.8 na p. 425); Parecer jurídico (peça 95, p. 94-96); Edital do Pregão Eletrônico 2/2015 - peça 41, p. 493-570 (cláusula 6.8 na p. 500); Parecer jurídico (peça 93, p. 1-54); Edital do Pregão Eletrônico 47/2016 - peça 41, p. 571-648 (cláusula 6.8 na p. 578); Parecer jurídico (peça 94, p. 229-279); Termo de Referência 2817 – peça 42, p. 1-6 (item 1.4 dos deveres do contratado na p. 4); Parecer jurídico (peça 95, p. 264-291 e 308-326); Termo de Referência 3135 - peça 44, p. 1-7 (item 4 dos deveres do contratado na p. 4); Parecer jurídico (peça 96, p. 136-158); Termo de Referência 2774 - peça 44, p. 9-14 (item 9.3.4 dos deveres do contratado na p. 12); Parecer jurídico (peça 95, p. 241-255); Termo de Referência 2957 - peça 44, p. 15-20 (item 4 dos deveres do contratado na p. 18); Parecer jurídico (peça 96, p. 11-30); Termo de Referência 3191 - peça 44, p. 21-27 (item 4 dos deveres do contratado na p. 25); Parecer jurídico (peça 96, p. 169-191); Termo de Referência 2434 - peça 44, p. 29-33 (item VIII dos deveres do contratado na p. 32); Parecer jurídico (peça 95, p. 167-168); Termo de Referência 3106 - peça 44, p. 35-41 (item 12.4 dos deveres do contratado na p. 39); Parecer jurídico (peça 96, p. 73-91); Termo de Referência 2409 - peça 44, p. 42-45 (deveres do contratado na p. 44); Parecer jurídico (peça 95,

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p. 143-166); Termo de Referência 2841 - peça 45, p. 1-6 (deveres do contratado na p. 4); Parecer jurídico (peça 95, p. 338-399); Termo de Referência 3228 - peça 45, p. 7-12 (deveres do contratado na p. 10); Parecer jurídico (peça 97, p. 11-33); Termo de Referência 2607 - peça 45, p. 13-18 (item VIII dos deveres do contratado na p. 17); Parecer jurídico (peça 95, p. 179-234); Termo de Referência 3120 - peça 45, p. 19-25 (item 4 dos deveres do contratado na p. 23); Parecer jurídico (peça 96, p. 103-125); Termo de Referência 3252 - peça 45, p. 27-33 (item 4 dos deveres do contratado na p. 30); Parecer jurídico (peça 97, p. 44-66); Termo de Referência 2992 - peça 45, p. 35-40 (item 4 dos deveres do contratado na p. 38); Parecer jurídico (peça 96, p. 31-32 e 43-61); Termo de Referência 3355 - peça 45, p. 41-48 (item 4 dos deveres do contratado na p. 45); Parecer jurídico (peça 97, p. 93-170); Termo de Referência 2896 - peça 45, p. 49-57 (item XVIII dos deveres do contratado na p. 55); Parecer jurídico (peça 95, p. 400424).

71. Causas: Imprudência do responsável pela elaboração do edital; deficiência dos pareceres referenciais relativos à aquisição de medicamentos; omissão da autoridade competente pela homologação do certame.

72. Efeitos: Possível ausência de objetividade para a apresentação das propostas, uma vez que parte delas poderá conter a incidência de ICMS, enquanto parte poderá se encontrar desonerada desse tributo, o que constitui afronta à Lei 8.666/1993, artigos , 40, VII, 44 e 45; Possibilidade de aquisição pela administração de medicamentos onerados com ICMS; Possibilidade de dano ao erário.

73. Proposta de encaminhamento: Dar ciência ao Ministério da Saúde no sentido de que a ausência de cláusula que trate especificamente da aplicação do Convênio ICMS Confaz 87/2002, nos editais de licitação e termos de referência de dispensa de licitação para aquisição de medicamentos em que se aplica esse convênio, consoante verificado nos Editais de Pregão Eletrônico do Ministério da Saúde (28/2014, 52/2014, 67/2014, 68/2014, 34/2016, 7/2017, 31/2017, 18/2017, 58/2015, 25/2017, 67/2016, 2/2015, 47/2016) e nos Termos de Referência (2817, 3135, 2774, 2957, 3191, 2434, 3106, 2409, 2841, 3228, 2607, 3120, 3252, 2992, 3355, 2896), afronta o disposto na Cláusula Primeira do referido convênio e na jurisprudência consolidada deste Tribunal (Acórdãos 8.518/2017-TCU-2ª Câmara, Ministro Relator José Múcio Monteiro, 1.140/2012-TCU-Plenário, Ministra Relatora Ana Arraes, 1.574/2013-TCU- 2ª Câmara, Ministra Relatora Ana Arraes, 9.790/2011-TCU-2º Câmara, Ministro Relator José Jorge); Determinar ao Ministério da Saúde que adote medidas junto à Consultoria Jurídica desse Ministério com o intuito de adequar os pareceres jurídicos referenciais para aquisição de medicamentos, de forma a abrangerem os elementos jurídicos específicos para esse tipo de aquisição a serem observados pela área técnica quando da elaboração do edital, a exemplo da inserção de cláusula que trate especificamente da aplicação do Convênio ICMS Confaz 87/2002, quando da aquisição de fármacos relacionados no anexo único do convênio.

III.4. Ausência de demonstração expressa da dedução do ICMS nas propostas das licitantes e nos contratos firmados por dispensas e inexigibilidades

74. Situação encontrada: A equipe de auditoria verificou, em treze processos de aquisição de medicamentos do MS analisados, referentes ao período de 2014 a 2017, a ausência de demonstração expressa da dedução do ICMS nas propostas de preços. A situação foi verificada nas propostas das empresas licitantes vencedoras dos Pregões Eletrônicos 67/2014, 2/2015, 47/2016, 25/2017 e em nove propostas de empresas contratadas por dispensa e inexigibilidade. Nesses casos, a desoneração também não constava nos contratos celebrados.

75. O achado vai de encontro ao que preconiza o Convênio Confaz 87/2002, Cláusula Primeira, § 6º, segundo o qual o valor correspondente à isenção do ICMS deverá ser deduzido do preço dos respectivos produtos, devendo o contribuinte demonstrar a dedução, expressamente, nas propostas do processo licitatório e nos documentos fiscais.

76. A jurisprudência deste Tribunal é firme quanto à legalidade e obrigatoriedade da

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desoneração concedida no Convênio Confaz 87/2002 (voto condutor do Acórdão 8.518/2017TCU-2ª Câmara, Ministro Relator José Múcio Monteiro). Segundo entendimento desta Corte de Contas, a demonstração expressa da desoneração do ICMS traz igualdade de condições de concorrência entre as licitantes e resguarda a Administração na escolha da proposta mais vantajosa.

77. Cabe destacar, porém, que a ausência de desoneração do ICMS, quando da aquisição de medicamentos, consoante posicionamento do TCU, não enseja, necessariamente, débito, uma vez que a incidência do ICMS nas vendas efetuadas, indicada na nota fiscal, somente pode ser entendida como prejuízo caso não haja o recolhimento do imposto e, nessa situação, cabe ao fisco adotar as providências para o ressarcimento do dano (Acórdão 860/2015-TCU-Plenário, Ministro Relator Augusto Sherman). Nesse sentido, ressalta-se que a avaliação quanto à real oneração do ICMS em relação às aquisições, assim como o recolhimento desse imposto, não constituiu objeto deste trabalho.

78. No caso dos processos do MS analisados pela equipe de auditoria, entretanto, ainda que o ICMS tenha sido devidamente recolhido, o que desconstituiria possível débito, o fornecimento de medicamento onerado pelo ICMS ao Ministério da Saúde trouxe prejuízo ao orçamento do órgão, pois os valores relativos ao imposto, que deveriam ser aplicados na aquisição de medicamentos pelo Ministério, foram recolhidos aos cofres públicos estaduais e distrital, pois são de competência desses entes federativos.

79. Objetos: Propostas das licitantes vencedoras dos Pregões Eletrônicos 67/2014, 2/2015, 47/2016, 25/2017; Propostas e contratos decorrentes das dispensas e inexigibilidades dos Termos de Referência 3135, 3191, 3228, 2607, 3120, 2817, 2434, 2957, e 2896.

80. Critérios: Convênio Confaz 87/2002 (Cláusula Primeira, § 6º); Acórdão 140/2012TCU-Plenário, Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues; Acórdão 8.518/2017-TCU-2ª Câmara, Ministro Relator José Múcio Monteiro; Acórdão 3.596/2014-TCU-Plenário, Ministro Relator André Luís de Carvalho; Acórdão 1.154/2013-TCU-Plenário, Ministro Relator Valmir Campelo; Acórdão 860/2015-TCU-Plenário, Ministro Relator Augusto Sherman; e Acórdão 1.989/2016-TCU-Plenário, Ministro Relator Augusto Sherman.

81. Evidências: Proposta vencedora do Pregão Eletrônico 2/2015 – peça 46, p. 20-21 -Ata de Registro de Preços do Pregão 2/2015 – peça 91, p. 1-5; Proposta vencedora do Pregão Eletrônico 47/2016 – peça 46, p. 22 - Ata de Registro de Preços do Pregão 47/2016 – peça 91, p. 7-14; Proposta vencedora do Pregão Eletrônico 25/2017 – peça 46, p. 23 - Ata de Realização do Pregão 25/2017 – peça 91, p. 25-30; Proposta vencedora do Pregão Eletrônico 67/2014 – peça 88 - Ata de Registro de Preços do Pregão 67/2014 – peça 91, p. 15-23; Proposta da empresa contratada por inexigibilidade (TR 3135) - peça 46, p. 26 - Contrato celebrado (TR 3135) – peça 89, p. 13-24; Proposta da empresa contratada por inexigibilidade (TR 2434) – peça 46, p. 27-28 - Contrato celebrado (TR 2434) – peça 91, p 31-44; Proposta da empresa contratada por inexigibilidade (TR 2957) - peça 46, p. 42-44 - Contrato celebrado (TR 2957) – peça 91, p. 72-82; Proposta da empresa contratada por dispensa (TR 2896) peça 46, p. 53-54 -Contrato celebrado (TR 2896) – peça 91, p. 57-71; Proposta da empresa contratada por inexigibilidade (TR 3191) – peça 46, p. 27-29 - Contrato celebrado (TR 3191) – peça 91, p. 96108; Proposta da empresa contratada por inexigibilidade (TR 3228) – peça 46, p. 30-33 -Contrato celebrado (TR 3228) – peça 91, p. 110-120; Proposta da empresa contratada por inexigibilidade (TR 2607) – peça 46, p. 34-35 - Contrato celebrado (TR 2607) – peça 91, p. 4555; Proposta da empresa contratada por inexigibilidade (TR 3120) – peça 46, p. 36-38 -Contrato celebrado (TR 3120) – peça 91, p. 84-94; Proposta da empresa contratada por inexigibilidade (TR 2817) – peça 46, p. 39-41- Contrato celebrado (TR 2817) – peça 89, p. 1-11.

82. Causas: Omissão do agente público na conferência das propostas vencedoras; omissão da autoridade competente pela homologação do certame/contratação direta; e vulnerabilidade dos procedimentos necessários para homologação do certame.

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83. Efeitos: Possível aquisição pela administração de medicamentos onerados com ICMS; possível dano ao erário; e possível ausência de igualdade nas condições de concorrência entre as licitantes.

84. Proposta de encaminhamento: Dar ciência ao Ministério da Saúde no sentido de que a ausência de demonstração expressa da dedução do ICMS, consoante verificado nas propostas das empresas licitantes vencedoras dos Pregões Eletrônicos 67/2014, 2/2015, 47/2016 25/2017 e nas propostas e contratos decorrentes das dispensas e inexigibilidades TR 3135, 3191, 3228, 2607, 3120, 2817, 2434, 2957, 2896, afronta o disposto no Convênio ICMS Confaz 87/2002, Cláusula Primeira, § 6º, assim como o disposto na jurisprudência consolidada deste Tribunal (Acórdãos 8.518/2017-TCU-2ª Câmara, Ministro Relator José Múcio Monteiro, 3.596/2014TCU-Plenário, Ministro Relator André Luís de Carvalho, 1.154/2013-TCU-Plenário, Ministro Relator Valmir Campelo).

III.5. Divulgação, no edital, do preço de referência da licitação

85. Situação encontrada: A equipe de auditoria verificou que, em sete editais de pregões eletrônicos para aquisição de medicamentos pelo Ministério da Saúde, referentes ao período de 2015 a 2017, houve a divulgação no edital dos preços estimados para a contratação.

86. No Acórdão 2150/2015-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Bruno Dantas, esta Corte de Contas manifestou entendimento de que, quando da aquisição de medicamentos, a divulgação dos preços estimados da contratação, nos editais de pregões, prejudica a obtenção de propostas mais vantajosas para a Administração. A decisão seguiu o posicionamento esposado no Acórdão 2.080/2012-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro José Jorge, que apreciou representação impetrada para avaliar a legalidade de certame em razão, dentre outros pontos, da ausência de indicação, no edital e nos seus anexos, dos preços global e unitários estimados pela Administração.

87. Conforme fundamentação exposta no relatório do Acórdão 2.080/2012-TCU-Plénário, o tema gera discussões na doutrina em razão da impossibilidade de haver sigilo dessa informação em respeito ao princípio da publicidade. Ressalta que, por outro lado, há quem entenda que, em alguns casos, em benefício à eficiência administrativa, a publicidade deveria ser postergada. Nessa perspectiva, se posicionariam Jorge Ulisses Jacoby Fernandes e Maria Sylvia di Pietro. Dentre as razões, citam-se a de inibir a tentativa de o licitante limitar seu preço ao estimado, permitir ao pregoeiro obter preços inferiores ao estimado e não vincular os preços à época da pesquisa. A unidade técnica ainda citou que a não divulgação do orçamento estimativo também deveria ser avaliada considerando-se a finalidade da regra contida no inciso XVII do art. 4º da Lei 10.520/2002, que possibilita ao pregoeiro negociar com o licitante vencedor no intuito de obter preço ainda mais vantajoso para a Administração:

Art. 4º A fase externa do pregão será iniciada com a convocação dos interessados e observará as seguintes regras:

(...)

XVII – nas situações previstas nos incisos XI e XVI, o pregoeiro poderá negociar diretamente com o proponente para que seja obtido preço melhor.

88. Nesse sentido, se o licitante vencedor já tiver conhecimento do orçamento estimado e se a sua proposta já se encontrar abaixo desse patamar, ele provavelmente não se empenhará em negociar o valor com o pregoeiro. Assim, esse dispositivo legal perderia sua eficácia.

89. No voto condutor do Acórdão 2.080/2012-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro José Jorge, o Ministro Relator destaca ser ‘firme o entendimento deste Tribunal no sentido de que a Administração não está obrigada a anexar ao edital o orçamento de referência da licitação, mas tão somente constar o documento do respectivo procedimento administrativo’, mas ressalta que há divergências do momento em que esse documento deve ser disponibilizado aos licitantes, ou seja, antes ou depois da fase de lances, havendo, para esse último, inúmeros benefícios. Por fim, finaliza que, apesar de a ampla publicidade ser imperativa na Administração Pública:

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o acesso ao referido orçamento pode colidir com outros princípios não menos importantes, como o da busca da proposta mais vantajosa para a administração, de modo que a reserva do seu conteúdo não se configura violação ao princípio da publicidade, nem mesmo ao seu propósito de assegurar o controle pela sociedade da legalidade e legitimidade dos atos administrativos.

90. Nos pregões eletrônicos analisados pela equipe em que houve a divulgação do critério de aceitabilidade de preços, pôde-se observar que os valores adjudicados foram bem próximos, e, em alguns casos, idênticos aos de referência, o que pode indicar uma possível limitação dos preços ofertados pelas empresas licitantes aos valores divulgados pelo Ministério. Uma das possíveis causas verificadas pela equipe para esse achado consiste na ausência, nos pareceres jurídicos referenciais para aquisição de medicamentos, de orientação quanto ao prejuízo para obtenção de propostas mais vantajosas quando da divulgação, em edital, do valor estimado de contratação.

91. Conforme já mencionado no Achado III.3, os pareceres referenciais foram elaborados para dispensar da análise jurídica individualizada todos os processos que envolvam matérias idênticas e recorrentes, desde que sejam completos, amplos e abranjam todas as questões jurídicas pertinentes, cumprindo as exigências indicadas na Orientação Normativa AGU nº 55, de 2014.

92. No Parecer Referencial 00201/2015/Conjur-MS/CGU/AGU (peça 108, p. 80-127), que respalda o Pregão 07/2017, há menção acerca da divulgação do preço de referência no edital (peça 108, p. 93-94), mas a jurisprudência citada encontra-se desatualizada, motivo pelo qual a orientação exarada não se coaduna com o entendimento atual desta Corte de Contas. O Acórdão 392/2011-TCU-Plenário, Ministro Relator José Jorge, citado no referido parecer, assinala que, no caso do pregão, a divulgação do valor orçado e do preço máximo, seria facultativa, o que vai de encontro à jurisprudência vigente do TCU, que entende ser prejudicial para a obtenção de propostas mais vantajosas a divulgação, nos editais de pregão, dos preços estimados da contratação.

93. Nesse sentido, os pareceres referenciais utilizados pelo MS para aquisição de medicamentos devem abranger os elementos jurídicos específicos para esse tipo de aquisição a serem observados pela área técnica quando da elaboração do edital, a exemplo da não divulgação, em edital, do critério de aceitabilidade de preços, conforme entendimento jurisprudencial desta Corte de Contas.

94. Objetos: Editais de Pregão Eletrônico do Ministério da Saúde 47/2016, 67/2016, 07/2017; 34/2016; 31/2017; 18/2017; 25/2017.

95. Critérios: Lei 10.520/2002, art. , inciso XVII; Acórdão 2.150/2015-TCU-Plenário, Ministro Relator Bruno Dantas; e Acórdão 2.080/2012-TCU-Plenário, Ministro Relator José Jorge.

96. Evidências: Edital do Pregão Eletrônico 47/2016 – peça 48, p. 79-156 (preço de referência - p. 141); Parecer jurídico (peça 94, p. 229-279); Edital do Pregão Eletrônico 67/2016 – peça 48, p. 157-231 (preço de referência na p. 215); Parecer jurídico (peça 95, p. 9496); Edital do Pregão Eletrônico 34/2016 – peça 41, p. 1-78 (preço de referência na p. 78), Parecer jurídico (peça 94, p. 131-228); Edital do Pregão Eletrônico 07/2017 – peça 41, p. 79151 (preço de referência na p. 136); Parecer jurídico (peça 108); Edital do Pregão Eletrônico 31/2017 – peça 41, p. 152-221 (preço de referência na p. 206); Parecer jurídico – peça 94, p. 1130; Edital do Pregão Eletrônico 18/2017 – peça 41, p. 222-282 (preço de referência na p. 267); Parecer jurídico – peça 93, p. 106-112; Edital do Pregão Eletrônico 25/2017 – peça 41, p. 347-417 (preço de referência na p. 401-402); Parecer jurídico – peça 93, p. 113-258; Comparativo dos valores de referência com os valores adjudicados (peça 90).

97. Causas: Imprudência do responsável pela elaboração do edital; deficiência dos pareceres referenciais relativos à aquisição de medicamentos; omissão da autoridade

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competente pela homologação do certame.

98. Efeito: Possível prejuízo à obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração. 99. Proposta de encaminhamento: Dar ciência ao Ministério da Saúde que a divulgação dos preços estimados da contratação, em editais de pregão para aquisição de medicamentos, consoante verificado nos editais de pregão eletrônico 47/2016, 67/2016, 07/2017, 34/2016, 31/2017, 18/2017, 25/2017, afronta o disposto no Acórdão 2150/2015-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Bruno Dantas e no Acórdão 2.080/2012-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro José Jorge; Determinar ao Ministério da Saúde que adote medidas junto à Consultoria Jurídica desse Ministério com o intuito de adequar os pareceres jurídicos referenciais para aquisição de medicamentos, de forma a abranger a orientação quanto à não divulgação, em edital de pregão, do preço estimado da contração, conforme entendimento jurisprudencial desta Corte de Contas (Acórdãos 2.150/2015-TCU-Plenário, Ministro Relator Bruno Dantas e 2.080/2012-TCU-Plenário, Ministro Relator José Jorge).

III.6. Planejamento inadequado da execução do Termo de Cooperação 81/2013

100. Situação encontrada: Houve planejamento inadequado da execução do Termo de Cooperação 81/2013 (peça 28, p. 4-12; peça 34, p. 1), celebrado entre o Ministério da Saúde e a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), para o fornecimento do medicamento ribavirina. Esse planejamento inadequado pode ter contribuído para que o Ministério da Saúde necessitasse adquirir o referido medicamento do mercado privado (Blau Farmacêutica) por um preço unitário mais de trinta e sete vezes maior do que o praticado pela Fiocruz, gerando um prejuízo de R$ 39.070.032,00 (trinta e nove milhões, setenta mil e trinta e dois reais) ao Ministério da Saúde.

101. Além da falta de planejamento do Ministério da Saúde, que solicitou a suspensão da produção do medicamento pela Fiocruz em 2015, sem, no entanto, requerer a retomada de produção a tempo de atender as necessidades do Sistema Único de Saúde (SUS). Houve também, no período de suspensão, o vencimento do Certificado de Boas Práticas de Fabricação (CBPF) do laboratório Nortec, que fornece o Insumo Farmacêutico Ativo (IFA) à Fiocruz para a produção de ribavirina. Esses dois fatos resultaram na falta do medicamento nos estoques da Fiocruz, o que forçou o Ministério da Saúde a adquirir a ribavirina de empresa privada.

102. Em 3/10/2013, foi celebrado, entre o Ministério da Saúde (MS) e a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), o Termo de Cooperação 81/2013, cujo objeto é a produção e a distribuição do medicamento ribavirina 250 mg. O valor pactuado nesse termo foi de R$ 9.705.220,00 (nove milhões, setecentos e cinco mil, duzentos e vinte reais), referentes à aquisição pelo Ministério da Saúde de 69.323.000 unidades do medicamento da Fiocruz, resultando em um valor unitário de R$ 0,14 (quatorze centavos) (peça 28, p. 4-12; e peça 34, p. 1).

103. Destaca-se que a produção e a distribuição da ribavirina pela Fiocruz por meio, especificamente, do Instituto de Tecnologia em Fármacos (Farmanguinhos), que é uma organização pública da administração indireta e integra o complexo técnico-científico da Fiocruz, vinculada ao MS, vai ao encontro da Política Nacional de Medicamentos (PNM). Essa política estabelece que a capacidade instalada dos laboratórios oficiais ‘deverá ser utilizada, preferencialmente, para atender as necessidades de medicamentos essenciais’. Além disso, a PNM dispõe que o papel desses laboratórios é especialmente importante em relação ao domínio tecnológico de processos de produção de medicamentos de interesse em saúde pública (Anexo 1 do Anexo XXVII da Portaria de Consolidação 2, de 28 de setembro de 2017, antiga Portaria MS 3.916, de 30 de outubro de 1998).

104. A ribavirina é um medicamento antiviral utilizado no tratamento da hepatite C. Esse fármaco pertence ao Componente Especializado da Assistência Farmacêutica, Grupo 1A, que constitui um grupo de medicamentos com aquisição centralizada pelo Ministério da Saúde e fornecimento às Secretarias de Saúde dos Estados e do Distrito Federal (art. 49, inciso I, alínea

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‘a’ do Anexo XXVIII da Portaria de Consolidação 2, de 28 de setembro de 2017 – antiga Portaria MS/GM 1.653, de 11 de agosto de 2004).

105. A quantidade e o prazo de execução de ribavirina a ser produzida no âmbito do Termo de Cooperação 81/2013 foram estipulados com dados históricos do consumo desse medicamento. Esse consumo, todavia, sofreu uma redução, de maneira que o MS passou a celebrar aditivos para prorrogação desse Termo de Cooperação, com o intuito de distribuir as unidades contratadas por um período mais longo. Nesse sentido, o prazo final de execução atual é 31/01/2020 (peça 34; peça 28, p. 26-28; peça 14, p. 41).

106. A primeira alteração no cronograma de produção e distribuição da ribavirina ocorreu em 2014. Nessa nova pauta, a data de entrega da última parcela foi prorrogada para dezembro de 2019 (peça 14, p. 28-37). Já nessa época, a Fiocruz demonstrava preocupação com a necessidade de uma adequada programação da produção, a fim de evitar um grande estoque com prazo de validade percorrendo, conforme mensagens eletrônicas enviadas ao Ministério da Saúde (peça 14, p. 30-37). A Fiocruz, por meio do Ofício 382/2014-DIR/FAR, do então Diretor de Farmanguinhos, direcionado ao então Diretor do Departamento de Assistência Farmacêutica (DAF) do MS, solicitou ao MS a confirmação da alteração do cronograma (peça 14, p. 39-40). Em resposta, o então Diretor do DAF, por meio do Ofício 2067/2014/DAF/SCITE/MS, discorre sobre a alteração no tratamento da hepatite viral C e a redução da demanda de ribavirina, bem como apresenta o novo cronograma, que altera os prazos de entregas das parcelas, sendo o prazo final de entrega da última parcela alterado de dezembro de 2016 para dezembro de 2019. Além disso, o Diretor do DAF afirma que ‘o Departamento acompanhará os novos padrões de consumo da ribavirina 250 mg com vistas aos novos ajustes no cronograma, caso sejam necessários. (...) ressaltamos que quaisquer novas alterações Farmanguinhos será comunicada em tempo hábil’ (peça 28, p. 26-28).

107. Nos dias 24 e 25 de junho de 2015, ocorreram diversas trocas de mensagens eletrônicas entre a Coordenação Geral do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (CGCEAF) do Ministério da Saúde e o Farmanguinhos, em que este último questiona a Coordenação do Ministério da Saúde sobre a demanda de ribavirina, a fim de, novamente, programar a produção e a distribuição sem que ocorresse a perda de medicamentos, em razão de vencimento (peça 14, p. 5, 48-51, peça 63, p. 5-7). Ao final, em 25/6/2015, a então servidora do CGCEAF, Sandra de Castro Barros, informa ao então Diretor de Farmanguinhos, Antônio Carlos Morais, que:

Aguardamos a publicação do novo PCDT da Hepatite Viral C, visto a incorporação dos novos medicamentos sofosbuvir, datatasvir e simeprevir e a consequente alteração nas formas de tratamento da Hepatite C no âmbito do SUS. Considerando a informação da (...) no e-mail abaixo de que não foi iniciada a produção da parcela prevista para 10/12/2015, reitero que aguarde as devidas orientações para a próxima produção de ribavirina, frente as mudanças esperadas (peça 14, p. 5, 48) (grifo nosso).

108. Somente a partir junho de 2016, cerca de um ano depois, houve pedido do MS à Fiocruz de retomada da produção da ribavirina, conforme mensagens eletrônicas trocadas entre gestores das duas instituições e apresentados à equipe de auditoria (peça 28, p. 24, peça 73, p. 3-8).

109. Destaca-se que, nas mensagens eletrônicas apresentadas pelo próprio MS, observa se que a iniciativa sobre a retomada de produção foi da própria Fiocruz (peça 73, p. 3-8).

110. Esta equipe de auditoria questionou o Ministério da Saúde sobre a solicitação de retomada de produção à Fiocruz pelo MS desde a mensagem eletrônica de 25/6/2015 e o Departamento de Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégicas informou, na Nota Técnica 23/2018-CGCEAF/DAF/SCTEI/MS, que:

após solicitação de suspensão temporária da produção de ribavirina 250 mg pelo Ministério da Saúde em 2015, conforme e-mail anexado ao ofício em tela, este MS enviou e-mail

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a Farmanguinhos (2300412), solicitando a retomada da produção de ribavirina 250 mg em junho de 2016 (peça 69, p. 5-6; peça 73, p. 3-8) (grifo nosso).

111. Ademais, consoante asseverado pela Fiocruz e pelo Ministério da Saúde, após a elaboração da versão preliminar deste relatório, além da ausência de um planejamento adequado que pudesse estabelecer o momento de solicitar a retomada de produção da ribavirina pela Fiocruz, houve no ano de 2016, o vencimento do CBPF da empresa fornecedora do IFA à Fiocruz (Nortec Química S.A.), o que a impossibilitou, de maneira temporária, de comercializar o mencionado insumo (peça 123, p. 3; peça 118, p. 1-3). Verificou-se que a publicação do CBPF concedido à Nortec ocorreu em 26/5/2014 (peça 125). Nesse sentido e tendo em vista que o mencionado certificado possui validade de dois anos da data de publicação (peça 126), observa se que o vencimento dele ocorreu em 26/5/2016.

112. Diante da impossibilidade de a Fiocruz fornecer o medicamento, o Ministério iniciou, em 6/12/2016 (peça 28, p. 68), processo interno para a realização do Pregão Eletrônico 67/2016, no qual a empresa Blau Farmacêutica apresentou a melhor proposta, R$ 5,79, valor que foi negociado a R$ 5,19 (Peça 40, p. 79-83). Diante disso, o MS registrou, por meio da Ata de Registro de Preço 76/2016 (peça 40, p. 207-219), o preço ofertado pela Blau Farmacêutica, que resultou no Contrato 22/2017, assinado em 23/02/2017 (peça 40, p. 267-293). Por meio desse contrato, ocorreu a aquisição de 7.736.640 cápsulas do medicamento ribavirina 250 mg a um custo unitário de R$ 5,19 (cinco reais e dezenove centavos) (peça 72). Assim, considerando que Farmanguinhos vendia o mesmo fármaco por R$ 0,14 (quatorze centavos) a unidade, houve um prejuízo ao Erário de R$ 39.070.032,00 (trinta e nove milhões, setenta mil e trinta e dois reais).

113. Além do exposto acima, que demonstra a falta de planejamento na execução do TC 81/2013, o que pode ter contribuído para ensejar o prejuízo ao Erário decorrente da compra de medicamento em valor muito superior ao praticado em Termo de Cooperação vigente, é importante relatar outros fatos.

114. Primeiramente, considerando o Memorando-Circular 28/2016/GAB/SE/MS, de 11/08/2016, todas as contrações e renovações devem ser submetidas ao Ministro de Estado de Saúde, para avaliação prévia quanto à conveniência, oportunidade e interesse. Nesse sentido, durante o processo interno para a realização do pregão, foi submetida a intenção de compra da ribavirina (peça 100, p. 16-21). No entanto, no documento submetido ao Ministro da Saúde, foi utilizado o preço da última aquisição, R$ 0,14 (preço do Termo de Cooperação 81/2013), e não o preço referência encontrado após a pesquisa de preço, R$ 5,19 (peça 100, p. 1 e 15).

115. Ademais, em nota técnica disponível no portal do Ministério da Saúde, emitida para justificar os questionamentos da impressa sobre a compra da ribavirina por valor maior, o Ministério da Saúde afirma que: ‘(...). Com esta importante incorporação a Fiocruz (Fundação Oswaldo Cruz), em decisão conjunta, optou por descontinuar a produção de Ribavirina, já que não fazia mais parte dos protocolos de tratamento para Hepatite C’ (peça 100, p. 22-23). A equipe de auditoria questionou o Ministério da Saúde sobre essa ‘decisão conjunta’, que respondeu, por meio da Nota Técnica 79-SEI/2017-CGCEAF/DAF/SCTIE/MS: ‘Quanto a letra ‘e’, informa-se que esta área técnica desconhece qualquer documento formal relativo à decisão conjunta de descontinuação da produção da ribavirina por Farmanguinhos’ (peça 28, p. 40). Portanto, observa-se inconsistência na nota técnica publicada.

116. Por fim, deve-se registrar que o Contrato 22/2017, celebrado com a Blau Farmacêutica, foi rescindindo em 28/11/2017 (peça 51).

117. Além disso, houve a retomada de entrega de ribavirina pela Fiocruz. Porém, após a entrega de 5.332.500 unidades de ribavirina (7ª parcela do TC 81/2013, peça 68, p. 9), diretamente no almoxarifado central do Ministério da Saúde em Brasília, diferentemente do que até então ocorria (entrega diretas nas Secretarias de Saúde), o Ministério solicitou a suspensão da produção de ribavirina pela Fiocruz (peça 67 p. 1-2).

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118. Diante do exposto, a equipe de auditoria concluiu que, em razão da informação do vencimento do CBPF da empresa fornecedora do IFA à Fiocruz (peça 123, p. 3; peça 118, p. 13; peça 125; e peça 126), não se poderia atribuir somente à falta de planejamento do Ministério da Saúde em solicitar a retomada de produção da ribavirina o prejuízo causado ao se adquirir o medicamento de um laboratório privado em valores muito superiores ao praticado no TC 81/2013, uma vez que a Fiocruz ficou temporariamente impossibilitada de fornecer a quantidade demandada pelo MS.

119. No entanto, tendo em vista que: i) houve a entrega, pela Fiocruz, diretamente no almoxarifado central do Ministério da Saúde em Brasília de 5.332.500 unidades de ribavirina, em vez da entrega direta nas Secretarias de Saúde peça 68, p. 9); ii) o Ministério solicitou, novamente, a suspensão da produção de ribavirina pela Fiocruz (peça 67 p. 1-2); faz-se necessário que o Ministério da Saúde apresente informações sobre a distribuição da ribavirina entregue ao próprio MS, bem como apresente plano de ação relacionado ao correto andamento do TC 81/2013, de modo que não ocorra um novo prejuízo ao erário.

120. Objetos: Justificativas para realização de pregão eletrônico (peça 101); Ata de Registro de Preço MS 76/2016 (peça 40, p. 207-219); Contrato MS 22/2017 (peça 40, p. 207219); Relatório de execução do Contrato 22/2017 (peça 72)

121. Critérios: Política Nacional de Medicamento (PNM) - Anexo 1 do Anexo XXVII da Portaria de Consolidação 2, de 28 de setembro de 2017 (antiga Portaria GM/MS 3.916, de 30 de outubro de 1998); Política Nacional de Assistência Farmacêutica (Anexo XXVIII da Portaria de Consolidação 2, de 28 de setembro de 2017 – antiga 1.653, de 11 de agosto de 2004)

122. Evidências: Termo de Cooperação 81/2013, celebrado entre o Ministério da Saúde e a Fundação Oswaldo Cruz (peça 28, p. 4-12; peça 34, p. 1); Termos Aditivos ao Termo de Cooperação 81/2013 (peça 34, p. 2-4); Ofício 382/2014-DIR/FAR (peça 14, p. 39-40); Ofício 2067/2014/DAF/SCITE/MS (peça 28, p. 26-28; peça 14, p. 41-45); Mensagens eletrônicas entre a Coordenação Geral do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (CGCEAF) do Ministério da Saúde e Farmanguinhos (peça 14, p. 5, 48-51, peça 63, p. 5-7; peça 28, p. 24; peça 73, p. 3-8; peça 69, 5-6); Nota Técnica 23/2018-CGCEAF/DAF/SCTEI/MS em resposta ao Ofício de Requisição 10-235/2017 (peça 69, 5-6; peça 73, p. 3-8); Lista de verificação do PEC Eletrônico 12241 para aquisição da ribavirina (peça 100, p. 2-9); Justificativas para a realização do Pregão Eletrônico 67/2016 (peça 101); Ata do Pregão Eletrônico 67/2016 (peça 100, p. 10-13); Ata de Registro de Preço 76/2016 (peça 40, p. 207-219); Contrato 22/2017 (peça 40, p. 267-293); Relatório de execução do Contrato 22/2017 (peça 72); Memorando 3989/2016/DAF/SCTIE/MS (peça 100, p. 16-21); preço referência para aquisição de ribavirina por meio de pregão (peça 100, p. 1 e 15); dispensa de publicação da Intenção de Registro de Preço (IRP) (peça 100, p. 14-15); Nota técnica do Ministério da Saúde à impressa, justificando a compra de ribavirina por meio de pregão (peça 100, p. 22-23); Nota Técnica 79-SEI/2017CGCEAF/DAF/SCTIE/MS (peça 28, p. 36-47); Ofício 158/2017/SEI/GADIP-CG/ANVISA (peça 15); Rescisão do Contrato 22/2017 (peça 51); Pauta de entrega de ribavirina pela Fiocruz (peça 68); Ofício 79-SEI/2017/CGCEAF/DAF/SCTIE/MS (peça 67, p. 1-2).

123. Causa: Ausência de acompanhamento adequado da Coordenação Geral do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (CGCEAF) e do Departamento de Assistência Farmacêutica (DAF) do Ministério da Saúde quanto à demanda do medicamento ribavirina.

124. Efeito: Prejuízo ao Erário, no montante histórico de R$ 39.070.032,00, em razão da aquisição de medicamentos junto ao setor privado, quando existia laboratório público capaz de fornecê-lo a um custo inferior.

125. Proposta de encaminhamento: Determinar ao Ministério da Saúde que apresente, no prazo de noventa dias, informações sobre a distribuição às Secretarias de Estados de Saúde das 5.332.500 unidades de ribavirina referentes à 7ª parcela do Termo de Cooperação 81/2013

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(peça 68, p. 9), contendo, no mínimo: i) quantidade entregue; ii) data de entrega; iii) lote do medicamento; iv) data de vencimento dos lotes; v) estoque do medicamento no almoxarifado central do Ministério da Saúde em Brasília; vi) respectivos documentos comprobatórios. Determinar ao Ministério da Saúde que apresente a este Tribunal, no prazo de noventa dias, plano de ação com vistas a sanear as falhas de planejamento identificadas no âmbito da execução do Termo de Cooperação 81/2013, contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os responsáveis pelas ações e o prazo previsto para a implementação, de modo a se obter o correto andamento do mencionado termo de cooperação, evitando-se, dessa maneira, que a solicitação de suspensão de produção feita à Fiocruz (peça 67 p. 1-2) possa ensejar nova aquisição, no setor privado, do medicamento objeto desse termo.

IV. Da Solicitação do Congresso Nacional

126. O TC 025.326/2017-1 trata do Requerimento 121, de 2017-CAS, do Exmo. Senhor Senador Romário, aprovado pela Comissão de Assuntos Sociais (CAS) do Senado Federal e encaminhado a este Tribunal por sua presidente, a Exma. Senhora Senadora Marta Suplicy. Por meio desse requerimento, solicitou-se a este Tribunal a realização de auditoria nos contratos celebrados entre a União, por intermédio do Ministério da Saúde, e a empresa Octapharma AG, para que fosse verificada a legalidade e a legitimidade dos contratos, bem como os repasses realizados para essa empresa.

127. Tendo em vista que estava sendo realizada esta fiscalização e a similitude entre o seu objeto e o do requerimento encaminhado, foi proposto o atendimento da solicitação no âmbito desta auditoria (TC 025.326/2017-1, peça 5). Nesse sentido, o Acórdão 2.3082017-TCUPlenário, de relatoria do Ministro Augusto Nardes, conheceu o requerimento como Solicitação do Congresso Nacional (SCN) e acolheu a proposta desta unidade técnica. Ademais, foram estendidos ao TC 017.527/2017-7 os atributos definidos no art. 5º da Resolução TCU 218/2008, uma vez reconhecida conexão parcial dos respectivos objetos.

128. Assim, foram incluídos na amostra para análise desta auditoria, processos de aquisição que resultaram em contrato com a empresa Octapharma, de forma a atender à Solicitação do Congresso Nacional.

129. Nos processos analisados, verificaram-se irregularidades relativas à realização de pregão presencial em detrimento ao pregão eletrônico (Pregões Presenciais 28/2014 e 52/2014); à ausência de menção expressa ao desconto do ICMS nas cláusulas dos Editais de Pregão Eletrônico 28/2014, 67/2014 e 68/2014; e à ausência de demonstração expressa da dedução do ICMS na proposta da mencionada empresa para o Pregão Eletrônico 67/2014. As análises para esses achados foram realizadas ao longo deste relatório (itens III.1, III.3 e III.4).

130. Dessa forma, caberá propor que se considere integralmente atendida a Solicitação do Congresso Nacional.

V. Análise dos comentários dos gestores

131. Nos termos das Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União, aprovado pela Portaria TCU 280, de 8 de dezembro de 2010, a versão preliminar deste relatório foi submetida ao Ministério da Saúde, por meio dos Ofícios 0072/2018-TCU/SecexSaúde, de 6/3/2015, peça 110, e 0073/2018-TCU/SecexSaúde, de 6/3/2015, peça 111, com a finalidade de se obter da entidade auditada os comentários pertinentes sobre as questões analisadas.

132. Em atendimento a essa solicitação, a Assessoria Especial de Controle Interno do Ministério da Saúde encaminhou, por meio dos Ofícios 620/2018/AECI/MS, peça 119, as considerações do Ministério da Saúde a respeito da versão preliminar deste relatório.

133. O Departamento de Logística (DLOG) do Ministério da Saúde (MS) apresenta as manifestações pontuais da Coordenação Geral de Análise de Contratações de Insumos Estratégicos para a Saúde (CGIES) e da Coordenação Geral de Licitações e Contratos de Insumos Estratégicos para Saúde (CGLIS) e afirma que: ‘o posicionamento deste DLOG é no sentido de acolhimento das orientações e recomendações exaradas pelo TCU no relatório em

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referência, cientes de que representam aprimoramento ao processo de aquisição de insumos estratégicos para saúde’ (peça 119, p. 6).

134. Sobre a utilização de inadequada modalidade de licitação (achado 3.2), a CGIES, conforme exposto neste relatório, informa que a último pregão presencial ocorreu em 2015. Além disso, assevera que ‘a atual gestão opta sempre por eleger a modalidade de licitação Pregão em sua forma eletrônica’. (peça 119, p. 2)

135. Em relação aos achados 3.4 e 3.5, que tratam da menção expressa ao desconto do ICMS nos editais, termos de referência, nas propostas das licitantes e nos contratos firmados, a CGIES e CGLIS concordaram com o achado apresentado neste relatório, bem como informaram que irão realizar mudanças que vão ao encontro das propostas de encaminhamento, visando o cumprimento do Convênio Confaz 87/2002 (peça 119, p. 2-4)

136. A respeito do achado sobre a divulgação no edital dos preços estimados para a contratação (achado 3.6), a CGLIS informou que se baseava em jurisprudência mais antiga deste Tribunal e que, a partir de agora, irá seguir a jurisprudência recente em relação à aquisição de medicamentos, que assevera sobre a não divulgação, no edital, no preço de referência. A CGIES também informou que irá seguir essa jurisprudência, conforme proposto pela equipe de auditoria (peça 119, p. 3-5).

137. Por fim, sobre o achado que trata da impossibilidade de cotação parcial em pregões destinados à aquisição de hemoderivados e medicamentos, a CGIES informa que (peça 119, p. 2):

orientará a sua Divisão de Análise da Compra de Insumos Estratégicos para Saúde – DIACO, para que em todas as análises dos termos de referência alerte as áreas demandantes quanto ao cumprimento do artigo 23, parágrafo 7º da Lei 8.666/93, com objetivo de gerar ampliação da competitividade. Assim, quanto a discricionariedade da aplicação de cota parcial ou não, será feita análise do Termo de Referência de forma rigorosa pelos analistas desta Coordenação Geral.

138. Em relação ao achado que trata do superfaturamento na aquisição do medicamento ribavirina, o Ministério da Saúde apresenta: i) Nota Técnica elaborada pela atual Coordenação Geral do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (CGCEAF) do Departamento de Atenção Farmacêutica (DAF) (peça 122); ii) Despacho da Secretaria de Ciência e Tecnologia e Insumos Estratégicos (SCTIE) (peça 123); iii) Anexo com cópias de trocas de mensagens eletrônicas entre o MS e a Fiocruz (peça 124).

139. Mais uma vez, a SCTIE, o DAF e a CGCEAF reafirmam que, após o pedido de suspensão da ribavirina em junho de 2015, somente foi solicitada a retomada de produção do medicamento em junho de 2016 (peça 123, p.1; peça 123, p. 2): ‘Quanto à reativação da produção da ribavirina por Ficrouz, destaca-se que as tratativas empreendidas entre o MS e a Fiocruz tiveram início em junho de 2016 (...)’.

140. O ponto principal questionado pela equipe de auditoria era a demora em solicitar a retomada da produção da ribavirina à Fiocruz, que era, até então, o único motivo conhecido pela equipe que levou o MS a buscar no mercado privado o medicamento. No entanto, após a apresentação de informações, tanto pelo MS e pela Fiocruz, a respeito do vencimento do Certificado de Boas Práticas de Fabricação (CBPF) do laboratório Nortec, que fornece o Insumo Farmacêutico Ativo (IFA) à Fiocruz para a produção de ribavirina (peça 123, p. 3; peça 118, p. 1-3; peça 125), a equipe entendeu que, se fosse excluído a desídia do MS, ainda sim a Fiocruz poderia ter atrasado a entrega do medicamento, permanecendo a necessidade de adquirir no mercado privado a ribavirina. Assim, alterou-se o achado relacionado a esse fato diretamente no corpo de deste relatório.

VI. Conclusão

141. Este trabalho buscou avaliar as aquisições de medicamentos que ocorreram de forma centralizada pelo Ministério da Saúde e integra Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC)

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na modalidade relatórios individualizados pela Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaúde). Foram incluídos na amostra para análise, processos de aquisição que resultaram em contrato com a empresa Octapharma, de forma a atender à Solicitação do Congresso Nacional objeto do TC 025.326/2017-1.

142. A equipe de auditoria constatou a aquisição de medicamentos e insumos de saúde por meio de pregão presencial, em detrimento do pregão eletrônico, o que vai de encontro ao posicionamento deste Tribunal e da legislação aplicável (item III.1). Essa situação levou à aquisição de medicamentos por preços menos vantajosos. Também foi verificado que o Ministério não permitiu, em edital destinado à aquisição de hemoderivados e em mais sete editais para aquisição de medicamentos, a cotação parcial do quantitativo total licitado. Essa restrição pode ter impedido a participação de empresas de pequeno porte do certame, o que aumentaria a competitividade do certame, e pode ter levado o MS a obter propostas menos vantajosas (item III.2).

143. Foram verificadas irregularidades relativas à aplicação do Convênio Confaz 87/2002, que prevê a isenção do ICMS nas operações realizadas com os fármacos e medicamentos relacionados naquele convênio e destinados à administração pública. Nos processos analisados, observou-se a ausência de menção expressa ao desconto do ICMS nas cláusulas de editais e termos de referência para aquisição de medicamentos (item III.3), além da ausência de demonstração expressa da dedução, por parte dos licitantes, em parte das propostas e contratos firmados (item III.4). Essas falhas podem ter levado à aquisição de medicamentos onerados com ICMS, à desigualdade nas condições de concorrência entre os licitantes e podem ter gerado dano ao erário.

144. Além disso verificou-se a divulgação, em editais de licitação, dos preços estimados para a contratação, o que também pode ter gerado um prejuízo na obtenção de propostas mais vantajosas para a Administração, pois podem ter limitado as ofertas dos licitantes ao preço divulgado (subitem III.5).

145. Por fim, a equipe entendeu ter sido deficiente o planejamento da execução do Termo de Cooperação 81/2013, celebrado entre o Ministério da Saúde e a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) para o fornecimento do medicamento ribavirina. Esse achado, adicionado à impossibilidade de fornecimento da IFA à Fiocruz, impossibilitou a aquisição da ribavirina da fundação, o que levou o Ministério a adquirir o medicamento de laboratório privado por um preço mais de 37 vezes superior ao praticado pela Fiocruz, gerando um prejuízo de R$ 39.070.02,00 ao MS (item III.6).

146. Como principais causas para os achados relatados, pode-se citar deficiência dos pareceres referenciais do Ministério da Saúde destinados à aquisição de medicamentos, omissão da autoridade responsável pela homologação do certame, imprudência dos responsáveis pela elaboração do edital, interpretação inadequada do Acórdão 7.558/2012-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, e deficiência no acompanhamento, por parte da Coordenação Geral do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (CGCEAF) e do Departamento de Assistência Farmacêutica (DAF), quanto à demanda do medicamento ribavirina, objeto do Termo de Cooperação 81/2013.

147. Nesse sentido, foi determinado ao Ministério a adoção de medidas para adequação dos pareceres jurídicos referenciais para aquisição de medicamentos, assim como que informasse sobre a distribuição de ribavirina às Secretarias de Estado de Saúde e apresentasse o plano de ação elaborado com vistas a sanear as falhas de planejamento identificadas no âmbito da execução do Termo de Cooperação 81/2013. Também foi proposta a recomendação para que o MS avaliasse a possibilidade de cotação parcial do quantitativo total licitado nas licitações para aquisição de medicamentos, justificando em cada caso quando entender pela impossibilidade de se adotar essa medida. Para as outras irregularidades verificadas, foi dada ciência ao Ministério.

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148. Ressalta-se que, nos processos de compras analisados, não foram verificados sobrepreço ou ausência de justificativa e fundamentação para as contratações diretas.

149. Em relação aos processos analisados para atender à Solicitação do Congresso Nacional objeto do TC 025.326/2017-1, foram verificadas irregularidades relativas à realização de pregão presencial em detrimento ao eletrônico e ausência de possibilidade de cotação parcial.

150. Entre os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar a melhoria dos processos de compras do Ministério da Saúde, aperfeiçoamento dos pareceres referenciais de aquisição de medicamentos e prevenção de novo dano ao erário no âmbito do TC 81/2013 (item II.7).

VII. Proposta de encaminhamento

151. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

151.1. Com fundamento no RITCU, art. 250, II, determinar ao Ministério da Saúde que:

151.1.1. no prazo de noventa dias, adote medidas junto à Consultoria Jurídica desse Ministério com o intuito de adequar os pareceres jurídicos referenciais para aquisição de medicamentos, de forma a abrangerem: i) os elementos jurídicos específicos para esse tipo de aquisição a serem observados pela área técnica quando da elaboração do edital, a exemplo da inserção de cláusula que trate especificamente da aplicação do Convênio ICMS Confaz 87/2002, quando da aquisição de fármacos relacionados no anexo único do convênio; e ii) a orientação quanto à não divulgação, em edital de pregão, do preço estimado da contração, conforme entendimento jurisprudencial desta Corte de Contas (Acórdãos 2.150/2015-TCU-Plenário, Ministro Relator Bruno Dantas e 2.080/2012-TCU-Plenário, Ministro Relator José Jorge) (itens III.3 e III.5);

151.1.2. apresente, no prazo de noventa dias, informações sobre a distribuição às Secretarias de Estados de Saúde das 5.332.500 unidades ribavirina referentes à 7ª parcela do Termo de Cooperação 81/2013 (peça 68, p. 9), contendo, no mínimo: i) quantidade entregue; ii) data de entrega; iii) lote do medicamento; iv) data de vencimento dos lotes; v) estoque do medicamento no almoxarifado central do Ministério da Saúde em Brasília; v) respectivos documentos comprobatórios. (item III.6)

151.1.3. apresente a este Tribunal, no prazo de noventa dias, plano de ação com vistas a sanear as falhas de planejamento identificadas no âmbito da execução do Termo de Cooperação 81/2013 (celebrado entre o Ministério da Saúde e a Fundação Oswaldo Cruz – Fiocruz para a produção do medicamento ribavirina), contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os responsáveis pelas ações e o prazo previsto para a implementação, de modo a se obter o correto andamento do mencionado termo de cooperação, evitando-se, dessa maneira, que a solicitação de suspensão de produção feita à Fiocruz (peça 67 p. 1-2) possa ensejar nova aquisição, no setor privado, do medicamento objeto desse termo (item III.6);

151.2. Com fundamento no RITCU, art. 250, III, recomendar ao Ministério da Saúde que, nas licitações para aquisição de medicamentos e hemoderivados, avalie permitir, em cada caso, a cotação de quantidade inferior à demandada ou dividir as quantidades de cada item dos editais em lotes, considerando, para isso, a viabilidade técnica e econômica, assim como observando a quantidade mínima, o prazo e o local de entrega, de modo a ampliar a competitividade, consignando, no processo relativo à licitação, as justificativas necessárias quando o Ministério entender pela impossibilidade de adotar essas medidas (item III.2);

151.2.1. Quanto à recomendação acima disposta, o Ministério da Saúde deverá informar a esta Corte, no prazo de noventa dias, as medidas adotadas.

151.3. Com fundamento no RITCU, art. 250, II, dar ciência ao Ministério da Saúde:

151.3.1. que a utilização de pregão presencial, em detrimento da forma eletrônica, consoante verificado nos editais dos Pregões Presenciais 33/2013, 5/2014, 28/2014, 35/2014, 44/2014, 52/2014 e 34/2015, afronta o disposto no Acórdão 7.558/2012-TCU-1ª Câmara, uma

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vez que a previsão de participação de empresas estrangeiras representadas por empresas nacionais não atende à condição indicada no item 1.7.1 do julgado (item III.1);

151.3.2. sentido de que a ausência de cláusula que trate especificamente da aplicação do Convênio ICMS Confaz 87/2002, nos editais de licitação e termos de referência de dispensa de licitação para aquisição de medicamentos em que se aplica esse convênio, consoante verificado nos Editais de Pregão Eletrônico do Ministério da Saúde (28/2014, 52/2014, 67/2014, 68/2014, 34/2016, 7/2017, 31/2017, 18/2017, 58/2015, 25/2017, 67/2016, 2/2015, 47/2016) e nos Termos de Referência (2817, 3135, 2774, 2957, 3191, 2434, 3106, 2409, 2841, 3228, 2607, 3120, 3252, 2992, 3355, 2896), afronta o disposto na Cláusula Primeira do referido convênio e na jurisprudência consolidada deste Tribunal (Acórdãos 8.518/2017-TCU-2ª Câmara, Ministro Relator José Múcio Monteiro, 1.140/2012-TCU-Plenário, Ministra Relatora Ana Arraes, 1.574/2013-TCU- 2ª Câmara, Ministra Relatora Ana Arraes, 9.790/2011-TCU-2º Câmara, Ministro Relator José Jorge). (item III.3);

151.3.3. no sentido de que a ausência de demonstração expressa da dedução do ICMS, consoante verificado nas propostas das empresas licitantes vencedoras dos Pregões Eletrônicos 67/2014, 2/2015, 47/2016 25/2017 e nas propostas e contratos decorrentes das dispensas e inexigibilidades TR 3135, 3191, 3228, 2607, 3120, 2817, 2434, 2957, 2896, afronta o disposto no Convênio ICMS Confaz 87/2002, cláusula primeira, § 6º, assim como o disposto na jurisprudência consolidada deste Tribunal (Acórdãos 8.518/2017-TCU-2ª Câmara, Ministro Relator José Múcio Monteiro, 3.596/2014-TCU-Plenário, Ministro Relator André Luís de Carvalho, 1.154/2013-TCU-Plenário, Ministro Relator Valmir Campelo) (item III.4);

151.4. que a divulgação dos preços estimados da contratação, em editais de pregão para aquisição de medicamentos, consoante verificado nos editais de pregão eletrônico 47/2016, 67/2016, 07/2017, 34/2016, 31/2017, 18/2017, 25/2017, afronta o disposto no Acórdão 2150/2015-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Bruno Dantas e no Acórdão 2.080/2012TCU-Plenário, da relatoria do Ministro José Jorge. (item III.5);

151.5. encaminhar ao Ministério da Saúde cópia do acórdão que vier a ser proferido, destacando que o relatório e o voto que o fundamentarem poderão ser acessados por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos e que, caso exista interesse, o Tribunal poderá encaminhar-lhes cópia desses documentos sem quaisquer custos;

151.6. encaminhar cópia do acórdão que vier a ser proferido, assim como do relatório e voto que o fundamentarem, à Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal e considerar integralmente atendida a Solicitação do Congresso Nacional objeto do TC 025.326/2017-1, nos termos do art. 14, inciso IV, e 17, inciso II, da Resolução-TCU 215/2008 (item IV); e

151.7. autorizar o apensamento definitivo dos presentes autos ao TC 017.572/2017-7, o qual constitui o processo consolidador desta Fiscalização de Orientação Centralizada, após a adoção das providências determinadas no julgado que vier a ser proferido e a efetivação das competentes comunicações, nos termos do RITCU, art. 169, I e III e da Resolução-TCU 259/2014, art. 37”.

É o relatório.

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VOTO

Trago à apreciação deste Plenário o relatório da auditoria de conformidade realizada no Ministério da Saúde objetivando a avaliação das aquisições de medicamentos que ocorreram de forma centralizada por esse órgão nos exercícios 2014 a 2017.

2. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 6,8 bilhões, correspondente à soma dos contratos celebrados nos processos de compras analisados.

3. Ressalto que a presente auditoria integra a Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), na modalidade relatórios individualizados, coordenada pela Secretaria de Controle Externo da Saúde – SecexSaúde, a qual contou, além da equipe orientadora, com dez equipes regionais: Secex/AM, Secex/BA, Secex/CE, Secex/GO, Secex/MG, Secex/MS, Secex/RJ, Secex/RN, Secex/RR e Secex/PA. A consolidação desses trabalhos ocorrerá no âmbito do TC 017.572/2017-7.

4. Em síntese, a equipe de auditoria apurou a inocorrência de sobrepreço ou de ausência de justificativa e/ou fundamentação para as contratações realizadas.

5. Não obstante, constatou as seguintes impropriedades:

a) aquisição de medicamentos e insumos de saúde por meio de pregão presencial, em detrimento do pregão eletrônico;

b) ausência de previsão, em editais licitatórios, de cotação parcial do quantitativo total licitado, impossibilitando a participação de empresas de pequeno porte no certame, o que pode ter reduzido a sua competitividade e prejudicado a obtenção de propostas mais vantajosas para a Administração;

c) não inserção, nos editais licitatórios e termos de referência, de cláusula tratando da aplicação do Convênio Confaz 87/2002, que prevê a isenção do Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços – ICMS em operações realizadas com determinados fármacos e medicamentos destinados à administração pública;

d) ausência de demonstração expressa da dedução do ICMS nas propostas dos licitantes e nos contratos firmados por dispensa e inexigibilidade de licitação, em desacordo com o preconizado na Cláusula Primeira, § 6º, do Convênio Confaz 87/2002;

e) divulgação, em editais de licitação, dos preços estimados para a contratação, o que pode ter limitado as ofertas dos licitantes ao preço divulgado, prejudicando a obtenção de propostas mais vantajosas para a Administração;

g) deficiência no planejamento da execução do Termo de Cooperação 81/2013, celebrado entre o Ministério da Saúde e a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) para o fornecimento do medicamento ribavirina.

6. Em vista dessas ocorrências, propôs o endereçamento ao Ministério da Saúde de medidas corretivas e preventivas com vistas ao aprimoramento do processo de aquisição de medicamentos, as quais julgo pertinente, razão pela qual acolho as na íntegra.

7. Vale destacar que, ao tecer comentários sobre a versão preliminar do relatório de auditoria em exame, o Ministério da Saúde manifestou-se pelo acolhimento das orientações e recomendações exaradas pela equipe de fiscalização, por representarem aprimoramento ao processo de aquisição de insumos estratégicos para saúde.

8. Com efeito, esse é o principal benefício esperado com a presente fiscalização e a manifestação do órgão fiscalizado acerca da pertinência das medidas propostas pela equipe de auditoria retrata o primeiro passo para que tal aprimoramento seja efetivamente atingido.

9. Para finalizar, ressalto que, em cumprimento ao Acórdão 2.308/2017-TCU-Plenário, a presente fiscalização objetivou, também, atender à solicitação encaminhada a este Tribunal pela Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal (objeto do TC 025.326/2017-1), em decorrência da aprovação do Requerimento 121, de 2017-CAS, de autoria do Senador Romário, demandando a realização de auditoria “nos contratos celebrados entre a União, por intermédio do Ministério da

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Saúde, e a empresa Octapharma AG, a fim de que seja verificada a legalidade e legitimidade dos contratos, bem como dos repasses realizados para a empresa”.

10. Como resultado desses exames, a equipe de auditoria apurou, nas contratações envolvendo a aludida empresa, algumas impropriedades de mesma natureza das observadas nas demais contratações examinadas na fiscalização, quais sejam: realização de pregão presencial em detrimento do pregão eletrônico (Pregões Presenciais 28/2014 e 52/2014); ausência de menção expressa ao desconto do ICMS nas cláusulas dos editais de Pregão Eletrônico 28/2014, 67/2014 e 68/2014; ausência de demonstração expressa da dedução do ICMS na proposta da mencionada empresa para o Pregão Eletrônico 67/2014.

11. Considerando que, para tais falhas, já estão sendo previstas, nesta oportunidade, medidas visando à sua correção e prevenção, mostra-se desnecessária a adoção de outras providências nesse sentido.

12. Cabe, destarte, dar ciência desta deliberação às autoridades solicitantes e, com fundamento no art. 169, inciso III, do Regimento Interno do TCU c/c os arts. 14, inciso IV, e 17, § 1º, inciso II, da Resolução TCU 215/2008, considerar integralmente atendida a Solicitação do Congresso Nacional objeto do TC 025.326/2017-1, arquivando-se esse processo, uma vez cumprida a finalidade para a qual foi constituído.

Ante o exposto, Voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste Egrégio Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 16 de abril de 2019.

Ministro JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES

Relator

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ACÓRDÃO Nº 903/2019 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 005.303/2018-4.

2. Grupo: I; Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.

3. Interessados/Responsáveis: não há.

4. Órgão/Entidade: Ministério da Saúde (vinculador).

5. Relator: Ministro Augusto Nardes.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaude).

8. Representação legal: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria de conformidade realizada com o objetivo de avaliar as aquisições de medicamentos que ocorreram de forma centralizada pelo Ministério da Saúde nos exercícios 2014 a 2017,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. com fundamento no art. 250, II, Regimento Interno do Tribunal, determinar ao Ministério da Saúde que, no prazo de noventa dias:

9.1.1. adote medidas junto à Consultoria Jurídica dessa pasta com o intuito de adequar os pareceres jurídicos referenciais para aquisição de medicamentos, de forma a abrangerem: i) os elementos jurídicos específicos para esse tipo de aquisição a serem observados pela área técnica quando da elaboração do edital, a exemplo da inserção de cláusula que trate especificamente da aplicação do Convênio ICMS Confaz 87/2002, quando da aquisição de fármacos relacionados no anexo único do convênio; e ii) a orientação quanto à não divulgação, em edital de pregão, do preço estimado da contração, conforme entendimento jurisprudencial desta Corte de Contas (Acórdãos 2.150/2015-TCU-Plenário e 2.080/2012-TCU-Plenário);

9.1.2. apresente a este Tribunal informações sobre a distribuição às Secretarias de Estados de Saúde das 5.332.500 unidades ribavirina referentes à 7ª parcela do Termo de Cooperação 81/2013 (peça 68, p. 9), contendo, no mínimo: i) quantidade entregue; ii) data de entrega; iii) lote do medicamento; iv) data de vencimento dos lotes; v) estoque do medicamento no almoxarifado central do Ministério da Saúde em Brasília; v) respectivos documentos comprobatórios;

9.1.3. apresente a este Tribunal plano de ação com vistas a sanear as falhas de planejamento identificadas no âmbito da execução do Termo de Cooperação 81/2013 (celebrado entre o Ministério da Saúde e a Fundação Oswaldo Cruz – Fiocruz para a produção do medicamento ribavirina), contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os responsáveis pelas ações e o prazo previsto para a implementação, de modo a se obter o correto andamento do mencionado termo de cooperação, evitando-se, dessa maneira, que a solicitação de suspensão de produção feita à Fiocruz (peça 67 p. 1-2) possa ensejar nova aquisição, no setor privado, do medicamento objeto desse termo;

9.2. com fundamento no art. 250, inciso III, Regimento Interno do Tribunal, recomendar ao Ministério da Saúde que, nas licitações para aquisição de medicamentos e hemoderivados, avalie permitir, em cada caso, a cotação de quantidade inferior à demandada ou dividir as quantidades de cada item dos editais em lotes, considerando, para isso, a viabilidade técnica e econômica, assim como observando a quantidade mínima, o prazo e o local de entrega, de modo a ampliar a competitividade, consignando, no processo relativo à licitação, as justificativas necessárias quando o Ministério entender pela impossibilidade de adotar essas medidas;

9.3. com fundamento no art. 250, inciso II, Regimento Interno do Tribunal, dar ciência ao Ministério da Saúde de que:

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9.3.1. a utilização de pregão presencial, em detrimento da forma eletrônica, consoante verificado nos editais dos Pregões Presenciais 33/2013, 5/2014, 28/2014, 35/2014, 44/2014, 52/2014 e 34/2015, afronta o disposto no Acórdão 7.558/2012-TCU-1ª Câmara, uma vez que a previsão de participação de empresas estrangeiras representadas por empresas nacionais não atende à condição indicada no item 1.7.1 do julgado;

9.3.2. a ausência de cláusula que trate especificamente da aplicação do Convênio ICMS Confaz 87/2002, nos editais de licitação e termos de referência de dispensa de licitação para aquisição de medicamentos em que se aplica esse convênio, consoante verificado nos editais dos pregões eletrônicos 28/2014, 52/2014, 67/2014, 68/2014, 34/2016, 7/2017, 31/2017, 18/2017, 58/2015, 25/2017, 67/2016, 2/2015 e 47/2016 e nos termos de referência 2817, 3135, 2774, 2957, 3191, 2434, 3106, 2409, 2841, 3228, 2607, 3120, 3252, 2992, 3355 e 2896, afronta o disposto na Cláusula Primeira do referido convênio e na jurisprudência consolidada deste Tribunal (Acórdãos 8.518/2017-TCU-2ª Câmara, 1.140/2012-TCU-Plenário, 1.574/2013-TCU-2ª Câmara e 9.790/2011-TCU-2ª Câmara);

9.3.3. a ausência de demonstração expressa da dedução do ICMS, consoante verificado nas propostas das empresas licitantes vencedoras dos Pregões Eletrônicos 67/2014, 2/2015, 47/2016 e 25/2017 e nas propostas e contratos decorrentes das dispensas e inexigibilidades TR 3135, 3191, 3228, 2607, 3120, 2817, 2434, 2957 e 2896, afronta o disposto no Convênio ICMS Confaz 87/2002, cláusula primeira, § 6º, assim como o disposto na jurisprudência consolidada deste Tribunal (Acórdãos 8.518/2017-TCU-2ª Câmara, 3.596/2014-TCU-Plenário e 1.154/2013-TCU-Plenário);

9.3.4. a divulgação dos preços estimados da contratação, em editais de pregão para aquisição de medicamentos, consoante verificado nos editais dos pregões eletrônicos 47/2016, 67/2016, 7/2017, 34/2016, 31/2017, 18/2017 e 25/2017, afronta o disposto nos Acórdãos 2.150/2015TCU-Plenário e 2.080/2012-TCU-Plenário;

9.4. determinar à SecexSaúde que monitore a implementação das determinações e recomendação constantes dos subitens anteriores;

9.5. com fundamento no art. 169, inciso III, do Regimento Interno do TCU c/c os arts. 14, inciso IV, e 17, § 1º, inciso II, da Resolução TCU 215/2008, considerar integralmente atendida a Solicitação do Congresso Nacional objeto do TC 025.326/2017-1, dando-se ciência desta deliberação à Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal e ao Senador Romário, em atenção ao Ofício nº 123/2017-Presidência/CAS, de 3/5/2018, alusivo ao Requerimento nº 121, de 2017-CAS, de autoria do ilustre parlamentar;

9.6. levantar o sobrestamento do TC 025.326/2017-1, determinado pelo item 9.5 do Acórdão 2.308/2017-TCU-Plenário, e, por conseguinte, arquivá-lo, uma vez cumprido o objeto para o qual foi constituído;

9.7. dar ciência desta decisão ao Ministério da Saúde;

9.8. autorizar o apensamento definitivo dos presentes autos ao TC 017.572/2017-7.

10. Ata nº 12/2019 – Plenário.

11. Data da Sessão: 16/4/2019 – Extraordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0903-12/19-P.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 005.303/2018-4

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: José Mucio Monteiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Augusto Nardes (Relator), Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro e Ana Arraes.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MUCIO MONTEIRO AUGUSTO NARDES

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral

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