jusbrasil.com.br
15 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - DESESTATIZAÇÃO (DES) : 03526320156 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 7 meses
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Inteiro Teor

TCU__03526320156_62a92.rtf
DOWNLOAD
TCU__03526320156_2eb92.pdf
DOWNLOAD

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 035.263/2015-6

Natureza (s): Desestatização

Órgão/Entidade: Agencia Nacional de Aviacao Civil

Interessado: Secretaria de Aviação Civil (extinta) (13.564.476/0001-05)

Representação legal: não há

SUMÁRIO: ACOMPANHAMENTO. CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE AEROPORTOS. EXAME DO EDITAL E DO CONTRATO. INEXISTÊNCIA DE FALHA GRAVE. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Adoto, como Relatório, a íntegra da instrução constante da peça 176, que contou com a anuência dos dirigentes da SeinfraRodoviaAviação (peças 177 e 178).

“INTRODUÇÃO

1. Tratam os autos do processo de concessão dos serviços públicos para a ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura do Aeroporto Internacional Pinto Martins, localizado no município de Fortaleza/CE.

2. Esse aeroporto faz parte da quarta rodada de concessões aeroportuárias juntamente com os Aeroportos Internacionais Deputado Luís Eduardo Magalhães - Salvador/BA (TC 035.261/2015-3), Hercílio Luz - Florianópolis/SC (TC 035.260/2015-7) e Salgado Filho – Porto Alegre/RS (TC 035.257/2015-6). Portanto, as análises apresentadas nesta instrução são comuns às elaboradas no âmbito dos respectivos processos citados.

3. O acompanhamento do processo em tela é regido pela Instrução Normativa (IN) - TCU 27/1998, cujo art. 7º, caput, define que a fiscalização dos processos de outorga de concessão ou de permissão de serviços públicos deverá ser realizada pelo TCU em quatro estágios, mediante análise de documentação remetida pelo poder concedente.

4. No primeiro estágio, avalia-se os documentos que compõem os estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental do empreendimento.

5. O objeto da análise do segundo estágio de fiscalização consiste no exame do edital e minuta de contrato e de todas as comunicações e esclarecimentos encaminhados às empresas participantes da licitação, bem como das impugnações ao edital. Quanto ao terceiro estágio, é analisada toda a fase de habilitação e de julgamento das propostas, incluindo as atas de abertura e de encerramento, os relatórios de julgamento e eventuais questionamentos e recursos. Por fim, no quarto estágio, a instrução analisa a correspondência entre a minuta contratual e os contratos de concessão efetivamente pactuados.

6. Importante destacar que o TCU, na sessão plenária do dia 20/6/2018 aprovou a Instrução Normativa-TCU 81/2018, a qual instituiu novo modelo de fiscalização dos processos de desestatização realizados pelo Poder Público e tornou ab-rogadas as Instruções Normativas 27/1998, 46/2004 e 52/2007.

1

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

7. Todavia, conforme § 2º, art. 14, da IN-TCU 81/2018, os processos já autuados ou que vierem a ser autuados até 31/12/2018 permanecerão submetidos aos ritos estabelecidos nas IN-TCU 27/1998, IN-TCU 46/2004 ou IN-TCU 52/2007.

8. A instrução inicialmente apresenta um breve histórico dos acontecimentos e uma visão geral sobre o assunto tratado nos atuais estágios analisados. Na sequência, são revisitadas as recomendações e determinações anteriores do TCU. Em seguida, é feito um exame da legislação aplicável ao assunto, em especial as Leis 8.987/1995, 8.666/1993 e 9.491/1997, e terminada a análise do segundo estágio com o exame das eventuais impugnações ao edital. Por fim, avalia-se o terceiro e quarto estágios e conclui-se acerca da legalidade e regularidade dos procedimentos realizados.

HISTÓRICO

9. Na Sessão de 20/4/2016, o Plenário do TCU proferiu o Acórdão 926/2016, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, no qual apreciou o primeiro estágio de fiscalização para a ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura do Aeroporto Internacional Pinto Martins, localizado no município de Fortaleza/CE.

10. Nesse estágio foram analisados os estudos de viabilidade técnica e econômica do objeto da licitação e, na ocasião, a colenda Corte de Contas condicinou a continuidade do certame ao atendimento das providências constantes da dita deliberação (peça 70).

11. Porém, novas informações apresentadas pela Anac moveram a unidade técnica a propor medida cautelar para suspender a publicação do edital de concessão, tendo em vista que as alterações promovidas pela Secretaria de Política Regulatória de Aviação Civil (SPR) desfiguraram a modelagem econômico-financeira dos estudos de viabilidade técnica e econômica examinados e aprovados pelo TCU (peça 108).

12. Dentre as alterações questionadas, a cautelar proposta se fundou especialmente na exclusão do benefício tributário do Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (REIDI); na alteração do Custo Médio Ponderado de Capital (WACC, da sigla em inglês); na não apresentação da consolidação e análise das contribuições da Audiência Pública Anac 9/2016, encerrada em 20/6/2016; e na desatualização das premissas macroeconômicas (peça 108, p. 10).

13. Ante a complexidade e relevância da matéria, o Relator, Exmo. Ministro Walton Alencar Rodrigues, determinou a realização de oitiva prévia do MTPA e da Anac, para que se manifestassem, no prazo de cinco dias úteis, a respeito das objeções apresentadas pela unidade técnica (peça 111).

14. A oitiva foi efetivada mediante os Ofícios 0589/2016-TCU/SeinfraAeroTelecom (peça 112) e 0590/2016-TCU/SeinfraAeroTelecom (peça 113), ambos de 11/11/2016, encaminhados à Anac e ao MTPA, respectivamente, e recebidos em 14/11/2016 (peças 114 e 115).

15. Em 16/11/2016, foi realizada reunião técnica da equipe da SeinfraAeroTelecom com representantes do MTPA, da Anac, do Ministério da Fazenda - Secretaria do Tesouro Nacional e Secretaria de Acompanhamento Econômico (MF-STN e MF-SEAE) e da Secretaria do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República (SPPI), a fim de esclarecer questionamentos afetos à oitiva prévia (peça 116).

16. A Anac e o MTPA responderam tempestivamente à oitiva prévia, por meio respectivamente do Oficio 5(SEI)/2016/DIR-P-ANAC (peça 118), e do Ofício 2120/2016/AECl/GMMT (peça 117), ambos datados de 21/11/2016.

17. Após análise, a unidade técnica concluiu que as informações apresentadas pelo MTPA e pela Anac esclareceram todos os pontos questionados, não havendo óbice à continuidade do procedimento licitatório referente à concessão dos serviços públicos para a ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura do Aeroporto Internacional Pinto Martins (peça 119, p. 18).

2

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

18. Tal conclusão foi validada pelo Acórdão 3.019/2016-TCU-Plenário, de 30/11/2016, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, o qual não exprimiu obste ao andamento do processo de outorga (peça 123).

19. Nesse ínterim, foi editada a Medida Provisória 727, de 12/5/2016, posteriormente convertida na Lei 13.334/2016, a qual cria o Programa de Parceria de Investimentos (PPI) e institui o Conselho do Programa incumbido de exercer as funções do Conselho Nacional de Desestatização.

20. Assim, o Conselho do Programa de Parceria de Investimentos expediu a Resolução n. 5 , de 13/9/2016, publicada na Seção 1, página 1, do Diário Oficial da União (DOU) do dia 16/9/2016, alterando a Resolução n. 6, de 26/7/2015, do Conselho Nacional de Desestaização (peça 18), estabelecendo novos requisitos para a quarta rodada de concessão de aeroportos, além de reformular os patamares de experiência em processamento anual de passageiros, de 10 milhões para 7 milhões no caso do Aeroporto Internacional Pinto Martins (art. 9, § 1º).

21. Além disso, essa Resolução aprovou a ‘concessão como modalidade operacional para exploração dos Aeroportos’ (art. 1º) e determinou, entre outros pontos, que:

a) o prazo de concessão para o Aeroporto Internacional Pinto Martins seria de 30 anos

(art. 2º);

b) a licitação seria na modalidade de leilão, simultaneamente para todos os aeroportos,

com apresentação de propostas em envelopes fechados e posterior oferta de lances em viva-voz (art. 3º);

c) a licitação seria processada com inversão de fases, com abertura dos documentos de

habilitação apenas dos licitantes vencedores (art. 3º, parágrafo único);

d) os aeroportos deveriam ser concedidos a grupos econômicos distintos (art. 4º, caput);

e) a Anac poderia estabelecer restrições à participação, de natureza regulatória e

concorrencial (art. 4º, parágrafo único);

f) o valor mínimo de outorga (Contribuição Fixa ao Sistema) seria o valor resultante dos

Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA) que levasse a zero o resultado do fluxo de caixa, considerados os parâmetros estabelecidos, tais como o custo médio ponderado do capital, os investimentos, os custo operacionais, as receitas tarifárias e não tarifárias, os tributos, os seguros, os prazos e a forma de pagamento da outorga (art. 5º);

g) as concessionárias deveriam realizar o pagamento de vinte e cinco por cento do valor

mínimo da Contribuição Fixa, acrescido de eventual ágio oferecido no certame, a título de Contribuição Fixa Inicial, na data de assinatura do contrato; (art. 5º, § 1º);

h) a Contribuição Fixa Anual, a ser atualizada pelo Índice Nacional de Preços ao

Consumidor Amplo - IPCA do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, ou outro índice oficial que viesse a sucedê-lo, corresponderia a setenta e cinco por cento do valor mínimo da Contribuição Fixa definida e seria dividida da seguinte forma (art. 5º, § 2º):




Período 

Valor 

Primeiro ao quinto ano 


Sexto ano 

20% da parcela 

Sétimo ano 

40% da parcela 

Oitavo ano 

60% da parcela 




Nono ano 

80% da parcela 

Décimo ano até o final da concessão 

100% da parcela por ano 

3

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

i) seriam considerados nos EVTEA de cada um dos aeroportos valores para custeio de

eventuais programas de adequação do efetivo, que seriam destinados à Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - Infraero, na data de assinatura do contrato, e os montantes não utilizados nesses programas deveriam ser revertidos pela Infraero ao Fundo Nacional de Aviação Civil – FNAC (art. 5º, § 3º);

j) o edital de concessão deveria prever, como obrigação prévia à assinatura do contrato de

concessão, o pagamento pelas adjucatárias do ressarcimento pela elaboração dos EVTEA, dos custos devidos à entidade organizadora do leilão e o pagamento à Infraero referente ao custeio de programas de adequação do efetivo (art. 5º, § 4º);

k) o critério de julgamento das propostas no leilão seria o de maior Contribuição Fixa

Inicial ofertada, considerando-se, para o conjunto de aeroportos, os valores que maximizassem a Contribuição Fixa Global ofertada à administração pública federal, que deveria ser paga na data da assinatura do contrato (art. 6º);

l) seria previsto, adicionalmente, o pagamento anual de Contribuição Variável ao Sistema

de cinco por cento, a qual incidiria sobre a totalidade da receita bruta das concessionárias e de suas eventuais subsidiárias integrais (art. 7º), e;

m) constituiria requisito de participação no leilão, além de outros previstos em edital, a

participação societária equivalente a, no mínimo, quinze por cento do consórcio licitante pelo operador aeroportuário.

22. Em 1/12/2016, foi publicado no DOU o Aviso do Edital Anac 1/2016, relativo à concessão dos aeroportos de Porto Alegre, Salvador, Florianópolis e Fortaleza.

23. Desde o primeiro estágio, a Anac mantém um sítio na internet de acesso público dedicado ao processo de concessão dos aeroportos da quarta rodada, http://www.anac.gov.br/assuntos/paginastematicas/concessoes/audiencias-publicas-florianopolis-sc-fortaleza-ce-porto alegre-rsesalvador-ba.

O Edital do Leilão, seus anexos e demais documentos e comunicados relativos ao processo de concessão podem ser encontrados nesse endereço.

24. Após a publicação do Edital de Leilão 1/2016, a Anac expediu onze comunicados relevantes sobre questões pertinentes ao processo de concessão (peça 164).

25. O Comunicado Relevante 1/2016, de 12/12/2016, esclareceu que as informações de engenharia, meio ambiente e contratos, complementares ao Edital 01/2016, estariam disponíveis para retirada na Anac ou na SAC/MTPA mediante agendamento prévio, e que os demais documentos relativos ao referido edital estariam disponíveis no sítio eletrônico da Anac e que poderiam sofrer atualizações. Acrescentou que, havendo atualização dos documentos originalmente divulgados, seria indicada a data da última atualização realizada no sítio eletrônico da Anac (peça 164, p. 1).

26. O Manual de Procedimentos da Sessão Pública de Leilão, elaborado pela Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros (BM&FBOVESPA), contendo orientações, regras e modelos de documentos para os procedimentos operacionais relativos ao Leilão, foi disponibilizado por meio do Comunicado Relevante 2/2016, em 15/12/2016. Além disso, o Comunicado 2/2013 apresentou correção do item 10.8.4 do Edital, que trata da transferência de controle da concessionária (peça 164, p. 2).

27. O Comunicado Relevante 3/2013, de 29/12/2016, informou que a Portaria 3.878, de 29/12/2016, que constituiu a Comissão Especial de Licitação, estava disponível no endereço eletrônico da Anac, e também informou sobre dois pedidos de impugnação ao Edital do Leilão 1/2016, bem como as respectivas deliberações da Comissão Especial de Licitação. Tendo em conta o não acolhimento das impugnações, ficaram mantidos na íntegra os termos do Edital (peça 164, p. 3).

28. Por meio do Comunicado Relevante 1/2017, de 19/1/2017, a Anac marcou uma sessão pública presencial com o objetivo de apresentar uma simulação do leilão e de sanar dúvidas

4

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

exclusivamente relativas aos procedimentos do leilão. A partir desse momento, todos os comunicados foram expedidos pela Comissão Especial de Licitação instituída pela Portaria Anac 3.878/2016. Até então, os comunicados haviam sido expedidos pela Superintendência de Regulação Econômica e Acompanhamento de Mercado (SRE). Também apresentou alteração do item 11.1.2.1 do Anexo 24 ao Edital e do item 2.2.5.2.1 referente à tarifa de armazenagem da carga importada (peça 164, p. 4-7).

29. Posteriormente, o Comunicado Relevante 2/2017, de 26/1/2017, informou sobre pedido de impugnação ao Edital, bem como a deliberação da Comissão Especial de Licitação, a qual não acolhe nenhum ponto da contestação, restando mantidas na íntegra as disposições do Edital (peça 164, p. 8).

30. Em seguida, por intermédio do Comunicado Relevante 3/2017, de 13/2/2017, a Comissão Especial de Licitação divulga a ata de respostas aos pedidos de esclarecimentos, nos moldes do item 1.14 do Edital de Leilão 1/2016 (peça 164, p. 9).

31. Os Comunicados Relevantes 4/2017, de 3/3/2017, e 5/2017, de 8/3/2017, informaram sobre pedidos de impugnação ao Edital e o não acolhimento deles pela Comissão Especial de Licitação (peça 164, p. 10-11).

32. Em 15/3/2017, a Comissão Especial de Licitação informou, por meio do Comunicado Relevante 6/2017, que foram aceitos todos os documentos recebidos pela BM&FBOVESPA relativos a Declarações Preliminares, Documentos de Representação e Garantia de Proposta. Além disso, divulgou a Sessão Pública de Abertura dos Volumes dos Documentos de Habilitação das proponentes classificadas em primeiro lugar no Leilão, agendada para ocorrer às 10h30 do dia 17/3/2013, na BM&FBOVESPA (peça 165, p. 1).

33. Após a realização do Leilão, que ocorreu em 17/3/2017, o Comunicado Relevante 7/2017 divulgou a ordem de classificação das propostas econômicas apresentadas para os dois aeroportos, conforme a tabela a seguir (peça 165, p. 2):

Tabela 1 – Ordem de Classificação das Propostas Econômicas do Aeroporto de Fortaleza

FOR – PINTO MARTINS




Classificação 

Consórcio 

Corretora 

Valor (R$) 


Fraport Ag
Frankfurt Airport Servicees Wolrldwide 

Concordia AS CVMCC 

425.000.000,00 


Consórcio Vinci Airports 

PTG Pactual CTVM S 

424.000.000,00 

Fonte: Comunicado Relevante 7/2017 (peça 165, p. 2).

34. Verifica-se que o consórcio Fraport Ag. sagrou-se vencedor do Aeroporto de Fortaleza – Pinto Martins com o lance no valor de R$ 425 milhões.

35. Por fim, o Comunicado Relevante 8/2017, de 11/4/2017, informou sobre a disponibilidade no endereço eletrônico da Anac das Atas de Sessão Pública de Abertura dos Documentos de Habilitação das proponentes classificadas em primeiro lugar na Sessão Pública do Leilão, bem como da reunião da Comissão Especial de Licitação, de julgamento da análise dos documentos de habilitação. O comunicado também informou da possibilidade dos participantes do leilão terem vistas dos documentos referentes à proposta econômica e à habilitação, na sede da Anac (peça 165, p. 4).

36. Ao final, não foram interpostos recursos na fase de habilitação e julgamento das propostas, não havendo impugnação, portanto, do resultado do certame. Assim, os contratos de concessão foram assinados no dia 28/7/2017.

VISÃO GERAL

37. A concessão em análise tem por objeto a ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura do Aeroporto Internacional Pinto Martins, localizado no município de Fortaleza/CE

5

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

38. A Tabela 2 traz uma síntese de alguns macrodados presentes na versão final dos estudos de viabilidade apresentados ao TCU:

Tabela 2 - Dados gerais da concessão do Aeroporto Pinto Martins




Item 

Quantidade 

Área 

1.218.799,30 m² 

Prazo da concessão 

30 anos 

Taxa de desconto (WACC) 

8,5% a.a. 




Taxa Interna de Retorno do acionista 

12,7% a.a. 

Payback do Projeto 

11,3 anos 

Payback do Acionista 

17,1 anos 

Demanda de passageiros em 2017 

6,5 milhões 

Demanda de passageiros estimada
para o último ano da concessão 

18,5 milhões (em 2041) 

Fonte: peça 22 e 24

39. Na análise dessa primeira etapa, após a revisão dos referenciais de preços paramétricos e a revisão das premissas de investimento nas áreas comerciais, observou-se grande redução na previsão de investimentos em aproximadamente 48%, sendo os mais expressivos nos anos iniciais da concessão. Além disso, não foram incluídas obras a cargo do poder público (peça 64, p. 38).

40. Após a apresentação dos documentos jurídicos da presente concessão em audiência pública, a Anac recebeu sugestões e incorporou modificações no PEA, com vistas ao aprimoramento do processo.

ATENDIMENTO AOS JULGADOS ANTERIORES

41. Com o fim de se avaliar o nível de cumprimento das determinações e recomendações já exaradas por esta Corte no âmbito do segundo, terceiro e quarto estágios, foi realizada a análise do atendimento aos seguintes julgados.

Atendimento ao Acórdão 1.795/2011-TCU-Plenário (Relator Min. Valmir Campelo)

42. O Quadro 1 sintetiza as manifestações produzidas pelo Tribunal no âmbito do segundo estágio de concessão do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante (TC 034.023/2010-0):

Quadro 1 - Pontos de monitoramento do Acórdão 1.795/2011-TCU-Plenário




Itens 

Natureza 

Destinatário 

Síntese 

Situação 

9.2.1 

Determinação 

Anac 

Fazer constar no instrumento convocatório
comando análogo ao do art. 15, § 4º, da Lei
8.987/1995 

Não atendido 

9.2.2 

Determinação 

Anac 

Calcular e registrar o valor do contrato de acordo
com a orientação provida pela Decisão 586/2001TCU-Plenário 

Cumprida cf.
cláusula 2.10 do
Contrato (peça 166,
p. 14) 

9.3 

Recomendação 

Anac 

Promover a adequação do teor do item 4.44.1, de
forma a limitar a experiência laboral ali exigida ao
âmbito do setor aeroportuário 

Implementada, cf.
item 4.46 do edital
(peça 168, p. 84) 

9.4.1 

Recomendação 

Anac 

Estudar a viabilidade de aperfeiçoar a fórmula de
cálculo do Fator X, de forma que a nova
metodologia contemple proporcionalidade entre o
montante revertido aos usuários e a magnitude da
produtividade atingida pelo agente privado 

Implementada, cf.
Anexo II do
Contrato de
Concessão (peça
169) 

9.4.2 

Recomendação 

Anac 

Discriminar no edital o número de casas decimais
das taxas, índices e indicadores ali previstos,
sempre que potencialmente relevante para
aferição dos encargos e remunerações do
concessionário 

Não se aplica, pois
o edital não
apresenta taxas,
índices e
indicadores. 

9.4.3 

Recomendação 

Anac 

Estudar a viabilidade de aperfeiçoar o algoritmo 

Implementada, cf 

6

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6




Itens 

Natureza 

Destinatário 

Síntese 

Situação 
      
de cálculo do fator de qualidade, de forma que o
método desenvolvido contemple medida de
proporcionalidade entre a qualidade do serviço e o
desconto a ser efetuado quando do reajuste
tarifário 

Anexo II do
Contrato (peça 167,
p. 33-48) 

Fonte: Acórdão 1.795/2011-TCU-Plenário

Não atendimento ao item 9.2.1 do Acórdão 1.795/2011-TCU-Plenário

43. O item 9.2.1 do Acórdão 1.795/2011-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Valmir Campelo, determinou a Anac fazer constar no instrumento convocatório comando análogo ao do art. 15, § 4º, da Lei 8.987/1995.

44. Esse comando prevê que em igualdade de condições seja dada preferência à proposta apresentada por empresa brasileira. Conforme análise realizada no Edital de Leilão 1/2016, não foi encontrado prescrição expressa ou análoga do dispositivo legal.

45. Porém no fato concreto, a ausência desse dispositivo legal expresso no edital não trouxe prejuízo ao certame licitatório, tendo em vista que a Comissão Especial de Licitação não se defrontou com a possibilidade de aplicação desse critério no julgamento das propostas.

46. Assim, cabe cientificar a Anac sobre o não atendimento do item 9.2.1 do Acórdão 1.795/2011-TCU-Plenário.

Atendimento ao Acórdão 3.232/2011-TCU-Plenário (Relator Min. Aroldo Cedraz)

47. O Quadro 2 sintetiza as manifestações produzidas pelo Tribunal no âmbito do primeiro estágio de concessão dos aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília relacionadas aos demais estágios (TC 032.786/2011-5):

Quadro 2 - Pontos de monitoramento do Acórdão 3.232/2011-TCU-Plenário




Itens 

Natureza 

Destinatário 

Síntese 

Situação 

9.1.3.1 

Determinação 

Anac 

Incluir na minuta contratual o dever de a
concessionária cumprir integralmente as
condicionantes ambientais ainda não atendidas
das licenças prévias e de instalação já obtidas
pelo poder concedente 

Cumprida cf. item
3.1.16 da minuta
contratual (peça
166, p. 27) 

9.1.3.2 

Determinação 

Anac 

Especificar na minuta contratual a quem será
imputado o ônus pelo atraso nas obras
decorrente da demora de obtenção de licenças
ambientais quando os prazos de análise do
órgão ambiental responsável pela emissão das
licenças ultrapassarem as previsões legais 

Cumprida cf. itens
5.2.11 da minuta
contratual (peça
166, p. 43). 

9.1.3.3 

Determinação 

Anac 

Especificar na minuta contratual a quem será
imputado o ônus no caso de confirmação de
existência de contaminação de solo e águas
subterrâneas na área do aeroporto que seja
anterior à públicação do edital do leilão da
concessão 

Cumprida cf. item
5.2.14.1 da
minuta contratual
(peça 166, p. 44). 

9.2.2 

Determinação 

Anac 

No que concerne ao processo de concessão do
Aeroporto Internacional Governador André
Franco Montoro, em Guarulhos/SP, elaborar
plano de ação voltado à implementação de
providências destinadas ao estabelecimento: (a)
das métricas de utilização para as instalações do
lado ar do aeroporto e; (b) dos padrões de
desempenho dos Indicadores de Qualidade de
Serviço 

Não aplicável 

9.2.3 

Determinação 

Anac 

Utilizar fórmula de reversão de ganhos de 

Cumprida cf. 

7

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6




Itens 

Natureza 

Destinatário 

Síntese 

Situação 
      
eficiência e de produtividade em favor dos
usuários do serviço outorgado que efetivamente
reflita o incremento de eficiência e de
produtividade obtido pela futura concessionária 

Anexo 11 do
Contrato (peça
169). 

9.4.1 

Recomendação 

Anac 

Sistematizar as informações existentes
referentes a aspectos ambientais dos aeroportos
públicos brasileiros 

Não
implementada, cf.
peça 15. 

9.4.2 

Recomendação 

Anac 

Criar indicadores para avaliar o desempenho da
gestão ambiental dos operadores aeroportuários 

Implementada, cf.
peça 15, p. 113 a
141 

9.4.3 

Recomendação 

Anac 

Adotar variáveis regionais nos modelos de
previsão de demanda nas modelagens de futuras
concessões aeroportuárias 

Implementada, cf.
peça 13 

9.4.4 

Recomendação 

Anac 

Abster-se de proceder a ajustes arbitrários nos
resultados gerados pelos modelos quantitativos
escolhidos, de forma a manter a robustez e a
consistência dos estudos de demanda, nas
modelagens de futuras concessões
aeroportuárias 

Implementada, cf.
peça 13. 

9.5.1 

Recomendação 

Anac 

Examinar a necessidade de participação da
Infraero na futura SPE ou que seja estabelecido,
na minuta de contrato, mecanismo que
possibilite e estimule a diminuição gradativa
dessa participação 

Não se aplica 

9.5.2 

Recomendação 

Anac 

Abster-se de incluir no edital do leilão vedação
de participação dos autores ou responsáveis
economicamente por projeto, estudo,
levantamento ou investigação apresentados em
atenção aos termos do Edital de Chamamento
Público de Estudos (CPE) 

Implementada cf.
item 3.16 do
edital (peça 168,
p. 20) 

9.5.8 

Recomendação 

Anac 

Incluir na minuta de contrato de concessão
mecanismo destinado a garantir, durante a
execução contratual, a reversão de receitas não
tarifárias em prol da modicidade das tarifas e/ou
dos preços específicos praticados no próprio
aeroporto 

Implementada, cf.
Anexo 11 do
Contrato (peça
169) 

9.6 

Recomendação 

Casa Civil,
SAC/PR e
Anac 

Incorporação das áreas destinadas ao
abastecimento de combustível de aviação no rol
de ‘áreas essenciais’ de que trata o art. 12, § 1º,
do Decreto 89.121/1983, ante o risco de que a
concessionária a operar o aeroporto venha a
exercer poder de fixação de preços em níveis de
monopólio 

Implementada, cf.
peça 166, p. 58-59 

Fonte: Acórdão 3.232/2011-TCU-Plenário

Não atendimento ao item 9.4.1 do Acórdão 3.232/2011-TCU-Plenário

48. O item 9.4.1 do Acórdão 3.232/2011-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, recomendou à Anac que, em conjunto com a Infraero e sob a coordenação da antiga Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR), sistematizasse as informações existentes referentes a aspectos ambientais dos aeroportos brasileiros.

49. Essa recomendação teve como objetivo subsidiar a análise de custos ambientais para futuras concessões. Tal análise vem sendo realizada no âmbito dos Estudos Ambientais prévios às concessões de forma específica para cada aeroporto a ser concedido.

50. Caso existisse um banco de dados contendo informações gerenciais para a quantificação dos custos ambientais envolvidos no processo de licenciamento de obras de expansão aeroportuária no Brasil, o risco de erros no dimensionamento dos referidos custos seria bastante reduzido.

8

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

51. Considerando que até hoje não há evidências de que esse banco de dados tenha sido implementado, e considerando que atualmente está em andamento a quinta rodada de concessão de aeroportos (TC 024.301/2018-3), essa questão será abordada nos referidos autos.

Atendimento ao Acórdão 157/2012-TCU-Plenário (Relator Min. Aroldo Cedraz)

52. O Quadro 3, a seguir, sintetiza as manifestações produzidas pelo Tribunal no âmbito do segundo estágio de concessão dos aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília (TC 032.786/20115):

Quadro 3 - Pontos de monitoramento do Acórdão 157/2012-TCU-Plenário




Itens 

Natureza 

Destinatário 

Síntese 

Situação 

9.2.1 

Determinação 

Anac 

Reencaminhar ao TCU os Estudos de Viabilidade
Técnica, Econômico-Financeira e Ambiental
(EVTEA), caso efetuadas modificações que tenham
impacto no fluxo de caixa do projeto
posteriormente à aprovação do primeiro estágio de
fiscalização 

Não Aplicável 

9.2.2 

Determinação 

Anac 

Divulgar aos potenciais interessados as cláusulas
dos contratos firmados pela Agência com possível
reflexo no certame 

Cumprida, cf.
peças 164 e 165 

9.2.3 

Determinação 

Anac 

Adotar os procedimentos necessários para garantir
que todas as informações, estudos e projetos
necessários à elaboração das propostas econômicofinanceiras estejam disponíveis aos interessados até
a data prevista para entrega das propostas
econômicas 

Cumprida, cf.
peças 164 e 165 

9.2.4 

Determinação 

Anac 

Estabelecer prazo adequado para interposição de
impugnações ao Edital e seus anexos 

Cumprida, cf. peça
168, p. 43-44 

9.2.5 

Determinação 

Anac 

Promover a reabertura de prazos estabelecidos em
edital sempre que modificadas as condições de
formulação das propostas 

Não houve
situação que
ensejasse
reformulação das
propostas 

9.2.6 

Determinação 

Anac 

Fazer constar no instrumento convocatório
cláusulas suficientes voltadas às pessoas jurídicas
estrangeiras, quando prevista tal participação, a fim
de fazê-las cumprir, tanto quanto possível, as
exigências habilitatórias estabelecidas 

Cumprida, cf. peça
168, p. 18-19 

9.3.1 

Recomendação 

Anac 

Efetuar sessão pública presencial destinada a sanar
dúvidas relativas aos termos do edital e da ata de
esclarecimentos 

Implementada, cf.
peça 164, p. 4 

9.3.2 

Recomendação 

Anac 

Conferir prioridade, para elaboração das regras do
edital, a métodos contábeis e financeiros de uso
disseminado e de longeva consolidação teórica 

Implementada, cf.
peça 166, p. 32-33 

9.3.3 

Recomendação 

Anac 

Buscar dedicar cláusulas editalícias específicas
para cada objetivo e tema, abstendo-se, sempre que
possível, de endereçar temas distintos por meio de
cláusula pretensamente abrangente 

Implementada, cf.
Edital Anac
1/2016 

9.4 

Recomendação 

CND 

Examinar a real necessidade de participação da
Infraero 

Não se aplica 




9.2.3
9.2.4
9.2.5
9.2.6
9.3.1 

Adotar os procedimentos necessários para garantir
que todas as informações, estudos e projetos
necessários à elaboração das propostas econômico- Cumprida, cf.
Determinação Anac
financeiras estejam disponíveis aos interessados até peças 164 e 165
a data prevista para entrega das propostas
econômicas
Estabelecer prazo adequado para interposição de Cumprida, cf. peça
Determinação Anac
impugnações ao Edital e seus anexos 168, p. 43-44
Não houve
Promover a reabertura de prazos estabelecidos em situação que
Determinação Anac edital sempre que modificadas as condições de ensejasse
formulação das propostas reformulação das
propostas
Fazer constar no instrumento convocatório
cláusulas suficientes voltadas às pessoas jurídicas
Cumprida, cf. peça
Determinação Anac estrangeiras, quando prevista tal participação, a fim
168, p. 18-19
de fazê-las cumprir, tanto quanto possível, as
exigências habilitatórias estabelecidas
Efetuar sessão pública presencial destinada a sanar
Implementada, cf.
Recomendação Anac dúvidas relativas aos termos do edital e da ata de
peça 164, p. 4
esclarecimentos 




9.3.2
9.3.3 

Conferir prioridade, para elaboração das regras do
Implementada, cf.
Recomendação Anac edital, a métodos contábeis e financeiros de uso
peça 166, p. 32-33
disseminado e de longeva consolidação teórica
Buscar dedicar cláusulas editalícias específicas
Implementada, cf.
para cada objetivo e tema, abstendo-se, sempre que
Recomendação Anac Edital Anac
possível, de endereçar temas distintos por meio de
1/2016
cláusula pretensamente abrangente 




9.4 

Examinar a real necessidade de participação da
Recomendação CND Não se aplica
Infraero 

Fonte: Acórdão 157/2012-TCU-Plenário

Atendimento ao Acórdão 2.666/2013-TCU-Plenário e Acórdão 2.466/2013-TCU-Plenário

53. Avaliou-se o cumprimento das determinações e recomendações consignadas no Acórdão 2.666/2013-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Augusto Sherman, que expediu deliberações complementares ao Acórdão 2.466/2013-TCU-Plenário, de relatoria da Ministra Ana Arraes, no âmbito dos processos de concessão dos aeroportos de Galeão e Confins, e reproduz-se, nos quadros abaixo, a síntese dos pontos de monitoramento e respectiva situação:

9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

Quadro 4 - Pontos de monitoramento do Acórdão 2.466/2013-TCU-Plenário




Itens 

Natureza 

Destinatário 

Síntese 

Situação 

9.2.1/
9.2.2 

Determinação 

CND, SAC e
Anac 

(i) Incluir, no processo de concessão, os fundamentos
legais e técnicos da exigência de experiência em
processamento de passageiros e da restrição à
participação no leilão de acionistas das atuais
concessionárias de serviço público de infraestrutura
aeroportuária e (ii) realizar os devidos ajustes nas
exigências, caso sejam eles necessários 

Cumprida, cf.
Acórdão
2.666/2013 

9.4 

Determinação 

PGFN 

Pronunciamento, no prazo de 90 (noventa) dias, acerca
da legalidade do art. 2º, § 2º, da Portaria SAC/PR
93/2012 em face dos arts. 2º, caput, e 5º da Lei
11.488/2007 

Cumprida, cf.
peça 151 do TC
007.578/2013-0 

9.5.1 

Recomendação 

SAC/Anac 

Fazer constar, do processo de concessão, memorial
justificativo das diferenças entre os quantitativos de
área dos componentes da infraestrutura considerados
nos investimentos integrantes dos estudos de
viabilidade da outorga em foco e os exigidos no Plano
de Exploração Aeroportuária 

Implementada.
Analisado no
Acórdão
2.905/2014TCU-Plenário 

9.5.2 

Recomendação 

SAC/Anac 

Adotar medidas com vistas a assegurar que, na
execução dos contratos a serem firmados, sejam
observados padrões, em termos de áreas mínimas, que
propiciem conforto aos usuários 

Implementada.
Analisado no
Acórdão
2.905/2014TCU-Plenário 

9.6.1 

Recomendação 

Anac 

Incluir, na minuta de contrato das concessões
examinadas, cláusula para estabelecer que o padrão de
acabamento das obras previstas deve ser, no mínimo,
compatível com o adotado nas estimativas de custos
apresentadas no estudo de viabilidade 

Implementada,
cf. Anexo II do
Contrato (peça
167) 

9.6.2 

Recomendação 

Anac 

Reexaminar a necessidade de participação da Empresa
Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária nas futuras
Sociedades de Propósito Específico e fundamente sua
decisão ou estabeleça, na minuta do contrato relativa
ao certame em tela, mecanismo que contribua para
diminuição gradativa dessa participação 

Não se aplica 

9.6.3 

Recomendação 

Anac 

Incluir, na minuta contratual associada à concessão de
aeroportos, inclusive dos casos ora examinados,
mecanismos de incentivos a que as concessionárias
promovam a qualidade ambiental do empreendimento 

Não
implementada,
cf. peça 167, p.
14. 

Fonte: Acórdão 2.466/2013-TCU-Plenário

54. As providências adotadas pelo Poder Público com vistas ao atendimento de algumas das

deliberações acima listadas, em razão de sua relevância para o processo de concessão sob exame,

encontram-se melhor explicadas nas subseções abaixo.

Exigência de experiência em processamento de passageiros e restrição à participação das atuais

concessionárias

55. O voto condutor que fundamentou o Acórdão 2.466/2013-TCU-Plenário entendeu que os

esclarecimentos técnicos inicialmente fornecidos a respeito dos requisitos de participação não foram

capazes de demonstrar a ausência de caráter restritivo à competitividade do leilão. O subitem 9.2 desse

Acórdão condicionou a publicação do respectivo edital à adoção das seguintes providências pelo CND,

pela SAC/PR e pela Agencia Nacional de Aviacao Civil:

9.2.1. em observância aos princípios da motivação, da isonomia e da seleção da proposta mais

vantajosa, aos arts. 37, inciso XXI, da Constituição de 1988, 14 da Lei 8.987/1995, 3º e 30 da Lei

8.666/1993 e à súmula TCU 263/2011, inclusão no processo de concessão, expressamente, dos

fundamentos legais e técnicos (além daqueles constantes da Nota Técnica

001/DERC/DEOUT/SPR/SAC-PR) da exigência de experiência em processamento de passageiros

10

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

e da restrição à participação no leilão de acionistas das atuais concessionárias de serviço público de infraestrutura aeroportuária, de forma a demonstrar, tecnicamente, que os parâmetros fixados são adequados, imprescindíveis, suficientes e pertinentes ao objeto licitado ;

9.2.2. realização dos devidos ajustes nas exigências, caso sejam eles necessários;

56. Uma vez prestadas as informações condicionantes à publicação do edital de concessão, a equipe técnica concluiu pela ausência de demonstração de que a exigência em processamento de passageiros seria adequada, imprescindível, suficiente e pertinente ao objeto licitado, e pela adequação das condições de restrição à participação no leilão de acionistas das atuais concessionárias de aeroportos nacionais.

57. O Relator, por sua vez, acatou a proposição da unidade técnica, e sugeriu no voto condutor que resultou no Acórdão 2.666/2013-TCU-Plenário, quanto à exigência em processamento de passageiros:

a) desenvolver novos estudos necessários e suficientes para determinar os valores necessários para a comprovação da qualificação técnica e restringir a exigência editalícia aos valores devidamente fundamentados por esses estudos, submetendo os à apreciação do TCU; ou

b) fixar no edital, desde logo, exigência que tenha como limite máximo os valores projetados para o fluxo de passageiros, no exercício de 2014 (data de início prevista para a concessão), em decorrência de interpretação razoável da legislação e da jurisprudência do Tribunal na matéria. (grifo no original)

58. O colegiado, por seu turno, acatou, por maioria, a proposta do Relator, e o poder concedente optou por limitar a exigência de processamento de passageiros aos valores projetados para o fluxo de passageiros, no exercício de 2014, em cada um dos aeroportos sob processo de concessão.

59. No caso deste processo de concessão, o requisito de qualificação técnica exigiu para o aeroporto de Fortaleza a experiência em processamento de 7 milhões de passageiros, número próximo à demanda projetada para o exercício de 2017 de 6,5 milhões de passageiros, de acordo com a limitação imposta pelo colegiado quando do voto condutor que resultou no Acórdão 2.666/2013-TCUPlenário, de relatoria do Ministro Augusto Sherman (peça 168, p. 34).

60. Portanto, cabe considerar cumprida a determinação dos itens 9.2.1 e 9.2.2 do Acórdão 2.466/2013-TCU-Plenário.

Não atendimento ao item 9.6.3 do Acórdão 2.466/2013

61. Uma vez que muitos aeroportos do exterior já adotam diversas iniciativas para a promoção da qualidade ambiental, como tratamento de resíduos sólidos, neutralidade da emissão de carbono, geração energética alternativa (solar e eólica), frotas de ônibus que operam com biodiesel, entre outros, o TCU reputou ser essa uma boa prática que pudesse ser incentivada nesta concessão. A questão da qualidade ambiental do empreendimento foi exposta e devidamente debatida anteriormente quanto da instrução do TC 007.578/2013-0 (peça 105, p. 50-56 do TC 007.578/2013-0).

62. No atual instrumento convocatório, encontrou-se previsão no item 6.3 do PEA de que ‘deverão ser diretrizes dos projetos a eficiência energética da edificação; a minimização dos impactos ambientais; o conforto ambiental (...)’.

63. Há ainda apenas algumas outras cláusulas esparsas que se referem apenas indiretamente à questão ambiental, não sendo, contudo, em seu conjunto, suficientes para assegurar a melhoria da qualidade ambiental na execução do contrato.

64. De se ressaltar que o PEA prevê em seu item 6.2 as especificações mínimas dos terminais de passageiros. No entanto, a simples previsão genérica de se observar as ‘melhores práticas internacionais’ em edificações similares, respeitar as particularidades socioeconômicas, culturais, geográficas e climáticas do local, e considerar áreas significativas de fachada e/ou teto para

11

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

aproveitamento de iluminação natural, visando à eficiência energética da edificação, não é suficiente para potencializar a promoção da qualidade ambiental do empreendimento.

65. A título de incentivo, por exemplo, poderia ter havido reforço positivo (financeiro ou não financeiro) de comportamento da Concessionária no caso de alcance de metas pré-estabelecidas, como o de atingir determinado percentual da energia total gerada a partir de fontes renováveis.

66. Desse modo, cabe cientificar a Anac sobre a não implementação da recomendação constante do item 9.6.3 do Acórdão 2.466/2013-TCU-Plenário.

67. As determinações e recomendações consignadas no Acórdão 2.666/2013-TCU-Plenário constam no quadro a seguir:

Quadro 5 - Pontos de monitoramento do Acórdão 2.666/2013-TCU-Plenário




Itens 

Natureza 

Destinatário 

Síntese 

Situação 

9.4.1/
9.4.2 

Recomendação 

CND,
SAC/PR,
Anac 

Em futuros procedimentos de desestatização: (i)
aprimoramento e aprofundamento dos estudos
relativos ao estabelecimento de critérios/requisitos a
serem utilizados na comprovação de qualificação
técnica do operador aeroportuário e (ii) inclusão nos
processos de concessão, desde seu início, dos
estudos que fundamentem, em cada caso, a adoção
ou não de restrições à participação de acionistas das
atuais concessionárias 

Em
atendimento. 

Fonte: Acórdão 2.666/2013-TCU-Plenário

Aprimoramento dos Estudos (itens 9.4.1 e 9.4.2 do Acórdão 2.666/2013-TCU-Plenário)

68. Quanto aos itens 9.4.1 e 9.4.2 do Acórdão 2.666/2013-TCU-Plenário, a SAC encaminhou o Ofício 283/SE/SAC-PR, de 20/8/2015, apresentando a Nota Técnica 11/DERC/SPR/SAC-PR, com as seguintes alegações (peça 46):

Assim, tendo em vista a experiência verificada nas rodadas anteriores, dados sobre possíveis concorrentes para a concessão dos aeroportos de Porto Alegre, Salvador e Florianópolis e as recomendações do Tribunal de Contas da União, recomenda-se que a experiência técnica nesta rodada de concessão seja estabelecida em 10 milhões de passageiros ao ano em pelo menos 1 dos últimos 5 anos (embarque, desembarque e conexão), número este que revela aproximadamente o tráfego de passageiros previsto para os primeiros anos de concessão em Salvador e Porto Alegre.

Quanto a Florianópolis, em vista da necessidade premente de expansão da infraestrutura, em curto espaço de tempo, conforme demonstrado nos dados de saturação dispostos nesta Nota Técnica, recomenda-se que também seja estabelecido a necessidade de experiência na operação de aeroporto com movimento de 10 milhões de passageiros ao ano.

Ademais, importante ressaltar a grande quantidade de aeroportos internacionais que atendem a essa exigência (156 aeroportos), conforme lista da Airports Council International, o que diminui sobremaneira preocupações quanto à diminuição de competitividade do processo licitatório.

69. Acrescenta que constitui prerrogativa legal do CND definição de requisitos que devem compor o edital de licitação, que estudou diversos processos de delegação de aeroportos à iniciativa privada no mundo, porém não encontrou parâmetros mundiais objetivos referentes à qualidade dos serviços aeroportuários que possam ser utilziados para fins de qualificação no certame. Ademais, informa que da análise da experiência internacional verificou-se que tal critério (a movimentação anual de passageiros) é adotado em todos os processos de desestatização de que se tem notícia, cita como exemplos o aeroporto de Santiago, no Chile, cujos proponentes tinham que demonstrar experiência no processamento de 15 milhões de passageiros, em pelo menos um dos últimos cinco anos, e o caso recente do leilão dos aeroportos de Osaka, no Japão, onde se exigiu que o proponente ou o consórcio participante detivesse experiência na exploração de aeroportos com, pelo menos, 15 milhões de usuários/ano (peça 46, p. 6-8).

12

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

70. Por fim, em relação ao item 9.4.2 do Acórdão 2.666/2013-TCU-Plenário, afirma que

encontram-se em análise na SAC-PR e na Anac estudos que avaliam possíveis restrições à participação

dos acionistas das concessões aeroportuárias.

71. Por oportuno, cabe destacar que nas concessões da 5ª rodada, com vistas a um aumento da

competitividade na licitação, não foram incluídas vedações à participação de acionistas das concessões

aeroportuárias vigentes. Ou seja, houve a possibilidade de um mesmo proponente vencer o leilão para

quaisquer dos blocos de aeroportos. Também não houve vedação para que concessionárias que

administram os aeroportos já concedidos participassem do leilão.

72. Naquela ocasião, a equipe considerou adequada a ausência de restrição tendo em vista a

grande variedade de empresas que administram os aeroportos do país, e considerando que os blocos

concedidos têm perfis distintos, não tendo razões para restringir a concorrência por meio da limitação

de participação de acionistas (item 54 da instrução constante à peça 33 do TC 024.301/2018-3)

73. Assim, considera-se que o item da recomendação relacionado a restrições de acionistas na

participação da licitação esta sendo atendido.

74. Com relação a qualificação técnica do operador aeroportuário, nesta quarta rodada ora

analisada, as exigências se coadunam com aquela discutida pelo colegiado deste tribunal conforme

itens 55 a 60 desta instrução.

Atendimento ao Acórdão 2.905/2014-TCU-Plenário (Relator Min. Marcos Bemquerer)

75. Quando da análise do segundo, terceiro e quarto estágios do processo de concessão dos

aeroportos internacionais do Galeão e Confins, foi dado ciência à Anac sobre o não atendimento

integral de deliberações deste Tribunal, bem como foram expedidas recomendações, das quais foram

objeto de análise nesta instrução as seguintes:

Quadro 6 - Pontos de monitoramento do Acórdão 2.905/2014-TCU-Plenário




Itens 

Natureza 

Destinatário 

Síntese 

Situação 

9.3.2 

Recomendação 

Anac 

inclua em futuros processos de concessão de
infraestrutura aeroportuária cláusula contratual
que expressamente faculte ao poder concedente
acesso aos sistemas informatizados
desenvolvidos pelas concessionárias para gerir
os contratos firmados. 

Atendido,
conforme item
3.1.28 do
Contrato, peça
166, p. 28. 

9.3.3.2 

Recomendação 

Anac 

indicar, nos próximos certames, maior número
possível de áreas mínimas para componentes da
infraestrutura aeroportuária que afetam
diretamente usuários e padrões mínimos de
qualidade dos materiais empregados nas
respectivas obras. 

Implementada, cf.
Anexo II do
Contrato (peça
167) 

AVALIAÇÃO DO SEGUDO ESTÁGIO DE FISCALIZAÇÃO

76. Nos termos do art. 7º da IN-TCU 27/1998, a análise do segundo estágio será feita mediante

o exame dos seguintes documentos:

(...)

II - segundo estágio:

a) edital de pré-qualificação;

b) atas de abertura e de encerramento da pré-qualificação;

c) relatório de julgamento da pré-qualificação;

d) recursos eventualmente interpostos e decisões proferidas referentes à pré-qualificação;

e) edital de licitação;

13

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

f) minuta de contrato;

g) todas as comunicações e esclarecimentos porventura encaminhados às empresas participantes da licitação, bem como as impugnações ao edital, acompanhadas das respectivas respostas.

77. Para o certame em comento não houve fase de pré-qualificação, portanto, não é aplicável o disposto no art. 7º, alíneas ‘a’, ‘b’, ‘c’ e ‘d’ da IN-TCU 27/1998.

78. O edital de licitação (peça 168) e a minuta de contrato (peça 166) constam do processo, bem como as comunicações e esclarecimentos divulgados (peças 164 e 165).

79. No tocante aos prazos, dispõe a IN-TCU 27/1998:

Art. 8º O dirigente do órgão ou da entidade federal concedente encaminhará, mediante cópia, a documentação descrita no artigo anterior ao Tribunal de Contas da União, observados os seguintes prazos:

II - segundo estágio - 5 (cinco) dias , no máximo, após:

(...)

c) a sua publicação, para o edital de licitação, acompanhado da minuta do contrato;

d) esgotado o prazo de impugnação ao edital, para os documentos relacionados na alínea ‘g’ deste estágio.

80. O aviso de licitação referente ao Edital 1/2016 da Anac foi publicado no DOU n. 230, de 1/12/2016, Seção 3, p 126. O instrumento convocatório foi encaminhado ao TCU, por meio do Ofício 92016/DIR-P-ANAC, de 6/12/2016 (peça 124) complementado pelo Ofício 13(SEI)/2017/DIR-PANAC, de 10/3/2017 (peça 160). Os documentos de que trata o art. , inciso II, alínea ‘g’, da IN-TCU 27/1998 foram disponibilizados no sítio eletrônico da Anac e constam às peças 127-140.

81. Em análise ao edital de licitação, a unidade técnica requereu da ANAC justificativas relacionadas a possíveis restrições a competitividade (peça 145).

82. As bases conceituais para as restrições editalícias foram esclarecidas por meio da Nota Técnica 21/DERC/SPR/SAC-PR (peça 143), as quais vieram a ser atenuadas, na versão final do edital, e consubstanciadas nas regras inseridas nos itens 1.1.42, 5.13, 5.15, 5.25, e seus respectivos subitens (quando aplicável).

83. Porém, entendeu-se que os esclarecimentos apresentados, principalmente quanto à área de influência do aeroporto e seu potencial de substitubilidade, podem não ter sido suficientes para embasar a restrição imposta no item 5.15.1 do Edital, pelo qual a proponente apenas poderia ser titular de um único aeroporto de cada região geográfica (peça 145, p. 5).

84. Dessa forma, tendo em vista o disposto no art. , inciso III, da Lei 13.334/2016, e o exposto no item 9.1.1 do Acórdão 957/2016-TCU-Plenário, diligenciou-se ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), e à Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) do Ministério da Fazenda para se manifestarem sobre a adequação técnica, do ponto de vista concorrencial, da vedação contida no item 5.15.1 do Edital de Leilão 1/2016 da Anac (peça 145, p. 5).

85. O CADE se manifestou por meio do Ofício 302/2017/CADE, de 20/1/2017, no sentido que o tipo de disposição contida no edital (item 5.15.1) é comumente identificada em certames nos quais se objetiva (i) garantir a entrada de novos players no mercado e, simultaneamente, (ii) impedir que empresas já atuantes no mercado em tela atuem de maneira a excluir potenciais rivais. Ademais, complementa, informando que a referida vedação não dificulta a participação de novos entrantes no mercado, fato que, em tese, minimizaria a restrição que impede a ocorrência de situação de valoração super-aditiva do leilão. (peça 153, p. 3).

86. Já a SEAE apresentou manifestação por meio do Ofício 75/2017-GABIN/SEAE/MF, de 22/2/2017, no qual informa que já havia analisado o edital durante o prazo de manifestação estipulado

14

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

na Audiência Pública nº 9/2016 por meio do Parecer nº 175/2016-COGCR/SEAE/MF, de 20/6/2016. Nesse parecer, analisaram-se diversos aspectos do edital, incluindo o item 5.15.1.

87. Na ocasião, sugeriu à Anac a reavaliação de alguns pontos que poderiam vir a impactar a concorrência do leilão, sendo que algumas dessas observações relacionam-se com as possíveis restrições de participação e de propriedade para a atual rodada de concessões aeroportuárias.

88. Em relação ao item 5.15.1 registra que:

15. O objetivo básico com a restrição imputada pelo item 5.15.1 seria promover a concorrência entre os aeroportos situados em uma mesma região geográfica. Assim, presume-se que os aeroportos de Porto Alegre e de Florianópolis estariam no mesmo mercado relevante da região Sul e os aeroportos de Salvador e Fortaleza estariam no mesmo mercado relevante do Nordeste.

16. A delimitação do mercado relevante é a base conceitual e técnica para justificar se dois ou mais aeroportos concorrem entre si de maneira a se decidir sobre a adequabilidade do item 5.15.1 do Edital nº 01/2016 da ANAC. Como critério básico, se dois ou mais aeroportos estiverem em um mesmo mercado relevante, é defensável, do ponto de vista da advocacia da concorrência, que um mesmo agente econômico seja impedido de operar mais de um desses aeroportos, abrindo espaço para outro agente e ampliando a diversidade de ofertantes em beneficio dos usuários dos serviços aeroportuários.

(...)

33. Ante todo o exposto, a restrição imposta pelo item 5.15.1 do Edital de Leilão nº 1/2016 da Agencia Nacional de Aviacao Civil parece adequada e oportuna do ponto de vista da promoção da concorrência, a despeito das dificuldades (limitações) inerentes à delimitação de mercados relevantes.

89. Assim, tando o CADE quanto a SEAE se manifestaram no sentido de que o item 5.15.1 do Edital 1/2016, no qual a proponente apenas poderá ser titular de um único aeroporto de cada região, é uma limitação que garante a entrada de novos players.

90. No caso em tela, de certa forma, o item 5.15.1 atingiu o objetivo almejado tendo em vista que grupos estrangeiros – a francesa Vinci, a alemã Fraport e a suíça Zurich – que não atuavam em aeroportos brasileiros, levaram as concessões dos quatro aeroportos. Ao contrário dos leilões anteriores, eles entraram na disputa sem sócios no Brasil.

91. Portanto, conclui-se por considerar cumpridos os requisitos da IN-TCU 27/1998, sintetizados no Quadro 7:

Quadro 7 - Requisitos da IN – TCU 27/1998




Requisito da INTCU 27/1998 

Síntese 

Status 

Art. 7º, inciso II 

Documentos e informações que compõem a
análise de segundo estágio 

Cumprido, cf. peça 124 e 160 

Art. 8º, inciso II 

Prazos para envio dos documentos e
informações 

Cumprido, cf. peça 124 

Fonte: Elaboração própria

Atendimento aos ditames da Lei 9.491/1997

92. A atual norma reitora do Programa Nacional de Desestatizacao (PND)é a Lei 9.491/1997, a qual dispõe, de forma geral, sobre o escopo, objeto e procedimentos aplicáveis à matéria. Nesse sentido, pode-se argumentar que as outorgas epigrafadas alinham-se, em medida variável, aos objetivos inscritos no art. 1º, incisos I a VI, do referido diploma, destacando-se o fim preconizado em seu inciso III:

Art. 1º O Programa Nacional de DesestatizacaoPND tem como objetivos fundamentais:

(...)

15

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

III - permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas à iniciativa privada;

93. No exercício da competência conferida pelo art. , inciso V, alínea c, da Lei 13.334/2016, o Conselho do Programa de Parceria de Investimentos exarou a Resolução 5/2016, aprovando as linhas gerais da concessão ora em comento. Compulsando as informações sistematizadas no Quadro 8, percebe-se alinhamento entre as diretrizes contidas na legislação de regência, a resolução do Conselho e o Edital Anac 1/2013:

Quadro 8 - Correspondência entre a Lei 9.491/1997, Resolução 5/2016 e Edital Anac 1/2016




Comandos da Lei 9.491/1997 

Diretivas da Resolução
5/2016 

Edital Anac 1/2016 

Art. 6º, inciso II, ‘a’ 

Art. 1º, caput 

Item 1.3 
  
Art. 2º 

Item 6.10 
  
Art. 3º 

Item 5.10 
  
Art. 3º, parágrafo único 

Itens 5.11 
  
Art. 4º 

Item 5.15.1 

Art. 6º, inciso II, ‘c’ 

Art. 5º 

Item 4.23 
  
Art. 6º 

Item 5.12 
  
Art. 7º 

Item 2.20 do Anexo 24 do Edital 
  
Art. 8º 

Anexo 4 do contrato 
  
Art. 9º 

Item 3.11.4 

Art.6º, inciso III 

Art. 5º, § 5º 

Item 2.12 do Anexo 24 do Edital 




Art. 6º, inciso II, ‘c’
Art.6º, inciso III 

Art. 5º Item 4.23
Art. 6º Item 5.12
Art. 7º Item 2.20 do Anexo 24 do Edital
Art. 8º Anexo 4 do contrato
Art. 9º Item 3.11.4
Art. 5º, § 5º Item 2.12 do Anexo 24 do Edital 

Fonte: Lei 9.491/1997, Resolução 5/2016 e Edital Anac 1/2016.

Atendimento aos Ditames da Lei 8.987/1995

94. Disciplinando o art. 175 da Constituição Federal, a Lei 8.987/1995 dispõe sobre o regime de concessão da prestação de serviços públicos. Além de definir o instituto, conceituando-o como atividade desempenhada por conta e risco do particular, o referido diploma versa sobre diversos aspectos a serem observados no processo concessório – adequação do serviço, direitos e deveres da concessionária, política tarifária etc. –, cuja aderência ao caso em apreço será doravante analisada.

Alocação de Riscos

95. Diante do fato que diversas situações futuras, não previstas no contrato, possam impactar o equilíbrio econômico-financeiro da concessão, verifica-se a importância de se elaborar uma matriz contendo a alocação de riscos entre o privado e o poder público.

96. Já no âmbito do Edital Anac 1/2016 e anexos, observa-se que os riscos foram objetivamente descritos na minuta contratual no Capítulo V – Da Alocação dos Riscos (peça 166, p. 42), tanto para o poder concedente quanto para a concessionária. Evidencia-se, assim, o atendimento ao comando do inciso II do art. 14 do Decreto 7.624/2011, que exige, em se tratando de concessão de infraestrutura aeroportuária, a presença de cláusulas no contrato que promovam tal alocação, em complemento às que constam do art. 23 da Lei 8.987/1995.

97. No presente desenho contratual, somente os riscos expressamente alocados ao poder concedente, e desde que impliquem alteração relevante dos custos ou da receita da concessionária, ensejam processo de revisão extraordinária, ficando a cargo da Concessionária todos os demais riscos, conforme item 6.21 da Minuta do Contrato (peça 166, p. 48). Os referidos riscos a cargo do poder concedente são, portanto, numerus clausus, segundo o subitem 5.2 do Contrato de Concessão, possuindo os riscos do Concessionário, assim, uma natureza residual na avença. Nesse sentido, qualquer risco não expressamente incluído no rol de riscos do poder concedente, a teor do que dita o subitem 5.4.25, será suportado pela concessionária.

98. Oportuno destacar que a Resolução Anac 355/2015 considera como alterações relevantes dos custos ou da receita aquela que causar impacto líquido combinado superior a 5,5% (cinco inteiros

16

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

e cinco décimos por cento) da receita bruta anual média referente aos 3 (três) exercícios anteriores ao início do processo de Revisão Extraordinária.

99. Assim, a alocação de risco, tal como consignada no Edital ANAC 1/2016, mostra-se coerente com os encargos previstos no desenho do certame e também com o pressuposto básico de que a responsabilidade por quem deve assumi-lo cabe àquele que melhor puder gerenciá-lo.

Serviço Adequado

100. O art. , § 1º, da Lei 8.987/1995 enumera as características que a prestação do serviço público outorgado deve reunir para que possa ser considerado adequado, quais sejam: regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. Nesse sentido, os parâmetros de qualidade do serviço a ser ofertado aos usuários são discriminados, em essência, no PEA (Anexo 2 do Contrato).

101. No tocante aos aspectos da regularidade e continuidade no âmbito do Edital Anac 1/2016, o PEA exige a operação ininterrupta do aeroporto (itens 6.3 do PEA), a despeito da construção de novas edificações, ampliações e reformas de edificações existentes de terminais de passageiros. Materializa-se ainda pela obrigatoriedade de apresentação do Plano de Gestão de Infraestrutura (PGI) para todo o período da concessão (item 8.1 do PEA), o que contribui para assegurar um planejamento adequado para prestação regular e contínua do serviço.

102. A eficiência, por sua vez, é tida como pressuposto da exploração dos aeroportos, necessária ao bom funcionamento do complexo aeroportuário. Além disso, as especificações mínimas dos novos terminais de passageiros possuem como diretriz a eficiência energética da edificação (item 6.3 do PEA).

103. Quanto à generalidade, verifica-se que o serviço será prestado indistintamente a todos os usuários, vedada qualquer discriminação. Já em relação à atualidade, também é proporcionada posto que o objetivo do PGI engloba também a modernização (item 8.7 do PEA) das instalações e sistemas dos aeroportos.

104. A segurança, por sua vez, com exceção dos serviços de apoio à segurança da navegação aérea, que é atribuição exclusiva do Poder Público (item 3.2 do PEA), é assegurada ao usuário (item 13.11 da Minuta de Contrato, de modo a preservar a incolumidade dos usuários. Inclusive, a percepção de segurança no aeroporto é item avaliado na pesquisa de satisfação dos passageiros (Apêndice C do PEA).

105. A preocupação com a cortesia, a seu turno, é evidenciada por meio das exigências previstas em vários dos componentes constantes do Apêndice B do PEA, como, por exemplo: limite máximo de ocupação das salas, área mínima necessária, por ocupante, no saguão de embarque, área mínima necessária para passageiros sentados e em pé, etc. A cordialidade dos funcionários também é fator avaliado nos indicadores de qualidade do serviço (Apêndice C do PEA).

106. Por último, observa-se também que a modicidade tarifária é levada em conta desde a fixação inicial das tarifas aeroportuárias, bem como nos casos de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro quando houver ganhos econômicos decorrentes de novas fontes geradoras de receitas tarifárias, conforme previsto no item 6.27.1 da minuta de Contrato (peça 159, p. 40).

Elementos e Dimensionamento Mínimos do Projeto e o PGI

107. Preconiza o art. 18, inciso XV, da Lei 8.987/1995, in verbis:

Art. 18. O edital de licitação será elaborado pelo poder concedente, observados, no que couber, os critérios e as normas gerais da legislação própria sobre licitações e contratos e conterá, especialmente:

(...)

17

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

XV - nos casos de concessão de serviços públicos precedida da execução de obra pública, os dados relativos à obra, dentre os quais os elementos do projeto básico que permitam sua plena caracterização, bem assim as garantias exigidas para essa parte específica do contrato, adequadas a cada caso e limitadas ao valor da obra (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)

108. A previsão, no instrumento convocatório, dos elementos de projeto básico caracterizadores da obra – no caso, das instalações dos aeródromos concedidos – objetiva assegurar um núcleo irredutível de investimentos sem os quais a qualidade do serviço restaria comprometida.

109. Não se pretende, com isso, tolher excessivamente a flexibilidade que a concessionária terá ao optar pelas soluções de engenharia que reputar mais econômicas, havendo, portanto, verdadeiro trade-off entre a busca pela economicidade na prestação do serviço (escopo da atividade empresarial) e a garantia de um padrão mínimo de conforto a serem ofertados aos usuários (responsabilidade inafastável advinda do caráter público do serviço outorgado).

110. Nesse sentido, esta Corte de Contas já havia determinado anteriormente, por meio do item 9.2.3 do Acórdão 939/2011-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Valmir Campelo, no âmbito do processo de aprovação do primeiro estágio de fiscalização da outorga do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN (Asga):

9.2.3. inclua no edital de licitação de concessão para a construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN as especificações técnicas essenciais para a caracterização dos investimentos mínimos obrigatórios em obras e equipamentos do Terminal de Passageiros (TPS), compatíveis com o padrão de qualidade adotado como referência nas estimativas de custos apresentadas no estudo de viabilidade, contendo pelo menos, além das áreas mínimas previstas para cada componente, o padrão de acabamento e a qualidade dos materiais, bem como qualquer outra informação necessária para subsidiar a elaboração das propostas pelos proponentes, por força dos arts. 6º e 18, inciso XV, da Lei 8.987/1995;

111. Também havia sido feita recomendação análoga no item 9.5.3 do Acórdão 3.232/2011TCU-Plenário, por ocasião da rodada de concessões aeroportuárias anterior:

9.5.3 inclua na minuta de contrato de concessão as especificações técnicas essenciais para a caracterização dos investimentos mínimos obrigatórios em obras e equipamentos, compatíveis com o padrão de qualidade adotado como referência nas estimativas de custos apresentadas no estudo de viabilidade , contendo, além das áreas mínimas previstas para cada componente, o padrão de acabamento e a qualidade dos materiais, bem como qualquer outra informação necessária para subsidiar a elaboração das propostas pelos proponentes;

112. No presente edital verificou-se que constam do PEA duas seções dedicadas, respectivamente, às especificações mínimas dos terminais de passageiros e a melhorias da infraestrutura aeroportuária.

113. As especificações mínimas dos terminais de passageiros registram os níveis operacionais mínimos que deverão ser cumpridos pela concessionária no processamento dos embarques e dos desembarques (peça 167, p. 13).

114. A seção de melhorias da infraestrutura aeroportuária inclui que na execução dos investimentos deverá ser observado o atendimento aos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento, os Indicadores de Qualidade de Serviço e as demais regras previstas no Contrato e seus Anexos (peça 167, p. 16).

115. Além disso o PEA contempla a formulação de um PGI, a exemplo da rodada anterior, destinado a garantir um planejamento e nível de serviço adequados, conforme a demanda efetiva e prevista para o período (cláusula 8.2 do PEA). Seu escopo, conforme cláusula 8.7 do PEA, é o de ‘proporcionar a melhoria contínua das instalações e sistemas do aeroporto, avaliando suas condições e planejando sua manutenção e modernização’.

18

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 035.263/2015-6

116. A ser apresentado em até 180 dias a contar da data de eficácia do contrato, o aludido PGI deve englobar todo o período (restante) da concessão, porém deve ser renovado quinquenalmente, de forma a captar as alterações tecnológicas, de demanda etc. que tenham ocorrido no setor. Importa frisar que o PGI elaborado pela concessionária a vinculará em sua atuação, servindo à Anac ‘para fins de monitoramento da concessão’ (cláusula 8.8 do PEA).

117. O PGI, assim, incorpora o princípio do serviço...