jusbrasil.com.br
21 de Agosto de 2019
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - REPRESENTAÇÃO (REPR) : RP 03089820137 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 5 meses
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Inteiro Teor

TCU_RP_03089820137_f7750.rtf
DOWNLOAD
TCU_RP_03089820137_f4f52.pdf
DOWNLOAD

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.898/2013-7

GRUPO II – CLASSE I – 2ª Câmara

TC 030.898/2013-7 [Apensos: TC 008.392/2016-1, TC 008.390/2016-9].

Natureza: Pedido de Reexame (em Representação).

Órgão/Entidade: Município de Alfenas – MG.

Recorrente: Secretaria Executiva do extinto Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS Representação legal: não há.

SUMÁRIO: APOIO FINANCEIRO À GESTÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA. MUNICÍPIO DE ALFENAS/MG. ÍNDICE DE GESTÃO DESCENTRALIZADA (IGD/PBF). DESVIO DE FINALIDADE. DETERMINAÇÃO PARA INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL

O MINISTÉRIO SUPERVISOR. PEDIDO DE REEXAME. PRESTAÇÃO DE CONTAS PELA AFERIÇÃO DO IGD/BF. COMPETÊNCIA PARA FISCALIZAÇÃO DA APLICAÇÃO DOS RECURSOS DOS CONSELHOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E ÓRGÃOS DE FISCALIZAÇÃO DOS ENTES FEDERATIVOS. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO ÓRGÃO REPASSADOR. IMPROVIMENTO. CIÊNCIA.

1. Compete, originariamente, ao órgão repassador, fiscalizar a aplicação dos recursos do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) transferidos aos entes federados a qualquer título, ainda que incorporados ao patrimônio do ente, sendo irrelevante tratar-se de transferência legal ou de transferência voluntária, devendo, quando for o caso, ser instaurada a devida tomada de contas especial.

RELATÓRIO

Trata-se de Pedido de Reexame interposto pela Secretaria-Executiva do então Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS (peça 37), contra o Acórdão 2.037/2014 – Segunda Câmara (peça 27), com o seguinte teor:

“1.7. Determinações:

1.7.1. determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, envide esforços para apurar as irregularidades na aplicação de recursos da Educação noticiadas na peça 1 destes autos, relativas a repasses ao município de Alfenas/MG, no período de 2009 a 2012, instaurando, se for o caso, o competente processo de tomada de contas especial e comunicando o resultado das providências adotadas a este Tribunal, ao término do prazo anteriormente estabelecido;

1.7.2. determinar à Secretaria Executiva do Ministério da Saúde que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, envide esforços para apurar as irregularidades na aplicação de recursos da Saúde noticiadas na peça 1 destes autos, relativas a repasses ao município de Alfenas/MG, no período de 2009 a 2012, instaurando, se for o caso, o competente processo de tomada de contas especial e comunicando o resultado das providências adotadas a este Tribunal, ao término do prazo anteriormente estabelecido;

1

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.898/2013-7

1.7.3. determinar à Secretaria Executiva do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, envide esforços para apurar as irregularidades na aplicação de recursos originados do MDS noticiadas na peça 1 destes autos, relativas a repasses ao município de Alfenas/MG, no período de 2009 a 2012, instaurando, se for o caso, o competente processo de tomada de contas especial e comunicando o resultado das providências adotadas a este Tribunal, ao té rmino do prazo anteriormente estabelecido;

1.7.4. determinar à Secretaria de Controle Externo no Estado de Minas Gerais que monitore o cumprimento das determinações consignadas nos itens anteriores.” (grifos nossos)

2. O presente recurso originou-se de Representação (peça 1, p. 1-70), formulada pelo Município de Alfenas-MG, acerca de possíveis irregularidades ocorridas no ente municipal, relacionadas à aplicação de recursos federais, no período de 2009 a 2012, sob a responsabilidade de Luiz Antônio da Silva, ex-prefeito municipal.

3. De acordo com resumo elaborado pela unidade técnica (peça 2, p. 1), as irregularidades noticiadas consistiram em:

“2.1 município de Alfenas recebeu do Ministério da Saúde, no período de janeiro de 2011 a dezembro de 2012, o valor de R$ 78.075.553,15, e com esses recursos realizou o pagamento aos prestadores de serviços de saúde, no valor de R$ 69.740.859,00, mas a administração atual da prefeitura somente encontrou depositado na conta bancária específica, ao final do exercício de 2012, o valor de R$ 1.456.331,40, restando diferença não localizada no valor de R$ 6.878.362,75 (peça 1, p. 2, 12-14).

2.2 realização de adiantamento, a título de auxílio para tratamento fora do domicílio (ATFD), na forma da Lei Municipal 3842, de 23 de setembro de 2005, em valores superiores ao limite de R$ 10.000,00 (peça 1, p. 2-3 e 16-22).

2.3 indícios de descontrole do almoxarifado da secretaria municipal de educação, pois muitos produtos e materiais permanentes foram classificados na situação de desaparecidos e alguns apresentavam a quantidade superior às demandas das escolas, a exemplo do estoque de 33.500 kg de maças (peça 1, p. 3-4 e 24-40).

2.4 desvio de finalidade dos gêneros alimentícios da merenda escolar, conforme declarações da responsável pelo estoque, Sra. Sandra Quirino de Oliveira Brito, que esclareceu sobre a entrega em locais distintos das escolas municipais (peça 1, p. 5 e 44-56).

2.5 a secretaria municipal de ação social desviou os recursos do programa federal bolsa família, que foram depositados na conta bancária 41.306-2 – Recursos do IGD/Bolsa Família, para o pagamento de cestas básicas, no valor de R$ 24.375,00, e subvenções sociais ao SARAI e à Associação Beneficente Caritas, no valor total de R$ 9.500,00 (peça 1, p. 5 e 60-62).

2.6 desvio de parte dos recursos federais transferidos para o CRAS volante, que foram depositados na conta bancária 42.088-3, em favor do Fundo Municipal de Saúde, no valor de R$ 35.000,00 (peça 1, p. 6 e 59).

2.7 desvio de finalidade dos recursos depositados na conta bancária 41.309-7 – PB – VII – CRIANÇA/IDOSO – CRAS, no valor de R$ 24.630,00, sendo parte para o pagamento de despesas com cestas básicas, no valor de R$ 19.630,00, e o restante como subvenção social ao Lar São Vicente, no valor de R$ 6.800,00 (peça 1, p. 6 e 63-65).

2.8 desvio de parte dos recursos federais transferidos para a conta bancária 41.310-0 PFMC – II CREAS, no valor total de R$ 88.097,54, sendo parte como subvenção social ao grupo arco-íris, no valor R$ 26.400,00, e o restante para cestas básicas, no valor de R$ 24.375,00, para o restaurante popular, no valor R$ 24.375,00, e, por fim, para as clínicas de reabilitação – convênios municipais, no valor de R$ 28.734,50 (peça 1, p. 7 e 66-70).

2.9 desvio de finalidade dos recursos depositados na conta 41.311-9 PFMC – III CREAS, no valor de R$ 13.200,00, na concessão de subvenção social para o grupo arco-íris (peça 1, p. 7 e 58).”

4. Esta Corte, por intermédio do Acórdão 2.037/2014 – Segunda Câmara, manifestou-se na forma transcrita na introdução acima.

2

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.898/2013-7

5. Insatisfeita com a deliberação descrita no item 1.7.3 do acórdão recorrido, que se relaciona especificamente com as irregularidades ligadas ao Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família – IGD/PBF, dentre outras, a Secretaria-Executiva do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS interpôs o presente pedido de reexame (peça 37), requerendo:

“(...) o recebimento e o processamento do presente Pedido de Reexame, esperando a reforma do Acórdão no tocante à determinação de apurar as irregularidades na aplicação de recursos originados do MDS relativas a repasses ao município de Alfenas/MG, no período de 2009 a 2012, instaurando, se for o caso, o competente processo de tomada de contas especial e comunicando o resultado das providências adotadas a esse Tribunal, tendo em vista a incompetência do MDS para a adoção das medidas determinadas.”

6. A Secretaria de Recursos (Serur), em sua primeira manifestação, posicionou-se, de forma unânime (peças 46-48), pela negativa de provimento ao recurso, cuja instrução transcrevo a seguir, com as supressões que entendo cabíveis (peça 46):

MÉRITO

4. Delimitação

4.1. Constitui objeto do recurso a seguinte questão:

a) Se é competência do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS fiscalizar a utilização de recursos relativos ao apoio financeiro à gestão do Programa Bolsa Família - PBF (peça 37).

5. Competência do MDS e fiscalização do uso dos recursos relativos ao apoio financeiro à gestão do PBF (peça 37)

5.1. A deliberação ora em debate decorreu primordialmente das conclusões da unidade técnica de que cabe ao MDS fiscalizar a aplicação dos recursos de transferências federais, vinculados ao IGD/PBF, conforme trecho da instrução transcrito no recurso (peça 37, p. 3-4).

5.2. O recorrente, contudo, entende não ser competente para apurar as irregularidades na aplicação de recursos originados do MDS, na forma prescrita pelo item 1.7.3 do acórdão recorrido, tendo em vista os seguintes argumentos:

a) A transferência de recursos para as ações de apoio financeiro à execução e à gestão descentralizada do PBF está prevista, como obrigatória, no art. 8º da Lei 10.836/2004 (peça 37, p. 4). Esse dispositivo estabelece, também, o arranjo para a cooperação interfederativa na execução e gestão do PBF, instituição do IGD e sistemática de prestação de contas dos recursos, como cita a Nota Técnica Conjunta n. 42 SENARC-SNAS/MDS (peça 37, p. 27-28);

b) O IGD/PBF, utilizado no âmbito estadual, distrital e municipal, visa medir resultados da gestão descentralizada, com base na atuação do gestor do ente subnacional, na execução de diversas ações, a exemplo da articulação intersetorial. Incentiva, também, a obtenção de resultados qualitativos e é utilizado para cálculo do montante a ser transferido;

c) Os recursos repassados pela União aos entes federados para apoio financeiro em ações de gestão e execução descentralizada do PBF se originam do Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS com destino aos fundos de assistência social dos estados, municípios e Distrito Federal, conforme o art. 4º do Decreto 7.788/2012, na modalidade fundo a fundo;

d) Os resultados alcançados pelos entes federados são considerados prestação de contas dos recursos transferidos, nos termos do art. , § 5º, da Lei 10.836/2004. Com isso, o Decreto 5.209/2004 prevê a necessidade de instauração e tomada de contas especial – TCE pelo MDS apenas no caso de manipulação indevida dos indicadores que compõem o IGD, nos termos do art. 11-H do referido diploma, com retorno dos recursos ao FNAS, para ajustes no índice, de modo a impedir repasses impróprios (peça 37, p. 5-6);

e) A lógica dos repasses para apoio financeiro decorrem do atingimento de resultados em ações já executadas. Portanto, é diferente da sistemática de transferência para execução de ações específicas. Aprovadas as contas com a obtenção do índice, o envio dos valores se torna definitivo e a aplicação deverá ser verificada pelo recebedor, o que diferencia o caso da aplicação indevida (peça 37, p. 5-6).

f) Cada município faz jus, por exemplo, ao índice alcançado multiplicado pelo valor de R$ 3,25 e pelo número de cadastros válidos e atualizados podendo haver acréscimo de 10%, em razão de o

3

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.898/2013-7

desempenho em outras atividades, como descrito na Nota Técnica Conjunta n. 42 SENARCSNAS/MDS (peça 37, p. 33);

g) Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios submeterão suas prestações de contas às respectivas instâncias de controle social, ou seja, ao respectivo Conselho de Assistência Social, responsável pela análise dos documentos e comprovação da aplicação dos valores, conforme a legislação correlata, (peça 37, p. 6). É diferente da prestação de contas de recursos do IGD, que se faz com os indicadores obtidos;

h) O Parecer n. 80/2013/CONJUR-MDS/CGU/AGU (peça 37, p. 15-22) concluiu que, por opção legislativa, não se pode atribuir ao MDS a fiscalização da aplicação dos recursos repassados obrigatoriamente aos entes federados para gestão e execução descentralizada do PBF e do Sistema Único de Assistência Social – Suas - Suas, cuja transferência está condicionada ao alcance de desempenho mínimo na realização dessas atividades (peça 37, p. 7);

i) O Acórdão 2.037/2014 – Segunda Câmara se fundamenta na existência de competência concorrente para apuração de irregularidades na aplicação dos recursos federais do IGD/PBF repassados, tendo como base os artigos 2º, caput e inciso III; 11-F, caput e inciso II; e 33, caput e § 2º, do Decreto 5.209/2004, transcritos no recurso (peça 37, p. 7-8). Essa fundamentação está equivocada, conforme argumentação colacionada na Nota Técnica Conjunta n. 42 SENARCSNAS/MDS (peça 37, p. 23-43) e no Parecer n. 80/2013/CONJUR-MDS/CGU/AGU (peça 37, p. 15-22) e resumida na peça recursal;

j) O inciso III do art. 2º do Decreto n. 5.209/2004 se refere à fiscalização finalística do programa e não a repasses de recursos para apoio à gestão. O inciso II do art. 11-F do mesmo diploma normativo também não permite concluir pela competência fiscalizatória do MDS (peça 37, p. 8);

k) A informação ao MDS sobre a aprovação ou não das contas condiciona repasses futuros a título de apoio financeiro, mas não gera obrigação de devolução dos recursos à União, pois, uma vez atingido o índice, a transferência se torna definitiva. Com isso, havendo irregularidade na aplicação dos valores, a quantia deverá ser devolvida ao fundo municipal ou estadual e não ao FNAS, o que afasta a competência do MDS sobre o caso (peça 37, p. 8);

l) O art. 33 do Decreto também não se sustenta, pois trata de recebimento indevido de benefícios do PBF (art. 14 e 14A da Lei 10.836/2004) e não da utilização irregular de recursos destinados a apoio financeiro à gestão, por meio do IGD (peça 37, p. 8);

m) Além dos argumentos acima, a Nota Técnica Conjunta n. 42 SENARC-SNAS/MDS (peça 37, p. 23-43) lembra que o cofinanciamento do aprimoramento da gestão do PBF e do Sistema Único de Assistência Social – Suas é uma das competências da União, com base no art. 12 da Loas, com repasses automáticos pelo FNAS, cumpridas as condições impostas, conforme artigos 30 e 30-A da norma (peça 37, p. 23-24);

n) Detalha a Nota Técnica Conjunta n. 42 SENARC-SNAS/MDS que os recursos repassados pelo FNAS serão acompanhados e controlados pelos órgãos de controle do ente que utilizá-los, nos termos do art. 30-B da Loas, cabendo aos órgãos gestores de assistência social a gestão dos respectivos fundos e aos Conselhos de Assistência Social a orientação e o controle (peça 37, p. 2425);

o) O PBF, criado pela Lei 10.836/2004, constitui relevante ação de transferência de renda, tendo adesão de todos os municípios, estados e Distrito Federal, os quais recebem apoio financeiro quando alcançam índices mínimos de desempenho na gestão do Cadastro único para Políticas Sociais do Governo Federal do próprio bolsa família, medidos pelo IGD; (peça 37, p. 25-26);

p) Conforme o art. 2º da Portaria GM/MDS n. 148/2006, o repasse de recursos do IGD à gestão municipal se fundamentaria na remuneração pela execução prévia de diversas atividades no município, a exemplo da gestão de benefícios. Tendo em vista considerar-se a portaria instrumento normativo frágil, esses dispositivos foram inseridos, por meio da Lei 12.058/2009, como parágrafos, no art. 8º da Lei 10.836/2004, com convalidação das transferências efetivadas com base na norma anterior (peça 37, p. 26-27);

q) O Índice de Gestão Descentralizada do Suas - IGD/SUAS, descrito no art. 12-A da Lei 8.742/1993 e regulamentado pelo Decreto n. 7.636/2011, apresenta sistemática semelhante ao IGD/PBF. A utilização dos valores destinados ao aprimoramento da gestão do Suas e do PBF, repassados pelo FNAS, deve ser precedida de planejamento de atividades, com inclusão no Plano de Assistência Social e incorporadas ao orçamento do ente federativo, após apreciação e

4

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.898/2013-7

deliberação do Conselho de Assistência Social (peça 37, p. 29-30);

r) De acordo com a Constituição Federal, as ações na área de assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, sendo que a Lei 8.742/1993 – Lei Orgânica da Assistência Social - Loas detalha as fontes de financiamento, prestação de contas e regulamentação do FNAS, fundo público regulamentado pelo Decreto 7.788/2012, destinado ao cofinanciamento da gestão, serviços, programas, projetos e benefícios na área assistencial. O art. 3º do referido decreto prevê a possibilidade de descentralização dos recursos depositados (peça 37, p. 31).

s) No Senarc, cabe à Coordenação-Geral de Execução Orçamentária e Financeira a interlocução com o FNAS para transferência de valores do IGD a cada ente federativo, com base em cálculos realizados pela Coordenação de Apoio à Gestão Descentralizada (peça 37, p. 32);

t) A sistemática utilizada para proporcionar o apoio financeiro à gestão descentralizada do PBF é distinta do modelo de descentralização previsto no Decreto-Lei 200/1967, art. 10, caput e §§ 1º, e 6º. No Bolsa Família, a atividade-fim é custeada diretamente pela União, por meio da Caixa Econômica Federal. Apenas as atividades de gestão e execução local são descentralizadas, de modo a impedir elevados gastos federais. Além disso, os valores não são transferidos por convênio e não se destinam a unidades aparelhadas, como previsto no Decreto-Lei (peça 37, p. 34);

u) O MDS preventivamente estabeleceu, na composição de mensuração do IGD, a necessidade do envio ao órgão pelos entes recebedores dos recursos informações sobre a comprovação de gastos pelos Fundos municipais e estaduais de assistência social aos respectivos Conselhos, além das manifestações sobre as contas. Essa sistemática, inserida no SUASWEB, tem se mostrado bastante eficiente (peça 37, p. 36-37);

v) Os recursos oriundos do IGD estariam sujeitos ao que dispõe a Lei 4.320/1964, pois devem constar previamente do orçamento dos entes federados, cabendo ao Poder Executivo o controle da execução orçamentária, quanto à legalidade dos atos, sem prejuízo da atuação dos órgãos de controle. Não é competência do MDS (peça 37, p. 39-40);

w) Pela interpretação errônea dos dispositivos legais, o MDS têm sido instado a se manifestar, além da competência dele, em demandas de autoridades como a Controladoria-Geral da União, envolvendo recursos destinados à gestão e execução do PBF,o que afasta esses técnicos do foco primordial das investigações, que é o próprio benefício (peça 37, p. 42-43);

Análise

5.3. Não assiste razão ao recorrente. O MDS busca abster-se da competência para fiscalizar a aplicação dos valores destinados à gestão e execução descentralizada do PBF, com base primordialmente na existência de índice destinado especialmente a medir os resultados dessas ações nos entes subnacionais.

5.4. Não se pode conceber a divisão de tratamento proposta pelo recorrente de desvincular a fiscalização sobre o benefício em si do controle das ações de gestão e execução do programa. São facetas interdependentes.

5.5. Os benefícios do PBF são operacionalizados e fiscalizados pela União, por intermédio da Caixa Econômica Federal. Seria incoerente retirar o ente federal do papel de fiscalizador das ações de execução e gestão do programa, tendo em vista que as irregularidades nessa seara são os fatores de maior preponderância nos desvios no âmbito dos beneficiários. Poder fiscalizar o pagamento das transferências e se afastar da administração local do Bolsa Família seria a ruína do próprio sistema.

5.6. Pode-se citar, como exemplo, representação apresentada ao Tribunal sobre fragilidades na gestão do programa no Município de Palmas/TO, com possíveis pagamentos irregulares de benefícios, tratada no TC 004.991/2005-3, julgado por meio do Acórdão 451/2008 – Plenário. Na ocasião, o Tribunal, por meio do item 9.3 do julgado, não vislumbrou problemas interpretativos em proferir determinação à Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, para que o ente promova fiscalização tendo como objeto a gestão do Programa Bolsa Família naquele ente municipal.

5.7. Nessa linha, de acordo com o parágrafo único do art. 1º da Lei 10.836/2004, a finalidade do Programa Bolsa Família é exatamente a unificação dos procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda do Governo Federal, ainda que essas ações possam ser descentralizadas a Estados, Distrito Federal e Municípios, na forma do art. 8º do mesmo diploma.

5.8. O IGD/PBF constitui apenas instrumento do ente federal para fomentar resultados

5

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.898/2013-7

satisfatórios nos demais atores da federação na gestão e execução do Bolsa Família, com prestações de contas ordinárias ao ente federado, sem que retire da União o poder-dever de fiscalizar a aplicação dos recursos destinados a essas ações.

5.9. Por oportuno, cabe consignar que não se identifica, no que tange à fiscalização, a diferenciação dada pelo recorrente ao inciso III do art. 2º do Decreto 5.209/2004, que regulamenta a Lei 10.836/2004, com redação dada pelo Decreto 7.332/2010, entre ações finalísticas e de gestão e execução. Dita o dispositivo que:

Art. 2º Cabe ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome coordenar, gerir e operacionalizar o Programa Bolsa Família e, em especial, executar as seguintes atividades:

(...)

III - acompanhar e fiscalizar a execução do Programa Bolsa Família, podendo utilizar-se, para tanto, de mecanismos intersetoriais;

5.10. Ao contrário, o dispositivo atribui ao recorrente a tarefa de coordenar, gerir e operacionalizar o PBF, mesmo com a previsão de descentralização das tarefas, além da fiscalização finalística do programa, ações, portanto, no mesmo patamar. Verifica-se, em interpretação teleológica do normativo, que essa conformação permite que o mesmo ente que tem prerrogativa para fiscalizar o pagamento do benefício possa, também, atestar a aplicação dos recursos de gestão e execução.

5.11. De outro lado, não obstante a composição do IGD/PBF se refira a ações já executadas como afirma o recorrente, os recursos enviados com base no índice aprovado mantêm destinação definida no Decreto 5.209/2004, em seu art. 11-C. Portanto, a aplicação dos valores transferidos na modalidade fundo a fundo não se afasta dos fins de gestão e execução do programa e constitui objeto de fiscalização pela União.

5.12. Coaduna-se com o posicionamento do MDS de que a suspensão dos repasses para ações de gestão e execução, prevista no art. 11-H do Decreto 5.209/2004, destina-se ao futuro e se refere a irregularidades na composição do IGD.

5.13. Todavia, o parágrafo único do mesmo dispositivo, ao invés de refutar, confirma a competência fiscalizatória do MDS. A aplicação indevida dos recursos repassados com base em IGD baseado em dados falsos ou pouco confiáveis autoriza a instauração de TCE pelo órgão federal.

5.14. Em igual medida, a atuação do ente, como coordenador e responsável pela gestão e operacionalização do programa, impõe-lhe a fiscalização da aplicação das transferências fundo a fundo nos fins pré-estabelecidos, sob pena de fragilizar as prerrogativas da União e, por conseguinte, o próprio Bolsa Família.

5.15. Também não há óbice operacional e jurídico a que, em caso de TCE, o ente federal determine a devolução dos recursos ao Fundo Municipal ou Estadual de Assistência Social. Ao contrário, o multicitado § 6º do art. 8º da Lei 10.836/2004 atribui ao Poder Executivo Federal a tarefa de regulamentar a restituição dos valores irregularmente aplicados, em caso de não aprovação inclusive das contas ordinárias.

5.16. De fato, a questão tem sido tratada em portarias do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, o que demonstra a ascendência jurídica do ente em relação ao recebedor dos recursos oriundos do IGD/PBF.

5.17. Nessa linha, o § 2º do art. 8º da Portaria MDS 754, de 20/10/2010; e o § 2º do art. 6º-A da Portaria MDS 256, de 19/3/2010, com redação semelhante, tratam atualmente da matéria. De acordo com as normas, em caso de não aprovação ou aprovação parcial das contas:

I - os recursos financeiros referentes às contas rejeitadas serão restituídos, no prazo de 30 (trinta) dias contados da formalização da manifestação do Conselho Municipal de Assistência Social, pelo ente federado ao respectivo Fundo de Assistência Social; e

II - o Conselho de Assistência Social informará ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, por meio de sistema informatizado, tanto a decisão, com o detalhamento dos motivos que a ensejaram, quanto a devolução dos recursos ao Fundo Municipal de Assistência Social.

5.18. Verifica-se que o recorrente tem competência clara sobre a fiscalização da aplicação dos recursos destinados à gestão e execução do programa e não poderia ser diferente, dada a posição de coordenador do programa, com poder de impor ao ente federado a devolução de valores não

6

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.898/2013-7

aplicados nas finalidades previstas, a exemplo da irregularidade tratadas na deliberação recorrida. 5.19. Inclusive, a prática de órgãos federais de controle determinarem a devolução de recursos repassados na modalidade fundo a fundo aos próprios fundos recebedores é chancelada com frequência em atuações do Tribunal, em TCEs envolvendo o Sistema Único de Saúde – SUS, a exemplo dos Acórdãos 1.435/2014 – Segunda Câmara e 1.321/2014 – Primeira Câmara.

5.20. Do mesmo modo, não foi preventivamente, como afirma o órgão, que se previu, na composição do IGD, informações sobre a comprovação de gastos pelos Fundos municipais. Como demonstrado acima, trata-se de prerrogativa inserida na competência fiscalizatória federal.

5.21. Em concordância com o posicionamento da unidade técnica (peça 23, p. 5), constata-se, após a análise da legislação específica, que a matéria em debate tem similaridade com as transferências fundo a fundo no âmbito da saúde. Em ambos os casos, não obstante as prestações de contas ordinárias estejam circunscritas aos entes recebedores, a fiscalização sobre os repasses é, de fato, concorrente.

5.22. Para tanto, cabe acrescentar ao Acórdão 523/2014, citado pelo recorrente, o Acórdão 2.605/2014, ambos da Segunda Câmara, com argumentos que se incorporam com perfeição ao debate travado nos presentes autos:

Por conseguinte, dentro desse modelo de financiamento da saúde, é cabível a fiscalização tanto por órgãos estaduais como por federais. Esse controle é levado a efeito de várias formas: por meio das prestações de contas ordinárias; acompanhamentos por diversos órgãos e fiscalização pelos órgãos competentes, na forma definida na legislação.

Especificamente quanto à prestação de contas ordinária, a Lei 8.080, de 1990, não estabelece essa exigência para a União. Pelo contrário, o Decreto 1.651/1995, art. , incisos I e II, é bem claro quanto à competência exclusiva dos Tribunais de Contas Estaduais para apreciar as prestações de contas anuais dos gestores dos fundos de saúde municipais ou estaduais. No âmbito deste Tribunal sequer há divergência quanto a essa questão. Veja-se, por exemplo, trecho do voto que fundamentou o Acórdão 3387/2010-Plenário (TC - 300.362/1996-0), proferido pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues:

(...)

Entretanto, importante é enfatizar que no trecho supratranscrito se faz referência às contas ordinárias anuais do gestor do fundo municipal de saúde. O fato de o Tribunal não julgar as contas ordinárias dos gestores de fundo de saúde não obsta o seu controle mediante fiscalização, quer direta quer indireta. Nesse sentido os seguintes dispositivos da Lei 8080, de 1990:

Art. 33 (...)

§ 4º O Ministério da Saúde acompanhará, através de seu sistema de auditoria, a conformidade à programação aprovada da aplicação dos recursos repassados a Estados e Municípios. Constatada a malversação, desvio ou não aplicação dos recursos, caberá ao Ministério da Saúde aplicar as medidas previstas em lei.

Art. 35.(...)

§ 6º O disposto no parágrafo anterior não prejudica a atuação dos órgãos de controle interno e externo e nem a aplicação de penalidades previstas em lei, em caso de irregularidades verificadas na gestão dos recursos transferidos. Resta claro que tais procedimentos não excluem a ação fiscalizadora concorrente do Tribunal de Contas da União e do Controle Interno do Poder Executivo (arts. 70 e 74 CF). Portanto, quanto se tratar de verbas federais, o TCU é competente para exigir, por meio de tomada de contas especiais, o ressarcimento do dano, seja dos gestores seja dos entes federados, conforme evidenciado, inclusive, em inúmeros acórdãos (Acórdãos 2546/2012-2ª Câmara, 4240/2012-2ª Câmara, 6610/2012-1ª Câmara).

5.23. No que concerne aos recursos para gestão e execução do PBF, em que pese a legislação não tenha o detalhamento das normas do Sistema Único de Saúde, a competência fiscalizatória dos órgãos federais sobre irregularidades na aplicação dos recursos transferidos fundo a fundo tem a mesma estrutura dada à saúde, como destacado anteriormente. As contas ordinárias são de competência do ente, sem afastar o poder-dever fiscalizatório de todos os envolvidos, especialmente o gestor federal.

5.24. Para afastar em definitivo as dúvidas acerca da matéria, a Portaria MDS 754/2010, em seu art. 7º, dispôs no seguinte sentido:

7

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.898/2013-7

Art. 7º A comprovação de gastos relativa à aplicação dos recursos recebidos a título de apoio à gestão descentralizado do PBF e do CadÚnico, de acordo com a sistemática estabelecida na presente Portaria, deverá acompanhar a prestação de contas anual dos respectivos fundos municipais de assistência social e ficará disponível, no próprio município, ao MDS e aos órgãos de controle interno e externo, para verificação quando for o caso.

5.25. Sem que o MDS tivesse competência fiscalizatória sobre a aplicação dos recursos, como afirma no recurso, não haveria sentido manter os comprovantes de gastos à disposição do órgão para verificação, quando necessário. É por conta disso que se avolumam as demandas dos órgãos de controle ao recorrente, ao serem identificadas irregularidades na aplicação desses valores, como relatado na Nota Técnica Conjunta n. 42 SENARC-SNAS/MDS (peça 37, p. 42-43).

5.26. Conclui-se, portanto, que o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e os demais órgãos federais de controle são competentes para fiscalizar os recursos destinados para apoio financeiro às ações de gestão e execução descentralizada do Programa Bolsa Família, previstos na Lei 10.836/2004.

CONCLUSÃO

6. Das análises anteriores, conclui-se que o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e os demais órgãos federais de controle são competentes para fiscalizar os recursos destinados para apoio financeiro às ações de gestão e execução descentralizada do Programa Bolsa Família, previstos na Lei 10.836/2004.

6.1. Dessa forma, os argumentos apresentados pelo recorrente não têm o condão de modificar a deliberação recorrida.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

7. Diante do exposto, com fundamento no artigo 48, da Lei 8.443/1992, submetem-se os autos à consideração superior, com posterior encaminhamento ao Gabinete do Relator, propondo:

a) conhecer do recurso e, no mérito, negar-lhe provimento;

b) comunicar ao recorrente a deliberação que vier a ser proferida por esta Corte.”

7. O então Relator, Ministro Raimundo Carreiro, solicitou o pronunciamento do Ministério Público junto ao TCU – MP/TCU no Despacho de peça 49.

8. O MP/TCU discordou da unidade técnica, no sentido de dar provimento integral ao recurso, tornando insubsistente a determinação constante do subitem 1.7.3 do acórdão recorrido, manifestando-se nos seguintes termos (peça 61):

“Trata-se de Pedido de Reexame interposto pela Secretaria Executiva do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS contra o Acórdão n.º 2.037/2014 – 2.ª Câmara, mais especificamente em face do comando constante do subitem 1.7.3, por meio da qual o TCU determinou àquela unidade que apurasse irregularidades na aplicação de recursos do Programa Bolsa Família – PBF – no Município de Alfenas entre 2009 e 2012 e, se fosse o caso, instaurasse tomadas de contas especiais (peça n.º 27).

2. As irregularidades noticiadas na Representação originária consistem, basicamente, no possível desvio de recursos oriundos do repasse para apoio financeiro ao Programa Bolsa Família por parte do Município de Alfenas/MG, no montante de R$ 33.875,00, mediante a realização de pagamentos para suprir despesas supostamente não condizentes com os objetivos do PBF, a saber:

2.1. pagamento de cestas básicas no valor de R$ 24.375,00;

2.2. repasse de subvenções municipais ao SARAI e à Associação Beneficente Cáritas no valor de R$ 9.500,00.

3. Desse modo, por meio do Acórdão de Relação n.º 2.037/2014 – 2.ª Câmara (peça n.º 27), o TCU determinou ao MDS que apurasse as ocorrências e instaurasse, se necessário, a competente TCE. 4. O Recorrente, inconformado com esse decisum, defende que a transferência de recursos para as ações de apoio financeiro à execução e à gestão descentralizada do PBF, prevista na Lei n.º 10.836/2004, apresenta uma sistemática própria, diversa daquela utilizada para os demais repasses da União, na qual há um Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família – IGD-PBF – cuja finalidade é medir os resultados da gestão e calcular o montante de recursos a ser transferido a título de apoio financeiro.

8

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.898/2013-7

5. Dessa forma, sustentam, resumidamente, que o Ministério seria responsável pela instauração de TCE’s sobre manipulações indevidas do aludido índice, sendo o atingimento deste índice a própria prestação de contas, mas sem que isso importe a fiscalização da aplicação direta dos valores transferidos, uma vez que esse repasse é efetuado com base no atingimento de ações já executadas, e não de ações realizadas após a transferência.

6. Já a Serur se posiciona pela legitimidade da determinação supra, sob o entendimento de que Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e os órgãos de controle são competentes para fiscalizar a aplicação dos recursos destinados ao Bolsa Família, previstos na Lei n.º 10.836/2004, razão pela qual propõe a negativa de provimento ao presente Pedido de Reexame (peças n.ºs 46, 47 e 48).

7. Em atenção à honrosa oitiva propiciada pelo ilustre Relator, Ministro Raimundo Carreiro (peça n.º 49), faremos as considerações meritórias que julgamos pertinentes para o deslinde do feito.

8. Para melhor compreensão do tema, importante ter em mente que o Bolsa Família é um programa de transferência de renda com diversos benefícios destinados a unidades familiares em situação de pobreza ou extrema pobreza (matéria alheia ao escopo deste feito) e com a previsão de remuneração pela execução e gestão descentralizada do PBF, paga aos Estados e aos Municípios que aderirem ao programa e alcançarem o índice mínimo de gestão descentralizada, de que trata o § 2.º do art. 8.º da Lei n.º 10.836/2004, sendo o cerne desta Representação exatamente perquirir se é cabível ou não a instauração de TCE para verificar a aplicação desses valores recebidos a título remuneratório para apoio à gestão descentralizada.

9. A Lei que criou o PBF instituiu, como dito acima, uma remuneração aos operadores do programa por manterem os cadastros fidedignos e atualizados e por averiguarem, regularmente, o cumprimento das condicionalidades de educação e de saúde por parte do público alvo efetivamente recebedor dos benefícios.

10.Tal remuneração tem como parâmetro de cálculo o Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família – IGD –, instituído pelo art. 8.º, § 2.º, da Lei n.º 10.836/2004 e regulamentado pelo Decreto n.º 5.209/2004 e pela Portaria MDS n.º 754/2010, que prevêem quatro fatores de cálculo (art. 3.º da Portaria), sendo que o não cumprimento de qualquer um deles implica o não recebimento da remuneração.

11.Vale destacar, ainda, que esse índice é calculado mensalmente pelo MDS, com base em parâmetros e variáveis mais recentes disponíveis, dando origem ao fator multiplicador incidente sobre o valor de referência de R$ 3,25 para cada cadastro válido e atualizado no município, até o limite da estimativa do número de famílias identificadas como público alvo do Cadastro Único da localidade, valendo-se dos dados do Censo do IBGE.

12.Em linhas gerais, caso o IGD atinja o valor mínimo de 0,55, os entes federados que aderirem ao programa farão jus à aludida remuneração pela operacionalização do sistema PBF, na forma descrita acima. Na hipótese de não atingirem esse valor, nada receberão, muito embora continuem atuando como gestores do programa, cabendo-lhes buscar reverter o índice para virem a perceber novamente a remuneração em questão.

13.Percebe-se claramente, da sistemática acima descrita, que o repasse de recursos do PBF para o apoio à execução e gestão descentralizadas não se confunde com as demais concessões de dinheiro a título de convênios ou outros ajustes congêneres, uma vez que a União não pactua previamente um certo objetivo para em seguida transferir os recursos para a consecução desse objeto.

14.Ao contrário, o Município ou Estado que almejar receber esse recurso de apoio ao PBF deverá criar, às suas expensas, um serviço responsável pela implantação e manutenção dos cadastros, bem como pela verificação das condicionalidades de saúde e de educação, a fim de atingir o IGD mínimo, e, somente a partir de então, fazer jus aos valores da remuneração pela operacionalização do programa, sem que haja vinculação dessa remuneração com os gastos passados incorridos pelo ente ou mesmo com os dispêndios futuros.

15.Dessa forma, esse repasse não se confunde com os mecanismos rotineiros de transferências de recursos federais, sobre os quais incidem as tradicionais formas de controle formal e finalístico. Diferentemente, trata-se de mera remuneração por serviços prestados, ainda que condicionada ao atingimento de determinado padrão de qualidade (IGD), a qual se equipararia, por exemplo, ao pagamento que a União faz a determinados agentes financeiros (como a Caixa Econômica Federal, o Banco do Brasil, o Banco do Nordeste, etc.) para atuarem como operadores de alguns programas

9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.898/2013-7

federais, fazendo estes entes jus a uma remuneração por serviços prestados, mas sem a necessidade de prestação de contas específica sobre os futuros gastos advindos deste repasse de dinheiro.

16.O mesmo ocorre na operacionalização do Bolsa Família, no qual a escolha adotada pelo legislador recaiu não nos bancos públicos ou na contratação de entes privados (em relação aos quais sequer se cogitaria de exigir prestação de contas específica atinente aos valores remuneratórios recebidos por serviços prestados), mas nos próprios entes federados, tendo por diretriz a ordem constitucional da assistência social estabelecida no art. 204, inciso I, da Lei Maior. 17.Do ponto de vista da própria operacionalidade do sistema, tal opção de transferir os serviços de apoio ao PBF aos entes federados e, ao mesmo tempo, remunerá-los por isso, se justifica pelo fato de serem possivelmente os únicos com estrutura e capilaridade suficiente para bem implementar e gerir o Programa Bolsa Família, sem que essa opção desnature a natureza dos recursos repassados a esse título, que é remuneratória e condicionada ao atingimento do IGD (referencial de qualidade da execução dos serviços prestados), e não convenial ou congênere.

18.Por esse prisma, entende-se equivocada a determinação do TCU constante do subitem 1.7.3 do Acórdão n.º 2.037/2014 – 2.ª Câmara, para que o MDS que apure a aplicação dos valores repassados a título de apoio à execução e gestão do PBF, visto que tais valores não são repassados para serem aplicados estritamente em determinado fim previamente pactuado, como nos convênios, senão a título remuneratório, em razão da manutenção de cadastros fidedignos, confiáveis e atualizados do Bolsa Família e da verificação das condicionalidades de saúde e de educação dos seus beneficiários, serviços esses efetivamente prestados pelos Estados e Municípios e que possibilitam à União implementar a política pública de transferência de renda idealizada pelo legislador, cuja medição se dá exclusivamente mediante o IGD-PBF, e não pela aplicação dos recursos repassados em determinado objeto específico.

19.A propósito, poder-se-ia argumentar que a União, ao expedir o Decreto n.º 5.209/2004, mais precisamente no seu artigo 11-C, intentou vincular a aplicação dos recursos em questão a determinados gastos, com potencial alteração da natureza remuneratória desses valores; contudo, não nos parece ser essa a melhor interpretação, por ter a norma em questão um viés orientador e também por materializar rol exemplificativo dos possíveis dispêndios com os recursos advindos do art. 8.º da Lei n.º 10.836/2004, com o nítido propósito de nortear os entes federados ao permanente atingimento do valor mínimo do IGD, conquanto sem caráter obrigacional.

20.Também o repasse fundo a fundo não descaracteriza essa natureza remuneratória dos recursos em tela, uma vez que o valor recebido a título de apoio ao PBF ingressa para os Estados e Municípios como receita orçamentária, ainda que diretamente no fundo de assistência social. Portanto, tal receita deve observar todos os demais trâmites legais previstos para ser despendido, tanto no que concerne à licitação e à finalidade do gasto, quanto em relação à observância aos estágios orçamentários da despesa (empenho, liquidação e pagamento), dentre outros referenciais normativos, devendo estar em plena conformidade com os ditames legais estaduais e municipais, e sujeitando-se ao controle exercido pelos correspondentes Tribunais de Contas e demais órgãos de fiscalização.

21.Vale pontuar que, no caso tratado neste feito, referente ao Município de Alfenas/MG, a representação originária não aponta uma irregularidade concreta na aplicação dos recursos municipais, senão um aparente desvio de finalidade entre os recursos recebidos a título de apoio ao PBF e as possíveis ações a serem custeadas com tais valores, o que, como visto acima, não subsistiria, diante da natureza remuneratória desse recurso, não havendo a mencionada vinculação dos gastos, tampouco o alegado desvio de finalidade.

22.Por fim, destaque-se que restaria sem respaldo na documentação inicial trazida aos autos a remessa de cópia da documentação ao Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais – TCE/MG – , porquanto sequer suscitada eventual irregularidade no dispêndios em si por parte do Município de Alfenas/MG, mas, como dito acima, apenas uma possível não vinculação à suposta finalidade estabelecida pelo ente federal para o recurso em questão, a qual não se confirmou.

23.Dessa forma, com essas breves considerações meritórias e diante da nossa firme convicção de que os recursos de apoio a gestão e execução descentralizada do Bolsa Família têm natureza meramente remuneratória, ainda que com pagamento condicionado ao atingimento de determinado padrão de qualidade (IGD), esta representante do Ministério Público, com as escusas por divergir da Serur, manifesta-se no sentido do conhecimento do Pedido de Reexame interposto Secretário

10

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.898/2013-7

Executivo do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, para, no mérito, dar-lhe provimento integral, tornando insubsistente a determinação constante do subitem 1.7.3 do Acórdão n.º 2.037/2014 – 2.ª Câmara.”

9. Em virtude da apresentação de diversos elementos pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e Ministério da Saúde (peças 42-43; 54-55; 59-60; 66; 73-78; e 83-85), o então Relator determinou a reapreciação da matéria tanto pela Serur quanto pelo MP/TCU por meio do Despacho de peça 79.

10. Assim, reexaminando a matéria, a Serur lançou a sua segunda manifestação de mérito, ratificando a anterior, a qual contou com o apoio de seu corpo diretivo (peças 91-92) e cujo teor transcrevo a seguir, novamente com as supressões que entendo pertinentes (peça 90):

ADMISSIBILIDADE

3. Reitera-se o exame preliminar de admissibilidade (peças 38-39), ratificado pelo Exmo. Sr. Ministro-Relator, na peça 41, que concluiu pelo conhecimento do recurso, suspendendo-se os efeitos do item 1.7.3 do Acórdão 2.037/2014 – Segunda Câmara, relatado pela Ministra Ana Arraes, eis que preenchidos os requisitos processuais aplicáveis à espécie.

MÉRITO

4. Delimitação

4.1. Constitui objeto do recurso a seguinte questão:

a) Se é competência do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS fiscalizar a utilização de recursos relativos ao apoio financeiro à gestão do Programa Bolsa Família - PBF (peça 37).

5. Competência do MDS e fiscalização do uso dos recursos relativos ao apoio financeiro à gestão do PBF (peça 37)

5.1. A deliberação ora em debate decorreu, em parte, das conclusões da unidade técnica de que cabe ao MDS fiscalizar a aplicação dos recursos de transferências federais, vinculados ao IGD/PBF, conforme trecho da instrução transcrito no recurso (peça 37, p. 3-4).

5.2. A Secretaria-executiva do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), contudo, entende não ser competente para apurar as irregularidades na aplicação de recursos originados do MDS, na forma prescrita pelo item 1.7.3 do acórdão recorrido, tendo em vista os seguintes argumentos:

a) A transferência de recursos para as ações de apoio financeiro à execução e à gestão descentralizada do PBF está prevista, como obrigatória, no art. 8º da Lei 10.836/2004 (peça 37, p. 4). Esse dispositivo estabelece, também, o arranjo para a cooperação interfederativa na execução e gestão do PBF, instituição do IGD e sistemática de prestação de contas dos recursos, como cita a Nota Técnica Conjunta n. 42 SENARC-SNAS/MDS (peça 37, p. 27-28);

b) O IGD/PBF, utilizado no âmbito estadual, distrital e municipal, visa medir resultados da gestão descentralizada, com base na atuação do gestor do ente subnacional, na execução de diversas ações, a exemplo da articulação intersetorial. Incentiva, também, a obtenção de resultados qualitativos e é utilizado para cálculo do montante a ser transferido;

c) Os recursos repassados pela União aos entes federados para apoio financeiro em ações de gestão e execução descentralizada do PBF se originam do Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS com destino aos fundos de assistência social dos estados, municípios e Distrito Federal, conforme o art. 4º do Decreto 7.788/2012, na modalidade fundo a fundo;

d) Os resultados alcançados pelos entes federados são considerados prestação de contas dos recursos transferidos, nos termos do art. , § 5º, da Lei 10.836/2004. Com isso, o Decreto 5.209/2004 prevê a necessidade de instauração e tomada de contas especial – TCE pelo MDS apenas no caso de manipulação indevida dos indicadores que compõem o IGD, nos termos do art. 11-H do referido diploma, com retorno dos recursos ao FNAS, para ajustes no índice, de modo a impedir repasses impróprios (peça 37, p. 5-6);

e) A lógica dos repasses para apoio financeiro decorrem do atingimento de resultados em ações já executadas. Portanto, é diferente da sistemática de transferência para execução de ações específicas. Aprovadas as contas com a obtenção do índice, o envio dos valores se torna definitivo e a aplicação deverá ser verificada pelo recebedor, o que diferencia o caso da utilização

11

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.898/2013-7

indevida (peça 37, p. 5-6).

f) Cada município faz jus, por exemplo, ao índice alcançado multiplicado pelo valor de R$ 3,25 e pelo número de cadastros válidos e atualizados podendo haver acréscimo de 10%, em razão de o desempenho em outras atividades, como descrito na Nota Técnica Conjunta n. 42 SENARC-SNAS/MDS (peça 37, p. 33);

g) Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios submeterão suas prestações de contas às respectivas instâncias de controle social, ou seja, ao respectivo Conselho de Assistência Social, responsável pela análise dos documentos e comprovação da aplicação dos valores, conforme a legislação correlata, (peça 37, p. 6). É diferente da prestação de contas de recursos do IGD, que se faz com os indicadores obtidos;

h) O Parecer n. 80/2013/CONJUR-MDS/CGU/AGU (peça 37, p. 15-22) concluiu que, por opção legislativa, não se pode atribuir ao MDS a fiscalização da aplicação dos recursos repassados obrigatoriamente aos entes federados para gestão e execução descentralizada do PBF e do Sistema Único de Assistência Social – Suas - Suas, cuja transferência está condicionada ao alcance de desempenho mínimo na realização dessas atividades (peça 37, p. 7);

i) O Acórdão 2.037/2014 – Segunda Câmara, relatado pela Ministra Ana Arraes, fundamenta-se na existência de competência concorrente para apuração de irregularidades na aplicação dos recursos federais do IGD/PBF repassados, tendo como base os artigos 2º, caput e inciso III; 11-F, caput e inciso II; e 33, caput e § 2º, do Decreto 5.209/2004, transcritos no recurso (peça 37, p. 7-8). Essa fundamentação está equivocada, conforme argumentação colacionada na Nota Técnica Conjunta n. 42 SENARC-SNAS/MDS (peça 37, p. 23-43) e no Parecer n. 80/2013/CONJUR-MDS/CGU/AGU (peça 37, p. 15-22), resumida na peça recursal;

j) O inciso III do art. 2º do Decreto n. 5.209/2004 se refere à fiscalização finalística do programa e não a repasses de recursos para apoio à gestão. O inciso II do art. 11-F do mesmo diploma normativo também não permite concluir pela competência fiscalizatória do MDS (peça 37, p. 8);

k) A informação ao MDS sobre a aprovação ou não das contas condiciona repasses futuros a título de apoio financeiro, mas não gera obrigação de devolução dos recursos à União, pois, uma vez atingido o índice, a transferência se torna definitiva. Com isso, havendo irregularidade na aplicação dos valores, a quantia deverá ser devolvida ao fundo municipal ou estadual e não ao FNAS, o que afasta a competência do MDS sobre o caso (peça 37, p. 8);

l) O art. 33 do Decreto também não se sustenta, pois trata de recebimento indevido de benefícios do PBF (art. 14 e 14A da Lei 10.836/2004) e não da utilização irregular de recursos destinados a apoio financeiro à gestão, por meio do IGD (peça 37, p. 8);

m) Além dos argumentos acima, a Nota Técnica Conjunta n. 42 SENARCSNAS/MDS (peça 37, p. 23-43) lembra que o cofinanciamento do aprimoramento da gestão do PBF e do Sistema Único de Assistência Social – Suas é uma das competências da União, com base no art. 12 da Loas, com repasses automáticos pelo FNAS, cumpridas as condições impostas, conforme artigos 30 e 30-A da norma (peça 37, p. 23-24);

n) Detalha a Nota Técnica Conjunta n. 42 SENARC-SNAS/MDS que os recursos repassados pelo FNAS serão acompanhados e controlados pelos órgãos de controle do ente que utilizá-los, nos termos do art. 30-B da Loas, cabendo aos órgãos gestores de assistência social a gestão dos respectivos fundos e aos Conselhos de Assistência Social a orientação e o controle (peça 37, p. 24-25);

o) O PBF, criado pela Lei 10.836/2004, constitui relevante ação de transferência de renda, tendo adesão de todos os municípios, estados e Distrito Federal, os quais recebem apoio financeiro quando alcançam índices mínimos de desempenho na gestão do Cadastro único para Políticas Sociais do Governo Federal do próprio bolsa família, medidos pelo IGD; (peça 37, p. 2526);

p) Conforme o art. 2º da Portaria GM/MDS n. 148/2006, o repasse de recursos do IGD à gestão municipal se fundamentaria na remuneração pela execução prévia de diversas atividades no município, a exemplo da gestão de benefícios. Tendo em vista considerar-se a portaria instrumento normativo frágil, esses dispositivos foram inseridos, por meio da Lei 12.058/2009, como parágrafos, no art. 8º da Lei 10.836/2004, com convalidação das transferências efetivadas com base na norma anterior (peça 37, p. 26-27);

12

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.898/2013-7

q) O Índice de Gestão Descentralizada do Suas - IGD/SUAS, descrito no art. 12-A da Lei 8.742/1993 e regulamentado pelo Decreto n. 7.636/2011, apresenta sistemática semelhante ao IGD/PBF. A utilização dos valores destinados ao aprimoramento da gestão do Suas e do PBF, repassados pelo FNAS, deve ser precedida de planejamento de atividades, com inclusão no Plano de Assistência Social e incorporadas ao orçamento do ente federativo, após apreciação e deliberação do Conselho de Assistência Social (peça 37, p. 29-30);

r) De acordo com a Constituição Federal, as ações na área de assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, sendo que a Lei 8.742/1993 – Lei Orgânica da Assistência Social - Loas detalha as fontes de financiamento, prestação de contas e regulamentação do FNAS, fundo público regulamentado pelo Decreto 7.788/2012, destinado ao cofinanciamento da gestão, serviços, programas, projetos e benefícios na área assistencial. O art. 3º do referido decreto prevê a possibilidade de descentralização dos recursos depositados (peça 37, p. 31).

s) No Senarc, cabe à Coordenação-Geral de Execução Orçamentária e Financeira a interlocução com o FNAS para transferência de valores do IGD a cada ente federativo, com base em cálculos realizados pela Coordenação de Apoio à Gestão Descentralizada (peça 37, p. 32);

t) A sistemática utilizada para proporcionar o apoio financeiro à gestão descentralizada do PBF é distinta do modelo de descentralização previsto no Decreto-Lei 200/1967, art. 10, caput e §§ 1º, e 6º. No Bolsa Família, a atividade-fim é custeada diretamente pela União, por meio da Caixa Econômica Federal. Apenas as atividades de gestão e execução local são descentralizadas, de modo a impedir elevados gastos federais. Além disso, os valores não são transferidos por convênio e não se destinam a unidades aparelhadas, como previsto no Decreto Lei (peça 37, p. 34);

u) O MDS preventivamente estabeleceu, na composição de mensuração do IGD, a necessidade do envio ao órgão pelos entes recebedores dos recursos informações sobre a comprovação de gastos pelos Fundos municipais e estaduais de assistência social aos respectivos Conselhos, além das manifestações sobre as contas. Essa sistemática, inserida no SUASWEB, tem se mostrado bastante eficiente (peça 37, p. 36-37);

v) Os recursos oriundos do IGD estariam sujeitos ao que dispõe a Lei 4.320/1964, pois devem constar previamente do orçamento dos entes federados, cabendo ao Poder Executivo o controle da execução orçamentária, quanto à legalidade dos atos, sem prejuízo da atuação dos órgãos de fiscalização. Não é competência do MDS (peça 37, p. 39-40);

w) Pela interpretação errônea dos dispositivos legais, o MDS têm sido instado a se manifestar, além da competência dele, em demandas de autoridades como a Controladoria-Geral da União, envolvendo recursos destinados à gestão e execução do PBF,o que afasta esses técnicos do foco primordial das investigações, que é o próprio benefício (peça 37, p. 42-43);

5.3. Em resposta à oitiva requerida pelo Ministro Relator, Raimundo Carreiro (peça 49), a ilustre representante do MP/TCU, Subprocuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva, aderiu os argumentos da recorrente, ao tecer as seguintes considerações acerca do mérito do presente recurso (peça 61):

a) Deve-se ter em mente que o Bolsa Família é programa de transferência de renda com benefícios destinados a unidades familiares em situação de pobreza, matéria alheia ao escopo do presente feito, com previsão de remuneração pela execução e gestão descentralizada do PBF, paga a Estados e Municípios que aderirem ao programa e alcançarem o índice mínimo de gestão descentralizada, de que trata o § 2º do artigo 8º da Lei n. 10.836/2004. A representação questiona se é cabível ou não a instauração de TCE para verificar a aplicação desses valores recebidos a título remuneratório (peça 61, p. 1);

b) A Lei que criou o PBF instituiu remuneração aos operadores do programa por manterem os cadastros fidedignos e atualizados e por averiguarem o cumprimento das condicionalidades de educação e de saúde por parte do público alvo recebedor dos recursos (peça 61, p. 1);

c) Essa remuneração tem como parâmetro de cálculo o Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família – IGD/PBF, instituído pelo artigo , § 2º, da Lei 10.836/2004, regulamentado pelo Decreto n. 5.209/2004 e pela Portaria MDS n. 754/2010. Esses normativos preveem quatro fatores de cálculo, sendo que o descumprimento de qualquer um deles

13

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.898/2013-7

implica o não recebimento da remuneração (peça 61, p. 2);

d) O IGD/PBF é calculado mensalmente pelo MDS, com base nos parâmetros mais recentes disponíveis, dando origem a fator multiplicador incidente sobre o valor de referência de R$ 3,25, para cada cadastro válido no município. Caso o índice atinja valor mínimo de 0,55, os entes que aderirem ao programa farão jus à remuneração. Caso contrário, nada recebem, apesar de continuarem atuando como gestores do programa;

e) A sistemática descrita não se confunde com as demais concessões de dinheiro a título de convênios ou outros ajustes congêneres, nas quais há tradicionais formas de controle formal e finalístico, pois a União pactua previamente certo objeto para, em seguida, transferir os recursos (peça 61, p. 2);

f) O ente que desejar receber os recursos para apoio ao PBF deverá criar, com recursos próprios, serviço responsável pela implantação e manutenção dos cadastros, bem como pela verificação das condicionalidades de saúde e de educação, a fim de atingir o IGD mínimo. Somente a partir de então, poderão fazer jus aos valores da remuneração, sem vinculação dos valores com os gastos passados ou mesmo dispêndios futuros;

g) Trata-se de mera remuneração por serviços prestados, mesmo que condicionada ao atingimento de determinado padrão de qualidade (IGD), a qual se equipararia, por exemplo, ao pagamento que a União faz a determinados agentes financeiros, como a Caixa Econômica, para atuarem como operadores de programas federais, sem a necessidade de prestação de contas específica sobre os futuros gastos advindos desse repasse de dinheiro. No caso do PBF, a escolha não recaiu sobre essas entidades, mas sobre os próprios entes federados, tendo por base os dispositivos relativos à assistência social estabelecida no artigo 204, inciso I, da Constituição (peça 61, p. 2);

h) Em relação à operacionalidade do sistema, a opção de transferir os serviços de apoio ao PBF aos entes federados e remunerá-los por isso se justifica, pois eles são os únicos com estrutura para bem implementar e gerir o programa, sem desnaturar a natureza remuneratória dos recurso, condicionada ao atingimento do IGD e não convencional ou congênere. Logo, entende-se equivocada a determinação do TCU, constante do subitem 1.7.3 do Acórdão 2.037/2014 – Segunda Câmara, relatado pela Ministra Ana Arraes (peça 61, p. 2-3);

i) Poder-se-ia argumentar que a União, ao expedir o Decreto 5.209/2004, em seu artigo 11-C, buscou vincular a aplicação dos recursos em questão ao determinados gastos, com potencial alteração da natureza remuneratória dos valores. Mas, essa não parece ser a melhor interpretação, pois a norma tem viés orientador e materializa rol exemplificativo dos possíveis dispêndios, com nítido propósito de nortear os entes federados ao permanente atingimento do valor mínimo do IGD, mas sem caráter obrigacional (peça 61, p. 3);

j) O repasse fundo a fundo também não descaracteriza a natureza remuneratória dos recursos em tela, uma vez que o valor recebido a título de apoio ao PBF ingressa para os Estados e Municípios como receita orçamentária. Logo, o recurso deve observar todos os trâmites legais para ser utilizado, sujeitando-se ao controle exercido pelos correspondentes Tribunais de Contas e demais órgãos de fiscalização (peça 61, p. 3);

k) No presente caso, a representação não aponta irregularidade concreta na aplicação dos recursos municipais, mas sim aparente desvio de finalidade entre os recursos recebidos a título de apoio ao PBF e as possíveis ações a serem custeadas com tais valores, o que não subsistiria diante da natureza remuneratória do recurso, não havendo a mencionada vinculação dos gastos ou alegado desvio de finalidade (peça 61, p. 3);

l) Restaria sem respaldo na documentação inicial trazida aos autos a remessa de cópia da documentação ao Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais – TCE/MG, sem sequer ter sido suscitada eventual irregularidade no dispêndio por parte do Município de Alfenas/MG, mas apenas possível não vinculação à suposta finalidade estabelecida pelo ente federal aos recursos, a qual não se confirmou (peça 61, p. 3);

5.4. Com isso, conclui a representante do parquet especializado pelo provimento integral ao recurso, tornando insubsistente a determinação recorrida, nos seguintes termos (peça 61, p. 3):

23. Dessa forma, com essas breves considerações meritórias e diante da nossa firme convicção de que os recursos de apoio a gestão e execução descentralizada do Bolsa Família têm natureza meramente remuneratória, ainda que com pagamento condicionado ao atingimento de determinado

14

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.898/2013-7

padrão de qualidade (IGD), esta representante do Ministério Público, com as escusas por divergir da Serur, manifesta-se no sentido do conhecimento do Pedido de Reexame interposto Secretário Executivo do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, para, no mérito, dar-lhe provimento integral, tornando insubsistente a determinação cons...