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21 de Agosto de 2019
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - SOLICITAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL (SCN) : 01936420172 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 8 meses
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Inteiro Teor

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 019.364/2017-2

GRUPO I – CLASSE II – Plenário

TC 019.364/2017-2

Natureza: Solicitação do Congresso Nacional

Unidade: Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF)

SUMÁRIO: SOLICITAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL. FISCALIZAÇÃO DA APLICAÇÃO DOS RECURSOS DO FUNDO CONSTITUCIONAL DO DISTRITO FEDERAL (FCDF). CONHECIMENTO. DETERMINAÇÃO PARA REALIZAÇÃO DE AUDITORIA OPERACIONAL. TRABALHO REALIZADO EM CONJUNTO COM O MINISTÉRIO DA TRANSPARÊNCIA E CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO (CGU). DIAGNÓSTICO DO FCDF. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA. ATENDIMENTO DA SOLICITAÇÃO.

RELATÓRIO

Transcrevo, a seguir, o relatório de auditoria operacional produzido no âmbito da SecexFazenda (peça 145), que teve suas conclusões e encaminhamentos ratificados pelos dirigentes da unidade (peças 146 e 147):

1. Introdução

1.1. Objeto

1. Trata-se de auditoria operacional no Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), conforme Acórdão 2.151/2017 – Plenário, de 27/9/2017, de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro (peça 10).

2. Esta auditoria operacional é decorrente de Solicitação do Congresso Nacional, encaminhada pelo Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, mediante o Ofício 114/2017/CFFCP, de 4/7/2017, solicitando a este Tribunal a realização de ato de fiscalização e controle no intuito de verificar ilegalidades na aplicação dos recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal por parte do Governo do Distrito Federal. No entanto, conforme entendimentos com o solicitante, foi realizado um diagnóstico do FCDF, envolvendo vários aspectos.

1.2. Antecedentes

3. A fiscalização solicitada decorre da aprovação do Relatório Prévio apresentado pelo Deputado Izalci Lucas, em reunião ordinária de 7/6/2017, ao apreciar a Proposta de Fiscalização e Controle (PFC) 99/2016, de autoria do Deputado Laerte Bessa.

4. O Deputado Laerte Bessa apresentou à referida Comissão, conforme o exposto na justificação, requerimento para a investigação dos gastos de verbas do FCDF, bem como a realização de fiscalização para verificar as ilegalidades na aplicação dos recursos do Fundo por parte do Governo do Distrito Federal (DF) e posterior devolução do orçamento ao DF para correção das ilegalidades apresentadas (peça 1, p. 2).

5. Em reunião realizada em 24/8/2017 no gabinete do Deputado Izalci Lucas, presentes os representantes da SecexFazenda e da Aspar, foi esclarecido pelo ilustre parlamentar que, diante do quadro de crise do DF e de possíveis irregularidades envolvendo o Fundo Constitucional do Distrito Federal, havia a necessidade de realizar um diagnóstico do FCDF, devendo trazer conclusões sobre a efetividade da gestão do fundo e a sua sustentabilidade ao longo dos próximos exercícios financeiros. 6. Após instrução da unidade técnica, foi determinada, mediante o Acórdão 2.151/2017 – Plenário, a realização de auditoria de natureza operacional com o objetivo de avaliar a efetividade e a sustentabilidade do Fundo Constitucional do Distrito Federal (peça 10).

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7. Ademais, a presente auditoria teve a participação efetiva do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, conforme autorização de realização do trabalho em conjunto pelo item 9.1 do Acórdão 2.581/2017 – Plenário (peça 34).

1.3. Objetivo e escopo

8. Este trabalho teve como objetivo avaliar a efetividade e a sustentabilidade do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), conforme determinação exarada no item 9.2 do Acórdão 2.151/2017 – Plenário.

9. As dimensões efetividade e sustentabilidade da auditoria operacional envolveram, entre outros aspectos: a análise da origem, do arcabouço legal, da jurisprudência e do panorama atual do FCDF; a utilização dos recursos pelas Secretarias de Saúde e de Educação, pelas Polícias Civil e Militar e pelo Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal; os investimentos na área de segurança pública, nos últimos cinco anos, bem como suas projeções de investimentos futuros; a gestão do FCDF pela Secretaria de Fazenda do Distrito Federal e o processo decisório de alocação de recursos; os repasses para o Instituto de Previdência dos Servidores do Distrito Federal; a sistemática de repasse pela Secretaria do Tesouro Nacional; o processo orçamentário-financeiro do Fundo; adentrando em aspectos do financiamento do Distrito Federal como um todo e a dependência de recursos federais; projeções matemáticas e, finalmente, as pendências existentes no âmbito no TCU.

1.4. Critérios

10. Os principais critérios adotados para análise dos aspectos relacionados ao FCDF foram:

a) normas constitucionais: arts. 21, incisos XIII e XIV; 32, § 4º; e 40, § 20; e Emenda Constitucional 19/1998;

b) normas legais: Lei 10.633/2002; Lei Complementar 101/2000; MPV 821/2018;

c) normas infralegais: Decreto 9.203/2017; e

d) referenciais e estudos técnicos: Referencial Básico de Governança do TCU, 2014.

1.5. Metodologia

11. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do TCU (Portaria 280, de 8/12/2010, alterada pela Portaria 168, de 30/6/2011) e com o Manual de Auditoria Operacional do TCU (Portaria Segecex 4, de 26/2/2010).

12. A metodologia adotada nesta fiscalização compreendeu a realização de entrevistas com gestores, a elaboração da análise SWOT e do Diagrama de Verificação de Riscos (DVR), o envio de questionamentos a respeito dos mecanismos e componentes relacionados no Manual de Governança do TCU, e requisição de informações a respeito da execução orçamentária e financeira do FCDF.

13. Para avaliação das informações, foram aplicadas técnicas de análise documental, comparação entre informações provenientes de fontes diferentes, análise qualitativa com base em julgamento profissional da equipe de auditoria, exame dos dados extraídos de sistemas de informações, dentre outras.

14. Nesse contexto, a partir de informações obtidas em reuniões com as partes interessadas no FCDF, a equipe produziu uma análise SWOT preliminar, sem contar com a participação do jurisdicionado.

15. Em momento posterior, realizou-se nova análise SWOT /DVR com a participação da Subsecretaria do Tesouro da Secretaria Estado de Fazenda do Distrito Federal (gestor do FCDF). Esses instrumentos foram construídos em observância aos preceitos da Portaria Segecex 31, de 9/12/2010.

16. Após esses procedimentos, a equipe promoveu o Painel de Referência, realizado no TCU, no dia 21/11/2017. O evento teve por objetivo colher críticas e sugestões de especialistas para subsidiar a matriz de planejamento da fiscalização. O debate contou com a participação de representantes da Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados, da Controladoria-Geral da União, dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

17. Posteriormente, após ajustes na matriz de planejamento, os trabalhos foram realizados

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pelas equipes de auditoria da CGU e do TCU, de acordo com as questões de auditoria formuladas. Foram solicitadas diversas informações e documentos, bem como foi elaborado um questionário de governança, encaminhado por meio do Ofício de Requisição 16-424/2017 (peça 90).

2. Visão geral do objeto de auditoria

2.1. Finalidade

18. O FCDF é um fundo de natureza constitucional (art. 21, inciso XIV, da CF/1988), criado pela Lei 10.633/2002 como um fundo contábil com o objetivo de prover os recursos necessários à organização e à manutenção das corporações de segurança pública, bem como prestar assistência financeira para os serviços de saúde e de educação do Distrito Federal.

2.2. Histórico

19. O Distrito Federal, transferido para o planalto central do País em 1960, conforme previsto na Constituição Federal de 1946, não possuía autonomia política e orçamentário-financeira: era governado por um prefeito nomeado pelo Presidente da República e sua organização administrativa e judiciária era regulada por lei federal (arts. 25 e 26). Não houve alteração significativa sob a égide da Constituição de 1967 (art. 17).

20. Com a vigência da Emenda Constitucional 1, de 17/10/1969, houve a mudança da figura do prefeito, passando o Distrito Federal a ter um governador nomeado pelo Presidente (art. 81, inciso VI). Esse cenário continuou até 1990.

21. Com o advento da Constituição Federal de 1988 (art. 32), o Distrito Federal ganhou autonomia político-administrativa, sendo que a população passou a eleger seu governador a partir das eleições de 1990. No entanto, essa autonomia não foi plena, pois a organização e a manutenção de relevantes entidades distritais ficaram a cargo da União Federal, conforme se pode extrair do texto original da CF/1988, art. 21:

‘XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios;

XIV - organizar e manter a polícia federal, a polícia rodoviária e a ferroviária federais, bem como a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal e dos Territórios;’

22. Desde sua criação, o novo Distrito Federal sempre teve necessidade de dispor de forças policiais bem equipadas, remuneradas e preparadas, que pudessem prover segurança de qualidade, por diversos motivos, como os encargos decorrentes de ser: cidade administrativa sede da União Federal, que abriga 127 embaixadas; sede dos Poderes da República; e alvo de manifestações populares, entre outros aspectos.

23. No entanto, o Distrito Federal nunca conseguiu arcar sozinho com tais despesas, havendo a necessidade de a União se responsabilizar com os gastos de segurança. Apesar de possuir competências tributárias próprias, justificava-se esse ressarcimento federal devido a uma suposta baixa capacidade arrecadatória do Distrito Federal.

24. Além de recursos para a área de segurança, a União repassava recursos para os serviços de saúde e de educação, ademais de manter a justiça e o ministério público distritais.

25. Porém, o repasse de recursos para as forças de segurança e os serviços de saúde e educação não era automático. O Distrito Federal tinha que negociar anualmente com o Poder Executivo Federal, mediante convênios, verbas para fazer face aos serviços públicos até o ano de 2002.

26. Com a proposição da reforma administrativa pelo Poder Executivo Federal (Proposta de Emenda Constitucional 173, de 1995), esse arranjo passou a se transformar. As alterações contidas na Emenda Constitucional 19, de 4/6/1998, impactaram profundamente as finanças do Distrito Federal.

27. Com a alteração do art. 21, inciso XIV, da CF/1988, ficou prevista a criação de um fundo próprio para auxílio financeiro para serviços públicos do Distrito Federal, o que mais tarde foi regulamentado com a constituição do Fundo Constitucional do Distrito Federal, mediante a Lei

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10.633, de 27/12/2002.

2.3. Estrutura organizacional

28. A gestão do Fundo Constitucional do Distrito Federal foi atribuída, no âmbito do Governo do Distrito Federal, à Subsecretaria do Tesouro da Secretaria de Estado de Fazenda do Distrito Federal, por força dos Decretos Distritais 33.370/2011 e 34.710/2013.

29. No âmbito federal, as atividades orçamentárias e de repasse de recursos do FCDF estão divididas entre a Secretaria do Tesouro Nacional e a Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração da Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda, e as Secretarias de Orçamento Federal e de Gestão de Pessoas do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

30. Esse cenário provavelmente será alterado com a assunção das responsabilidades de manutenção e organização das forças policiais do Distrito Federal pelo recém-criado Ministério da Segurança Pública.

31. Além desses atores, há outros órgãos envolvidos no arranjo do FCDF, seja na execução orçamentária propriamente dita, seja na definição da alocação de recursos, e no controle do Fundo. Os órgãos e as entidades diretamente interessados no FCDF estão relacionados na tabela a seguir.

Tabela 1 – Órgãos e entidades interessadas no FCDF




ÓRGÃOS DISTRITAIS 

ÓRGÃOS FEDERAIS 

ÓRGÃOS HÍBRIDOS* 

Secretaria de Estado de
Fazenda (Subsecretaria de
Tesouro/Coordenação de
Gestão do FCDF) 

Subsecretaria de Planejamento,
Orçamento e Administração
(Ministério da Fazenda) 

Corpo de Bombeiros
Militar do Distrito
Federal 

Secretaria de Estado de Saúde 

Secretaria do Tesouro Nacional 

Polícia Militar do Distrito
Federal 

Secretaria de Estado de
Educação 

Secretaria de Orçamento Federal 

Polícia Civil do Distrito
Federal 

Instituto de Previdência dos
Servidores do Distrito Federal 

Secretaria de Gestão de Pessoas
(Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão) 
  

Tribunal de Contas do Distrito
Federal 

Ministério da Segurança Pública 
  

Controladoria-Geral do
Distrito Federal 

Ministério da Transparência e
Controladoria-Geral da União 
  

Unidades deliberativas
(Governador, Governança-DF
e CPP) 

Tribunal de Contas da União
(SecexFazenda, SecexDefesa, Sefip,
Selog e Semag) 
  

Fonte: elaboração própria.

* Corporações organizadas e mantidas pela União e utilizadas pelo Governo do Distrito Federal

2.4. Fontes de financiamento e situação no contexto das prioridades governamentais

32. A partir da instituição do FCDF, garantiu-se, para manutenção das forças de segurança pública e auxílio pecuniário para a execução de serviços públicos distritais, o aporte federal de R$ 2,9 bilhões, com atualizações anuais pela variação da receita corrente líquida da União, conforme o art. 2º da Lei 10.633/2002. Com as atualizações anuais, esse montante atingiu R$ 13,7 bilhões no orçamento federal de 2018.

33. Conforme mencionado anteriormente, o FCDF foi criado em virtude do contexto histórico de financiamento dos territórios federais e de um distrito federal pela União, sendo justificado pela questão de sediar os poderes da União e os diversos organismos internacionais, além de limitações geográficas e de estrutura econômica.

34. Entretanto, frente às diversas fontes de recursos, que no passado se revertiam em abundância de gastos, o Distrito Federal acabou passando por enormes dificuldades econômico financeiras com a recente crise fiscal brasileira. Evidentemente, o FCDF tornou-se um esteio para

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tentar superar o momento ruim das finanças do DF.

2.5. Legislação aplicável e relevância do objeto

35. O FCDF foi criado pela Lei 10.633/2002, regulamentando o art. 21, inciso XIV, da CF/1988. Não existem no âmbito federal normas específicas sobre o Fundo e, no Distrito Federal, foram editados alguns decretos específicos, a exemplo do Decreto Distrital 36.287/2015, que dispõe sobre a gestão do Fundo Constitucional.

36. A relevância deste trabalho pode ser sintetizada em dois aspectos: em primeiro lugar, trata-se de Solicitação do Congresso Nacional, prevista no inciso IV do art. 71 da CF/1988, de interesse de parlamentares do Distrito Federal. Ademais, O FCDF tem orçamento anual na casa de R$ 14 bilhões, valor maior do que a arrecadação de alguns Estados da Federação. Isso representa um terço do gasto total do Distrito Federal, o que denota a importância desses recursos federais para o equilíbrio fiscal dessa unidade federativa.

37. Desde sua criação em 2003 até 2017, os recursos repassados ao FCDF pela União alcançaram o volume de R$ 123,7 bilhões.

2.6. Processos conexos

38. Os processos que têm impacto ou relação direta ou indireta com o FCDF e que foram analisados na auditoria são:

a) TC 011.275/2002-7 – Tomada de Contas Especial (gratificações a servidores criadas pelo DF);

b) TC 011.359/2006-1 – Representação (imposto de renda sobre as remunerações dos servidores da segurança pública do Distrito Federal);

c) TC 027.750/2006-9 – Monitoramento (recolhimento e registro contábil da contribuição previdenciária patronal e dos servidores da segurança pública, custeadas com recursos do FCDF);

d) TC 023.014/2010-5 – Representação da Sefip (registros de atos de pessoal da segurança pública);

e) TC 022.651/2014-4 – Processo de contas de 2013 (pagamento de inativos e pensionistas das áreas de saúde e de educação);

f) TC 003.880/2015-0 – Solicitação do Congresso Nacional (auditoria nos repasses da União ao FCDF);

g) TC 029.531/2016-0 – Processo de contas de 2015 (aumento do auxílio-moradia dos militares do Distrito Federal);

h) TC 005.250/2018-8 – Representação do Ministério Público de Contas do Distrito Federal (superávit financeiro do FCDF e fundo de saúde dos militares); e

i) TC 002.493/2018-7 – Representação em virtude do item 9.5 do Acórdão 1.774/2017 – Plenário (ressarcimento dos cessionários ao FCDF).

3. A implementação de um sistema de governança do FCDF com suficiente transparência e adequada estratégia poderia eliminar a duplicidade de instâncias controladoras e as deficiências no processo de gestão orçamentária e financeira dos recursos do fundo

39. Neste capítulo, será dado destaque ao problema de governança do fundo devido à falta de regulamentação, mostrando como isso afeta a distribuição de recursos e prejudica a transparência e a accountability .

40. Verifica-se que, enquanto permanecer o modelo adotado pelo legislador ao incluir a manutenção das polícias e do corpo de bombeiros em um fundo responsável para auxílio financeiro aos serviços de saúde e de educação do Distrito Federal (Lei 10.633/2002), devem ser realizadas algumas melhorias na governança do Fundo Constitucional do Distrito Federal.

3.1. O estabelecimento de critérios mínimos de governança e a regulamentação do art. 32, § 4º, da CF/1988 poderiam contribuir para a redução das disputas judiciais e administrativas entre a União e o DF

41. Devido ao detalhamento insuficiente na legislação, a qual não enfrentou questões como a definição formal das funções, competências e responsabilidades das estruturas e do arranjo

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institucional do FCDF, não foi definido e implementado um sistema de governança formal para o fundo com a necessária transparência e a adequada estratégia, ocorrendo duplicidade de instâncias controladoras de esferas distintas, o que levou a disputas judiciais e administrativas entre o Distrito Federal e a União.

42. Embora a Lei 10.633/2002 tenha definido o montante global de recursos e a forma de repasse, o nível de detalhamento insuficiente na legislação do FCDF prejudica a governança dos recursos federais e como reflexo leva para o judiciário e os tribunais de contas a definição de diversas situações críticas, como será exemplificado no capítulo 7.

43. Ademais, não foi definido e implantado um sistema de governança formal para o FCDF. Dos princípios da governança pública previstos no art. 3º do Decreto 9.203/2017, dois carecem de melhores cuidados com relação ao FCDF: melhoria regulatória e transparência. Ademais, um dos mecanismos de governança não está adequadamente aplicado no FCDF, a estratégia.

44. Nas seções a seguir, serão tratados os aspectos da falta de clareza da estratégia e da ausência de regulamentação do Fundo, da disputa pelos recursos do FCDF e do reduzido grau de transparência.

3.1.1. Da falta de clareza da estratégia do FCDF

45. A estratégia, como mecanismo de governança, tem três componentes fundamentais: relacionamento com partes interessadas, estratégia organizacional e alinhamento transorganizacional (Referencial Básico de Governança, TCU, Brasília, 2014).

46. Em que pese a existência de relacionamento com a área orçamentária federal e com os responsáveis pela execução dos recursos, o FCDF carece de formalização de critérios de priorização e balanceamento no atendimento de necessidades das partes interessadas.

47. Apesar de a manutenção da segurança pública ser de responsabilidade da União, o Distrito Federal impõe às unidades que recebem recursos do FCDF critérios de racionalização e controle de despesas, conforme Decreto Distrital 37.121/2016, inclusive investimentos, assunto que será abordado na seção 4.1.3 deste relatório.

48. No que se refere à estratégia organizacional, embora haja um mapa estratégico, a gestão do FCDF não divulga como se dá participação dos interessados e o objetivo estratégico fica restrito à execução orçamentária e financeira, não tendo relação com os serviços públicos atendidos (Relatório de Gestão de 2016, p. 14-16).

49. No tocante ao alinhamento transorganizacional do FCDF, a indefinição das instâncias de governança, causada pela inexistência de competências formais das unidades envolvidas, prejudica a atuação conjunta relacionada ao financiamento desses importantes serviços públicos do Distrito Federal.

50. A lei instituidora do fundo nada disse a respeito da competência da União no que se refere à governança do FCDF. O art. 3º diz apenas que as dotações serão consignadas à unidade orçamentária 73.105 (Governo do Distrito Federal – Recursos sob Supervisão do Ministério da Fazenda).

51. Essa supervisão do Ministério da Fazenda se dá por meio do processo orçamentário, porém não existe nenhuma definição legal a respeito da competência específica no FCDF. A Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração (SPOA/MF) tem competência para se articular com os órgãos distritais sobre o FCDF, sendo responsável por coordenar e supervisionar as atividades relativas ao planejamento, orçamento, contabilidade e administração financeira.

52. Ademais, apesar da previsão de execução das folhas de pagamento dos servidores da segurança pública no Siape, o Ministério do Planejamento entende que não compete a ele ingerência na gestão de pessoal de servidores do Distrito Federal. A Consultoria Jurídica concluiu, mediante o Parecer 0915-3.23/2013/PPL/Conjur-MP/CGU/AGU, que essa atuação é mera operacionalização sistêmica da folha de pagamento (peça 78, p. 3).

53. Ainda conforme o citado parecer, as ações de controle e fiscalização afetas ao Tribunal de Contas da União não podem ser confundidas com a apreciação, para fins de registro, da legalidade

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das concessões de aposentadoria, reformas e pensões pertinente à esfera de competência do Tribunal de Contas do Distrito Federal (peça 78, p. 8). Esse assunto foi objeto do TC 023.014/2010-5, devido à origem federal dos recursos do FCDF.

54. Conforme será tratado na próxima seção deste relatório, a falta de regulamentação do Fundo Constitucional do Distrito Federal gera duplicidade de controles e conflitos de competências. 55. Sob o prisma distrital, foi criada a Coordenação de Gestão do FCDF por meio dos Decretos Distritais 34.710/2013 e 35.565/2014 para coordenar a execução financeira e orçamentária, orientar as unidades gestoras do FCDF e articular-se com os órgãos distritais e federais.

56. Entretanto, nem mesmo essa Coordenação é unidade gestora do FCDF independente e legítima (a gestão do FCDF está definida no Decreto Distrital 36.287, de 20/1/2015), visto que se trata de recursos federais.

57. E mais, o processo decisório depende do aval da Câmara de Governança Orçamentária, Financeira e Corporativa do Distrito Federal (Governança-DF) e do Comitê de Políticas de Pessoal (CPP); das demandas dos beneficiários das dotações orçamentárias do fundo; e dos parâmetros orçamentários definidos pelos órgãos federais.

58. Assim, há a necessidade de definição formal da estratégia do FCDF, com a definição expressa das funções, competências e responsabilidades das estruturas e do arranjo institucional do FCDF, sem o que não se pode falar em sistema de governança.

3.1.2. Da duplicidade de instâncias controladoras de esferas distintas

59. Os recursos do FCDF fazem parte do orçamento da União, tendo como fonte 100 a quase totalidade do montante destinado por força da Lei 10.633/2002.

60. Com a prolação do Acórdão 739/2004 – Plenário, de relatoria do Ministro Guilherme Palmeira, bem como a decisão do STF no Mandado de Segurança 28.584 negando seguimento ao questionamento feito pelo Distrito Federal sobre a propalada competência do TCU, ficou assente que os recursos do FCDF são federais para todos os fins.

61. Apesar disso, ainda assim permanecem debates processuais sobre a utilização dos recursos. Ao repassar os recursos para as áreas de saúde e de educação, o pagamento de pessoal passa ao domínio distrital. Atualmente, o imposto de renda descontado desses servidores fica como receita distrital e o desconto da contribuição previdenciária vira receita do fundo da previdência distrital.

62. Nas áreas citadas, competiria ao Tribunal de Contas do Distrito Federal e à Controladoria-Geral do Distrito Federal, entre outros órgãos distritais, o controle sobre a utilização daqueles recursos. Todavia, o pagamento de pessoal é contabilizado nos limites da União por força da LRF, o que atrai a competência dos órgãos federais.

63. Por outro lado, os recursos para manutenção das forças de segurança pública provenientes do FCDF são puramente federais, com controle inequívoco dos órgãos federais. Mesmo assim, surgem controvérsias e conflitos de competências, a exemplo do registro de atos de pessoal, que é realizado pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, assunto este que foi objeto do TC 023.014/2010-5, de relatoria do Min. Bruno Dantas.

64. Em uma tentativa de apaziguar tais conflitos, a Câmara dos Deputados deu andamento ao projeto da Presidência da República que havia proposto a regulamentação do art. 32, § 4º, da CF/1988, que dispõe sobre a utilização pelo Governo do Distrito Federal das Polícias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros Militar (PL 4.275/1993).

65. No projeto de lei original, estava previsto no art. 6º que as dotações destinadas às corporações de segurança pública seriam consignadas no orçamento da União e que o TCU teria jurisdição para efeitos de prestação de contas, de apreciação da legalidade de atos de admissão de pessoal, de aposentadoria, de reforma e de pensão.

66. Não obstante a intenção do Poder Executivo Federal, as regras constantes do PLC 51/2015, sem movimentação no Senado Federal desde 2/12/2015, continuam a dividir a atuação entre órgãos federais e distritais, não equacionando a indefinição em torno das competências e deixando o

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gestor em situação de duplo controle, e não raras vezes conflitante (fiscalização das corporações de segurança a cargo do TCDF e aplicação dos recursos entregues pela União a cargo do TCU).

67. Vale lembrar que as polícias e o corpo de bombeiros do Distrito Federal, bem como o FCDF, estão sob a jurisdição do TCU e somente por sua decisão tais entidades podem ser liberadas da tomada de contas, conforme dispõe o art. 6º da Lei 8.443/1992.

68. Diante disso, vê-se que falta definição dos papeis não só dos órgãos executores da União e do Distrito Federal, mas também das instâncias controladoras, o que poderia evitar duplicidade de esforços, retrabalho e ineficiência administrativa.

3.1.3. Da divulgação precária de dados e informações relevantes do FCDF

69. No que se refere à transparência, diversas informações de interesse coletivo relacionadas ao FCDF não estão acessíveis ao público em geral, reduzindo o controle social e indo de encontro ao princípio de publicidade insculpido no art. 37 da CF/1988, na Lei 12.527/2011, no art. 48, inciso II, da LRF e no art. 24, inciso VI, da Lei 12.965/2014.

70. De acordo com a resposta dada pela Sutes ao questionário de governança aplicado pela equipe de auditoria (Ofício SEI-GDF 51/2018 - SEF/GAB), não existem diretrizes específicas para divulgação de informações e o FCDF não tem sistema próprio de governança, sendo divulgados os relatórios de gestão nos sites do TCU, CGU e SEF/DF (peça 90, p. 9).

71. O gestor do FCDF destacou que as informações referentes à execução orçamentário financeira do FCDF são disponibilizadas no sítio eletrônico da Secretaria de Estado de Fazenda do DF, no caminho contas públicas/Gestão Financeira/FCDF. Entretanto, constam no referido sítio apenas a legislação correlata ao FCDF, os relatórios de gestão do FCDF até 2016, além de uma planilha e um gráfico com o orçamento autorizado do FCDF até 2018, dividido entre segurança, educação e saúde.

72. Também não foram identificadas informações objetivas e acessíveis nos sítios do Ministério da Fazenda ou do Governo do Distrito Federal com relação a estrutura do Fundo, sua destinação, seus responsáveis, etc.; um demonstrativo de aplicação dos recursos e os bens e os serviços ofertados à sociedade; os normativos específicos, a jurisprudência e o processo decisório do FCDF; e outras informações que dariam maior transparência e viabilizariam a atuação da sociedade. 73. Apesar da divulgação anual do relatório de gestão, verifica-se a ausência de disponibilização de dados abertos e de interesse coletivo ao longo do exercício, conforme preconiza o art. 48, inciso II, da LRF: ‘liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público’.

74. É possível identificar informações de despesas e receitas no Portal da Transparência do Governo Federal. Porém, as informações não levam em consideração as peculiaridades do FCDF e o envolvimento dos beneficiários de recursos. A execução orçamentário-financeira é um item importante para o controle social, mas não o único.

75. Um fundo que administra recursos na casa de R$ 14 bilhões por ano deve zelar pela transparência, bem como exigir igual atitude dos beneficiários. A transparência do FCDF também não deveria ficar restrita apenas à sua gestão.

76. Deveria envolver também as unidades executoras e as instâncias decisórias, quais as diretrizes do fundo, o que se gasta com pessoal e a forma como se gasta, e outras informações imprescindíveis para se garantir uma boa governança dos recursos públicos, conforme prática C.3 do Referencial Básico de Governança do TCU, p. 61.

77. Cabe mencionar que o Fundo Constitucional do Distrito Federal foi constituído pela Lei 10.633/2002, que continha no projeto aprovado no Congresso Nacional um mecanismo de controle, vetado pelo Presidente da República.

78. Tratava-se da criação do Comitê de Acompanhamento e Controle Social (arts. 5º e 6º), com competência para: fiscalizar as transferências e as aplicações dos recursos do FCDF; dar ampla publicidade, em forma compreensível para a sociedade, das conclusões de seus trabalhos; e

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manifestar-se publicamente sobre a gestão do Fundo.

79. No entanto, as razões do veto aos artigos foram que, ao tratar de colegiado cuja nomeação dos membros é efetivada pelo Governador do Distrito Federal e a sua presidência, exercida por representante da Câmara Legislativa do Distrito Federal, invadiriam a autonomia desse ente federativo, nos termos do disposto nos arts. 18 e 32 da Constituição Federal e, de outra parte, daria àquele colegiado atribuições constitucionalmente reservadas ao Tribunal de Contas da União.

80. Assim, com a ausência de um comitê responsável por fomentar o controle social e pelo reduzido volume de informações sobre o fundo à disposição da população, é possível afirmar que falta transparência ao FCDF, devendo o gestor tomar providências a fim de sanar tal impropriedade.

3.1.4. Da necessidade de regulamentações

81. Diante do cenário apresentado, observa-se que somente a edição de medida legislativa seria capaz de atacar a fonte dos problemas mencionados, intimamente relacionada à falta de estratégia clara, de transparência, e à indefinição formal do papel da União no controle dos recursos do FCDF.

82. Com relação às forças de segurança do DF, considera-se que as normas legais atualmente vigentes são insuficientes. Ainda que existam alguns mecanismos de organização das polícias e do corpo de bombeiros mediante as Leis 6.450/1977, 8.255/1991, 12.086/2009 e o Decreto-Lei 2.266/1985, há lacunas na regulamentação da organização e manutenção das forças de segurança que atendem o Distrito Federal.

83. O Supremo Tribunal Federal há muito definiu que compete privativamente à União legislar sobre vencimentos dos membros das Polícias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal (Súmula Vinculante 39).

84. Ademais, por meio do citado Projeto de Lei 4.275/1993, o Ministério da Justiça tentou disciplinar o art. 32, § 4º, da Constituição Federal, que trata da utilização, pelo Governo do Distrito Federal, das forças de segurança. O projeto original foi convertido, depois de mais de 21 anos, no Projeto de Lei da Câmara 51/2015, atualmente em tramitação no Senado Federal.

85. Porém, esse projeto de lei foi alvo de diversas alterações na Câmara dos Deputados, que poderá causar novos imbróglios devido à forma mista como está prevista a repartição de competências entre a União e o Distrito Federal:

a) União – responsável por dispor sobre normas gerais;

b) Distrito Federal – pode estabelecer normas específicas;

c) TCDF – fiscalização das corporações de segurança;

d) TCU – fiscalização da aplicação dos recursos entregues pela União; e

e) TJDFT – julgamento das ações relativas aos servidores.

86. Sobre o tema, tramita no Supremo Tribunal Federal a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão – ADO 47, proposta pela Confederação Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis (Cobrapol), de relatoria do Ministro Marco Aurélio.

87. Em síntese, a Cobrapol solicita ao STF interpretação conforme à Constituição ao art. , cabeça e parágrafos 1º e 3º, da Lei 10.633/2002, a versar a instituição do FCDF. Destaca, também, a necessidade de edição de lei federal a regulamentar a utilização das polícias pelo Chefe do Executivo do Distrito Federal, estabelecendo as atribuições tanto da União quanto do governo local, de modo a não haver sobreposição.

88. Na Nota Técnica 4465/2018-MP, de 15/3/2018, que subsidiou a manifestação da Consultoria-Geral da União nos autos da ADO 47, a SOF concluiu que não há óbices, em termos orçamentários, para que a União execute diretamente os recursos destinados aos órgãos de segurança do Distrito Federal (peça 141, p. 7).

89. A SOF entende que a competência constitucional de manter e organizar as polícias e o corpo de bombeiros poderia ser operacionalizada, sem qualquer prejuízo de ordem fiscal e orçamentária para o Governo Federal, com a execução direta das despesas, sem que os recursos transitem pelo Distrito Federal. Logicamente, haveria necessidade de alteração da Lei 10.633/2002,

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redistribuindo os recursos totais sem provocar impactos nas despesas primárias da União (peça 141, p. 7).

90. Recentemente, com a edição da Medida Provisória 821/2018 (convertida na Lei 13.690/2018), foi criado o Ministério da Segurança Pública, com competência a respeito da política de organização e manutenção da Polícia Civil, da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal. Assim, essa Pasta deveria assumir o protagonismo das forças policiais do DF e do FCDF.

91. Nesse contexto, a fim de evitar ou minimizar os problemas descritos acima, parece imprescindível a regulamentação do art. 68-A, inciso II, alínea ‘d’, da Lei 13.502/2017, com redação dada pela Lei 13.690/2018, de modo a definir a competência do recém-criado Ministério da Segurança Pública, responsável pela política de organização e manutenção da Polícia Civil, da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, nos termos do art. 21, caput , inciso XIV, da Constituição Federal.

92. Assim, é necessário também que a União envide esforços para regulamentar os arts. 21, inciso XIV, e 32, § 4º, fazendo valer a Constituição no que se refere à manutenção e à organização das polícias e bombeiros militares do Distrito Federal e à utilização dessas forças de segurança pelo Governo do Distrito Federal. E, não menos importante, há a necessidade de detalhar melhor o FCDF, definindo o papel dos envolvidos, isso se a opção for pela continuidade do modelo vigente, que abarca a manutenção da segurança pública.

3.1.5. Do encaminhamento

93. Diante do exposto, propõe-se encaminhar este relatório ao Supremo Tribunal Federal como subsídio à ADO 47; ademais, tendo em vista o modelo atual de financiamento federal ao DF e enquanto não houver mudança nesse modelo, recomendar:

i) ao Ministério da Segurança Pública e à Casa Civil que formem grupo de trabalho com os Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, bem como os órgãos distritais e as corporações de segurança do Distrito Federal, e estabeleçam os critérios mínimos de governança (as funções e a estratégia do FCDF; as competências e as responsabilidades da União e do Distrito Federal, o envolvimento dos beneficiários de recursos; e amplie a transparência do Fundo, entre outros aspectos) para que o FCDF cumpra efetivamente seu papel previsto na Lei 10.633/2002 de manutenção da segurança pública e auxílio financeiro para saúde e educação distritais; e

ii) ao Ministério da Segurança Pública e à Casa Civil, com auxílio no que couber dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, que envidem esforços para regulamentar o art. 32, § 4º, da CF/1988 de modo a deixar assente o papel das forças de segurança do Distrito Federal, bem como regulamentem o art. 68-A, inciso II, alínea ‘d’, da Lei 13.502/2017, com redação dada pela Lei 13.690/2018, atentando para o papel constitucional de organização das polícias e do corpo de bombeiros militar do DF.

3.2. A definição das atribuições do Ministério da Segurança Pública na regulamentação da política de organização de manutenção das forças de segurança do DF pode reduzir as deficiências na execução orçamentária e financeira dos recursos do fundo

94. Devido à falta de atuação da União no processo de elaboração da proposta orçamentária e de acompanhamento da aplicação dos recursos do FCDF, ocorre a utilização inadequada de bloqueio de créditos e remanejamentos e o descumprimento do princípio da anualidade orçamentária por parte do DF, o que levou a deficiências na execução orçamentária, podendo impactar nas atividades da área de segurança pública do DF.

3.2.1. Falta de atuação da União no processo de elaboração da proposta orçamentária dos recursos do FCDF, com risco de comprometer a efetiva prestação dos serviços de segurança pública

95. A definição dos recursos a serem destinados a cada área atendida pelo FCDF é realizada pela Sutes/SEF/DF, no momento da elaboração da proposta orçamentária, em que pese tal competência ser da União, dada a sua responsabilidade de organizar e manter as corporações de segurança pública, nos termos do art. 21, inciso XIV, da CF/1988.

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96. Tal fato pode impactar o desempenho das corporações e apresenta risco de comprometimento da prestação de serviços de segurança pública à sociedade, a exemplo do relatado pela PCDF, que menciona a falta de autonomia daquela corporação para executar o cronograma de recomposição da força de trabalho, o fechamento de delegacias no período noturno, bem como a insuficiência de servidores nos plantões policiais e demais áreas de atividade-fim (Relatório de Gestão da PCDF, exercício de 2017).

97. A SOF/MP informou, por meio da Nota Técnica 23.239/2017-MP e do Ofício 54.141/2017-MP, que não mantém relacionamento direto com os gestores do FCDF, sendo que todas as tratativas são realizadas junto ao Ministério da Fazenda. Ainda, manifestou que a sua competência se restringe a definir o aporte anual relativo ao FCDF, nos termos da Lei 10.633/2002 (peça 107, p. 14).

98. Cabe mencionar que o Decreto Distrital 36.287, de 20/1/2015, definiu que compete ao Subsecretário do Tesouro da Sustes/SEF/DF a coordenação da gestão orçamentária-financeira do FCDF, o estabelecimento de critérios e prioridades de distribuição dos recursos às unidades gestoras (PCDF, PMDF, CBMDF, Secretarias de Estado de Saúde e de Educação do DF), a elaboração e a consolidação da proposta orçamentária anual e os ajustes necessários, bem como o repasse dos recursos do aludido Fundo às unidades gestoras.

99. Contudo, nos termos do art. 21, caput e inciso XIV, da Constituição Federal, a competência para organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal é da União. Ainda, segundo o citado dispositivo, compete à União prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos.

100. Assim, a União aloca na Lei Orçamentária Anual os recursos a serem destinados à execução dessas atribuições constitucionais e, por conseguinte, cabe à União definir quanto deverá ser destinado orçamentariamente a cada área, não tendo havido, normativamente, delegação dessa definição ao Distrito Federal.

101. Merece destacar que a organização das corporações pela União se dá por meio de normativos, a exemplo da Lei 12.803, de 24/4/2003, que cria cargos em carreiras da PCDF, da Lei 6.450, de 14/10/1977, regulamentada pelo Decreto 7.165, de 29/4/2010, que dispõe sobre a organização básica da Polícia Militar do Distrito Federal e da Lei 8.255, de 20/11/1991, que dispõe sobre a organização básica do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal.

102. A PMDF alertou que é recorrente a falta de recursos por falta de atendimento à proposta da Corporação e que isto vem afetando toda a gestão da Corporação, fazendo com que investimentos essenciais em equipamentos e comunicação não sejam realizados por falta de recursos, o que traz sérios prejuízos ao processo finalístico da Corporação (Relatório de Gestão da PMDF, relativo ao exercício de 2017).

103. Nesse sentido, a definição dos recursos a serem destinados a cada área realizada pela Sutes/SEF/DF na proposta orçamentária têm impactado as atividades das corporações, sendo que cabe à União avaliar o risco de comprometimento dos serviços de segurança pública prestados pelas polícias civil e militar e pelo corpo de bombeiros militar do DF e estipular orçamentariamente os recursos a serem destinados a cada área, tendo em vista a sua competência de organizar e manter as citadas corporações, prevista na Constituição Federal.

104. Nesse aspecto, cabe destacar que a Lei 13.690, de 10/7/2018, estabeleceu que compete ao Ministério da Segurança Pública exercer a política de organização e manutenção da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, nos termos do art. 21, caput e inciso XIV, da Constituição.

105. Diante do exposto, propõe-se recomendar ao Ministério da Segurança Pública e à Casa Civil, com o auxílio dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, que, ao regulamentar a política de organização e manutenção da Polícia Civil, da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, prevista na Lei 13.502/2017, defina as atribuições e as competências do Ministério da Segurança Pública com relação ao processo de elaboração da

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proposta orçamentária do FCDF, o estabelecimento de critérios e prioridades de distribuição dos recursos às unidades do Fundo (PCDF, PMDF, CBMDF, Secretarias de Estado de Saúde e de Educação do DF), bem como a supervisão ministerial da execução dos recursos e de eventuais remanejamentos.

3.2.2. Deficiências no processo de execução orçamentária e financeira dos recursos do FCDF, decorrentes do uso inadequado de bloqueio de créditos e remanejamentos

106. Além das questões apontadas na seção anterior com relação à elaboração da proposta orçamentária, a execução orçamentária e financeira também apresenta problemas que impactam as atividades da área de segurança pública, decorrentes de bloqueios de créditos realizados pela Sutes/SEF/DF.

107. No primeiro dia útil de cada mês, a SPOA/MF disponibiliza a dotação orçamentária para o exercício financeiro destinada à UG 170392 - FCDF, que é realizada em sua totalidade. No mesmo dia, a Sutes descentraliza às Unidades apenas 70% da dotação orçamentária relativa ao exercício financeiro corrente no que tange aos Grupos de Natureza da Despesa – GND 3 (outras despesas correntes) e 4 (investimentos).

108. Para o GND 1 (pessoal e encargos sociais), as liberações ocorrem mensalmente em conformidade com o montante da folha de pagamento ou a necessidade e a conveniência na gestão financeira do Governo do Distrito Federal.

109. Além disso, a Sutes/SEF/DF solicita remanejamento da dotação orçamentária destinada ao FCDF, via Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop). A SPOA/MF analisa, propõe retificações, quando necessário, aprova e remete à SOF/MP, que realiza as alterações orçamentárias solicitadas.

110. A Sutes/SEF/DF também realiza o bloqueio, no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), das dotações orçamentárias passíveis de anulação para suplementação em outras ações e/ou grupos de natureza da despesa. Ainda, acompanha, durante o exercício financeiro, a execução orçamentária e financeira das Unidades do FCDF, promovendo adequações quando necessário e/ou solicitado pelo Ministério da Fazenda.

111. A PMDF relatou que a Sutes/SEF/DF bloqueia recursos para as despesas de custeio e investimento, tendo como consequência uma concentração da execução orçamentária no final do exercício financeiro de cada ano (peça 87, p. 5).

112. A título de exemplo, a PMDF apresentou que houve o cancelamento do orçamento da Unidade de cerca de R$ 81 milhões em 2017, os quais foram suplementados a outros órgãos, inviabilizando o planejamento de investimento. Além disso, informou que, desde 2014, o cancelamento do orçamento da PMDF totalizou R$ 380 milhões (peça 87, p. 5).

113. Por sua vez, o CBMDF relatou que, desde 2013, a Sutes/SEF/DF adotou a estratégia de liberar no início do exercício apenas 70% do orçamento aprovado na LOA e que, nos últimos anos, não recebeu a integralidade dos recursos previstos (peça 94, p. 3).

114. Além disso, esses bloqueios interferem diretamente na execução orçamentária e demandam a readequação do planejamento interno, interrompendo ou adiando projetos e afetando mais diretamente as despesas de investimento, o que pode afetar os serviços prestados ao cidadão.

115. O CBMDF destacou, ainda, a criação dos Planos Orçamentários (PO), uma identificação orçamentária, de caráter gerencial, vinculada à ação orçamentária, o qual tem a finalidade de permitir que a elaboração e o acompanhamento da execução do orçamento ocorram em um nível mais detalhado de gastos do que na LOA.

116. Entretanto, na visão do CBMDF, essa dinâmica trouxe prejuízo quanto à transparência e ao controle da execução orçamentário-financeira das ações orçamentárias, pois não existe mais uma ação orçamentária específica para cada Unidade e as alterações orçamentárias são processadas exclusivamente em nível de PO, o que fortaleceria a ingerência da Sutes/SEF/DF, permitindo que as alterações orçamentárias realizadas nem sempre sejam motivadas e necessárias à Corporação (Memorando SEI-GDF 268/2017 - CBMDF/DIOFI/SAOFI/SSCONT).

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117. A título de exemplo, o CBMDF apresentou que houve o cancelamento do orçamento da Unidade de cerca de R$ 170 milhões em 2017 e que, desde 2014, o cancelamento atingiu mais de R$ 380 milhões. Por fim, evidenciou a diminuição drástica no orçamento de investimento da corporação, que passou de R$ 89,04 milhões (8,51% do orçamento) em 2012 para R$ 7,98 milhões (0,49% do orçamento) em 2017.

118. Quanto à execução orçamentária, a PCDF informou que as liberações de crédito para despesas de manutenção da PCDF e de investimento sofrem bloqueios e remanejamentos, impactando o planejamento institucional, diminuindo a capacidade de investimentos e frustrando a contratação de novos policiais e a concessão de reajustes salariais.

119. A PCDF ressaltou que a criação da Governança – DF, por meio do Decreto Distrital 37.121/2016, gerou novas barreiras burocráticas para a aplicação dos recursos do FCDF, afetando excessivamente a execução orçamentária da corporação (peça 86, p. 4).

120. A Secretaria de Saúde informou que o valor do FCDF é executado exclusivamente para pagamento de folha de pessoal da Secretaria, com liberação do orçamento no mês de competência da folha gerada e liberação de financeiro no mês subsequente (peça 93, p. 1).

121. De forma semelhante, a Secretaria de Educação relatou que a gestão orçamentária e financeira do FCDF é realizada por ela e que os valores são distribuídos e executados nas folhas de pagamento de pessoal da Secretaria, a qual não exerce influência na negociação de distribuição do montante (peça 115, p. 1).

122. Pelo exposto, percebe-se que o mecanismo de bloqueio é utilizado pela Sutes/SEF/DF como uma forma de contingenciamento, todavia os recursos destinados ao Fundo pela União não sofrem qualquer contingenciamento ou frustração de arrecadação, pois seguem rigorosamente os repasses de 1/12 do orçamento nas liberações financeiras, conforme determinam as leis de diretrizes orçamentárias anuais.

123. De acordo com o item 37 do Anexo III da Lei 13.408/2016, não serão objeto de limitação de empenho as despesas com manutenção da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como assistência financeira a esse ente para execução de serviços públicos de saúde e educação.

124. Observa-se, ainda, que tais remanejamentos são, em sua imensa maioria, utilizados para suplementação da folha de pagamento das áreas de saúde e de educação, permitindo ao DF transferir recursos da área de segurança para as demais áreas e vice-versa, o que provoca dificuldades no gerenciamento dos recursos, gerando ineficiências no sistema, principalmente por sua imprevisibilidade.

125. A Portaria SOF 1.428/2018 permite alterações orçamentárias de forma mais célere, facilitando os remanejamentos de recursos ao longo da execução orçamentária, sem a necessidade de edição de instrumento próprio nas chamadas janelas orçamentárias, conforme destacado na Nota Técnica 13416/2018-MP.

126. No entanto, deve-se lembrar que o orçamento público é instrumento de planejamento e controle. Assim, o orçamento destinado ao FCDF seria mera peça de ficção caso seja permitida a livre movimentação dos recursos bloqueados, ainda mais quando tais bloqueios são realizados no primeiro dia útil de cada mês ao longo do exercício no valor correspondente a 30% dos grupos de despesas 3 e 4.

127. Se foi aprovado um montante de recursos na LOA, deve-se respeitar o planejado. Conforme comentários ao relatório, a Sutes informou que trabalha para melhorar seu planejamento a cada exercício, a fim de reduzir a necessidade de remanejamentos. Justifica que aumentos não previstos na despesa de pessoal ou problemas de execução nas unidades gestoras contribuem para as alterações orçamentárias.

128. No art. 17 da citada Portaria SOF, cabem aos órgãos setoriais apreciar as solicitações de alterações orçamentárias sob os aspectos legal, de planejamento, de programação e execução orçamentária e financeira, e aprovar ou não, em primeira instância, tais solicitações, considerando

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sua repercussão no programa de trabalho do Ministério ou órgão.

129. Assim, entende-se que a SPOA/MF deve atuar de forma conjunta com a Sutes antes de proceder aos bloqueios de créditos de forma indiscriminada.

130. Propõe-se recomendar ao Ministério da Fazenda em conjunto com à Subsecretaria de Tesouro da Secretaria de Estado da Fazenda do Distrito Federal, na qualidade de gestora do FCDF, que somente efetuem bloqueios de créditos orçamentários do FCDF em último caso, em situações de urgência que efetivamente justifiquem tal providência, evitando alterações orçamentárias unilaterais de forma indiscriminada no montante de 30% em cada mês.

3.2.3. Descumprimento do princípio da anualidade orçamentária

Tabela 2 – Pagamentos da Folha de dezembro de 2016




UG 

Unidade 

Valores Pagos 

170484 

PMDF 

281.245.244,03 

170394 

CBMDF 

69.729.980,23 

170395 

PCDF 

148.350.366,79 

170397 

Saúde 

227.204.784,99 

170399 

Educação 

271.670.274,61 

Total 
  
998.200.650,65 

Fonte: SIAFI WEB - Transação CONDH (Consulta Documento Hábil), Tipo: FL (Folha).

131. Observando-se a execução orçamentária das unidades que compõem o fundo no Siafi, verificou-se um elevado montante de despesas de exercícios anteriores no primeiro mês de cada exercício.

132. Da análise dos dados, foi constatado que se tratavam de pagamentos realizados em janeiro relativos à folha de pessoal do mês de dezembro do ano anterior, sendo que, em alguns casos, o pagamento não se deu como reconhecimento de dívida, mas sim como despesa do próprio exercício. No exercício de 2017, foram levantados os seguintes valores executados de forma inadequada:

133. Os valores acima foram classificados em parte como despesas de exercícios anteriores, no caso das unidades CBMDF, PCDF, Saúde e Educação, enquanto a PMDF os contabilizou como se fossem despesas do exercício de 2017.

134. Saliente-se, ainda, que os valores dos gastos de pessoal constantes do Relatório de Gestão Fiscal da União, no que se refere a pessoal do DF, apresentam-se inconsistentes, pois as despesas de exercícios anteriores são consideradas dedução, de modo que parte relevante dos gastos ocorridos com a folha de pessoal de dezembro de 2016 não constaram do referido demonstrativo.

135. No que tange à PMDF, os valores não impactaram os dados de dezembro de 2016, mas impactarão os valores de janeiro de 2017, causando distorção em ambos os demonstrativos.

136. Assim sendo, a falta de acompanhamento sistemático pelos gestores do fundo, de seus supervisores e dos órgãos centrais de planejamento da União têm contribuído para o descontrole na execução orçamentária dos recursos do FCDF.

137. O princípio da anualidade dispõe que o orçamento deve ser elaborado e autorizado para um determinado período de tempo, geralmente um ano, conforme mandamento contido no art. 2º da Lei 4.320/1964 e no art. 165, inciso III, da Constituição Federal. Em complemento, para fins de acompanhamento da execução orçamentária, o art. 35, inciso II, da Lei 4.320/1964 dispõe que pertencem ao exercício financeiro as despesas nele legalmente empenhadas.

138. Diante do exposto, propõe-se determinar ao FCDF, à Polícia Civil, à Polícia Militar, ao Corpo de Bombeiros Militar e às Secretarias de Saúde e de Educação do Distrito Federal que, na execução do orçamento do FCDF, realizem o empenho, a liquidação e o pagamento das despesas respeitando-se o princípio da anualidade e o regime de competência, em atendimento ao que dispõe o art. 165, inciso III, da Constituição Federal combinado com o arts. e 35, inciso II, da Lei 4.320/1964.

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4. Medidas que racionalizem o aumento de despesas a serem cobertas com os recursos do FCDF podem reduzir os riscos de insustentabilidade do fundo e de que a manutenção das forças de segurança do DF não seja adequada

139. O objetivo deste capítulo é elencar e descrever os principais riscos à sustentabilidade do FCDF no longo prazo. Para tanto, foram feitas projeções e análises a partir das seguintes perspectivas: a) adequação do aporte de recursos na constituição do fundo; b) adequação do mecanismo de atualização dos aportes anuais ao fundo; c) situação atual e a perspectiva de recursos necessários ao pleno atendimento das finalidades do FCDF.

4.1. A correção das distorções na política de pessoal das forças de segurança do DF, por meio de novos normativos, poderia assegurar recursos para que os investimentos necessários sejam realizados

140. Os principais riscos à sustentabilidade do Fundo Constitucional do Distrito Federal relativos à política de pessoal dizem respeito à expansão elevada de gastos com pessoal, à falta de aplicação prática dos limites com gasto de pessoal estabelecidos pela LRF, e à redução dos investimentos na área de segurança pública, com risco de inadequada manutenção das forças de segurança.

4.1.1. Expansão elevada dos gastos com pessoal

141. Devido à não inclusão dos recursos do FCDF nos limites de gastos com pessoal do DF, aos aumentos concedidos pelo DF a seu pessoal e às lacunas normativas referentes às promoções, ocorreu elevada expansão nos gastos com pessoal, o que fez com que o FCDF seja utilizado quase que exclusivamente para custeio de pessoal, acarretando riscos para a manutenção e os investimentos nas forças de segurança.

142. No período de 2003 a 2016, o aumento nas despesas de pessoal superou o reajuste do FCDF. A despesa de pessoal e encargos sociais aumentou 271% de 2003 a 2016 ante um incremento de 258% dos repasses ao Fundo Constitucional.

143. Desde sua vigência em 2003, 91% dos recursos do FCDF foram executados em despesas de pessoal, 8% na rubrica de outras despesas correntes e apenas 1% em investimentos, conforme dados encaminhados pela Secretaria de Estado de Fazenda/DF, por meio do Ofício SEI-GDF 1016/2017 - SEF/GAB (peça 66, p. 16; peça 116, p. 4; peça 122, p. 2).

144. A distribuição dos recursos do Fundo entre as diversas áreas, desde sua criação, é mostrada no gráfico seguinte (peça 66, p. 16; peça 116, p. 4, peça 122, p. 1).

Gráfico 1 – Distribuição recursos do FCDF (2003 a 2017) (em bilhões de reais)

Recursos para as áreas atendidas pelo FCDF

13.6

29.9

19.8

30.1

29.9

CBMDF PCDF PMDF Secretaria de Educação Secretaria de Saúde

Fonte: Secretaria de Fazenda/DF

145. O critério de distribuição mostra-se simplesmente histórico, pois a legislação que regula

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o fundo é omissa quanto ao critério e à forma de divisão de recursos. Essa lacuna refere-se tanto ao montante devido a cada uma das áreas quanto nos objetos de despesas em que os recursos podem ser aplicados.

146. Do total de recursos do FCDF, 48,6% foram alocados para a saúde e a educação até o ano de 2017. Assim como os recursos alocados para as forças de segurança, mais de 90% foi executado em rubricas de despesas de pessoal e encargos sociais.

147. Os dados evidenciam, por exemplo, que até o exercício de 2016, a Secretaria de Estado de Saúde só utilizou os recursos oriundos do FCDF para custeio de folha de pagamento, e que nem ela nem a Secretaria de Estado de Educação utilizou os recursos para execução de despesas com investimentos desde a instituição do fundo.

148. Ainda em relação aos dispêndios com pessoal, merece atenção o debate quanto à possibilidade do pagamento de inativos e pensionistas da educação e saúde com recursos transferidos via FCDF. Essa questão está sendo discutida no âmbito do TC 022.651/2014-4, relativo à prestação de contas do fundo do exercício de 2013 e será detalhada na seção 7.1.1.

149. Até a deliberação de mérito dos autos, a continuidade dos pagamentos a inativos e pensionistas está garantida por força do Acórdão 2.334/2016 – Plenário, de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro.

150. No âmbito da Secretaria de Saúde/DF, foram gastos R$ 46,51 bilhões para custeio da folha de pagamento, sendo R$ 16,76 bilhões (36%) com recursos do DF (peça 123) e R$ 29,7 bilhões (64%) com recursos do FCDF (peça 124).

Gráfico 2 – Gastos com pessoal Secretaria de Saúde DF (2003 a 2017) (em bilhões de reais)

Gastos - área de saúde

8.60

14.45

2.31

21.15

Ativos (Recursos DF) Inativos/Pensão (Recursos DF)

Ativos (Recursos FCDF) Inativos/Pensão (Recursos FCDF)

Fonte: Secretaria de Fazenda/DF

151. No caso da Secretaria de Estado de Educação/DF, o gasto com pessoal alcançou o valor de R$ 63,85 bilhões, sendo R$ 35,30 bilhões custeados pelo Fundeb e por receitas do DF - 55% (peças 125 a 127) e R$ 28,55 bilhões - 45% (peça 128) com recursos do FCDF. Salienta-se que o Fundeb só foi utilizado com pagamento de ativos.

Gráfico 3 – Gastos com pessoal – Secretaria de Educação/DF (2003 a 2017) (em bilhões de reais)

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Gastos - área de educação

16.31

31.73

12.24

3.58

Ativos (Recursos DF + Fundeb) Inativos/Pensão (Recursos DF)

Ativos (Recursos FCDF) Inativos/Pensão (Recursos FCDF)

Fonte: Secretaria de Fazenda/DF

152. No âmbito da Secretaria de Saúde/DF, observou-se que, desde a criação do FCDF até 2014, as despesas com inativos e pensões foram concentradas no Fundo, tanto que, em oito exercícios (2004 a 2006, 2009, 2011 a 2014) não houve qualquer dispêndio do DF com as folhas de pagamento dessas categorias (peça 123, p. 1). Nesse período, o DF só gastou R$ 74,7 milhões, ao passo que o Fundo arcou com R$ 6,36 bilhões (peça 124, p. 1).

153. Nos últimos três exercícios, foi verificado um aumento considerável de recursos do DF aplicados em despesas com inativos/pensionistas da saúde, conforme tabela a seguir.

Tabela 3 – Total de recursos para pagamento de pessoal, por fonte




Origem dos recursos / tipo
de despesa (Em milhões) 

2003 a
2014 

2015 a
2017 

Média 2003 a 2014 

Média 2015 a 2017 

Recursos DF
(inativos/pensão) 

74,70 

2.230,00 

6,23 

743,33 

Recursos FCDF
(inativos/pensão) 

6.360,00 

1.960,00 

530,00 

653,33 

Recursos DF (ativos) 

8.620,00 

5.830,00 

718,33 

1.943,33 

Recursos FCDF (ativos) 

14.050,00 

7.090,00 

1.170,83 

2.363,33 

Fonte: dados fornecidos pela Sutes/DF, Siafi, Siape

154. De maneira similar à saúde, as despesas com inativos/pensão da área de educação também foram concentradas no FCDF nos anos de 2003 a 2014. Em nove exercícios (2004, 2005 e 2008 a 2014), não houve pagamento dessas categorias com recursos do DF (peça 127, p. 1).

155. No entanto, ocorreu uma tendência de aplicação de mais recursos próprios do Distrito Federal nessas despesas nos últimos três anos, conforme mostra a tabela 4.




Origem dos recursos / tipo de
despesa (em milhões) 

2003 a
2014 

2015 a 2017 

Média 2003 a
2014 

Média 2015 a
2017 

Recursos DF (inativos/pensão) 

30,50 

3.540,00 

2,54 

1.180,00 

Recursos FCDF
(inativos/pensão) 

12.770,00 

3.230,00 

1.064,17 

1.076,67 

Recursos DF (ativos) 

20.810,00 

10.920,00 

1.734,17 

3.640,00 

Recursos FCDF (ativos) 
        

17

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7.430,00 4.510,00 619,17 1.503,33

Tabela 4 – Gastos com educação

Fonte: dados fornecidos pela Sutes/DF, Siafi, Siape

156. Quanto aos ativos da área de educação, houve um aumento percentual no uso dos recursos do Fundo. Contudo, em todo período analisado, o custeio da folha de ativos foi em sua maior parte suportada por recursos próprios do DF e pelas transferências alusivas ao Fundeb.

157. No tema do pagamento de inativos e pensionistas das áreas de educação e saúde, constatou-se que, nos últimos três exercícios, ocorreu uma tendência de mais recursos do Distrito Federal conjugado com um nível estável de recursos do FCDF.

158. Com relação ao FCDF como um todo, houve também o aumento de 501% em outras despesas correntes, decorrente de despesas com servidores, pois 67% desta despesa é formada por auxílios e indenizações, como vale transporte, auxílio-alimentação, auxílio-moradia, auxílio fardamento, ajuda de custo, etc.

159. Somente o auxílio-moradia, o qual até 2013 era contabilizado como despesa de pessoal, representou 30% dos custos desse grupo de despesa, sendo que o aumento concedido por meio do Decreto Distrital 35.181/2014 representou um aumento de 2.203% dessa rubrica de 2013 a 2016.

160. Se computados como despesa de pessoal o valor de R$ 320 milhões pagos em 2016 a título de auxílio-moradia, o percentual de aumento dessa despesa se eleva de 271% a cerca de 292%, crescimento bem superior ao do FCDF no período.

161. O agravante é que um dos principais responsáveis pelo aumento tão significativo de outras despesas correntes foi o próprio Governo do Distrito Federal, que concedeu a majoração do benefício, custeado pela União e cujo valor estava definido por meio da Lei Federal 10.486/2002. O auxílio-moradia está sendo discutido no âmbito do TC 029.531/2016-0 (capítulo 7).

162. Observa-se, ainda, que a legislação apresenta regras que permitem promoções em número superior às vagas existentes por conta do mecanismo de agregação, que abre vaga a promoção (Lei 12.086/2009, arts. 19, inciso II; e 102, inciso II) e ainda permite que, quando se der desempenho de cargo policial militar ou considerado de natureza ou interesse policial militar ou da segurança pública, pode ocorrer por merecimento ou antiguidade (Lei 12.086/2009, arts. 26 e 103), sem prejuízo do número de concorrentes regularmente estipulado.

163. Tal critério permite um número de promoções além das vagas regulares e por critérios discricionários, além de a promoção do agregado divergir do critério estabelecido pelo art. 142, § 3º, inciso III, da Constituição Federal:

‘o militar da ativa que, de acordo com a lei, tomar posse em cargo, emprego ou função pública civil temporária, não eletiva, ainda que da administração indireta, ressalvada a hipótese prevista no art. 37, inciso XVI, alínea ‘c’, ficará agregado ao respectivo quadro e somente poderá, enquanto permanecer nessa situação, ser promovido por antiguidade, contando-se-lhe o tempo de serviço apenas para aquela promoção e transferência para a reserva, sendo depois de dois anos de afastamento, contínuos ou não, transferido para a reserva, nos termos da lei’. (grifo nosso)

164. Além da concessão de aumento no auxílio-moradia e nas lacunas da legislação das promoções, o aumento extremamente elevado nos gastos com pessoal decorre de fatores como:

a) falta de limites máximos para gasto com pessoal;

b) concessão de aumentos sem análise dos impactos a longo prazo;

c) crescimento vegetativo natural dos gastos de pessoal;

d) atos administrativos das executoras com reflexos nas despesas de pessoal sem necessidade de consulta aos órgãos gestores e supervisores do Fundo; e

e) legislação distrital com reflexos nas despesas de pessoal sem necessidade de consulta aos órgãos gestores e supervisores do Fundo.

165. Cabe ressaltar que atualmente existe um quantitativo menor de servidores em atividade em comparação com a época da criação do Fundo e um volume de gastos com pessoal extremamente elevado.

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166. Relativamente aos gastos com segurança pública, projeções apontam risco de que, nos próximos anos, a União tenha que aportar mais recursos para arcar com tais despesas, além de restarem exauridos os recursos para o auxílio à saúde e à educação. A metodologia para a elaboração das projeções encontra-se detalhada no Apêndice B e o resultado disposto no Gráfico 4.

Gráfico 4 – Projeção da demanda percentual de recursos do FCDF para segurança pública até 2022 com base no histórico das unidades

90

89

85



      
79 
  
        
75 
    
72 
    
      
70 
  

60 

65 

65 
    
  
61 
      

80

75

70

65

60

55 56 58

2017 2018 2019 2020 2021 2022

IPCA PIB + IPCA

Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria

167. Observa-se a continuidade da tendência de crescimento do percentual de recursos do Fundo destinado às despesas de segurança pública do DF, devendo alcançar de 75% a 89% em 2022. 168. Por meio de ofícios de requisição, solicitou-se à PCDF, à PMDF e ao CBMDF o encaminhamento de projeção das despesas de pessoal de suas corporações para os próximos anos, considerando o crescimento vegetativo da folha com as novas aposentadorias, a expectativa de vida, a evasão de servidores e o ingresso de novos servidores, dentre outros fatos que julgarem relevantes.

169. A mesma solicitação de projeção foi realizada para as despesas de custeio e de investimento, considerando a necessidade de manutenção dos investimentos já realizados, da renovação de frotas e de realização de demais despesas consideradas indispensáveis para a Unidade. 170. No caso da PMDF, observou-se a utilização de um fator de crescimento único de 3,5% para todas as despesas a partir de 2019 (Ofício 2496/2017-SAF; peça 87, p. 60), não tendo sido considerado razoável pela equipe de auditoria e nem pela Sutes/SEF.

171. Após solicitação de manifestação sobre o fato, a Sutes/SEF, por meio do Memorando SEIGDF 2/2018 – SEF/SUTES/CFCDF/GECON, de 15/2/2018, relatou que, com base no histórico dos últimos dez anos, constatou-se um crescimento médio na execução orçamentário financeira da PMDF da ordem de 10%, sendo improvável que o crescimento vegetativo das despesas seja apenas de 3,5% para os próximos anos.

172. Além disso, a Sutes ressaltou mediante o Ofício SEI-GDF 218/2018 - SEF/GAB que as despesas da PMDF foram as que mais cresceram, sendo que o CBMDF e a PCDF tiveram um crescimento médio de suas despesas da ordem de 9,7% e de 5,7%, respectivamente, sendo que o crescimento médio do FCDF foi da ordem de 8,3% (peça 117, p. 3).

173. Dessa forma, considerando a falta de evidências de que a estimativa da PMDF tenha sido realizada com base em estudos detalhados a respeito do comportamento provável das despesas, considerou-se, para a Unidade, as estimativas realizadas com base na média ponderada das despesas dos últimos cinco anos.

174. Assim, com as projeções das despesas das unidades de segurança pública e dos recursos do FCDF, cuja metodologia encontra-se detalhada no Apêndice B, elaborou-se o Gráfico 5.

Gráfico 5 – Projeção da demanda percentual de recursos do FCDF para segurança pública com base nas projeções da PCDF e do CBMDF e no histórico da PMDF

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95 94

85



    
77 
  
      
80 
  
71 
    
      
75 

65 
      
    
70 
  
  
66 
    

63 
      

85

75

65

55 56

2017 2018 2019 2020 2021 2022

IPCA PIB + IPCA

Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria

175. Observa-se a continuidade da tendência de crescimento do percentual de recursos do Fundo destinado às despesas de segurança pública do DF, devendo alcançar de 80% a 94% em 2022. 176. Assim, sob a ótica de que o FCDF deve financiar integralmente a segurança pública, sendo apenas residual o auxílio à saúde e à educação, os resultados apresentados demonstram que os recursos do Fundo, atualmente, são suficientes para arcar com as despesas de segurança pública.

177. Entretanto, evidenciou-se uma tendência de crescimento percentual de recursos do Fundo alocado para essas despesas, podendo ultrapassar os 100% já em 2023. Com isso, observa-se o risco de que nos próximos anos a União tenha que aportar mais recursos para arcar com as despesas de segurança pública, além de restarem exauridos os recursos para o auxílio à saúde e à educação, perdendo-se, desse modo, uma das finalidades da Lei 10.633/2002.

178. Diante disso, propõe-se recomendar ao Ministério da Segurança Pública e à Casa Civil que estudem o arcabouço normativo das corporações de segurança do Distrito Federal e avaliem sua adequação aos padrões estabelecidos para as Forças Auxiliares, expedindo normativos ou proposições legislativas que corrijam eventuais distorções, em especial, regras de promoção, escalas de serviço, área de atuação do Governo do Distrito Federal e política remuneratória.

4.1.2. Falta de aplicação prática dos limites com gasto de pessoal estabelecidos pela LRF, com riscos à manutenção e aos investimentos das unidades de segurança

179. Devido à não inclusão dos recursos do FCDF nos limites de gasto com pessoal do DF, o FCDF é utilizado quase que exclusivamente para custeio de pessoal, inclusive inativos das áreas de educação e saúde, acarretando riscos para a manutenção e os investimentos nas forças de segurança. 180. A Lei de Responsabilidade Fiscal, objetivando garantir a responsabilidade na gestão fiscal, criou diversos mecanismos sob a ótica dos seus quatro pilares norteadores: planejamento, transparência, controle e responsabilidade (arts. , 49, 67 e 73 da Lei Complementar 101/2000).

181. Sob esse prisma, no que se refere ao FCDF, a LRF estabelece que na verificação do atendimento aos limites com pessoal do DF, não serão computados os valores custeados com recursos transferidos pela União para manutenção da polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio (LRF, art. 19, § 1º, inciso V)

182. Dispõe, também, que tais valores devem ser considerados no limite de gastos com pessoal do Poder Executivo Federal, como uma das partes que compõem os três por cento destacados, conforme se depreende da leitura do art. 20, alínea ‘c’, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação.

183. Seguindo a sistemática definida, o limite para gastos com pessoal do DF custeados com recursos da União foi estabelecido em 2,20% da RCL da União, ou cerca de R$ 15,99 bilhões em dezembro de 2017.

184. Assim sendo, o limite para gasto com pessoal é superior ao valor destinado ao FCDF pela Lei 10.633/2002, o que na prática está conduzindo o fundo a tornar-se quase que exclusivamente para

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custeio de pessoal (91% do total dos recursos), com riscos para a adequada manutenção das unidades de segurança e total estrangulamento dos investimentos no âmbito do fundo.

185. Por isso, recomenda-se à Casa Civil e aos Ministérios da Segurança Pública e da Fazenda a análise desses aspectos atinentes à LRF no estudo a ser realizado sobre a distribuição de recursos do FCDF e a política de manutenção das forças de segurança do Distrito Federal, inserindo um limite com gasto de pessoal no próprio FCDF.

4.1.3. Redução dos investimentos na área de segurança pública, com risco de inadequada manutenção das forças de segurança

186. Devido à necessidade crescente de se alocar recursos do FCDF para cobrir gastos com pessoal, houve redução dos investimentos na área de segurança pública desde 2012, acarretando riscos para a segurança da população.

187. Conforme dados obtidos no site do Ministério da Justiça, em comparação com outras unidades da federação, o DF possuía, em 2015, a melhor proporção de policiais e bombeiros por habitante, além do maior gasto por habitante para manutenção dessas forças. Além disso, seus servidores possuem um dos maiores salários comparativamente, considerando o menor e o maior salário inicial entre os cargos existentes.

188. Não foi possível analisar se esses quantitativos e valores se refletem na qualidade dos serviços oferecidos por essas corporações devido a inconsistências encontradas nos dados analisados e na falta de indicadores e métricas nacionais que permitissem tal comparação.

189. Além disso, ao analisar o Anuário Brasileiro de Segurança Pública 2016, percebe-se que os recursos provenientes do FCDF não foram computados nem nos gastos com segurança pública da União nem nos gastos do DF. Contudo, chama atenção o achatamento que vem ocorrendo em relação aos investimentos devido ao crescimento das despesas de pessoal, conforme tratado na seção 4.1.1 deste Relatório.

190. Enquanto a despesa de pessoal e encargos sociais aumentou 271% de 2003 a 2016, a despesa de custeio variou 501% e os investimentos tiveram aumento de 41%, sendo que, em relação a 2012, houve um decréscimo de 83% em termos nominais. Se considerarmos a inflação do período, a diminuição nos investimentos das unidades foi ainda maior.

Gráfico 6 – Evolução da despesa de pessoal

7,000.00 6,624.59



        
4,6 

19.67 
        

,119.61 
    
3,37 

9.16 
    
    
3,0 

60.94 
    

1,684.9 

        

1,501.7 

        
    

00.98 

39 

1.86 

70.04 
      

08.19 

6,000.00

5,573.60

5,000.00

4,000.00

3,000.00

2,000.00

1,032.31

1,000.00

1 18.68

13.24 17.24

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

INVESTIMENTOS OUTRAS DESPESAS CORRENTES

PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS TOTAL

Fonte: Siafi

191. Diante do exposto, propõe-se recomendar ao Ministério da Segurança Pública que, no estabelecimento da política prevista no art. 68-A, inciso II, alínea ‘d’, da Lei 13.502/2017, leve em consideração os riscos à sustentabilidade do fundo, derivados do crescimento elevado dos gastos de pessoal e de inadequada manutenção das forças de segurança decorrente da redução de

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investimentos.

4.2. A correta evidenciação do passivo atuarial dos servidores das forças de segurança do DF contribuiria para diminuir os riscos de insustentabilidade do fundo e aumentar a transparência

192. Devido ao FCDF não ter sua situação financeira e atuarial avaliada nem pela União nem pelo Governo do Distrito Federal, não há o reconhecimento do passivo atuarial dos servidores das unidades de segurança nem do Balanço Patrimonial da União nem do DF, o que pode trazer graves riscos às finanças do FCDF.

193. A LRF estabelece no inciso IVdo § 2º do art. 4º que o anexo de metas fiscais que acompanhar a LDO também deverá conter avaliação da situação financeira e atuarial:

a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; e

b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial.

194. Ocorre que o FCDF não tem sua situação financeira e atuarial avaliada nem pela União nem pelo Governo do Distrito Federal. Tais informações não constam do Anexo de Metas Fiscais de nenhum dos dois entes.

195. Também não há divulgação de demonstrativos financeiros e orçamentários para evidenciação de receitas e despesas previdenciárias (LRF, art. 50, inciso IV), sendo que nem o Relatório Resumido de Execução Orçamentária da União nem o relatório do DF, divulgados até o término do exercício de 2017, estão acompanhados de demonstrativo relativo às receitas e às despesas previdenciárias (LRF, art. 53, inciso II).

196. No primeiro RREO da União, relativo ao mês de janeiro/2018, foi incluído quadro intitulado Receitas e Despesas Previdenciárias do Fundo Constitucional do Distrito Federal. Todavia, tal quadro não apresenta de forma segregada os servidores civis e os militares do DF, bem como não deixa claro o montante arrecadado para custeio de aposentadorias civis e para pensões militares.

197. Sobre o acompanhamento da situação financeira e atuarial do fundo, foi solicitado à Sutes/DF, responsável pela gestão do fundo no âmbito do DF, que informasse a metodologia e os resultados da avaliação da situação financeira e atuarial do FCDF, bem como os instrumentos utilizados para acompanhamento e correção de desvios que comprometam a saúde financeira do FCDF.

198. Por meio do Memorando SEI-GDF 2/2018 - SEF/SUTES/CFCDF/GECON, a Sutes/DF informou que (peça 117, p. 4):

‘a despeito de não haver metodologia consolidada sobre as projeções de despesas do FCDF a longo prazo, nem setor especializado em cálculo atuarial no âmbito da Secretaria de Estado de Fazenda do Distrito Federal (SEF/DF), existe a preocupação constante em avaliar e ajustar as metas para equilíbrio financeiro do FCDF no decorrer do exercício.

199. Tais ajustes são feitos por meio de remanejamentos orçamentários com base nas projeções de despesas do exercício, considerando que não cabe suplementação ao aporte do fundo.’

200. Desta forma, os únicos demonstrativos fiscais sobre o FCDF são o demonstrativo de despesa com pessoal publicado no Relatório de Gestão Fiscal da União e, a partir de 2018, o demonstrativo de receitas e despesas previdenciárias do Fundo, e não das carreiras civil e militar, constante do RREO da União.

201. O passivo atuarial dos servidores das unidades de segurança não se encontra reconhecido nem no Balanço Patrimonial da União, nem do DF. Dessa forma, observa-se que a situação financeira e atuarial do Fundo não tem o devido acompanhamento, o que, a longo prazo, pode trazer graves riscos às finanças do FCDF.

202. Assim, propõe-se determinar ao Ministério da Fazenda e ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que, em conjunto, realizem a mensuração, o reconhecimento e a evidenciação no Balanço Patrimonial da União dos valores relativos ao passivo atuarial dos servidores da Polícia Civil do Distrito Federal e dos militares da Polícia Militar do Distrito Federal e Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, bem como a inclusão no anexo de metas fiscais da

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LDO, nos termos do inciso IV do § 2º do art. 4º da LRF.

4.3. A alteração do índice de correção dos repasses da União para o FCDF poderia contribuir para a sustentabilidade futura do fundo

203. Devido à adoção da RCL como índice de reajuste do FCDF, o fundo teve crescimento muito acima da inflação desde sua criação, o que, daqui para frente, poderia contribuir para a deterioração da situação fiscal da União e do DF, tendo em vista o direcionamento de percentual cada vez maior dos recursos do orçamento da União para o pagamento de despesas das áreas de segurança do FCDF e do orçamento do GDF para arcar com as despesas de pessoal das áreas de saúde e de educação.

204. Em sua constituição inicial, o FCDF custeava os gastos com a PMDF, o CBMDF e a PCDF, além de cerca de 74% dos gastos de pessoal ativo e inativo das áreas de saúde e de educação. Na época, foi escolhida a variação da RCL da União como índice de atualização dos recursos a serem repassados ao FCDF.

205. A RCL está vinculada às taxas de crescimento do País e à ampliação da carga tributária, que é o total de pagamentos compulsórios realizados por pessoas físicas e/ou jurídicas ao Estado, excluindo-se multas e juros, dividido pelo PIB. A carga tributária brasileira apresentou índice de 31,37% em sua participação no PIB em 2003, chegando a 32,38% em 2016 e atingiu seu maior patamar de 33,66% do PIB em 2007, antes da crise econômica de 2008.

Gráfico 7 – Evolução da carga tributária – 2002 a 2016 (%PIB)



      
33.5 

7% 

33.6 

6% 
                
              
33.52 


33.3 

6% 
        
        
33.3 

2% 
                  
                      

2.56% 
    
                
32.50 

      
32.3 

8% 
                  

2.63% 
        

32.1 

0% 
  
32.3 

8% 
                
32.11% 
  
              
32.26 

            
                        
31.8 

7% 
  
  
31.3 

7% 
  ...