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3 de Julho de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 4 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

00853020181

Órgão Julgador

Plenário

Partes

3. Interessados/Responsáveis: não há., Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

Julgamento

28 de Novembro de 2018

Relator

VITAL DO RÊGO

Documentos anexos

Inteiro TeorTCU__00853020181_33b68.rtf
Inteiro TeorTCU__00853020181_d94e3.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.530/2018-1

GRUPO I – CLASSE III – Plenário

TC 008.530/2018-1.

Natureza: Consulta.

Órgão: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

Consulente: Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

Representação legal: não há.

SUMÁRIO: CONSULTA.

DESVINCULAÇÃO DE SUPERÁVIT FINANCEIRO APURADO NO BALANÇO PATRIMONIAL DA UNIÃO. CONHECIMENTO. RESPOSTA AO CONSULENTE. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Cuida-se de consulta do então Ministro-Substituto de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Esteves Pedro Colnago Júnior, atualmente titular da pasta, acerca do entendimento desta Corte de Contas quanto à desvinculação de superávit financeiro apurado no Balanço Patrimonial da União, conforme o Aviso 33/MP, de 9/3/2018 (peça 1).

2. A Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) procedeu à análise da matéria nos termos da instrução acostada à peça 3, que teve anuência dos dirigentes daquela unidade técnica (peças 4 e 5), transcrita a seguir com os ajustes de forma pertinentes:

I. INTRODUÇÃO

1. Trata-se de consulta formulada pelo Ministro-Substituto de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Esteves Pedro Colnago Júnior, acerca do entendimento desta Corte de Contas quanto à desvinculação de superávit financeiro apurado no Balanço Patrimonial da União, conforme o Aviso 33/MP, de 9/3/2018 (peça 1).

2. A consulta foi apresentada por meio do Parecer 176/2018/GCG/CGJOE/ConjurMP/CGU/AGU, de 1º/3/2018 (peça 1, p. 5-16), o qual analisa a matéria posta pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MPDG), e chama a atenção para o fato de que matérias complexas e de alta relevância, como as levantadas na presente consulta, podem ser solucionadas pela própria Advocacia-Geral da União (AGU), seja por meio da emissão de pareceres por parte das unidades de consultoria que prestam assessoramento jurídico ao Poder Executivo, como é o caso da Consultoria Jurídica, seja eventualmente por meio da emissão de manifestações vinculantes por parte da Consultoria-Geral da União.

3. Além disso, a SOF contextualizou o problema a partir das diversas restrições atualmente impostas à gestão eficiente do orçamento público, restrições essas que acabam por gerar um desequilíbrio na relação entre receitas e despesas.

4. A SOF acrescentou ainda que, se de um lado as despesas obrigatórias têm crescido anualmente sem que haja fontes de recursos suficientes para o seu financiamento, de outro, diversas receitas públicas legalmente vinculadas têm se acumulado na Conta Única do Tesouro Nacional. Com isso, cria-se uma situação paradoxal, na qual o excesso de receitas vinculadas convive com a escassez de fontes de recursos não vinculadas, o que gera dificuldades para o financiamento do montante excessivo e crescente de despesas obrigatórias.

5. Posto isso, em resumo, os questionamentos apresentados pelo consulente são os seguintes (peça 1, p. 4):

1

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.530/2018-1

I. Permanece o entendimento do Tribunal que os instrumentos de desvinculação de receitas até hoje editados são incompatíveis com a legislação vigente?

II. Tendo em vista a alegada antinomia entre as normas de desvinculação até então editadas e as leis especiais que tratam de diversas fontes: a) uma norma que cite / altere explicitamente a legislação de cada fonte sanaria a incompatibilidade com o disposto no art. 8º da LRF? b) é necessária a edição de leis especificas desvinculando cada fonte ou é possível que se faça em ato único?

III. O TCU entende haver alguma restrição à edição de Medida Provisória sobre o tema, que obrigue que tais alterações ocorram via Projeto de Lei?

IV. Tendo em vista que a Lei nº 11.943, de 2009, possui natureza perene e encontra-se em vigor, mas é originária de medida provisória e tem a mesma generalidade das demais normas discutidas pelo TCU, o Tribunal entende que sua utilização está comprometida?

II. EXAME DE ADMISSIBILIDADE

6. Inicialmente, registre-se que o Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão possui legitimidade para formular consulta a esta Corte de Contas, conforme o disposto no art. 264, inciso VI, do Regimento Interno do TCU, aprovado pela Resolução-TCU 246/2011. Ademais, a consulta foi instruída com o Parecer 176/2018/GCG/CGJOE/Conjur-MP/CGU/AGU, em obediência ao disposto no § 1º do art. 264 do Regimento Interno, contando ainda com indicação precisa de seu objeto e tendo sido formulada articuladamente.

7. Quanto ao objeto, a consulta versa sobre a aplicação de dispositivos legais e regulamentares, quais sejam: a) entendimento jurisprudencial do TCU sobre desvinculação de recursos frente a legislação em exercício; b) procedimento correto de desvinculação de recursos diante do disposto no art. da Lei de Responsabilidade Fiscal ( LRF); c) edição de medida provisória (MP) para desvincular recursos, ante a disposição do art. 62, § 1º, inciso I, alínea d, da Constituição Federal ( CF/88); e d) aplicabilidade da desvinculação estabelecida pelo art. 13 da Lei 11.943/2009. Trata, portanto, de aplicação de dispositivo legal concernente à matéria de competência do Tribunal, estando atendido o requisito do caput do art. 264 do Regimento Interno do TCU.

8. Pelo exposto, a presente consulta deve ser conhecida, uma vez que formulada por autoridade que possui legitimidade para tanto, acerca da aplicabilidade, em tese, de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de competência deste Tribunal, de modo que se encontram satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, caput, inciso VI e § 1º, do Regimento Interno do TCU.

III. EXAME TÉCNICO

III.1. Permanece o entendimento do Tribunal que os instrumentos de desvinculação de receitas até hoje editados são incompatíveis com a legislação vigente?

9. Segundo consta do Parecer 176/2018/GCG/CGJOE/Conjur-MP/CGU/AGU, nos últimos vinte anos, foram editadas cerca de onze medidas provisórias de desvinculação de superávit financeiro, sendo que nove delas foram convertidas em lei e apenas as duas últimas (MPs 661/2014 e 704/2015) foram rejeitadas, no todo ou em parte, pelo Congresso Nacional.

10. A primeira manifestação direta do TCU sobre questões relacionadas a desvinculação de recursos foi proferida no âmbito do processo TC 011.588/2009-9, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, o qual tratava de levantamento realizado pela Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), com o objetivo de verificar a legalidade da utilização de recursos das fontes 34 (compensações financeiras pela exploração de recursos hídricos) e 42 (compensações financeiras pela exploração de petróleo e gás natural) para amortização da dívida pública mobiliária federal interna, conforme autorização do art. 11 da Lei 11.803/2008.

11. À época, o Ministro Walton Alencar Rodrigues deixou claro em seu voto entender que, além de existir vinculação constitucional a órgãos da administração direta federal, o que impediria a destinação desses recursos para o pagamento da dívida, a Lei 11.803/2008 (norma de desvinculação genérica) não teria o condão de afastar as vinculações estabelecidas por normas especiais anteriores, a exemplo das Leis 8.001/1990, 9.478/1997 e 7.990/1989.

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12. O relator argumentou ainda que não poderia prosperar a interpretação de que a Lei 11.803/2008 teria autorizado o uso da quota-parte de órgãos da administração direta da União no pagamento da dívida mobiliária, porque esse entender contrariaria o disposto no art. , parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que veda a mudança de destinação de recursos legalmente vinculados a finalidade específica, ainda que em exercício diverso do qual ocorreu o ingresso.

13. Por fim, o Ministro Walton Alencar Rodrigues concluiu em seu voto que, apesar de as desvinculações das referidas fontes serem irregulares, a origem do problema não se localizava nos atos das Secretarias do Tesouro Nacional (STN) e de Orçamento Federal, mas no decreto que abriu o orçamento fiscal da União e remanejou recursos da compensação financeira para a rubrica “encargos financeiros da União”, com pretenso amparo na Lei 11.803/2008. Assim, não poderia o TCU assinar prazo para o exato cumprimento da lei, porque compete exclusivamente ao Congresso Nacional “sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa” (art. 49, inciso V, da Constituição Federal).

14. Com isso, a decisão proferida pelo TCU (Acórdão 2.926/2010-TCU-Plenário, relatoria Ministro Walton Alencar Rodrigues) limitou-se a encaminhar cópia do acórdão, assim como do relatório e do voto, ao presidente do Congresso Nacional, para adoção das medidas que julgasse pertinentes, assim como ao ministro-chefe da Casa Civil e aos ministros de Estado da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão, hoje Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

15. Cabe ressaltar que a discussão sobre a possibilidade de desvinculação dos recursos da fonte 42 também é objeto de consulta (TC 004.263/2018-9), que, assim como o presente processo, possui como relator o Ministro Vital do Rêgo.

16. No ano seguinte à expedição do Acórdão 2.926/2010-TCU-Plenário, esta Corte de Contas voltou a se manifestar quanto à execução de despesas com fontes de recursos vinculadas no âmbito do Parecer Prévio sobre as contas prestadas pelo Presidente da República relativas ao exercício de 2010. À época, o TCU fez uma ressalva específica quanto à execução de despesas à conta de recursos sem suficiente disponibilidade financeira, comprometendo a fidedignidade dos demonstrativos da execução da despesa por fonte de recursos e a aplicação das disposições contidas no parágrafo único do art. da LRF, que determina que os recursos legalmente vinculados à finalidade específica sejam utilizados exclusivamente para atendimento do objeto da sua vinculação.

17. Como resultado da ressalva, foi proferida recomendação à STN e à SOF para que apresentassem em noventa dias estudos com soluções que visassem coibir a execução orçamentária com fontes de recursos sem suficiente disponibilidade financeira (item II do Parecer do Prévio, o qual foi aprovado pelo Acórdão 1.406/2011-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Aroldo Cedraz).

18. O tema já foi objeto de diversos acompanhamentos feitos pela Semag, que verificou que o problema ainda persiste. Segundo justificativas apresentadas pela SOF, no âmbito do processo TC 004.090/2018-7 (Acompanhamento do Relatório de Gestão Fiscal do 3º Quadrimestre de 2017, relatoria Ministro Vital do Rêgo), aquela secretaria se deparou com dificuldades para viabilizar o ajuste de possíveis inversões de saldo, razão pela qual, juntamente com a STN, pleiteou reunião com a Semag para discutir o tema, e apresentou consultas a este Tribunal para sanar dúvidas relacionadas ao assunto, especialmente quanto aos seguintes pontos: a) aplicabilidade da Lei 11.943/2009; b) utilização de superávit financeiro para reversão de fontes invertidas e do instrumento legal adequado para possibilitar a desvinculação de fontes; c) legalidade da alocação do superávit da fonte 78; e d) conceito de vinculação constitucional, das quais duas ainda tramitam nesta Corte de Contas, sob a relatoria do Ministro Vital do Rêgo (TC 004.263/2018-9 e TC 008.530/2018-1).

19. Já em 2015, no contexto da emissão do Parecer Prévio sobre as contas prestadas pelo Presidente da República relativas ao exercício de 2014, o TCU voltou a falar sobre a desvinculação de recursos por meio de medida provisória. Contudo, naquela oportunidade, resolveu não emitir posicionamento, pois ainda não havia entendimento consolidado na Corte de Contas sobre a

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matéria (item 8.8.3 da análise das contrarrazões aos indícios de irregularidades apontados no Relatório Preliminar sobre as contas da Presidente da República do exercício de 2014).

20. Nas contas prestadas pela Presidente da República referentes ao exercício de 2015, as quais foram analisadas em 2016, o TCU voltou a se manifestar quanto ao assunto. Na ocasião, o relator das contas, Ministro José Múcio Monteiro, consignou em seu relatório que haveria irregularidade na desvinculação do superávit financeiro pela Medida Provisória 704/2015, uma vez que esta norma não possuiria eficácia jurídica devido à prevalência das leis específicas de vinculação.

21. Após os debates em plenário, a desvinculação pela MP 704/2015, apesar de não ter sido incluída no rol de irregularidades que deram base para a emissão do Parecer Prévio, foi incluída na seção referente a “outros achados”, o que, por si só, não retira o caráter de irregularidade do procedimento de desvinculação. Além disso, a irregularidade foi objeto de alerta ao Poder Executivo, mas apenas com relação ao superávit financeiro de fundos especiais, nos seguintes termos: “alertar o Poder Executivo Federal de que a utilização de recursos de fundos especiais em finalidade diversa do objeto da vinculação contraria o estabelecido no art. 73 da Lei 4.320/1964 e parágrafo único do art. 8º da LRF”.

22. Em resumo, os procedimentos de desvinculação foram considerados irregulares em consequência de dois aspectos: a) a desvinculação estabelecida por normas gerais posteriores não alcança as vinculações fixadas por normas especiais anteriores; b) uma norma geral de desvinculação de recursos não abarca o superávit financeiro vinculado a um fundo especial, devendo tais recursos, para serem de livre utilização, serem objeto de desvinculação estabelecida na própria lei de criação do fundo.

23. Ainda quanto ao tema, o quadro seguinte demonstra o entendimento de alguns dos ministros do TCU, quando da apreciação das contas de 2015.

Tabela 1 – Declarações de voto, na apreciação das contas do Presidente da República, referentes à desvinculação de superávit financeiro pela MP 704/2015




Ministro 

Declaração de Voto 

José Múcio
Monteiro
(Relator) 

(...) manutenção do meu entendimento sobre a irregularidade da utilização de recursos
vinculados do superávit financeiro de 2014 em finalidade diversa do objeto da
vinculação, em ofensa ao parágrafo único do art. 8º da Lei Complementar 101/2000,
bem como o uso de recursos de fundos especiais em desacordo com o estabelecido no
art. 73 da Lei 4.320/1964 (...) 

Walton Alencar
Rodrigues 

Acompanhou o Relator 

Benjamin Zymler 

(...) caso se conclua que esta Corte não pode adentrar o mérito de medida provisória,
não seria possível apontar como irregulares os atos praticados com base na MP
704/2015 (...) entendo que devam ser excluídas as irregularidades mencionadas nos
subitens 9.2.11 e 9.2.12 do Acórdão 1497/2016-Plenário (...) 

Bruno Dantas 

(...) sugiro que ambas as irregularidades sejam, nesta oportunidade, classificadas como
“Outros Achados (...) sem prejuízo de se emitir o alerta sugerido pelo ilustre Ministro
Raimundo Carreiro acerca da possibilidade de esta Corte vir a enfrentar novamente a
questão (...) 

Vital do Rêgo 

(...) alinho-me à proposta do eminente Relator (...) 

Augusto Sherman 

(...) entendo, como Suas Excelências, que as falhas constantes dos itens 11 e 12 da
proposta de parecer trazida pelo Relator não devam constituir fundamento para a
desaprovação das Contas de Governo. São irregularidades, sim, mas sem gravidade
suficiente para tanto. 

Marcos Bemquerer 

(...) manifesto minha anuência às propostas apresentadas por Sua Excelência, Ministro
José Múcio Monteiro (...) 

Fonte: Relatório sobre as Contas do Governo da República de 2015, disponível em: http://portal.tcu.gov.br/contas/contas -do-governo-da-republica/contas-do-governo-exercicio-2015.html.

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24. Por fim, no Relatório sobre as contas do Presidente da República de 2016, o TCU considerou que o alerta relativo às contas de 2015 havia sido observado, já que o governo federal não tinha realizado desvinculações de recursos ao longo do exercício de 2016.

25. Cabe acrescentar que a irregularidade na desvinculação de superávit financeiro instituída pela MP 704/2015 é decorrente de trabalho de auditoria de conformidade realizado pela Semag (TC 008.584/2016-8, de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro). No âmbito da referida auditoria, a unidade técnica fez a seguinte proposta de encaminhamento:

70.1. Determinar à Secretara do Tesouro Nacional e à Secretaria de Orçamento Federal, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, quando ocorrerem novas desvinculações de recursos, estabeleçam controles de forma que aumente a transparência na realização de tais procedimento e seja possível segregar os recursos desvinculados por fonte de recursos e unidade orçamentária;

70.2. Dar ciência à Secretara do Tesouro Nacional e à Secretaria de Orçamento Federal de que a desvinculação de recursos, por normal geral, está em desacordo com o art. 73 da Lei 4.320/1964, o qual exige, no caso de fundos especiais, a autorização específica na lei de criação de cada fundo para que seus recursos sejam destinados em finalidade diversa daquela estabelecida inicialmente;

70.3. Dar ciência à Secretara do Tesouro Nacional e à Secretaria de Orçamento Federal de que a desvinculação de recursos, por normal geral, não alcança as vinculações estabelecidas por normas especiais anteriores.

(...)

26. No entanto, o TC 008.584/2016-8 ainda não foi objeto de deliberação pelo Plenário do TCU, estando, atualmente, sob análise do Ministro Aroldo Cedraz, que formulou pedido de vista na sessão plenária de 24/1/2018 (peça 37 do TC 008.584/2016-8).

27. Portanto, até que sobrevenha decisão em contrário, o entendimento atual desta Corte de Contas, conforme constante do Relatório e Parecer Prévio sobre as contas prestadas pela Presidente da República referentes ao exercício de 2015 (Acórdão 2.523/2016-TCU-Plenário, relatoria Ministro José Múcio Monteiro), é no sentido de que: a) a desvinculação estabelecida por normas gerais posteriores não alcança as vinculações fixadas por normas especiais anteriores; e b) uma norma geral de desvinculação de superávit financeiro não abarca os saldos financeiros apurados no balanço patrimonial do final do exercício vinculados a qualquer fundo especial, devendo tais recursos, para se tornarem de livre utilização, serem objeto de desvinculação estabelecida nas próprias leis de criação de cada fundo, conforme estabelece o art. 73 da Lei 4.320/1964.

III.2. Tendo em vista a alegada antinomia entre as normas de desvinculação até então editadas e as leis especiais que tratam de diversas fontes: i) uma norma que cite altere explicitamente a legislação de cada fonte, sanaria a incompatibilidade com o disposto no art. 8º da LRF?; ii) além disso, é necessária a edição de leis especificas desvinculando cada fonte ou é possível que se faça em ato único?

28. Conforme exposto na análise do primeiro questionamento feito pelo MPDG, o TCU considerou irregular a desvinculação de recursos feita pela MP 704/2015. Nesse caso, esta Corte de Contas constatou que havia antinomia jurídica entre as normas de vinculação, anteriores e especiais, e a norma de desvinculação (MP 704/2015), posterior e geral. Além disso, quando se fala de superávit financeiro de fundos especiais, o art. 73 da Lei 4.320/1964 exige a alteração da própria lei de criação do fundo para que o superávit financeiro seja desvinculado.

29. No primeiro caso (recursos vinculados a órgãos/entidades que não sejam fundos especiais), a antinomia foi gerada pela falta de especificação, na medida provisória, das fontes de recursos a serem desvinculadas, inclusive com a indicação dos dispositivos legais que seriam alterados, mesmo que temporariamente. Se tivesse havido tal particularização, no caso da MP 704/2015, não haveria que se falar em antinomia, já que se estaria diante de uma norma especial posterior de desvinculação, a qual prevaleceria sobre as normas especiais anteriores de vinculação.

30. A doutrina conceitua as leis gerais como normas de aplicação mais genérica e ampla, que

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regulam o maior número de hipóteses enquadradas nos tipos legais. Quanto às leis especiais, estas regulam apenas determinado número de situações, sujeitando alguns casos a um tratamento diferente e específico, como é o caso das vinculações de receitas que são amplamente discutidas para, posteriormente, estabelecerem destinações de recursos para concretização de objetivos específicos. Explicando melhor, as normas de vinculação de recursos são concebidas levando em consideração as especificidades de cada caso, caracterizando-se por criar regras especiais de acordo com o tipo de recurso.

31. As antinomias, em muitos casos, são causadas por atecnia legislativa que, além de causar ruídos no processo de aplicação do direito, implica a falta de transparência no processo de desvinculação desses recursos. Ora, é no mínimo inusitado considerar que o Congresso Nacional aprovou leis específicas vinculando receitas a determinadas áreas e o Poder Executivo, utilizando se de uma medida provisória genérica, desvincule tais recursos sem um mínimo de transparência para que os parlamentares decidam sobre cada caso.

32. Além de dar maior transparência ao processo legislativo, a exigência de especialidade da lei de desvinculação tem o objetivo de impedir que o debate legislativo de matéria de tão grande importância fique prejudicado. Assim, essa exigência protege o exercício da função legislativa, ao evitar que a desvinculação de certos recursos fique camuflada e passe despercebida durante a apreciação pelo Poder Legislativo.

33. De mais a mais, tal imposição não é criação desta Corte Contas, mas sim da própria complexidade das normas que formam o ordenamento jurídico. Com efeito, a escolha entre a edição de norma geral ou especial de desvinculação não cabe ao Poder Executivo, haja vista que, quando do estabelecimento das vinculações, o Poder Legislativo cuidou de tratar as vinculações por meio de normas especiais, discutidas e aprovadas em cada caso. Portanto, não há margem de escolha ao Executivo, de forma que normas gerais de desvinculação não produzirão efeitos quando confrontadas com normas especiais anteriores de vinculação.

34. O estabelecimento de vinculações e desvinculações é matéria de fácil identificação de conflito de normas, pois, na prática, existem duas normas dispondo sobre os mesmos recursos, no entanto, com disposições diversas. Sendo assim, o mais apropriado é que as disposições sobre desvinculações sejam feitas por meio de dispositivos alteradores, ao invés de dispositivos autônomos. Fazendo isso, não haverá margem para que o aplicador do direito decida de forma diversa daquela que está disposta na norma de desvinculação.

35. Quanto aos recursos vinculados a fundos especiais, o art. 73 da Lei 4.320/1964 exige, no caso, uma norma alteradora da lei de criação de cada fundo (“salvo determinação em contrário da lei que o instituiu”). Isso não significa, da mesma forma que no caso anterior, que deve ser editada uma lei específica para cada caso, mas sim que o dispositivo indique, expressamente, que está alterando a vinculação inicialmente estabelecida ou acrescentando autorização para livre utilização dos recursos do respectivo fundo.

36. Portanto, propõe-se responder ao consulente que: a) para sanar a antinomia gerada pela edição de normas gerais de desvinculação, basta a edição de um único ato normativo, de forma que a norma alteradora cite, explicitamente, a norma legal e a fonte de recursos que estão sendo alteradas; e b) no caso de fundos especiais, a norma de desvinculação deverá alterar a lei de criação do respectivo fundo, autorizando a destinação dos recursos de superávit financeiro para o Tesouro Nacional.

III.3. O TCU entende haver alguma restrição à edição de medida provisória, que obrigue que tais alterações [desvinculações] ocorram por Projeto de Lei?

37. A Constituição Federal de 1988 veda a edição de medida provisória sobre matéria relativa a orçamento, ressalvadas aquelas relativas à abertura de crédito adicional extraordinário (art. 167, § 3º). Essa proibição foi acrescentada na CF/88 pela Emenda Constitucional 32/2001 (EC 32/2001). Veja:

Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.

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§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I – relativa a:

(...)

d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º [créditos extraordinários]; (grifei)

38. O legislador constituinte originário já havia previsto essa mesma proibição para o caso de leis delegadas. Veja:

Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.

§ 1º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre:

(...)

III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos. (grifei)

39. Os dispositivos constitucionais são claros e lógicos ao proibirem a edição de medida provisória sobre o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). A lógica para tal vedação decorre do fato de que as leis orçamentárias, embora sejam de iniciativa do Presidente da República (art. 84, inciso XXIII, da CF/88), constituem matéria de competência privativa do Congresso Nacional, conforme disposto no art. 48, inciso II, da CF/88:

Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:

(...)

II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado;

40. Sendo de competência privativa do Congresso Nacional, não cabe ao Poder Executivo legislar sobre tais instrumentos, por meio de medida provisória, sob pena de invadir a competência do Poder Legislativo, em prejuízo ao princípio da separação dos poderes. Veja lição de MENDES, Gilmar Ferreira, (Curso de Direito Constitucional, 2017, p. 816):

Matérias que a Constituição entrega à deliberação privativa ou exclusiva do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal tampouco podem ser objeto de medida provisória, já que isso importaria invasão pelo Presidente da República de competência do Legislativo, com prejuízo ao princípio da separação dos Poderes. Daí, por exemplo, não poder medida provisória autorizar referendum ou convocar plebiscito (art. 49, XV, da CF).

41. Antes mesmo da edição da Emenda Constitucional 32/2001, a qual incluiu o § 1º ao art. 62 da CF/88, o Supremo Tribunal Federal (STF) já reconhecia a impossibilidade de edição de medida provisória que alterasse as leis orçamentárias (vide ADI 1.716-0/DF). Na ocasião, apesar de o STF, por questões técnicas, não ter apreciado o mérito da referida ADI, o relator da ação, ex-Ministro Sepúlveda Pertence, deixou consignado em seu voto que, se existia proibição de tratar da LOA por lei delegada (art. 68, § 1º, inciso III, da CF/88), a qual passava por autorização prévia do Poder Legislativo, seria absurdo não aplicar a mesma vedação para as medidas provisórias, que são editadas pelo Poder Executivo sem qualquer participação prévia do Legislativo:

Não consigo entender, no pressuposto da racionalidade de um texto normativo, que onde se limitou a delegação legislativa que, como mostrei, é uma derrogação muito menos violenta do sistema fundamental da separação dos poderes –, se possa permitir, em matéria de medida provisória, que por um ato individual do Chefe do Governo, em sistema presidencialista, se gerem efeitos imediatos e muitas vezes irreversíveis. (ADI 1.716-0/DF)

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42. Portanto, até este ponto, pode-se concluir que, conforme o art. 62, § 1º, inciso I, alínea d, da Constituição, o chefe do Poder Executivo não pode editar medida provisória sobre a Lei Orçamentária Anual, à exceção dos créditos extraordinários, conforme previsão do art. 167, § 3º, da CF/88.

43. Um exemplo recente de desvinculação é o caso da MP 704/2015, que desvinculou recursos de superávit financeiro para pagamento de despesas primárias obrigatórias do exercício de 2015:

Art. 1º O superávit financeiro das fontes de recursos decorrentes de vinculação legal existentes no Tesouro Nacional em 31 de dezembro de 2014 poderá ser destinado à cobertura de despesas primárias obrigatórias no exercício de 2015.

Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica às fontes de recursos decorrentes de vinculação constitucional e de repartição de receitas a Estados e Municípios.

44. Perceba que somente a edição da medida provisória não viabilizaria a utilização do superávit financeiro, necessitando de ato normativo posterior para alterar as fontes de recursos na LOA. No caso específico da LOA 2015, o orçamento foi alterado por meio de Portaria da SOF, conforme autorização legislativa prévia constante na LDO de 2015. Veja:

Art. 43. As classificações das dotações previstas no art. 6º, as fontes de financiamento do Orçamento de Investimento e as codificações orçamentárias e as suas denominações poderão ser alteradas de acordo com as necessidades de execução, mantido o valor total do subtítulo e observadas as demais condições de que trata este artigo, em conformidade com o disposto neste artigo.

§ 1º As alterações de que trata o caput poderão ser realizadas, justificadamente, se autorizadas por meio de:

(...)

III - portaria da Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, no que se refere aos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social:

a) para as fontes de recursos, inclusive as de que trata o art. 115, observadas as vinculações previstas na legislação, para os identificadores de uso e de resultado primário e para as esferas orçamentárias, exceto para as alterações dos identificadores de resultado primário 6 (RP 6) e 7 (RP 7);

45. Posto isso, propõe-se responder ao consulente que não há restrição constitucional à edição de medida provisórias sobre a desvinculação de recursos, haja vista que a alteração de destinações de superávit financeiro, por si só, não significa alteração da LOA, devendo os reflexos de tais desvinculações serem incorporados ao orçamento somente após autorização do Congresso Nacional, seja por meio de créditos adicionais, seja por ato normativo do Poder Executivo, mediante autorização prévia e expressa da Lei de Diretrizes Orçamentárias.

III.4. Tendo em vista que o art. 13 da Lei nº 11.943/2009, possui natureza perene e encontra se em vigor, mas é originária de medida provisória e tem a mesma generalidade das demais normas discutidas pelo TCU, o tribunal entende que sua utilização está comprometida?

46. O art. 13 da Lei 11.943/2009 estabelece que o excesso de arrecadação e o superávit financeiro das fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional poderão ser destinados à amortização da dívida pública federal. Já o parágrafo único do mesmo artigo afirma que a desvinculação não se aplica às fontes de recursos decorrentes de vinculação constitucional e de repartição de receitas a estados, Distrito Federal e municípios.

47. Considerando todo o conteúdo já exposto nos tópicos anteriores, existem dois argumentos para não considerar a norma do art. 13 válida ou eficaz: a) o art. 13, por ser norma geral de desvinculação, entra em conflito com as normas especiais de vinculação, sejam elas anteriores ou posteriores, e, no caso, as normas especiais de vinculação acabam prevalecendo sobre a norma geral de desvinculação; e b) mesmo que a premissa anterior seja considerada inválida, a desvinculação do art. 13 da Lei 11.943/2009 não se aplica aos casos de superávits financeiros de

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fundos especiais, que devem ser desvinculados por meio de autorização constante na própria lei de criação do fundo, conforme determina o art. 73 da Lei 4.320/1964.

48. Portanto, propõe-se responder ao consulente que a norma prevista no art. 13 da Lei 11.943/2009 padece de eficácia, não podendo ser utilizada como base para utilização de recursos vinculados para amortização da dívida pública federal.

IV. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

49.Ante o exposto, com fulcro no art. , inciso XVII, da Lei 8.443/1992, 1992, c/c os arts. 1º, inciso XXV, e 264 do Regimento Interno do TCU, submetem-se os autos à consideração superior, com a proposta de:

a) conhecer da consulta, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos art. 264, caput, inciso VI, e §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do TCU (item 8 desta instrução);

b) promover a oitiva preliminar do Ministério Público de Contas, dadas a relevância e a complexidade técnico-jurídica da matéria em exame;

c) responder ao consulente, Exmo. Sr. Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Esteves Pedro Colnago Junior, que:

c.1) até que sobrevenha decisão em contrário, o entendimento atual desta Corte de Contas, conforme constante do Relatório e Parecer Prévio sobre as contas prestadas pelo Presidente da República referentes ao exercício de 2015 (Acórdão 2.523/2016-TCU-Plenário, relatoria Ministro José Múcio Monteiro), é no sentido de que: i) a desvinculação estabelecida por normas gerais posteriores não alcança as vinculações fixadas por normas especiais anteriores; e ii) uma norma geral de desvinculação de superávit financeiro não abarca os saldos financeiros apurados no balanço patrimonial do final do exercício, vinculados a qualquer fundo especial, devendo tais recursos, para se tornarem de livre utilização, serem objeto de desvinculação estabelecida nas próprias leis de criação de cada fundo, conforme estabelece o art. 73 da Lei 4.320/1964 (item 27); c.2) para sanar a antinomia gerada pela edição de normas gerais de desvinculação, basta a edição de um único ato normativo, de forma que a norma alteradora cite, explicitamente, o dispositivo legal que está sendo alterado (item 36);

c.3) no caso de desvinculação de superávit financeiro de fundos especiais, a norma de desvinculação deverá alterar a lei de criação do respectivo fundo, autorizando a destinação dos recursos de superávit financeiro para o Tesouro Nacional (item 36);

c.4) não há restrição constitucional à edição de medidas provisórias sobre desvinculação de recursos, haja vista que a alteração de destinações de superávit financeiro, por si só, não significa alteração da Lei Orçamentária Anual, devendo os reflexos de tais desvinculações serem incorporados ao orçamento somente após autorização do Congresso Nacional, seja por meio de créditos adicionais, seja por ato normativo do Poder Executivo, autorizado prévia e expressamente na Lei de Diretrizes Orçamentárias (item 45);

c.5) a norma prevista no art. 13 da Lei 11.943/2009 padece de eficácia, não podendo ser utilizada como base para utilização de recursos vinculados para amortização da dívida pública federal (item 48);

d) dar ciência do acórdão a ser proferido à Secretaria de Orçamento Federal, à Secretaria do Tesouro Nacional e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, informando-lhes que o inteiro teor da deliberação poderá ser consultado no Portal do TCU (www.tcu.gov.br/acordaos);

e) arquivar os presentes autos, nos termos do art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU, c/c o art. 33 da Resolução-TCU 259/2014.

3. A representante do Ministério Público junto ao TCU, Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva, manifestou-se nos termos constantes da peça 9, transcrita a seguir com ajustes de forma, em atendimento ao despacho por mim proferido à peça 6:

Trata-se de Consulta formulada pelo Ministro-Substituto de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Esteves Pedro Colnago Júnior, acerca do entendimento da Corte de

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Contas quanto à desvinculação de superávit financeiro apurado no Balanço Patrimonial da União. Para maior precisão, transcrevem-se as questões formuladas pelo consulente (peça 1, p. 4):

I. Permanece o entendimento do Tribunal que os instrumentos de desvinculação de receitas até hoje editados são incompatíveis com a legislação vigente?

II. Tendo em vista a alegada antinomia entre as normas de desvinculação até então editadas e as leis especiais que tratam de diversas fontes: a) uma norma que cite altere explicitamente a legislação de cada fonte, sanaria a incompatibilidade com o disposto no art. 8.º da LRF? b) é necessária a edição de leis especificas desvinculando cada fonte ou é possível que se faça em ato único?

III. O TCU entende haver alguma restrição à edição de Medida Provisória sobre o tema, que obrigue que tais alterações ocorram via Projeto de Lei?

IV. Tendo em vista que a Lei n.º 11.943, de 2009, possui natureza perene e encontra-se em vigor, mas é originária de medida provisória e tem a mesma generalidade das demais normas discutidas pelo TCU, o Tribunal entende que sua utilização está comprometida?

2. A questão jurídica suscitada na consulta é tratada na jurisprudência do TCU como antinomia aparente de normas. A superação hermenêutica de tais antinomias, conforme amplamente difundido no meio jurídico, ocorre mediante a utilização dos critérios hierárquico (lex superior derogat legi inferior), cronológico (lex posterior derogat priori) e da especialidade (lex specialis derogat generalis).

3. Nesse sentido, observe-se que, no âmbito do TC 011.588/2009-9, o voto condutor do Acórdão n.º 2.926/2010-TCU-Plenário esclareceu que a vinculação constitucional de recursos a órgãos da administração direta federal impediria a destinação, por lei, de tais recursos para o pagamento da dívida (critério hierárquico). Ademais, a aludida deliberação consignou que a Lei n.º 11.803/2008, norma de desvinculação genérica, não afastaria as vinculações estabelecidas por normas especiais anteriores, a exemplo das Leis n.ºs8. 001/1990, 9.478/1997 e 7.990/1989 (critério da especialidade).

4. Note-se, ainda, que nas contas prestadas pela Presidente da República referentes ao exercício de 2015, o TCU consignou em seu relatório que haveria irregularidade na desvinculação do superávit financeiro pela Medida Provisória 704/2015, uma vez que esta norma não possuiria eficácia jurídica devido à prevalência das leis específicas de vinculação (critério da especialidade).

5. Conquanto concorde com as deliberações no sentido de que as normas ou leis gerais editadas não foram eficazes na desvinculação dos recursos de fundos especiais e daqueles legalmente destinados a finalidade específica, esta representante do Ministério Público diverge dos seus fundamentos. Entende-se que não há no caso antinomia superável pela aplicação do critério da especialidade, mas, sim, que tais leis gerais trataram, indevidamente, de matéria constitucionalmente reservada à lei complementar, conforme demonstraremos a seguir.

6. O § 9.º do art. 165 da Constituição Federal estabelece que cabe à lei complementar dispor sobre (i) o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual e (ii) normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos, dentre outras matérias.

7. Do exame da aludida prescrição constitucional pode-se concluir que as normas gerais acerca do funcionamento dos fundos especiais e da execução orçamentária plurianual são matérias constitucionalmente reservadas à lei complementar.

8. Nesse contexto, a Lei n.º 4.320/64, recepcionada como lei complementar pela Constituição Federal, dispôs em seu art. 73 que, “salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo”.

9. Também com espeque na reserva legal estabelecida no § 9.º do art. 165 da Constituição Federal, a Lei Complementar n.º 101/2000, no parágrafo único do art. 8.º, estabeleceu que “os recursos legalmente vinculados à finalidade específica serão utilizados exclusivamente para

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atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso”.

10. Conforme exposto, pode-se observar que a vinculação plurianual, ou intertemporal, de recursos à sua finalidade específica – mediante a instituição, ou não, de fundo especial – é matéria reservada à lei complementar e está devidamente positivada no ordenamento jurídico brasileiro como tal. Ademais, a regra geral fixada nas referidas leis complementares é de que os recursos vinculados serão destinados, ainda que em exercícios posteriores, somente à sua finalidade específica.

11. Cumpre rememorar, seguindo a lição de Miguel Reale, que, em razão do quórum de maioria absoluta para sua aprovação e da reserva estabelecia na Constituição Federal, as leis complementares constituem um “tertius genus de leis, que não ostentam a rigidez dos preceitos constitucionais, nem tampouco devem comportar a revogação (perda de vigência) por força de qualquer lei ordinária superveniente”.

12. A Advocacia-Geral da União emitiu o parecer n.º 00176/2018/GCG/CGJOE/CONJURMP/CGU/AGU, que subsidiou esta Consulta, no qual pugnou que o art. 13 da Lei n.º 11.943/2009:

53. Assim como as demais normas de desvinculação, o dispositivo é válido e possui plenas condições de produzir todos os efeitos jurídicos estipulados pelo "legislador". Trata-se, de um lado, de norma cuja hipótese de incidência é abrangente, por se aplicar a todas as receitas vinculadas previstas na legislação em vigor, observadas, obviamente, as ressalvas do seu parágrafo único; e de outro lado, de norma cujo comando ou consequência jurídica é bastante específico: autorização para a utilização de receitas vinculadas em excesso ou superavitárias apenas na amortização da dívida pública federal. As ressalvas servem justamente para garantir a conformidade do dispositivo com a Constituição Federal, excluindo da autorização as receitas objeto de vinculação constitucional, assim como as receitas de propriedade dos demais entes federativos (peça 1, p.13).

13 Para melhor compreensão do tema, analisa-se o aludido art. 13 da Lei n.º 11.943/2009:

art. 13. O excesso de arrecadação e o superávit financeiro das fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional poderão ser destinados à amortização da dívida pública federal.

Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo não se aplica às fontes de recursos decorrentes de vinculação constitucional e de repartição de receitas a Estados, Distrito Federal e Municípios.

14. A análise isolada desta norma legal, dado o seu grau de generalidade, permite a conclusão (a que chegou a AGU) de que, exceto no tocante às fontes de recursos com vinculação constitucional e de repartição de receitas com os entes federados, o superávit financeiro de todas as demais fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional poderia ser destinado à amortização da dívida pública federal.

15. Não obstante, sistematicamente, nota-se que o art. 13 da Lei n.º 11.943/2009 – em relação os recursos dos fundos especiais e aqueles legalmente vinculados à finalidade específica – trata de matéria reservada pela constituição à lei complementar e contraria expressamente as disposições do art. 73 da Lei n.º 4.320/64 e parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar n.º 101/2000.

16. Como visto, não se admite que uma lei ordinária, aprovada por maioria simples e invadindo matéria constitucionalmente reservada, possa revogar lei complementar, razão pela qual, em relação aos aludidos recursos, prevalecem as regras gerais estabelecidas pelas mencionadas leis complementares.

17 Da mesma forma, as outras leis e medidas provisórias que dispuseram de forma geral sobre a desvinculação de recursos dos fundos especiais e daqueles legalmente vinculados à finalidade específica também careceram de eficácia, pois invadiram matéria constitucionalmente restrita às leis complementares.

18. Cumpre salientar que não se está a negar eficácia à norma esculpida no art. 13 da Lei n.º 11.943/2009, mas apenas a interpretá-la e aplicá-la sistematicamente. Assim, conquanto a norma não incida sobre os recursos vinculados de que tratam art. 73 da Lei n.º 4.320/64 e parágrafo

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único do art. 8.º da Lei Complementar n.º 101/2000, terá eficácia sobre o superávit financeiro das demais fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional.

19. Portanto, sugere-se ao Tribunal informar ao consulente que as leis e medidas provisórias que dispuseram de forma geral sobre a desvinculação de recursos dos fundos especiais e daqueles legalmente vinculados à finalidade específica, de que tratam art. 73 da Lei n.º 4.320/64 e parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar n.º 101/2000, carecem de eficácia, pois invadiram matéria constitucionalmente restrita à lei complementar. Ademais, sugere-se informar, especificamente, que o art. 13 da Lei n.º 11.943/2009, além da exceção de seu parágrafo único, não incide sobre os recursos vinculados de que tratam art. 73 da Lei n.º 4.320/64 e parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar n.º 101/2000, mas somente sobre o superávit financeiro das demais fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional.

20. Não obstante, há de se informar ao consulente que o art. 73 da Lei n.º 4.320/64, expressamente, e parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar n.º 101/2000, implicitamente, deixam a possibilidade de que, mediante a inequívoca alteração das leis instituidoras dos fundos ou das leis que destinam recursos à finalidade específica, haja a alteração da vinculação originária dos recursos.

21. Por fim, quanto aos questionamentos acerca de aspectos formais da edição de eventual lei com o objetivo de desvincular recursos, entende-se que extrapolam o escopo de uma consulta, que deve versar, nos termos caput do art. 164 do Regimento Interno, sobre “dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de sua competência”. Contudo, caso o eminente Relator considere pertinente apresentar respostas a tais questionamentos, esta representante do Ministério Público adere àquelas elaboradas pela Unidade Técnica, que respondem adequadamente às indagações.

22. Ante o exposto, esta representante do Ministério Público, quanto aos questionamentos inseridos no escopo desta espécie processual, manifesta-se por que o Tribunal conheça da presente Consulta para responder ao Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que:

(i) as leis e medidas provisórias que dispuseram de forma geral sobre a desvinculação de recursos dos fundos especiais e daqueles legalmente vinculados à finalidade específica, de que tratam art. 73 3 da Lei n.º 4.320 0/64 e parágrafo único o do art. 8.ºº da Lei Complementar n.º 101 1/2000, careceram de eficácia, pois invadiram matéria constitucionalmente restrita às leis complementares;

(ii) pelo mesmo motivo, o art. 13 3 da Lei n.º 11.943 3/2009, além da exceção de seuparagrafo unicoo, não incide sobre os recursos de que tratam art. 73 3 da Lei n.º 4.320 0/64 e parágrafo único o do art. 8.ºº da Lei Complementar n.º 101 1/2000, mas somente sobre o superávit financeiro das demais fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional;

(iii) o art. 73 3 da Lei n.º 4.320 0/64, expressamente, e parágrafo único o do art. 8.ºº da Lei Complementar n.º 101 1/2000, implicitamente, deixam a possibilidade de que, mediante a inequívoca alteração das leis instituidoras dos fundos ou das leis que destinam recursos à finalidade específica, haja a alteração da vinculação originária dos recursos.

É o relatório.

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VOTO

Em apreciação, consulta formulada pelo Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP), Esteves Pedro Colnago Júnior, acerca do entendimento desta Corte de Contas quanto à desvinculação de superávit financeiro apurado no Balanço Patrimonial da União, conforme o Aviso 33/MP, de 9/3/2018 (peça 1).

2. A Secretaria de Orçamento Federal (SOF) MP, mediante a Nota Técnica 775/2018-MP (peça 1, p. 2-4), aduz que o Tribunal de Contas da União (TCU) contestou:

a) a edição do Decreto sem numero de 11/9/2008, que destinou R$ 20,4 bilhões de superávit financeiro da fonte 42 - Compensações Financeiras pela Exploração de Petróleo ou Gás Natural para amortização da Dívida Pública Mobiliária Federal, nos termos do Acórdão 2.926/2010-TCU-Plenário, haja vista que (i) a compensação financeira é uma vinculação constitucional e, por óbvio, não pode ser alterada por meio de lei ordinária ou medida provisória, (ii) leis ordinárias não revogam ou se sobrepõem ao disposto em leis especiais; (iii) a Lei 7.990/1989 veda o uso dos recursos da compensação financeira para o pagamento de dívida; e (iv) a incompatibilidade entre o art. 11 da Lei 11.803/2008 e o art. da Lei Complementar 101/2000;

b) a utilização do superávit de determinadas fontes na Portaria SOF 198/2014 também foi questionada pelo TCU, com as mesmas alegações do Acórdão 2.926/2010-TCU-Plenário, especificamente dos subitens ii, iii e iv do item a supra;

c) a utilização, nos termos do Acórdão 1.497/2016-TCU-Plenário, (i) de recursos vinculados do superávit financeiro de 2014 em finalidade diversa do objeto da vinculação, em ofensa ao parágrafo único do art. da Lei Complementar 101/2000, e (ii) de recursos de fundos especiais em finalidade diversa do objeto da vinculação, em desacordo com o estabelecido no art. 73 da Lei 4.320/1964 e em ofensa ao parágrafo único do art. da Lei Complementar 101/2000.

3. Nesse escopo, o consulente trouxe os seguintes questionamentos a esta Corte (peça 1, p. 4):

I. Permanece o entendimento do Tribunal que os instrumentos de desvinculação de receitas até hoje editados são incompatíveis com a legislação vigente?

II. Tendo em vista a alegada antinomia entre as normas de desvinculação até então editadas e as leis especiais que tratam de diversas fontes: a) uma norma que cite/altere explicitamente a legislação de cada fonte sanaria a incompatibilidade com o disposto no art. 8.º da LRF? b) é necessária a edição de leis específicas desvinculando cada fonte ou é possível que se faça em ato único?

III. O TCU entende haver alguma restrição à edição de Medida Provisória sobre o tema, que obrigue que tais alterações ocorram via Projeto de Lei?

IV. Tendo em vista que a Lei n.º 11.943, de 2009, possui natureza perene e encontra-se em vigor, mas é originária de medida provisória e tem a mesma generalidade das demais normas discutidas pelo TCU, o Tribunal entende que sua utilização está comprometida?

4. A Consultoria Jurídica junto ao MP (Conjur/MP), conforme parecer acostado à peça 1, apresentou o seguinte entendimento quanto aos questionamentos levantados pelo MP (peça 1, p. 16):

1. conforme o precedente representado pelos inúmeros instrumentos legislativos editadas ao longo dos últimos vinte anos e que não foram alvo, até então, de qualquer questionamento judicial, a desvinculação de superávit financeiro de fontes de recursos legalmente vinculadas a finalidades específicas constitui matéria de lei ordinária, podendo eventualmente ser objeto de medida provisória, caso estejam presentes os requisitos constitucionais da relevância e urgência;

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2. as normas de desvinculação até então editadas não apresentam qualquer "antinomia" insuperável (i) seja em relação à legislação específica que prevê as vinculações originais, (ii) seja em relação à legislação complementar que regula as finanças públicas (art. 8, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal e art. 71 da Lei 4.320/1964), pois as normas de desvinculação apenas estabelecem novas finalidades de aplicação para a parcela em excesso ou superavitária das receitas públicas vinculadas, em complementação, e não necessariamente em contrariedade, às vinculações específicas em vigor;

3. o art. 13 da Lei 11.943/2009 é válido e possui plenas condições de produzir todos os efeitos jurídicos estipulados pelo "legislador", em observância ao princípio da presunção de constitucionalidade das leis e também ao próprio princípio constitucional da legalidade; e

4. além de consistir em exercício regular, legítimo e soberano das competências constitucionais normativas pelos Poderes Executivo e Legislativo em matéria de alocação de recursos públicos, a edição de normas de desvinculação também tem servido para a implementação concreta dos próprios princípios da responsabilidade e equilíbrio na gestão fiscal.

5. A Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), unidade técnica responsável pela instrução do feito, em manifestação uníssona aposta às peças 3-5, assim se posicionou acerca das questões apresentadas em sede de consulta:

a) conhecer da consulta, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos art. 264, caput, inciso VI, e §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do TCU;

b) responder ao consulente, Exmo. Sr. Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Esteves Pedro Colnago Junior, que:

b.1) até que sobrevenha decisão em contrário, o entendimento atual desta Corte de Contas, conforme constante do Relatório e Parecer Prévio sobre as contas prestadas pelo Presidente da República referentes ao exercício de 2015 (Acórdão 2.523/2016-TCU-Plenário, relatoria Ministro José Múcio Monteiro), é no sentido de que: i) a desvinculação estabelecida por normas gerais posteriores não alcança as vinculações fixadas por normas especiais anteriores; e ii) uma norma geral de desvinculação de superávit financeiro não abarca os saldos financeiros apurados no balanço patrimonial do final do exercício, vinculados a qualquer fundo especial, devendo tais recursos, para se tornarem de livre utilização, serem objeto de desvinculação estabelecida nas próprias leis de criação de cada fundo, conforme estabelece o art. 73 da Lei 4.320/1964;

b.2) para sanar a antinomia gerada pela edição de normas gerais de desvinculação, basta a edição de um único ato normativo, de forma que a norma alteradora cite, explicitamente, o dispositivo legal que está sendo alterado;

b.3) no caso de desvinculação de superávit financeiro de fundos especiais, a norma de desvinculação deverá alterar a lei de criação do respectivo fundo, autorizando a destinação dos recursos de superávit financeiro para o Tesouro Nacional;

b.4) não há restrição constitucional à edição de medidas provisórias sobre desvinculação de recursos, haja vista que a alteração de destinações de superávit financeiro, por si só, não significa alteração da Lei Orçamentária Anual, devendo os reflexos de tais desvinculações serem incorporados ao orçamento somente após autorização do Congresso Nacional, seja por meio de créditos adicionais, seja por ato normativo do Poder Executivo, autorizado prévia e expressamente na Lei de Diretrizes Orçamentárias;

b.5) a norma prevista no art. 13 da Lei 11.943/2009 padece de eficácia, não podendo ser utilizada como base para utilização de recursos vinculados para amortização da dívida pública federal.

6. Dada a natureza da matéria, solicitei, por meio do despacho à peça 6, a manifestação do MPTCU, realizada por intermédio do parecer acostado à peça 9, que, em linhas gerais, concordou com a proposta da unidade técnica, cujas conclusões transcrevo a seguir:

a) conhecer da consulta, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos art. 264, caput, inciso VI, e §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do TCU;

b) responder ao consulente, Exmo. Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, que:

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b.1) as leis e medidas provisórias que dispuseram de forma geral sobre a desvinculação de recursos dos fundos especiais e daqueles legalmente vinculados à finalidade específica, de que tratam art. 73 da Lei n.º 4.320/64 e parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar n.º 101/2000, careceram de eficácia, pois invadiram matéria constitucionalmente restrita às leis complementares;

b.2) pelo mesmo motivo, o art. 13 da Lei n.º 11.943/2009, além da exceção de seu parágrafo único, não incide sobre os recursos de que tratam art. 73 da Lei n.º 4.320/64 e parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar n.º 101/2000, mas somente sobre o superávit financeiro das demais fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional;

b.3) o art. 73 da Lei n.º 4.320/64, expressamente, e parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar n.º 101/2000, implicitamente, deixam a possibilidade de que, mediante a inequívoca alteração das leis instituidoras dos fundos ou das leis que destinam recursos à finalidade específica, haja a alteração da vinculação originária dos recursos.

7. Traçado esse breve resumo, passo a decidir.

8. A presente consulta deve ser conhecida por atender aos requisitos de admissão dispostos no art. 264, caput, inciso VI, e §§ 1º e 2º, do RITCU.

9. De pronto, manifesto minha concordância com a essência dos pareceres prévios, sem prejuízo de adotar a fundamentação neles consignada e transcrita no relatório precedente em minhas razões de decidir.

II

10. Antes de adentrar o mérito da consulta em apreciação, entendo pertinente destacar, em razão da percuciente abordagem realizada pela representante do MPTCU, que o cerne dos questionamentos submetidos ao TCU mediante a presente consulta diz respeito à antinomia aparente de normas e ao entendimento desse tema à luz da jurisprudência do TCU quanto à desvinculação de superávit financeiro de fontes de recursos vinculadas.

11. Nesse mister, o MPTCU ressalta que a superação hermenêutica de tais antinomias, conforme amplamente difundido no meio jurídico, ocorre mediante a utilização dos critérios hierárquico (lex superior derogat legi inferior), cronológico (lex posterior derogat priori) e da especialidade (lex specialis derogat generalis).

12. Passo então a tratar dos questionamentos objeto da presente consulta.

III

13. Abordo, inicialmente, a segunda questão submetida ao descortino desta Corte, nos seguintes termos:

II. Tendo em vista a alegada antinomia entre as normas de desvinculação até então editadas e as leis especiais que tratam de diversas fontes:

a) uma norma que cite/altere explicitamente a legislação de cada fonte, sanaria a incompatibilidade com o disposto no art. 8.º da LRF?

b) é necessária a edição de leis específicas desvinculando cada fonte ou é possível que se faça em ato único?

14. Sobre essa questão, a Conjur/MP ressaltou que o TCU “não é necessariamente a instituição mais adequada para solucionar os questionamentos formulados pela Secretaria de Orçamento Federal, especialmente os questionamentos relacionados aos instrumentos normativos que seriam adequados ou não para tratar da desvinculação de superávit financeiro de fontes de recursos vinculadas”. Destacou, ainda, que “não é função precípua do Tribunal atuar como consultoria legislativa dos demais Poderes, examinando previamente a forma e os instrumentos a serem utilizados pelos Poderes Legislativo e Executivo no exercício de suas competências legislativa e regulamentar” (peça 1, p. 6).

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15. A representante do MPTCU, por sua vez, asseverou que esse questionamento extrapola o escopo de uma consulta.

16. Ao meu ver, tem razão a Conjur/MP e o MPTCU. A segunda questão submetida a esta Corte de Contas diz respeito a aspectos formais sobre a edição de leis e instrumentos normativos com o intuito de desvinculação de superávits financeiros de fontes de recursos legalmente vinculadas a finalidades específicas.

17. Em vista disso, entendo que esse questionamento não versa sobre dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de competência do TCU, o que extrapola os termos do art. 164 do Regimento Interno/TCU, não cabendo, portanto, a este Tribunal apresentar esclarecimentos ao consulente sobre essa pergunta.

III

18. Passo, então, a abordar os outros três questionamentos endereçados a este TCU, que tiveram por base a Nota Técnica 775/2018-MP (peça 1, p. 2-4), elaborada pela SOF em que mencionou os Acórdãos 2.926/2010, 1.497/2016 e 2.523/2016, todos do Plenário desta Corte de Contas:

I. Permanece o entendimento do Tribunal que os instrumentos de desvinculação de receitas até hoje editados são incompatíveis com a legislação vigente?

III. O TCU entende haver alguma restrição à edição de Medida Provisória sobre o tema, que obrigue que tais alterações ocorram via Projeto de Lei?

IV. Tendo em vista que a Lei 11.943, de 2009, possui natureza perene e encontra-se em vigor, mas é originária de medida provisória e tem a mesma generalidade das demais normas discutidas pelo TCU, o Tribunal entende que sua utilização está comprometida?

19. No voto condutor do Acórdão 2.926/2010-TCU-Plenário, o Ministro Walton Alencar Rodrigues , relator do feito, registrou que:

(...)

No caso concreto, especiais são as leis 8.001/1990, 9.478/1997 e 7.990/1989, que regulam a distribuição da compensação financeira e sua aplicação pelos beneficiários: estados, Distrito Federal, municípios e órgãos da administração pública da União.

Não pode, ainda, prosperar a interpretação de que a Lei 11.803/2008 teria autorizado o uso da quota-parte de órgãos da administração direta da União no pagamento da dívida mobiliária, porque esse entender contraria o disposto no art. , parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que veda a mudança de destinação de “recursos legalmente vinculados a finalidade específica”, ainda que em exercício diverso em que ocorreu o ingresso.

A Lei 11.803/2008 não autoriza a utilização dos recursos da compensação financeira de que trata o art. 20, § 1º, da Constituição Federal, na amortização da dívida pública mobiliária federal interna, porque expressamente vedou o uso das “fontes de recursos decorrentes de vinculação constitucional” (art. 11, parágrafo único).

Não se aplica, pois, ao caso concreto, a norma permissiva de uso do superávit financeiro no pagamento de dívida, em razão da ressalva contida no parágrafo único do seu art. 11 e porque contrária a dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal e das leis que regulam a aplicação dos recursos da compensação financeira, todas de natureza especial.

Assim, não poderia o Decreto de 11/9/2008 haver transferido recursos das fontes “compensações financeiras pela exploração de recursos hídricos” e “compensações financeiras pela exploração de petróleo e gás natural” para amortização da dívida pública mobiliária federal interna.

(...)

Contudo, a origem do problema não se localiza em atos daquelas unidades, mas no Decreto que abriu o orçamento fiscal da União e remanejou recursos da compensação financeira para a rubrica “encargos financeiros da União”, com pretenso amparo na Lei 11.803/2008.

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Não se pode exigir que órgãos administrativos desfaçam ato implementado em cumprimento a Decreto editado pelo Chefe do Poder Executivo.

No caso concreto, não pode o Tribunal assinar prazo para o exato cumprimento da lei, porque compete exclusivamente ao Congresso Nacional “sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa ” (art. 49, inciso V, da Constituição Federal).

Assim, deve o Tribunal limitar-se a noticiar o fato ao Congresso Nacional, para que ele adote as medidas julgadas pertinentes.

20. No que tange ao Acórdão 1.497/2016-TCU-Plenário, esta Corte de Contas fixou o prazo de trinta dias para que a então Presidente da República se pronunciasse acerca de indícios de irregularidades e possíveis distorções, dentre os quais constaram, in verbis:

9.2.11. utilização de recursos vinculados do superávit financeiro de 2014 em finalidade diversa do objeto da vinculação, em ofensa ao parágrafo único do art. da Lei Complementar 101/2000 (item III.4.3);

9.2.12. utilização de recursos de fundos especiais em finalidade diversa do objeto da vinculação, em desacordo com o estabelecido no art. 73 da Lei 4.320/1964 e em ofensa ao parágrafo único do art. da Lei Complementar 101/2000 (item III.4.3);

21. Neste ponto, importa ressaltar que esses dois indícios de irregularidades e possíveis distorções estão associados à repercussão da Medida Provisória 704, de 23/12/2015, na medida em que subsidiou o então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), por intermédio da SOF, a publicar a Portaria 138, de 29/12/2015, a fim de modificar fontes de recursos constantes da Lei Orçamentária Anual de 2015 (LOA 2015).

22. Friso que na exposição de motivos da referida medida provisória constaram os seguintes termos:

(...)

3. A arrecadação das fontes vinculadas a finalidades específicas tem contribuído anualmente para a geração de superávits financeiros, disponíveis na Conta Única do Tesouro Nacional para as destinações respectivas de cada vinculação, nos termos do parágrafo único do art. da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Nesse sentido, o Poder Executivo somente pode utilizar tais recursos financeiros exclusivamente para as despesas que atendam o objeto da vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

4. Entretanto, do ponto de vista alocativo, essas vinculações de receitas não coincidem, necessariamente, com a maior parte das demandas da União, na medida em que, para o atendimento de algumas despesas, não há suficiência de recursos arrecadados, enquanto, para outras, há recursos disponíveis na Conta Única além do necessário, por vezes sem destinação, pelo fato de a União não possuir autorização legal para realocá-los no atendimento de outras despesas, face a existência de vinculações legais.

(...)

6. Nesse sentido, propõe-se a utilização das fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional decorrentes de vinculações legais, relativas ao superávit financeiro, para cobrir despesas primárias obrigatórias da União. Pretende-se, com a medida, desvincular as fontes de recursos provenientes de Royalties Petróleo (Fonte 42), excetuados os recursos do Fundo Social e preservadas a distribuição aos entes subnacionais, do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações – Fistel (Fonte 78), de taxas e multas pelo exercício do Poder de Polícia e multas provenientes de processos judiciais (Fonte 74), de compensações financeiras pela exploração dos recursos minerais do FNDCT (Fonte 41), de outras receitas vinculadas (Fonte 86), dentre outras fontes passíveis de desvinculação. Ressalte-se que não se trata de eliminar as vinculações legais atualmente existentes, mas apenas corrigir eventuais distorções alocativas por intermédio da viabilização da aplicação do superávit financeiro dessas fontes de recursos decorrentes de vinculação legal, amparada por toda legitimidade e legalidade.

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23. Consoante a Semag, essa medida provisória, posteriormente rejeitada na sessão extraordinária da Câmara dos Deputados de 4/5/2016, constituiu-se em condição sine qua non para as alterações na LOA 2015 por meio da Portaria 138/2015.

24. A análise da manifestação encaminhada pela Presidência da República, por seu turno, constou do relatório que subsidiou o Acórdão 2.523/2016-TCU-Plenário, que aprovou o Parecer Prévio sobre as contas prestadas pela Presidência da República relativas ao exercício de 2015. Naquela oportunidade, o Ministro José Múcio Monteiro, relator daquelas contas, consignou no relatório que a Medida Provisória 704/2015 não possuiria eficácia jurídica devido à prevalência das leis específicas de vinculação (critério da especialidade).

25. Não obstante, a repercussão da desvinculação do superávit financeiro por meio da Portaria 138/2015, alicerçada na Medida Provisória 704/2015, gerou inclusão dos itens 6 e 7 do tópico “outros achados” e do item 1.4 do tópico “alerta” do Parecer Prévio das Contas da Presidência da República do exercício de 2015, nos seguintes termos:

Outros Achados

(...)

6. Utilização de recursos vinculados do superávit financeiro de 2014 em finalidade diversa do objeto da vinculação, em ofensa ao parágrafo único do art. da Lei Complementar 101/2000 (itens 3.3.5 e 7.7);

7. Utilização de recursos de fundos especiais em finalidade diversa do objeto da vinculação, em desacordo com o estabelecido no art. 73 da Lei 4.320/1964 e em ofensa ao parágrafo único do art. da Lei Complementar 101/2000 (itens 3.3.5 e 7.7).

1.4 Alerta

Alertar o Poder Executivo Federal de que a utilização de recursos de fundos especiais em finalidade diversa do objeto da vinculação contraria o estabelecido no art. 73 da Lei 4.320/1964 e no parágrafo único do art. da Lei Complementar 101/2000 (itens 3.3.5 e 7.7).

26. Cabe registrar, todavia, que a desvinculação de superávit financeiro instituída pela Portaria 138/2015, fundamentada na Medida Provisória 704/2015, está sendo tratada no âmbito do TC 008.584/2016-8, não tendo sido objeto de deliberação pelo TCU.

27. No que concerne à existência de alguma restrição à edição de medida provisória que contemple desvinculações de superávit financeiros de fontes de recursos, a Constituição Federal de 1988 ( CF/1988) estabelece expressamente matérias exclusivas de lei complementar e restrições (vedações) e exceções à edição de medidas provisórias, conforme disposto em seus arts. 62, 68, 167 e 169.

28. Quanto às exceções à edição de medidas provisórias, nos termos do art. 62, § 1º, inciso I, alínea d, c/c o art. 167, § 3º, da CF/1988, o texto constitucional prevê a abertura de crédito extraordinário, desde que para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Sobre esse tipo de crédito adicional esta Corte de Contas estabeleceu entendimento, nos termos do Acórdão 2.184/2017-TCU-Plenário, no sentido de que a abertura se destina a despesas que preencham os requisitos de imprevisibilidade e urgência delimitados semanticamente pelo texto constitucional como equiparáveis às existentes em situações estabelecidas pelo art. 167, § 3º, da Carta Magna. E, no caso de não se enquadrar nas situações previstas no referido dispositivo constitucional, devem ser buscadas outras alternativas de remanejamento orçamentário, observados os preceitos constitucionais e legais aplicáveis.

29. No caso de desvinculação de fontes de recursos de fundos especiais, há que se verificar obrigatoriamente os termos da lei de criação desses fundos, na medida em que tais leis podem ou não prever expressamente a destinação de superávits financeiros das respectivas fontes. É nesse sentido a importância do destaque ofertado pelo MPTCU de que a Lei 4.320/1964 foi recepcionada como lei complementar pela Constituição Federal, tendo disposto e seu art. 73 que: “salvo determinação em

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contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo”.

30. Por outro lado, a Lei Complementar 101/2000, no parágrafo único do art. 8.º, estabeleceu, com base na reserva legal disposta no § 9.º do art. 165 da Constituição Federal, que “os recursos legalmente vinculados à finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso”.

31. Relembro que no âmbito do TC 004.293/2018-5 (Consulta), por mim relatado e apreciado nos termos do Acórdão 953/2018-TCU-Plenário, a representante do MPTCU trouxe os seguintes ensinamentos que fiz constar no relatório que subsidiou aquela deliberação:

(...) Ademais, não há que se cogitar de eventual hierarquia entre a LRF F e a Lei n.º 4.320 0/1964, uma vez que esta última foi recepcionada pela Constituição de 1988 8 como lei complementar. Ao dispor sobre os fundos especiais em seu Título VII, a Lei n.º 4.320/1964 reveste-se de caráter específico na regulamentação desse tema em relação às normas gerais de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, objeto da LRF. E, como já mencionado, norma especial anterior prevalece sobre norma geral posterior.

32. Naquela oportunidade, o TCU respondeu ao consulente, de acordo com o Acórdão 953/2018-TCU-Plenário, que o saldo remanescente na conta contábil do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (Fistel), nos termos do art. da Lei 5.070/1966, é de livre utilização pelo Tesouro Nacional, desde que: (i) garantida a operação normal da Anatel demonstrada no planejamento quinquenal de receitas e despesas, nos termos do art. 49 da Lei 9.472/1997; e (ii) assegurados os repasses dos recursos do Fistel que compõem as receitas do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust), Fundo Nacional de Cultura (FNC) e do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT). Friso que assim estava expresso na lei, tanto a faculdade na alocação do referido saldo quanto as condicionantes que devem ser observadas.

33. No que diz respeito à utilização da Lei 11.943/2009, oriunda da conversão da Medida Provisória 450/2008, o art. 13 prescreve que:

art. 13. O excesso de arrecadação e o superávit financeiro das fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional poderão ser destinados à amortização da dívida pública federal.

Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo não se aplica às fontes de recursos decorrentes de vinculação constitucional e de repartição de receitas a Estados, Distrito Federal e Municípios.

34. Sobre esse aspecto, a Conjur/MP emitiu o parecer 00176/2018/GCG/CGJOE/CONJURMP/CGU/AGU (peça 1, p. 5-18), que subsidiou esta Consulta, no qual pugnou, acerca do referido art. 13 da Lei 11.943/2009, o seguinte:

53. Assim como as demais normas de desvinculação, o dispositivo é válido e possui plenas condições de produzir todos os efeitos jurídicos estipulados pelo "legislador". Trata-se, de um lado, de norma cuja hipótese de incidência é abrangente, por se aplicar a todas as receitas vinculadas previstas na legislação em vigor, observadas, obviamente, as ressalvas do seu parágrafo único; e de outro lado, de norma cujo comando ou consequência jurídica é bastante específico: autorização para a utilização de receitas vinculadas em excesso ou superavitárias apenas na amortização da dívida pública federal. As ressalvas servem justamente para garantir a conformidade do dispositivo com a Constituição Federal, excluindo da autorização as receitas objeto de vinculação constitucional, assim como as receitas de propriedade dos demais entes federativos (peça 1, p.13). (sublinhei)

35. Conforme bem asseverou a representante do MPTCU, “a análise isolada desta norma legal, dado o seu grau de generalidade, permite a conclusão (a que chegou a AGU) de que, exceto no tocante às fontes de recursos com vinculação constitucional e de repartição de receitas com os entes federados,

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o superávit financeiro de todas as demais fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional poderia ser destinado à amortização da dívida pública federal” (peça 9).

36. Entendo que a interpretação plausível para a primeira parte do parágrafo único do art. 13 da Lei 11.943/2009 é no sentido de que o comando contido no caput desse dispositivo não se aplica ao saldo positivo de fundo especial apurado em balanço, haja vista o disposto no art. 73 da Lei 4.320/1964, e também não se aplica a recursos legalmente vinculados à finalidade específica, em vista dos termos do parágrafo único do art. da Lei Complementar 101/2000.

37. É nessa linha o entendimento da representante do MPTCU, ao qual eu comungo, ao afirmar que (peça 9): “não se está a negar eficácia à norma esculpida no art. 13 da Lei n.º 11.943/2009, mas apenas a interpretá-la e aplicá-la sistematicamente. Assim, conquanto a norma não incida sobre os recursos vinculados de que tratam o art. 73 da Lei n.º 4.320/64 e parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar n.º 101/2000, terá eficácia sobre o superávit financeiro das demais fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional”.

38. Ante todo o exposto, julgo que deve ser esclarecido ao consulente que:

a) as leis e as medidas provisórias que dispuseram de forma geral sobre a desvinculação de recursos dos fundos especiais e daqueles legalmente vinculados à finalidade específica, de que tratam art. 73 da Lei 4.320/1964 e parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar 101/2000, careceram de eficácia, pois invadiram matéria constitucionalmente restrita às leis complementares;

b) o art. 13 da Lei 11.943/2009, além da exceção de seu parágrafo único, não incide sobre os recursos de que tratam art. 73 da Lei 4.320/1964 e parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar 101/2000, mas somente sobre o superávit financeiro das demais fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional; e

c) o art. 73 da Lei 4.320/1964 e o parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar 101/2000 possibilitam que, mediante a inequívoca modificação das leis instituidoras dos fundos ou das leis que destinam recursos à finalidade específica, haja a alteração da vinculação originária dos recursos.

Com essas considerações, VOTO para que seja aprovada a minuta de acórdão que ora submeto à consideração deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 28 de novembro de 2018.

Ministro VITAL DO RÊGO

Relator

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ACÓRDÃO Nº 2737/2018 – TCU – Plenário

1. Processo TC 008.530/2018-1.

2. Grupo II – Classe de Assunto: III – Consulta.

3. Interessados/Responsáveis: não há.

4. Órgão: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

5. Relator: Ministro Vital do Rêgo.

6. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag).

8. Representação legal: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de consulta formulada pelo Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Esteves Pedro Colnago Júnior, acerca do entendimento desta Corte de Contas quanto à desvinculação de superávit financeiro apurado no Balanço Patrimonial da União, conforme o Aviso 33/MP, de 9/3/2018;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. com fundamento no art. , inciso XVII e § 2º, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 264, inciso VI, e §§ 1º, 2º e 3º do Regimento Interno do TCU, conhecer da presente consulta, para, no mérito, responder ao consulente que:

9.1.1. as leis e as medidas provisórias que dispuseram de forma geral sobre a desvinculação de recursos dos fundos especiais e daqueles legalmente vinculados à finalidade específica, de que tratam o art. 73 da Lei 4.320/1964 e o parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar 101/2000, careceram de eficácia, pois invadiram matéria constitucionalmente restrita às leis complementares;

9.1.2. o art. 13 da Lei 11.943/2009, além da exceção de seu parágrafo único, não incide sobre os recursos de que tratam o art. 73 da Lei 4.320/1964 e o parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar 101/2000, mas somente sobre o superávit financeiro das demais fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional; e

9.1.3. o art. 73 da Lei 4.320/1964, expressamente, e o parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar 101/2000, implicitamente, possibilitam que, mediante a inequívoca modificação das leis instituidoras dos fundos ou das leis que destinam recursos à finalidade específica, haja a alteração da vinculação originária dos recursos;

9.2. encaminhar ao Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão cópia deste acórdão;

9.3. arquivar os presentes autos, nos termos do art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU, c/c o art. 33 da Resolução-TCU 259/2014.

10. Ata nº 47/2018 – Plenário.

11. Data da Sessão: 28/11/2018 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2737-47/18-P.

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13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro e Vital do Rêgo (Relator).

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e André Luís de Carvalho.

13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO VITAL DO RÊGO

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral

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