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21 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 3 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
RP 03389120168
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Responsáveis: Marcus Cavalcanti, Secretário de Infraestrutura do Estado da Bahia (CPF 178.463.155-87); José da Silva Tiago, Diretor-Geral do Dnit (CPF 089.172.641-15)., Secretaria de Infraestrutura do Estado da Bahia (Seinfra/BA); Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit).
Julgamento
28 de Novembro de 2018
Relator
AUGUSTO SHERMAN
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU_RP_03389120168_dc4d4.rtf
Inteiro TeorTCU_RP_03389120168_0a1a5.pdf
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Voto

Trata-se de representação formulada pela Secex/BA a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no âmbito do RDC Eletrônico 001/2016, conduzido pela Secretaria de Infraestrutura do Estado da Bahia (Seinfra/BA) , objetivando a “Contratação Integrada de Empresa para Elaboração dos Projetos Básico e Executivo de Engenharia e Execução das Obras de Duplicação pela Margem Direita do Rio Cachoeira, Pavimentação em CBUQ e Obras de Arte Correntes e Especiais na BR-415/BA”, rodovia localizada entre os Municípios de Ilhéus e Itabuna, ambos no Estado da Bahia, com aplicação de recursos federais decorrentes do Termo de Compromisso 1.172/2013, firmado entre o Estado da Bahia e o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) .

2. O anteprojeto e o orçamento utilizados na licitação foram elaborados pelo Dnit a partir de projeto doado pelo extinto Departamento de Infraestrutura de Transportes da Bahia (Derba) . O orçamento sigiloso do RDC foi estimado em R$ 110,9 milhões (preços de março de 2015) . A sessão de abertura foi realizada em 19/09/2016. O resultado do certame foi adjudicado pelo valor de R$ 105 milhões à empresa OAS Engenharia e Construções S.A.

3. Conforme apontado pela unidade técnica, na elaboração do anteprojeto e do orçamento de referência, houve, em determinados itens, a seleção de metodologias construtivas impróprias, mais onerosas em desfavor da Administração, com adoção das piores hipóteses possíveis como premissa para precificação da obra. Considerando que se tratou de contratação integrada, vislumbrou-se a possibilidade de superestimativa do parâmetro utilizado na licitação, da consequente contratação a preço também superestimado e de posterior alteração das especificações da obra pela empresa contratada em seu benefício, o que redundaria em contratação economicamente desvantajosa para o erário.

4. Além disso, foram constatadas a indefinição quanto à responsabilidade pelo custo e gestão das desapropriações, bem como pendências no licenciamento ambiental e lacunas em composições de serviços do Sicro.

5. Em 3/5/2017, o item 9.3 do Acórdão 865/2017-Plenário determinou ao Dnit e à Seinfra/BA que, no prazo de 60 dias, elaborassem novo orçamento de referência contemplando os seguintes critérios e metodologias para fins de comparação com a melhor proposta ofertada:

a) utilização de método construtivo para produção de concreto, comparando a produção do concreto em central de concreto, caminhão betoneira próprio para a produção de concreto e aquisição em concreteira local ou mesmo um modelo misto;

b) utilização de método construtivo para as soluções de fundações, contemplando o uso de sapatas, estaca raiz, estacas metálicas e tubulões;

c) adoção de composições de preços unitários dos serviços que utilizavam brita e areia, considerando o emprego de materiais de jazidas não comerciais exploradas pela própria empreiteira, em especial a rocha proveniente das escavações de material de 3ª categoria, com demonstração de eventual inviabilidade das soluções indicadas mediante sondagens e ensaios laboratoriais;

d) utilização de formas metálicas;

e) utilização de escoramento metálico, em detrimento do escoramento de madeira, com o respectivo reaproveitamento tecnicamente possível.

6. No prazo fixado, a Seinfra/BA apresentou novo orçamento de referência das obras. De sua vez, o Dnit enviou sua manifestação sobre o novo orçamento apenas em 20/10/2017, após sucessivas prorrogações e atrasos no prazo inicialmente estabelecido.

7. Em 1/8/2017, antes da manifestação da autarquia federal, deu entrada nesta Corte solicitação do Governo do Estado da Bahia para que fosse autorizada a contratação, limitando-se a execução aos serviços referidos no item 3.1.1. do edital (mobilização, demandas ambientais, elaboração, entrega e aprovação do Projeto Básico e Executivo) . O Acórdão 1978/2017-Plenário autorizou que fosse iniciada a execução do contrato, nos termos propostos pelo Estado, até que o Tribunal decidisse sobre o mérito da questão. Na mesma oportunidade, as pendências no licenciamento ambiental foram consideradas resolvidas (item 9.5 do Acórdão 1978/2017-Plenário) .

8. Em 11/4/2018, o Acórdão 783/2018-Plenário considerou insatisfatório o novo orçamento de referência apresentado, manteve a medida cautelar relativa à execução, determinou a oitiva das partes e fixou novo prazo para que a Seinfra/BA e o Dnit corrigissem as lacunas verificadas.

9. Em 10/7/2018, dentro do prazo, a Seinfra/BA apresentou a segunda versão do novo orçamento de referência. Já o Dnit solicitou numerosas prorrogações de prazo e, ao final, limitou-se a argumentar que não poderia enviar sua manifestação, vez que não recebera os estudos elaborados pelo órgão estadual.

10. A Secex/BA examinou a segunda versão do novo orçamento formulado pela Seinfra/BA para concluir que a peça se apresentou incompleta, pois não contemplou estudos e/ou justificativas fundamentadas relativamente a parte das soluções dispostas no Acórdão 865/2018-Plenário. Em suma, foi verificado pela unidade técnica que restaram pendentes de apresentação os seguintes itens para comparação quanto à solução mais econômica (peça 176) :

a) a solução de produção em central os concretos de 10 e 15 MPa integrantes das OAEs, bem como a composição e respectivo preço para a produção de concreto em caminhão betoneira próprio;

b) a análise comparada contemplando o uso de sapatas, estaca raiz, estacas metálicas e tubulões em cada OAE, em especial nos locais em que não houvesse a presença de água;

c) o estudo abrangente de todas as ocorrências dos materiais (brita, areia e jazida de empréstimos) com respectivas localizações e ensaios de caracterização, bem como a fundamentação quanto à opção da utilização de um segundo britador na obra;

d) o exame da utilização da forma metálica plana em alguns serviços de drenagem e obras de arte correntes;

e) falta de elementos técnicos para justificar os insumos e consumos incluídos na composição de preço do cimbramento metálico que integrava o orçamento apresentado pela Seinfra/BA em nível superior ao do novo Sicro.

11. Além disso, a Secex/BA verificou que houve o acréscimo de serviços que não constaram originalmente do orçamento licitado, no total de R$ 661.537,85 (itens 56 e 57 da peça 176) . A unidade ponderou que não iria questionar sua real necessidade, inclusive por se tratar de contratação integrada, mas que caberia abater esse valor do novo orçamento apresentado pela Seinfra/BA ante a ausência de anotações com a justificativa para sua inclusão. Por outro lado, a instrução apontou que fora retirado do novo orçamento o valor de R$ 52.641,47, relativo a serviço necessário para a obra e constante do orçamento licitado. Assim, a unidade entendeu cabível somar essa quantia ao valor estimado pela Seinfra/BA. Levando em conta o acréscimo e a supressão, a Secex/BA apontou como indevida a adição do valor de R$ 608.896,38 (R$ 661.537,85-R$ 52.641,47) . Também considerou injustificado o acréscimo do valor de R$ 114.812,31 relativo ao segundo britador.

12. Tendo em vista que o orçamento paramétrico elaborado pela Seinfra/BA atingiu o valor de R$ 105.925.178,2 e que a unidade técnica entendeu indevido o valor de R$ 723.708,69, foi feita a subtração entre os dois valores para se chegar à quantia de R$ 105.201.469,56 como novo valor do orçamento de referência. Esse total afigurou-se superior ao da proposta da empresa OAS (R$ 105 milhões) .

13. Contudo, a Secex/BA ponderou que, se supridas todas as pendências constatadas pelo Tribunal, haveria a possibilidade de o orçamento de referência resultar em valor inferior ao valor do contrato.

14. Como encaminhamento, a unidade técnica propôs manter a cautelar e fixar novo prazo para reelaboração do orçamento referencial com resolução dos pontos faltantes.

15. Em despacho (peça 179) , divergi dessas proposições, já que havia medida cautelar em vigor. Ao mesmo tempo, entendi necessário, entre outras providências, enviar os autos à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação) para que a unidade especializada:

a) verificasse se haveria a necessidade de que o Dnit dispusesse dos estudos que fundamentaram o projeto executivo de engenharia, para se pronunciar sobre o orçamento de referência nos moldes determinados pelo TCU;

b) confirmasse se o orçamento paramétrico atualmente disponibilizado pela Seinfra/BA padecia das incompletudes suscitadas pela instrução;

c) caso os exames requeridos nas alíneas “a” e “b” supra revelasse que os elementos disponíveis no processo permitiam formular proposta de mérito, elaborasse parecer conclusivo sobre a matéria.

16. Estando os autos na SeinfraRodoviaAviação, foi acostada a manifestação do Dnit acerca da segunda versão do novo orçamento de referência e dos estudos realizados pela Seinfra/BA (peça 181) . As notas técnicas emitidas pela autarquia abordaram questões relativas às fundações e à utilização dos materiais areia, brita e de 3ª categoria para chegar a conclusões semelhantes às da Secex/BA.

17. Em instrução técnica elaborada por três auditores (peças 182/188) , a SeinfraRodoviaAviação examinou a documentação relativa ao novo orçamento de referência para assim concluir:

a) afigurou-se adequada a adoção de produção em betoneira para os concretos de 10 e 15 MPa integrantes das OAEs, em detrimento da produção em central de usinagem, tendo em vista as especificidades da obra, que demandam baixo consumo de concreto 15 MPa para confecção das fundações das OAEs; o fato de que a execução dos tubulões ocorre em etapas; o reduzido volume de concreto de 10 MPa empregado na confecção das lajes de transição; o fato de que essas lajes, em geral, são confeccionadas uma a uma em momentos distintos; e, a baixa materialidade dos valores envolvidos na produção desses concretos;

b) quanto à ausência de inclusão, no estudo da Seinfra/BA, da hipótese de produção de concreto em caminhão betoneira próprio, poderia ser acolhida a justificativa no sentido de que o emprego de minibetoneiras autopropelidas não se mostra compatível com as obras de adequação da BR-415/BA, uma vez que esses equipamentos apresentam baixa produtividade e aplicam-se, preferencialmente, a obras de pequeno porte, localizadas em centros urbanos ou em locais de difícil acesso;

c) poderia ser dispensada a análise comparativa dos diversos tipos de fundação, uma vez que as fundações em tubulões previstas para as OAEs 1/3 e 5, por terem altura de cravação característica de fundações superficiais, teriam custos inferiores ao esperado para tubulões de fundações profundas; esse entendimento seria corroborado pela proximidade do valor do m² das fundações em tubulão das OAEs 1/3 e 5 com o mesmo valor previsto para a OAE 4, cuja fundação seria em sapata; ademais, os preços por m² das obras de arte apresentaram-se inferiores ao da tabela de custos gerenciais do Dnit para OAEs em concreto armado/protendido, que apresentam características similares às das obras em tela;

d) considerando que a nova versão do orçamento alterou a forma de obtenção da areia de comercial para areia produzida na obra (custo menor) , a exigência de estudo exaustivo da possibilidade de exploração das diversas fontes potenciais de areia seria cabível somente se houvesse a evidência da disponibilização das áreas relativas às jazidas mais próximas da obra (conclusão dos processos minerários) e materialidade significativa de valores envolvida, o que não ocorre no caso presente, já que o impacto de eventual diminuição da DMT da areia resultaria em economia de apenas R$ 79.300,81, cerca de 0,08% do valor total orçado pela Seinfra/BA; assim, seriam aceitáveis as premissas para o fornecimento de areia adotadas no orçamento;

e) o mesmo valeria para as jazidas de brita, situação em que se obteria, no máximo, a redução de R$ 349.725,39, cerca de 0,36% do valor total orçado pela Seinfra/BA;

f) também seria dispensável o estudo quanto à utilização da brita oriunda do material de demolição dos cortes de 3ª categoria (empréstimos) no pavimento e nas OAEs; a utilização desse material em serviços que requerem elevado rigor no controle de qualidade, como o CBUQ e o concreto estrutural, demanda estudos mais aprofundados do que aqueles passíveis de realização na fase de anteprojeto; ademais, outros custos deveriam ser considerados como os decorrentes da logística envolvida na extração, transporte e estocagem; nesse contexto, o novo orçamento de referência teria adotado medidas de resguardo ao erário ao prever o aproveitamento total do material de 3ª categoria em serviços nos quais sua viabilidade se mostrou factível de pronto e a adoção de brita produzida na obra obtida a uma distância de transporte mediana no caso dos demais serviços;

g) seria pertinente o acréscimo dos custos de instalação e mobilização/desmobilização do segundo britador, já que, com a alteração da brita, de comercial para produzida, tornou-se necessário considerar a implantação de um novo britador na pedreira, enquanto o primeiro britador seria implantado no canteiro de obras com o objetivo de proceder à britagem do material dos cortes de 3ª categoria para utilização na sub-base do pavimento e no colchão drenante;

h) a Seinfra/BA considerou no seu novo orçamento referencial o emprego de formas metálicas, em atendimento ao disposto no item 9.3.4 do Acórdão 865/2017-TCU-Plenário;

i) a Seinfra/BA adotou, sem justificativa técnica, uma composição de preço unitário do cimbramento metálico desconforme com o Sicro, em desacordo com o art. 8º, parágrafo único, do Decreto 7.983/2011, resultando em preço superior ao do referencial e consequente sobrepreço no valor de R$ 251.884,23 (março/2015) .

18. Com base nessas considerações, a SeinfraRodoviaAviação calculou o valor total do novo orçamento de referência levando em consideração o valor obtido pela Secex/BA (R$ 105.201.469,56 – vide item 12 retro) , somado aos custos do segundo britador (+R$ 114.812,31) e subtraído o sobrepreço nos serviços de cimbramento metálico (-R$ 251.884,23) . Como resultado, chegou-se ao valor de R$ 105.064.397,64 para o orçamento de referência (preços de março/2015) , o qual ainda se afigura superior ao valor contratado (R$ 105.000.000,00) .

19. Diante desse quadro, a unidade especializada registrou que, embora o novo orçamento apresentado padecesse das incompletudes apontadas pela Secex/BA, as premissas de anteprojeto ainda questionadas e a última versão do referencial elaborado pela Seinfra/BA poderiam ser acolhidas e permitiam a aceitação do valor contratado. Em consequência, a unidade propôs considerar satisfatório o atendimento dado às determinações constantes do item 9.3 do Acórdão 865/2017-Plenário e revogar a medida cautelar que limitava a execução dos serviços contratados aos constantes do item 3.1.1 do edital (item 9.1 do Acórdão 1978/2017-Plenário) .

20. Além dessa questão, restavam pendentes a definição das responsabilidades pelas desapropriações e a realização de inserção no Sicro das composições unitárias para produção de concreto produzido em central e também em caminhão betoneira com característica técnica para tal finalidade. No tocante ao primeiro ponto, verificou-se que, em 20/8/2018, foi firmado o 4º Termo Aditivo de Rerratificação ao Termo de Compromisso 1172/2013, com a distribuição das atribuições do Dnit e da Seinfra/BA. Quanto às alterações no Sicro, foi constatada a incorporação das composições de concreto produzido em central na versão vigente a partir de janeiro/2017. Já com relação às composições atinentes a caminhão betoneira com característica técnica adequada à situação, a SeinfraRodoviaAviação ponderou que a implementação da recomendação depende da coleta de elementos oriundos de observações futuras, podendo-se relegar a verificação desse aspecto para trabalhos vindouros.

21. Considerando que a contratação integrada admite a possibilidade de a contratada adotar diferentes metodologias de execução, a unidade técnica especializada propôs que seja alertado ao Dnit e à Seinfra/BA que as soluções adotadas no projeto básico/executivo da obra, a ser elaborado pela empresa contratada, devem ser iguais ou superiores, em termos qualitativos, às soluções previstas no anteprojeto da licitação, em consonância com outras decisões proferidas pelo TCU, notadamente os Acórdãos 1.077/2017 e 900/2018, ambos do Plenário.

22. Como encaminhamento final, a SeinfraRodoviaAviação propôs que seja o processo arquivado.

23. A meu ver, as propostas da unidade técnica podem ser acolhidas, vez que se fundamentam em bases técnicas consistentes. Apenas entendo necessário promover pequeno ajuste de redação no alerta sugerido para incorporar a expressão “desempenho técnico”, de forma a deixá-lo mais consentâneo com os objetivos da Lei 12.462/2011. Assim, deverá ser alertado que as soluções adotadas nos futuros projetos básico e executivo da obra devem ter desempenho técnico comprovadamente igual ou superior, em termos qualitativos, às soluções previstas no anteprojeto da licitação.

24. Não obstante minha concordância integral com a unidade técnica, penso ser necessário tecer breves comentários sobre a matéria ora tratada.

25. Ao examinar o anteprojeto do RDC Eletrônico 001/2016, a Secex/BA entendeu que, em sua elaboração, haviam sido adotadas premissas e soluções de engenharia excessivamente onerosas. Por sua vez, este achado levantou a hipótese de que o orçamento de referência da licitação, no valor de R$ 110,9 milhões, pudesse estar superestimado e, em consequência, que o preço global da contratação obtido no certame (R$ 105 milhões) também estivesse sobreavaliado. Assim, o Tribunal determinou à Seinfra/BA que elaborasse um novo orçamento de referência com a adoção de soluções mais econômicas a fim de se comparar o resultado com o preço contratado.

26. Após a elaboração e a análise de duas versões do orçamento paramétrico, chegou-se ao valor referencial de R$ 105.064.397,64 para a obra, o que permitiu considerar como aceitável o preço contratado de R$ 105 milhões.

27. Embora o parecer da SeinfraRodoviaAviação tenha concluído pela compatibilidade do preço contratado com o preço de referência calculado após os refinamentos descritos nesta proposta de deliberação, não posso deixar de manifestar minha inquietação com o caso descrito neste processo.

28. É evidente que a insignificante diferença verificada entre o preço de referência e o contratado decorre da inadequação do anteprojeto, formulado com soluções construtivas injustificadamente mais onerosas e com a adoção das piores hipóteses possíveis como premissas para precificação da obra. Não são suficientes para afastar esse parecer os argumentos no sentido de que o orçamento referencial era sigiloso e de que, por se tratar de contratação integrada, o contratado teria a liberdade de adotar outras metodologias mais econômicas na formação de seu preço. Em contraponto, veja-se que as propostas iniciais das três empresas participantes foram apresentadas em valores muito acima do referencial sigiloso de R$ 110 milhões, a saber (peça 02) :

a) OAS Engenharia e Construção S.A.: R$ 130.689.520,11;

b) S.A. Paulista de Construções e Comércio: R$ 150.000.000,00;

c) Construtora Sanches Tripoloni: R$ 185.000.000,00.

29. Esses valores sinalizam a óbvia influência das indevidas opções do anteprojeto na formulação das propostas das licitantes.

30. O resultado final do certame aponta no mesmo sentido, como se segue:

a) OAS Engenharia e Construção S.A.: R$ 105.000.000,00;

b) S.A. Paulista de Construções e Comércio: R$ 109.700.000,00;

c) Construtora Sanches Tripoloni: R$ 185.000.000,00.

31. Deixando-se de lado questionamentos sobre o aparente desinteresse da Construtora Sanches Tripoloni pela disputa, é de se conjeturar que, caso o anteprojeto houvesse sido elaborado em bases mais conservadoras, poder-se-ia ter obtido um preço, de fato, mais vantajoso para a Administração, ou até mesmo ter ocasionado maior atratividade para a licitação. Ou conjeturar ainda que, nas condições atuais do anteprojeto e na hipótese de vir a prevalecer a proposta da empresa S.A. Paulista de Construções e Comércio, ter-se-ia efetivo dano ao erário.

32. Penso que se trata de caso bastante didático, que deve suscitar a atenção desta Corte, pois revela a existência de ponto frágil no manejo dos procedimentos previstos na Lei 12.462/2011. Por esse motivo, entendo que a situação em exame deva ser divulgada entre as unidades técnicas desta Casa encarregadas da fiscalização de obras como subsídio para verificações a serem realizadas em futuras ações de controle.

33. Feitas as considerações pertinentes, resta enaltecer o criterioso trabalho desenvolvido pelos auditores da Secex/BA que atuaram neste processo, bem como a prestimosa contribuição da equipe da SeinfraRodoviaAviação na etapa final de instrução.

Ante o exposto, voto por que o Tribunal aprove o acórdão que ora submeto à apreciação deste colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 28 de novembro de 2018.

AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI

Relator

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