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3 de Abril de 2020
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - RELATÓRIO DE AUDITORIA (RA) : RA 00639920126 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
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Inteiro Teor

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.399/2012-6

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 006.399/2012-6

Natureza: Relatório de Auditoria.

Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes -Dnit.

Responsáveis: Félix Júnior Alves da Silva (CPF 825.914.233-34), Nilson Celso Machado (CPF 181.879.276-15), Pedro Katusyoshi Nakayama (CPF 315.654.847-20), Plínio José Gomes (CPF 873.210.508-82) e Salatiel Leonardo Rasia da Silva (CPF 917.477.674-68).

Interessados: Congresso Nacional, Consórcio Fidens-Mendes Júnior (atual Consórcio FDS-Mendes Júnior - CNPJ 10.862.715/0001-07), Direção Consultoria e Engenharia Ltda. (CNPJ 32.963.001/0001-28) e JDS - Engenharia e Consultoria Ltda. (CNPJ 40.376.139/0001-59).

Representação legal: Alexandre Aroeira Salles (OAB/MG 28.108) e outros representando o Consórcio Fidens-Mendes Júnior; Frederico Peçanha Couto (CPF 325.376.706-04) representando a Direção Consultoria e Engenharia Ltda.; e Felipe Furtado Morais (OAB/RJ 142.387) representando a JDS - Engenharia e Consultoria Ltda. (peças 51, 57, 59, 100, 102, 120, 122, 135 e 138).

SUMÁRIO: AUDITORIA. FISCOBRAS 2012. OBRAS DA BR429/RO. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADES. OITIVAS E AUDIÊNCIAS. AFASTAMENTO DA RESPONSABILIDADE DOS GESTORES POR OCORRÊNCIAS QUE FORAM SANEADAS OU DESCARACTERIZADAS. SUBSISTÊNCIA DOS INDICATIVOS DE LIQUIDAÇÃO IRREGULAR DE DESPESA EM DECORRÊNCIA DE POSSÍVEIS MEDIÇÕES INDEVIDAS DOS SERVIÇOS DE CAMADA DRENANTE DE AREIA NO LOTE 3. DETERMINAÇÃO PARA AUTUAR TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a última instrução elaborada na Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil - SeinfraRodoviaAviação, a qual contou com a anuência dos dirigentes daquela unidade técnica (peças 153/5):

“INTRODUÇÃO

1. Trata-se de auditoria realizada no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), no âmbito do Fiscobras 2012, tendo como objetivo fiscalizar as obras de construção da BR-429/RO, km 78,96

o km 382,29.

2. Nesta oportunidade, analisam-se as oitivas de interessados e audiências de responsáveis, expedidas em atenção ao despacho (peça 22) da Exma. Ministra Ana Arraes, Relatora do processo em epígrafe.

HISTÓRICO

3. A auditoria nas obras de construção da BR-429/RO – Presidente Médici - Costa Marques compreendeu, principalmente, os Lotes 2 e 3 do empreendimento, tendo sido realizada no período de 5/3/2012 a 27/4/2012 (Fiscalização 211/2012), e é um desdobramento de auditoria realizada no ano anterior na mesma obra (Fiscalização 198/2011 – TC 005.736/2011-0).

4. Para os Lote 2 e 3, a execução dos serviços de preenchimento de cavas resultantes da remoção de

1

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solos inservíveis havia sido objeto de medida cautelar no âmbito do Fiscobras 2011 (TC 005.736/2011-0, peça 171), conforme despacho emitido em pela Exma. Relatora daqueles autos, Exma. Ministra Ana Arraes. 5. A cautelar teve o intuito de reter os pagamentos referentes ao serviço de camada drenante de areia, porque havia indícios de que esse serviço teria sido executado em desconformidade com o projeto executivo. Teria sido utilizada areia extraída, em vez de comercial, e em local com distância média de transporte substancialmente inferior à inicialmente prevista, sem que tivesse sido promovida a respectiva revisão de projeto e a repactuação contratual (TC 005.736/2011-0, peça 171).

6. Desse modo, no âmbito da Fiscalização 211/2012, fez-se necessário avaliar se o DNIT havia adotado as medidas corretivas necessárias para a retomada dos serviços paralisados.

7. A Fiscalização 211/2012 tratada nestes autos, entre outros objetivos, buscou aferir a execução do serviço de camada drenante de areia nos Lotes, e, para isso, foram realizados ensaios para verificação de características dos materiais utilizados e foram feitas visitas no areal previsto em projeto e no areal supostamente adotado, com o objetivo de obter a distância média de transporte real do serviço.

8. As principais constatações da Fiscalização 211/2012 consistiram em:

a) Achado 3.1 - Liquidação irregular de despesa.

b) Achado 3.2 - Desequilíbrio econômico-financeiro do contrato de supervisão ante o descompasso entre a execução físico-financeira do contrato de execução e do contrato de supervisão;

c) Achado 3.3 - Avanço desproporcional das etapas de serviço; e

d) Achado 3.4 - Critério de medição inadequado ou incompatível com o objeto real pretendido.

9. Em seu relatório (peça 17, p.25-27), a equipe de fiscalização também abordou apontamentos da fiscalização anterior, objeto do TC 005.736/2011-0, pendentes de solução à época, concernentes aos seguintes achados:

a) Execução de serviços com qualidade deficiente (contrato TT-036/2009-00);

b) Liquidação irregular de despesas (contrato TT-673/2010); e

c) Sobrepreço decorrente de quantitativo inadequado (contratos TT-036/2009, TT-616/2010 e TT-673/2010).

10. Assim, após análise das constatações da equipe de fiscalização, em despacho de 25/7/2012, acostado à peça 22, a Relatora, Exma. Ministra Ana Arraes, determinou à então Secob-2 que:

c) realize, nos termos do inciso II do art. 43 da Lei 8.443/1992 c/c o inciso IV do art. 250 do Regimento Interno, a audiência dos responsáveis indicados nas alíneas ‘a’ a ‘f’ do item 7 do relatório de auditoria, para que, no prazo de quinze dias, apresentem razões de justificativa a respeito dos indícios de irregularidade ali mencionados;

d) efetue, com fundamento no inciso V do artigo 250 do Regimento Interno, a oitiva do DNIT, do Consórcio Fidens/Mendes Júnior e das empresas Direção Consultoria e Engenharia Ltda. e JDS Engenharia e Consultoria Ltda., a fim de que, no mesmo prazo de quinze dias, se manifestem a respeito dos indícios de irregularidade levantados nesta fiscalização, na forma sugerida nas alíneas ‘g’ a ‘k’ do item 7 da proposta de encaminhamento do relatório de auditoria;

11. A seguir, apresenta-se lista com os contratos que são objeto de análise neste processo.

a) contrato TT-036/2009-00 , 2/2/2009, Construção da BR-429/RO; Segmento: km 94,9 – km 177,05; Lote 1; Consórcio Fidens/Mendes Júnior;

b) contrato TT-616/2010 , 17/8/2010, Construção da BR-429/RO; Segmento: km 177,05 ao km 259,90; Lote 2, Consórcio Contek-Rodocon 532;

c) contrato TT-673/2010 , 24/8/2010, Construção da BR-429/RO; Segmento: km 259,90 ao km 341,90; Lote 3; Consórcio Fidens/Mendes Júnior;

d) contrato TT-667/2010 , 16/8/2010, Construção da BR-429/RO; Segmento: km 341,90 ao km 382,20; Lote 4; Consórcio Enpa-CCM;

e) contrato SR-RO/AC 1.0.00.0679/2010-00 , 20/9/2010, Supervisão das obras de construção da BR-429/RO, Lotes 3 e 4; JDS Engenharia e Consultoria Ltda.; e

f) contrato SR-RO/AC 1.0.00.0008/2009-00 , 6/2/2009, Supervisão das obras de construção da BR-429/RO, Lotes 1 e 2; Direção Consultoria e Engenharia Ltda.

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EXAME TÉCNICO

I. Fiscalização 211/2012 - Achado 3.1 - Liquidação irregular da despesa (peça 17, p. 11)

I.1. Síntese da irregularidade

12. Por meio de visitas a campo e da execução de ensaios, foram constatados indícios de ocorrência de medição indevida do serviço de camada drenante de areia no Lote 3, relativo ao contrato TT-673/2010.

13. Durante a visita ao trecho, a equipe de auditoria acompanhou a realização de seis sondagens com escavadeira para aferição dos serviços de camada drenante de areia, com coleta de material dessas cavas para verificação de suas características.

14. A escolha dos locais em que foram recolhidas as amostras baseou-se nas memórias de cálculo da 10ª medição do contrato TT-673/2010, obtida junto ao DNIT (estacas 802, 1360, 1362, 1510 e 2668), e da 11ª medição (estaca 2996), conforme informação fornecida em campo pelo Consórcio Fidens - Mendes Junior.

15. Os resultados obtidos pela equipe de laboratório da empresa supervisora (JDS Engenharia e Consultoria Ltda.) (peça 15, p.24-35, 69,71) deram conta que o material extraído do colchão drenante na altura da estaca 1362 não era areia, embora em todos os demais pontos o material recolhido nas sondagens ter sido caracterizado como areia fina.

16. Tal resultado foi entendido pela equipe de fiscalização como indício de medição incorreta, decorrente de falha na supervisão da execução dos serviços. Diante disso, ponderou-se que seria imprescindível que o DNIT, para elidir o indício, promovesse a conferência, por meio de novas sondagens, e a determinação correta do volume de colchão drenante de areia efetivamente executado (peça 17, p. 12).

17. A proposta de encaminhamento constante do relatório albergou a audiência do fiscal responsável pela aprovação das medições do serviço, Sr. Plínio José Gomes (CPF: 873.210.508-82), bem como as oitivas do DNIT, do Consórcio Fidens/Mendes Júnior (executor) e da empresa supervisora JDS Engenharia e Consultoria Ltda.

18. Essa proposta foi acatada pela Exma. Relatora, conforme despacho acostado à peça 22. A Tabela 1 traz o resumo daqueles que foram chamados a se manifestar em audiência e das empresas ouvidas.

Tabela 1 – Sumário da razão de justificativa e oitivas – Item I.




Responsável 

Ofício 

Função/Conduta 

Resposta 

Plínio José Gomes
(873.210.508-82) 

767/2012-TCU/Secob-2
Audiência
Data: 12/9/2012
peça 47 

Engenheiro do DNIT, Fiscal
de obras do Lote 3 (de
25/2/2011 até 13/12/2011).
Aprovação da 10ª medição. 

peça 66
Resposta 25/9/2012
Protocolo 4/10/2012 

Jorge Ernesto Pinto Fraxe 

613/2012-TCU/Secob-2
Oitiva
Data: 15/08/2012
peça 26. 

Diretor Geral do
Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes –
DNIT 

peça 71
peças 105 a 118 

Consórcio Fidens-Mendes
Júnior 

614/2012-TCU/Secob-2
Oitiva
Data: 15/08/2012
peça 25. 

(contratos TT- 036/2009 e TT-673/2010 - Lotes 1 e 3,
respectivamente) 

peça 98 

JDS - Engenharia e
Consultoria Ltda. – 

798/2012-TCU/Secob-2
Oitiva,
Data: 18/09/2012
peça 55. 

(supervisora dos Lotes 3 e 4) 

peças 72 a 92
peças 96 e 97 

Fonte: elaboração própria com base no TC 006-399/2012-6 (peça 17, p. 30-33).

I.2. Manifestações apresentadas em resposta à audiência do Sr. Plínio José Gomes e às oitivas do DNIT, do

Consórcio Fidens-Mendes Júnior e da JDS Engenharia e Consultoria Ltda.

I.2.1. Sr. Plínio José Gomes

19. O Sr. Plínio José Gomes foi chamado em audiência (peça 47) e encaminhou de maneira tempestiva suas razões de justificativa, acostadas à peça 66.

20. Embora tenha encaminhado suas versões dos fatos, elas serão comentadas por último nesta instrução, tendo em vista que as respostas enviadas nas oitivas (DNIT, JDS Engenharia e Consultoria Ltda. e Consórcio Fidens-Mendes Júnior) serem mais amplas e possuírem mais detalhes para a compreensão do ocorrido.

I.2.2. DNIT

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21. Em sua manifestação, o DNIT informou que, na busca de elementos para responder o

Ofício 613/2012-TCU/Secob-2 (peça 26), solicitou à JDS Engenharia e Consultoria Ltda.

(Ofício 582/2012/GAB/SR/DNIT/RO/AC, peça 71, p. 14) que apresentasse estudo completo, embasado em

sondagens a serem realizadas no eixo, nos bordos da rodovia e em outros pontos onde fosse necessário, de

modo a demonstrar a localização, extensão e espessura de todas as substituições de material realizadas com

areia, devendo apresentar justificativas quanto às incorreções constatadas.

I.2.3. JDS Engenharia e Consultoria Ltda.

22. Em resposta ao Ofício 798/2012-TCU/Secob-2 (peça 55) e atendendo à solicitação do DNIT

mencionada no parágrafo anterior, a JDS Engenharia e Consultoria Ltda. encaminhou o resultado de ensaios

realizados no local apontado pela equipe de fiscalização (peças 89-92), bem como relatos sobre as condições

prévias da obra que justificariam os resultados obtidos pela equipe de fiscalização do TCU.

23. Em sua resposta, a JDS Engenharia e Consultoria Ltda. lembrou que a verificação do suposto indício

de irregularidade por parte da fiscalização do TCU aconteceu apenas em um dos lados da via, o direito, na

estaca 1362 da BR/429-RO – Lote 3, tendo sido identificado o problema somente nessa localização, em um

número total de seis sondagens realizadas pela equipe de fiscalização em diferentes pontos.

24. A Empresa alegou que no local da estaca 1362 existiria um ponto de coleta de água, utilizada para os

serviços de compactação de aterros.

25. Acrescentou que antes da etapa de tratamento de subleito, correspondente a fase da colocação da

camada drenante de areia, o lado em questão já estaria estabilizado e consolidado não só pelo processo de

compactação ocorrido ao longo de anos pela coleta de água por parte dos moradores da região, mas também

pela passagem constante de caminhões pipa utilizados para captação da água a ser utilizada nos serviços de

terraplenagem da obra.

26. Em decorrência disso, segundo a Empresa, especificamente para o local em questão, considerou-se

tecnicamente desnecessária a retirada do material compactado e estabilizado para a colocação de areia.

27. De modo a comprovar tal alegação, a JDS Engenharia e Consultoria Ltda. providenciou duas

sondagens com retroescavadeira. Uma na mesma estaca 1362, no lado esquerdo, e outra na estaca seguinte, Término do s erviço de

de 1363, do mesmo lado sondado pela fiscalização do TCU, o direito.

28. As sondagens foram realizadas na presença de engenheiros do DNIT e foram objeto de regiL stro ocal da colchão drenante

fotográfico (peças 88 e 91), e em ambas as sondagens foi encontrada areia. Os respectivos ensaios de

granulometria estão acostados à peça 89. Sondag em

I.2.4. Consórcio Fidens-Mendes Júnior 1361 1334 29. De maneira independente, mas complementar, o Consórcio Fidens-Mendes Júnior apresentou resposta

à oitiva (peça 98), trazendo informações adicionais sobre a execução dos serviços de camada drenante in Lado Direito loco.

30. O Consórcio Fidens-Mendes Júnior apresentou Croqui de sondagem do trecho em análise, reproduzido 1331 na Figura 1, na qual reflete a presença de solo mole no lado esquerdo da rodovia da estaca 1334 a 1369 (cor

magenta), e de solo mole no lado direito da estaca 1331 a 1361 (cor verde) (peça 98, p.2).

Figura 1 – Croqui de sondagem do trecho em análise.

Lado Esquerdo

1369

Sentido do Es taqueamento

Fonte: elaboração própriacom base no croqui à peça 98, p.3.

31. O Consórcio apresentou também trecho da planilha de distribuição de solos moles constante da

10ª medição do contrato em questão, na qual se identifica o registro de solo impróprio entre as estacas 1331 e

1365, porém sem ressalvas acerca do local da disposição de areia (lado esquerdo ou direito), motivo que,

segundo o Consórcio, pode ter induzido a equipe a erro quando da decisão de proceder à sondagem no lado

direito da estaca 1362.

32. Consignou, assim, que não haveria previsão de execução do serviço de colchão drenante na altura da

estaca 1362 especificamente no lado direito, mas sim no lado esquerdo da rodovia.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.399/2012-6

33. No que tange à medição dos serviços, o Consórcio apresentou ainda parte do documento de cubação de solo mole constante da 10ª medição, o qual evidencia que nas estacas em que foram executados os serviços de colchão drenante nos dois lados da rodovia, a área das seções transversais da topografia dos depósitos de solos moles nesses pontos é maior em relação às seções em que foram executados os serviços de colchão em apenas um dos lados da rodovia (Figura 2).

Figura 2 – Volume de solos moles, 10ª Medição, entre as estacas 1.350 a 1.365.

Fonte: oitiva do Consórcio Fidens-M endes Júnior - peça 98, p. 4.

I.3. Análises

I.3.1. Camada drenante estaca 1362

34. O croqui (Figura 1) apresentado pelo Consórcio Fidens - Mendes Júnior, referente à sondagem de solos moles no trecho analisado, denota que não haveria previsão de execução do serviço de colchão drenante no lado direito da estaca 1362, mas sim no lado esquerdo da rodovia.

35. A distribuição de solos moles, tal como no esquema do croqui (Figura 1), estaria corroborada pela cubagem de solos moles referente à 10ª medição (Figura 2), a qual indica uma redução significativa na ocorrência de solos moles da estaca 1361 para a 1362.

36. Analisando o croqui constante do documento entregue pelo DNIT (peça 118, p. 36), que detalha, entre outros, a execução de camada drenante entre as estacas 1331 e 1369, verifica-se que no projeto não havia previsão de emprego de areia na estaca 1362. Ocorre que nesse mesmo croqui também se encontram detalhadas as áreas que foram executadas, além daquelas meramente previstas no projeto.

37. Examinando essas áreas, que deveriam estar executadas, constata-se intervenção com camada de areia na estaca 1362, fato que corrobora os indícios de medição de serviços não executados.

38. Por outro lado, a sondagem realizada pela empresa supervisora JDS Engenharia e Consultoria Ltda., identificou a presença de areia como colchão drenante no lado esquerdo da estaca 1362 e no lado direito da estaca 1363 (peças 89 e 91).

39. Tal fato indica que a falha verificada na estaca 1362 pode ter sido pontual, quando se leva em conta apenas o segmento entre as estacas 1331 e 1369, ao se considerar, conforme informação da JDS, que a camada de areia não foi executada nas proximidades da estaca 1362 em razão de o subleito, nesse ponto específico, já se encontrar estabilizado em virtude da compactação advinda do tráfego de caminhões em direção ao ponto de coleta de água localizado perto do local inspecionando.

40. Quanto a compatibilidade entre a memória de cálculo da 10ª medição e a ausência de areia na estaca 1362, avalia-se que os dados constantes na medição estão coerentes não com o croqui apresentado pelo Consórcio construtor (Figura 1), mas com o croqui que detalha as áreas que foram executadas (Figura 3).

41. Note-se que na estaca 1361, o croqui das áreas que teriam sido executadas (Figura 3) detalha uma seção que abarca toda a plataforma da rodovia (os dois lados e o meio).

42. Na estaca 1362, o croqui contempla os dois lados da plataforma, mas não engloba o centro da plataforma. E na estaca 1363 o croqui detalha apenas um lado da plataforma.

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43. Coerente com isso, na memória da 10ª medição, verifica-se que a área da estaca 1361 é maior do que a da 1362, que, por sua vez, é maior do que a da 1363 (vide Figura 3).

Figura 3 - Croqui Camada drenante de areia – Estaca 1359 a 1364

1359 1361 1362 1363 1364

Fonte: peça 118, p. 36

44. Embora fique evidente a ausência de areia no lado direito da estaca 1362, frisa-se que nesse ponto a sondagem deveria ter encontrado a camada drenante.

45. Outrossim, considerando que foi verificada a presença de areia nas proximidades da estaca 1362-LD e que, também nas proximidades desta estaca, existia ponto de coleta d´água que proporcionou a estabilização do subleito naquele local, pondera-se que a análise isolada desta estaca não é o suficiente para caracterizar falha generalizada nos serviços de camada de drenagem.

46. No entanto, além das informações analisadas acima, novos elementos foram apresentados pelo DNIT em sua resposta à oitiva (Ofício 613/2012-TCU/Secob-2, peça 26), que são resultado do trabalho adicional realizado pela autarquia em complemento à verificação da execução do serviço de camada de areia na estaca 1362, objeto do próximo item.

I.3.2. Sondagens adicionais para verificação da execução do serviço de camada de areia drenante

47. Nesse trabalho, a Coordenação Geral de Construção Rodoviária (CGCONT/DIR) do DNIT procedeu em conjunto com a JDS Engenharia e Consultoria Ltda. à verificação adicional da presença de camada de areia para reforço de subleito ao longo de toda a extensão do Lote 3 da BR-429/RO.

48. Tal verificação ocorreu no período de 5 a 21 de novembro de 2013, com a realização de sondagens por perfuração a trado, em um total de cinquenta e quatro furos (peça 117, p. 28-30). O local das sondagens foi definido com base em diagrama unifilar de todo o segmento do contrato TT-673/2010, com a localização das áreas e a quantificação dos volumes de camada drenante (peça 118, p. 26-52).

49. Conforme os elementos constantes no relatório das sondagens (peça 117, p. 9-30), dos cinquenta e quatro furos realizados em dez não se verificou a presença de areia, ou seja, em 18,5% das amostras verificou-se a inexecução do serviço.

50. Em razão da ausência de areia nesses pontos, o DNIT quantificou o volume de serviço pago e não executado, estimando esse volume em 6.126,27m³, representando o valor de R$ 713.368,50 (11/2007). Ato contínuo, o DNIT procedeu à glosa desse montante, no âmbito da 40ª medição.

51. Quanto ao montante da glosa, primeiramente, cabe registrar que o DNIT, em outra oportunidade (no âmbito da 12ª medição), já havia glosado o quantitativo de 59.297,975m³, conforme se depreende dos elementos constantes nas medições 9, 10, 11 e 12 (peças 139 a 142), os quais encontram-se sintetizados na Tabela 2 a seguir.

Tabela 2 – Glosa - Camada Drenante de Areia




Medição 

Quantidade
medida
acumulada
(m³) 

Quantidade
acrescida ou
glosada 

9ª medição
(1/4/2011 a 30/4/2011) 

0,00 
  

6

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10ª medição
(1/5/2011 a 31/5/2011) 

79.776,930 

Acréscimo de
3
79.776,930 m 

11ª medição
(1/6/2011 a 30/6/2011) 

156.249,290 

Acréscimo de
3
79.472,36 m 

12ª medição
(1/7/2011 a 31/7/2011) 

96.951,315 

Glosa de
59.297,975 

13ª a 39ª medições
(1/8/2011 a 31/10/2013) 

96.951,315 
  

40ª medição
(1/11/2013 a 19/11/2013 

150.122,018 

Acréscimo de
3
53.170,703 m 




11ª medição
(1/6/2011 a 30/6/2011)
12ª medição
(1/7/2011 a 31/7/2011)
13ª a 39ª medições
(1/8/2011 a 31/10/2013) 

Acréscimo de
156.249,290
3
79.472,36 m
Glosa de
96.951,315
59.297,975
96.951,315 




40ª medição
(1/11/2013 a 19/11/2013 

Acréscimo de
150.122,018
3
53.170,703 m 

Fonte: elaboração própria a partir dos elementos constantes nas peças 139, 140, 141, 142 e 143

52. Depois, no âmbito da 40ª medição (peça 143), o DNIT cancelou a glosa anterior de 59.297,975m³, porém não devolveu o quantitativo total. Na devolução o DNIT descontou os 6.126,272m³, acrescendo o quantitativo de 53.170,703m 3 de camada drenante, conforme se verifica na Tabela 2, supra.

53. Além de proceder à glosa, o DNIT também avaliou a atuação das empresas supervisora e executora em relação ao cumprimento das cláusulas estabelecidas nos contratos por elas firmados com a autarquia.

54. A avaliação da CGCONT/DIR foi no sentido de que a ausência de areia em locais considerados na medição configuraria inexecução parcial do contrato. A Cláusula Décima – Penalidades do contrato TT673/2010, em seu Parágrafo Único, Item II, prescreve que em caso de inexecução da obra ou serviço, cabe aplicação de multa de 2% do valor da parte não executada do contrato, sem prejuízo da responsabilidade civil e perdas das garantias contratuais (peça 118, p. 5).

55. O mesmo entendimento se aplicou ao contrato com a empresa supervisora, a JDS Engenharia e Consultoria Ltda., que traz cláusula de penalidade no caso de ocorrência de inexecução parcial da obra ou serviço sob sua supervisão - contrato SR-RO/AC 1.0.00.0679/2010-00, Cláusula Undécima – Das Penalidades, Parágrafo sétimo (peça 118, p. 15 e 16).

56. Essas análises constam do Memorando 3.906/2013/DIR (peça 117, p. 2), encaminhado ao TCU como anexo ao Ofício 01/2014/AUDINT-DNIT (peça 117, p. 1), de 2/1/2014.

57. Visando coletar informações complementares a respeito dos fatos narrados no Memorando 3.906/2013/DIR (peça 117, p. 2), realizou-se diligencia ao DNIT de modo a se obter esclarecimentos quanto o desfecho do resultado das sondagens, mais precisamente quanto à possível aplicação de penalidades ao Consórcio executor e à Supervisora (Ofício 330/2017-TCU/SeinfraRodoviaAviação, de 19/7/2017, peça 127).

58. Em sua resposta (peça 129), o DNIT informou que adotou providências para aplicar penalidades de multa tanto para o Consórcio, quanto para a Supervisora. O valor da multa ao Consórcio Fidens - Mendes Júnior foi estipulado em R$ 14.267,37, enquanto que para a JDS foi calculado em R$ 4.803,63 (peça 117, p. 5-7).

59. Registre-se que esse valor de R$ 4.803,63 foi calculado considerando 2% sobre o montante referente a 10,33% do somatório das medições efetivadas pela supervisora que constavam a quantificação de camada drenante de areia (peça 117, p. 5-7).

60. Saliente-se que esse percentual de 10,33% referente a camada de areia medida e não executada foi calculado em função do volume glosado na 12ª medição, ou seja: 10,33% = 100 x (6.126,272m³/59.297,975 m³).

61. A Coordenação Geral de Construção Rodoviária também informou (peça 129, p. 3) que foi instaurado o processo 50622.001305/2014-01 com a finalidade de apurar as responsabilidades da empresa supervisora JDS Engenharia e Consultoria Ltda., o que resultou na aplicação de penalidade de suspensão e multa conforme publicação no DOU em 10/9/2014 – Seção 3, p. 139 (1ª instância) e em 7/10/2014, seção 3, p. 135 (2ª instância).

62. A comunicação informou ainda que sobreveio decisão judicial (Ação 0150969-67.2014.4.02.5101) que suspendeu liminarmente a aplicação da referida penalidade.

63. Cabe registrar que posteriormente, em 13/4/2015, a Exma. Juíza Federal Carla Teresa Bonfadine de Sá proferiu sentença na qual julgou improcedentes os pedidos formulados pela JDS Engenharia e Consultoria Ltda. (peça 146).

64. Quanto ao Processo Administrativo de Apuração de Responsabilidade (PAAR) do Consórcio Fidens -7

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.399/2012-6

Mendes Júnior, a Coordenação Geral de Construção Rodoviária informou (peça 129, p. 3) que a competência para instaurar tal processo recaía sobre a Coordenação Geral de Cadastro e Licitações (CGCL/DNIT). Porém, a despeito de recomendação da Coordenação Geral de Construção Rodoviária para instauração do PAAR, efetivada por intermédio do Memorando 3906/2013/DIR, não foi possível localizá-lo.

65. Após novo contato desta Secretaria, o DNIT encaminhou, em 3/10/2017, informações complementares (peça 133) em que se identificou a razão de o processo de apuração de responsabilidade do Consórcio Fidens-Mendes Júnior não ter sido encontrado, conforme descrito a seguir.

66. Entre os documentos encaminhados, foi apresentada cópia do processo administrativo 50622.001305/2014-01, autuado em 28/2/2014 (peça 133, Item não digitalizável).

67. A instrução processual permite identificar que o referido processo foi instaurado para que se apurasse as responsabilidades tanto do Consórcio Construtor, quanto da Supervisora, conforme se depreende de excertos reproduzidos nas Figuras 4 e 5 abaixo.

68. No entanto, no decorrer da instrução dos autos apenas a responsabilização da Supervisora foi adiante, relativa ao contrato SR-RO/AC 1.0.00.0679/2010-00.

Figura 4 – Trecho Memorando 2366/2013/CGCONT/DIR de 26/10/2013

Fonte: processo administrativo 50622.001305/2014-01, fl. 24 (peça 133, Item não digitalizável)

Figura 5 – Trecho Memorando 2365/2013/CGCONT/DIR de 23/12/2013

Fonte: processo administrativo 50622.001305/2014-01 fl. 28 (peça 133, Item não digitalizável)

69. O DNIT alegou que tal situação ocorreu devido a possível equívoco da CGCL na notificação ao

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.399/2012-6

Consórcio (peça 134, p. 4).

70. Visando também dar andamento às penalizações previstas em relação ao Consórcio Construtor, o DNIT instaurou novo processo administrativo, 50600.SEI/012575/2017-31, no qual procedeu à notificação o Consórcio Fidens – Mendes Júnior sobre abertura do respectivo PAAR, com ofício datado de 19/10/2017 (peça 147), para que apresentasse defesa prévia.

71. A Nota Técnica 623/2017/COAC/CGCONT/DIR/DNIT-SEDE (peça 148) propôs aplicação de multa no valor de R$ 14.267,37 e suspensão temporária de participar em licitação e impedimento de contratar com a Administração pelo prazo de um ano.

72. Vê-se nesse particular que o DNIT calculou o valor da multa proposta considerando o disposto na Cláusula Décima – Penalidades do contrato TT-673/2010. Repise-se que o Parágrafo Único, Item II, da Cláusula Décima – Penalidades - contrato TT-673/2010 prevê que em caso de inexecução da obra ou serviço, aplicar-se-á multa de 2% do valor da parte não executada do contrato.

73. Nesse passo, verifica-se que o valor de R$ 14.267,37 representa justamente 2% dos R$ 713.368,50 do que o DNIT acredita ter sido medido indevidamente, valor referente à inexecução de parte da camada drenante de areia.

74. Ademais, a proposta de multa no valor de R$ 14.267,37 vem acompanhada de sugestão para suspensão temporária de contratação com a administração, o que pode efetivamente trazer uma penalização ainda maior o Consórcio em razão das irregularidades cometidas. Isso, sem prejuízo da responsabilidade civil e de perda das garantias contratuais em razão das falhas encontradas, em face do potencial de dano precoce ao pavimento advindo da ausência da camada de areia em alguns pontos.

75. Apesar disso, e não obstante as providências já adotadas pelo DNIT para apurar os indícios de inexecução contratual por parte da empresa executora e da empresa supervisora, pondera-se que a questão a respeito dos quantitativos executados do serviço de camada drenante de areia ainda não está suficientemente equacionada, como será tratado a seguir.

I.3.3. Medição incorreta e quantidades

76. Note-se que o DNIT para calcular o percentual de inexecução tomou por base o volume de 59.297,975m³ do serviço de camada drenante de areia glosados na 12ª medição, e não o número de sondagens sem a presença de areia em relação ao número total de sondagens.

77. Salienta-se que conforme os elementos constantes no relatório de sondagens (peça 117, p. 9-30), dos cinquenta e quatro furos realizados, em dez não se verificou a presença de areia, ou seja, em 18,5% da amostra verificou-se a inexecução do serviço.

78. Outro ponto que merece destaque em relação aos resultados do relatório das sondagens diz respeito a espessura de areia verificada em campo. Tomando-se os quarenta e quatro pontos em que se evidenciou a presença de areia, calcula-se que a espessura média é de 0,50m (peça 145).

79. Esse valor médio da espessura de areia aponta para indícios da ocorrência de superestimativa de quantidades no serviço de camada drenante de areia nas medições do contrato TT-673/2010.

80. Mais especificamente, a verificação tomou por base o diagrama unifilar de todo o segmento do contrato TT-673/2010 (peça 118, p. 26-52), e com o auxílio do programa AutoCad, procedeu-se ao cálculo das áreas dos serviços executados de camada drenante. Como os desenhos não estavam em escala, teve-se o cuidado de ajustar a escala de cada segmento em função das distâncias entre as estacas (peça 144).

81. Desse modo, considerando que:

a) A área total da projeção do serviço de camada drenante foi calculada em 148.392,75m² (peças 144 e 145); e

b) Antes das sondagens e, consequentemente, antes de verificado a inexecução parcial do contrato, todo o serviço de camada drenante foi estimado em 156.249,29m 3 (11ª medição, vide Tabela 2).

82. A espessura média para a camada de areia drenante para fins de medição seria no valor de 1,05m (espessura média = 156.249,29m 3 /148.392,75m²).

83. Observa-se, porém, pela análise dos resultados das sondagens, que as espessuras das camadas raramente alcançavam esse valor, tendo sido a média das ocorrências observadas in loco no valor de 0,50m (peça 117, p. 28-30, peças 144 e 145).

84. Calculando-se o volume de cada segmento tendo como dado a área calculada pelo diagrama unifilar (peça 118, p. 25-52, peças 144 e 145), bem como a espessura determinada na campanha de sondagem (peça 117, p. 28-30), obtém-se o seguinte:

Tabela 3 – Estimativa do indício de valor medido a maior

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Volume total calculado (m3): 

68.983,65 

Volume verificado de inexecução (m3): 

6.126,27 

Volume real executado considerando desconto de inexecução (m3): 

62.857,38 

Total medido considerando desconto de inexecução (m3): 

150.122,02 

Indício de medição de quantidade a maior (m3): 

87.264,64 

3
Indício de valor medido a maior (R$116,44m – 11/2007): 

R$ 10.161.094,27 

Fonte: elaboração própria com base nas peças 117, 118, 144 e 145.

85. Avalia-se que existem indícios de que o quantitativo de 87.264,64m 3 foi medido indevidamente, o que acarreta um superfaturamento de R$ 10.161.094,27 (11/2007).

86. Essa falha se soma à identificada na Fiscalização 198/2011 em referência aos serviços de camada drenante.

87. O relatório da referida fiscalização (peça 33, p. 11, TC 005.736/2011-0) descreve os indícios de superestimativa de consumo de areia nas composições de preço unitário do serviço de camada drenante nos Lotes 3 e 4 em função de inconsistências no coeficiente de consumo adotado pela construtora.

88. Além disso, especificamente para o Lote 3, também se verificou a superestimativa da distância média de transporte (DMT) em decorrência de alteração do areal.

89. Após análise das oitivas, concluiu-se que as irregularidades não haviam sido elididas. Foi recalculado o preço unitário do serviço, com ajustes no fator de homogeneização outras modificações, obtendo-se valor de R$ 77,68/m 3 .

90. Com isso, foi proposta medida cautelar para que se suspendesse a execução dos serviços de preenchimento de cavas provenientes da remoção de solos moles nos Lotes 2 e 3 da BR-429/RO, referentes os Contratos TT-616/2010 e TT-673/2010, respectivamente, até que o DNIT concretizasse a revisão dos projetos e a repactuação dos referidos contratos (peça 133, p. 23, TC 005.736/2011-0).

91. Assim, a Relatora, Exma. Ministra Ana Arraes, determinou cautelarmente a suspensão da execução dos serviços de preenchimento das cavas provenientes da remoção de solos inservíveis nos Lotes 2 e 3 da BR-429/RO. (peça 171, TC 005.736/2011-0) e a oitiva dos consórcios executores e do DNIT para que se pronunciassem sobre a questão.

92. No entanto, apurou-se que 100% do quantitativo dos serviços de preenchimento de cavas provenientes da remoção de solos inservíveis já haviam sido executados para o Lote 3 (peça 192, p. 6, TC 005.736/20110).

93. Em razão disso, o Acórdão 981/2012-TCU-Plenário, de relatoria da Exma. Ministra Ana Arraes, em seu item 9.2, reformou a medida cautelar adotada para o Lote 3, alterando sua redação para determinar a suspensão dos pagamentos referentes ao serviço de preenchimento de cavas, até que o DNIT concretizasse os estudos acerca da adequação do material efetivamente utilizado para a execução dos serviços com a repactuação do contrato, e com ajuste na composição de preço unitário (peça 206, TC 005.736/2011-0).

94. Em instrução acostada à peça 311 do TC 005.736/2011-0, a análise indicou que os pagamentos dos serviços de camada drenante deveriam ser até o valor de R$ 54,74/m 3 (novembro/2007) para o Lote 3 (Contrato TT-673/2010).

95. O Acórdão 826/2015-TCU-Plenário (peça 318, TC 005.736/2011-0) de 15/4/2015, de relatoria da Exma. Ministra Ana Arraes, no item 9.1, revogou a medida cautelar de retenção de valores do Acórdão 981/2012-TCU-Plenário, e determinou ao DNIT que promovesse a repactuação do Contrato TT-673/2010 para limitar o preço dos serviços de camada drenante de área para fundação de aterros ao valor unitário de R$ 48,59/m 3 , na data-base do contrato (novembro/2007), realizando, desse modo, as conciliações financeiras pertinentes entre a importância retida e os pagamentos devidos.

96. O Consórcio Fidens-Mendes Júnior, por seu turno, entrou com recurso contra os itens 9.1, 9.5 e 9.5.1 do referido Acórdão (peça 370, TC 005.736/2011-0), estando, por conseguinte, suspensos os efeitos dos referidos itens.

97. Esse recurso e os demais contra o Acórdão 826/2015-TCU-Plenário ainda não foram objeto de apreciação do Tribunal.

98. As informações trazidas aqui sobre o TC 005.736/2011-0 são importantes para o entendimento do problema como um todo sobre os serviços de camada drenante no Lote 3 (Contrato TT-673/2010).

99. A análise no âmbito do daquele processo diz respeito ao estabelecimento da adequada composição de custos dos serviços de camada drenante.

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100. Já nesta análise, identificou-se indícios claros de falhas na medição, com a superestimativa da quantidade executada, corroborando a suspeita inicial da equipe da Fiscalização 211/2012, quando da análise da camada drenante na altura da estaca 1362.

101. O item 9.1 do Acórdão 826/2015-TCU-Plenário determina a repactuação do Contrato TT-673/2010 por questões de preço, no entanto, entende-se que também deverá ser realizada a conciliação no tocante à quantidade dos serviços que realmente foram executados.

102. Por essa razão, e em face da análise aqui empreendida ter confirmado os indícios de medição incorreta, decorrentes de falha na supervisão da execução dos serviços da camada drenante do Lote 3 (Contrato TT-673/2010), e em virtude de a obra já ter sido concluída, propõe-se, com base no art. 252 do RITCU, a conversão do presente processo em tomada de contas especial.

103. Tendo em vista os novos elementos trazidos de ofício pelo DNIT em referência à campanha de sondagem realizadas no ao longo do Lote 3 (item I.3.2), entende-se que ainda é necessário aprofundamento na análise da reprovabilidade da conduta dos responsáveis arrolados para o achado 3.1 (liquidação irregular da despesa), os quais deverão ser ouvidos novamente no âmbito do processo de tomada de contas especial a ser instaurado, para que apresentem esclarecimentos sobre a falha de medição identificada.

I.3.4. Considerações finais

104. Diante da irregularidade apontada no relatório de auditoria (Fiscalização 211/2012), referente à camada drenante de areia, o DNIT, ainda na fase em que se oportunizava o contraditório e ampla defesa, promoveu de ofício um levantamento pormenorizado sobre a execução desse serviço em toda a extensão da rodovia objeto do Lote 3. Todos os segmentos de estacas que deveriam ter camada drenante foram pesquisados.

105. Em virtude dos resultados desse levantamento, o DNIT adotou as providências administrativas cabíveis. Instaurou processos de apuração de responsabilidade tanto do consórcio construtor como da supervisora.

106. O processo administrativo que apura a responsabilidade do consórcio construtor não está concluso. Com relação à responsabilização da supervisora JDS, o DNIT aplicou a multa contratual prevista e a sanção de suspensão para contratar com a Administração pelo prazo de um ano.

107. A JDS, então, recorreu ao judiciário (27ª Vara Federal do Rio de Janeiro) contra a penalidade imposta pelo DNIT. No mérito, o pedido da JDS foi julgado improcedente. Na decisão, o julgador, referindo-se ao procedimento instaurado pelo DNIT para apurar a responsabilidade da empresa, assim se manifestou (peça 146, p. 12). In verbis:

As decisões foram bem fundamentadas sob a ótica técnica e jurídica, não merecendo qualquer intervenção do judiciário.

As penas foram aplicadas conforme previsão legal contratual.

Por certo, o caso em tela insere-se no poder discricionário da Administração para a aplicação de penalidades àqueles que infrinjam suas normas, desde que observados os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, o que foi respeitado nos autos. O que se percebe é que a demandante sofreu as consequências advindas do inadimplemento contratual.

Nessa diretriz, a improcedência dos pedidos é o que se impõe.

108. Ainda na esfera do judiciário, a JDS apelou ao TRF da 2ª Região contra a decisão da Justiça Federal de 1ª instância. Em acórdão do 25/4/2018, o TRF negou, por unanimidade, provimento ao recurso da empresa supervisora. Inconformada, a JDS opôs embargos de declaração contra a decisão do TRF da 2ª Região. Em acórdão do último dia 1/8/2018, aquele Tribunal, também por unanimidade, negou provimento os embargos.

109. De todo o exposto, resta demonstrado, a partir de inciativa adotada de Ofício pelo próprio DNIT, que existiram falhas generalizadas na execução/medição da camada drenante do Lote 3. Tais falhas, de acordo com as premissas de cálculo empregadas nesta instrução, acarretaram superfaturamento no serviço de colchão drenante da ordem de R$ 10 milhões.

110. Os elementos carreados aos autos pelo DNIT que permitiram chegar à conclusão da existência de falhas generalizadas foram, contudo, acostados depois de recebidas as razões de justificativas apresentadas pelo fiscal, o Sr. Plínio José Gomes.

111. Em que pese o levantamento realizado pelo DNIT para concluir acerca da existência de falhas possuir abrangência maior do que a sondagem efetuada pela equipe de auditoria, o responsável não se manifestou acerca desse material abrangente produzido pela Autarquia.

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112. Por outro lado, uma vez constatado, segundo as premissas de cálculo utilizadas nesta instrução, que houve superfaturamento decorrente de medição excessiva do serviço de colchão drenante, a responsabilização do fiscal do DNIT deve ser analisada no âmbito de tomada de contas especial.

113. Cumpre registrar, portanto, que atuação dos fiscais do Lote 3 ainda será objeto de análises em sede de TCE, em razão de a apuração das falhas graves na execução e medição dos serviços de camada drenante de areia, ao longo de toda a extensão da BR-429/RO – Lote 3, terem sido constatadas com base em documentos mais abrangentes os quais o responsável não teve acesso quando do envio de suas razões de justificativas.

114. Em adição, a obra encontra-se concluída, razão pela qual entende-se que a TCE é o caminho adequado para tratar da questão ora suscitada acerca do superfaturamento do serviço de colchão drenante.

115. E no âmbito do contrato TT-673/2010 executado pelo Consórcio Fidens – Mendes Júnior, quanto ao fato de o processo de apuração de responsabilidades no DNIT não ter sido instruído tempestivamente, cabem as seguintes considerações:

a) novo processo foi instaurado por parte do DNIT para apurar a responsabilidade do Consórcio (50600.SEI/012575/2017-31); e

b) as falhas verificadas na instrução do processo administrativo 50622.001305/2014-01 que resultou na responsabilização apenas da Supervisora podem ser consideradas de natureza formal não trazendo maiores prejuízos ao exame das questões relativas ao Consórcio Construtor, notadamente em razão de, neste momento, ainda não se ter avaliação definitiva quanto ao volume de camada drenante de areia medido e não executado.

116. Assim sendo, consigna-se que os processos de apuração de responsabilidade deverão ser atualizados com as informações que vierem a ser produzidas em sede de tomada de contas especial, para que, se for o caso, haja o recálculo das penalidades contratuais.

II. Fiscalização 211/2012 - Achado 3.2 - Desequilíbrio econômico-financeiro do contrato de supervisão ante o descompasso entre a execução físico-financeira do contrato de execução e do contrato de supervisão (peça 17, p. 13-20).

II.1. Síntese da irregularidade

117. Os objetos sob análise dizem respeito aos contratos SR-RO/AC 1.0.00.0008/2009-00, firmado com a empresa Direção Consultoria e Engenharia Ltda., cujo objeto era a supervisão das obras dos Lotes 1 e 2, e o contrato SR/RO/AC 1.0.00.0679/2010-00, firmado com a JDS Engenharia e Consultoria Ltda., para supervisão das obras dos Lotes 3 e 4.

118. A equipe de fiscalização identificou indícios de desequilíbrio econômico-financeiro desses contratos de supervisão das obras, comparando-se os valores de suas medições com os valores medidos nos contratos de execução das obras da BR-429/RO.

119. Constatou-se descompasso entre a execução físico-financeira dos contratos de execução das obras e dos contratos de supervisão, especialmente nos meses abrangidos pela época de chuvas na região das obras (de outubro a maio).

120. A análise constituiu-se em comparar mensalmente o valor medido pelos serviços de supervisão prestados pela Direção com o somatório dos valores medidos referentes aos serviços executados pelos consórcios Fidens/Mendes Junior (Lote 1) e Contek/Rodocon 532 (Lote 2).

121. O mesmo valendo para os serviços de supervisão da JDS Engenharia e Consultoria Ltda. e os serviços de execução dos consórcios Fidens/Mendes Junior (Lote 3) e Enpa/CCM (Lote 4), tal como apresentado na Figura 6.

122. Verificou-se que as relações percentuais entre os valores das medições das supervisoras e o somatório das medições dos respectivos contratos de execução das obras, para o mesmo período, apresentavam os maiores valores em meses que havia redução no ritmo dos serviços, especialmente nos meses abrangidos pela época de chuvas na região das obras (de outubro a maio) – vide Figura 6, colunas ’%’.

123. A equipe de fiscalização considerou que tais constatações constituíam indícios de que o DNIT havia se omitido em acionar contratualmente as supervisoras para que se fizesse cumprir o disposto no parágrafo quarto da cláusula sexta dos contratos firmados com essas empresas, que apresenta o seguinte teor:

PARÁGRAFO QUARTO - Em havendo enfraquecimento do ritmo das obras ou de sua paralisação total, ainda que imprevistos, a CONTRATANTE adotará providências para diminuir ou suprimir a remuneração da contratada, de acordo com a mão-de-obra mínima necessária, para que haja justa remuneração dos serviços, visando à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, durante o prazo de execução.

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124. Diante disso, concluiu-se pela possibilidade de falha na fiscalização dos contratos de supervisão por parte do DNIT, motivo que ensejou audiências dos fiscais dos contratos de supervisão e as oitivas do DNIT e das empresas de supervisão Direção Consultoria e Engenharia Ltda. e JDS Engenharia e Consultoria Ltda.

Figura 6 – Histórico de Medições .

Lotes 1 e 2 Lotes 3 e 4

Fonte: Relatório de auditoria peça 17, p. 15-16.

125. A Tabela 4 traz o resumo daqueles que foram chamados a se manifestar em sede de audiência ou de oitivas.

Tabela 4 – Sumário da razão de justificativa e oitivas – Item II.




Responsável 

Ofício 

Função/Conduta 

Resposta 

Plínio José
Gomes
(873.210.508-82) 

767/2012TCU/SECOB-2
Audiência
Data: 12/9/2012
peça 47 

Engenheiro do DNIT, Fiscal substituto do contrato
de supervisão dos Lotes 3 e 4 (de 22/10/2010 até
30/11/2011), Fiscal do contrato de supervisão dos
Lotes 1 e 2 (de 17/4/2009 até 8/6/2011) 

peça 66
Resposta 25/9/2012
Protocolo 4/10/2012 

Pedro Katusyoshi
Nakayama
(315.654.847-20) 

609/2012TCU/SECOB-2
Audiência
Data: 15/08/2012
peça 30 

Fiscal do contrato de supervisão dos Lotes 3 e 4 (de
22/9/2010 até 22/10/2010), Fiscal substituto do
contrato de supervisão dos Lotes 1 e 2 (de
17/4/2009 até 30/11/2011) 

peça 63 

Nilson Celso
Machado
(181.579.276-15) 

610/2012TCU/SECOB-2
Audiência
Data: 15/08/2012
peça 29 

Fiscal do contrato de supervisão dos Lotes 3 e 4 (de
22/10/2010 até 30/11/2011), Fiscal substituto do
contrato de supervisão dos Lotes 3 e 4 (de
22/9/2010 até 22/10/2010) 

peça 53 

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.399/2012-6




Felix Junior
Alves da Silva
(825.914.233-34) 

611/2012TCU/SECOB-2
Audiência
Data: 15/08/2012
peça 28 

Fiscal do contrato de supervisão dos Lotes 3 e 4
(desde 30/11/2011), Fiscal do contrato de
supervisão dos Lotes 1 e 2 (desde 8/6/2011) 

peça 60 

Salatiel Leonardo
Rasia da Silva
(917.477.674-68) 

612/2012TCU/SECOB-2
Audiência
Data: 15/08/2012
peça 27 

Fiscal substituto do contrato de supervisão dos
Lotes 1 e 2 (desde 30/11/2011), Fiscal substituto do
contrato de supervisão dos Lotes 3 e 4 (desde
30/11/2011) 

peça 44 

Jorge Ernesto
Pinto Fraxe 

613/2012TCU/SECOB-2
Oitiva
Data: 15/08/2012
peça 26. 

Diretor Geral do Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes – DNIT 

peça 71
peças 105 a 118
Resposta 28/11/2013
Recebimento
28/11/2013 

JDS - Engenharia
e Consultoria
Ltda. – Resp.
Legal: João
Darous 

798/2012TCU/SECOB-2
Oitiva
Data: 18/09/2012
peça 55. 

(supervisora dos Lotes 3 e 4) 

peças 72 a 92
peças 96 e 97 

DIREÇÃO
Consultoria e
Engenharia Ltda.
– Resp. Legal:
Frederico Couto 

616/2012TCU/SECOB-2
Oitiva
Data: 15/08/2012
peça 23. 

(supervisora dos Lotes 1 e 2) 

peça 51 

Fonte: elaboração própria

II.2. Manifestações apresentadas em respostas às audiências dos senhores Plínio José Gomes, Pedro Katusyoshi Nakayama, Nilson Celso Machado, Felix Junior Alves da Silva, Salatiel Leonardo Rasia da Silva e Jorge Ernesto Pinto Fraxe, e às oitivas do DNIT, do Consórcio Fidens-Mendes Júnior e da JDS Engenharia e Consultoria Ltda.

126. A situação básica do achado está no fato de a equipe de fiscalização ter apontado possível medição de serviços não executados ou desperdício de recursos, em razão de a Administração possivelmente estar pagando pela remuneração de operários que deveriam ter sido dispensados, ou seja, pagando por operários que, em tese, estariam desocupados.

127. Em tese, manter esses operários trabalhando sem que haja serviço para eles é uma opção da empresa. A Administração não teria motivo para pagar por isso, o que justificaria a inclusão do parágrafo quarto da cláusula sexta dos contratos firmados com essas empresas de supervisão.

128. Assim, pondera-se que o achado então deve ser entendido como um potencial desequilíbrio econômico-financeiro desses contratos diante de possível adiantamento de pagamento às empresas de supervisão.

129. Por essa razão, no que segue, serão abordadas apenas as manifestações da JDS Engenharia e Consultoria e do DNIT, por terem sido as manifestações que possuíam relação com o cerne das questões apontadas no achado.

130. As manifestações em sede de audiência não trataram a temática, mas sim pontos específicos onde se observaram mudanças do ritmo das obras com impacto na capacidade de prestação de serviço por parte das Supervisoras com dificuldades de acompanhá-las.

131. A manifestação da supervisora, Direção Consultoria e Engenharia Ltda. (peça 51, p. 2-4), também não se aprofundou nas questões essenciais do achado. Essa manifestação abordou, basicamente, o descompasso entre os serviços de construção e supervisão de forma resumida, argumentando que não conseguia acompanhar o ritmo de obra, quando esta acelerava na época de estiagem, ou que apresentava ociosidade de suas equipes, quando da época de chuvas.

II.2.1 Manifestação da JDS Engenharia e Consultoria Ltda.

132. A manifestação da JDS Engenharia e Consultoria Ltda. encontra-se acostada à peça 92, p. 5.

133. A JDS alegou que o descompasso apontado seria inevitável, principalmente em decorrência da

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.399/2012-6

natureza distinta dos contratos da Construtora e da Supervisora.

134. A Construtora havia sido contratada por empreitada por preço unitário, enquanto que a Supervisora havia sido contratada sob o regime de empreitada por preço global, nos moldes da alínea ’a’, inciso VIII, art. 6º da Lei 8666/1993, tendo sido apresentado preço total e certo para a execução do serviço, com observância de cronogramas que, segundo a JDS, deveriam ter sido seguidos pela Construtora e não foram.

135. Alegou ainda que em diversas ocasiões informou ao DNIT que os serviços estavam acelerados, e que a equipe dimensionada para a fiscalização era insuficiente. E ainda, quando a Construtora diminuía consideravelmente seus avanços, gerava-se certa ociosidade na equipe dimensionada pela Empresa supervisora.

136. Segundo o entendimento da JDS, a Empresa não poderia contratar e nem demitir pessoal sem qualquer programação e que havia se sagrado vencedora de um certame onde apresentou planilha com previsão exata e determinada da forma como seus serviços seriam medidos e executados.

137. Alegou que não era possível mobilizar e desmobilizar pessoal, contratar e demitir sem qualquer previsão, e que não se poderia medir mais do que o limite de trabalho correspondente ao pessoal dimensionado, sendo que a equipe não poderia crescer ou diminuir sem autorização da Contratante.

138. Alegou que deveria existir equipe mínima que, mesmo que a Construtora não executasse nada, deveria ser mantida.

139. Além disso informou que existem obrigações trabalhistas com seus funcionários cujos processos de demissão geram custos não previstos no Edital.

140. Informou ainda que o planejamento é fundamental para que a Empresa tivesse condições de contratar, demitir e recontratar funcionários.

141. Assim, finalizou concluindo que o descompasso observado entre os contratos se deu em razão da diferença na forma de contratação e execução dos serviços de construção e supervisão, bem como por não haver, contratualmente, relação percentual entre os faturamentos dos diferentes serviços.

II.2.2 Manifestação do DNIT

142. A manifestação do DNIT está acostada à peça 71, p. 5-6.

143. O DNIT alegou que, com vistas a impedir que situações como essa aqui debatida se repetissem no futuro, foi inserida a seguinte cláusula nos termos de referências dos editais de licitação para serviços de supervisão:

O valor mensal a preços iniciais (PI) a ser medido pela supervisora será sempre igual ao percentual obtido pela relação entre o valor total proposta pela consultora a preços iniciais (PT) para supervisionar a (s) obras (s) e o valor total proposto pela construtora a preços iniciais (PI) para executar as obras do objeto contratado, multiplicado pelo valor mensal a preços iniciais (PI) correspondente aos serviços executados e medidos, no período, pela construtora.

144. Segundo essa prescrição, o DNIT alegou que caso houvesse enfraquecimento do ritmo das obras ou paralisação total, a remuneração da supervisora será diminuída ou suprimida, respectivamente, prevenindo-se assim eventual lesão ao erário devido à execução de pagamentos desnecessários à supervisora.

145. Informou ainda que essa sistemática houve por ser objeto de avaliação positiva no processo TC 026.524/2012-0, com destaque para os seguintes trechos.

Outro ponto diz respeito ao regime de preços, em razão do suposto atrelamento do pagamento da supervisora, que recebe por preço global, ao da construtora, que recebe por preço unitário.

(...)

A sistemática de preços prevista pelo DNIT é adequada, por algumas razões: primeiramente garante que o montante licitado será suficiente para que a obra tenha serviços de supervisão do início ao término; além disso, a empresa supervisora receberá pela supervisão que de fato efetuou – caso a obra seja executada de forma mais lenta, o que naturalmente reduzirá os trabalhos de supervisão, a supervisora receberá proporcionalmente ao que fora executado/supervisionado.

146. Importa salientar que o trecho destacado pelo DNIT se encontra no Relatório do Acórdão 3341/2012-TCU-Plenário, de relatoria do Exmo. Ministro José Múcio Monteiro (TC 026.524/20120, peça 23, p. 7-8), relativo a processo de representação sobre possíveis irregularidades em pregão eletrônico conduzido pelo DNIT, tendo como objeto a contratação de empresa para supervisionar obras de implantação e pavimentação na Rodovia BR-432/RR.

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II.3. Análises

147. O problema central identificado pela equipe de auditoria diz respeito ao descompasso físico-financeiro entre os contratos de fiscalização e da obra propriamente dita. O que em apertado resumo tem relação com a manutenção da execução do contrato dos serviços de fiscalização ao longo do tempo ao passo em que há redução do ritmo ou mesmo a paralisação da obra.

148. Com isso, traz-se à baila o exame recente do contrato de supervisão das obras do Lote 5S da extensão sul da Ferrovia Norte-Sul (FNS), celebrado pela Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.

149. Durante os trabalhos de auditoria, entre as irregularidades identificadas, verificou-se a ocorrência de desequilíbrio econômico-financeiro do contrato de supervisão ante o descompasso entre a execução físico financeira do contrato de execução e do contrato de supervisão.

150. O Voto condutor do Acórdão 508/2018-TCU-Plenário apresenta lição recente sobre o modelo de contratação de serviços de supervisão, bem como sobre a improdutividade das equipes de fiscalização em face do enfraquecimento do ritmo das obras ou sua paralisação:

Quanto aos demais entendimentos da Secex-SP, considero totalmente cabíveis as conclusões a que chegou a unidade técnica acerca da inadequação do modelo de contratação dos serviços de supervisão da obra com pagamento por homem-mês ou homem-hora. São pertinentes ao caso as considerações que fiz ao relatar o Acórdão 2.126/2017-Plenário:

‘33. Ressalto que são históricos os problemas observados pelo TCU com a modelagem da contratação dos serviços de supervisão e gerenciamento adotados pelo Dnit, bem como na falta de parâmetros objetivos e premissas adequadas acerca do dimensionamento das equipes. Além da já mencionada Decisão 90/2001-1ª Câmara, cito o Acórdão 1.146/2004-Plenário, de relatoria do Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, in verbis :

‘9.2. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit que:

[...]

9.2.2. realize estudo com vistas a estabelecer parâmetros para o dimensionamento de equipes em contratos de supervisão, de forma que os valores máximos dos referidos contratos sejam fixados não só em função do valor do orçamento da obra, mas também em função dos requisitos técnicos necessários à efetiva fiscalização, encaminhando os resultados à Secretaria de Fiscalização de Obras deste Tribunal no prazo de 180 dias;’

34. Tal determinação foi reiterada pelo Acórdão 176/2008-Plenário e monitorada pelo Acórdão 2.129/2010-Plenário, ambos sob a relatoria do Ministro Augusto Nardes. Este último decisum , reiterou novamente a aludida determinação e fixou ao Dnit prazo improrrogável de 60 dias para que apresentasse novo estudo técnico em atendimento ao subitem 9.2.2 do Acórdão 1.146/2004Plenário.

35. Posteriormente, foi prolatado o Acórdão 629/2011-Plenário, que fez determinações ao Dnit e apensou o TC-025.789/2006-4 - processo em que a discussão vinha sendo travada - ao TC 002.546/2011-6, o qual apreciou auditoria de natureza operacional realizada no Sicro-2 pelo TCU. O Acórdão 629/2011-Plenário foi objeto de recursos pela ABCE - Associação Brasileira de Consultoras de Engenharia, apreciados pelos Acórdãos Plenários 3.105/2011 e 3.022/2012.

36. No âmbito do TC-002.546/2011-6, foi prolatado o Acórdão 98/2011-Plenário, fazendo a seguinte recomendação ao DNIT (grifo meu):

‘9.2. recomendar ao DNIT que desenvolva estudos com vistas com vistas à introdução, já no sistema Sicro 3, ora em desenvolvimento, de informações sobre os custos ambientais envolvidos na execução de obras públicas (licenças, indenizações, medidas mitigatórias do impacto na flora e na fauna, consultoria, etc.), bem como sobre os custos para elaboração de projetos de engenharia e de execução de outros serviços de engenharia consultiva, de modo a tornar o sistema rodoviário nacional de sistema único de avaliação de todos os custos incorridos na execução de obras;’.

[...]

38. O que gostaria de enfatizar é que, durante esses 16 anos em que o TCU exige do Dnit uma modelagem mais adequada acerca do dimensionamento das equipes dos serviços de engenharia consultiva, as irregularidades e prejuízos ao erário nesses tipos de ajuste continuam a ocorrer diuturnamente, como se verifica no presente processo ou, por exemplo, no recente Acórdão 168/2017-Plenário, de relatoria do Ministro Augusto Nardes.

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39. Penso que a origem do problema também está na estruturação desse tipo de contratação, que prevê o pagamento dos serviços por homem-mês, desatrelado da efetiva entrega de produtos pela empresa contratada. Tal procedimento é contrário ao princípio da eficiência e induz que os instrumentos contratuais celebrados pelo Poder Público sejam onerados pelos recorrentes atrasos e prorrogações contratuais relacionados ao empreendimento gerenciado, a exemplo dos verificados no caso em exame.

40. A recente Instrução Normativa SEGES/MP Nº 5/2017 instituiu o Instrumento de Medição de Resultado (IMR), definido como um mecanismo que estabelece, em bases compreensíveis, tangíveis, objetivamente observáveis e comprováveis, os níveis esperados de qualidade da prestação do serviço e respectivas adequações de pagamento. Trata-se de definição semelhante à então adotada na IN SLTI 2/2008 para o Acordo de Nível de Serviço (ANS) e que deixa expressa a possibilidade de se remunerar o contratado pela entrega de produtos ou o atingimento de metas de serviço a serem atingidas.

41. Assim, não obstante a necessidade de equipes e de produtividades de referência serem utilizadas com critério na formação de preços dos serviços contratados, tal procedimento não deveria, em regra, repercutir também na forma de medição dos serviços, os quais deveriam preponderantemente ser efetuados com base em produtos e/ou resultados alcançados.’

Dessa forma entendo que, havendo enfraquecimento do ritmo das obras ou sua paralisação total, ainda que imprevistos, a Valec teria que adotar providências visando a alteração unilateral quantitativa do objeto com vistas a suprimir postos de trabalho, com base no art. 65, inciso I, alínea ‘b’, da Lei 8.666/1993, ou, ainda, buscar repactuar a forma de pagamento avençada (art. 65, inciso II, alínea ‘c’, da mesma lei), de forma a manter o equilíbrio econômico-financeiro do ajuste para diminuir ou suprimir a remuneração da contratada, de acordo com a mão de obra mínima necessária para prestação dos serviços.

Alternativamente, a gestão da Valec poderia determinar a interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da Administração, nos termos estatuídos no art. 57, § 1º, inciso III, da Lei 8.666/1993, desde que a suspensão dos serviços não ultrapassasse os 120 dias estabelecidos no inciso XIV do artigo 78 da mesma lei. Caso necessária a paralisação dos serviços por período superior aos citados 120 dias, esta poderia ser avençada por mútuo acordo entre as partes. Em caráter preliminar, considero que a simples prorrogação do prazo contratual não implicaria obrigatoriamente na necessidade de elevar os valores acordados, pois a empresa contratada para supervisionar a obra poderia ter se desmobilizado ou reduzido sua equipe, em virtude do atraso observado nas obras do lote 5S da Ferrovia Norte-Sul.

Tal providência não foi efetivada no empreendimento em apreciação. Ao contrário, foi observado no relatório de auditoria a ausência de correlação entre a evolução da obra e os correspondentes serviços de supervisão, conforme o gráfico elaborado pela equipe de fiscalização que relaciona as medições de ambos os ajustes:

No gráfico acima, a título de exemplo, observa-se que a medição 42 do Contrato 68/2010 (execução da obra) totalizou R$ 13.202.159,61 (em valores históricos), enquanto que a medição do Contrato 90/2010 (supervisão) no mesmo período correspondeu a R$ 480.758,14. Em dezembro de 2012 (medição 25), embora a medição do Contrato 68/2010 tenha sido de R$ 7.493.128,85 (valor 43,24% inferior à medição 42, de R$ 13.202.159,61), a medição correspondente da supervisão permaneceu praticamente inalterada, no valor de R$ 463.618,18 (valor apenas 3,5% inferior à medição 42, de R$ 480.758,14).

A discrepância atingiu seu grau mais elevado no período de dezembro de 2015 a março de 2016, no qual se verifica que as medições de supervisão foram, em média, oito vezes (700%) superiores às medições de execução. Enquanto as medições mensais da execução da obra no período foram, em média, de R$ 50.000,00, as medições da supervisão foram de R$ 330.000,00, conforme explicitado no relatório de fiscalização.

Como consequência, é forçoso concluir que houve a prática de atos antieconômicos no âmbito da gestão contratual e das prorrogações realizadas no Contrato 90/2010, em razão da improdutividade da equipe de supervisão e dos demais recursos alocados, o que enseja a constituição de processo de tomada de contas especial e a consequente citação dos responsáveis.

Tal débito necessita ser quantificado pela unidade técnica e deve ser imputado aos gestores da Valec

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responsáveis pela gestão e fiscalização contratual, bem como aos pareceristas e signatários dos termos de aditamento contratual, mas, em princípio, não contaria com a solidariedade da empresa supervisora contratada, caso comprovado que esta efetivamente alocou integralmente as equipes previstas para execução dos serviços que foram objeto de medição, liquidação e pagamento. Os elementos presentes nos autos não permitem identificar todos os responsáveis, de forma que proponho determinar à unidade técnica que realize o prévio saneamento dos autos e submeta ao relator a proposta de citação pertinente.

[...]

Com o intuito de evitar ocorrências do gênero em futuros contratos de supervisão, fiscalização e gerenciamento de obras, proponho determinar à Valec que faça inserir cláusula contratual ou elemento na matriz de riscos prevista no inciso X do art. 42 da Lei 13.303/2016, prevendo a diminuição ou supressão da remuneração da contratada, nos casos, ainda que imprevistos, de enfraquecimento do ritmo das obras ou de paralisação total, de forma a se manter o equilíbrio econômico-financeiro dos referidos contratos durante todo o período de execução do empreendimento.

Considerando que a Valec é uma empresa estatal, a elaboração da matriz de risco – de cunho obrigatório nas contratações de obras e serviços de engenharia pelos regimes de contratação integrada e semi-integrada – pode alocar o risco de atrasos nas obras exclusivamente à empresa supervisora, que melhor poderá gerenciar a equipe mobilizada com vistas a prestar os serviços para o qual foi contratada. Tal possibilidade é fundamentada no conceito de que determinado risco deve ser alocado a quem tem melhores condições de gerenciá-lo. Embora o ritmo de execução das obras sofra influência de terceiros estranhos ao contrato de supervisão, é inegável que a gestão dos profissionais e dos demais recursos alocados para a supervisão da obra possa ser desempenhada ativamente pela supervisora, mobilizando ou desmobilizando a mão de obra envolvida conforme o andamento da construção.

Outrossim, nos contratos de supervisão de obras já celebrados sob a égide da Lei 8.666/1993, cabe determinar à Valec que, caso seja necessária a prorrogação do ajuste e estes ainda se encontrem aquém do limite legal de aditamento contratual, adote providências visando a alteração unilateral quantitativa do objeto com vistas a suprimir postos de trabalho, com base no art. 65, inciso I, alínea ‘b’, da Lei 8.666/1993, ou, ainda, repactue a forma de pagamento avençada (art. 65, inciso II, alínea ‘c’, da mesma lei), de forma a manter o equilíbrio econômico-financeiro do ajuste para diminuir ou suprimir a remuneração da contratada, de acordo com a mão de obra mínima necessária para prestação dos serviços.

No que tange ao critério de pagamento, assiste razão à Secex-SP, o que enseja a expedição de determinação para que nas futuras contratações de serviços de supervisão de obras se evite a previsão de pagamentos por homem-mês ou relacionados à mera permanência de mão de obra ou disponibilização de equipamentos, estipulando pagamentos estritamente atrelados a produtos entregues ou resultados alcançados, os quais devem ser previamente definidos em bases compreensíveis, tangíveis, objetivamente observáveis e comprováveis, com níveis esperados de qualidade da prestação do serviço e respectivas adequações de pagamento.

151. Dado esse referencial, como critério de análise, depreende-se que o consentâneo é que em face do enfraquecimento do ritmo das obras, ou sua paralisação total, ainda que decorrente de imprevistos, a autoridade administrativa tem de adotar providências no sentido de manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de supervisão/fiscalização.

152. Para tanto, na ocorrência de redução de ritmo da obra e no caso dos contratos regidos pela Lei 8.666/1993, pode-se adotar a alteração unilateral quantitativa do objeto com vistas a suprimir postos de trabalho (art. 65, inciso I, alínea b), ou, ainda, pode-se repactuar a forma de pagamento (art. 65, inciso II, alínea c), permitindo ajustar a remuneração da contratada pela mão de obra mínima e necessária a prestação dos serviços realmente necessários.

153. Ainda sobre esse tema, cita-se o Acórdão 3341/2012-TCU-Plenário, de relatoria do Exmo. Ministro José Múcio Monteiro, decorrente de representação com pedido para a adoção de medida cautelar, formulada pela Associação Brasileira de Empresas de Consultoria de Infraestrutura de Transportes (ABCTRANS), em que alegava haver irregularidades no Pregão Eletrônico 258/2012, em que o DNIT, de modo a atender o entendimento deste Tribunal, elaborou sistemática na qual os pagamentos da supervisora seriam proporcionais aos da construtora de modo a se evitar problemas tais como adiantamento de

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pagamentos à supervisora ou ocorrência de desequilíbrio econômico-financeiro.

154. Quanto à metodologia empregada pelo DNIT no pregão eletrônico 258/2012, o relatório que embasou o Acórdão 3341/2012-TCU-Plenário traz em sua conclusão raciocínio que é compartilhado nesta análise:

CONCLUSÃO

21. Conclui-se, portanto, que o modelo de medição e pagamento pretendido pelo DNIT no Pregão Eletrônico 258/2012, embora intente atender a decisões do TCU, buscando remunerar as empresas supervisoras de acordo com serviços de supervisão efetivamente prestados, é falho ao instituir que a supervisora é paga na mesma proporção e momento em que é paga a construtora.

21.1. Isso possibilita a ocorrência prejuízos à supervisora nos casos em que rejeite serviços da executora, e a relação daí decorrente, em que a fiscalizadora depende do sucesso da fiscalizada, fulmina a independência da supervisora, atributo essencial ao exercício da supervisão. Ademais, a adoção desse modelo estabelece tendência de a supervisora, visando a receber brevemente seu pagamento, aprovar com celeridade os serviços da construtora, levando à aceitação de serviços insatisfatórios e contrários ao interesse público.

21.2. Esse vínculo ao pagamento da construtora pode ocasionar, ainda, distorção no fluxo de pagamentos da supervisora, em relação aos serviços de supervisão efetivamente prestados, cuja complexidade e custo podem não variar na mesma proporção que a parte da obra supervisionada.

155. Acrescenta-se ainda o fato de que deve se reconhecer que geralmente os custos fixos para os contratos de supervisão possuem peso maior na contabilização dos custos totais do que nos contratos de construção, tal como será abordado na sequência.

156. O voto do Relator trouxe a seguinte ponderação:

12. Concordo que existem riscos inerentes ao novo modelo adotado pelo DNIT. Entretanto, conforme relatou a própria autarquia, sua formulação decorreu de uma série de problemas gerados pelo formato anteriormente utilizado na maioria das licitações dessa natureza. Anoto que algumas dessas falhas foram apontadas pelo próprio TCU, como é o caso da continuidade de pagamentos à supervisora, mesmo com a diminuição do ritmo ou paralisação da obra fiscalizada.

13. Diante disso, considero prematuro estabelecer um juízo definitivo sobre essa nova forma de remuneração utilizada pelo Dnit. Acredito que ela deva ser mais bem avaliada com o decorrer do tempo, com a execução dos contratos atuais e dos que eventualmente a adotem. Para isso, este Tribunal deve determinar à entidade que apresente avaliação dos resultados no novo modelo até o fim do exercício de 2013, informando também os possíveis problemas verificados.

157. Por fim, o Tribunal prolatou a seguinte determinação por intermédio do Acórdão 3341/2012 - TCU -Plenário:

9.3 determinar ao DNIT que envie a este Tribunal, até 31/12/2013, avaliação a respeito dos resultados obtidos nas licitações e nos contratos que tenham adotado a mesma forma de remuneração de serviços prevista no Pregão Eletrônico 258/2012, relatando a ocorrência de eventuais falhas, as medidas efetivadas para solucioná-las e apresentando um comparativo em relação ao modelo anterior;

158. No âmbito do monitoramento do Acórdão 3341/2012-TCU-Plenário, o DNIT atendeu à determinação com a avaliação sobre quatro contratos de supervisão que seguiam o modelo de pagamento proporcional, concluindo que até aquele momento não havia problemas na execução dos referidos contratos (peça 6, p. 2-5 TC 001.169/2014-9).

159. No entanto, na instrução do monitoramento, foi realizado o seguinte relato (peça 8, p. 3-4, TC 001.169/2014-9):

12. Em que pese a mencionada inocorrência de falhas durante a adoção do método de remuneração da supervisora proporcional ao da construtora, observou-se, em auditoria realizada ainda no primeiro semestre de 2014, TC 006.375/2014-6, cujo objeto envolveu a gestão dos contratos do DNIT de apoio à supervisão de obras rodoviárias, que a autarquia voltou a utilizar, em seus mais recentes editais e contratos da espécie, o pagamento por preço unitário.

13. No âmbito daquele trabalho, o tema foi abordado em reuniões entre a equipe de auditoria e gestores do DNIT, que informaram ter a autarquia deixado de promover certames cujo regime de pagamento era aquele proporcional. Na mesma oportunidade, posicionando-se contra a remuneração proporcional, o Diretor de Infraestrutura Rodoviária interino manifestou opinião diversa daquela trazida aos presentes autos pelo seu antecessor.

14. Ainda no âmbito daquela auditoria, o Ofício 639/2014/Audint-Dnit, de 19/5/2014, traz os

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Memorandos 955 e 956/2014/CGCont/DIR, ambos de 16/5/2014, nos quais se comunica e se reitera que ‘o formato que se encontra em trâmite’ na Diretoria de Infraestrutura Rodoviária do DNIT ‘para remuneração e medição dos contratos das empresas de supervisão é o regime de empreitada por preço unitário (homem x mês), sendo que o regime de empreitada por preço global (percentual) já foi utilizado em editais anteriores’ (peça 7, p. 3, item 5, e 4, item 3).

160. Da leitura dos excertos acima, compreende-se que o cerne da questão está na produtividade das empresas de supervisão no sentido de que não sejam remuneradas sem a consentânea prestação de serviço à administração, e não necessariamente na forma que tais empresas são contratadas.

161. Ademais, vê-se com isso a importância de se prever no instrumento convocatório da licitação, e consequentemente no contrato, a previsão para a adequação do ritmo dos serviços de supervisão no caso de redução do ritmo ou paralisação da obra, bem como a previsão de produtos específicos pelos quais a supervisora/consultora seria remunerada.

162. No presente caso, em suas análises, a equipe de fiscalização chamou atenção para o fato de a remuneração mensal do contrato de supervisão dos Lotes 1 e 2 variar de 1% a 108% do somatório das medições dos contratos de execução dos referidos Lotes. Da mesma forma, para o fato de no contrato de supervisão dos Lotes 3 e 4, a remuneração variar de 1% a 119% das medições dos contratos de execução desses Lotes.

163. Chamou-se atenção ainda para as medições referentes a janeiro/2010 do contrato de supervisão dos Lotes 1 e 2 e de outubro de 2010 do contrato de supervisão dos Lotes 3 e 4, que superavam as medições de execução das obras. Tal situação, conforme a análise da equipe de fiscalização, constituía um indício de possível irregularidade na aferição dos serviços prestados pelas supervisoras.

164. Em que pese a situação descrita estar fora do esperado, pondera-se que a análise mês a mês pode apresentar problemas na caracterização da desconexão entre os dispêndios dos diferentes contratos ao longo de um período mais extenso.

165. E para isso, a Curva S pode ser empregada como ferramenta auxiliar na avaliação de qualquer descompasso entre o avanço dos contratos em análise, assim como pretendido originalmente.

166. A Curva S é uma ferramenta tanto de planejamento quanto de controle, e corresponde à representação gráfica do avanço acumulado da realização das etapas, fases, produção, desembolsos e outras atividades que possam ser medidos em espaços discretos de tempo (histogramas).

167. Essa ferramenta é muito bem empregada no acompanhamento de serviços complexos que envolvem várias etapas e pessoas, e que não se desenvolvam de maneira linear.

168. Desse modo, no presente caso, tomando-se os dados da Figura 6, Item II.1, tais como os elementos de análise, pode-se traçar a Curvas S para os casos dos Lotes 1 e 2 e Lotes 3 e 4, Figura 7.

Figura 7 – Curvas S, Lotes 1 e 2 e Lotes 3 e 4.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.399/2012-6

Abril/11

Março/11

Fonte: elaboração própria com dados da instrução acostada à folha 17 e Figura 6.

169. A visualização dos dois gráficos demonstra que para os Lotes 1 e 2 não houve adiantamentos, e para os Lotes 3 e 4 houve pequenos adiantamentos entre os meses de janeiro a maio de 2011, porém pouco significativos diante do valor total do contrato.

170. Para os Lotes 3 e 4, observa-se que houve grande redução do ritmo da obra nos meses de março e abril de 2011 com a horizontalização da Curva S nesse período (azul), o que demandaria atenção na execução do contrato de supervisão. Porém, novamente, verifica-se que no caso em análise o adiantamento não foi significativo, com a regularização da situação já no mês de junho de 2011.

171. Para melhor entendimento sobre os argumentos aqui expostos, apresenta-se o exemplo a seguir (Figura 8) onde fica claro o descompasso entre o ritmo de pagamento de uma obra de pavimentação qualquer (azul) e dos serviços de supervisão (laranja).

172. No exemplo as discrepâncias são exacerbadas para que se visualize facialmente a situação em que há o adiantamento de pagamentos para o serviço hipotético de supervisão, onde há maiores desembolsos no início da prestação de serviço.

Figura 8 – Curvas S, exemplo hipotético.

Fonte: elaboração própria

173. E por fim, no presente caso, não há que se falar em omissão por parte do DNIT por não ter acionado contratualmente as supervisoras contratadas de modo a atender o disposto no parágrafo quarto da cláusula sexta dos contratos de supervisão.

174. É adequado repisar que o dispositivo contratual faz alusão à mão de obra mínima necessária; justa remuneração dos serviços; e manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

175. Assim, com base no referencial jurisprudencial debatido anteriormente, e levando-se em consideração a avaliação da Curva S no âmbito do Achado 3.2, conclui-se que não foram observados adiantamento de pagamentos nos serviços de supervisão dos Lotes 1 e 2; e o adiantamento de pagamentos nos serviços de supervisão dos Lotes 3 e 4 nos meses de março e abril de 2011 foram pontuais e corrigidos nos meses logo em seguida.

176. Por essas razões, propõe-se o acolhimento das razões de justificativa de todos os responsáveis

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.399/2012-6

chamados em audiência.

III. Fiscalização 211/2012 - Achado 3.3 - Avanço desproporcional das etapas de serviço

III.1. Síntese da irregularidade

177. Durante a fiscalização, a equipe verificou que os serviços de terraplenagem e pavimentação dos encontros das pontes, embora previstos nos projetos de todos os Lotes, não estavam sendo executados nos Lotes 1 (TT-036/2009) e 3 (TT-673/2010), em desconformidade com o cronograma físico-financeiro da obra.

178. Além dos encontros das pontes, ainda restava trecho de aproximadamente cinco quilômetros no Lote 1 pendente de realização de terraplenagem e pavimentação. Conforme a equipe de auditoria, essa pendência estaria acarretando situação crítica especialmente na travessia urbana da cidade de São Miguel do Guaporé. 179. A equipe consignou tal irregularidade como grave, considerando que o contrato de execução estaria com seu prazo de vigência expirado, o que impossibilitaria a repactuação de aditivo contratual, em observância ao que prescreve o art. 57 da Lei 8666/1993.

180. Em face dos indícios de atraso no cronograma físico-financeiro do empreendimento em decorrência da ausência de licitação para construção das pontes, procedeu-se à oitiva do DNIT e do Consórcio Fidens/Mendes Junior (contratos TT-036/2009 e TT-673/2010, Lotes 1 e 3, respectivamente), e a audiência dos fiscais do contrato TT-036/2009, os quais também foram chamados a se manifestar tendo em vista eventual omissão em repactuar o contrato enquanto ainda estaria vigente.

Tabela 5 – Sumário da razão de justificativa.




Responsável 

Ofício 

Função / Conduta 

Resposta 

Plínio José Gomes
(873.210.508-82) 

767/2012-TCU/SECOB-2
Audiência; Data: 12/9/2012
peça 47 

Engenheiro do DNIT, fiscal do contrato
TT-036/2009 de 19/5/2009 a 13/12/2011. 

peça 66
Resposta
25/9/2012
Protocolo
4/10/2012 

Pedro Katusyoshi
Nakayama
(315.654.847-20) 

609/2012-TCU/SECOB-2
Audiência; Data 15/08/2012
peça 30 

Engenheiro do DNIT, fiscal substituto do
contrato TT-036/2009 de 19/5/2009 a
13/12/2011, fiscal substituto do contrato
TT-036/2009 de 19/5/2009 a 13/12/2011. 

peça 63 

Felix Junior Alves
da Silva
(825.914.233-34) 

611/2012-TCU/SECOB-2
Audiência; Data: 15/08/2012
peça 28 

Engenheiro do DNIT, fiscal do contrato
TT-036/2009 desde 13/12/2011 

peça 60 

Salatiel Leonardo
Rasia da Silva
(917.477.674-68) 

612/2012-TCU/SECOB-2
Audiência; Data: 15/08/2012
peça 27 

fiscal substituto do contrato TT-036/2009
desde 13/12/2011 

peça 44 

Jorge Ernesto Pinto
Fraxe 

613/2012-TCU/SECOB-2
Oitiva; Data: 15/08/2012
peça 26. 

Diretor Geral do Departamento Nacional
de Infraestrutura de Transportes – DNIT 

peça 71
peças 105 a 118 

Consórcio Fidens-Mendes Júnior –
Responsável Legal:
Carlos Paixão 

614/2012-TCU/SECOB-2
Oitiva; Data: 15/08/2012
peça 25. 

(contratos TT- 036/2009 e TT-673/2010 Lotes 1 e 3, respectivamente), 

peça 98 

Fonte: elaboração própria com base em diversas peças do TC 006.399/2012-6.

III.2. Manifestações apresentadas em resposta às audiências e às oitivas

III.2.1. Dos serviços de terraplenagem e pavimentação dos encontros das pontes

181. Em 5/10/2012, o DNIT informou que teria dado sequência aos procedimentos necessários para viabilizar a execução da terraplenagem e pavimentação dos encontros das pontes, com a publicação em 25/5/2012 do edital de licitação para a construção das referidas obras de arte especiais (Edital 205/2012-00) (peça 71, p.7).

182. Ocorre que o edital foi objeto de representação no TCU (TC 020.118/2012-0), com proposta de adoção de medida cautelar. O Acórdão 2831/2012-TCU-Plenário, de relatoria da Exma. Ministra Ana Arraes, considerou a representação parcialmente procedente. Além disso, em sessão plenária do dia 17/10/2012, acabou indeferindo o requerimento de medida cautelar formulado pelo representante.

183. Desde dessa data, o DNIT não apresentou a esta Corte de Contas nenhuma atualização de informações

22

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.399/2012-6

a respeito da licitação e contratação das obras de construção das pontes relativas à BR-429/RO.

III.2.2. Da conclusão dos serviços de terraplenagem e pavimentação do Lote 1

184. O DNIT assegurou que não teria ocorrido o encerramento do contrato TT-036/2009 (peça 71, p.7), como apontado pela equipe de fiscalização. Em verdade, como detalhado pelo Consórcio Fidens – Mendes Júnior (peça 98, p. 6), o contrato teria sido apenas suspenso.

185. Segundo o DNIT, o 3º Termo Aditivo do contrato TT-036/2009 teve como objetivo justamente a suspensão do prazo para execução da obra, a partir de 10/11/2011, por interesse da Administração. Tal procedimento teria sido efetivado mediante ordem de paralisação 7/2011, datada de 21/10/2011, de modo a aguardar a aprovação da 3ª revisão de projetos em fase de obras - RPFO.

186. A título de registro, o memorando 1179/2013/AUDINT/DNIT da Auditoria Interna do Departamento, de 17/9/2013 (peça 105, p.8), indicou ainda que a paralisação acima, de cento e vinte dias, teria contrariado a cláusula sexta, parágrafo segundo, do contrato TT-036/2009, devido à falta de providências para a continuação do contrato.

187. Quanto aos serviços restantes do Lote 1, o DNIT, por meio de sua Superintendência Regional no Estado de Rondônia – SR-DNIT/RO, informou que iria avaliar qual seria a melhor alternativa para se concluir a terraplenagem e pavimentação dos cinco quilômetros remanescentes. Contudo, não encaminhou o TCU nenhum horizonte de prazo para definição da solução, tampouco informações detalhando os possíveis encaminhamentos para o problema (peça 71, p.7).

188. A última comunicação ao TCU que tratava desse assunto era o Ofício 1420/2012/AUDINT-DNIT, de 28/11/2013 (peça 105), por meio do qual o DNIT informou que em 15/8/2013 foi firmado o 4º Termo Aditivo ao contrato TT-036/2009, que determinou a extensão do prazo contratual até dezembro de 2013 (peça 105, p. 86-88). Ou seja, após dois anos da suspensão das obras, o TCU ainda não contava neste processo com informações sobre a efetiva retomada dos serviços.

189. No entanto, após consulta ao Portal de Dados Abertos do Governo Federal, verificou-se que, em 11/12/2013 foi firmado mais aditivo ao contrato TT-036/2009, que estendeu sua vigência para 10/8/2014. (http://compras.dados.gov.br/contratos/doc/contrato/39300350000362009/aditivos, consulta em 26/10/2017). 190. A título de informação, o contrato TT-673/2010 teve três aditivos de valor e prazo. O prazo final estipulado no terceiro aditivo passou para 5/12/2013 (http://compras.dados.gov.br/contratos/doc/contrato /39300350006732010/aditivos, consulta em 26/10/2017).

II.3. Análises

191. As informações apresentadas pelo DNIT demonstraram que houve paralisação das obras, sem a extinção do prazo de execução do contrato TT-036/2009. Também ficou esclarecido que o prazo de vigência desse contrato, referente ao Lote 1, foi prorrogado até dezembro de 2013 e depois até agosto de 2014.

192. Verificou-se também que o DNIT promoveu a licitação para contratação das pontes dos Lotes 1 e 3, a despeito de possíveis falhas de planejamento ocorridas durante esse processo.

193. Mesmo considerando esses esclarecimentos, para uma melhor avaliação quanto à manutenção das irregularidades apontadas, concluiu-se pela realização de diligência ao DNIT de modo que fossem apresentados dados atualizados quanto à execução dos contratos TT-036/2009 e TT-673/2010, referentes aos Lotes 1 e 3 respectivamente.

194. Além disso, por considerar que as obras já poderiam estar finalizadas, solicitou-se ao DNIT os termos de recebimento definitivo das respectivas obras, com o devido destaque à conclusão das pontes objeto do Edital 205/2012-00, de 29/05/2012 (Ofício 0330/2017-TCU/SeinfraRodoviaAviação, de 19/7/2017, peça 127).

195. Em resposta acostada à peça 132, o DNIT informou que ainda não houve o recebimento definitivo das obras objeto dos contratos TT-036/2009 e TT-673/2010, pois o fiscal responsável pelas análises não se sentia confortável em recebê-las antes da finalização do trabalho da perícia contratada para levantar possíveis irregularidades na obra.

196. Transcreve-se a seguir, conteúdo do Memorando 10801/2017/SER-RO (peça 132, p. 4):

1. Em complementação às informações do memorando em referência, o fiscal enfatiza que a sua nomeação ocorreu através da Portaria nº 135/2012 (0079324), publicada no Boletim Administrativo nº 051, de 17 a 21/12/2012-Vol. 2, para o contrato nº 036/2009, bem como a Portaria nº 142/2012 (0079331), publicada no Boletim Administrativo nº 051, de 17 a 21/12/2012-Vol. 2, para o contrato nº 673/2010;

2. Nessa época a obra já estava praticamente concluída, restando efetuar apenas medições de serviços

23

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.399/2012-6

que já estavam executados, daí em diante não se fez mais nada. Por essa razão o fiscal afirma estar impossibilitado de receber uma obra que não teve participação no acompanhamento;

3. Contudo, o mesmo não se recusa em receber as obras, mas quer estar respaldado tecnicamente, e que esse respaldo virá com o resultado da Perícia recentemente contratada pelo DNIT para levantar possíveis irregularidades apontadas à época. Só após esse resultado poderá dizer se as obras estão em condições de recebimento ou não.

197. A referida perícia é objeto de análise nesta instrução, no Item IV, na sequência, que trata do Achado 3.4.

198. Com relação ao Edital 205/2012-00, o DNIT não encaminhou nenhuma informação a respeito.

199. Apesar disso, após pesquisa na página do DNIT na internet, verificou-se que a licitação relativa ao Edital 205/2012-00 não foi adiante, tendo sido substituída pelo RDC Presencial 130/2013-00, destinado a contração de empresas para a execução das Obras de Construção de Pontes Rodoviárias e Bueiros Celulares na Rodovia BR-429/RO (http://www1.dnit.gov.br/anexo/Edital/Edital_edital0130_13-00_1.pdf).

200. O contrato TT-546/13-00 resultante da licitação, sob o Regime de Contratação Diferenciada, foi celebrado com a Empresa Vereda Engenharia LTDA., tendo sua vigência iniciada em 24/6/2013, com término em 16/4/2018 (peça 149).

201. Averiguou-se, ademais, que ao longo da vigência do contrato TT-546/13-00 foi aprovado uma revisão de projeto em fase de obras que incluiu no seu objeto a execução do encabeçamento das pontes (peça 149, p. 2).

202. Em consulta ao Portal de Dados Abertos do Governo Federal, identificou-se que o referido contrato também teve três aditivos de prorrogação de prazo e um aditivo de suspensão de prazo a partir de 3/1/2017 (http://compras.dados.gov.br/contratos/doc/contrato/39300350005462013/aditivos, consulta em 23/10/2017). 203. Conforme o Resumo Geral obtido no Sistema de Administração de contratos – Siac/DNIT, o contrato 546/2013 se encontra com 86,07% de realização (peça 150).

204. Já em consulta ao Portal BR429.net, se obteve informação, atualizada em 24/10/2017, a respeito da execução física das OAEs:

- Igarapé Sossego - Concretagem das lajes de transição/Manutenção e irrigação de mudas;

- Córrego Terra Boa - Aterro na cabeceira da ponte concluído/Manutenção e irrigação de mudas;

- Rio Xibutaia - Aterro e lajes de transição concluídos;

- Rio Sem Nome - Aterro e lajes de transição concluídos/Manutenção e irrigação de mudas;

- Rio São Miguel - Concretagem das lajes de transição/Manutenção e irrigação de mudas;

- Rio Preto - Concretagem das lajes de transição/Manutenção e irrigação de mudas;

- Rio Bananeiras - Aterro na cabeceira da ponte concluído/Manutenção e irrigação de mudas;

- Rio Caio Espíndola - Aterro na cabeceira da ponte em execução;

- Rio Manoel Correia - Aterro na cabeceira da ponte em execução/Concretagem das lajes de transição/Manutenção e irrigação de mudas;

- Rio Fuxico I - Execução de aterros e início das lajes de transição/Realização de recomposição vegetal nas áreas disponíveis no momento;

- Rio Fuxico II - Concretagem das lajes de transição/Manutenção e irrigação de mudas;

- Igarapé Conceição - Aterro na cabeceira da ponte concluído;

- Rio São Domingos I - Aterro na cabeceira da ponte em execução/Concretagem das lajes de transição/Realizada recomposição vegetal nas áreas disponíveis no momento;

- Rio São Domingos II - Aterro na cabeceira da ponte concluído;

- Rio Cantarinho - Aterro na cabeceira da ponte concluído/Realizada recomposição vegetal nas áreas disponíveis no momento.

205. Também se apurou, em consulta ao Siac/DNIT, que a travessia urbana de São Miguel do Guaporé (parte dos cinco quilômetros pendentes de conclusão) foi objeto de licitação do DNIT (Edital 82/2015-22). Dessa licitação sagrou-se vencedora o consórcio Meta-Vetor (contrato 22-399/2015). De acordo com os dados do Siac/DNIT, o contrato 22-399/2015 se encontra concluído desde 18/2/2016 (peça 151).

206. Quanto ao restante do segmento pendente de execução, o DNIT informou que restrições ambientais teriam inviabilizado a tempestiva realização desses serviços, mas que essas questões já estariam equacionadas e que a licitação das obras estaria prevista para ocorrer ainda em 2017 (peça 149).

207. Das informações obtidas, verifica-se que os problemas que suscitaram o relato constante no

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.399/2012-6

Achado 3.3 da Fiscalização 211/2012 se encontram completamente solucionados ou na iminência de serem resolvidos.

208. Assim, diante do que foi exposto, avalia-se ser consentâneo acatar as razões de justificativas dos responsáveis arrolados, bem como as oitivas do Consórcio Fidens – Mendes Júnior, tendo em vista que não se comprovou ter havido omissão em repactuar o contrato TT-036/2009.

209. Repise-se que, à época da Fiscalização 211/2012, esse contrato não se encontrava encerrado, mas apenas suspenso. Após sucessivas prorrogações, o contrato TT-036/2009 teve sua vigência estipulada para 10/8/2014 por intermédio de quinto termo aditivo.

IV. Fiscalização 211/2012 - Achado 3.4 - Critério de medição inadequado ou incompatível com o objeto real pretendido.

IV.1. Síntese da irregularidade

210. No âmbito do Fiscobras 2011, nas obras de construção dos Lotes 1 e 4 da BR-429/RO, verificou-se que os serviços de escavação, carga e transporte (ECT) foram medidos em desconformidade com as normas do DNIT.

211. De acordo com os itens 8.1 e 8.2 das especificações de serviço DNIT 106/2009-ES (Terraplenagem -cortes) e DNIT 107/2009-ES (Terraplenagem - empréstimos), ambas de 4/8/2009, os volumes de ECT devem ser obtidos por meio de medições topográficas realizadas nos cortes e/ou caixas de empréstimos.

212. Entretanto, durante a auditoria ocorrida em 2011, verificou-se que as medições dos serviços de ECT dos Lotes 1 e 4 foram realizadas por meio de aplicação de um fator de homogeneização aos volumes de aterro (TC 005.736/2011-0, peça 33, p. 11-13).

213. Além dos indícios de falhas nos procedimentos adotados para quantificar os volumes de ECT, no Fiscobras 2011 também se verificaram possíveis inconsistências volumétricas entre os quantitativos medidos e os volumes de ECT efetivamente executado nos Lotes 1 e 4. Esses indícios de irregularidade estão sendo tratados no já referido TC 005.736/2011-0.

214. Na presente fiscalização, relativa ao Fiscobras 2012, apontou-se somente a medição de serviços de ECT em desconformidade com as normas do DNIT, dessa vez também englobando os Lotes 2 e 3.

215. A utilização de critério inadequado nas medições de serviços de ECT foi atribuída a falhas na fiscalização dos contratos, o que resultou na oitiva do DNIT e das empresas supervisoras, bem como na audiência dos fiscais do DNIT, responsáveis pela fiscalização dos contratos de cada um dos Lotes 1, 2, 3 e 4. 216. Concluiu-se que os fiscais das obras deixaram de observar os critérios de medição normatizados pelas especificações de serviço do DNIT para aferição de volumes de terraplenagem. A equipe de auditoria consignou que a culpabilidade desses agentes estaria caracterizada, uma vez que seria esperado que eles tivessem pleno conhecimento dos critérios de medição a serem empregados e que era dever dos fiscais fazer cumprir as normas estabelecidas.

Tabela 6 – Sumário das razões de justificativa e oitivas




Responsável 

Ofício 

Função / Conduta 

Resposta 

Plínio José Gomes
(873.210.508-82) 

767/2012-TCU/SECOB-2
Audiência
Data: 12/9/2012
peça 47 

Engenheiro do DNIT, fiscal do contrato
TT-036/2009 de 19/5/2009 a 13/12/2011,
responsávelpela aprovação das medições
2, 7, 12 a 17 e 26 do Lote 1 e das
medições 9 a 14 do Lote 3 

peça 66
Resposta 25/9/2012
Protocolo 4/10/2012 

Pedro Katusyoshi
Nakayama
(315.654.847-20) 

609/2012-TCU/SECOB-2
Audiência
Data: 15/08/2012
peça 30 

Fiscal substituto do contrato TT-036/2009
de 19/5/2009 a 13/12/2011, bem como
engenheiro do DNIT e responsávelpela
aprovação das medições 3 a 6 e 8, do Lote

peça 63 

Nilson Celso
Machado
(181.579.276-15) 

610/2012-TCU/SECOB-2
Audiência
Data: 15/08/2012
peça 29 

Fiscal do contrato de 22/10/2010 a
30/11/2011, bem como engenheiro do
DNIT e responsávelpela aprovação das
medições 1 a 3 e 5 do Lote 4 

peça 53 

Felix Junior Alves
da Silva
(825.914.233-34) 

611/2012-TCU/SECOB-2
Audiência
Data: 15/08/2012
peça 28 

Fiscal do contrato TT-036/2009 desde
13/12/2011, bem como engenheiro do
DNIT responsávelpela aprovação das
medições 10 a 14 do Lote 2 

peça 60 

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.399/2012-6




Jorge Ernesto
Pinto Fraxe 

613/2012-TCU/SECOB-2
Oitiva
Data: 15/08/2012
peça 26. 

Diretor Geral do Departamento Nacional
de Infraestrutura de Transportes – DNIT 

peça 71
peças 105 a 118 

JDS - Engenharia e
Consultoria Ltda. –
Responsável
Legal: João
Darous 

798/2012-TCU/SECOB-2
Oitiva
Data: 18/09/2012
peça 55. 

(supervisora dos Lotes 3 e 4) 

peças 72 a 92
peças 96 e 97 

Direção
Consultoria e
Engenharia Ltda. –
Responsável
Legal: Frederico P.
Couto 

616/2012-TCU/SECOB-2
Oitiva
Data: 15/08/2012
peça 23. 

(supervisora dos Lotes 1 e 2) 

peça 51 

Fonte: elaboração própria com base em diversas peças do TC 006.399/2012-6.

IV.2. Manifestação apresentadas em resposta às audiências e das oitivas

217. A Direção Consultoria e Engenharia Ltda., supervisora dos Lotes 1 e 2, em sua manifestação em resposta à oitiva (peça 51, p. 4-5), alegou que as obras estariam sendo executadas em região acentuadamente plana e, desse modo, apresentariam greide com predominância de aterros, cujas alturas deveriam prevenir e proteger contra a ascensão capilar de umidade durante períodos de chuvas e inundações nas áreas lindeiras. 218. Nessas condições, como apontado pela Direção, as obras de terraplenagem dos aterros dependeriam de empréstimos localizados nos terrenos planos das laterais dos trechos rodoviários, únicas fontes de materiais disponíveis. Além disso, a exploração de tais empréstimos não poderia ser efetuada em grandes profundidades, de modo a evitar tanto o lençol raso, quanto escavações profundas nas áreas planas lindeiras. 219. E assim, alegou a Empresa, a camada de terra vegetal com solo orgânico impróprio para obras de terraplenagem de aterros assumiria expressiva percentagem em relação ao volume de solo não orgânico que poderia ser extraído.

220. Tal camada de solo vegetal apresentaria ainda espessuras que variariam consideravelmente conforme cada ponto de extração, o que poderia comprometer expressivamente a determinação dos volumes úteis em face da elevada representatividade percentual da camada de superfície em relação ao todo.

221. Com base nessas alegações, a Empresa asseverou que a determinação dos volumes nas origens através de medições em cada um dos inúmeros empréstimos rasos utilizados poderia conduzir à contabilização de volumes úteis bem mais inconsistentes do que aqueles obtidos a partir das seções transversais dos aterros e dos fatores de conversão entre volume compactado e volume ‘in natura’.

222. E, finalmente, alegou que o critério de medição dos serviços de ECT de forma indireta, considerando o fator de conversão entre volume compactado e volume ‘in natura’, não seria inadequado. Para tanto, citou o item 8.1, subitem 8.1.1 da norma DNIT 107/2009-ES - Terraplenagem, Empréstimos e Especificação de Serviço - que traz critério para utilização de método indireto, com a utilização de fator de conversão, para a determinação de volumes escavados.

223. Quanto à oitiva da JDS - Engenharia e Consultoria Ltda., a Empresa alegou que em todas as medições, em ambos os Lotes sob sua supervisão (Lotes 3 e 4), teriam sido utilizados os critérios de medição descritos nas Normas DNIT 106/2009-ES e DNIT 107/2009-ES (peça 92 p. 7-9), sem tecer qualquer comentário sobre emprego de fatores de conversão.

224. De modo a comprovar sua alegação, a JDS encaminhou cópia de todas as medições listadas, as quais, segundo a Empresa, teriam sido objeto de questionamento por parte da equipe de auditoria: medições 9ª e 14ª no Lote 3 e medições 1ª, 2ª, 3ª e 5ª no Lote 4 (peças 81-84 e 87).

225. Nesse ponto, cumpre salientar, que nenhum questionamento específico a essas medições foi apresentado no relatório de fiscalização (peça 17).

226. Quanto ao DNIT, sua resposta (peça 105, p. 8) em nada guarda relação com o que foi levantado pela equipe de fiscalização ou com o questionamento feito no item ‘k’ do Ofício 613/2012-TCU/Secob-2, de 15/08/2012 (peça 26).

227. A resposta em questão trouxe justificativas para utilização de carregadeiras e tratores de esteira e respectivas produtividades, ao invés de abordar a medição de escavação pelo emprego de coeficientes de homogeneização.

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IV.3. Análise

228. A equipe de fiscalização em seu relatório (peça 17, p. 24) apontou que a irregularidade nos Lotes 2 e 3 estaria configurada pelo emprego de metodologia em desacordo com as normas do DNIT para a medição de volumes. Essa tipologia de irregularidade já havia sido identificada nos Lotes 1 e 4, em auditoria anterior (Fiscobras 2011, Fiscalis 198/2011) objeto de análise do TC 005.736/2011-0.

229. O problema está relacionado à utilização de um fator de homogeneização para obtenção, de forma indireta, dos volumes de ECT realizados. Essa questão foi abordada no livro Obras Públicas, Comentários à Jurisprudência do TCU, do qual se transcreve o seguinte trecho:

Os critérios de medição dos serviços de terraplenagem em obras públicas têm sido objeto de dezenas de deliberações do TCU. Pela dificuldade de aferição posterior do quantitativo efetivamente pago, a motivação de cada medição deve ser acompanhada de documentação robusta, baseada em normas objetivas, que demonstre a fidedignidade entre os serviços realmente executados e a realidade fática da obra.

As medições devem se basear, sempre, na topografia, com cálculos obtidos diretamente das seções transversais das seções de corte e aterro. Pela diversidade de características de cada material, evita-se a obtenção de volumes a partir de estimativas relacionadas aos fatores de contração do solo, o que pode gerar distorções milionárias nas medições e pagamentos indevidos dos serviços de terraplenagem.

Todo material compactado sofre uma redução dimensional, quando comparado a seu volume natural. A essa relação entre o material in natura e o mesmo material compactado dá-se o nome de ‘fator de contração’ ou ‘fator de homogeneização’. Cada tipo de solo, a depender da energia de compactação empregada, apresenta relação distinta.

CAMPELO, Valmir e CAVALCANTE, Rafael Jardim, Obras Públicas, Comentários à Jurisprudência do TCU, Ed. Fórum, 3ª edição, 2014.

230. Como indicado no trecho acima, o emprego de fatores de homogeneização deve ser evitado pelas distorções que podem trazer.

231. Nessa linha de entendimento, quanto ao processo de medição, o item 8.1.1 da norma DNIT 107/2009-ES, que trata da especificação de serviços de empréstimos para serviços de terraplenagem, prescreve:

8.1.1 A cubação dos materiais escavados deve ser efetivada com base no apoio topográfico e referências de nível (RN) integrantes do Projeto de Engenharia. O referido apoio topográfico, consubstanciado na apresentação da ‘Rede de Malhas Cotadas’, deve ser objeto de checagens e dos devidos tratamentos focalizados nas subseções 4.2.1, 4.2.3 e 4.2.4 da Norma DNIT 104/2009-ES – Serviços Preliminares e na subseção 4.7 desta Norma.

Assim é que, após o desmatamento e limpeza da caixa de empréstimo, deve ser procedido novo levantamento e nivelamento de toda a base topográfica, constituindo-se, então, na ‘Rede Primitiva’ a ser efetivamente adotada para efeito de controle geométrico e de medição dos materiais escavados. O levantamento final, após a utilização da caixa de empréstimo, deve ser procedido, dentro de adequado nível de precisão e de forma solidária com os RN que referenciaram o nivelamento anterior (primitivo).

232. Vê-se que o apoio topográfico é a regra na determinação dos volumes, todavia nas Notas do próprio item 8.1.1 a Norma traz a seguinte exceção:

No caso de tratar de caixas de empréstimo de difícil cubação e/ou da utilização de ocorrência comercial, os volumes escavados devem ser obtidos indiretamente, considerando o correspondente fator de conversão (volume compactado/volume in natura).

233. Depreende-se com isso que a simples adoção de metodologia indireta para obtenção de volumes escavados com o emprego de fatores de conversão, ou homogeneização, não se configura de imediato uma irregularidade.

234. Como já levantado pela equipe de fiscalização, o assunto relativo às inconsistências volumétricas (decorrentes do critério de medição adotado) foi tratado no âmbito do TC 005.736/2011-0, ficando apenas a questão formal da utilização de critério inadequado de medição de serviços de ECT para ser tratada.

235. Para a compreensão do que foi abordado na ocasião e assim elaborar os pontos de tangência entre as análises, transcreve-se trecho da instrução acostada à peça 311 (p.38-40) do processo TC 005.736/2011-0.

III.2.2 - Argumentos 2

197. Ouvido o Consórcio Fidens/Mendes Júnior pelas superestimativas nos quantitativos de

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compactação de aterros 95% e 100% (proctor normal) e escavação, carga e transporte de material de 1ª categoria, diversas DMTs (item 3.1.2.2 do Relatório de Fiscalização 198/2011, peça 33, p. 11-12, 21) apresentou, em resumo, os seguintes argumentos (peça 91, p. 3-10):

197.1. Quanto ao fator de homogeneização adotado:

197.1.1. A partir de ensaios laboratoriais foi obtido o fator de homogeneização médio de 1,296 (média ponderada dos coeficientes obtidos ao longo de toda a obra, após a realização dos ensaios tecnológicos), tendo sido esse fator informado à empresa supervisora por meio do ofício BR429 430059, de 8/7/2010;

197.1.2. Após os questionamentos apresentados pelo TCU a empresa supervisora realizou novos ensaios em 17 pontos mais expressivos do Lote 1, obtendo-se fatores de homogeneização até mesmo superiores ao utilizado;

197.1.3. O próprio Consórcio realizou novos ensaios e verificou que, no Lote 1, os fatores de conversão variam de 1,23 a 1,37, o que justificaria a adoção de um fator médio de 1,30;

197.1.4. Foram consideradas apenas as variações volumétricas inerentes às densidades dos materiais, não se considerado outros fatores identificados ao longo da execução da obra e que, segundo estudos realizados pela PINI Engenharia podem ocasionar variações de 5 a 10%, resultado em um fator de conversão ainda maior;

197.1.5. Em outras situações, o TCU já reconheceu a regularidade de utilização de um fator de homogeneização de 1,30, levando-se em consideração as peculiaridades identificadas nas obras, tal como no Acórdão 3.229/2010-Plenário;

[...]

198. Ouvido o DNIT pelas mesmas razões, esclareceu que (peça 129, p. 5-7):

198.1 Quanto ao fator de homogeneização adotado, determinou à empresa supervisora que realizasse uma nova campanha de ensaios mais representativa para a aferição dos fatores de homogeneização, tendo encontrado, como resultado o valor médio de 1,35, com desvio padrão de 0,08, confirmando a correção do fator de homogeneização adotado para a medição dos serviços de escavação, carga e transporte de materiais de 1ª categoria, no contrato T-036/2009.

[...]

III.2.2.1 - Análise

199. Nos serviços de terraplenagem, o volume de cortes e aterros deve ser medido pela cubação dos materiais escavados (no caso de corte) ou compactados (no caso de aterros) efetivada com base no apoio topográfico e referências de nível integrantes do projeto de engenharia, conforme item 8.1. Processo de medição das normas DNIT 106/2009-ES (Terraplenagem – Cortes) e DNIT 108/2009-ES (Terraplenagem - Aterros). O mesmo se dá com o volume de material de empréstimo. Mas, neste caso, admite-se que, no caso de caixas de empréstimo de difícil cubação, os volumes escavados sejam obtidos considerando o fator de conversão (norma DNIT 107/2009-ES Terraplenagem – Empréstimos).

200. Fator de conversão ou de homogeneização é a relação entre o volume compactado e o volume ‘in natura’ do material. Assim, segundo a norma, não sendo possível medir o volume da caixa e empréstimo de um aterro, o volume de corte pode ser estimado pelo volume do aterro compactado dividido pelo fator de conversão.

201. Por isso, a elucidação das questões postas passa pelo levantamento topográfico dos cortes, aterros e empréstimos (quando possível, para a determinação dos volumes de cortes e aterros) e pela realização de ensaios para a determinação do fator de conversão (para a estimação do volume de cortes, quando não for possível medir as caixas de empréstimo).

202. Segundo informado pelo Consócio Fidens/Mendes Júnior, o fator de conversão foi obtido pela média ponderada dos coeficientes obtidos ao longo de toda a obra, após a realização dos ensaios tecnológicos (peça 91, p. 78-82). Todavia, tais informações foram prestadas pelo Consórcio Fidens/Mendes Júnior à empresa supervisora, não existindo evidências de que os ensaios tenham sido acompanhados pela supervisora.

203. Até por isso, o DNIT determinou à empresa supervisora que realizasse uma nova campanha de ensaios para determinar o fator de conversão. Verifica-se que foram realizados os ensaios necessários para sua determinação, tendo sido obtido o valor 1,35, superior ao obtido pela equipe de fiscalização. 204. Todavia, tais ensaios foram feitos pelo Consócio Fidens/Mendes Júnior e pela empresa

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supervisora, ambas envolvidos com a execução das obras. Uma é parte no processo (responsável) e a outra, possivelmente pode vir a integrá-lo, se restar caracterizado o dano ao Erário, sendo, portanto, interessada no julgamento do processo em favor do Consórcio Fidens/Mendes Júnior.

205. Quanto às superestimativas de material escavado, o DNIT determinou à empresa supervisora que efetuasse os levantamentos topográficos necessários, a mesma empresa supervisora, interessada no julgamento do processo em favor do Consórcio Fidens/Mendes Júnior.

206. Aplicam-se subsidiariamente no Tribunal as disposições das normas processais em vigor, no que couberem, e desde que compatíveis com a Lei Orgânica (art. 298 do RI-TCU).

207. Assim sendo, ponderando que, no caso, a empresa supervisora atuou (no caso dos ensaios já realizados) ou atuará (no caso do levantamento topográfico) exercendo a função análoga à de perita, aplica-se, por analogia, o disposto nos art. 135, inciso V, c/c art. 138, inciso III, da Lei 5.869, de 11 de janeiro de 1973 (Código de Processo Civil), devendo ser considerada suspeita para a realização dos ensaios e levantamento topográfico necessários.

208. Considerando que o contrato já se encontra encerrado, propõe-se, à consideração superior, determinar ao DNIT que, se ainda não o tiver feito:

208.1. Efetue os ensaios necessários à determinação do fator de conversão da obra e os levantamentos topográficos necessários à adequada quantificação dos quantitativos de terraplenagem, diretamente (por meio do IPR/DNIT) ou com empresa contratada e que seja idônea e imparcial, sem vínculos com a obra ou com as empresas envolvidas com as obras.

208.2. Para a realização dos trabalhos de determinação do fator de conversão da obra e dos levantamentos topográficos, a empresa executora das obras (o Consócio Fidens/Mendes Júnior) e a empresa supervisora (Direção Consultoria e Engenharia Ltda.) deverão ser previamente intimadas para que possam acompanhar os trabalhos através dos assistentes que indicarem;

208.3. No caso de caracterização de débito, esgote as medidas administrativas para a elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos, em conformidade com o art. 3º, da Instrução Normativa TCU 71/2012;

208.4. Esgotadas as medidas administrativas de que trata o item anterior sem a elisão do dano, providencie a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo específico, caso presentes os pressupostos para a sua instauração, nos termos dos arts. 4º e 5º da IN TCU 71/2012.

236. Em resumo, observa-se que foram apontadas divergências quanto aos fatores de homogeneização empregados tanto pela Construtora, quanto pelos determinados pela empresa Supervisora.

237. Uma vez que se levantou a suspeição da supervisora para a realização de ensaios adicionais, recomendou-se que o DNIT promovesse campanha de ensaios independente para a determinação desses fatores.

238. As recomendações acima foram adotadas no Acórdão 826/2015-TCU-Plenário, de relatoria da Exma. Ministra Ana Arraes, de 15/4/2015, o que resultou na determinação para que o DNIT apurasse os fatores de conversão/homogeneização especificamente apenas para os Lotes 1 e 4.

239. Para o Lote 2, apenas um novo levantamento topográfico para a devida quantificação dos movimentos de terra realizados, enquanto que, para o Lote 3, a determinação foi no sentido de rever a composição mecânica efetivamente realizada nos serviços de ECT.

9.3. determinar ao DNIT, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, que, em 180 (cento e oitenta) dias, em relação ao contrato TT-036/2009 (Lote 1 das obras da BR-429), se ainda não tiver feito, esgote as medidas administrativas para a caracterização ou elisão do dano ao Erário, utilizando-se, se possível, dos saldos e garantias contratuais existentes, observados os princípios norteadores dos processos administrativos e, não elidido o dano, quantifique os prejuízos causados, vinculando os aos devidos responsáveis, e encaminhe ao TCU a documentação comprobatória pertinente, observando as seguintes diretrizes:[...]

9.3.3. quantificar, como dano ao Erário, o pagamento por quantitativos de serviços não executados (medidos a maior), devendo ser realizados, se ainda não tiverem sido efetuados, os seguintes ensaios e levantamentos (diretamente ou por empresa contratada e que seja idônea e imparcial, sem vínculos com a obra ou com as empresas envolvidas com as obras), glosas e correções:

9.3.3.1. ensaios necessários à determinação do fator de conversão a ser efetivamente considerado na execução financeira dos serviços de terraplenagem;[...]

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9.4. determinar ao Dnit, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, que, em 180 (cento e oitenta) dias, em relação ao contrato TT-616/2010 (lote 2 das obras da BR-429), se ainda não o tiver feito, esgote as medidas administrativas para caracterização ou elisão do dano ao Erário, utilizando-se, se possível, dos saldos e garantias contratuais existentes, observados os princípios norteadores dos processos administrativos e, não elidido o dano, quantifique os prejuízos causados, vinculando os aos devidos responsáveis, e encaminhe ao TCU a documentação comprobatória pertinente, observando as seguintes diretrizes:

9.4.1. efetue novo levantamento topográfico para a devida quantificação de todos os movimentos de terra realizados;

[...]

9.6. determinar ao DNIT, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, que, em 180 (cento e oitenta) dias, em relação ao contrato TT-667/2010 (Lote 4 das obras da BR-429), se ainda não o tiver feito, esgote as medidas administrativas para caracterização ou elisão do dano ao Erário, utilizando-se, se possível, dos saldos e garantias contratuais existentes, observados os princípios norteadores dos processos administrativos e, não elidido o dano, quantifique os prejuízos causados, vinculando os aos devidos responsáveis, e encaminhe ao TCU a documentação comprobatória pertinente, observando as seguintes diretrizes:

9.6.1. efetue novo levantamento topográfico e os ensaios geotécnicos necessários à determinação do fator de homogeneização para a devida quantificação de todos os movimentos de terra realizados;

240. A análise dos autos do TC 005.736/2011-0 indicava que o Departamento não havia enviado ao TCU o resultado da investigação em observância aos itens do Acórdão 826/2015-TCU-Plenário destacados acima.

241. A comissão específica no âmbito do DNIT, criada para dar encaminhamento às determinações do Acórdão 826/2015-TCU-Plenário, reputou ser imprescindível a contratação de empresa especializada para a produção de laudo pericial no que tange aos fatores de homogeneização (peça 406, p. 2 e 6 – TC 005.736/2011-0).

242. O Ofício 1401/2016/DG/DNIT, de 5/9/2016 (peça 406, TC 005.736/2011-0), ao dar o panorama sobre a contratação da referida empresa, solicitou prazo adicional até a data de 31 de março de 2017.

243. Assim, tendo em consideração que os elementos de análise do presente processo até então não permitiam uma avaliação conclusiva sobre a adequação dos fatores de homogeneização ora em análise e em complementação ao Ofício 1401/2016/DG/DNIT, realizou-se diligência ao DNIT para que informasse em que estágio se encontrava a contratação dos serviços periciais em tela (Ofício 330/2017TCU/SeinfraRodoviaAviação, de 19/7/2017, peça 127).

244. Em Ofício acostado à peça 129, o DNIT informou que procedeu à contratação da empresa Beck de Sousa Engenharia Ltda., para que realizasse serviços de perícias, levantamentos topográficos, estudos geotécnicos, cadastramento de dispositivo de drenagem (bueiro, meio-fio) e o cadastro das obras complementares das obras de implantação e pavimentação da rodovia BR-429/RO do Lotes 0, 1, 2 e 4.

245. A vigência do contrato 431/2017 se estendia de 28/7/2017 a 27/12/2017, e o respectivo Edital, RDC eletrônico 404/2016 (peça 152, p. 32), trazia a seguinte justificativa para o item relacionado à perícia (item 2, Anexo I):

Trata-se da execução de serviços de Perícia, de acordo com as determinações exaradas por meio do Acórdão nº. 826/2015 – TCU/Plenário, proferida pelo Tribunal de Contas da União, para os quais o DNIT não dispõe de quadro suficiente de profissionais para a execução direta, desta feita, a Administração resolve pela execução de forma indireta, mediante contratação de empresa especializada. Para execução dos serviços de Perícia haverá a atuação de técnicos especializados, além de disponibilização de equipamentos de Topografia, Laboratórios, Controle de Deflexão e Veículos, com a finalidade de esclarecer sobre a qualidade dos serviços previamente executados. Está prevista a mobilização de profissionais de nível superior, técnico e auxiliar, por um período de 150 (CENTO E CINQUENTA) DIAS, ou seja, 05 (CINCO) MESES, residindo em casa (s) e alojamento (s) disponibilizados pela licitante.

246. Segundo o Edital os serviços de perícia seriam realizados nos Lotes 0, 1, 2 e 4. O Lote 3 não foi incluído. A abrangência da perícia está descrita no Termo de Referência, Anexo I, da perícia (peça 152, p. 34-37), e incluem para os Lotes 1, 2 e 4, aqui em análise, o seguinte:

a) Topografia

O levantamento topográfico deverá aferir todo o greide final do pavimento para conferencia dos

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quantitativos de terraplenagem e das camadas de pavimento. Este levantamento topográfico poderá ser feito através de equipamentos tradicionais como estação total ou através de outra tecnologia desde que atenda as exigências para a conferencia dos quantitativos finais;

247. Para os Lotes 1 e 2 trazia:

Ensaios necessários à determinação do fator de conversão a ser efetivamente considerado na execução dos serviços de terraplenagem;

248. Enquanto que para o Lote 4:

Ensaios necessários à determinação do fator de homogeneização.

249. Mais recentemente, com o memorando 34255/2017/CGCONT/DIR/DNIT Sede, parte do Ofício 412/2018/ACE/DG/DNIT Sede-DNIT de 5/1/2018 (peça 466, p. 4, TC 005.736/2011-0), esta Secretaria foi informada que a previsão para a conclusão dos trabalhos de perícia, objeto do contrato 431/2017 é 30/3/2018, e dos trabalhos da comissão técnica é 30/6/2018.

250. Desse modo, avalia-se que apenas ao final dos serviços de perícia prestados no âmbito do contrato 431/2017 será possível proceder à análise objetiva sobre os fatores de homogeneização empregados na determinação indireta dos volumes de ECT realizados.

251. Por fim, considerando que:

a) A simples adoção de metodologia indireta para obtenção de volumes escavado com o emprego de fatores de conversão, ou homogeneização, não se configura, por si só, uma irregularidade;

b) No âmbito do TC 005.736/2011-0 o Tribunal já exarou determinações por meio do Acórdão 826/2015-TCU-Plenário abordando irregularidades ocorridas nas medições dos serviços de terraplanagem dos Lotes 1 e 4;

c) Nestes autos os responsáveis foram chamados a se manifestar exclusivamente em razão de terem realizado medições de quantitativos de ECT a partir da utilização de fatores de homogeneização, não havendo qualquer menção a respeito de possíveis fragilidades nos valores adotados para esses fatores de homogeneização; e

d) No caso concreto, a realização de medições de quantitativos de ECT a partir de fatores de homogeneização não se mostra desarrazoada.

252. Propõe-se acatar as razões de justificativas dos senhores Plínio José Gomes, Pedro Katusyoshi Nakayama, Nilson Celso Machado e Felix Junior Alves da Silva.

CONCLUSÃO

253. Nesta instrução analisaram-se as manifestações encaminhadas ao Tribunal em resposta às audiências e oitivas realizadas em razão das irregularidades apontadas no âmbito da Fiscalização 211/2012 – Fiscobras 2012.

254. Quanto ao Achado 3.1, que trata de indícios de falhas na medição do serviço de camada drenante, além identificação da ausência de areia no lado direito da estaca 1362 (Lote 3), a partir de um amplo levantamento realizado de ofício pelo próprio DNIT, restou configurado, de modo generalizado ao longo de todo o perfil do empreendimento, indício de medição indevida do serviço de camada drenante de areia, no volume de 87.264,64m³, o que acarreta superfaturamento de R$10.161.094,27 (11/2007), razão pela qual propõe-se a conversão do presente processo de fiscalização em tomada de contas especial. (Item I)

255. Em relação ao Achado 3.2, referente aos indícios de desequilíbrio econômico-financeiro do contrato de supervisão (Lotes 1, 2, 3 e 4) ante o descompasso entre a execução físico-financeira do contrato de execução e do contrato de supervisão (peça 17, p. 13-20), propôs-se acatar as razões de justificativas de todos os responsáveis arrolados, uma vez que a análise efetuada utilizando-se a metodologia da Curva S não apontou ocorrência grave de desequilíbrio econômico-financeiro. (Item II)

256. Quanto ao Achado 3.3, que trata de indícios de avanço desproporcional das etapas de serviço (pendência na conclusão de cinco quilômetros no segmento referente ao Lote 1 e demora na licitação das obras de construção das pontes) e de possível omissão em repactuar, tempestivamente, o contrato TT036/20019, propôs-se acatar as razões de justificativa dos responsáveis arrolados. ( Item III )

257. Contudo, durante as análises, identificou-se que as obras relativas os contratos TT-036/2009 e TT673/2010 (Lotes 1 e 3) não tiveram seus recebimentos definitivos apreciados pelo DNIT, e que tal procedimento só será efetivado após a realização de perícia dos serviços executados, trabalho já contratado pelo DNIT, conforme contrato 431/2017.

258. A perícia, além de outras análises, irá avaliar os fatores de homogeneização adotados para o cálculo do ECT para os Lotes 1 e 4 em observância às determinações contidas nos itens 9.3.3.1 e 9.6.1 do

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Acórdão 826/2015-TCU-Plenário, de relatoria da Exma. Ministra Ana Arraes, no âmbito do TC 005.736/2011-0.

259. Registre-se que a questão relativa ao emprego de fatores de homogeneização também foi tratada nestes autos, conforme Achado 3.4. do Relatório de Fiscalização 211/2012 (Critério de medição inadequado ou incompatível com o objeto real pretendido), porém não se identificou qualquer irregularidade, razão pela qual se propôs acolhimento das razões de justificativas daqueles chamados a se manifestar em sede de audiência ( Item IV ).

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

260. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

a) com fundamento do art. 252 do RITCU, converter o presente processo em tomada de contas especial em face dos indícios de falhas generalizadas na medição dos serviços de camada drenante no âmbito do Contrato TT-673/2010 (BR-429/RO – Lote 3), resultante de medição a maior no volume de 87.264,64m³ e em desacordo com projeto, o que acarreta superfaturamento de R$10.161.094,27 (novembro/2007); ( Item I )

b) sobre a ocorrência de desequilíbrio econômico-financeiro do contrato de supervisão ante o descompasso entre a execução físico-financeira do contrato de execução e do contrato de supervisão para os Lotes de 1 a 4, Achado 3.2, com fundamento no § 1º do art. 250 do RITCU, acatar as razões de justificativa do Sr. Plínio José Gomes (873.210.508-82), Sr. Pedro Katusyoshi Nakayama (315.654.847-20), Sr. Nilson Celso Machado (181.879.276-15), Sr. Felix Junior Alves da Silva (825.914.233-34) e Sr. Salatiel Leonardo Rasia da Silva (917.477.674-68); ( Item II )

c) em referência ao avanço desproporcional das etapas de serviços dos Lotes 1 e 3, Achado 3.3, com fundamento no § 1º do art. 250 do RITCU, acatar as razões de justificativa do Sr. Plínio José Gomes (873.210.508-82), Sr. Pedro Katusyoshi Nakayama (315.654.847-20), Sr. Felix Junior Alves da Silva (825.914.233-34) e Sr. Salatiel Leonardo Rasia da Silva (917.477.674-68); ( Item III )

d) em referência ao critério de medição inadequado ou incompatível com o objeto real pretendido empregado nos Lotes 1 e 4, Achado 3.4, com fundamento no § 1º do art. 250 do RITCU, acatar as razões de justificativa do Sr. Plínio José Gomes (873.210.508-82), Sr. Pedro Katusyoshi Nakayama (315.654.847-20), Sr. Nilson Celso Machado (181.879.276-15) e Sr. Felix Junior Alves da Silva (825.914.233-34); ( Item IV )

e) Encaminhar cópia da decisão que vier a ser prolatada para os responsáveis e para o DNIT, com vistas a subsidiar os procedimentos administrativos a cargo daquela Autarquia.” (destaques da instrução)

É o relatório.

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VOTO

Este processo trata de auditoria realizada no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit, no âmbito do Fiscobras 2012, com o objetivo de fiscalizar as obras de construção da BR-429/RO, no segmento compreendido entre as cidades de Presidente Médici e Costa Marques (km 78,96 ao km 382,29).

2. As principais constatações do trabalho se relacionaram aos indícios de:

a) liquidação irregular de despesa em decorrência de medição do serviço de camada drenante de areia na estaca 1362 do Lote 3 sem sua execução (Contrato TT-673/2010);

b) desequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de supervisão (1.0.00.0008/2009-00 -Lotes 1 e 2 e 1.0.00.0679/2010-00 - Lotes 3 e 4) ante o descompasso então existente entre sua execução físico-financeira e a dos contratos de execução das obras;

c) atraso no cronograma físico-financeiro do empreendimento em virtude da ausência de licitação para construção das pontes e da não conclusão dos serviços de terraplanagem e pavimentação do Lote 1 (Contrato TT-036/2009), com o agravante de que o ajuste firmado teria expirado em 6/4/2012; e

d) utilização de critério inadequado de medição para os serviços de escavação, carga e transporte dos Lotes 1 a 4 (Contratos TT-036/2009-00, 616, 673 e 667/2010).

3. O relatório da auditoria também abordou achados da fiscalização anterior pendentes de solução. As análises e as evidências coletadas sobre o assunto foram remetidas para o TC 005.736/2011-0.

4. Especificamente quanto aos achados desta fiscalização, ao acolher as proposições da então 2ª Secretaria de Fiscalização de Obras - Secob-2, determinei, por meio do despacho à peça 22, a realização das seguintes medidas saneadoras:

a) audiências de Plínio José Gomes, Pedro Katusyoshi Nakayama, Nilson Celso Machado, Félix Junior Alves da Silva e Salatiel Leonardo Rasia da Silva (fiscais da execução de contratos avaliados) para que, no prazo de quinze dias, apresentassem razões de justificativa a respeito dos indícios de irregularidades mencionados no item 2 deste voto, conforme a responsabilidade atribuída a cada um 1 ; e

b) oitivas do Dnit, do Consórcio Fidens/Mendes Júnior (executor das obras do Lote 3) e das empresas Direção Consultoria e Engenharia Ltda. (supervisora das obras dos Lotes 1 e 2) e JDS Engenharia e Consultoria Ltda. (supervisora das obras dos Lotes 3 e 4) a fim de que se manifestassem a respeito dos indícios de irregularidade levantados 2 .

5. Depois de feitas outras diligências (peça 127) e analisadas todas as respostas apresentadas, a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil - SeinfraRodoviaAviação propôs, em essência:

a) converter o presente processo de fiscalização em tomada de contas especial com o objetivo de citar os responsáveis quanto a novos indicativos de medição indevida do serviço de camada drenante de areia no Lote 3 (item 2, alínea a, deste voto); e

b) acatar as razões de justificativa dos responsáveis quanto aos demais pontos (item 2, alíneas b a d).

6. Pela adequação dos exames ora efetuados pela SeinfraRodoviaAviação, adoto os

1 Plínio José Gomes - alíneas a a d; Pedro Katusyoshi Nakayama - alíneas b a d; Nilson Celso Machado - alíneas

b e d; Félix Junior Alves da Silva - alíneas b a d; e Salatiel Leonardo Rasia da Silva - alíneas b e c.

2 Dnit - alíneas a a d; Consórcio Fidens/Mendes Júnior - alíneas a e c; Direção Consultoria e Engenharia Ltda. -

alíneas b e d; e JDS Engenharia e Consultoria Ltda. - alíneas a, b e d.

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fundamentos da instrução como razões de decidir.

7. Certamente, embora a unidade técnica tenha centrado sua análise nas respostas às oitivas e às diligências, sem abordar as razões de justificativa formuladas pelos fiscais ouvidos em audiência, não é a hipótese de impor nesta oportunidade qualquer penalidade aos gestores, notadamente porque:

a) as falhas relacionadas a possível descompasso entre a execução físico-financeira dos contratos de execução e supervisão das obras foram observadas pelo TCU em diversos trabalhos no âmbito do Dnit; as medidas adotadas pela entidade para solucioná-las têm sido objeto de monitoramento por este Tribunal; e, no caso específico, a aplicação da chamada “Curva S” indicou que, para os Lotes 1 e 2, não houve adiantamentos de recursos para a empresa supervisora e, para os Lotes 3 e 4, os pequenos adiantamentos entre os meses de janeiro a maio de 2011 foram pouco significativos diante do valor total do contrato, com a regularização da situação no mês de junho de 2011 (item 2, alínea b);

b) o Contrato TT-036/2009 não estava, como se entendeu à época da fiscalização, encerrado, mas, sim, suspenso; e os problemas que resultaram no achado concernente ao avanço desproporcional das etapas de serviço, por ausência de licitação visando à construção das pontes e de execução de serviços de terraplanagem e pavimentação no Lote 1, encontram-se solucionados ou na iminência de serem resolvidos, segundo informações prestadas pelo Dnit ou obtidas em consultas na internet e no sistema Siac/Dnit (item 2, alínea c); e

c) a SeinfraRodoviaAviação, desta feita, não considerou desarrozoada, no caso concreto, a adoção de metodologia indireta para obtenção de volumes escavados com o emprego de fatores de conversão, ou homogeneização, destacando que não foram efetuados questionamentos neste processo os responsáveis a respeito especificamente de possíveis fragilidades nos valores usados para esses fatores de homogeneização e que, no citado TC 005.736/2011-0, o Tribunal já expediu determinações (Acórdão 826/2015 - Plenário, da minha relatoria) quanto aos achados relativos às medições dos serviços de terraplanagem dos Lotes 1 e 4 identificados naquele processo (item 2, alínea d).

8. Por outro lado, quanto à ocorrência remanescente (item 2, alínea a), em que pese a análise isolada da estaca 1362 não tenha sido suficiente para caracterizar falha generalizada nos serviços de camada de drenagem, não cabe desprezar que as sondagens adicionais realizadas pela Coordenação-Geral de Construção Rodoviária do Dnit em conjunto com a JDS Engenharia e Consultoria Ltda., no período de 5 a 21 de novembro de 2013, no total de 54 furos, indicaram a ausência de areia em dez dos furos (18,5%), situação que sinaliza para a efetiva inexecução contratual. 9. Sobre o ponto, consta que o Dnit estimou em 6.126,27m³ o volume de serviço pago, e não executado, equivalente ao valor de R$ 713.368,50 (11/2007), objeto de glosa na 40ª medição. Porém, a SeinfraRodoviaAviação constatou que a entidade, para calcular o percentual de inexecução, tomou por base o volume de 59.297,975m³ do serviço de camada drenante de areia glosado na 12ª medição, e não, como seria devido, o número de sondagens sem a presença de areia em relação ao número total de sondagens.

10. Além disso, a unidade técnica apontou a existência de indícios de superestimativa de quantidades nas medições do Contrato TT-673/2010, haja vista que a espessura média estimada para fins de medição correspondia ao valor de 1,05m e foi encontrada uma espessura média de 0,50m de areia nos 44 pontos em que foi detectada a presença desse material.

11. Assim, e considerando que a obra em tela já foi concluída, acompanho a proposta de autuar processo de tomada de contas especial, nos termos do art. 41 da Resolução TCU 259/2014, a fim de identificar e citar os responsáveis em face dos indícios de medição indevida do quantitativo de 87.264,64m 3 no serviço de camada drenante que resultou em possível superfaturamento no montante de R$ 10.161.094,27 (em valores de novembro/2007).

12. Ressalte-se a informação constante da instrução de que, no TC 005.736/2011-0, também foram verificados problemas na fiscalização realizada no bojo daquele processo quanto à execução

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desse serviço no Lote 3, os quais levaram este Tribunal a determinar, no mérito, ao Dnit que promovesse a repactuação do Contrato TT-673/2010 para limitar o preço dos serviços de camada drenante de área para fundação de aterros ao valor unitário de R$ 48,59/m 3 (data-base de novembro/2007) e realizar as conciliações financeiras pertinentes entre a importância retida e os pagamento devidos (subitem 9.1 do Acórdão 826/2015 - Plenário, da minha relatoria).

13. O cumprimento dessas medidas está suspenso em função da interposição de recursos ainda não apreciados pelo Tribunal, nos termos do despacho do ministro Aroldo Cedraz datado de 7/3/2017 (peça 452 do TC 005.736/2011-0).

14. Isso, entretanto, não afeta a autuação da TCE, porquanto os indícios de irregularidades coletados nesta fiscalização (medições do serviço com superestimativa da quantidade executada) são diversos dos apurados naquele processo (inadequação da composição de custos do serviço).

15. Quanto às razões de justificativa apresentadas pelo engenheiro do Dnit Plínio José Gomes à peça 66, elas também não foram objeto de análise pontual na instrução da unidade técnica, tendo em vista que os elementos que fundamentaram os indícios de irregularidade ensejadores da atuação de tomada de contas especial passaram a integrar este processo após sua manifestação. Destarte, o exercício do contraditório e da ampla defesa deverá lhe ser garantido no âmbito daquele processo na hipótese de restar confirmada a sua participação em atos que concorreram para o dano ao erário.

16. A propósito, é pertinente registrar que o Consórcio Fidens-Mendes Júnior apresentou memoriais em meu gabinete, por meio dos quais requereu a realização de diligência, antes da conversão do processo em tomada de contas especial, a fim de que lhe seja dada oportunidade para manifestação sobre a nova análise feita pela unidade técnica, “sob pena de nulidade” da decisão a ser proferida.

17. Contudo, a jurisprudência deste Tribunal tem por desnecessária a instauração de contraditório antes da conversão de processo de fiscalização em TCE (Acórdão 696/2014 - Plenário, de minha relatoria, e Acórdãos 735 e 2.960/2015 - Plenário, relatores os ministros Augusto Nardes e Benjamin Zymler, respectivamente, a título ilustrativo). Aliás, o próprio Acórdão 3.239/2012 -Plenário, referido pelo consórcio para fundamentar seu pedido, não deliberou pela realização da diligência cogitada, mas por autorizar a citação dos responsáveis.

18. Por fim, a respeito do novo processo autuado no Dnit para apuração de responsabilidade administrativa do Consórcio Fidens-Mendes Júnior pela inexecução parcial do Contrato TT-673/2010 (50600.SEI/012575/2017-31), a unidade técnica consignou que deveria ser atualizado com as informações que serão produzidas na tomada de contas especial “para que, se for o caso, haja o recálculo das penalidades contratuais”.

19. Porém, entendo que não cabe a este Tribunal adotar qualquer medida sobre o ponto. Eventuais providências sobre o assunto se inserem na seara de atuação do Dnit, que é detentor da competência para aplicação das penalidades administrativas previstas na Lei 8.666/1993 e no ajuste firmado, bem como responsável por avaliar as consequências de possível retardamento nas apurações a seu cargo em face da possibilidade de ocorrência da prescrição da sua pretensão punitiva.

Ante o exposto, ao acolher a proposição constante do item 260, alínea a, da instrução, VOTO por que o Tribunal aprove a minuta de acórdão que submeto à sua deliberação.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 14 de novembro de 2018.

ANA ARRAES

Relatora

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ACÓRDÃO Nº 2625/2018 – TCU – Plenário

1. Processo TC 006.399/2012-6

2. Grupo I – Classe V – Relatório de Auditoria.

3. Interessados/Responsáveis:

3.1. Interessados: Congresso Nacional, Consórcio Fidens-Mendes Júnior (atual Consórcio FDSMendes Júnior - CNPJ 10.862.715/0001-07), Direção Consultoria e Engenharia Ltda. (CNPJ 32.963.001/0001-28) e JDS - Engenharia e Consultoria Ltda. (CNPJ 40.376.139/0001-59).

3.2. Responsáveis: Félix Júnior Alves da Silva (CPF 825.914.233-34), Nilson Celso Machado (CPF 181.879.276-15), Pedro Katusyoshi Nakayama (CPF 315.654.847-20), Plínio José Gomes (CPF 873.210.508-82) e Salatiel Leonardo Rasia da Silva (CPF 917.477.674-68).

4. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit.

5. Relatora: ministra Ana Arraes.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil -SeinfraRodoviaAviação.

8. Representação legal: Alexandre Aroeira Salles (OAB/MG 28.108) e outros representando o Consórcio Fidens-Mendes Júnior; Frederico Peçanha Couto (CPF 325.376.706-04) representando a Direção Consultoria e Engenharia Ltda.; e Felipe Furtado Morais (OAB/RJ 142.387) representando a JDS - Engenharia e Consultoria Ltda.

9. Acórdão:

VISTO, relatado e discutido o processo relativo a auditoria realizada, no âmbito do Fiscobras 2012, com o objetivo de fiscalizar as obras de construção da BR-429/RO, no segmento compreendido entre as cidades de Presidente Médici e Costa Marques (km 78,96 ao km 382,29).

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pela relatora e com fundamento nos artigos , inciso I, 10, § 1º, 11, 12, incisos I e II, e 47 da Lei 8.443/1992 c/c os artigos 157, 198, parágrafo único, 202, incisos I e II e § 1º, e 252 do Regimento Interno e no artigo 41 da Resolução TCU 259/2014, em:

9.1. determinar a autuação de processo apartado de tomada de contas especial, a partir da extração de cópia de peças destes autos, para adoção das providências necessárias ao ressarcimento de prejuízos causados ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit na execução do Contrato TT-673/2010, firmado com o então Consórcio Fidens-Mendes Júnior;

9.2. determinar à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil - SeinfraRodoviaAviação que, no processo a ser autuado:

9.2.1. realize as medidas saneadoras pertinentes a fim de identificar todos os responsáveis pelos indícios de irregularidades quanto aos serviços de camada drenante no âmbito do Contrato TT-673/2010 (BR-429/RO - Lote 3), consistentes em medição a maior do volume de 87.264,64m³ e em desacordo com projeto, com evidências de superfaturamento no montante de R$ 10.161.094,27 (data-base: novembro/2007);

9.2.2. posteriormente proceda à citação dos responsáveis para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem alegações de defesa e/ou recolham aos cofres do Dnit as quantias devidas, encaminhando-lhes cópia do inteiro teor desta deliberação e da instrução a ser proferida, como subsídio para as defesas.

9.3. considerar que as manifestações apresentadas em atendimento às oitivas e diligências realizadas nestes autos permitem afastar a aplicação de penalidades aos gestores ouvidos em audiência quanto aos achados da fiscalização constantes dos subitens 3.2, 3.3 e 3.4 do relatório de auditoria; e

9.4. dar ciência deste acórdão ao ministro dos Transportes, Portos e Aviação Civil, ao Dnit e aos responsáveis indicados no subitem 3.2 acima.

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10. Ata nº 45/2018 – Plenário.

11. Data da Sessão: 14/11/2018 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2625-45/18-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Benjamin Zymler, Augusto Nardes, José Múcio Monteiro e Ana Arraes (Relatora).

13.2. Ministro-Substituto convocado: André Luís de Carvalho.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO ANA ARRAES

Presidente Relatora

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral

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