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15 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - REPRESENTAÇÃO (REPR) : RP 00132920138 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 11 meses
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Inteiro Teor

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 001.329/2013-8

GRUPO II – CLASSE I – Primeira Câmara

TC 001.329/2013-8.

Natureza: Pedido de Reexame (Representação).

Entidade: Fundação Universidade de Brasília (FUB).

Responsáveis: Eduardo Raupp de Vargas (692.427.120-00); Fernando de Azevedo Dantas (289.974.171-34); Francisco Cassiano Sobrinho (207.286.118-72); José Carlos Silvestre de Souza (210.565.871-72); José Sérgio de Souza (119.686.211-72); Marilene Gonçalves Rocha (232.322.771-87); Pedro Murrieta Santos Neto (068.047.801-91); Silvano da Silva Pereira (076.615.411-49).

Representação legal: Luiz Antônio Muller Marques (OAB/DF 33.680), representando Silvano da Silva Pereira e José Sérgio de Souza; Jonas Cecílio (OAB/DF 14.344) e outros, representando Francisco Cassiano Sobrinho; Camila Kellen dos Santos Silvestre de Souza (OAB/DF 36.504), representando José Carlos Silvestre de Souza e Fundação Universidade de Brasília.

SUMÁRIO: PEDIDOS DE REEXAME EM

REPRESENTAÇÃO. NÃO

CONHECIMENTO DE UM DOS RECURSOS. CONHECIMENTO DOS DEMAIS. RAZÕES RECURSAIS INAPTAS A MODIFICAR A DECISÃO ADVERSADA. NEGATIVA DE PROVIMENTO. NOTIFICAÇÃO AOS RECORRENTES.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução de mérito elaborada no âmbito da Secretaria de Recursos (Serur), peça 166, que contou com a anuência do corpo gerencial daquela unidade técnica, peças 167 e 168, a seguir transcrita com os ajustes de forma pertinentes:

INTRODUÇÃO

Cuida-se de pedidos de reexame em representação interposto por Silvano da Silva Pereira (peça 98), José Sérgio de Souza (peça 99) e Francisco Cassiano Sobrinho (peça 129), insurgindo-se contra o Acórdão 1.854/2017-TCU-1 Câmara (peça 72), mantido em sede de embargos declaratórios (Acórdão 4.980/2017-TCU-1 Câmara - peça 102), ocasião em que os responsáveis foram apenados com multa, em razão de irregularidades identificadas no Pregão Eletrônico PRC/FUB 419/2009 da Fundação Universidade de Brasília.

2. Eis o extrato da decisão recorrida (Acórdão 1.854/2017-TCU-1 Câmara - peça 72):

9.1. conhecer a presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade aplicáveis à espécie, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

9.2. à luz do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992, considerar revel Pedro Murrieta Santos Neto, para todos os efeitos, dando-se prosseguimento ao processo;

9.3. acatar as razões de justificativa de Marilene Gonçalves Rocha;

9.4. rejeitar as razões de justificativa dos responsáveis discriminados abaixo, aplicando-lhes, com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, a multa indicada a seguir, fixando

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prazo de 15 (quinze) dias, a contar da ciência da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das correspondentes quantias ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente a partir do dia seguinte ao do término do prazo estabelecido, até a data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor:

9.4.1. José Carlos Silvestre de Souza - R$ 10.000,00;

9.4.2. José Sérgio de Souza - R$ 10.000,00;

9.4.3. Silvano da Silva Pereira - R$ 10.000,00;

9.4.4. Fernando de Azevedo Dantas - R$ 3.000,00;

9.4.5. Francisco Cassiano Sobrinho - R$ 3.500,00;

9.4.6. Eduardo Raupp de Vargas - R$ 3.500,00;

9.5. aplicar, com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, multa de R$ 7.000,00 a Pedro Murrieta Santos Neto, fixando prazo de 15 (quinze) dias, a contar da ciência da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da quantia ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente a partir do dia seguinte ao do término do prazo estabelecido, até a data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor:

9.6. determinar, desde logo, caso não atendida a notificação, o desconto da dívida nos vencimentos, salários ou proventos do responsável, observados os limites previstos na legislação pertinente, nos termos do art. 28, inciso I, da Lei 8.443/1992;

9.7. autorizar, desde logo, caso não seja possível o supracitado desconto, a cobrança judicial da dívida, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992;

9.8. com base no art. 7º da Resolução-TCU 265/2014, dar ciência à Fundação Universidade de Brasília que a ausência de publicação do extrato do edital do pregão 419/2009 em jornal diário de grande circulação feriu os princípios constitucionais da publicidade e da isonomia, e foi de encontro ao art. 21, inciso III, da Lei 8.666/1993, e ao art. 17, inciso II, do Decreto 5.450/2005;

9.9. alertar o Min. Vital do Rego, relator do TC 042.149/2012-6, relativo à prestação de contas da Fundação Universidade de Brasília afeta ao exercício de 2011, sobre a aplicação de multa, nos presentes autos, a Francisco Cassiano Sobrinho e Eduardo Raupp de Vargas, tendo em vista que esses agentes constam como responsáveis naquele processo;

9.10. enviar cópia da presente deliberação à Fundação Universidade de Brasília, aos responsáveis e ao representante;

9.11. arquivar os presentes autos, com base no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU, sem prejuízo de que a unidade instrutiva monitore a deliberação.

HISTÓRICO

3. Inicia-se o processo com representação formulada pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, narrando irregularidades na contratação da empresa Moura Transportes Ltda. (Pregão Eletrônico PRC/FUB 419/2009 – processo 23106.01688/2009-45), para aluguel de veículos de transporte de estudantes, tendo sido identificado: indícios de contratação antieconômica, ausência de projeto básico e justificativas, ausência de orçamento básico e restrição a transparência do certame.

4. Os recorrentes exerciam as funções de Prefeito do Campus (Silvano da Silva Pereira e Francisco Cassiano Sobrinho) e Diretor de Serviços Gerais (José Sérgio de Souza), conforme Matriz de Responsabilidade contida na peça 19, a qual também relaciona os respectivos

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fundamentos de audiência dos responsáveis. Após o devido processo legal, os recorrentes foram apenados em sanção de multa pelas irregularidades indicadas, decisão contra a qual se insurgem.

EXAME DE ADMISSIBILIDADE

5. Manifesta-se concordância com os exames de admissibilidade contidos nas peças 131-133 e acolhidos pelo e. Rel. Min. Vital do Rêgo (peça 137), pelo conhecimento dos recursos de Silvano da Silva Pereira e José Sérgio de Souza.

6. Em relação ao recurso de Francisco Cassiano Sobrinho , para o qual não existe instrução específica de admissibilidade: a) não há preclusão consumativa (primeiro recurso interposto); b) o recurso é intempestivo (notificação do acórdão que apreciou os embargos: 21/7/2017 - peça 118; data do aviamento: 20/9/2017 – peça 129); c) estão presentes os requisitos de legitimidade, interesse e adequação. Desta forma, propõe-se a negativa de conhecimento do recurso por intempestividade, uma vez que não foram aduzidas novas provas suficientes para admitir o conhecimento excepcional do recurso.

EXAME DE MÉRITO

7. Da delimitação

8. São questões a serem analisadas no recurso:

a) regularidade do processo licitatório, em função de similitude com licitações realizadas em momento posterior, necessidade do serviço licitado, eventuais benefícios hauridos pelos cofres públicos, bem como a observância dos princípios do interesse público e da eficiência.

b) culpabilidade do recorrentes, sob alegação de ilegitimidade decorrente de crise institucional, ausência de nexo de causalidade e incidência dos princípios da razoabilidade da pena e dignidade da pessoa humana.

Das questões relacionadas à regularidade do processo licitatório

9. Da necessidade do serviço contratado como fundamento para contratação dos serviços de forma ilegal

10. Afirmam os recorrentes que a aquisição de veículos de transporte estimada em R$ 3.000.000,00 não seria suficiente para atender as demandas da nova logística implementada, dispondo de pessoal reduzidos para realizar licitações na modalidade de pregão. Afirmam que o modelo de contratação de veículos de maior porte atenderia a relação de custo-benefício.

Análise

11. Ainda que houvesse demonstração de necessidade do serviço apontado, a irregularidade consiste na licitação sem projeto básico, bem como a realização de licitação por preço global, quando o objeto exigia a elaboração do termo de referência com o preço unitário para cada tipo de veículo licitado, razão pela qual a necessidade do serviço licitado não justifica a licitação realizada em violação aos princípios aplicáveis.

12. A questão da avaliação custo-benefício também não se justifica, uma vez que o custo por passageiro para o ônibus rodoviário é o maior de todos (R$ 0,092), conforme análise contida na instrução da Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto (peça 67), acolhida pelo relator, cujo teor, no que interessa, transcreve-se:

111 No entanto, não é possível afirmar que o transporte por ônibus rodoviário seja o de melhor custo-benefício. Tendo como referência os preços adjudicados em pregão anterior (Pregão 419/2007) e a capacidade de transporte de cada tipo de veículo prevista no edital do certame, verifica-se que o ônibus rodoviário tem o maior custo por passageiro:

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Tabela 4 – Custo por passageiro por tipo de veículo – Pregão 419/2007




Tipo de veículo 

Custo por
quilômetro 

Capacidade do
veículo 

Custo por passageiro
(por km) 

Ônibus rodoviário 

R$ 2,990 

40 

R$ 0,075 

Ônibus urbano 

R$ 1,632 

40 

R$ 0,041 

Micro-ônibus 

R$ 1,390 

25 

R$ 0,056 

Fonte: peça 16, p. 184, 270-271 e 339-340.

112 Mesmo levando em conta o reajuste posterior dos preços, o ônibus rodoviário se mostra o mais oneroso, em termos de custo por passageiro, dentre os tipos de veículo contratados no Pregão 419/2007:

Tabela 5 – Custo por passageiro por tipo de veículo após reajuste – Pregão 419/2007




Tipo de veículo 

Preço reajustado
(por km) 

Custo por passageiro
(por km) 

Ônibus rodoviário 

R$ 3,680 

R$ 0,092 

Ônibus urbano 

R$ 1,950 

R$ 0,049 

Micro-ônibus 

R$ 1,710 

R$ 0,068 

Fonte: peça 16, p. 184 e 386-388.

13. Dos benefícios econômicos em comparações com os Pregões 419/2009 e 714/2014

14. Afirmam os recorrentes que os preços praticados no Pregão 419/2009 foram mais vantajosos em comparação com licitação realizada em momento subsequente (Pregão 714/2014), sendo que a contratação traria vantagens para a Administração.

Análise

15. Em se considerando a distância temporal entre os certames, é evidente que a comparação não tem sentido, uma vez que a inflação do período se mostra um elemento substancial que não foi considerado na comparação. Ao revés, o pregão realizado em 2009, embora com valores menores, possui valores próximos aos valores realizados em 2014, impugnando a alegada vantagem econômica.

16. Ademais, o questionamento que ensejou a penalidade de multa está relacionado a vantagem da aquisição dos veículos para a prestação do serviço, bem como a violação do art. 23, § 1º, da Lei 8.666/1993 e da Súmula TCU 247.

17. Da incidência dos princípios do interesse público e da eficiência na Administração Pública

18. Alegam os recorrentes que os princípios do interesse público e da eficiência justificariam as contratações em comento, uma vez que foi atendida a demanda de implementação do programa MEC-REUNI. Entende que a publicação do edital de licitação em jornais de circulação atentaria contra o princípio da eficiência.

Análise

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19. A necessidade de se concretizar o interesse público não tem precedência sobre o princípio da legalidade, pois aos administradores somente é dada a possibilidade de agir conforme previsão legal, como se extraí da doutrina do direito administrativo: “ Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite ”. (Di Pietro, Direito Administrativo, p. 64).

20. De outra sorte, a necessidade do serviço público não pode ser buscada a qualquer custo, com desobediência das formalidades legais que servem como parâmetros para decisão do administrador, com vistas a concretizar o princípio da eficiência, realizando a máxima atividade pública com a menor quantidade de recursos públicos possível, particularmente no presente caso em que foi demonstrado que o custo por passageiro para o ônibus rodoviário era o de maior custo para a Administração, conforme relatado no item supra.

Das questões relacionadas à culpabilidade dos recorrentes

21. Da legitimidade dos responsáveis na gestão dos recursos públicos da Fundação Universidade de Brasília

22. Alegam os recorrentes que a situação de crise institucional que implicou a renúncia do Reitor e a designação de novo ocupante, bem como a necessidade de suprir deficiências no serviço prestado indicariam a necessidade do contrato, sendo que a contratação foi aprovada por todos os setores responsáveis.

Análise

23. Nenhuma situação de crise institucional justifica a transgressão dos ditames legais necessários a licitação e contratação de serviços necessários a Administração. No caso, há de se destacar que o Parecer da Procuradoria Jurídica afirmou textualmente a ausência de justificativa administrativa para a contratação de atividades que poderiam ser vantajosamente executadas diretamente pela Universidade (peça 2, p. 94), razão pela qual os agentes públicos estavam advertidos da necessidade de uma análise extensa da necessidade do serviço na forma contratada.

24. Ademais, toda licitação pública na modalidade de pregão deve ser precedida de termo de referência (art. 3 , da Lei 10.520/2002), razão pela qual a contratação mediante licitação para a qual não foram elaborados os elementos da fase preliminar viola o dispositivo legal e é passível de sanção, não sendo possível afirmar a falta de legitimidade dos responsáveis nas ações necessárias à obediência da lei:

Lei 10.520/2002

Art. 3º A fase preparatória do pregão observará o seguinte:

I - a autoridade competente justificará a necessidade de contratação e definirá o objeto do certame, as exigências de habilitação, os critérios de aceitação das propostas, as sanções por inadimplemento e as cláusulas do contrato, inclusive com fixação dos prazos para fornecimento ;

II - a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a competição;

III - dos autos do procedimento constarão a justificativa das definições referidas no inciso I deste artigo e os indispensáveis elementos técnicos sobre os quais estiverem apoiados, bem como o orçamento, elaborado pelo órgão ou entidade promotora da licitação, dos bens ou serviços a serem licitados; e

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IV - a autoridade competente designará, dentre os servidores do órgão ou entidade promotora da licitação, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio, cuja atribuição inclui, dentre outras, o recebimento das propostas e lances, a análise de sua aceitabilidade e sua classificação, bem como a habilitação e a adjudicação do objeto do certame ao licitante vencedor.

§ 1º A equipe de apoio deverá ser integrada em sua maioria por servidores ocupantes de cargo efetivo ou emprego da administração, preferencialmente pertencentes ao quadro permanente do órgão ou entidade promotora do evento.

25. Ademais, o fato de existirem licitações anteriores para o mesmo objeto não convalida a situação dos responsáveis, uma vez que o ato ilícito não pode ser juridicamente perfeito, conforme a preleção do Supremo Tribunal Federal: “o erro não constitui precedente útil para imitação” (RMS 4365/DF. DJ em 1º/8/57. Relator: Ministro Antônio Villas Boas).

26. Da caracterização do nexo de causalidade entre a conduta e as irregularidades identificadas

27. Alegam os recorrentes que não estaria evidenciado o nexo de causalidade entre as condutas dos agentes e as irregularidades identificadas, razão pela qual não seria possível apontar a culpabilidade decorrente.

Análise

28. A regra geral da responsabilização no âmbito das Cortes de Contas é a adoção da teoria subjetiva da responsabilidade, com a necessidade de evidenciação do dolo ou culpa na conduta ou na omissão do responsável, conforme se extrai da jurisprudência da Corte:

No âmbito dos processos do TCU, a responsabilidade dos administradores de recursos públicos, com base no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, é de natureza subjetiva, seguindo a regra geral da responsab...