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21 de Setembro de 2018
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    Tribunal de Contas da União TCU - RELATÓRIO DE AUDITORIA (RA) : RA 01736820162 - Inteiro Teor

    Tribunal de Contas da União
    mês passado

    Inteiro Teor

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    GRUPO I – CLASSE V – Plenário

    TC 017.368/2016-2

    Natureza: Relatório de Auditoria.

    Órgãos/Entidades: Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A.; Amazonas Distribuidora de Energia S.A.; Amazonas Geração e Transmissão de Energia S.A.; Amazônia Azul Tecnologias de Defesa S.A.; Banco da Amazônia S.A.; Banco do Brasil S.A.; Banco do Nordeste do Brasil S.A.; Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social; e diversos órgãos e entidades da Administração Pública Federal.

    Representação legal: Cleocimar Pedroso de Jesus e outros, representando Amazonas Geração e Transmissão de Energia S.A.; Ricardo Medeiros e outros, representando Furnas Centrais Elétricas S.A.; Eduardo Roberto Stuckert Neto (15.214/OAB-DF) e outros, representando Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária; Juliana Calixto Pereira (130.070/OAB-RJ), representando Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social; Sofia Alice Spano (186.683/OAB-RJ) e outros, representando Casa da Moeda do Brasil; Pedro Figueiredo Sodré e outros, representando Indústrias Nucleares do Brasil S.A.; Raphaela Cristina Nascimento Perini Rodrigues (129398/OAB-RJ) e outros, representando Petróleo Brasileiro S.A.

    SUMÁRIO: AUDITORIA. AVALIAÇÃO DO GRAU DE ADERÊNCIA DOS PORTAIS NA INTERNET DE 135 ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS À LEGISLAÇÃO DE TRANSPARÊNCIA. DEFICIÊNCIA NA DIVULGAÇÃO EM PÁGINAS DE TRANSPARÊNCIA DE INFORMAÇÕES COMPLETAS, ATUALIZADAS E DE FÁCIL ACESSO SOBRE LICITAÇÕES E CONTRATOS, RECEITAS E DESPESAS, EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA FINANCEIRA, PAGAMENTO DE REMUNERAÇÃO, DIÁRIAS E PASSAGENS. INSUFICIÊNCIA DA DIVULGAÇÃO DE INFORMAÇÕES FINALÍSTICAS. BAIXA ADOÇÃO DA CARTA DE SERVIÇOS

    O USUÁRIO. DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIAS.

    RELATÓRIO

    Trata-se de fiscalização que teve por objetivo avaliar o grau de aderência dos portais na internet de 135 organizações públicas federais à legislação de transparência, notadamente à Lei de Acesso à Informação - LAI, bem como às boas práticas definidas em guias de implementação e de avaliação de portais de transparência.

    2. Foram objeto de avaliação deste trabalho os aspectos relacionados à publicação de diversas informações sobre a atividade administrativa das organizações públicas cuja divulgação é obrigatória; a transparência das informações sobre a atuação finalística dos órgãos e entidades e as informações específicas sobre a gestão das empresas estatais federais; e aspectos relacionados à participação popular e à transparência passiva, com destaque para o Serviço de Informações ao Cidadão (SIC).

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    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    3. Transcrevo a seguir, com os ajustes de forma pertinentes, o relatório elaborado no âmbito da Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação – Sefti (peça 750), que contou com a anuência do corpo dirigente daquela unidade técnica (peças 751 e 752):

    II. Introdução

    II.1. Deliberação que originou o trabalho

    4. A realização da presente auditoria, de natureza conformidade, foi aprovada pelo Acórdão 1.431/2016–TCU–Plenário (TC 013.734/2016-4), em sessão extraordinária de caráter reservado, de 1º/6/2016, com o objetivo de avaliar a conformidade dos portais eletrônicos institucionais de órgãos públicos e empresas estatais federais com requisitos legais e com boas práticas de transparência pública.

    5. O referido acórdão determinou ainda que, previamente ao início da fase de execução da auditoria, a Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) apresentasse ao Ministro-Relator as principais linhas definidas na fase de planejamento, ao que se procedeu em reunião realizada em 9/8/2016 entre a equipe de coordenação da auditoria e o Relator do processo, Ministro Augusto Nardes. Na ocasião, o Relator aprovou o planejamento dos trabalhos e orientou que fossem solicitados, formalmente, comentários dos gestores de cada uma das organizações avaliadas acerca dos resultados preliminares obtidos no âmbito da fiscalização.

    II.2. Visão geral do objeto

    6. A promoção da transparência e do acesso à informação é considerada medida indispensável para o fortalecimento da democracia e para a melhoria da gestão pública. Com base nesse preceito, cada vez mais a sociedade brasileira vem reconhecendo a importância de um Brasil mais transparente, nos âmbitos federal, estadual, municipal ou de qualquer ente que administre recursos públicos.

    7. Não se trata apenas de uma linha de ação governamental, mas sobretudo de um princípio assegurado pela Constituição Federal (CF), que possibilita o exercício concreto do controle social sobre a gestão pública. No âmbito da Administração Pública, a transparência normalmente se dá de duas formas:

    a) Transparência ativa: é a divulgação de dados por iniciativa do próprio setor público, ou seja, quando são tornadas públicas informações, independente de requerimento, utilizando principalmente a internet. As seções de acesso a informações dos sítios eletrônicos de órgãos e entidades públicos, bem como os portais de transparência são exemplos de transparência ativa. Essa divulgação proativa de informações de interesse público tem o potencial de evitar o acúmulo de pedidos de acesso à informação formulados pelos cidadãos sobre temas semelhantes, reduzindo, portanto, o esforço empreendido pela Administração Pública na tarefa de processar e responder esses pedidos.

    b) Transparência passiva: é a disponibilização de informações públicas em atendimento a demandas específicas de uma pessoa física ou jurídica, como, por exemplo, respostas a pedidos de informação registrados para determinado Ministério, seja de forma presencial (por meio do Serviço de Informações ao Cidadão – SIC) ou eletrônica (mediante uso do Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão – e-SIC).

    8. Na presente auditoria, delimitou-se como escopo a divulgação ativa, por meio dos portais eletrônicos dos órgãos fiscalizados, de dados sobre receitas, despesas, remuneração de servidores, licitações, contratos, entre outros, bem como o atendimento aos interessados e à sociedade em geral no que tange aos pedidos de acesso à informação. Também foram avaliados aspectos de usabilidade e de acessibilidade dos portais que influenciam na localização das informações públicas.

    Legislação sobre transparência

    9. A primeira referência normativa aplicável ao objeto da auditoria é a Constituição

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    Federal, mais especificamente o Art. 5º, XXXIII, e o Art. 37, § 3º, II. Esses dispositivos tratam, respectivamente: do direito do cidadão de receber dos órgãos públicos informações de seu próprio interesse, bem como de interesse coletivo ou geral; e do direito de acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo.

    10. Posteriormente, por meio da edição de uma série de normas infraconstitucionais, o dever de transparência das contas públicas se tornou mais explícito e detalhado. A Lei Complementar (LC) 101/2000 (Lei de Responsabilidade FiscalLRF), por exemplo, determinou que planos, orçamentos e prestações de contas devem ter ampla publicidade “em meios eletrônicos de acesso público” (Art. 48).

    11. Por sua vez, a LC 131/2009, que alterou a LRF, explicitou ainda mais esse dever, prevendo a obrigação de que todos os municípios brasileiros disponibilizassem suas informações financeiras em tempo real, contendo, por exemplo, “disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado” (Art. 48-A, I, da LRF).

    12. Cita-se, também, como importante marco na transparência pública brasileira o Decreto 5.842/2005, que regulamentou a implantação do Portal da Transparência do Governo Federal i , por meio do qual são apresentadas ao cidadão informações sobre a aplicação de recursos públicos federais, a partir da consolidação de dados de programas e ações de governo oriundos de diversos órgãos Poder Executivo Federal. Por meio das consultas disponíveis, é possível obter dados sobre gastos diretos do Governo Federal; transferências de recursos da União para Estados e Municípios; convênios com pessoas físicas, jurídicas ou entes governamentais; previsão e arrecadação de receitas; e gastos com servidores públicos. Além disso, relaciona as empresas que sofreram sanção pela Administração Pública Federal e também por Estados brasileiros, por meio do Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (Ceis).

    13. Além do Portal da Transparência, que apresenta ao cidadão, em um único sítio, informações sobre a aplicação de recursos públicos federais, a partir da consolidação de dados oriundos de diversos órgãos, o Governo Federal também disponibiliza as Páginas de Transparência Pública ii , que apresentam dados referentes a despesas realizadas pelos órgãos e entidades da APF, com informações sobre execução orçamentária, licitações, contratos, convênios, diárias e passagens, apresentadas de forma segmentada por órgão ou entidade e complementam as informações disponíveis no Portal da Transparência, com atualização mensal, em cumprimento à determinação expressa no Decreto 5.482/2005 e na Portaria Interministerial – CGU/MPOG 140/2006.

    14. Os dados são obtidos dos sistemas estruturadores do Governo Federal (Siafi, Siest, Siasg e SCDP) diretamente pelo Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU). As informações que não estiverem contidas nestes sistemas devem ser encaminhadas à CGU pelos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal.

    15. Em atendimento à LRF, tanto o Poder Judiciário, com base na Resolução – 102/2009 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), quanto o Ministério Público da União, com fulcro na Resolução – 86/2012 do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), também implementaram seus portais de transparência iii,iv . Já os órgãos do poder Legislativo Federal, em geral, publicam as respectivas informações exigidas pela LRF em seus próprios portais.

    16. O arcabouço jurídico referente à transparência no Brasil foi fortalecido com a edição da LAI (Lei 12.527/2011), que, no âmbito do Poder Executivo Federal, foi regulamentada pelo Decreto 7.724/2012. A referida lei criou mecanismos que possibilitam a qualquer pessoa, física ou jurídica, sem necessidade de apresentar motivo, o recebimento de informações públicas gerenciadas por órgãos e entidades governamentais.

    17. A LAI, em conjunto com o decreto que a regulamenta, exigiu a criação da Página de

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    Acesso à Informação, que é de responsabilidade do próprio órgão/entidade (arts. 7º e , da LAI, c/c art. do Decreto 7.724/2012), em que deve constar indicação de link para o Portal da Transparência e/ou para a Página da Transparência do órgão/entidade, no caso de despesas, licitações e contratos. As organizações públicas do Poder Executivo Federal que não possuem Páginas de Transparência e/ou informações no Portal da Transparência devem divulgar as informações em seus próprios sites. Além disso, na Página de Acesso à Informação, o órgão/entidade pode, a seu critério, inserir outras informações que julgar pertinentes.

    18. Além dos normativos já citados, foram utilizados como critérios de auditoria dispositivos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para elaboração do orçamento de 2016 (Lei 13.242/2015), e, no caso particular das empresas estatais, a recente Lei 13.303/2016, que dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública e da sociedade de economia mista, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que, entre outros aspectos, impõe requisitos de transparência a essas empresas. No plano infralegal, há dispositivos afetos à transparência pública em decretos, resoluções e outros normativos relacionados como critério em cada um dos achados e no Apêndice I deste relatório.

    19. Por fim, a equipe de auditoria utilizou, como critério para avaliação dos portais, algumas boas práticas para publicação ativa de informações da gestão pública, tais como o “Guia para publicação proativa de informações nos portais eletrônicos dos órgãos e entidades do poder executivo federal” v – 4ª versão (peça 511) e 5ª versão (peça 747), o “Manual do Portal da Transparência do Ministério Público” – 4ª edição (peça 512), e o “Manual do Índice de Transparência do Legislativo” (peça 513), entre outros documentos relacionados no Apêndice I deste relatório.

    II.3. Objetivo e questões de auditoria

    20. Preliminarmente, cabe esclarecer que o objeto desta auditoria foram as Páginas de Acesso de Informação de um conjunto de órgãos e entidades públicos, que devem ser criadas por exigência da LAI, e não os Portais de Transparência de cada Poder ou Páginas de Transparência dos órgãos e entidades. Esses portais e páginas de transparência, portanto, foram avaliados somente de forma subsidiária, na medida em que provessem as informações requeridas pelos normativos e manuais de boas práticas de transparência.

    21. Assim, a presente auditoria teve por objetivo avaliar o nível de transparência dos portais eletrônicos oficiais de órgãos, em nível federal, dos Poderes Judiciário e Legislativo, inclusive o Tribunal de Contas da União, bem como de órgãos do Ministério Público da União e de empresas estatais vinculadas ao Poder Executivo Federal. Ressalte-se que os portais dos órgãos da administração direta, das fundações e das autarquias do Poder Executivo Federal não foram inseridos no escopo deste trabalho.

    22. Nesse contexto, formularam-se as seguintes questões de auditoria:

    a) Questão 1: O site atende aos requisitos gerais e de conteúdos mínimos estabelecidos pela legislação?

    b) Questão 2: São divulgadas informações institucionais e organizacionais no site?

    c) Questão 3: O site disponibiliza informações sobre ações e programas?

    d) Questão 4: O site disponibiliza informações sobre convênios e transferências?

    e) Questão 5: O site disponibiliza informações sobre receitas, despesas e execução orçamentária?

    f) Questão 6: O site disponibiliza informações sobre licitações e contratos?

    g) Questão 7: O site disponibiliza informações sobre despesas com diárias e passagens de servidores e autoridades?

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    h) Questão 8: O site divulga a relação nominal e a remuneração de seus servidores e autoridades?

    i) Questão 9: O site divulga informação sobre classificação e desclassificação de informações conforme exigências da LAI?

    j) Questão 10: O site provê informações e implementa mecanismos para participação social?

    k) Questão 11: São disponibilizados no site instrumentos de gestão fiscal?

    l) Questão 12: Que informações/ ferramentas para acompanhamento das ações finalísticas são disponibilizados no site de transparência?

    m) Questão 13: Disponibiliza informações sobre acesso físico a Serviço de Informação ao Cidadão (SCI) e disponibiliza e-SCI?

    n) Questão 14: Que informações de transparência são divulgadas pelas empresas estatais?

    II.4. Metodologia utilizada

    23. Para a realização deste trabalho, foram seguidos os normativos institucionais que tratam das fiscalizações no âmbito do TCU, em especial os documentos intitulados “Padrões de Auditoria de Conformidade”, aprovado pela Portaria-Segecex 26, de 19/10/2009, “Orientações para Fiscalizações de Orientação Centralizada” – aprovado pela Portaria Adplan 2, de 23/8/2010 e “Normas de Auditoria do TCU” (NAT), aprovada por meio da Portaria-TCU 280, de 8/12/2010, posteriormente alterada pela Portaria-TCU 168, de 30/6/2011.

    24. Na fase de planejamento dos trabalhos, pesquisou-se o arcabouço jurídico relativo ao direito de acesso à informação e foram levantadas informações acerca da legislação, estrutura e funcionamento das entidades fiscalizadas, que foram utilizadas como base para elaboração de minuta da matriz de planejamento dos trabalhos de auditoria e da minuta de questionário de avaliação dos portais. As referências legais foram relacionadas no documento “referências normativas do questionário” (peça 509), disponibilizado no portal eletrônico do TCU vi .

    25. Devido à abrangência e relevância social do tema, bem como à grande quantidade de organizações fiscalizadas (135), a auditoria foi realizada sob a sistemática de Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), em consonância com o item 3, parágrafo 14, do documento “Orientações para Fiscalizações de Orientação Centralizada”, elaborado pelo Tribunal.

    26. A FOC foi coordenada pela Sefti, atuando conjuntamente com as seguintes secretarias de controle externo do TCU: Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado (SecexAdministração), Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública (SecexDefesa), Secretaria de Controle Externo da Administração Indireta no Rio de Janeiro (SecexEstataisRJ), antiga Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária, Hídrica e Ferroviária (SeinfraHidroFerrovia) e antiga Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Petróleo, Gás Natural e Mineração (SeinfraPetróleo), bem como das secretarias regionais de controle externo do TCU nos estados do Ceará, Espírito Santo, Maranhão, Mato Grosso, Minas Gerais, Pará, Piauí, Pará, Rio de Janeiro e Rondônia, totalizando dezesseis unidades técnicas participantes.

    27. Conforme o item 2.2 da Portaria Adplan 2, a FOC foi realizada na modalidade “Relatório Único”, em que, ao invés de serem elaborados relatórios individualizados pelas unidades executoras, é construído, pela unidade orientadora (no caso a Sefti), apenas o relatório consolidado, com base nos dados coletados por todas unidades durante a fase de execução dos trabalhos. (...)

    30. Em resumo, o desenvolvimento da FOC se deu em três fases:

    a) avaliação piloto realizada pela Sefti, por meio de aplicação de questionário contemplando requisitos de transparência dos portais eletrônicos de quatro organizações

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    representativas de cada um dos grupos fiscalizados (Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Estatais), cujos resultados possibilitaram o aprimoramento do questionário e subsidiaram a elaboração de um guia de aplicação (peça 510), disponibilizado em área própria do portal do TCU vii ;

    b) distribuição do questionário e do guia de aplicação às unidades técnicas participantes da FOC para subsequente aplicação da metodologia de avaliação da transparência dos portais dos demais órgãos e entidades;

    c) coleta de dados durante a fase de execução, ocorrida entre 8/8/2016 a 23/9/2016, aplicando-se o questionário desenvolvido com auxílio da ferramenta de pesquisa Lime Survey;

    d) envio dos resultados preliminares das avaliações dos portais de cada uma das organizações para comentários dos respectivos gestores e posterior ajuste e consolidação dos resultados, com base nas respostas (etapa ocorrida entre 26/9/2016 e 17/1/2017).

    31. Foram avaliados os portais eletrônicos de 135 organizações, na esfera federal, listadas no Apêndice III, que foram combinadas em quatro grupos, mantendo-se o objetivo de facilitar a análise das informações e possibilitar a comparação do desempenho de cada organização em relação ao seu segmento de atuação, conforme discriminado na tabela a seguir:

    Tabela 1 - Órgãos e entidades cujos portais foram avaliados




    GRUPO 

    ÓRGÃOS E ENTIDADES 

    JUD (65 órgãos) 

    Supremo Tribunal Federal e os 4 Tribunais Superiores –
    Superior Tribunal de Justiça (STJ), Tribunal Superior do
    Trabalho (TST), Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e Superior
    Tribunal Militar (STM); 5 Tribunais Regionais Federais; 27
    Tribunais Regionais Eleitorais; 24 Tribunais Regionais do
    Trabalho, e três conselhos federais: Conselho Nacional de
    Justiça (CNJ), Conselho da Justiça Federal (CJF) e Conselho
    Superior da Justiça do Trabalho (CSJT) 

    LEG (3 órgãos) 

    Senado Federal, a Câmara dos Deputados e o Tribunal de
    Contas da União 

    MPU (5 órgãos) 

    Ministério Público Federal (MPF), Ministério Público do
    Trabalho (MPT), Ministério Público Militar (MPM), Ministério
    Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT) e Conselho
    Nacional do Ministério Público (CNMP) 

    EST (62 entes) 

    15 Empresas e Sociedades de Economia Mista Dependentes do
    Tesouro Nacional e
    47 Empresas e Sociedades de Economia Mista Não Dependentes
    do Tesouro Nacional 

    TOTAL: 135 órgãos 

    e entidades 

    32. Devido a limitações de recursos e por estratégia metodológica, não foi incluído no escopo a avaliação da transparência dos portais das organizações que integram a administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo Federal, considerando-se, ainda, que a CGU tem acompanhado a evolução das ações de transparência no âmbito daquele Poder. Também por limitações operacionais, foram avaliadas 62 empresas das 154 empresas estatais, sendo 15 dependentes e 47 não dependentes do Tesouro Nacional. Todas as controladas diretamente pela União foram avaliadas, além de algumas controladas indiretamente. Foram avaliadas todas as empresas participantes do Levantamento de Governança de TI 2016 realizado pelo TCU. A relação das empresas consta do Apêndice I deste relatório.

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    33. Ainda em função das limitações existentes, não foi possível avaliar os portais de algumas empresas subsidiárias de empresas estatais que atuam no setor concorrencial e no setor financeiro. Foram verificados os portais das empresas controladoras dos grupos Petrobras, Eletrobras, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal e mais dezoito subsidiárias desses grupos, que são controladas somente de forma indireta pela União.

    34. Cumpre destacar que os resultados obtidos pela equipe de auditoria constituem um diagnóstico da transparência dos portais das organizações fiscalizadas no período em que a avaliação foi realizada, processo iniciado em agosto de 2016 e finalizado em janeiro de 2017, de modo que as situações observadas no curso da auditoria podem ter sido modificadas desde então. Posteriormente, entre setembro de 2017 e janeiro de 2018, vários requisitos de transparência dos portais foram reavaliados, conforme detalhado nos parágrafos 36-38 deste relatório.

    35. Um dos resultados da auditoria consistiu na elaboração de um índice para demonstrar o grau de transparência dos portais avaliados, calculado pela soma da multiplicação de valores atribuídos para as respostas por pesos para as perguntas e seções do questionário. A sistemática completa para o cálculo desse índice está descrita no Apêndice IV deste relatório. Os pesos foram atribuídos com base na metodologia adotada pela Enccla, considerando, também, opiniões dos auditores que participaram da FOC.

    36. Após o recebimento da versão final do relatório final produzido pela Unidade Técnica, o Ministro-Relator, mediante Despacho datado de 15/9/2017 (peça 547), determinou a adoção de algumas medidas para o saneamento dos presentes autos, a fim de que pudessem ser submetidos à apreciação do Plenário (peça 547, p. 2). Tais ajustes envolviam, em síntese, a juntada aos autos das respostas da avaliação preliminar de cada organização, de todos os comentários apresentados pelas organizações (peças 548; 550-578; 580-611) e a análise dos comentários de forma sucinta, para cada organização. As respostas preliminares, os comentários dos gestores sobre a avaliação preliminar, bem como o resultado final após análise desses comentários foram juntados em um único formulário para cada organização (peças 612-746).

    37. Por fim, foram feitos os ajustes na tabulação dos resultados do relatório, conforme recomendação do gabinete na segunda parte do item 34.4, separando os critérios de avaliação de cumprimento em “cumpre” e “cumpre parcialmente”, quando avaliados de forma conjunta, visto que não foi possível, a posteriori, fazer a gradação do critério “cumpre parcialmente” em níveis de maturidade, conforme trabalho de definição do índice de governança, visto que a metodologia adotada no presente trabalho foi diferente.

    38. Ainda importa esclarecer que, em função das demandas do Gabinete do Ministro Relator, foram feitas reavaliações de vários portais objeto da presente auditoria, com base nos comentários dos gestores sobre as avaliações preliminares das entidades. Nesse ínterim, vários sítios foram atualizados ou foram completamente reestruturados e corrigiram falhas ou sofreram melhorias, a partir das constatações apontadas na avaliação preliminar do Tribunal, o que já configura resultado relevante da ação de controle externo. Essas mudanças também foram consideradas na reavaliação dos portais, que foi finalizada em janeiro de 2018.

    Questionário de avaliação de transparência

    39. Para fins de elaboração da minuta de questionário utilizado para verificar a aderência dos portais institucionais à legislação de transparência, a primeira referência metodológica utilizada pela equipe de auditoria foi o questionário desenvolvido pelo Grupo de Trabalho da Ação 1/2016 da Enccla para avaliar a transparência dos portais de órgãos dos poderes legislativos e dos tribunais de contas.

    40. Também foi utilizado como referência o questionário elaborado no âmbito da auditoria de conformidade realizada pela Secretaria de Controle Externo do Rio Grande do Sul (Secex -RS), para avaliar o cumprimento da LAI pelos conselhos federais e regionais de fiscalização das atividades profissionais (peça 514), que resultou na prolação do Acórdão 96/2016–TCU–Plenário

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    (TC 014.856/2015-8).

    41. Com base nas premissas e critérios das metodologias citadas, e considerando o objetivo da auditoria, foi elaborada minuta do questionário da presente auditoria, composto por questões que abordam os seguintes aspectos:

    a) atributos da informação e requisitos do sítio eletrônico;

    b) conteúdo mínimo a ser disponibilizado pelo órgão/entidade, por determinação legal, independentemente de solicitação (transparência ativa);

    c) organização de serviço de informações ao cidadão – SIC (transparência passiva).

    42. Considerando a necessidade de avaliação de um universo mais abrangente de organizações e para permitir maior detalhamento da avaliação de itens de conformidade, foram elaboradas 116 questões, agrupadas em 3 seções e subdivididas em 14 tópicos, compreendendo 116 perguntas, conforme resumido na tabela a seguir:

    Tabela 2 - Estrutura do questionário de avaliação




    Transparência ativa
    (103 itens) 

    Transparência passiva
    (4 questões) 

    Transparência nas Estatais –
    questões específicas (9 questões) 

    1. Aderência à LAI
    (questões gerais)
    2. Institucional
    3. Ações e programas
    4. Convênios e
    transferências
    5. Receitas e despesas
    6. Diárias e passagens
    7. Servidores e
    autoridades
    8. Informações
    classificadas
    9. Participação popular
    10. Instrumentos de
    gestão fiscal
    11.Atividade finalística 

    1. Serviço de informação
    ao cidadão (SIC)
    2. Serviço eletrônico de
    informação ao cidadão (e-SIC) 

    1. Conformidade com a Resolução –
    CGPAR 5/2015
    2. Conformidade com o Estatuto
    Jurídico das Estatais (Lei
    13.303/2016) 

    43. Para o questionário aplicado na presente fiscalização, definiu-se quatro valores possíveis para as respostas: "cumpre", "cumpre parcialmente", "não cumpre" e "não se aplica", com o intuito de permitir uma avaliação com mais níveis de sensibilidade sobre o atendimento dos requisitos de transparência. Registre-se que, para cada uma dessas respostas, foram associados valores utilizados para o cálculo do índice de transparência mencionado no parágrafo 35 deste relatório.

    44. Importa ressaltar ainda que foram incorporadas novas questões ao questionário de avaliação de transparência, que foram respondidas a partir de questionamentos complementares submetidos aos órgãos, juntamente com os ofícios que encaminharam as avaliações preliminares para comentários dos gestores, e cuja versão final consta do Apêndice I, deste relatório.

    II.5. Limitações inerentes à auditoria

    45. A mais relevante limitação inerente ao presente trabalho de auditoria decorre do fato de o trabalho ter focado apenas nos portais das instituições, de modo que as constatações, via de regra, não puderam ser corroboradas por outras informações complementares, ou outras evidências, especialmente no que diz respeito aos atributos das informações como atualidade ou completude

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    dos dados.

    46. Durante a execução dos trabalhos, com base nas respostas dos órgãos avaliados e comentários dos auditores que aplicaram os questionários de avaliação, também constatou-se a inviabilidade da avaliação complementar de critérios relativos à completude, facilidade de acesso, atualização e existência de série histórica, presentes em cada seção do questionário de transparência, visto que em alguns casos os critérios não eram aplicáveis ou então eram difíceis de avaliar de forma objetiva, por falta de critérios comuns ou ainda pela falta de atributos das informações, tais como a data de atualização ou a fonte de origem dos dados. Por essa razão, ainda que tenham sido incluídos de maneira individualizada no questionário de transparência, tais critérios (completude, facilidade de acesso, atualização e existência de série histórica) foram considerados em conjunto na avaliação do cumprimento de cada item, quando pertinente, não sendo consideradas na avaliação final as notas específicas para esses critérios.

    47. Outra limitação dos trabalhos se refere à impossibilidade de avaliar a transparência dos portais de algumas empresas estatais face às seguintes razões:

    a) três empresas estatais federais foram privatizadas (Instituto de Resseguros do Brasil – IRB, Espírito Santo Centrais Elétricas – Escelsa e a Companhia Energética de GoiásDistribuição S/A – CELG) e uma empresa foi incorporada à Petrobras (Companhia Petroquímica de Pernambuco – Petroquisa);

    b) em razão de restrições operacionais da unidades que fariam a avaliação de três empresas do grupo Petrobras, não foram avaliadas as seguintes organizações: Petrobras Distribuidora; Transportadora Brasileira Gasoduto Bolívia – Brasil S/A; e Liquigás Distribuidora S/A, e da Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM).

    II.6. Benefícios estimados da fiscalização

    48. Os benefícios estimados da presente auditoria são o aprimoramento da transparência das organizações fiscalizadas por meio da implementação de medidas para melhorar a forma de divulgação de dados e de atendimento às demandas dos cidadãos, o que já foi possível observar durante o trabalho, conforme atestam informações fornecidas pelos órgãos de que já iniciaram a realização de aprimoramentos nos seus respectivos portais. Ademais, o aperfeiçoamento da transparência, com a divulgação de dados relevantes e confiáveis, tem o potencial de facilitar o controle exercido tanto pelas entidades fiscalizatórias quanto pela sociedade como um todo, possibilitando ainda uma crítica qualificada da gestão dos recursos públicos envolvidos.

    III. Achados de auditoria

    III.1 Achado 1: Falha na divulgação de informações públicas exigidas pela legislação de transparência e recomendadas pelas boas práticas

    Situação encontrada

    49. Na avaliação realizada, verificou-se que muitas organizações deixam de divulgar ou publicam de forma insuficiente, em seus respectivos portais na internet, informações exigidas pela legislação e recomendadas pelas boas práticas de transparência.

    50. A não publicação dessas informações, além de configurar afronta ao direito fundamental de acesso à informação de interesse público, dificulta a tarefa de fiscalizar: a aplicação de recursos em programas, ações e projetos governamentais; a execução dos procedimentos licitatórios; a arrecadação da receita pública; bem como as despesas com os servidores públicos, em especial no que tange ao pagamento de salários, diárias e passagens.

    Licitações e contratos

    51. A Lei de Acesso à Informação, em seu Art. 8º, IV, determina expressamente a obrigatoriedade dos órgãos e entidades da administração pública divulgarem informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como todos os contratos celebrados.

    9

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    52. Ademais, o Art. 10 da Portaria Interministerial – MP/CGU 140/2006 estabelece que, para as licitações, devem ser publicadas nas páginas de transparência pública as seguintes informações: objeto, modalidade, situação, número da licitação e número do processo. Em relação aos contratos, o referido normativo dispõe que devem ser divulgados o número do contrato, o número do processo, a modalidade, o nome do contratado, o objeto, a vigência, o valor, a situação e os aditivos.

    53. A Resolução – CNMP 86/2012, no Art. 5º, II, também elenca os campos que deverão ser disponibilizados no Portal da Transparência dos órgãos do Ministério Público. Além dos enumerados anteriormente, constam ainda, em relação a licitações, os campos tipo e resultado.

    54. A despeito da regulamentação sobre o tema no âmbito dos órgãos fiscalizados, verificouse que, quase cinco anos após a entrada em vigor da LAI, muitas organizações ainda não cumprem o disposto na legislação, conforme resultados apresentados na tabela a seguir.

    Tabela 3 - Transparência sobre licitações e contratos (geral)



      
    Sim 

    Parcial 

    Não 

    Não foi
    possível
    avaliar 

    Divulga informações concernentes a
    procedimentos licitatórios 

    64,44% 

    25,19% 

    10,37% 


    Pública ao menos Modalidade; Data;
    Valor; Número/ano edital; Objeto;
    Situação; Resultado 

    39,26% 

    43,7% 

    14,07% 

    2,96% 

    Pública editais na íntegra 

    63,07% 

    11,85% 

    21,48% 

    2,96% 

    Possui recurso de pesquisa de licitações 

    23,7% 

    5,19% 

    67,41% 

    3,7% 

    Divulga informações concernentes a
    contratos 

    75,56% 

    8,89% 

    15,56% 

    – 

    Pública ao menos Valor; Objeto;
    Identificação do contratado; Vigência;
    Aditivos 

    62,96% 

    18,52% 

    10,37% 

    – 

    Pública contratos na íntegra 

    37,04% 

    2,96% 

    51,85% 

    8,15% 

    Possui recurso de pesquisa de contratos 

    34,07% 

    2,96% 

    51,85% 

    8,15% 

    Há divulgação de atas de registro de
    preços próprias ou adesões 

    51,85% 

    20% 

    25,93% 

    2,22% 

    55. Com base nos dados apontados na tabela, observa-se que 10,37% das organizações ainda não divulgam informações sobre seus procedimentos licitatórios e 15,56% não divulgam informações concernentes a contratos. Em alguns casos não foi possível avaliar questões complementares por falta de quaisquer informações sobre licitações e/ou contratos.

    56. Quanto à completude das informações publicadas, foram identificadas algumas falhas. Cerca de 21,48% ainda não divulgam o inteiro teor dos editais de licitação, enquanto pouco mais de 50% não publicam os contratos na íntegra. Ademais, somente 39,26% publicam informações básicas das licitações, tais como objeto, modalidade, data, valor, número, situação e resultado, enquanto que dados básicos dos contratos (objeto, valor, identificação do contratado e vigência dos contratos) são divulgados por 62,96% das organizações avaliadas.

    57. Mesmo quando constam informações, a ausência de recurso especifico e estruturado de

    10

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    pesquisa a licitações, em 67,41% dos portais, ou de pesquisa a contratos, em 51,85% dos portais,

    conforme demonstrado na Tabela 3, dificulta a localização de dados sobre licitações e contratos,

    exigindo, em muitos casos, pesquisa textual em páginas com informações não estruturadas,

    agrupadas apenas por ano e/ou por tipo de licitação.

    Figura 1 - Publicação de informações sobre licitações




    7.69 
          
    4.6 

    1 6.45 
          
    7.6 

    9 6.45 
        
      
    22.5 


    20 
              
    6.16 
          
                
    33.3 

              
              
    24.19 
            
    35.48 
      
    40 
            
    53.85 
                    
      
    45.1 

        
    30.65 
      
    80 
              

    92.31 
      
    100 
          
    33.3 

        
    17.74 

    100 

    20 
          
    80 
              
    86.1 

        
      
    32.2 

      
    41.54 

    38.71 

    33.3 

        
    40.32 
      
    40 
                  
    20 
              

    Info
    pro 

    rmações
    cedime 

    concer
    ntos licita 

    nentes a
    tórios 

    ao m
    Val
    Objeto 

    enos M
    or; Núm
    ; Situ 

    odalidad
    ero/ano
    ação; Res 

    e; Data
    edital;
    ultado 

      
    editais 

    na ínteg 

    ra 

    100%

    90%

    80%

    70%

    60%

    50%

    40%

    30%

    20%

    10%

    0%

    Sim Parcialmente Não Não se aplica

    Figura 2 - Publicação de informações sobre contratos




    1.54
    3.08 
          

    .62 
                
            
    15.38 

    17.74 
          
    17.74 
        
      
    30.65 
          
    17.74 
        
    41.54 
      
    33.33 
      
                          
    60 
      
    17.74 
                        

    95.38 
      
    100 

    100 
      
    24.19 

    100 

    100 
      
    62.9 
        
            
    80 
              
    66.67 
      
      
    51.61 
                
    58.46 
          
              
    40.33 
          
    6.45 
      
    40 
                      
    12.9 
        

    info 

    rmações
    con 

    concern
    tratos 

    entes a 

    ao
    Iden 

    menos
    tificação
    Vigênc 

    Valor; O
    do con
    ia; Aditiv 

    bjeto;
    tratado;
    os 
      
    contrato 

    s na integ 

    ra 

    100%

    90%

    80%

    70%

    60%

    50%

    40%

    30%

    20%

    10%

    0%

    Sim Parcialmente Não Não se aplica

    58. Destaca-se ainda, com base nos dados da

    59. Figura 1, que, entre as organizações avaliadas, as empresas estatais são as que menos

    divulgam dados relativos a licitações e contratos. Das seis questões apresentadas nesse gráfico, as

    estatais obtiveram menor percentual de conformidade em cinco delas.

    60. Observa-se também que uma parte significativa das organizações não cumpriu o item que

    avalia a divulgação de informações mínimas sobre licitações como modalidade, data, valor,

    número/ano edital, objeto, situação e resultado das licitações. Apenas 20% dos órgãos do

    11

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    Ministério Público, 33,33% do Legislativo, 41,54% do Judiciário e 37,5% das estatais divulgam integralmente as informações consideradas básicas sobre licitações.

    61. Ademais, constatou-se que a maioria das organizações avaliadas (57,78%) não divulgam em seus próprios portais relação de empresas declaradas suspensas do direito de participar de licitação ou impedidas de contratar com a Administração Pública Federal, incluídas no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (Ceis) viii , nem disponibilizam link para as suas respectivas páginas de transparência pública ix com essas informações, tampouco fornecem link para Portal da Transparência, onde constam informações consolidadas sobre essas empresas x .

    62. Esse quesito não foi avaliado como item obrigatório, mas como boa prática para os órgãos do Judiciário, Legislativo e MP, já que somente é obrigatório para empresas estatais federais, que devem publicar a relação de empresas com atualização quinzenal, nas respectivas páginas de transparência pública, conforme exigido pelo art. 12, da Portaria Interministerial – MP/CGU 140/2006. Contudo, 56,25% das empresas estatais federais não divulgam essas informações em seus próprios portais e tampouco disponibilizam link para portais externos de transparência onde deveriam constar esses dados.

    63. Citam-se como boas referências de publicação dessas informações a seção de licitações e contratos do portal de transparência do portal da Petrobras xi e o portal da Companhia Docas de São Paulo xii .

    Receitas e despesas

    64. Segundo o “Guia de Transparência Ativa para Órgãos e Entidades do Poder Executivo Federal” da CGU (peça 747), já em sua 5ª versão, são consideradas receitas os recursos financeiros (impostos, taxas, contribuições, dentre outros) auferidos e que servem para custear as despesas e os investimentos e são consideradas despesas quaisquer gastos com aquisição e contratação de obras e compras governamentais. O guia esclarece, ainda, que a execução financeira é a utilização dos recursos financeiros visando a atender à realização dos programas, ações e projetos e/ou subatividades atribuídos às unidades orçamentárias (peça 747, p.16).

    65. O Art. 48-A da LC 101/2000, com redação dada pela LC 131/2009 determina quais informações relacionadas à despesa e à receita pública devem ser disponibilizadas pelos entes da Federação. Por sua vez, o Decreto 7.185/2010, que regulamenta o Art. 48, III, da LRF, dispõe que:

    Art. 7º Sem prejuízo dos direitos e garantias individuais constitucionalmente estabelecidos, o SISTEMA deverá gerar, para disponibilização em meio eletrônico que possibilite amplo acesso público, pelo menos, as seguintes informações relativas aos atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução orçamentária e financeira:

    I - quanto à despesa:

    a) o valor do empenho, liquidação e pagamento;

    b) o número do correspondente processo da execução, quando for o caso;

    c) a classificação orçamentária, especificando a unidade orçamentária, função, subfunção, natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto;

    d) a pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento, inclusive nos desembolsos de operações independentes da execução orçamentária, exceto no caso de folha de pagamento de pessoal e de benefícios previdenciários;

    e) o procedimento licitatório realizado, bem como à sua dispensa ou inexigibilidade, quando for o caso, com o número do correspondente processo; e

    f) o bem fornecido ou serviço prestado, quando for o caso;

    II - quanto à receita, os valores de todas as receitas da unidade gestora, compreendendo no mínimo sua natureza, relativas a:

    a) previsão;

    12

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    b) lançamento, quando for o caso; e

    c) arrecadação, inclusive referente a recursos extraordinários.

    66. Os requisitos de publicação de informações sobre despesas que constam do art. 7º do Decreto 7.185/2010 referem-se ao padrão mínimo de qualidade dos sistemas integrados de administração financeira e controle, no âmbito de cada ente da Federação, nos termos do art. 48, parágrafo único, inciso III, da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000.

    67. Essas exigências se aplicam a cada sistema integrado de administração financeira e controle utilizado no âmbito de cada ente da Federação, que, no âmbito do governo federal se aplica ao Siafi, que, em conjunto com outros sistemas, devem alimentar os portais e páginas de transparência.

    68. No entanto, quando a CGU ou órgão central equivalente nos demais poderes não publicar o detalhamento diário de informações em portais ou páginas de transparência, a organização deve publicar diretamente em sua página de acesso a informação, dados atualizados sobre despesas da entidade, com o maior nível de detalhamento possível, para dar maior transparência às informações sobre os gastos públicos, visto que muitas dessas informações não constam dos sistemas centrais utilizados pelo Poder Executivo Federal, especialmente no caso de algumas empresas estatais e órgãos do poder Judiciário, Legislativo e MP.

    69. Ressalte-se que ficam excluídas do enquadramento da LRF as empresas estatais independentes, que fazem a publicação de suas despesas e receitas de acordo com a Lei das Sociedades Anonimas (Lei 6.404/1976). Dessa forma, via de regra, não há que se falar, para essas empresas, em publicação de informações como empenho, liquidação, lançamento, número do processo, entre outras, mas elas também devem divulgar informações sobre despesas, cujo detalhamento e natureza variam de acordo com o seu grau de dependência do Tesouro Nacional, se atuam em regime de concorrência ou não, e também de acordo com sua estrutura de capital.

    70. Esse tema também é regulamentado de forma bem sucinta pelo art. , § 1º, da LAI, onde é definido que, na divulgação de informações, deverão constar o registro das despesas e os registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros. No âmbito do Poder Judiciário, a Resolução – CNJ 102/2009 regulamenta a publicação de informações da gestão orçamentária e financeira.

    71. Com base nesses e em outros normativos, como, por exemplo, o Decreto 5.482/2005 e a Portaria Interministerial – MP/CGU 140/2006, e nos manuais de boas práticas, verificou-se que as informações sobre despesas e receitas não são divulgadas ou são publicadas nos portais de forma insuficiente e/ou inadequada por muitas organizações públicas.

    Tabela 4 - Publicação de informações sobre receitas e despesas (últimos 6 meses)



        
    RECEI 

    TAS 
          
    D 

    ESPESAS 
        

    Resp. 

    TOTAL 

    LEG 

    JUD 

    MP 

    EST 

    TOTAL 

    LEG 

    JUD 

    MP 

    EST 

    Sim 

    34,07% 

    100% 

    29,23% 

    100% 

    30,65% 

    42,96% 

    100% 

    46,15% 

    100% 

    32,26% 

    Parcial 

    20% 

    – 

    20% 

    – 

    3,23% 

    34,81% 

    – 

    40% 

    – 

    33,87% 

    Não 

    43,70% 

    – 

    49,23% 

    – 

    43,55% 

    17,78% 

    – 

    13,85% 

    – 

    24,19% 

    Não se
    aplica 

    1,48% 

    – 

    – 

    – 

    3,23% 

    4,44% 

    – 

    – 

    – 

    9,68% 

    72. Da Tabela 4 depreende-se que muitas organizações ainda não publicam adequadamente informações sobre suas receitas e despesas, especialmente por falta de detalhamento e/ou atualização das informações, sobretudo os órgãos do Poder Judiciário e as empresas estatais. Além disso, constatou-se que há órgãos que publicam apenas informações consolidadas sobre

    13

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    receitas, não fazendo distinção entre previsão, lançamento e arrecadação, em desacordo com o disposto no Art. , II, do Decreto 7.185/2010 (peça 521, p. 1 e 3).

    73. No âmbito do Poder Judiciário, há órgãos que publicam o detalhamento de suas despesas e receitas apenas no Portal da Transparência do Judiciário, divulgando em seus portais apenas informações consolidadas, com o fim de atender à Resolução – CNJ 102/2009 (peça 521). Em outros portais, ainda, são publicadas informações sobre receitas e despesas, mas detalhadas em relação à Justiça como um todo, sem especificar as receitas de cada órgão (peça 522).

    74. Foram identificadas algumas razões para que determinados grupos de organizações apresentassem reduzido nível de publicação de informações relacionadas a receitas públicas. Algumas organizações, tais como o Tribunal Regional Eleitoral de Goiás (TRE-GO), o Tribunal Regional Eleitoral do Distrito Federal (TRE-DF) e o Tribunal Regional do Trabalho da 23ª Região (TRT-23), alegam que suas receitas decorrem exclusivamente do orçamento da União e que não possuem receitas próprias, porém não deixam explícito essa informação em seus portais (peça 425, p. 16; peça 523, p. 13). Ademais, alguns tribunais do Poder Judiciário informaram que as receitas decorrentes de deliberações são destinadas diretamente ao Tesouro Nacional por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU), não cabendo qualquer gerenciamento dessa arrecadação por parte deles (peça 524).

    75. Vale lembrar, também, que algumas dessas questões não se aplicam às estatais independentes, conforme mencionado no parágrafo 66 deste relatório. Por outro lado, procurou-se verificar se ao menos as empresas estatais publicam informações sobre os Programas de Dispêndios Globais (PDG), que, conforme o Manual Técnico de Orçamento das empresas estatais federais xiii , compreende todas as fontes de recursos e todos os dispêndios previstos para o ano de referência, no “regime de competência”, devendo guardar concordância com os registros contábeis, e devem ser apresentadas pelas empresas do Setor Produtivo Estatal Federal e pelas Instituições Financeiras Federais.

    76. Quanto às despesas, diferentemente do disposto no Art. , I, do Decreto 7.185/2010, observaram-se organizações que apresentam em seus portais quadro de detalhamento apenas com a relação das despesas por natureza ou por programa de governo, sem especificar informações sobre empenho, liquidação, pagamento específicos e demais informações como bem fornecido, a pessoa beneficiária do pagamento e o número do processo correspondente. Outros indicam esses dados apenas no caso de compras realizadas.

    77. A Figura 3 abaixo demonstra o grau de publicação de 3 itens de despesa pelos diversos grupos avaliados:

    14

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    Figura 3 - Publicação de informações sobre despesas (últimos 6 meses)



              
    14.52 
                
      
    16.13 
              
    20 
            
            
    36.92 
          
    49.23 
        
    40 
                      
    59.68 
        
      
    46.77 
          
    46.77 
                

    100 
      
    100 

    100 

    20 
      
    100 
          
    100 
      
                    
    16.92 
          
                  
    80 
            
      
    11.29 
          
    12.9 
          
    19.35 
      
    60 
            
    43.08 
          
    33.85 

    6.45 
        
      
    25.81 
          
    25.81 
                
                      
    14.52 
        

    Desp

    esa [Pess
    eneficiária 

    oa física o
    do pagam 

    u jurídica
    ento] 

    Desp 

    esa [Bem
    pr 

    fornecido
    estado] 

    ou serviço 

    Despes 

    a [Númer
    processo 

    o do corres
    da execu 

    pondente
    ção] 

    100%

    90%

    80%

    70%

    60%

    50%

    40%

    30%

    20%

    10%

    0%

    Sim Parcialmente Não Não se aplica

    78. A propósito, cita-se como referência de boas práticas para publicação de informações

    relativas a despesas e execução orçamentário-financeira, o portal deste Tribunal de Contas da

    União, na seção de “Consulta – execução orçamentária e financeira” xiv .

    79. Já em relação à divulgação de repasses e transferências de recursos financeiros,

    obrigação regulamentada pelo artigo , § 1º, II, da Lei 12.527/2011, observou-se que ela é

    cumprida por pouco mais da metade das organizações avaliadas (53,33%), e praticamente 70%

    das organizações não publicam o inteiro teor de convênios, contratos de repasse, termos de

    cooperação ou instrumentos congêneres.

    80. Também se constatou que a maioria das organizações não disponibiliza link para a seção

    de convênios da Página de Transparência do órgão ou entidade ou para as consultas do Portal da

    Transparência que apresentam os respectivos dados e para o Sistema de Gestão de Convênios e

    Contratos de Repasse do Governo Federal (Siconv) xv , ou não fazem o esclarecimento em seus

    portais de que não realizam repasses ou transferências de recursos financeiros, conforme

    orientação do Guia da CGU (peça 727, p. 15-16).

    Execução orçamentária e financeira

    81. A LRF, no art. 48, II, também dispõe que as informações pormenorizadas sobre a

    execução orçamentária e financeira deverão ser liberadas ao pleno conhecimento e

    acompanhamento da sociedade, em tempo real xvi , em meios eletrônicos de acesso público. Cabe

    ressaltar, entretanto, que essa determinação não se aplica às estatais independentes. Diante disso,

    constatou-se que apenas 27,41% das organizações públicas avaliadas possuem portais que

    atendem a esse dispositivo legal.

    82. Comparativamente, observa-se do gráfico abaixo que poucas estatais dependentes

    disponibilizam as informações sobre a execução orçamentária e financeira em meios eletrônicos de

    acesso público. Da mesma forma, a maioria dos órgãos do Poder Judiciário e do MPU não

    publicam ou publicam com falhas essas informações.

    15

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    Figura 4 - Publicação em tempo real de informações sobre a execução orçamentária e financeira



          
    13.33 

    38.46 
      
    40.00 
      
          
    40.00 
      
    100.00 
        

    27.69 
          
        
    40.00 
      
          
    26.67 

    33.85 
          
        
    20.00 

    20.00 

    100%

    90%

    80%

    70%

    60%

    50%

    40%

    30%

    20%

    10%

    0%

    Judiciário Legislativo MPU Estatais dependentes

    Sim Parcialmente Não Não se aplica

    Remuneração, diárias e passagens de agentes públicos

    83. A publicidade das informações sobre remunerações de agentes públicos vem sendo exigida há alguns anos pelas leis de diretrizes orçamentárias. No caso deste trabalho, foi adotado como critério o Art. 94, II e IV, da Lei 13.242/2015 (LDO 2016) e abrange os Poderes da República, bem como o MPU e a Defensoria Pública da União (DPU). Na esfera federal, há outros normativos infralegais que dispõem sobre o tema, conforme indicado a seguir:

    a) Poder Executivo Federal: mediante o Decreto 7.724/2012;

    b) Poder Judiciário: por meio da Resolução – CNJ 109/2009 e da Resolução – CNJ 215/2015;

    c) Ministério Público: mediante a Resolução – CNMP 89/2012;

    d) Poder Legislativo: no Senado Federal, por meio do Ato do Primeiro-Secretário 10/2012; na Câmara dos Deputados, pelo Ato da Mesa 45/2012; e no TCU, o tema não é especificamente regulamentado, nem mesmo pela Resolução – TCU 249/2012, que regulamenta a LAI no âmbito do Tribunal.

    84. Ainda no âmbito do Poder Executivo Federal, a Portaria Interministerial – MP/CGU/MF/MD 233, de 25/5/2012, disciplina o modo de divulgação de remuneração, subsídio e proventos de aposentadoria e pensões. Frise-se, no entanto, que tal normativo não obriga as estatais independentes a publicarem a remuneração dos seus empregados. Ademais, o Decreto 7.724/2012 estabelece que a divulgação de informações de organizações que atuem em regime de concorrência estará submetida às normas pertinentes da Comissão de Valores Mobiliários (CVM).

    85. Assim, via de regra, com exceção das empresas públicas, sociedade de economia mista e demais entidades controladas pela União que atuem em regime de concorrência, a divulgação da remuneração e subsídios recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego público é obrigatória para todos os órgãos e entidades avaliados no âmbito deste trabalho.

    86. Em relação ao tema, contudo, importa esclarecer de acordo com o mais recente entendimento da CGU, assentado na 5ª versão do seu Guia de Publicação (peça 727, p. 20):

    as empresas públicas e sociedades de economia mistas , que não atuam sob regime de concorrência, devem publicar a remuneração recebida por ocupante de emprego público, incluindo auxílios, ajudas de custo e quaisquer outras vantagens pecuniárias daqueles que estiverem na ativa, conforme art. 1º c/c art. 6º da Portaria Interministerial nº 233/2012. E

    16

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    as que estão sob regime de concorrência e considerarem que a remuneração de parte de seus empregados é informação estratégica , devem fundamentar a não disponibilização dos dados. As informações referentes aos demais empregados devem ser publicadas normalmente.

    87. Portanto, as empresas estatais que atuam em regime concorrencial somente não são obrigadas a publicar informações sobre a remuneração de empregados que são consideradas estratégicas, e desde que fundamentem a não disponibilização em seus próprios portais. No entanto, as empresas estatais com esse perfil que não divulgam a remuneração dos empregados em seus portais, em geral, omitem as informações de todos empregados e não fundamentam a não disponibilização dessas informações ou apresentam apenas fundamentação genérica, a exemplo

    dos portais do BNDES xvii , Eletrobras xviii e Imbel xix .

    88. Quase 20% das organizações avaliadas não publicam sequer lista de servidores constando ao menos nome, cargo, função, lotação e ato de nomeação ou de contratação. E, em 34,81% dos portais não há divulgação de tabelas individualizadas de remuneração e/ou subsídio de cada servidor público ou empregado público, incluindo auxílios, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras vantagens pecuniárias, bem como proventos de aposentadoria e pensões daqueles que estiverem na ativa, em seus portais na internet.

    89. A não obrigatoriedade da publicação por parte das estatais independentes pode ser um fator que contribui para o fato de que 54,69% dessas empresas não divulgarem em seus portais tabela da remuneração de cada funcionário, número maior que os 43,55% encontrados quando consideradas todas as estatais.

    Figura 5 – Publicação de informações sobre remuneração



      
    12.9 
            
    11.29 
          

    26.15 
      
    33.33 
        
    26.15 
      
    33.33 
        

    10.77 
                      
      
    43.55 
          
    12.31 
            
                
    54.84 
          
          
    100 
            
    100 
      
      
    16.13 

    66.67 
            
    66.67 
        

    63.08 
            
    61.54 
            
                
    12.9 
          
      
    27.42 
                    
                
    20.97 
          

    Judiciári
    tabela da 

    o Estatais
    remuneração
    cada ser 

    Legislativ
    e/ou subsídio in
    vidor público 

    o MPU
    dividualizada d 


    Judiciári
    tabela da 

    o Estatais
    remuneração
    cada 

    Legislativ
    e/ou subsídio i
    autoridade 

    o MPU
    ndividualizada 

    de 

    100%

    90%

    80%

    70%

    60%

    50%

    40%

    30%

    20%

    10%

    0%

    Sim Parcialmente Não Não se aplica

    90. De acordo com a Figura 5, é possível verificar que a quantidade de organizações que não divulgam adequadamente essas informações, tanto para servidores quanto para autoridades, é significativa. Observaram-se, ainda, algumas dificuldades para obter essas informações, como a exigência de login/senha e captcha, além da necessidade de identificação do interessado. Há organizações ainda divulgam apenas a lista de empregados e a remuneração por cargo, sem apresentar a informação individualizada (peça 525). Por outro lado, cumpre ressaltar que os órgãos do MPU se destacaram positivamente nesse aspecto, já que 100% das organizações publicam adequadamente a remuneração dos seus agentes públicos.

    17

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    Diárias e passagens

    91. A regulamentação da publicação de despesas com diárias e passagens foi realizada no Poder Judiciário pela Resolução – CNJ 102/2009, no Ministério Público pela Resolução – CNMP 86/2012, no Poder Executivo Federal pela Portaria Interministerial – MP/CGU 140/2006, na Câmara dos Deputados pela Portaria 298/2012 e no Senado Federal pelo Ato do 1º Secretário 10/2012. No âmbito do TCU, a Portaria – TCU 308/2015 dispõe sobre a publicação de informações de diárias e passagens na área de transparência do portal do Tribunal.

    92. No que tange ao Poder Executivo Federal, a Portaria Interministerial – MP/CGU 140/2006 dispõe que as diárias e passagens pagas a servidores públicos terão seus dados publicados e atualizados quinzenalmente nas páginas de transparência pública (Art. 11). Ademais, elenca os campos que deverão constar, como, por exemplo, nome, cargo, motivo, período, valor entre outros (Art. 15). O Guia da CGU também esclarece como devem ser detalhadas essas informações (peça 747, p. 17).

    93. De modo geral, constatou-se que apenas 36,3% das organizações avaliadas publicam de forma completa informações sobre gastos com diárias e passagens, visto que apenas 40,74% das organizações divulgam, ao menos, informações sobre favorecido, data, destino, cargo e motivo das diárias e passagens, e parcela expressiva (84,85%) dos portais não pública valores de diárias e passagens internacionais, ou não permite a localização dessas informações de forma facilitada, pois não há seção ou pesquisa específica para informações sobre viagens internacionais (peça 526, p. 1), o que ocorreu em todos os grupos de organizações fiscalizadas, como também no Portal de Transparência e nas Páginas de Transparência Pública.

    94. Também se constatou que em 55,55% dos portais não há informação sobre gastos de diárias e passagens com autoridades ou não é possível localizar facilmente a informação por falta de informações sobre cargos. Destaca-se que 62,5% das empresas estatais não divulgam essa informação, alegando, em algumas situações, ser informação sigilosa de cunho estratégico, com base no art. 6º da Portaria Interministerial – MP/CGU/MD/MF 233/2012, ou nos art. 5º, § 2º e/ou art. , I, do Decreto 7.724/2012.

    95. O gráfico a seguir ilustra, comparativamente, os percentuais de órgãos e entidades que apresentaram problemas na publicação de informações de diárias e passagens nacionais e internacionais.

    Figura 6 - Publicação de informações sobre diárias e passagens



                
    6.38 
        

    24.62 
            
    24.62 
          
          
    40 
          
    33.33 

    40 
      
    55.32 

    66.67 
        
    23.08 

    57.45 
        

    24.62 
                    
      
    19.15 
      
    60 
          
    66.67 

    60 

    50.77 
            
    52.31 

    19.15 
        
        
    33.33 
                
      
    25.53 
            
    17.02 
        

    despes
    internac 

    as com Diári
    ionais de ser
    meno 

    as e Passagen
    vidores em per
    s quinzenal 

    s nacionais e
    iodicidade a 


    despe
    intern

    sas com Diári
    acionais de a
    eriodicidade 

    as e Passagen
    utoridades/m
    ao menos qu 

    s nacionais e
    embros em
    inzenal 

    100%

    90%

    80%

    70%

    60%

    50%

    40%

    30%

    20%

    10%

    0%

    Sim Parcialmente Não Não se aplica

    96. Adicionalmente, observou-se que a periodicidade na divulgação não é uniforme nos

    18

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    órgãos e entidades avaliados, havendo casos de divulgação quinzenal, mensal, trimestral e até anual (peça 526, p. 3).

    97. Prestação de contas, auditorias e inspeções

    98. O Art. 48, caput, da LC 101/2000 dispõe que as prestações de contas e o respectivo parecer prévio são instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público. Nesse mesmo sentido, a LAI estabelece que o acesso à informação compreende informação relativa ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo, incluindo prestações de contas relativas a exercícios anteriores (Art. 7º, VII, b).

    99. Nesse contexto, verificou-se que em 33,33% dos sites avaliados não são apresentados os resultados de inspeções, auditorias e prestações de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo. Em muitos desses sites, são divulgados apenas os planos de auditoria, sem, entretanto, constarem os resultados das inspeções e auditorias.

    100. No que tange especificamente às empresas estatais fiscalizadas, não foram localizados os resultados de inspeções e auditorias em 35,94% dos sites dessas organizações, conforme gráfico apresentado a seguir. Observa-se o percentual é bastante elevado em relação aos órgãos do MPU, com um percentual de não divulgação de 60%%. Já nos três órgãos do Poder Legislativo (Senado Federal, Câmara dos Deputados e TCU), esse item é cumprido parcialmente.

    Figura 7 - Publicação de resultados de inspeções, auditorias e prestações de contas



          
    3.22 

    40.00 
        
    33.87 
        
    60.00 
      

    24.62 

    100.00 
      
    25.81 

    35.38 
      
    40.00 

    37.10 

    100%

    90%

    80%

    70%

    60%

    50%

    40%

    30%

    20%

    10%

    0%

    Judiciário Legislativo MPU Estatais

    Sim Parcialmente Não Não se aplica

    Informações institucionais

    101. Entre o rol de informações mínimas que devem ser divulgadas por força da LAI estão aquelas de cunho institucional, compostas por registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público (Art. 8º, § 1º, I). Adicionalmente, o Decreto 7.724/2012 exige dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal a divulgação da legislação aplicável e dos principais cargos e seus ocupantes. Já a Resolução – CNJ 215/2015 exige dos órgãos integrantes do Poder Judiciário a disponibilização de seus atos normativos expedidos.

    102. Em relação a esse tema, verificou-se, conforme gráfico apresentado a seguir, que a grande maioria das organizações pública essas informações em seus portais. Entretanto, ainda há portais onde essa informação não é disponibilizada ou é disponibilizada de forma inadequada (ex.: publicação apenas no regimento interno, relatório de gestão, relatório de atividades ou estatuto da empresa; organograma simplificado ou que não permita verificar a relação hierárquica das unidades; a não divulgação de e-mails dos ocupantes dos cargos e unidades principais etc).

    19

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    Figura 8 - Publicação de informações institucionais




    3.70 

    2.22 
      
    2.96 

    1.48 
      

    4.44 
      
    9.63 
      
    8.15 
      
          
    11.11 
      
    18.52 
      
    28.15 
            
        
    28.89 
          
              
    20.74 

    91.85 
        
    85.93 

    90.37 
      
      
    69.63 
            
        
    61.48 
        
    60.74 

    100%

    90%

    80%

    70%

    60%

    50%

    40%

    30%

    20%

    10%

    0%

    Consta a estrutura Constam Consta o registro Consta a base Consta lista dos Constam telefones,

    organizacional do endereços, e-mails das competências e jurídica da principais cargos e endereços e eórgão/entidade e telefones das responsabilidades estrutura seus respectivos mails dos

    respectivas do órgão e de suas organizacional e ocupantes ocupantes dos

    unidades e horários unidades das competências principais cargos

    de atendimento ao do órgão/entidade

    público

    Sim Parcialmente Não

    Critérios

    a) Lei 12.527/11, Art. , VII, alínea b; Art. 8º, § 1º, I, III, IV, § 2º;

    b) Decreto 7.724/2012, Art. , § 3º, I, III, V;

    c) Lei 12.813/2013, Art. 11;

    d) Lei 13.242/2015 (LDO 2016), Arts. 94, II, 128 e 129;

    e) Portaria Interministerial – MP/CGU 140/2006, Art. 9, II; Arts. 7º, 10, 11 e 13;

    f) Decreto 6.170/2007;

    g) LC 101/2000 (LRF), Arts. 48, caput, e 48-A, I, II;

    h) LC 131/2009, Art. , III, V;

    i) Resolução – CNMP 89/2012, Art. 2º;

    j) Resolução – CNJ 102/2009;

    k) Decreto 7.185/2010, Art. , II, a a c; I, a a f;

    l) Resolução – CNJ 215/2015, Art. 6º, VII, a;

    m) Lei 13.303/2016, Art. 39;

    n) Resolução – CNMP 86/2012, Art. 5º, I, f;

    o) Ato do 1º Secretário 10/2012 do Senado Federal;

    p) Portaria – CD 298/2012;

    q) Ato da Mesa – CD 45/2012;

    r) Portaria – TCU 308/2015.

    Evidências

    a) Dados obtidos dos portais de internet das entidades e órgãos fiscalizados;

    b) Comentários dos gestores sobre as avaliações (peças 548; 550-578; 580-611).

    Conclusão

    20

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    103. A despeito da legislação de transparência em vigor, uma parcela significativa das organizações avaliadas ainda não pública, adequadamente em seus portais na internet, informações sobre procedimentos licitatórios, contratos celebrados, receitas e despesas, informações institucionais, informações sobre pessoal, prestação de contas entre outras, razão pela qual faz-se necessário que elas adotem medidas para adequada divulgação dessas informações.

    Proposta de encaminhamento

    104. Determinar às organizações fiscalizadas que, no prazo de 180 dias, com base no resultado da avaliação individualizada feita por este Tribunal, adotem as providências para corrigir as desconformidades identificadas, de forma a publicar em suas páginas de transparência na internet, as informações que devem ser obrigatoriamente divulgadas conforme os normativos de transparência aplicáveis, em especial aquelas relativas: a licitações e contratos (Art. , IV, da Lei 12.527/2011); a receitas e despesas (Art. 48-A da LC 101/2000; Art. 8º, § 1º, III, da Lei 12.527/2011); à execução orçamentária e financeira (Art. 48, II, da LC 101/2000); a remunerações, diárias e passagens (Art. 94, II e IV, da Lei 13.242/2015); à prestação de contas, a auditorias e inspeções (Art. 48, caput, da LC 101/2000; Art. 7º, VII, b, da Lei 12.527/2011); e a informações institucionais (Art. , § 1º, I, da Lei 12.527/2011).

    III.2 Achado 2: A divulgação de instrumentos para acompanhamento das atividades finalísticas ainda é deficiente

    105. A LAI, em seu Art. , VII, a, estabeleceu que o acesso à informação compreende informação relativa à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos. Já o Art. 8º, § 1º, V, dispõe que os dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades deverão ser divulgados na internet.

    106. Particularmente no que diz respeito ao Poder Judiciário, a transparência das atividades jurisdicionais engloba a disponibilização de dados estatísticos, acervos, inteiro teor das decisões, e resultados sobre o cumprimento das metas de julgamento, dados processuais, entre outras informações finalísticas, conforme preconizam os seguintes normativos: Lei Complementar 35/1979 (Art. 37); Resolução – CNJ 121/2010; e Resolução – CNJ 215/2015.

    107. Em relação ao MPU, a exigência da disponibilização, em portais eletrônicos, de objetivos institucionais e estratégicos, metas, indicadores e resultados alcançados, dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras, levantamentos estatísticos sobre a atuação, e estatísticas relativas a movimentação processual em cada unidade foi regulamentada por meio da Resolução – CNMP 89/2012.

    108. Quanto às empresas públicas e às sociedades de economia mista, a Lei 13.303/2016 elencou um conjunto mínimo de requisitos de transparência que essas entidades devem observar, tais como a divulgação da carta anual dos compromissos de consecução de objetivos de políticas públicas, além da disponibilização de informações relacionadas a atividades desenvolvidas, fatores de riscos, políticas e práticas de governança, entre outras informações relevantes.

    Situação encontrada

    109. Em relação à divulgação de informações finalísticas do Poder Judiciário, verificou-se, de um modo geral, que os órgãos avaliados disponibilizam, nos respectivos portais na internet, seus próprios atos normativos, as súmulas e pareceres que editam, as informações técnicas de cunho orientativo, o resultado dos julgamentos, o planejamento estratégico, além de consulta eletrônica de peças processuais. Entretanto, quase metade dos órgãos fiscalizados desse Poder (46,15%) não divulgam ou divulgam de maneira parcial, indicadores de desempenho, metas e/ou resultados alcançados, bem como dados e estatísticas da movimentação processual por unidade.

    110. Também há baixa divulgação de metas e indicadores de desempenho pelo Poder Legislativo. Nos portais da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, verificou-se apenas a

    21

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    existência de indicadores de desempenho, mas não de metas. Já o TCU divulga adequadamente essas informações.

    111. Quanto às empresas estatais, a grande maioria delas não divulga diretamente em seus portais de acesso à informação informações sobre suas atividades finalísticas. Cita-se como exemplo positivo o portal da Companhia Docas do Ceará, em que se divulgam informações relativas às finalidades, aos objetivos institucionais e estratégicos, às metas, aos indicadores de resultado e/ou aos resultados alcançados (peça 527, p. 7-10). Ainda que informações dessa natureza sejam publicadas nos relatórios de gestão das empresas, é razoável afirmar que elas não são de fácil localização e compreensão pelo cidadão.

    112. No que se refere à divulgação de informações sobre as atividades finalísticas dos órgãos e entidades foram avaliados os quesitos demonstrados na tabela abaixo. O resultado da avaliação, indicou que mais de 57% das organizações avaliadas não publicam dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras do órgão ou divulgam apenas parte dos dados em seus portais eletrônicos na internet.

    113. Também foi constatado que a divulgação de metas e indicadores de resultados, bem como dos respectivos resultados só é observada em pouco mais da metade das organizações (54,08%). Constatou-se, por outro lado, um maior grau de divulgação de informações referentes ao desempenho de serviços, agentes e membros e ao planejamento estratégico das organizações avaliadas.

    Tabela 5 - Publicação de informações sobre atividades finalísticas (Geral)



      
    Sim 

    Parcial 

    Não 

    Não
    se
    aplica 

    Há públicação de dados gerais para o
    acompanhamento de programas, ações,
    projetos e obras do órgão 

    41,48% 

    34,81% 

    22,22% 

    1,48% 

    São divulgadas as principais metas;
    indicadores de resultado e impacto,
    quando existentes; e principais
    resultados 

    42,22% 

    25,19% 

    28,89% 

    3,7% 

    Divulga finalidades e objetivos
    institucionais e estratégicos
    (planejamento estratégico) 

    68,15% 

    8,89% 

    22,22% 

    0,74% 

    Divulga metas e indicadores de
    desempenho e resultados alcançados
    (estatísticas) dos serviços/ agentes /
    membros- 

    37,04% 

    26,67% 

    32,59% 

    3,7% 

    114. Ressalte-se que, em muitos portais, essas informações são de difícil localização, uma vez que se encontram espalhadas em diferentes seções ou relatórios, como, por exemplo, no relatório anual de gestão e no relatório de atividades.

    115. Diante dos números apresentados, constata-se que o percentual de não publicação dessas informações é bem significativo, principalmente para as estatais.

    Critérios

    a) Art. , § 1º, V, da Lei 12.527/2011;

    b) Art. 6º, I e IV, e Art. 10, II, da Resolução – CNJ 215/2015;

    c) Art. 6º, b, e Art. 7º, I, da Resolução – CNMP 89/2012;

    d) Art. 295, § 4, do Regimento Interno TCU;

    22

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    e) Resolução – TCU 249/2012;

    f) Art. 37 da LC 35/1979 - Lei Orgânica da Magistratura;

    g) Resolução 57/2009 CJF;

    h) Provimento – CJF/CG 2, de 22 de junho de 2009;

    i) Resolução – CNJ 121//2010;

    j) Resolução – CNJ 185, de 18/12/2013;

    k) Resolução – TSE 23.417, de 30/3/2015;

    l) Provimento – CGJT 1, de 27 de março de 2015.

    Evidências

    a) Dados obtidos dos portais de internet das entidades e órgãos fiscalizados;

    b) Comentários dos gestores sobre as avaliações (peças 548; 550-578; 580-611).

    Conclusão

    116. De forma geral, como boa prática, a grande maioria dos órgãos e entidades do MPU e dos Poderes Judiciário e Legislativo publicam em seus portais seus próprios atos normativos, pareceres, súmulas, acórdãos, decisões e/ou peças processuais. Ademais, boa parte das organizações desses grupos pública informações técnicas de cunho orientativo, finalidades e objetivos estratégicos. Por outro lado, ainda que mais da metade das organizações já promovam alguma forma de divulgação de informações relativas a metas, indicadores de desempenho e resultados alcançados, boa parte das instituições ainda não divulga informações desse cunho, sendo necessário melhorar a forma de localização e apresentação dessas informações nos portais, para facilitar o acesso e compreensão dessas informações pelo cidadão, a exemplo da utilização de painéis de informação.

    117. As empresas estatais federais, via de regra, também divulgam informações gerais sobre suas atividades finalísticas, contudo, o grau de detalhamento dessas informações é bastante variável, assim como a periodicidade de atualização das informações.

    118. Ademais, a localização dessas informações nos portais não é trivial e a forma de apresentação muitas vezes compromete a compreensão pelo cidadão, já que não seguem uma forma padronizada, podendo estar distribuída em várias seções e documentos, o que dificulta, por exemplo, realizar comparações com dados de outras empresas.

    119. Em relação à publicação de dados gerais, responsáveis, metas e indicadores de programas, projetos, ações, obras e atividades, verificou-se que mais de 40% das organizações, de todos os poderes, não os divulgam ou divulgam apenas parte dos dados.

    120. Face a esse cenário, é importante que as organizações fiscalizadas adotem medidas para adequada divulgação das suas informações de cunho finalístico.

    Proposta de encaminhamento

    121. Determinar às organizações fiscalizadas que, no prazo de 180 dias, adotem as providências necessárias para divulgar, em suas páginas de transparência na internet, as informações que não foram adequadamente publicadas segundo avaliação individualizada feita por este Tribunal, mas que devem ser obrigatoriamente divulgadas conforme os normativos de transparência aplicáveis, em especial aquelas relativas: a indicadores de desempenho, metas e resultados; e a programas, ações, projetos e obras (Art. , VII, a, c/c o Art. , § 1º, V, da Lei 12.527/2011).

    III.3 Achado 3: Falhas na divulgação do rol de informações classificadas/desclassificadas e da Carta de Serviços ao Cidadão

    122. A Lei 12.527/2011, no seu Art. 30, I e II, dispõe sobre a publicação, por cada órgão e entidade pública, do rol de informações e documentos classificados e desclassificados. Em síntese,

    23

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    esse aspecto é regulamentado da seguinte forma na Administração Pública Federal:

    Tabela 6 - Regulamentação sobre a publicação do rol de informações

    classificadas/desclassificadas (aplicável às organizações avaliadas)




    Grupo/Órgão 

    Norma 

    Poder Executivo Federal 

    Decreto 7.742/2012, Art. 45 

    Poder Judiciário 

    Resolução – CNJ 215/2015, Art. 41 

    Ministério Público 

    Resolução – CNMP 89/2012, Art. 25 

    Câmara dos Deputados 

    Ato da Mesa 45/2012, Art. 26 

    Senado Federal 

    Não há regulamentação 

    Tribunal de Contas da União 

    Resolução – TCU 254/2013 

    123. No caso em que inexiste documento classificado ou desclassificado pela organização pública, entende-se como boa prática informar, em seção específica do respectivo sítio eletrônico, que não existe conteúdo para ser publicado, o que foi observado, por exemplo, no portal do MPF xx . A respeito disso, o “Guia para publicação proativa de informações nos sítios eletrônicos dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal” xxi dispõe que (peça 511, p. 24):

    Na ausência de informações classificadas ou desclassificadas nos últimos 12 meses, os órgãos e entidades devem criar, ainda assim, o novo item de navegação, informando que no momento não existe conteúdo para ser publicado no item. Sugere-se a publicação do seguinte texto: “O (a) [Nome do órgão ou entidade] informa que até o momento não houve [informações classificadas e/ou desclassificadas nos últimos 12 meses] nos termos do § 1º do Art. 24 da Lei nº 12.527/2011.

    Situação encontrada

    124. Observou-se que cerca de 22% das organizações fiscalizadas ainda não publicam rol de informações classificadas. De acordo com a avaliação realizada, 30,77% dos órgãos do Poder Judiciário ainda não divulgam lista de documentos classificados. Já em relação ao Poder Legislativo, essa lista é divulgada pelo Senado Federal, pela Câmara dos Deputados e pelo TCU, contudo, não é possível acessar essa relação diretamente da página de acesso à informação do Tribunal xxii , que também não informa relação de documentos desclassificados ou tampouco esclarece se até o momento realizou ou não a desclassificação de documentos.

    125. No âmbito do MPU, todos os órgãos informam em seus portais que não houve documentos classificados ou desclassificados, até o momento, a exemplo do Ministério Público Federal (MPF) e do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (peça 528).

    126. Por outro lado, quanto às empresas estatais, constatou-se de forma positiva que 82,26% das entidades avaliadas já divulgam na internet a lista dos documentos classificados ou esclarecem que não realizaram ainda a classificação. Os resultados comparados por grupo podem ser visualizados a seguir:

    24

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    Figura 9 - Publicação anual da lista de documentos classificados em cada grau de

    confidencialidade



          
    16.13 

    30.77 
          
          
    1.61 

    13.85 
          
      
    100.00 

    100.00 
      
          
    82.26 

    55.38 
          

    100%

    90%

    80%

    70%

    60%

    50%

    40%

    30%

    20%

    10%

    0%

    Judiciário Legislativo MPU Estatais

    Sim Parcialmente Não

    127. Quanto à divulgação de lista dos documentos desclassificados, o resultado da avaliação é apresentado no gráfico a seguir.

    Figura 10 - Publicação anual da lista das informações que tenham sido desclassificadas nos

    últimos doze meses



          
    3.23 
          
    16.13 
          
    3.23 
      
    66.67 
        

    96.92 
      
    100.00 
      
          
    77.42 
      
    33.33 
        

    1.54 
          

    100%

    90%

    80%

    70%

    60%

    50%

    40%

    30%

    20%

    10%

    0% 1.54

    Judiciário Legislativo MPU Estatais

    Sim Parcialmente Não Não se aplica

    128. Com efeito, constata-se que a maioria (56,3%) das organizações ainda não pública informações sobre documentos desclassificados. Destaca-se ainda que, dos órgãos do Poder Judiciário avaliados, apenas o TRT-23ª Região divulga lista desses documentos ou informa sobre a sua inexistência (peça 529, p. 1). Da mesma forma, a Câmara dos Deputados é o único órgão a divulgá-la no âmbito do Poder Legislativo (peça 529, p. 29). Em relação às estatais, observou-se que cerca de 16% das entidades ainda não divulgam essa lista ou esclarecem se até o momento não houve desclassificação de documentos.

    129. De forma geral, constatou-se que 68,15% das organizações avaliadas já divulgam lista de documentos classificados ou informam que não há informações classificadas até o momento,

    25

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    todavia menos de 20% das organizações seguem os requisitos previstos no art. 45 do Decreto 7.724/2012, para publicar o rol de informações, ressaltando-se que tais requisitos não são obrigatórios para as todas as organizações fiscalizadas, razão pela qual foram avaliados como boas práticas.

    130. De outra parte, apenas 40,74% divulgam lista de documentos desclassificados ou informam que não há informação a desclassificar até então. Dessa forma, o acompanhamento dos prazos para liberação de acesso às informações classificadas é dificultado. Adicionalmente, as organizações podem estar mantendo sigilo sobre informações que já deveriam ter sido desclassificadas e divulgadas para a sociedade.

    Carta de Serviços ao Cidadão/ Carta de Serviços ao Usuário

    131. A “Carta de Serviços ao Cidadão”, instituída pelo Decreto 6.932/2009, consiste em mais um instrumento de transparência que pode ser disponibilizado nos portais públicos, a qual tem por objetivo informar o cidadão dos serviços prestados pelo órgão ou entidade, das formas de acesso a esses serviços e dos respectivos compromissos e padrões de qualidade de atendimento ao público.

    132. Cabe esclarecer quanto a este aspecto que durante o período de realização da auditoria a chamada “Carta de Serviços ao Cidadão” foi reformulada e transformada na “Carta de Serviços ao Usuário”, pela Lei 13.460, de 26/6/2017, que dispõe sobre participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da administração pública. A referida lei trata da simplificação do atendimento prestado aos usuários dos serviços públicos, que também é regulamentada pelo Decreto 9.094, de 17/7/2017, que revogou o Decreto 6.932/2009.

    133. A despeito dessa mudança, conforme o art. 11, § 2º e incisos, do Decreto 9.094/2017, foram mantidas as exigências que se aplicavam à “Carta de Serviços ao Cidadão” para a “Carta de Serviços ao Usuário”. Ademais, o cumprimento da obrigação agora é imposto por força de Lei, e é de cumprimento obrigatório pela administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos termos do art. 37, da Constituição Federal, e não somente pelos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal que prestam atendimento aos usuários dos serviços públicos, direta ou indiretamente, como anteriormente regulado pelo Decreto 6.932/2009).

    134. Além disso, conforme a nova Lei, a “Carta de Serviços ao Usuário” também deve ser publicada em sítio eletrônico do órgão ou entidade na internet (art. 7º, § 4º), razão pela qual se entende que a avaliação realizada no âmbito deste trabalho relativa à “Carta de Serviços ao Cidadão” continua aplicável, no que se refere à “Carta de Serviços ao Usuário”.

    135. Isso posto, ao se avaliar a publicação da “Carta de Serviços ao Cidadão”, constatou-se que 48,89% das organizações avaliadas não a disponibilizam nos seus respectivos portais. Também foi avaliada a aderência desse documento aos requisitos estabelecidos nos incisos do § 2º do Art. 11 do Decreto 6.932/2009, cujos resultados são apresentados a seguir:

    26

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    Figura 11 - Publicação da Carta de Serviços ao Cidadão




    20.0 


    12.59 
      
    50.3 

      
    17 

    .04 
      
    42 

    .22 

    8.89 
      
    31.11 
      
    17 

    .78 
      

    5.93 

    7.4 


    28.1 


    18 

    .52 
      

    5.93 

    7.4 


    27.41 
      
    19.2 

      
    42 

    .96 

    8.15 
      
    29.63 
      
    19.2 

      
    43 

    .70 

    7.41 
      
    29.63 
      
    19.2 

      

    8.15 

    5.9 


    27.4 


    18 

    .52 
      

    8.89 
      
    12.59 
      
    36.3 


    2.2 

    Aplica e divulga periodicamente na internet pesquisa de…

    os locais e formas de acessar o serviço

    a forma de comunicação com o solicitante do serviço

    a forma de prestação do serviço

    o prazo máximo para a prestação do serviço

    as principais etapas para processamento do serviço

    os requisitos, documentos e informações necessários…

    serviço oferecido 2

    0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

    Sim Parcial Não Não se aplica

    136. Como se depreende da Figura 11, mesmo as organizações que publicam as Cartas de Serviço nos seus portais não as divulgam com todos os requisitos estabelecidos no Decreto 6.932/2009, e que foram mantidas pelo Decreto 9.094/2017. Observa-se que faltam principalmente informações sobre a forma de prestação de serviço (45,93%) e a forma de comunicação com o solicitante do serviço (45,93%).

    137. Também merece registro que a maioria das organizações não realiza e/ou divulga pesquisas de satisfação junto aos usuários para avaliar a qualidade dos serviços prestados, visto que a exigência do Decreto 6.932/2009 (art. 12), ora revogado, era aplicável somente aos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, que no âmbito deste trabalho compreendeu as empresas públicas e às sociedades de economia mista federais que prestam serviços à sociedade direta ou indiretamente. Mesmo assim, observou-se que as empresas estatais federais são as organizações que menos publicam a Carta de Serviços do Cidadão (a ser substituída pela “Carta de Serviços ao Usuário”), conforme pode ser visualizado na Figura 12 abaixo.

    Figura 12 - Publicação da Carta de Serviços ao Cidadão (por grupos de órgãos fiscalizados)



          
    4.84 

    23.08 

    33.33 

    20.00 
      

    9.23 
        
    51.61 
      
    33.33 

    60.00 
      
          
    11.29 

    67.69 
          
      
    33.34 
      
    32.26 
        
    20.00 
      

    100%

    90%

    80%

    70%

    60%

    50%

    40%

    30%

    20%

    10%

    0%

    Judiciário Legislativo MPU Estatais

    Sim Parcialmente Não Não se aplica

    138. Empresas estatais que exploram atividade econômica, tais como a Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A. (ABGF) e a Companhia de Geração Térmica de Energia Elétrica (CGTEE), alegaram que não cumprem a exigência de publicação da Carta porque não prestam serviços diretamente ao cidadão (peça 515). No entanto, via de regra, ainda não constam informações claras nos portais nesse sentido. Nesse sentido, entende-se pertinente recomendar como boa prática que todas as empresas que não prestem serviços diretamente ao

    27

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    cidadão façam esse esclarecimento diretamente em seus portais, para justificar a não publicação de carta de serviços ao cidadão.

    139. Destaca-se como fator positivo que 67,69% dos órgãos do Poder Judiciário Federal fazem a publicação da Carta de Serviços ao Cidadão de forma completa ou parcial, ainda que não sejam compelidos pela legislação corrente. Também se constatou que, no âmbito do Poder Legislativo Federal, o Tribunal de Contas da União é o único órgão que pública em seu portal a Carta de Serviços ao Cidadão com todos os requisitos.

    140. Deve-se por fim ressaltar que, a partir da entrada em vigor da Lei 13.460/2017, todos os órgãos da administração direta e indireta, de todos os poderes deverão realizar avaliações sobre os serviços prestados junto aos usuários, conforme o art. 23, §§ 1º e 2º, da Lei.

    Critérios

    a) Art. 30, caput, I, II e III, da Lei 12.527/2011;

    b) Art. 41 da Resolução – CNJ 215/2015;

    c) Art. 25 da Resolução – CNMP 89/2012;

    d) Art. 26 do Ato da Mesa da Câmara dos Deputados 45/2012;

    e) Art. 45, I a IV, e 68, IV, do Decreto 7.724/2012;

    f) Art. 11, caput e §§ 1º a 4º, Art. 12, §§ 1º e 2º, e Art. 13, todos do Decreto 6.932/2009;

    g) Art. 7º, caput e §§ 1º ao 5º, e art. 23, caput, incisos, §§ 1º e 2º, todos da Lei 13.460/2017; e

    h) Art. 11, caput e §§ 1º ao 3º, Art. 18, I, e Art. 20, caput e §§, todos do Decreto 9.094/2017.

    Evidências

    a) Dados obtidos dos portais de internet das entidades e órgãos fiscalizados;

    b) Comentários dos gestores sobre as avaliações (peças 548; 550-578; 580-611).

    Conclusão

    141. Em que pese a LAI determinar expressamente a publicação de informações e documentos classificados e desclassificados, e esse assunto ser regulamentado para maioria dos órgãos e entidades fiscalizados neste trabalho, a realidade identificada é de que essa obrigação já vem sendo atendida por boa parte das organizações (69,63%), mais ainda deve evoluir.

    142. Dessa forma, é importante que as organizações fiscalizadas adotem medidas para adequada divulgação das listas de informações classificadas e desclassificadas.

    143. Por fim, por se tratar de importante mecanismo de transparência dos serviços oferecidos pela Administração Pública Federal, entende-se ser conveniente e oportuna a adoção da “Carta de Serviços ao Usuário” pelas organizações auditadas, conforme as disposições contidas no Decreto 9.094/2017.

    Proposta de encaminhamento

    144. Determinar às organizações fiscalizadas que, no prazo de 180 dias, com base no resultado da avaliação individualizada feita por este Tribunal, adotem as providências para corrigir as desconformidades identificadas, de forma a publicar em suas páginas de transparência na internet, as informações que devem ser obrigatoriamente divulgadas conforme os normativos de transparência aplicáveis, em especial aquelas relativas ao rol de informações classificadas e desclassificadas (Art. 30, I e II, da Lei 12.527/2011).

    145. Recomendar às organizações fiscalizadas que adotem providências para elaborar e publicar em suas respectivas páginas de transparência na internet a “Carta de Serviços ao Usuário”, nos termos do art. 7º, caput e §§ 1º a , da Lei 13.460/2017, e para realizar avaliação dos serviços públicos prestados e divulgar os resultados das avaliações, conforme o art. 23, da Lei

    28

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    13.460/2017, tendo em visto a iminência da entrada em vigor da referida Lei.

    III.4 Achado 4: Dificuldades de participação social por intermédio dos portais

    146. Por meio das instâncias e dos mecanismos de participação social, o Estado disponibiliza informações, esclarece dúvidas, abre debates e presta contas à sociedade sobre ações e projetos públicos de relevante impacto ou interesse social. No mesmo sentido, o Art. , II, da LAI também determina que o acesso a informações públicas será assegurado mediante realização de audiências ou consultas públicas, incentivo à participação popular ou a outras formas de divulgação.

    147. Com relação às audiências públicas, o assunto é regulamentado pelo Decreto 8.243/2014, aplicável ao Poder Executivo Federal (incluindo as empresas estatais federais), e pelas resoluções 82/2012 e 89/2012 do CNMP para os órgãos do Ministério Público. Por sua vez, o Supremo Tribunal Federal regulamentou as audiências públicas por meio da Emenda Regimental 29/2009, que são divulgadas em seção específica do seu portal xxiii , na qual devem constar editais de convocação e documentos correlatos. Quanto à regulamentação aplicável aos demais órgãos do Poder Judiciário, registra-se que a Resolução – CNJ 215/2015 também determina que os portais eletrônicos dos órgãos daquele Poder deverão conter as audiências públicas realizadas (Art. 6º, VI), mas como única exigência de divulgação ativa de mecanismos de participação social e sem detalhamentos sobre que documentos associados às audiências devem ser publicados.

    148. No que diz respeito às Consultas Públicas, os incisos do Art. 17 do Decreto 8.243/2014 estabelecem diretrizes mínimas em complemento às já previstas para as audiências públicas, sobretudo a utilização da internet e de tecnologias de comunicação e informação.

    149. Outro mecanismo recomendável de participação social consiste na instituição de ouvidoria ou canal de denúncias nas organizações “para acolher opiniões, críticas, reclamações e denúncias”, sejam dos seus clientes ou dos seus próprios empregados, conforme dispõe o Código das melhores práticas de Governança Coorporativa, do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) xxiv .

    150. Noticia-se, por oportuno, que durante o curso da realização desta auditoria, a implementação de Ouvidorias no âmbito da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios passou a ser prevista no Capítulo IV da Lei 13.460/2017.

    151. Cita-se como exemplo de boa prática observada durante a realização da auditoria o ambiente virtual “Participa.br” (http://www.participa.br), instituído pelo Governo Federal (Portaria 36/2014, da Secretaria Geral da Presidência), como forma de estabelecer o diálogo entre administração pública federal e sociedade civil, via internet, por meio de acesso dos usuários a ferramentas de comunicação e interação, fóruns de debate, salas de bate papo, vídeos, mapas, trilhas de participação com diversos mecanismos de consulta, dentre outros.

    152. Também são bons exemplos de mecanismos de participação social: a aba “Participe”, no portal da Câmara dos Deputados xxv , que possibilita, por exemplo, a comunicação direta com os deputados e a participação no processo legislativo e em consultas públicas, além da seção denominada “e-Cidadania”, do portal do Senado Federal xxvi , que oferece funcionalidades para apresentar, debater e opinar sobre projetos de lei. No portal do TCU existe a seção “Diálogo Público” xxvii , contendo informações sobre são eventos promovidos pelo Tribunal com o objetivo de trocar informações e conhecimentos com a sociedade, com o Congresso Nacional e com os gestores públicos.

    Situação encontrada

    153. Ao se investigar a disponibilização de informações e/ou mecanismos para participação social nos portais das organizações avaliadas, constatou-se que a Lei 12.527/2011 regulamenta a matéria de forma muito abrangente. Mesmo o decreto regulamentador da LAI no âmbito do Poder Executivo Federal (Decreto 7.724/2012) não faz referência explícita aos mecanismos de

    29

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    participação popular.

    154. Optou-se, portanto, por avaliar a questão com base em critérios estabelecidos no Decreto 8.243/2014, que regulamenta a Política Nacional de Participação Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participação Social (SNPS), que é de cumprimento obrigatório somente para órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, mas oferece parâmetros de boas práticas a serem seguidas na divulgação de informações e implementação de mecanismos de participação social nos portais dos demais poderes.

    155. Diante disso, foram avaliados os seguintes aspectos, acompanhados dos respectivos resultados:

    Tabela 7 - Publicação de informações e mecanismos de participação social



      
    Sim 

    Parcial 

    Não 

    Não se
    aplica 

    Há informações sobre a realização e
    resultados de audiências públicas,
    consultas públicas ou outras formas de
    participação popular?* 

    48,15% 

    20% 

    28,89% 

    2,96% 

    A seção/página de Ouvidoria permite a
    apresentação e acompanhamento de
    denúncias, solicitações, sugestões,
    reclamações e elogios referentes a seus
    serviços e agentes? 

    59,26% 

    20,74% 

    18,52% 

    1,48% 

    Aplica e divulga periodicamente na
    internet pesquisa de satisfação junto aos
    usuários de seus serviços para avaliar o
    cumprimento dos compromissos e dos
    padrões de qualidade de atendimento? 

    20% 

    12,59% 

    50,37% 

    17,04% 

    *0,73% Não se aplica

    Audiências e consultas públicas ou outras formas de participação popular

    156. Conforme observado na Tabela 7, 48,15% das organizações avaliadas publicam, nos respectivos portais, informações sobre a realização e resultados de audiências públicas, consultas públicas ou outras formas de participação social. Por outro lado, 24,82% das organizações ainda não publicam essas informações. Apesar de várias das organizações avaliadas declararem que não realizam audiências ou consultas públicas (ex.: Cobra Tecnologia e MPM – peça 516), não se identificou, nesses casos, a disponibilização de nenhum outro mecanismo formal de participação popular ou esclarecimentos de que não há conteúdo a ser publicado a esse respeito.

    157. Ao se avaliar os resultados de forma transversal entre os portais dos diversos grupos de organizações fiscalizadas, os órgãos do Poder Legislativo Federal apresentaram um maior percentual de aderência a esse requisito com 66,7% de cumprimento total e 33,3% de cumprimento parcial, conforme pode ser visualizado na tabela a seguir:

    Tabela 8 - Há informações sobre a realização de audiências públicas, consultas públicas ou

    outras formas de participação popular?



      
    LEG 

    JUD 

    MP 

    EST 

    Sim 

    100% 

    55,38% 

    20,00% 

    40,32% 

    Parcial 

    – 

    7,69% 

    60,00% 

    30,65% 

    Não 

    – 

    36,92% 

    – 

    25,81% 

    30

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2



      
    LEG 

    JUD 

    MP 

    EST 

    Não se aplica 

    – 

    1,54% 

    20,00% 

    3,23% 

    LEG = Legislativo / JUD = Judiciário / MP = Ministério Público / EST = Estatais

    158. Da Tabela 8, constata-se, ainda, que o Poder Judiciário Federal obteve o maior índice de descumprimento para o quesito (36,92%). Verificou-se que, para esse Poder, as informações sobre audiências públicas, quando existentes, são muito resumidas ou desatualizadas, e que em vários portais não foi possível localizar quaisquer informações sobre esse assunto ou orientação de que não haveria conteúdo a ser publicado.

    159. Cabe ressaltar que a Resolução – CNJ 215/2015, que dispõe sobre a LAI no âmbito do Poder Judiciário, só exige a publicação das audiências públicas já realizadas, o que pode ajudar a explicar o índice de 7,69% de órgãos desse Poder que cumprem apenas parcialmente o quesito em questão.

    160. Na avaliação dos portais dos órgãos do MPU, observou-se apenas 20% de cumprimento total, e 60% de cumprimento parcial (em 20% dos casos, considerou-se que a realização de audiências e consultas públicas não são aplicáveis).

    161. Diferentemente dos portais dos órgãos do Poder Judiciário Federal, os portais dos órgãos do Ministério Público adotam padrões para publicação de informações nas respectivas seções de transparência, que foram definidos no “Manual do Portal da Transparência do Ministério Público” (4ª versão, 2016). Segundo o referido documento, as audiências públicas realizadas devem ser disponibilizadas na seção “atividade-fim” e devem observar a Resolução – CNMP 82/2012. O Manual, entretanto, não faz referência a outras formas de participação social.

    162. Nesse sentido, contatou-se que as exigências de publicação estabelecidas no Manual

    foram observadas pelo Ministério Público Federal xxviii , enquanto o portal do MPT xxix permite a

    realização de pesquisa sobre as audiências públicas realizadas nas correspondentes procuradorias regionais e apresenta a ata das audiências, mas não apresenta editais de convocação das audiências a serem realizadas. Também o portal de transparência do CNMP apresenta uma subseção de audiências públicas já realizadas, mas, disponibiliza apenas os editais de convocação, sem publicar atas pormenorizadas e/ou relação dos participantes, com exceção de uma audiência, em que consta a ata xxx .

    163. Já o MPDFT se limita a publicar em seu portal um quadro com a quantidade de audiências públicas realizadas por mês, e por ano xxxi , enquanto o Ministério Público Militar apenas informa em seu portal que não realiza audiências públicas. Nesses casos, atribuiu-se o cumprimento parcial para o MPDFT e para o CNMP, e o critério “não se aplica” para o MPM.

    164. Essas falhas vão de encontro ao Art. 3º e § 2º, do 4º, da Resolução – CNMP 82/2012, que prevê a publicação antecipada nos respectivos portais eletrônicos dos editais de convocação das audiências públicas a serem realizadas, assim como, posteriormente, as respectivas atas e listas de participantes, posteriormente. O “Manual do Portal de Transparência do MP” também prevê a publicação dessas informações, no item 4.2.7.

    165. Em relação aos portais dos órgãos do Poder Legislativo Federal, observou-se cumprimento do requisito em discussão por todos os órgãos. De fato, os portais do Senado Federal e da Câmara dos deputados disponibilizam, em respectivas seções de seus portais, “e-Cidadania” e “Participe”, um conjunto maior de mecanismos de participação social de forma estruturada e centralizada.

    166. Por fim, ainda com relação às audiências e consultas públicas, verificou-se que 40,32% das empresas estatais federais cumpre totalmente esse requisito. A despeito disso, constatou-se que quase nenhum portal das empresas estatais disponibiliza, de forma estruturada, seções ou links

    31

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    relativos a mecanismos de participação social, como a aba “Participação Social” (somente presente no Portal da Caixa xxxii), item da seção de “Acesso à informação” dos portais de transparência, conforme recomendação do “Guia para publicação proativa de informações nos portais eletrônicos dos órgãos e entidades do poder executivo federal”, que também deve ser observado pelas empresas estatais.

    167. Ressalte-se que muitos portais se limitam a disponibilizar o botão “Participe”, na barra superior do portal, para proporcionar acesso direto ao Portal Brasil, que reúne atalhos para os canais de Participação Social do Governo Federal xxxiii , em que ainda constam poucas informações sobre consultas públicas realizadas por empresas estatais. A título de exemplo, em consulta ao Portal Brasil, realizada em 4/3/2017, só constavam áreas de consultas públicas de 3 empresas públicas federais (Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN; Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social – Dataprev; e Serviço Federal de Processamento de Dados – Serpro).

    Ouvidoria

    168. Em muitos casos a ouvidoria é a única instância de participação social disponibilizada nos portais das organizações avaliadas, além de ser, frequentemente, responsável por operacionalizar o “Serviço de Acesso à Informação”, abordado no Achado III.5 deste relatório.

    169. Conforme o “Guia para publicação proativa de informações nos portais eletrônicos dos órgãos e entidades do poder executivo federal” xxxiv – 4ª versão, os órgãos/entidades que divulgam as informações relativas aos canais mantidos pela Ouvidoria em seus respectivos sítios eletrônicos podem disponibilizar links remetendo para a referida área já existente em seu sítio, o que se adotou como critério de boa prática nesta auditoria (peça 511, p. 14).

    170. Avaliou-se também, a título de boa prática, se as organizações possibilitavam, por meio de seus portais, o registro e o acompanhamento de denúncias e reclamações, à semelhança da metodologia elaborada no âmbito da Ação 1/2016 da Enccla (peça 517, p. 7, item 24), e por analogia com os pedidos de acesso à informação encaminhados por meio do e-SIC, conforme previsão da Lei 12.527/2011 (Art. 9º, I, alínea b e Art. 10º, § 2º), regulamentada pelo Decreto 7.724 /2012 (Art. 9º, II e III).

    171. Quanto a esses aspectos, ao se considerar o cumprimento total e parcial, verifica-se que praticamente todos os órgãos federais pertencentes aos poderes Legislativo, Judiciário e ao Ministério público apresentam links para as respectivas ouvidorias, conforme apresentado na figura a seguir:

    Figura 13 - Informações sobre Ouvidoria (por grupos)




    Existe 

    link par 

    a Ouvido 

    ria? 
        
    A seção/p
    apresenta 

    ágina de O
    ção e aco 

    uvidoria p
    mpanham 

    ermite a
    ento de 
      

    100%
    1.54 
      
    20.00 

    1

    .61
    6.1 


    denúnc 

    ias, solicita 

    ções, suges 

    tões, 
      

    80% 
        

    .06 
      
    reclamaçõ 

    es e elogio 

    s referente 

    s a seus 
      
                  
    serviços e 

    agentes? 
        

    60% 
                        

    98.46 

    100.0 

          
    100%
    10.77 
        
    3.23 
      

    40% 
      
    80.00 
              
    20.00 
        
          

    4.1 


    80% 

    33.33 

    0.00 

    27.42 
      

    20% 
              
    35.38 
        
    6.45 
      
                
    60% 
            

    0% 
                        
                
    40% 

    66.67 

    80.00 
        
                
    53.85 
        
    62.90 
      
                
    20% 
            

    Sim
    Não 
      
    Parcialm
    Não se 

    ente
    aplic 

      
    0%
    Judiciár
    Sim Parc 

    io Legislati
    ialmente 

    vo MPU
    Não N 

    Estata
    ão se apl 

    is
    ica 

    32

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    172. No entanto ao se avaliar a possibilidade de fazer registro e/ou acompanhamento de denúncias, solicitações, sugestões, reclamações ou elogios nas seções de ouvidoria dos portais, observa-se que, em relação aos órgãos do Poder Legislativo Federal, há registro de cumprimento parcial desse item, isso porque que no portal do Senado Federal xxxv é possível fazer o registro de uma demanda junto à ouvidoria do órgão, mas não acompanhar a sua resolução.

    173. Em relação aos órgãos federais do Poder Judiciário, verificou-se que em 23 portais (35,38%) não é possível fazer o acompanhamento posterior das demandas registradas. Já em 8 portais (12,31%) não é possível fazer sequer o registro de demandas junto à ouvidoria dos respectivos órgãos.

    174. No âmbito do MPU, constatou-se que no portal do Ministério Público Militar xxxvi não existe link para ouvidoria, apenas para Serviço de Atendimento ao Cidadão (SAC), destinado principalmente ao recebimento de denúncias. Contudo, não é possível fazer o acompanhamento da resolução das demandas através do portal.

    175. Por fim, cabe ressaltar que foram os portais das empresas estatais que tiveram os maiores índices de descumprimento dos aspectos relativos à ouvidoria: em 8 portais (12,5%) não há sequer um link para a seção de ouvidoria e em 35 portais (54,69%) não é possível registrar e acompanhar denúncias, solicitações, sugestões, reclamações e elogios.

    Critérios

    a) Arts. 3º, V, e 9º, I, b, II, c/c Art. 10º, § 2º, da Lei 12.257/2011;

    b) Capítulo IV, da Lei 13.460/2017;

    c) Art. , II e III, do Decreto 7.724/2012;

    d) Art. 2º caput e incisos, Art. , caput, e incisos, Art. 16, caput, e incisos, Art. 17 caput e incisos, todos do Decreto 8.243/2014;

    e) Emenda Regimental – STF 29/2009 e Art. 6, VI, da Resolução – CNJ 215/2015;

    f) Resolução – CNMP 82/2012 e Art , 7º, XIII, da Resolução – CNMP 89/2012;

    g) Art. 8º da Resolução – TCU 249/2012; e

    h) Guia para publicação proativa de informações nos sítios eletrônicos dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, Seção B.III, item 3, e "Manual do Portal da Transparência do Ministério Público" (4ª versão, 2016), item 4.2.7.

    Evidências

    a) Dados obtidos dos portais de internet das entidades e órgãos fiscalizados;

    b) Comentários dos gestores sobre as avaliações (peças 548; 550-578; 580-611).

    Conclusão

    176. Na maioria dos portais avaliados, constatou-se que as informações sobre audiências e consultas públicas, quando existentes, ainda são pouco detalhadas e se reportam somente a eventos que já foram realizados, havendo pouca informação sobre eventos futuros. Mesmos os portais das empresas e sociedades de economia mista vinculadas ao Poder Executivo, que, portanto, devem ser aderentes aos requisitos do Decreto 8.243/2014, não disponibilizam informações básicas, tais como editais de convocação de interessados, atas com o relato dos procedimentos ou mesmo lista de participantes.

    177. Em geral, constatou-se que os órgãos avaliados implementam efetivo acesso às respectivas ouvidorias em seus portais, mas algumas empresas estatais e sociedades de economia sequer apresentam um link em seus portais para acesso direto à ouvidoria e/ou não possibilitam fazer o registro ou acompanhamento da resolução das demandas encaminhadas, assim como observado em alguns portais dos órgãos do Poder Judiciário e do Ministério Público.

    178. Em vista disso, é importante que as organizações fiscalizadas adotem medidas para

    33

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2

    adequada divulgação das informações relativas aos mecanismos de participação popular, observando, a título de boas práticas, as orientações contidas na Seção B.III, item 3 – Participação Social, do “Guia para publicação proativa de informações nos sítios eletrônicos dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal”.

    Proposta de encaminhamento

    179. Determinar às organizações fiscalizadas que, no prazo de 180 dias, com base no resultado da avaliação individualizada feita por este Tribunal, adotem as providências para corrigir as desconformidades identificadas, de forma a publicar em suas páginas de transparência na internet, as informações que devem ser obrigatoriamente divulgadas conforme os normativos de transparência aplicáveis, em especial aquelas relativas às audiências públicas, às consultas públicas e às ouvidorias (Art. , II, da Lei 12.527/2011).

    180. Recomendar às organizações fiscalizadas dos Poderes Judiciário e Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas da União, bem como do Ministério Público da União e às empresas estatais do Poder Executivo Federal fiscalizadas que, ao divulgarem, nos seus respectivos portais na internet, as informações relativas aos mecanismos de participação popular previstos no Art. , II, da Lei 12.527/2011, observem as orientações contidas na Seção B.III, item 3 – Participação Social, do “Guia para publicação proativa de informações nos sítios eletrônicos dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal”.

    III.5 Achado 5: Falhas na divulgação do Serviço de Informação ao Cidadão e dos relatórios estatísticos de pedidos de acesso à informação

    181. A presente auditoria também tratou de aspectos de transparência passiva ao avaliar o funcionamento do serviço que trata de pedidos de acesso a informações. Conforme o Art. 10 da Lei 12.527/2011, qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos e entidades governamentais, por qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação do requerente e a especificação da informação requerida. A LAI também determina, em seu Art. , I, que o acesso a informações públicas será assegurado mediante criação de um serviço de informações ao cidadão (SIC), o qual foi regulamentado, no âmbito do Poder Executivo Federal, pelo Decreto 7.724/2012.

    182. Após a regulamentação do SIC, a CGU criou um portal para hospedar o Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC) xxxvii , que permite que qualquer pessoa, física ou jurídica, após cadastramento inicial, encaminhe pedidos de acesso à informação, acompanhe prazos de atendimento e receba a resposta da solicitação realizada para órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, podendo, ainda, interpor recursos e apresentar reclamações no portal.

    183. No âmbito dos demais poderes, a transparência passiva foi regulamentada pelos seguintes normativos: Resolução – CNMP 89/2012, para o Ministério Público; Resolução – STF 528/2014, para o STF; Portaria – CNJ 66/2012, para os demais órgãos do Poder Judiciário Federal; Ato da Comissão Diretora – SF 9/2012, para o Senado Federal; Ato da Mesa – CD 78/2013, para a Câmara dos Deputados; e Resolução – TCU 249/2012, para o Tribunal de Contas da União.

    Situação encontrada

    184. Da avaliação de aspectos operacionais do SIC presencial e da sua versão eletrônica (eSIC), foram identificados os seguintes resultados:

    Tabela 9 - Publicação de informações sobre o Serviço de Informação ao Cidadão (SIC)



      
    Sim 

    Parcial 

    Não 

    a) Sobre a possibilidade de entrega de um pedido de acesso
    de forma presencial: 
          

    34

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2



      
    Sim 

    Parcial 

    Não 

    Existe indicação precisa no site de funcionamento de um
    Serviço de Informações ao Cidadão (SIC) físico 

    87,71% 

    3,70% 

    8,89% 

    Há indicação do órgão? 

    89,63% 

    0,74% 

    9,63% 

    Há indicação de endereço? 

    88,15% 

    1,48% 

    10,37% 

    Há indicação de telefone? 

    88,89% 

    1,48% 

    9,63% 

    Há indicação dos horários de funcionamento? 

    88,22% 

    3,70% 

    14,07% 

    b) Há possibilidade de envio de pedidos de informação de
    forma eletrônica através de formulário padrão (e-SIC)? 

    91,85% 

    2,22% 

    5,93% 

    Apresenta possibilidade de acompanhamento posterior da
    solicitação?* 

    66,67% 

    6,67% 

    25,93% 

    A solicitação por meio do e-SIC é simples, ou seja, sem a
    exigência de itens de identificação do requerente que
    dificultem ou impossibilitem o acesso à informação, tais
    como: envio de documentos, assinatura reconhecida,
    declaração de responsabilidade, maioridade?* 

    87,41% 

    2,96% 

    8,89% 

    *0,74% não se aplica

    185. De forma geral, observa-se da tabela que as organizações divulgam informações suficientes em seus portais sobre o serviço presencial de informação ao cidadão, mas ainda há espaço para aprimoramentos, tais como tornar mais clara a localização de algumas informações como telefone de contato e horários de atendimento.

    186. Já em relação à possibilidade de solicitar informações diretamente dos portais, de forma automatizada, também se observa que, em geral, as organizações já disponibilizam formulários eletrônicos e não fazem exigências excessivas de identificação do requerente que dificultem ou impossibilitem o acesso à informação. Contudo, ainda se observa quantidade significativa de portais (32,85%) que não possibilitam o pleno acompanhamento posterior das solicitações realizadas.

    187. Especificamente em relação aos serviços presenciais de informação ao cidadão, em uma avaliação comparativa dos grupos de organizações auditadas, obtiveram-se os seguintes resultados:

    Tabela 10 - Publicação de informações sobre o serviço presencial de informação ao cidadão

    (por grupos de órgãos avaliados)



        
    LEG 

    JUD 

    MP 

    EST 

    Sobre a possibilidade de entrega de
    pedido de acesso de forma presenc 

    um
    ial: 
            

    Existe indicação precisa no site 

    Sim 

    100% 

    81,54% 

    80% 

    93,55% 

    de funcionamento de um Serviço 

    Parcial 

    – 

    6,15% 

    – 

    1,61% 

    de Informações ao Cidadão
    (SIC) físico 

    Não 

    – 

    12,31% 

    20% 

    4,84% 

    Há indicação do órgão? 

    Sim 

    66,67% 

    87,69% 

    80% 

    93,55% 
      
    Parcial 

    – 

    – 

    – 

    1,61% 
      
    Não 

    33,33% 

    12,31% 

    20% 

    4,84% 

    Há indicação de endereço? 

    Sim 

    66,67% 

    84,62% 

    80% 

    93,55% 
      
    Parcial 

    – 

    1,54% 

    – 

    1,61% 

    35

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.368/2016-2



        
    LEG 

    JUD 

    MP 

    EST 
      
    Não 

    33,33% 

    13,85% 

    20% 

    4,84% 

    Há indicação de telefone? 

    Sim 

    66,67% 

    89,23% 

    80% 

    90,32% 
      
    Parcial 

    – 

    1,54% 

    – 

    1,61% 
      
    Não 

    33,33 

    9,23% 

    20% 

    4,84% 

    Há indicação dos horários de 

    Sim 

    66,67% 

    81,54% 

    80% 

    83,87% ...