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27 de Novembro de 2020
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 2 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
RP 02849120130
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (83.279.448/0001-13).
3.2. Responsáveis
, Município de Itajaí/SC; Superintendência Regional do Dnit em Santa Catarina - Dnit/SC.
Julgamento
25 de Julho de 2018
Relator
WEDER DE OLIVEIRA
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU_RP_02849120130_5af64.rtf
Inteiro TeorTCU_RP_02849120130_a6235.pdf
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Voto

Trata-se de representação autuada a partir de relatório de auditoria do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE/SC) para “apurar irregularidades tratadas no Processo REP 10/00042968, decorrentes da Concorrência Pública nº 03/2006, destinada à contratação dos serviços necessários à execução das obras da Via Portuária, no município de Itajaí/SC”.

O contrato 166/2006, firmado com a Construtora Coneville Serviços e Construções Ltda., foi suportado por recursos federais transferidos por meio do convênio TT-305/2005-00, subscrito pelo Sr. Volnei Morastoni, ex-prefeito do município de Itajaí/SC (2005-2008) , e pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) , em 30/12/2005, no montante de R$ 22.857.142,86, sendo R$ 16.000.000,00 a parcela da União, e R$ 6.857.142,86 a contrapartida do convenente.

Foram transferidos R$ 3.276.449,99 (peça 2, p. 2 e 8) , sendo R$ 1.275.459,94 em 6/10/2006 e R$ 2.000.990,05 em 11/1/2008 (peça 98) .

O objeto pactuado era a “construção de uma via de acesso seletivo para veículos de carga, ligando a BR-101/SC à área do Porto de Itajaí, com início na BR-101/SC junto ao canal do Rio Itajaí Mirim e término na Rua Curt Hering, com uma extensão de 3,9 km, incluindo um viaduto [de 400m] sobre o Rio Itajaí Mirim (1ª Etapa da Via Expressa Portuária) ”.

O convênio, cuja vigência inicial era até 26/1/2007 (peça 10, p. 81) , foi sucessivamente prorrogado até 25/1/2009 (peça 10, p. 88) .

Em setembro de 2009, o município de Itajaí/SC revogou o contrato com a Construtora Coneville (peça 31, p. 4) :

“30. 10/09/2009: Ocorreu o encerramento do contrato da Coneville devido à revogação do certame licitatório pela Prefeitura de Itajaí. Decorridos três anos e quatro meses do início do contrato, em razão de decisão judicial em processo de autoria de uma licitante, a Prefeitura de Itajaí determinou a imediata suspensão e reinstauração do procedimento licitatório para aferição das propostas com vistas à escolha de nova vencedora. A empresa recorrente, no entanto, manifestou desinteresse em firmar contrato o que levou a revogação do certame licitatório pela Prefeitura de Itajaí.”

Naquela ocasião, o percentual de execução das obras era de 15,76%.

A justificativa apontada para o expressivo inadimplemento do objeto foi o insucesso na desapropriação das áreas afetas ao projeto, cujos procedimentos correspondentes deveriam ser levados a efeito pelo município de Itajaí/SC, conforme estabelecido na cláusula sexta do convênio TT305/2005-00, a seguir transcrito:

“Cláusula Sexta – Da legalização dos lotes e terrenos

Caberá ao CONVENENTE, a comprovação do exercício pleno da propriedade dos imóveis, mediante certidão de registro no cartório de imóveis, bem como a legalização dos terrenos necessários à execução de Obras e Serviços de Construção de uma Via de Acesso Seletivo para Veículos de Carga, ligando a área do Porto de Itajaí/SC à Rodovia BR-101/SC, numa extensão de 3,9 km.”

Em 10/5/2010, o Dnit firmou com o exército brasileiro, por meio do 10º Batalhão de Engenharia e Construção (BEC) , o termo de cooperação 394/2010 (peça 23, p. 70-74) , cujo objetivo era dar continuidade às obras iniciadas em 2006 e não concluídas. O custo foi fixado em R$ 45.589.600,88, em valores de maio de 2009, sendo R$ 15.795.326,12 para concluir o trecho terrestre já iniciado e R$ 29.794.274,76 para construção de ponte sobre o canal do rio Itajaí-Açu.

Em reunião realizada em 24/5/2010, da qual participaram representantes do 10º BEC, do Dnit e do município de Itajaí/SC, representado pelo então prefeito Jandir Bellini (2009-2012) e pelo secretário municipal de obras, Sr. Rogério Benitez, acordou-se que “toda a desapropriação ficará sob o encargo da prefeitura de Itajaí/SC” (peça 23, p. 77) .

Novo projeto básico foi apresentado pelo convenente, cabendo-lhe, ainda, a elaboração do projeto executivo. As dificuldades afetas à desapropriação, que já haviam sido, anteriormente, um à evolução das obras, eram sabidas, tanto assim que esse problema foi explicitamente tratado em 4/10/2010, na reunião antes referida. A intermediação do Dnit nos processos judiciais de desapropriação foi demandada, como ficou registrado na ata correspondente (peça 23, p. 147) .

Em julho de 2011, o 10º BEC apresentou relatório técnico sobre a condição estrutural do pavimento existente, no qual recomendou o refazimento de serviços remanescentes do contrato firmado com a Construtora Coneville. A medida foi aprovada pelo Dnit/SC em 19/7/2011 (peça 24, p. 35) .

Em 16/8/2011, o 10º BEC, em reunião com representantes do Dnit/SC e do município de Itajaí/SC, registrou em ata que o cronograma das obras se encontrava em atraso, em razão das desapropriações. Os trabalhos vinham sendo feitos parcialmente, por subtrechos, com comprometimento da produtividade e, no segundo semestre de 2010, além de solução especial de aterro, realizaram-se apenas serviços de drenagem (peça 24, p. 40) .

Tem-se, portanto, que as desapropriações se mostravam, mais uma vez, àquela época, como entrave à continuidade dos trabalhos.

Em 8/8/2012, o Dnit/SC constatou a desmobilização das equipes do 10º BEC, com paralisação das obras (peça 24, p. 150) : “Destacamos também que não há novas frentes de serviços liberadas devido ao atraso nas desapropriações que estão sob responsabilidade da Prefeitura Municipal de Itajaí”.

A prestação de contas do 10º BEC foi apresentada em janeiro de 2013 (ofício 72/12-ST/10º BEC, peça 24, p. 157) , em que pese o erro na data do documento. A vistoria final conjunta das obras ocorreu em 21/2/2014, oportunidade em que foram expostas as seguintes conclusões, consignadas no termo de aceitação 01-001/12 (peça 24, p. 218-219) :

“Na análise, verificação e inspeção do objeto executado até a data de paralisação dos trabalhos ocorrida por impedimentos de desapropriações não consumadas, foi constatada sua plena conformidade com o projeto, instruções, plano de trabalho e especificações previstas, não havendo pendências de aporte de recursos nem de execução tendo sido constatado no ato a consecução plena do empreendimento até o ponto a que foi permitido avançar, conforme o último Boletim de Medição até a data de 31 Ago 12.

Dos recursos recebidos, R$ 9.599.964,93 (nove milhões, quinhentos e noventa e nove mil, novecentos e sessenta e quatro reais e noventa e três centavos) , foram empregados diretamente na obra os valores totais de R$ 6.992.595,47 (seis milhões, novecentos e noventa e dois mil, quinhentos e cinco reais e quarenta e sete centavos) , restando, em consequência, devolver ao concedente os créditos remanescentes de empenhos cancelados, no valor de R$ 2.607.369,46 (dois milhões, seiscentos e sete mil, trezentos e sessenta e nove reais e quarenta e seis centavos) .

A medição final, com valor acumulado de R$ 7.321.154,14 (sete milhões, trezentos e vinte e um mil, cento e cinquenta e quatro reais e quatorze centavos) , superior em R$ 328.558,67 (trezentos e vinte oito mil, quinhentos e cinquenta e oito reais e sessenta e sete centavos) , ao valor dos recursos empregados diretamente na obra, é reflexo direto da produtividade acima do esperado, impactando redução nos custos indiretos do orçamento inicial da obra.”

Dado o insucesso na conclusão do empreendimento, a intenção do Dnit, expressada à Secex-SC em 2015, seria realizar procedimento licitatório pelo RDC, na modalidade contratação integrada, incumbindo a contratada da elaboração dos projetos e da execução de toda a via expressa portuária (VEP) , aí incluídas as obras inconclusas da 1ª etapa e as da 2ª etapa (trecho compreendido entre a rua Curt Hering e o Porto de Itajaí) .

A unidade instrutiva adotou medidas saneadoras – diligências e inspeção – que permitiram identificar irregularidades nos projetos e inexecução do objeto pretendido. Contudo, em análise preliminar do processo, considerei que a responsabilização pelo atraso nas desapropriações, fato que notadamente inviabilizou a execução da 1ª etapa da via expressa portuária (VEP) , não estava devidamente definida.

Conforme consignei em despacho (peça 34) , em que pese ter sido inicialmente atribuída ao município de Itajaí a responsabilidade pelo problema, não estaria claro se os procedimentos relativos às desapropriações deixaram de ser adotados ou se, no decorrer dos acontecimentos, houve algum tipo de embaraço.

Com vistas a suprir a lacuna de informação, entendi pertinente a realização de diligência adicional para: i) identificar as ações adotadas pelo município de Itajaí/SC para promover as desapropriações necessárias, esclarecer o que impediu o progresso dessas ações e avaliar a necessidade e possibilidade de responsabilizar agentes públicos pelo atraso ocorrido; ii) ouvir o DNIT e a prefeitura quanto ao diagnóstico da situação e as medidas vislumbradas para solucionar a questão; e iii) identificar os responsáveis pela elaboração e aprovação dos projetos de engenharia com impropriedades.

As questões formuladas pela unidade instrutiva à prefeitura de Itajaí foram as seguintes (peça 41) :

“a) informe as ações adotadas para promover as desapropriações necessárias à execução do projeto;

b) apresente o diagnóstico da situação, bem como o que pretendem fazer para concretizar as desapropriações;

c) informe ao Tribunal os responsáveis pela elaboração e aprovação dos projetos e suas revisões, tendo em vista as irregularidades descritas nos subitens e.1.1, e.1.2, e.1.3, e.1.4 e e.1.5 da Proposta de Encaminhamento do Relatório de Inspeção anexo a esta diligência.”

Relativamente ao Dnit, a Secex-SC solicitou as seguintes informações (peça 39) :

“a) apresente o diagnóstico da situação, bem como o que pretendem fazer para concretizar as desapropriações;

b) informe o andamento e as providências porventura existentes para a realização desse novo procedimento licitatório, no Regime Diferenciado de Contratação;

c) informe ao Tribunal os responsáveis pela elaboração e aprovação dos projetos e suas revisões, tendo em vista as irregularidades descritas nos subitens e.1.1, e.1.2, e.1.3, e.1.4 e e.1.5 da Proposta de Encaminhamento do Relatório de Inspeção anexo a esta diligência.”

II

Adotadas as providências saneadoras, a unidade instrutiva analisou detalhadamente as respostas encaminhadas (peça 50) .

Em resumo, as seguintes conclusões quanto à manifestação da prefeitura de Itajaí foram consignadas na instrução da Secex-SC (peça 50, p. 39-41) :

“v.1.1) Atraso ocorrido nas desapropriações

(...)

269. A PMI não pode alegar a baixa disponibilidade financeira e a ocorrência de despesas com obras emergenciais no município como forma de afastar a responsabilidade do município pelo inadimplemento das desapropriações necessárias à execução das obras da VEP, uma vez que: essa era justamente a sua contrapartida dentro do convênio firmado com o Dnit; não foi apresentado dado objetivo algum capaz de comprovar a impossibilidade de alocação de recursos para a desapropriação dentro de um orçamento elevado como o do município de Itajaí, um dos principais de Santa Catarina; as enchentes de novembro de 2008 ocorreram bem depois do final do prazo inicialmente estipulado para a conclusão das obras do convênio (assinatura em 30/12/2005 e com prazo de 360 dias) e bem antes da assinatura do termo de compromisso com o Exército (10/05/2010) .

270. Da mesma forma, a informalidade fundiária e a indisponibilidade de áreas para reassentamento das famílias atingidas eram passíveis de avaliação e conhecimento pela PMI antes da assinatura do convênio que previa prazo para as obras e que previa como condição necessária a desapropriação prévia. Estas dificuldades poderiam e deveriam ter sido antecipadas, prevendo-se, caso fossem devidamente avaliadas, prazos maiores para a realização das desapropriações anteriormente à fase de obras, de forma que não houvesse prejuízos decorrentes da baixa velocidade de execução e da interrupção das obras.

(...)

273. Não é possível justificar atrasos nas desapropriações ocorridos entre 2006 e 2007 com base numa decisão judicial de 2009. Quando da decisão judicial em setembro de 2009, as obras já estavam paralisadas desde janeiro de 2008 em razão da ausência das desapropriações.

(...)

275. A realização da presente diligência, de iniciativa do Ministro-Relator, constituiu nova oportunidade para que os gestores da Prefeitura Municipal de Itajaí esclarecessem se os procedimentos para a desapropriação deixaram de ser tomados ou se houve algum tipo de embaraço durante os procedimentos que pudesse afastar a responsabilidade do município. Especificamente desejava-se saber se teria havido judicialização dos processos de desapropriação ou atrasos nos Decretos de Utilidade Pública.

276. Após detalhada análise das manifestações foi possível concluir que os gestores não trouxeram qualquer informação sobre judicialização dos processos de desapropriação ou atrasos na publicação dos decretos de utilidade pública e que não foram apresentadas justificativas que afastassem a responsabilidade dos gestores municipais pelos atrasos na desapropriação das áreas necessárias à conclusão das obras.

(...)

v.1.2.) Planos para as futuras desapropriações

279. Está indefinida até hoje a situação da nova licitação no Regime Diferenciado de Contratação na modalidade Contratação Integrada a ser realizada pelo Dnit para conclusão do trecho já iniciado e atualmente paralisado e para a construção da continuidade da VEP até o porto, bem como da sua interligação com a BR-101/SC.

(...)

282. Quanto aos planos para a continuidade do empreendimento, conforme solicitação do Ministro-Relator, não há informações sobre a data de conclusão das desapropriações para a execução da rua lateral junto ao trecho já executado (Trecho B, Figura 2) , tampouco informação sobre as desapropriações para a implantação dos futuros segmentos C e D, localizados dentro da zona mais intensamente urbanizada cidade, e do segmento A de conexão com a BR-101/SC.

283. A ausência de informações relativas às futuras desapropriações impossibilita a previsão de uma data para que as futuras obras sejam iniciadas sem restrições relativas à desapropriação.

284. Ressalte-se que a ausência de desapropriação prévia pode impactar os prazos de conclusão da obra mesmo na modalidade Contratação Integrada do RDC. A característica de elevada densidade urbana dos novos segmentos aumenta muito a possibilidade de atrasos na desapropriação.

285. Ante o exposto, foi possível concluir que, à exceção do novo convênio para aumento da faixa de desapropriação destinada à construção de rua lateral ao trecho já iniciado, que ainda não foi concluído, não há definições quanto ao projeto a ser licitado para a ligação da via com o porto e com a BR-101/SC e quanto às necessárias desapropriações a serem realizadas na área mais intensamente ocupada da cidade.”

No que concerne à manifestação do Dnit, a unidade instrutiva expressou os seguintes entendimentos (peça 50, p. 41-42) :

“287. O Dnit limitou-se a informar que a desapropriação dos novos segmentos será realizada pela autarquia com apoio técnico dentro do novo contrato a ser licitado na modalidade Contratação Integrada do RDC, ou seja, que as obras seriam licitadas sem que o problema da desapropriação venha a ser solucionado previamente. Não apresentou informações mínimas do projeto e das áreas a desapropriar relativas aos segmentos ainda não atacados e destinados a ligar a BR-101/SC ao porto, segmentos estes que envolvem as áreas urbanizadas e edificadas do centro da cidade.

288. Tendo em vista os problemas relativos à desapropriação observados durante a primeira etapa de construção, considera-se preocupante a decisão do Dnit de licitar as obras sem que antes seja dada solução para o problema da desapropriação.

(...)

289. Não foi possível analisar a adequação dos procedimentos adotados ou previstos para a realização da nova licitação, pois o Dnit apenas informa que a elaboração do projeto e o andamento das fases internas da licitação estão paralisados e que a continuidade da obra é, no momento, inoportuna em razão do contingenciamento de recursos por parte do Dnit.

290. No entanto, é possível afirmar que a paralisação dos procedimentos internos para a nova licitação potencializa o prejuízo causado por uma obra inacabada e submete os usuários a problemas de segurança na operação do segmento já construído.”

Relativamente às argumentações adicionais que foram apresentadas pelo Dnit, assim se posicionou a secretaria (peça 50, p. 42-44) :

“v.2.2.1.1) Projeto básico

293. As larguras das faixas de tráfego previstas no projeto básico não atendem às prescrições das normas do Dnit nem mesmo em condições excepcionais.

(...)

295. Não é possível aceitar que a necessidade de se executar um empreendimento em etapas, em razão de limitações financeiras, possa justificar a execução de obras que não respeitem as normas técnicas, nem a execução de etapas que, ao serem unificadas, exijam obras de adaptação extensivas e aumento da largura da faixa de desapropriação, como se verificou.

296. O fato de não ter participado do planejamento e de sua participação ter sido apenas momentânea não é capaz de eximir o Dnit da responsabilidade por ter aprovado um projeto básico deficiente. A aprovação pelo Dnit, de projetos elaborados por terceiros, ou seja, dos quais não participou da elaboração, serve exatamente para assegurar a qualidade mínima e para verificar o atendimento às suas normas.

v.2.2.1.2) Fase de obras, projeto executivo e alteração de projeto

297. O projeto básico teve de ser alterado na fase de obras porque era deficiente, pois previa o bloqueio do acesso de veículos às propriedades de frente para VEP e a circulação entre quadras, o que causou reprovação da comunidade lindeira.

298. Não é justificável que o Dnit, como órgão rodoviário nacional e criador das normas técnicas do setor, defenda o ajuste das características geométricas das obras às limitações de orçamento e de cronograma às custas do desrespeito aos seus normativos técnicos, com impactos na segurança e na operação da rodovia.

(...)

301. A alegação de que a responsabilidade pela adoção de faixas de tráfego estreitas seria exclusiva da PMI, pois a obra, o planejamento, a operação e a administração da rodovia seriam realizados pelo próprio município, também não pode ser aceita porque a atuação do Dnit, como órgão rodoviário nacional, não pode ser meramente burocrática, deve ser necessariamente técnica, o que impõe a necessidade da observação das suas próprias normas técnicas ao aprovar projetos, mesmo que em convênios. Além disso, o próprio convênio prevê a obrigatoriedade de respeito às normas do Dnit (item 2 da Cláusula Terceira do Convênio de Delegação TT-305/2005-0, peça 18, p. 34) .

v.2.2.1.3) Futuro projeto a ser licitado por meio do RDC

302. Não foi possível aceitar a alegação de que o aumento da faixa de domínio por meio de novas desapropriações para executar uma rua lateral de forma a atender aos movimentos das ruas interrompidas pela solução do projeto básico, previsto no anteprojeto atualmente em elaboração pelo Dnit para licitação no RDC de toda a extensão da VEP, não pudesse ser antevisto na elaboração do projeto básico.

(...)

v.2.2.2) Capacidade da via

304. Ao contrário do afirmado pelo Dnit, o nível de serviço da via é o nível ‘E’, inferior ao mínimo, nível ‘C’, preconizado pelas normas da autarquia para via arterial ou rodovia urbana, porque velocidades de viagem abaixo de 60 km/h, como as do projeto aprovado, que variam entre 40 e 60 km/h, já caracterizam o nível ‘E’.

v.2.2.3) Drenagem

305. Os projetos-tipo dos dispositivos de drenagem do Dnit não foram observados, causando tanto problemas hidráulicos, pela redução da eficiência e da capacidade de engolimento, como problemas de segurança na operação e de solidez dos dispositivos.

v.2.2.4) Aberturas nas barreiras de concreto

306. A execução de aberturas nas barreiras de concreto (New Jersey) para permitir o acesso de veículos às propriedades de frente para a VEP causa sérios problemas de segurança à operação da rodovia devido à presença de arestas verticais vivas nas barreiras junto às faixas de tráfego e decorre da deficiência dos projetos aprovados pelo Dnit que impediram indevidamente o acesso de veículos à estas propriedades.”

Ante o exposto, acolhi a proposta da unidade instrutiva de promover a audiência dos responsáveis – exceto quanto ao Sr. César Augusto Flores Santos, falecido –, nos termos sugeridos no encaminhamento da instrução à peça 50, considerando que:

“i) não se confirmou que o significativo atraso nas desapropriações decorreu de embaraços que pudessem afastar a responsabilidade do município;

ii) o projeto básico aprovado continha erros relevantes que desrespeitaram as normas técnicas de engenharia, comprometeram a qualidade dos serviços executados e a funcionalidade da obra, além de prejudicar a segurança da comunidade no trajeto implementado, em meio a área urbana consolidada;

iii) o projeto executivo também se mostrou deficiente, uma vez que não corrigiu as falhas do projeto básico e nem impediu que a parte executada da obra fosse implementada com soluções inadequadas à operação do tráfego no local;

iv) os responsáveis não informaram as ações que pretendem adotar para concretizar as desapropriações pendentes para a finalizar o empreendimento;

v) não há notícias sobre a previsão para que o novo anteprojeto da Via Expressa Portuária seja concluído e, por conseguinte, seja realizada a licitação sob o Regime Diferenciado de Contratação para dar prosseguimento aos serviços inconclusos e àqueles ainda não iniciados;

vi) passados mais de dez anos da contratação, persiste a paralisação dos trabalhos e a obra não atendeu o objetivo para o qual foi planejada.”

Ao analisar as razões de justificativas, a unidade instrutiva considerou que as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis do Dnit tratavam, em essência, de afirmar inexistir responsabilidades pessoais que tenham dado causa ao fracasso na consecução do objeto do convênio, visto não se tratar de uma obra planejada, projetada ou administrada pelo Dnit, havendo apenas uma participação momentânea destinada a viabilizar as modificações urbanas pretendidas pelo município de Itajaí, a pedido do Ministério dos Transportes, e, por conta disso, admitiu-se o projeto básico dentro de uma “condição atípica”.

Esses mesmos argumentos, segundo a Secex-SC, já foram enfrentados na instrução de peça 50, tendo sido considerados insuficientes para descaracterizar a responsabilidade dos agentes.

Os ex-prefeitos chamados em audiência alegaram (peça 47, p. 7-8) , resumidamente:

“os atrasos ocorridos na desapropriação e nas obras não teriam um único responsável, mas decorreriam de uma conjuntura que dificulta a gestão pública de projetos, e que ‘não existe horizonte de planejamento’; que devido à escassez de recursos o município ‘aceita o que lhe é repassado’; que ‘o projeto foi reduzido para caber numa disponibilidade orçamentária’, ‘mesmo sabendo da sua incompletude’; que todos ‘os prazos são fixados descolados da realidade’ e que ‘os prazos de elaboração de projetos são antecipados, atropelados, levando a projetos semiprontos ou a tentativas de viabilização de subtrechos, para pelo menos buscar recursos para etapas (que talvez não se completem) ’.”

A unidade instrutiva não aceitou tais argumentos, visto que cabia ao convenente cumprir diversas obrigações por ele assumidas e das quais tinha ciência antes da assinatura do termo de convênio, tais como apresentar projetos adequados às normas técnicas, dispor dos terrenos a serem utilizados e dispor de recursos financeiras para cumprir a contrapartida assumida.

Em relação aos prejuízos advindos da falta de proteção das obras parcialmente entregues e que necessitaram ser refeitas pelo Exército, estimados em R$ 419.556,77, a Secex-SC entendeu não ser possível atribuir a deterioração aos eventos climáticos de novembro de 2008, conforme alegaram os ex-prefeitos, visto que as obras estavam paralisadas desde janeiro daquele ano, em virtude do atraso nas desapropriações. Tal situação conduziu à proposta de autuação de tomada de contas especial visando o ressarcimento do dano causado ao erário, atribuído ao Sr. Volnei José Morastoni.

Em conclusão, propõe, neste processo, a aplicação de multa aos Srs. Gervásio Rateke, Huri Alexandre Raimundo, Wagner Fernando Fabre e João José dos Santos, por aprovarem projetos relativos ao convênio TT-305/2005-00 com graves deficiências, em desrespeito ao art. 6º, IX, X, ao art. 7º, I, II e ao art. 12, I, II, III, V, VI, todos da Lei 8.666/1993; ao Sr. Volnei José Morastoni, por executar o convênio TT-305/2005-00 com projetos apresentando graves deficiências, em desrespeito ao art. 6º, IX, X, ao art. 7º, I, II e ao art. 12, I, II, III, V, VI, todos da Lei 8.666/1993, e pela inadequação das providências adotadas para sanar questões relacionadas às desapropriações que provocaram o atraso da obra, em desrespeito à cláusula sexta do convênio de delegação TT305/200500 celebrado entre Dnit e o município de Itajaí/SC; e ao Sr. Jandir Bellini, pela inadequação das providências adotadas para sanar os excessivos e recorrentes atrasos nas desapropriações necessárias à consecução do termo de cooperação 394/2010 (execução da construção pelo Exército) , inviabilizando o avanço da obra, em desrespeito ao termo de compromisso 421/2010, celebrado entre Dnit e o município de Itajaí/SC.

II

A representação sob análise trata, apesar das diversas peculiaridades que a cercam, de convênio celebrado sob a égide da Lei 8.666/1993 e suas alterações, da IN STN 1/1997, com alteração dada pela IN STN 5/2001, da Lei Complementar 101/2000, e do Decreto 93.872/1986 (peça 18, p. 32-38) .

Nesse convênio, o que se apurou foi o descumprimento de obrigações por parte do convenente que culminaram com a não execução do objeto pactuado, restando benfeitorias realizadas em imóveis de sua propriedade.

O atraso nas obras decorreu, em resumo, de dois problemas: não aplicação dos recursos previsto como contrapartida, e a não imissão na posse dos terrenos a serem afetados pelas obras, posto que as desapropriações necessárias não foram realizadas.

Quando se trata de não atingimento dos objetivos do convênio, a jurisprudência do Tribunal é sólida no sentido de considerar como dano ao erário o montante integral transferido (acórdãos 4712/2015-1ª Câmara, 2581/2014-Plenário, ambos Rel. Min. Bruno Dantas; e 4024/2010-2ª Câmara, Rel. Min. Augusto Sherman) .

Neste caso, foram transferidos R$ 3.276.449,99 (peça 2, p. 2 e 8, e peça 98) e ainda foram despendidos pelo governo federal, por meio do Exército Brasileiro (EB) , R$ 419.556,77, para reparação dos trechos em que foram aplicados recursos do convênio.

Diante do dano ao erário pelo não atingimento do objeto do convênio e da execução de benfeitorias em vias públicas municipais, considero necessária a conversão dos autos em tomada de contas especial para citação do município de Itajaí/SC, em solidariedade com o Sr. Volnei José Morastoni, pelo somatório dos valores transferidos com o despendido pelo EB nos reparos nas obras abandonadas. Como não há data específica relacionada à aplicação dos recursos por parte do EB, conservadoramente, deve ser adotada a data de 11/12/2012, quando ocorreu a última liquidação de despesas apresentada pelo 10º Batalhão de Engenharia e Construção em sua prestação de contas final (peça 24, p.191) .

Quanto à proposta de multa ao Sr. Volnei José Morastoni, em razão da possibilidade de apresentação de defesa quando da citação a ele direcionada, considero adequada que seja avaliada no julgamento de mérito da tomada de contas especial, ainda que, até o momento, reste comprovada a desobediência aos termos do convênio assinado, no que se refere à sua cláusula sexta, por não ter colocado à disposição da obra os imóveis abrangidos pelo trecho rodoviário, em razão da não efetivação das desapropriações, as quais havia se comprometido a realizar, implicando a paralização das obras e o não atingimento do objeto do convênio.

III

Em relação ao Sr. Jandir Bellini, destaco que assumiu o termo de compromisso 421/2010 com intenção de solucionar os óbices estabelecidos em gestão anterior à sua e que inviabilizavam o prosseguimento da obra, especificamente as desapropriações necessárias à continuidade da obra acordada entre o Dnit e o Exército Brasileiro (termo de cooperação 394/2010) .

Não se trata, portanto, de execução de obra, e sim de realização de desapropriações necessárias à obra, devendo sua conduta ser avaliada em relação a esse compromisso.

Para a realização dessas desapropriações, o governo federal transferiu ao município de Itajaí/SC a importância total de R$ 23.310.644,00, os quais, conforme apontado pelos documentos apresentados ao Dnit pelo 10º BEC (peça 24, p. 168-169) , quando de sua prestação de contas final, não foram suficientes para garantir o prosseguimento da obra. O que se tem no momento, portanto, é um acréscimo patrimonial do município, em imóveis, realizado com recursos transferidos para o alcance de ação não concluída.

Diante da incerteza quanto à conclusão da obra, e considerando a possibilidade concreta de os imóveis adquiridos, por serem de propriedade do município, virem a ser utilizados em finalidade diversa, que não a construção de via de acesso ao porto de Itajaí/SC, considero que o valor transferido ao município de Itajaí/SC em razão do termo de compromisso 421/2010 deve ser restituído ao Tesouro Nacional.

Entretanto, como não há, neste caso, dano ao erário causado por ato de gestão ilegítimo ou antieconômico, considero que apenas o município deva ser acionado para restituição dos recursos transferidos, não cabendo responsabilização ao Sr. Jandir Bellini que, de fato, executou as desapropriações com os recursos que lhe foram disponibilizados, sem indícios de malversação.

O relatório das ordens bancárias acostadas ao processo (peça 99, p. 5) indicam que foram transferidos à conta do termo de compromisso 421/2010 (Siafi 661754) , os valores de R$ 3.920.000,00 em 24/3/2011; R$ 3.920.000,00 em 1/8/2011; R$ 3.920.000,00 em 24/10/2012; e R$ 11.550.644 em 23/6/2016, sendo devida a restituição ao governo federal.

IV

No caso dos recursos aplicados pelo EB na execução do termo de cooperação 394/2010, o que se constata é que, ao final, não contribuíram para a realização da via de acesso portuária. O relatório fotográfico apresentado pelo EB (peça 24, p.198-217) mostra que os serviços executados na rua Francisco Reis e na av. Agostinho Alves Ramos, como ciclofaixas, passeios públicos e asfaltamento de vias, configuraram, apenas, intervenções urbanas locais, não servindo atualmente, mesmo que de modo parcial, para viabilizar o acesso ao porto de Itajaí.

Diante da constatação de que os recursos aplicados no âmbito do termo de cooperação 394/2010 serviram, única e exclusivamente, para realização de obras de interesse do município de Itajaí/SC, sem conexão com o objetivo previamente pactuado entre os partícipes, que era estabelecer uma via de acesso ao porto de Itajaí, considero que esses valores devem ser restituídos aos cofres federais por aquele ente federado.

Fortalecem o argumento pela devolução dos recursos, as informações trazidas pelo ex-prefeito, Sr. Jandir Bellini (peça 82) , de que a construção executada resultou em valorização dos imóveis próximos a ela. Essa valorização, ao final, representa ganho tributário municipal decorrente do imposto sobre propriedade territorial e urbana, graças à aplicação de recursos federais.

O valor do débito, por medida de conservadorismo, deve ser estipulado em R$ 6.992.595,47, uma vez que corresponde ao valor empenhado e liquidado até 11/12/2012, apresentado pelo 10º Batalhão de Engenharia e Construção em sua prestação de contas final (peça 24, p.191) , do qual deve ser excluído o valor de R$ 419.556,77, cuja responsabilidade dar-se-á em solidariedade com o Sr. Volnei José Morastoni, perfazendo o total de R$ 6.573.038,70.

V

Quanto aos supostos erros técnicos dos projetos, relacionados à redução de largura em pistas de rolagem, entre outros, não há comprovação de que tenham impactado a não consecução do objeto, ou de que configurem erros de engenharia.

De fato, a aprovação das alterações no projeto, feita pelo Dnit, submeteu-se a julgamentos técnicos e, em razão de não terem sido constatados prejuízos à funcionalidade do objeto ou violação de dispositivos legais vinculados à legislação que rege as licitações, não é passível de reprovação por parte desta Corte.

Assim, acolho as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis técnicos que aprovaram o projeto, Srs. Gervásio Rateke, Huri Alexandre Raimundo, Wagner Fernando Fabre e João José dos Santos, afastando-lhes a cominação de multa.

***

Quanto à possibilidade de retomada das obras por meio de RDC, por se tratar de outro negócio jurídico, ainda pendente de implementação, no qual não se sabe ao certo as responsabilidades de cada participante, não há manifestação a ser proferida, no momento, por parte deste Tribunal.

Diante do exposto, manifesto-me pela aprovação do acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 25 de julho de 2018.

Weder de Oliveira

Relator

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