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30 de Outubro de 2020
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 2 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
RP 02849120130
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (83.279.448/0001-13).
3.2. Responsáveis
, Município de Itajaí/SC; Superintendência Regional do Dnit em Santa Catarina - Dnit/SC.
Julgamento
25 de Julho de 2018
Relator
WEDER DE OLIVEIRA
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU_RP_02849120130_5af64.rtf
Inteiro TeorTCU_RP_02849120130_a6235.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 028.491/2013-0

GRUPO I – CLASSE VII – Plenário

TC 028.491/2013-0

Natureza: Representação

Entidades: Município de Itajaí/SC; Superintendência Regional do Dnit em Santa Catarina (DNIT/MT)

Responsáveis: Gervasio Rateke (245.266.069-87); Huri Alexandre Raimundo (833.627.389-15); Jandir Bellini (052.185.519-53); João José dos Santos (542.170.249-91); Volnei José Morastoni

(171.851.739-49); Wagner Fernando Fabre (169.266.769-68)

Representante: Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina

(83.279.448/0001-13)

Representação legal: Valdemiro Bellini Neto (OAB/SC 27349),

representando Jandir Bellini (peça 66), e Paulo Aristóteles Amador de Sousa, representando o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (peça 96)

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. CONVÊNIO.

DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES. OBRAS DE ACESSO AO PORTO DE ITAJAÍ/SC. ANÁLISE DE AUDIÊNCIA. ACOLHIMENTO DE RAZÕES DE JUSTIFICATIVA DE PARTE DOS RESPONSÁVEIS. NÃO CONCLUSÃO DE OBJETO. DESAPROPRIAÇÕES INSUFICIENTES PARA EXECUÇÃO DO OBJETO. OBRAS PARALISADAS. CITAÇÃO. SOLIDARIEDADE. COMUNICAÇÕES.

Relatório

Trata-se de representação autuada a partir de relatório de auditoria do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE/SC) para “apurar irregularidades tratadas no Processo REP 10/00042968, decorrentes da Concorrência Pública nº 03/2006, destinada à contratação dos serviços necessários à execução das obras da Via Portuária, no município de Itajaí/SC”.

2. O contrato 166/2006, firmado com a Construtora Coneville Serviços e Construções Ltda., foi suportado por recursos federais transferidos por meio do convênio TT-305/2005-00, subscrito pelo Sr. Volnei Morastoni, ex-prefeito do município de Itajaí/SC (2005-2008), e pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), em 30/12/2005, no montante de R$ 22.857.142,86, sendo R$ 16.000.000,00 a parcela da União, e R$ 6.857.142,86 a contrapartida do convenente.

3. Foram transferidos R$ 3.276.449,99 (peça 2, p. 2 e 8), sendo R$ 1.275.459,94 em 6/10/2006 e R$ 2.000.990,05 em 11/1/2008 (peça 98).

4. O objeto pactuado era a “construção de uma via de acesso seletivo para veículos de carga, ligando a BR-101/SC à área do Porto de Itajaí, com início na BR-101/SC junto ao canal do Rio Itajaí Mirim e término na Rua Curt Hering, com uma extensão de 3,9 km, incluindo um viaduto [de 400m] sobre o Rio Itajaí Mirim (1ª Etapa da Via Expressa Portuária)”.

5. O convênio, cuja vigência inicial era até 26/1/2007 (peça 10, p. 81), foi sucessivamente prorrogado até 25/1/2009 (peça 10, p. 88).

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6. Em setembro de 2009, o município de Itajaí/SC revogou o contrato com a Construtora Coneville (peça 31, p. 4):

“30. 10/09/2009: Ocorreu o encerramento do contrato da Coneville devido à revogação

do certame licitatório pela Prefeitura de Itajaí. Decorridos três anos e quatro meses do início do

contrato, em razão de decisão judicial em processo de autoria de uma licitante, a Prefeitura de

Itajaí determinou a imediata suspensão e reinstauração do procedimento licitatório para aferição

das propostas com vistas à escolha de nova vencedora. A empresa recorrente, no entanto,

manifestou desinteresse em firmar contrato o que levou a revogação do certame licitatório pela

Prefeitura de Itajaí.”

7. Nessa ocasião, o percentual de execução das obras era de 15,76%.

8. A justificativa para o expressivo inadimplemento do objeto foi o insucesso na desapropriação das áreas afetas ao projeto, cujos procedimentos correspondentes deveriam ser levados a efeito pelo município de Itajaí/SC, conforme estabelecido na cláusula sexta do convênio TT-305/2005-00, a seguir transcrito:

“Cláusula Sexta – Da legalização dos lotes e terrenos

Caberá ao CONVENENTE, a comprovação do exercício pleno da propriedade dos

imóveis, mediante certidão de registro no cartório de imóveis, bem como a legalização dos

terrenos necessários à execução de Obras e Serviços de Construção de uma Via de Acesso

Seletivo para Veículos de Carga, ligando a área do Porto de Itajaí/SC à Rodovia BR-101/SC,

numa extensão de 3,9 km.”

9. Em 10/5/2010, o Dnit firmou com o exército brasileiro, por meio do 10º Batalhão de Engenharia e Construção (BEC), o termo de cooperação 394/2010 (peça 23, p. 70-74), cujo objetivo era dar continuidade às obras iniciadas em 2006 e não concluídas. O custo foi fixado em R$ 45.589.600,88, em valores de maio de 2009, sendo R$ 15.795.326,12 para concluir o trecho terrestre já iniciado e R$ 29.794.274,76 para construção de ponte sobre o canal do rio Itajaí-Açu.

10. Em reunião realizada em 24/5/2010, da qual participaram representantes do 10º BEC, do Dnit e do município de Itajaí/SC, representado pelo então prefeito Jandir Bellini (2009-2012) e pelo secretário municipal de obras, Sr. Rogério Benitez, acordou-se que “toda a desapropriação ficará sob o encargo da prefeitura de Itajaí/SC” (peça 23, p. 77).

11. Novo projeto básico foi apresentado pelo convenente, cabendo-lhe, ainda, a elaboração do projeto executivo. As dificuldades afetas à desapropriação, que já haviam sido um impeditivo anteriormente, eram sabidas, tanto assim que esse aspecto foi explicitamente tratado em 4/10/2010, durante a reunião antes referida. A intermediação do Dnit nos processos judiciais de desapropriação foi instada, como ficou registrado na ata correspondente (peça 23, p. 147).

12. Em julho de 2011, o 10º BEC apresentou relatório técnico sobre a condição estrutural do pavimento existente, por meio do qual recomendou o refazimento de serviços remanescentes do contrato firmado com a Construtora Coneville. A medida foi aprovada pelo Dnit/SC em 19/7/2011 (peça 24, p. 35).

13. Em 16/8/2011, o 10º BEC, em reunião com representantes do Dnit/SC e do município de Itajaí/SC, registrou em ata que o cronograma das obras se encontrava em atraso, em razão das desapropriações. Os trabalhos vinham sendo feitos de forma parcial, por subtrechos, com comprometimento da produtividade e, no segundo semestre de 2010, além de solução especial de aterro, realizaram-se apenas serviços de drenagem (peça 24, p. 40).

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14. Tem-se, portanto, que as desapropriações se mostravam, mais uma vez, àquela época, como entrave à continuidade dos trabalhos.

15. Em 8/8/2012, o Dnit/SC constatou a desmobilização das equipes do 10º BEC, com paralisação das obras (peça 24, p. 150): “Destacamos também que não há novas frentes de serviços liberadas devido ao atraso nas desapropriações que estão sob responsabilidade da Prefeitura Municipal de Itajaí.”

16. A prestação de contas do 10º BEC foi apresentada em janeiro de 2013, por meio do ofício 72/12-ST/10º BEC (peça 24, p. 157), em que pese erro na data do documento, e a vistoria final conjunta das obras ocorreu em 21/2/2014, oportunidade em que foram expostas as seguintes conclusões, consignadas no termo de aceitação 01-001/12 (peça 24, p. 218-219):

“Na análise, verificação e inspeção do objeto executado até a data de paralisação dos

trabalhos ocorrida por impedimentos de desapropriações não consumadas, foi constatada sua

plena conformidade com o projeto, instruções, plano de trabalho e especificações previstas, não

havendo pendências de aporte de recursos nem de execução tendo sido constatado no ato a

consecução plena do empreendimento até o ponto a que foi permitido avançar, conforme o

último Boletim de Medição até a data de 31 Ago 12.

Dos recursos recebidos, R$ 9.599.964,93 (nove milhões, quinhentos e noventa e nove

mil, novecentos e sessenta e quatro reais e noventa e três centavos), foram empregados

diretamente na obra os valores totais de R$ 6.992.595,47 (seis milhões, novecentos e noventa e

dois mil, quinhentos e cinco reais e quarenta e sete centavos), restando, em consequência,

devolver ao concedente os créditos remanescentes de empenhos cancelados, no valor de R$

2.607.369,46 (dois milhões, seiscentos e sete mil, trezentos e sessenta e nove reais e quarenta e

seis centavos).

A medição final, com valor acumulado de R$ 7.321.154,14 (sete milhões, trezentos e

vinte e um mil, cento e cinquenta e quatro reais e quatorze centavos), superior em R$

328.558,67 (trezentos e vinte oito mil, quinhentos e cinquenta e oito reais e sessenta e sete

centavos), ao valor dos recursos empregados diretamente na obra, é reflexo direto da

produtividade acima do esperado, impactando redução nos custos indiretos do orçamento inicial

da obra.”

17. Diante do insucesso na conclusão do empreendimento, a intenção do Dnit, expressada à Secex-SC em 2015, seria realizar procedimento licitatório pelo RDC, na modalidade contratação integrada, incumbindo a contratada da elaboração dos projetos e da execução de toda via expressa portuária (VEP), aí incluídas as obras inconclusas da 1ª etapa e as da 2ª etapa (trecho compreendido entre a rua Curt Hering e o Porto de Itajaí).

18. A unidade instrutiva adotou medidas saneadoras – diligências e inspeção – que permitiram identificar irregularidades nos projetos e inexecução do objeto pretendido. Contudo, em análise preliminar do processo, considerei que a responsabilização pelo atraso nas desapropriações, fato que notadamente inviabilizou a execução da 1ª etapa da via expressa portuária (VEP), não estava devidamente demonstrada.

19. Conforme consignei em despacho (peça 34), em que pese ter sido inicialmente atribuído ao município de Itajaí a responsabilidade pelo problema, não estaria claro se os procedimentos relativos às desapropriações deixaram de ser tomados ou se, no decorrer dos acontecimentos, houve algum tipo de embaraço.

20. Com vistas a suprir a lacuna de informação, entendi pertinente a realização de diligência adicional para: i) identificar as ações adotadas pelo município de Itajaí/SC para promover as desapropriações necessárias, esclarecer o que impediu o progresso dessas ações e avaliar o cabimento

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de responsabilizar agentes públicos pelo atraso ocorrido; ii) ouvir o DNIT e a prefeitura quanto ao diagnóstico do problema e as medidas pretendidas para solucionar a questão; e iii) relacionar os responsáveis pela elaboração e aprovação dos projetos de engenharia com impropriedades.

21. As questões formuladas pela unidade instrutiva à prefeitura de Itajaí foram as seguintes (peça 41):

“a) informe as ações adotadas para promover as desapropriações necessárias à execução

do projeto;

b) apresente o diagnóstico da situação, bem como o que pretendem fazer para concretizar

as desapropriações;

c) informe ao Tribunal os responsáveis pela elaboração e aprovação dos projetos e suas

revisões, tendo em vista as irregularidades descritas nos subitens e.1.1, e.1.2, e.1.3, e.1.4 e e.1.5

da Proposta de Encaminhamento do Relatório de Inspeção anexo a esta diligência.”

22. Relativamente ao Dnit, a Secex-SC solicitou as seguintes informações (peça 39):

“a) apresente o diagnóstico da situação, bem como o que pretendem fazer para

concretizar as desapropriações;

b) informe o andamento e as providências porventura existentes para a realização desse

novo procedimento licitatório, no Regime Diferenciado de Contratação;

c) informe ao Tribunal os responsáveis pela elaboração e aprovação dos projetos e suas

revisões, tendo em vista as irregularidades descritas nos subitens e.1.1, e.1.2, e.1.3, e.1.4 e e.1.5

da Proposta de Encaminhamento do Relatório de Inspeção anexo a esta diligência.”

II

23. Adotadas as providências saneadoras, a unidade instrutiva analisou detalhadamente as respostas encaminhadas (peça 50).

24. Em resumo, as seguintes conclusões quanto à manifestação da prefeitura de Itajaí foram consignadas na instrucao da Secex-SC (peça 50, p. 39-41):

“v.1.1) Atraso ocorrido nas desapropriações

(...)

269. A PMI não pode alegar a baixa disponibilidade financeira e a ocorrência de despesas

com obras emergenciais no município como forma de afastar a responsabilidade do município

pelo inadimplemento das desapropriações necessárias à execução das obras da VEP, uma vez

que: essa era justamente a sua contrapartida dentro do convênio firmado com o Dnit; não foi

apresentado dado objetivo algum capaz de comprovar a impossibilidade de alocação de recursos

para a desapropriação dentro de um orçamento elevado como o do município de Itajaí, um dos

principais de Santa Catarina; as enchentes de novembro de 2008 ocorreram bem depois do final

do prazo inicialmente estipulado para a conclusão das obras do convênio (assinatura em

30/12/2005 e com prazo de 360 dias) e bem antes da assinatura do termo de compromisso com o

Exército (10/05/2010).

270. Da mesma forma, a informalidade fundiária e a indisponibilidade de áreas para

reassentamento das famílias atingidas eram passíveis de avaliação e conhecimento pela PMI

antes da assinatura do convênio que previa prazo para as obras e que previa como condição

necessária a desapropriação prévia. Estas dificuldades poderiam e deveriam ter sido

antecipadas, prevendo-se, caso fossem devidamente avaliadas, prazos maiores para a realização

das desapropriações anteriormente à fase de obras, de forma que não houvesse prejuízos

decorrentes da baixa velocidade de execução e da interrupção das obras.

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(...)

273. Não é possível justificar atrasos nas desapropriações ocorridos entre 2006 e 2007

com base numa decisão judicial de 2009. Quando da decisão judicial em setembro de 2009, as

obras já estavam paralisadas desde janeiro de 2008 em razão da ausência das desapropriações.

(...)

275. A realização da presente diligência, de iniciativa do Ministro-Relator, constituiu

nova oportunidade para que os gestores da Prefeitura Municipal de Itajaí esclarecessem se os

procedimentos para a desapropriação deixaram de ser tomados ou se houve algum tipo de

embaraço durante os procedimentos que pudesse afastar a responsabilidade do município.

Especificamente desejava-se saber se teria havido judicialização dos processos de

desapropriação ou atrasos nos Decretos de Utilidade Pública.

276. Após detalhada análise das manifestações foi possível concluir que os gestores não

trouxeram qualquer informação sobre judicialização dos processos de desapropriação ou atrasos

na publicação dos decretos de utilidade pública e que não foram apresentadas justificativas que

afastassem a responsabilidade dos gestores municipais pelos atrasos na desapropriação das áreas

necessárias à conclusão das obras.

(...)

v.1.2.) Planos para as futuras desapropriações

279. Está indefinida até hoje a situação da nova licitação no Regime Diferenciado de

Contratação na modalidade Contratação Integrada a ser realizada pelo Dnit para conclusão do

trecho já iniciado e atualmente paralisado e para a construção da continuidade da VEP até o

porto, bem como da sua interligação com a BR-101/SC.

(...)

282. Quanto aos planos para a continuidade do empreendimento, conforme solicitação do

Ministro-Relator, não há informações sobre a data de conclusão das desapropriações para a

execução da rua lateral junto ao trecho já executado (Trecho B, Figura 2), tampouco informação

sobre as desapropriações para a implantação dos futuros segmentos C e D, localizados dentro da

zona mais intensamente urbanizada cidade, e do segmento A de conexão com a BR-101/SC.

283. A ausência de informações relativas às futuras desapropriações impossibilita a

previsão de uma data para que as futuras obras sejam iniciadas sem restrições relativas à

desapropriação.

284. Ressalte-se que a ausência de desapropriação prévia pode impactar os prazos de

conclusão da obra mesmo na modalidade Contratação Integrada do RDC. A característica de

elevada densidade urbana dos novos segmentos aumenta muito a possibilidade de atrasos na

desapropriação.

285. Ante o exposto, foi possível concluir que, à exceção do novo convênio para aumento

da faixa de desapropriação destinada à construção de rua lateral ao trecho já iniciado, que ainda

não foi concluído, não há definições quanto ao projeto a ser licitado para a ligação da via com o

porto e com a BR-101/SC e quanto às necessárias desapropriações a serem realizadas na área

mais intensamente ocupada da cidade.”

25. No que concerne à manifestação do Dnit, a avaliação da unidade instrutiva extraiu os seguintes entendimentos (peça 50, p. 41-42):

“287. O Dnit limitou-se a informar que a desapropriação dos novos segmentos será

realizada pela autarquia com apoio técnico dentro do novo contrato a ser licitado na modalidade

Contratação Integrada do RDC, ou seja, que as obras seriam licitadas sem que o problema da

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desapropriação venha a ser solucionado previamente. Não apresentou informações mínimas do

projeto e das áreas a desapropriar relativas aos segmentos ainda não atacados e destinados a

ligar a BR-101/SC ao porto, segmentos estes que envolvem as áreas urbanizadas e edificadas do

centro da cidade.

288. Tendo em vista os problemas relativos à desapropriação observados durante a

primeira etapa de construção, considera-se preocupante a decisão do Dnit de licitar as obras sem

que antes seja dada solução para o problema da desapropriação.

(...)

289. Não foi possível analisar a adequação dos procedimentos adotados ou previstos para

a realização da nova licitação, pois o Dnit apenas informa que a elaboração do projeto e o

andamento das fases internas da licitação estão paralisados e que a continuidade da obra é, no

momento, inoportuna em razão do contingenciamento de recursos por parte do Dnit.

290. No entanto, é possível afirmar que a paralisação dos procedimentos internos para a

nova licitação potencializa o prejuízo causado por uma obra inacabada e submete os usuários a

problemas de segurança na operação do segmento já construído.”

26. Relativamente às argumentações adicionais que foram apresentadas pelo Dnit, a secretaria alcançou as seguintes conclusões (peça 50, p. 42-44):

“v.2.2.1.1) Projeto básico

293. As larguras das faixas de tráfego previstas no projeto básico não atendem às

prescrições das normas do Dnit nem mesmo em condições excepcionais.

(...)

295. Não é possível aceitar que a necessidade de se executar um empreendimento em

etapas, em razão de limitações financeiras, possa justificar a execução de obras que não

respeitem as normas técnicas, nem a execução de etapas que, ao serem unificadas, exijam obras

de adaptação extensivas e aumento da largura da faixa de desapropriação, como se verificou.

296. O fato de não ter participado do planejamento e de sua participação ter sido apenas

momentânea não é capaz de eximir o Dnit da responsabilidade por ter aprovado um projeto

básico deficiente. A aprovação pelo Dnit, de projetos elaborados por terceiros, ou seja, dos

quais não participou da elaboração, serve exatamente para assegurar a qualidade mínima e para

verificar o atendimento às suas normas.

v.2.2.1.2) Fase de obras, projeto executivo e alteração de projeto

297. O projeto básico teve de ser alterado na fase de obras porque era deficiente, pois

previa o bloqueio do acesso de veículos às propriedades de frente para VEP e a circulação entre

quadras, o que causou reprovação da comunidade lindeira.

298. Não é justificável que o Dnit, como órgão rodoviário nacional e criador das normas

técnicas do setor, defenda o ajuste das características geométricas das obras às limitações de

orçamento e de cronograma às custas do desrespeito aos seus normativos técnicos, com

impactos na segurança e na operação da rodovia.

(...)

301. A alegação de que a responsabilidade pela adoção de faixas de tráfego estreitas seria

exclusiva da PMI, pois a obra, o planejamento, a operação e a administração da rodovia seriam

realizados pelo próprio município, também não pode ser aceita porque a atuação do Dnit, como

órgão rodoviário nacional, não pode ser meramente burocrática, deve ser necessariamente

técnica, o que impõe a necessidade da observação das suas próprias normas técnicas ao aprovar

projetos, mesmo que em convênios. Além disso, o próprio convênio prevê a obrigatoriedade de

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respeito às normas do Dnit (item 2 da Cláusula Terceira do Convênio de Delegação TT305/2005-0, peça 18, p. 34).

v.2.2.1.3) Futuro projeto a ser licitado por meio do RDC

302. Não foi possível aceitar a alegação de que o aumento da faixa de domínio por meio

de novas desapropriações para executar uma rua lateral de forma a atender aos movimentos das

ruas interrompidas pela solução do projeto básico, previsto no anteprojeto atualmente em

elaboração pelo Dnit para licitação no RDC de toda a extensão da VEP, não pudesse ser

antevisto na elaboração do projeto básico.

(...)

v.2.2.2) Capacidade da via

304. Ao contrário do afirmado pelo Dnit, o nível de serviço da via é o nível ‘E’, inferior

o mínimo, nível ‘C’, preconizado pelas normas da autarquia para via arterial ou rodovia

urbana, porque velocidades de viagem abaixo de 60 km/h, como as do projeto aprovado, que

variam entre 40 e 60 km/h, já caracterizam o nível ‘E’.

v.2.2.3) Drenagem

305. Os projetos-tipo dos dispositivos de drenagem do Dnit não foram observados,

causando tanto problemas hidráulicos, pela redução da eficiência e da capacidade de

engolimento, como problemas de segurança na operação e de solidez dos dispositivos.

v.2.2.4) Aberturas nas barreiras de concreto

306. A execução de aberturas nas barreiras de concreto (New Jersey) para permitir o

acesso de veículos às propriedades de frente para a VEP causa sérios problemas de segurança à

operação da rodovia devido à presença de arestas verticais vivas nas barreiras junto às faixas de

tráfego e decorre da deficiência dos projetos aprovados pelo Dnit que impediram indevidamente

o acesso de veículos à estas propriedades.”

27. Ante o exposto, acolhi a proposta da unidade instrutiva de promover a audiência dos responsáveis – exceto quanto ao Sr. César Augusto Flores Santos, falecido –, nos termos sugeridos no encaminhamento da instrução à peça 50, considerando que:

“i) não se confirmou que o significativo atraso nas desapropriações decorreu de

embaraços que pudessem afastar a responsabilidade do município;

ii) o projeto básico aprovado continha erros relevantes que desrespeitaram as normas

técnicas de engenharia, comprometeram a qualidade dos serviços executados e a funcionalidade

da obra, além de prejudicar a segurança da comunidade no trajeto implementado, em meio a

área urbana consolidada;

iii) o projeto executivo também se mostrou deficiente, uma vez que não corrigiu as falhas

do projeto básico e nem impediu que a parte executada da obra fosse implementada com

soluções inadequadas à operação do tráfego no local;

iv) os responsáveis não informaram as ações que pretendem adotar para concretizar as

desapropriações pendentes para a finalizar o empreendimento;

v) não há notícias sobre a previsão para que o novo anteprojeto da Via Expressa Portuária

seja concluído e, por conseguinte, seja realizada a licitação sob o Regime Diferenciado de

Contratação para dar prosseguimento aos serviços inconclusos e àqueles ainda não iniciados;

vi) passados mais de dez anos da contratação, persiste a paralisação dos trabalhos e a obra

não atendeu o objetivo para o qual foi planejada.”

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28. Transcrevo, a seguir, com os necessários ajustes de forma, a instrução elaborada pela Secretaria de Controle Externo em Santa Catarina (Secex-SC), elaborada após as audiências (peça 93):

“Trata-se de instrução que analisa as respostas às audiências autorizadas pelo Despacho

do Ministro-Relator (peça 53), apresentadas pelos responsáveis pela execução e fiscalização do

convênio celebrado entre o DNIT e a o Município de Itajaí para a realização das

desapropriações e para construção da 1ª Etapa da Via Expressa Portuária de Itajaí.

2. Todos os responsáveis apresentaram razões de justificativa às ocorrências, autuadas

conforme a seguir:

- peça 77 – resposta conjunta dos servidores do DNIT, senhores Wagner Fernando

Fabre, Gervásio, Rateke, Huri Alexandre Raimundo e João José dos Santos;

- peça 82 – resposta de Jandir Bellini

- peça 92 – resposta de Volnei José Morastoni

3. Foram demandados esclarecimentos quanto às deficiências evidenciadas nos projetos

básico e executivo da obra:

a) problemas na largura da pista, muito estreita, com prejuízos ao tráfego e à

segurança - parágrafos 172-194 e 195-238 da instrução, peça 50;

b) graves problemas à circulação da população vizinha à via, com instalação de

barreiras que confinaram residências - item 3.1.4 do Relatório de Inspeção, peça 31, e

parágrafos 261-267 da instrução, peça 50;

c) sistema de drenagem inadequado, com problemas de funcionamento, manutenção,

durabilidade e segurança - item 3.1.4 do Relatório de Inspeção, peça 31, e parágrafos 252-260

da instrução, peça 50; e

d) projeto para obra de elevado [valor] elaborado com deficiências e com desrespeito

às normas rodoviárias - item 3.1.2 do Relatório de Inspeção, peça 31.

4. Foram questionados, ainda, os ex-prefeitos, quanto aos prejuízos decorrentes de:

e) atrasos nas desapropriações, que ocasionaram a paralisação das obras – item 3.2

do Relatório de Inspeção, peça 30, e parágrafos 34-82 da instrução, peça 50; e

f) ausência de providências no sentido de proteger os serviços de pavimentação

inacabados, por ocasião da primeira interrupção da obra, gerando a necessidade de refazê-los

quando da retomada pelo Exército – item 3.1 do Relatório de Inspeção, peça 31.

5. De maneira geral, no que trata da deficiência dos projetos, os servidores do DNIT,

senhores Gervasio Rateke, Huri Alexandre Raimundo, João José dos Santos e Wagner

Fernando, repetem os mesmos argumentos já expostos em manifestações anteriores.

6. Atribuem a responsabilidade pelas falhas à prefeitura de Itajaí, autora do projeto, da

elaboração do termo de referência, da licitação e da contratação da obra, sem a participação de

servidores do DNIT, que teria planejado a articulação de vias urbanas destinadas a absorver o

tráfego destinado ao porto, e não propriamente uma via expressa.

7. Em face da carência de recursos, a prefeitura adotou uma solução econômica, com

aproveitamento de ruas, o qual obteve a aprovação do DNIT por se considerar que se trata de

um caso especial, uma via com características puramente urbanas, sem classificação adequada

nos normativos, para o qual se admitiu as especificações apresentadas no projeto básico para

viabilizar o convênio. Essa característica especial de via urbana justificou a aprovação das

dimensões da pista em larguras inferiores ao que seria tecnicamente adequado.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 028.491/2013-0

8. Afirmam que o DNIT entrou no Convênio como um colaborador para viabilizar as

modificações urbanas pretendidas pela prefeitura de Itajaí naquela primeira etapa de um

conjunto de modificações urbanas previstas, admitindo o Projeto Básico dentro de uma

condição especial, ou o DNIT declinaria do Convênio.

9. Consideram que, do ponto de vista normativo não há meio termo: ou se faz uma

rodovia classe 1 (fora de cogitação pois não se tinha um acesso a um Porto e além disso o

alinhamento se dava em área urbanizada e consolidada), ou se admite o que realmente estava

sendo apresentado pela prefeitura de Itajaí: uma avenida nos limites financeiros tratados com o

Ministério dos Transportes que ensejaram o Convênio.

10. Nesse primeiro momento, a participação do DNIT foi de mero repassador de

recursos para construção de uma avenida entre muitas outras que objetivavam desviar os

caminhões portuários por uma rota exclusiva, de modo que admitida a condição especial de

segmento urbano, a verificação normativa pautou-se muito mais na certificação do respaldo

técnico no tocante às investigações, definição de soluções e justificativa das quantidades.

11. Somente quando da elaboração do projeto executivo, feito em conjunto entre a

prefeitura e a empresa contratada para a execução da obra, é que ocorreu a intervenção do

DNIT, que buscou o atendimento das normas do órgão naquilo que foi possível, pois muitas

etapas já haviam sido executadas e não poderiam mais ser modificadas.

12. No que trata dos problemas de circulação ocasionados pela obra entre os moradores

vizinhos à obra, com instalação de barreiras que confinaram residências, argumentam que se

trata de uma decisão unicamente da prefeitura, e que tal procedimento estaria dentro do conceito

atribuído à via, que seria de circulação exclusiva de caminhões destinados ao porto.

13. Sobre o sistema de drenagem inadequado, com problemas de funcionamento,

manutenção, durabilidade e segurança, entendem que são situações que não decorrem do projeto

aprovado, mas provavelmente de falhas construtivas ou de manutenção, já que as normas

admitem a metodologia construtiva utilizada.

14. Com relação à construção do elevado, projetado com deficiências e desrespeito às

normas rodoviárias, informam a obra ainda não foi executada, e que as adequações deveriam ser

feitas no projeto executivo, que foi apresentado para aprovação do DNIT e devolvido à

prefeitura para reanálise.

15. Por fim, destacam que a análise técnica procedida pelo TCU se utilizou de

referenciais de empreendimentos rodoviários convencionais, não aplicáveis neste caso, por se

tratar de uma situação especial de projeto em área urbana e com restrições de orçamento, não se

denotando, na condução da execução do convênio TT-305/2005-00, negligência ou incúria

técnica do corpo técnico do DNIT.

16. O ex-prefeito Jandir Bellini, gestões 2009-2012 e 2013-2016, ouvido sobre os

atrasos nas desapropriações, informa que, ao assumir a prefeitura, em 2009, o município estava

em estado de calamidade por conta dos eventos climáticos adversos ocorridos em novembro de

2008, e que encontrou as obras da via expressa portuária já paralisadas e com o contrato

suspenso por decisão judicial.

17. Entende que a paralisação das obras não decorre do atraso nas desapropriações, mas

sim de fatores externos à administração.

18. Por conta da situação financeira do município, buscou novo convênio com o DNIT

para fazer as desapropriações ainda pendentes, firmando o Termo de Compromisso 421/2010,

no valor de R$ 12.000.000,00.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 028.491/2013-0

19. Afirma que tão logo formalizou o convênio, contratou a avaliação dos imóveis nos

moldes preconizados pelo DNIT, mas que as liberações de recursos saiam com muito atraso: a

primeira ordem bancária do convênio só ocorreu em 2011, quase um ano depois da assinatura.

20. Além disso, a valorização dos imóveis, as ocupações irregulares e as readequações

do projeto da obra aumentaram os custos, mas só em 2012 a prefeitura obteve reforço de

recursos do DNIT.

21. Entende que envidou esforços no sentido de viabilizar a obra, mas, não obstante as

cobranças de repasse dos recursos empenhados, o governo federal não deu o tratamento

adequado às demandas, deixando de honrar as suas obrigações ou cumprindo com muito atraso.

22. O prefeito Volnei José Morastoni, gestões 2005-2008 e atual, desde 01/01/2017,

também foi ouvido sobre os problemas da construção da via, e, em linhas gerais, apresentou os

mesmos argumentos expostos pelos servidores do DNIT.

23. Sobre a questão dos moradores lindeiros à via, que tiveram sua circulação e acesso

às residências obstaculizado pelas barreiras construídas, reforça que o projeto era de permitir

apenas o trânsito de caminhões destinados ao porto, e por isso o isolamento dos acessos.

24. Com a falta de conclusão da obra, os moradores criaram aberturas irregulares na

barreira new jersey, para terem acesso à pista, mas esse fato, no momento, não compromete a

segurança, pela utilização provisória dos moradores.

25. A obra executada trata da etapa 1 do projeto, e nas etapas 2 e 3 havia a previsão de

construção de uma via paralela, destinada a permitir o acesso dos moradores, sem conflitar com

o tráfego da via expressa.

26. Sobre o sistema de drenagem inadequado, com problemas de funcionamento,

manutenção, durabilidade e segurança, repisa os argumentos dos técnicos do DNIT, de que o

método construtivo é adequado, e eventuais problemas apresentados estão diretamente

relacionados à ausência de término da obra.

27. Em relação ao projeto para obra de elevado elaborado com deficiências e com

desrespeito às normas rodoviárias, entende que a solução adotada refletiu a busca em reduzir o

custo da obra e atender o necessário, e não somente o desejável da norma.

28. Além disso, na elaboração do projeto executivo essa situação seria revista, e há um

novo projeto sendo analisado para servir de base à licitação na modalidade RDC para a

conclusão da 1ª etapa e construção da 2ª etapa da via.

29. Foi também instado a se manifestar sobre as perdas de serviços realizados no

pavimento, que se deteriorou em função do abandono das obras, ficando sujeito às intempéries e

o uso indevido, gerando a necessidade de serem refeitos quando da execução da obra pelo

Exército Brasileiro.

30. Atribui a deterioração aos eventos climáticos de grande magnitude que assolaram o

município em novembro de 2008, quando fortes enchentes provocaram danos em toda a região,

entendendo que não haveria medida mitigatória que evitasse as perdas.

31. No que trata da questão da inadequação das providências para as desapropriações,

essenciais ao desenvolvimento da obra e que levaram à situação de abandono da obra, entende

que são fruto dos consideráveis atrasos nos repasses dos recursos pelo DNIT.

ANÁLISE TÉCNICA

32. Examina-se nestes autos a execução de uma obra cujo convênio foi assinado em

dezembro de 2005 e destinou à prefeitura de Itajaí cerca de R$ 3,2 milhões para a execução

inicial da obra, R$ 23 milhões para as desapropriações, além de R$ 9,6 milhões repassados ao

Exército, e, decorridos mais de 12 anos, permanece inacabada, com apenas 16% de execução.

10

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 028.491/2013-0

33. As múltiplas falhas na execução da obra estão exaustivamente descritas nas

instruções de peças 31 e 50 destes autos, e indicam dano ao erário causado por atos praticados

por agentes do DNIT e da prefeitura de Itajaí, que não agiram com a devida cautela no trato da

gestão da coisa pública.

34. A obra recebeu investimentos da União, cerca de R$ 50 milhões, em valores

atualizados, os quais não resultaram em benefícios à sociedade, além de ter sofrido danos

relativos à destruição de parte das obras executadas, seja por parte da ação do tempo ou da

reação de moradores, inconformados com os reflexos do confinamento imposto pelas barreiras

da via, que impediam o acesso a suas residências.

35. Os prejuízos advindos da falta de proteção dos serviços executados, que precisaram

ser refeitos pelo Exército, estão quantificados na instrução de peça 31, folha 20, que

reproduzimos a seguir:

Tabela 1 - Serviços perdidos em razão de obras inacabadas (Data-Base 23/08/2011)



  
R$/unid 

Quantidade 

Unidade 

R$ 

Regularização de Subleito 

0,72 

10.352,60 

m² 

7.453,87 

Base de M acadame 

93,26 

2.774,68 

m³ 

258.766,65 

Base de Brita Graduada 

79,13 

1.602,24 

m³ 

126.785,25 

Imprimação 

3,17 

8.376,00 

m² 

26.551,00 
        
419.556,77 

36. As audiências determinadas pelo Exmº Relator Weder de Oliveira buscam

identificar possíveis responsabilidades em razão das falhas que macularam o planejamento e as

obras da 1ª etapa da via expressa portuária:

‘i) não se confirmou que o significativo atraso nas desapropriações decorreu de

embaraços que pudessem afastar a responsabilidade do município;

ii) o projeto básico aprovado continha erros relevantes que desrespeitaram as normas

técnicas de engenharia, comprometeram a qualidade dos serviços executados e a funcionalidade

da obra, além de prejudicar a segurança da comunidade no trajeto implementado, em meio a

área urbana consolidada;

iii) o projeto executivo também se mostrou deficiente, uma vez que não corrigiu as falhas

do projeto básico e nem impediu que a parte executada da obra fosse implementada com

soluções inadequadas à operação do tráfego no local;

iv) os responsáveis não informaram as ações que pretendem adotar para concretizar as

desapropriações pendentes para a finalizar o empreendimento;

v) não há notícias sobre a previsão para que o novo anteprojeto da Via Expressa Portuária

seja concluído e, por conseguinte, seja realizada a licitação sob o Regime Diferenciado de

Contratação para dar prosseguimento aos serviços inconclusos e àqueles ainda não iniciados;

vi) passados mais de dez anos da contratação, persiste a paralisação dos trabalhos e a obra

não atendeu o objetivo para o qual foi planejada.’

37. As razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis buscaram demonstrar que

não há responsabilidades pessoais que tenham dado causa ao fracasso na consecução do objeto

do convênio e repetem os argumentos já trazidos aos autos por ocasião da inspeção, e

posteriormente em atendimento às novas diligências determinadas pelo Exmº Relator.

38. Na instrução de peça 50, o auditor enfrentou esses mesmos argumentos agora

apresentados, e considerou-os insuficientes para descaracterizar a responsabilidade dos agentes.

Os argumentos contidos na instrução, com os quais anuímos, estão reproduzidos em parte nos

tópicos a seguir.

11

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 028.491/2013-0

39. No caso do DNIT, basicamente, alegam que não há que se falar em responsabilidade

de seus servidores, já que, nas palavras do órgão (peça 45, fl.8), não se tratava de uma obra

planejada pelo DNIT, com projeto elaborado pelo DNIT visando uma obra a ser administrada

pelo DNIT, havendo apenas uma participação momentânea, apenas para viabilizar as

modificações urbanas pretendidas pela prefeitura de Itajaí, a pedido do Ministério dos

Transportes, e por conta disso admitiu-se o Projeto Básico dentro de uma ‘condição atípica’.

40. Tais alegações nos parecem incondizentes com a responsabilidade do órgão, ainda

mais se considerarmos que, formalmente, em consonância com a lei 5.917/1973, regulamentada

pelo decreto 5.621/2005, o acesso ao Porto de Itajaí foi declarado pelo DNIT, mediante a

Portaria 1746, de 22/12/2005, do diretor-geral do DNIT, complemento integrante da BR101/SC, e incluído na Rede Rodoviária do PNV, determinando-se a sua construção.

41. Já os ex-prefeitos alegam que os atrasos ocorridos na desapropriação e nas obras não

teriam um único responsável, mas decorreriam de uma conjuntura que dificulta a gestão pública

de projetos, e que ‘não existe horizonte de planejamento’; que devido à escassez de recursos o

município ‘aceita o que lhe é repassado’; que ‘o projeto foi reduzido para caber numa

disponibilidade orçamentária’, ‘mesmo sabendo da sua incompletude’; que todos ‘os prazos são

fixados descolados da realidade’ e que ‘os prazos de elaboração de projetos são antecipados,

atropelados, levando a projetos semiprontos ou a tentativas de viabilização de subtrechos, para

pelo menos buscar recursos para etapas (que talvez não se completem)’ (peça 47, p. 7-8).

42. De igual modo, não consideramos aceitável uma situação dessa natureza, em que

convenentes simplesmente peçam recursos públicos para iniciar obras baseadas em projetos

atropelados e semiprontos, elaborados somente para atender à formalidade da lei, prevendo

soluções incompletas que não produzirão os benefícios que justificaram a sua concessão e que,

adicionalmente, os convenentes não cumpram nem a sua contrapartida nos convênios, mesmo

que indispensáveis ao seu objetivo, e que justifiquem sua conduta simplesmente alegando que,

em razão da escassez de recursos públicos, aceita o que lhe é repassado.

43. No que trata dos prejuízos advindos da falta de proteção dos serviços executados,

abordados no item 35 desta instrução, entendemos que não é possível atribuir a deterioração aos

eventos climáticos de novembro de 2008, já que as obras já estavam paralisadas desde o mês de

janeiro daquele ano, por conta do atraso nas desapropriações, evidenciando falta de zelo com os

recursos transferidos à municipalidade.

CONCLUSÃO

44. As razões de justificativa apresentadas às audiências não alteraram o entendimento

desta unidade técnica de que as transferências de recursos destinados às obras de construção da

1ª etapa da via expressa portuária de Itajaí foram eivadas de erros e atos atentatórios às normas

de gestão de recursos públicos.

45. As obras foram licitadas e executadas com projetos inadequados e incompletos, em

afronta aos dispositivos da lei 8.666/1993, os quais tiveram que ser modificados durante a

execução, e foram abandonadas por duas vezes em razão do descumprimento do cronograma de

desapropriações que deveriam ser executadas pela prefeitura de Itajaí, ocasionando a perda de

serviços já executados.

46. Entendemos que o abandono das obras e os prejuízos daí decorrentes devem ser

imputados aos agentes públicos do DNIT e da prefeitura de Itajaí, que agiram de forma

negligente na execução do convênio, sujeitando os responsáveis a seguir arrolados à aplicação

da multa capitulada no art. 57, inciso II da Lei 8.443/1992.

Qualificação dos responsáveis : Gervasio Rateke (CPF 245.266.069-87), Huri Alexandre Raimundo (CPF

833.627.389-15), Wagner Fernando Fabre (CPF 169.266.769-68) e João José dos Santos (CPF 542.170.249-91), na

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 028.491/2013-0

condição de servidores do DNIT à época dos fatos, responsáveis pela aprovação dos projetos apresentados pela

prefeitura de Itajaí com vistas à execução do Convênio de Delegação TT-305/2005-00;

Irregularidade : aprovação de projetos relativos ao convênio TT-305/2005-00 com graves deficiências que

desrespeitaram as normas técnicas de engenharia, comprometeram a qualidade dos serviços executados e a

funcionalidade da obra, além de prejudicar a segurança da comunidade no trajeto implementado, em meio a área

urbana consolidada;

Dispositivos violados : art. 6º, IX, X, ao art. , I, II e ao art. 12, I, II, III, V, VI, todos da Lei nº 8.666/93;

Cofre para recolhimento : conta única do Tesouro Nacional – UG 03001/00001;

Conduta : aprovação dos projetos relativos ao convênio TT-305/2005-00 com graves deficiências;

Nexo de causalidade : ao aprovar projetos que não levaram e consideração a boa técnica de obras rodoviárias,

prescrita nos normativos do órgão, os responsáveis contribuíram para o fracasso da execução do objeto do

convênio, deixando de produzir benefícios à sociedade;

Culpabilidade : a conduta omissiva dos responsáveis é reprovável, posto que há elementos indicativos da potencial

consciência da ilicitude praticada, porquanto os responsáveis aprovaram a execução dos projetos relativos ao

convênio TT-305/2005-00 com graves deficiências, sendo-lhes, pois, exigível conduta diversa, não estando

albergados em nenhuma excludente de ilicitude.

Qualificação do responsável : Volnei José M orastoni (CPF 171.851.739-49), na condição de prefeito de Itajaí à

época dos fatos;

Irregularidade : execução das obras previstas no Convênio de Delegação TT-305/2005-00 com projetos

inadequados e incompletos, com erros relevantes que desrespeitaram as normas técnicas de engenharia,

comprometeram a qualidade dos serviços executados e a funcionalidade da obra, além de prejudicar a segurança da

comunidade no trajeto implementado, em meio a área urbana consolidada, em afronta aos dispositivos da lei

8.666/1993, os quais tiveram que ser modificados durante a execução, e foram abandonadas por duas vezes em

razão do descumprimento do cronograma de desapropriações que deveriam ser executadas pela prefeitura de Itajaí

;

Dispositivos violados : desrespeito ao art. 6º, IX, X, ao art. 7º, I, II e ao art. 12, I, II, III, V, VI, todos da Lei nº

8.666/93, e Cláusula Sexta do Convênio de Delegação TT-305/2005-00 celebrado entre DNIT e prefeitura de

Itajaí;

Cofre para recolhimento : conta única do Tesouro Nacional – UG 03001/00001;

Conduta : licitar e executar obras com projetos inadequados e incompletos, e deixar de adotar p rovidências em

relação aos excessivos e recorrentes atrasos nas desapropriações necessárias à execução da obra;

Nexo de causalidade : o responsável deixa de comprovar a boa e regular aplicação dos recursos transferidos ao

município ao executar a obra com projetos com projetos apresentando graves deficiências, suscitando, por via de

consequência, a inexecução da obra;

Culpabilidade : a conduta omissiva do Sr. Volnei M orastoni é reprovável, posto que há elementos indicativos da

potencial consciência da ilicitude praticada, porquanto o responsável celebrou o Convênio de Delegação TT305/2005-00 e assumiu o compromisso de executar o seu objeto no prazo estabelecido, sendo-lhe, pois, exigível

conduta diversa, não estando albergado em nenhuma excludente de ilicitude.

Qualificação do responsável : Jandir Bellini (CPF 052.185.519-53), na condição de prefeito de Itajaí à época dos

fatos;

Irregularidade : Inadequação das providências adotadas pela Administração para sanar questões que provocaram o

atraso da obra, uma vez que significativos e recorrentes atrasos nos procedimentos relativos à desapropriação

levaram ao encerramento do termo de compromisso 421/2010 com um percentual de execução física da obra de

apenas 16,00%, causando significativos prejuízos em razão da ausência dos benefícios esperados e que haviam

justificado os investimentos;

Dispositivos violados : descumprimento da Cláusula Terceira, item I do termo de compromisso 421/2010,

celebrado entre DNIT e prefeitura de Itajaí;

Cofre para recolhimento : conta única do Tesouro Nacional – UG 03001/00001;

Conduta : excessivos e recorrentes atrasos nas desapropriações necessárias à execução da obra de que trata o termo

de cooperação 394/2010, entre o DNIT e o Exército Brasileiro;

Nexo de causalidade : ao não realizar de forma adequada as desapropriações essenciais à execução das obras da

via expressa portuária, o responsável ocasionou o abandono da obra, suscitando, por via de consequência, a

inexecução do objeto do termo de cooperação 394/2010, celebrado entre o DNIT e o Exército Brasileiro;

Culpabilidade : a conduta omissiva do Sr. Jandir Belini é reprovável, posto que há elementos indicativos da

potencial consciência da ilicitude praticada, porquanto o responsável assinou termo de compromisso 421/2010,

celebrado entre DNIT e prefeitura de Itajaí, sendo-lhe, pois, exigível conduta diversa, não estando albergado em

nenhuma excludente de ilicitude.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 028.491/2013-0

47. De igual forma, entendemos que os prejuízos advindos do refazimento dos serviços

de pavimentação perdidos pela interrupção das obras devem ser ressarcidos ao erário pelo

responsável abaixo:

Qualificação do responsável : Volnei José M orastoni (CPF 171.851.739-49), na condição de prefeito de Itajaí à

época dos fatos;

Irregularidade : deixar de adotar providências no sentido de evitar perdas de serviços realizados no pavimento da

via expressa portuária, que se deteriorou em função do abandono das obras, ficando sujeito às intempéries e ao uso

indevido, gerando a necessidade de serem refeitos quando da retomada da obra pelo Exército Brasileiro, gerando o

prejuízo quantificado no item 35 desta instrução;

Dispositivos violados : art. 93 do decreto-lei 200/1967, c/c art. 66 do decreto 93.872/1986, por não justificar o bom

e regular emprego dos recursos alocados à obra;

Cofre para recolhimento : Conta única do Tesouro Nacional – UG 393003/39252;

Conduta : omissão na adoção de providências necessárias à proteção do pavimento das obras da via expressa

portuária após a sua paralisação;

Nexo de causalidade : o responsável deixa de comprovar a boa e regular aplicação dos recursos transferidos ao

município ao não zelar pela conservação dos serviços já realizados, que necessitaram ser refeitos por ocasião da

retomada da obra;

Culpabilidade : a conduta omissiva do Sr. Volnei M orastoni é reprovável, posto que há elementos indicativos da

potencial consciência da ilicitude praticada, porquanto o responsável celebrou o Convênio de Delegação TT305/2005-00 e assumiu o compromisso de executar o seu objeto no prazo estabelecido, sendo-lhe, pois, exigível

conduta diversa, não estando albergado em nenhuma excludente de ilicitude.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

48. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo com

fundamento no art. 237, inciso IV do Regimento Interno do TCU, conhecer da presente

representação, rejeitando-se as alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis a seguir

arrolados, aplicando-lhes a multa prevista no art. 58, inciso II da lei 8.443/1992, pela prática de

atos de gestão com grave infração a norma legal:

a) Gervasio Rateke (CPF 245.266.069-87), Huri Alexandre Raimundo (CPF

833.627.389-15), Wagner Fernando Fabre (CPF 169.266.769-68) e João José dos Santos (CPF

542.170.249-91), por aprovarem projetos relativos ao convênio TT-305/2005-00 com graves

deficiências, em desrespeito ao art. 6º, IX, X, ao art. 7º, I, II e ao art. 12, I, II, III, V, VI, todos

da Lei nº 8.666/93;

b) Volnei José Morastoni (CPF 171.851.739-49), por executar o convênio TT305/2005-00 com projetos apresentando graves deficiências, em desrespeito ao art. 6º, IX, X, ao

art. 7º, I, II e ao art. 12, I, II, III, V, VI, todos da Lei nº 8.666/93, e pela inadequação das

providências adotadas para sanar questões que provocaram o atraso da obra (excessivos e

recorrentes atrasos nas desapropriações), em desrespeito à Cláusula Sexta do Convênio de

Delegação TT-305/2005-00 celebrado entre DNIT e prefeitura de Itajaí;

c) Jandir Bellini (CPF 052.185.519-53) pela inadequação das providências adotadas

para sanar os excessivos e recorrentes atrasos nas desapropriações necessárias à consecução do

termo de cooperação 394/2010 (execução da construção pelo Exército), inviabilizando o avanço

da obra, em desrespeito ao termo de compromisso 421/2010, celebrado entre DNIT e prefeitura

de Itajaí.

49. Propõe-se, ainda, determinar, nos termos do art. 47 da Lei 8.443/1992, a conversão

do presente processo em tomada de contas especial, autorizando, desde logo, a citação de

Volnei José Morastoni (CPF 171.851.739-49), em razão dos prejuízos advindos da falta de

proteção dos serviços executados, que precisaram ser refeitos pelo Exército, conforme

demonstrativo constante no item 35 desta instrução.

50. Não há informação sobre a continuidade das obras, desta vez sob responsabilidade

integral do DNIT, porém entendemos pertinente que se expeça a recomendação contida na

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 028.491/2013-0

instrução de peça 50, de que o órgão, por ocasião da elaboração do novo anteprojeto da Via

Expressa Portuária de Itajaí que servirá de base para a nova licitação sob o Regime Diferenciado

de Contratação na modalidade Contratação Integrada:

a) disponha de projeto funcional completo, detalhado e dotado de memória justificativa

para a escolha de todos os movimentos possíveis, contemplados ou não no projeto final, e

atenda às necessidades do sistema viário no qual está inserido;

b) atenda aos aspectos de segurança na operação e às necessidades de capacidade de fluxo

durante toda a vida de projeto, respeitando níveis de serviço que justifiquem os investimentos;

c) adote vida de projeto compatível com a importância estratégica da via na economia

brasileira e com os investimentos envolvidos;

d) minimize a necessidade de futuras ampliações, tendo em vista as dificuldades e

impactos sociais inerentes à realização de novas desapropriações em áreas com elevadas taxas

de crescimento urbano e, em especial, as dificuldades técnicas e econômicas de ampliação de

obras de arte especiais;

d) contenha soluções técnicas e geométricas de qualidade, atuais, compatíveis com a

importância da via e com os investimentos envolvidos;

e) preveja soluções técnicas e geométricas factíveis de serem executadas de forma que,

quando da elaboração do projeto executivo, seja respeitado o orçamento limite do edital, uma

vez que há rígidas restrições para aditivos no Regime Diferenciado de Contratação.”

29. O dirigente da Secex-SC concordou com a proposta apresentada (peça 94).

É o relatório.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 028.491/2013-0

Proposta de Deliberação

Trata-se de representação autuada a partir de relatório de auditoria do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE/SC) para “apurar irregularidades tratadas no Processo REP 10/00042968, decorrentes da Concorrência Pública nº 03/2006, destinada à contratação dos serviços necessários à execução das obras da Via Portuária, no município de Itajaí/SC”.

2. O contrato 166/2006, firmado com a Construtora Coneville Serviços e Construções Ltda., foi suportado por recursos federais transferidos por meio do convênio TT-305/2005-00, subscrito pelo Sr. Volnei Morastoni, ex-prefeito do município de Itajaí/SC (2005-2008), e pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), em 30/12/2005, no montante de R$ 22.857.142,86, sendo R$ 16.000.000,00 a parcela da União, e R$ 6.857.142,86 a contrapartida do convenente.

3. Foram transferidos R$ 3.276.449,99 (peça 2, p. 2 e 8), sendo R$ 1.275.459,94 em 6/10/2006 e R$ 2.000.990,05 em 11/1/2008 (peça 98).

4. O objeto pactuado era a “construção de uma via de acesso seletivo para veículos de carga, ligando a BR-101/SC à área do Porto de Itajaí, com início na BR-101/SC junto ao canal do Rio Itajaí Mirim e término na Rua Curt Hering, com uma extensão de 3,9 km, incluindo um viaduto [de 400m] sobre o Rio Itajaí Mirim (1ª Etapa da Via Expressa Portuária)”.

5. O convênio, cuja vigência inicial era até 26/1/2007 (peça 10, p. 81), foi sucessivamente prorrogado até 25/1/2009 (peça 10, p. 88).

6. Em setembro de 2009, o município de Itajaí/SC revogou o contrato com a Construtora Coneville (peça 31, p. 4):

“30. 10/09/2009: Ocorreu o encerramento do contrato da Coneville devido à revogação

do certame licitatório pela Prefeitura de Itajaí. Decorridos três anos e quatro meses do início do

contrato, em razão de decisão judicial em processo de autoria de uma licitante, a Prefeitura de

Itajaí determinou a imediata suspensão e reinstauração do procedimento licitatório para aferição

das propostas com vistas à escolha de nova vencedora. A empresa recorrente, no entanto,

manifestou desinteresse em firmar contrato o que levou a revogação do certame licitatório pela

Prefeitura de Itajaí.”

7. Naquela ocasião, o percentual de execução das obras era de 15,76%.

8. A justificativa apontada para o expressivo inadimplemento do objeto foi o insucesso na desapropriação das áreas afetas ao projeto, cujos procedimentos correspondentes deveriam ser levados a efeito pelo município de Itajaí/SC, conforme estabelecido na cláusula sexta do convênio TT-305/2005-00, a seguir transcrito:

“Cláusula Sexta – Da legalização dos lotes e terrenos

Caberá ao CONVENENTE, a comprovação do exercício pleno da propriedade dos

imóveis, mediante certidão de registro no cartório de imóveis, bem como a legalização dos

terrenos necessários à execução de Obras e Serviços de Construção de uma Via de Acesso

Seletivo para Veículos de Carga, ligando a área do Porto de Itajaí/SC à Rodovia BR-101/SC,

numa extensão de 3,9 km.”

9. Em 10/5/2010, o Dnit firmou com o exército brasileiro, por meio do 10º Batalhão de Engenharia e Construção (BEC), o termo de cooperação 394/2010 (peça 23, p. 70-74), cujo objetivo era dar continuidade às obras iniciadas em 2006 e não concluídas. O custo foi fixado em

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R$ 45.589.600,88, em valores de maio de 2009, sendo R$ 15.795.326,12 para concluir o trecho terrestre já iniciado e R$ 29.794.274,76 para construção de ponte sobre o canal do rio Itajaí-Açu.

10. Em reunião realizada em 24/5/2010, da qual participaram representantes do 10º BEC, do Dnit e do município de Itajaí/SC, representado pelo então prefeito Jandir Bellini (2009-2012) e pelo secretário municipal de obras, Sr. Rogério Benitez, acordou-se que “toda a desapropriação ficará sob o encargo da prefeitura de Itajaí/SC” (peça 23, p. 77).

11. Novo projeto básico foi apresentado pelo convenente, cabendo-lhe, ainda, a elaboração do projeto executivo. As dificuldades afetas à desapropriação, que já haviam sido, anteriormente, um à evolução das obras, eram sabidas, tanto assim que esse problema foi explicitamente tratado em 4/10/2010, na reunião antes referida. A intermediação do Dnit nos processos judiciais de desapropriação foi demandada, como ficou registrado na ata correspondente (peça 23, p. 147).

12. Em julho de 2011, o 10º BEC apresentou relatório técnico sobre a condição estrutural do pavimento existente, no qual recomendou o refazimento de serviços remanescentes do contrato firmado com a Construtora Coneville. A medida foi aprovada pelo Dnit/SC em 19/7/2011 (peça 24, p. 35).

13. Em 16/8/2011, o 10º BEC, em reunião com representantes do Dnit/SC e do município de Itajaí/SC, registrou em ata que o cronograma das obras se encontrava em atraso, em razão das desapropriações. Os trabalhos vinham sendo feitos parcialmente, por subtrechos, com comprometimento da produtividade e, no segundo semestre de 2010, além de solução especial de aterro, realizaram-se apenas serviços de drenagem (peça 24, p. 40).

14. Tem-se, portanto, que as desapropriações se mostravam, mais uma vez, àquela época, como entrave à continuidade dos trabalhos.

15. Em 8/8/2012, o Dnit/SC constatou a desmobilização das equipes do 10º BEC, com paralisação das obras (peça 24, p. 150): “Destacamos também que não há novas frentes de serviços liberadas devido ao atraso nas desapropriações que estão sob responsabilidade da Prefeitura Municipal de Itajaí”.

16. A prestação de contas do 10º BEC foi apresentada em janeiro de 2013 (ofício 72/12-ST/10º BEC, peça 24, p. 157), em que pese o erro na data do documento. A vistoria final conjunta das obras ocorreu em 21/2/2014, oportunidade em que foram expostas as seguintes conclusões, consignadas no termo de aceitação 01-001/12 (peça 24, p. 218-219):

“Na análise, verificação e inspeção do objeto executado até a data de paralisação dos

trabalhos ocorrida por impedimentos de desapropriações não consumadas, foi constatada sua

plena conformidade com o projeto, instruções, plano de trabalho e especificações previstas, não

havendo pendências de aporte de recursos nem de execução tendo sido constatado no ato a

consecução plena do empreendimento até o ponto a que foi permitido avançar, conforme o

último Boletim de Medição até a data de 31 Ago 12.

Dos recursos recebidos, R$ 9.599.964,93 (nove milhões, quinhentos e noventa e nove

mil, novecentos e sessenta e quatro reais e noventa e três centavos), foram empregados

diretamente na obra os valores totais de R$ 6.992.595,47 (seis milhões, novecentos e noventa e

dois mil, quinhentos e cinco reais e quarenta e sete centavos), restando, em consequência,

devolver ao concedente os créditos remanescentes de empenhos cancelados, no valor de R$

2.607.369,46 (dois milhões, seiscentos e sete mil, trezentos e sessenta e nove reais e quarenta e

seis centavos).

A medição final, com valor acumulado de R$ 7.321.154,14 (sete milhões, trezentos e

vinte e um mil, cento e cinquenta e quatro reais e quatorze centavos), superior em R$

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 028.491/2013-0

328.558,67 (trezentos e vinte oito mil, quinhentos e cinquenta e oito reais e sessenta e sete

centavos), ao valor dos recursos empregados diretamente na obra, é reflexo direto da

produtividade acima do esperado, impactando redução nos custos indiretos do orçamento inicial

da obra.”

17. Dado o insucesso na conclusão do empreendimento, a intenção do Dnit, expressada à Secex-SC em 2015, seria realizar procedimento licitatório pelo RDC, na modalidade contratação integrada, incumbindo a contratada da elaboração dos projetos e da execução de toda a via expressa portuária (VEP), aí incluídas as obras inconclusas da 1ª etapa e as da 2ª etapa (trecho compreendido entre a rua Curt Hering e o Porto de Itajaí).

18. A unidade instrutiva adotou medidas saneadoras – diligências e inspeção – que permitiram identificar irregularidades nos projetos e inexecução do objeto pretendido. Contudo, em análise preliminar do processo, considerei que a responsabilização pelo atraso nas desapropriações, fato que notadamente inviabilizou a execução da 1ª etapa da via expressa portuária (VEP), não estava devidamente definida.

19. Conforme consignei em despacho (peça 34), em que pese ter sido inicialmente atribuída ao município de Itajaí a responsabilidade pelo problema, não estaria claro se os procedimentos relativos às desapropriações deixaram de ser adotados ou se, no decorrer dos acontecimentos, houve algum tipo de embaraço.

20. Com vistas a suprir a lacuna de informação, entendi pertinente a realização de diligência adicional para: i) identificar as ações adotadas pelo município de Itajaí/SC para promover as desapropriações necessárias, esclarecer o que impediu o progresso dessas ações e avaliar a necessidade e possibilidade de responsabilizar agentes públicos pelo atraso ocorrido; ii) ouvir o DNIT e a prefeitura quanto ao diagnóstico da situação e as medidas vislumbradas para solucionar a questão; e iii) identificar os responsáveis pela elaboração e aprovação dos projetos de engenharia com impropriedades.

21. As questões formuladas pela unidade instrutiva à prefeitura de Itajaí foram as seguintes (peça 41):

“a) informe as ações adotadas para promover as desapropriações necessárias à execução

do projeto;

b) apresente o diagnóstico da situação, bem como o que pretendem fazer para concretizar

as desapropriações;

c) informe ao Tribunal os responsáveis pela elaboração e aprovação dos projetos e suas

revisões, tendo em vista as irregularidades descritas nos subitens e.1.1, e.1.2, e.1.3, e.1.4 e e.1.5

da Proposta de Encaminhamento do Relatório de Inspeção anexo a esta diligência.”

22. Relativamente ao Dnit, a Secex-SC solicitou as seguintes informações (peça 39):

“a) apresente o diagnóstico da situação, bem como o que pretendem fazer para

concretizar as desapropriações;

b) informe o andamento e as providências porventura existentes para a realização desse

novo procedimento licitatório, no Regime Diferenciado de Contratação;

c) informe ao Tribunal os responsáveis pela elaboração e aprovação dos projetos e suas

revisões, tendo em vista as irregularidades descritas nos subitens e.1.1, e.1.2, e.1.3, e.1.4 e e.1.5

da Proposta de Encaminhamento do Relatório de Inspeção anexo a esta diligência.”

3

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 028.491/2013-0

II

23. Adotadas as providências saneadoras, a unidade instrutiva analisou detalhadamente as respostas encaminhadas (peça 50).

24. Em resumo, as seguintes conclusões quanto à manifestação da prefeitura de Itajaí foram consignadas na instrucao da Secex-SC (peça 50, p. 39-41):

“v.1.1) Atraso ocorrido nas desapropriações

(...)

269. A PMI não pode alegar a baixa disponibilidade financeira e a ocorrência de despesas

com obras emergenciais no município como forma de afastar a responsabilidade do município

pelo inadimplemento das desapropriações necessárias à execução das obras da VEP, uma vez

que: essa era justamente a sua contrapartida dentro do convênio firmado com o Dnit; não foi

apresentado dado objetivo algum capaz de comprovar a impossibilidade de alocação de recursos

para a desapropriação dentro de um orçamento elevado como o do município de Itajaí, um dos

principais de Santa Catarina; as enchentes de novembro de 2008 ocorreram bem depois do final

do prazo inicialmente estipulado para a conclusão das obras do convênio (assinatura em

30/12/2005 e com prazo de 360 dias) e bem antes da assinatura do termo de compromisso com o

Exército (10/05/2010).

270. Da mesma forma, a informalidade fundiária e a indisponibilidade de áreas para

reassentamento das famílias atingidas eram passíveis de avaliação e conhecimento pela PMI

antes da assinatura do convênio que previa prazo para as obras e que previa como condição

necessária a desapropriação prévia. Estas dificuldades poderiam e deveriam ter sido

antecipadas, prevendo-se, caso fossem devidamente avaliadas, prazos maiores para a realização

das desapropriações anteriormente à fase de obras, de forma que não houvesse prejuízos

decorrentes da baixa velocidade de execução e da interrupção das obras.

(...)

273. Não é possível justificar atrasos nas desapropriações ocorridos entre 2006 e 2007

com base numa decisão judicial de 2009. Quando da decisão judicial em setembro de 2009, as

obras já estavam paralisadas desde janeiro de 2008 em razão da ausência das desapropriações.

(...)

275. A realização da presente diligência, de iniciativa do Ministro-Relator, constituiu

nova oportunidade para que os gestores da Prefeitura Municipal de Itajaí esclarecessem se os

procedimentos para a desapropriação deixaram de ser tomados ou se houve algum tipo de

embaraço durante os procedimentos que pudesse afastar a responsabilidade do município.

Especificamente desejava-se saber se teria havido judicialização dos processos de

desapropriação ou atrasos nos Decretos de Utilidade Pública.

276. Após detalhada análise das manifestações foi possível concluir que os gestores não

trouxeram qualquer informação sobre judicialização dos processos de desapropriação ou atrasos

na publicação dos decretos de utilidade pública e que não foram apresentadas justificativas que

afastassem a responsabilidade dos gestores municipais pelos atrasos na desapropriação das áreas

necessárias à conclusão das obras.

(...)

v.1.2.) Planos para as futuras desapropriações

279. Está indefinida até hoje a situação da nova licitação no Regime Diferenciado de

Contratação na modalidade Contratação Integrada a ser realizada pelo Dnit para conclusão do

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 028.491/2013-0

trecho já iniciado e atualmente paralisado e para a construção da continuidade da VEP até o

porto, bem como da sua interligação com a BR-101/SC.

(...)

282. Quanto aos planos para a continuidade do empreendimento, conforme solicitação do

Ministro-Relator, não há informações sobre a data de conclusão das desapropriações para a

execução da rua lateral junto ao trecho já executado (Trecho B, Figura 2), tampouco informação

sobre as desapropriações para a implantação dos futuros segmentos C e D, localizados dentro da

zona mais intensamente urbanizada cidade, e do segmento A de conexão com a BR-101/SC.

283. A ausência de informações relativas às futuras desapropriações impossibilita a

previsão de uma data para que as futuras obras sejam iniciadas sem restrições relativas à

desapropriação.

284. Ressalte-se que a ausência de desapropriação prévia pode impactar os prazos de

conclusão da obra mesmo na modalidade Contratação Integrada do RDC. A característica de

elevada densidade urbana dos novos segmentos aumenta muito a possibilidade de atrasos na

desapropriação.

285. Ante o exposto, foi possível concluir que, à exceção do novo convênio para aumento

da faixa de desapropriação destinada à construção de rua lateral ao trecho já iniciado, que ainda

não foi concluído, não há definições quanto ao projeto a ser licitado para a ligação da via com o

porto e com a BR-101/SC e quanto às necessárias desapropriações a serem realizadas na área

mais intensamente ocupada da cidade.”

25. No que concerne à manifestação do Dnit, a unidade instrutiva expressou os seguintes entendimentos (peça 50, p. 41-42):

“287. O Dnit limitou-se a informar que a desapropriação dos novos segmentos será

realizada pela autarquia com apoio técnico dentro do novo contrato a ser licitado na modalidade

Contratação Integrada do RDC, ou seja, que as obras seriam licitadas sem que o problema da

desapropriação venha a ser solucionado previamente. Não apresentou informações mínimas do

projeto e das áreas a desapropriar relativas aos segmentos ainda não atacados e destinados a

ligar a BR-101/SC ao porto, segmentos estes que envolvem as áreas urbanizadas e edificadas do

centro da cidade.

288. Tendo em vista os problemas relativos à desapropriação observados durante a

primeira etapa de construção, considera-se preocupante a decisão do Dnit de licitar as obras sem

que antes seja dada solução para o problema da desapropriação.

(...)

289. Não foi possível analisar a adequação dos procedimentos adotados ou previstos para

a realização da nova licitação, pois o Dnit apenas informa que a elaboração do projeto e o

andamento das fases internas da licitação estão paralisados e que a continuidade da obra é, no

momento, inoportuna em razão do contingenciamento de recursos por parte do Dnit.

290. No entanto, é possível afirmar que a paralisação dos procedimentos internos para a

nova licitação potencializa o prejuízo causado por uma obra inacabada e submete os usuários a

problemas de segurança na operação do segmento já construído.”

26. Relativamente às argumentações adicionais que foram apresentadas pelo Dnit, assim se posicionou a secretaria (peça 50, p. 42-44):

“v.2.2.1.1) Projeto básico

293. As larguras das faixas de tráfego previstas no projeto básico não atendem às

prescrições das normas do Dnit nem mesmo em condições excepcionais.

5

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 028.491/2013-0

(...)

295. Não é possível aceitar que a necessidade de se executar um empreendimento em

etapas, em razão de limitações financeiras, possa justificar a execução de obras que não

respeitem as normas técnicas, nem a execução de etapas que, ao serem unificadas, exijam obras

de adaptação extensivas e aumento da largura da faixa de desapropriação, como se verificou.

296. O fato de não ter participado do planejamento e de sua participação ter sido apenas

momentânea não é capaz de eximir o Dnit da responsabilidade por ter aprovado um projeto

básico deficiente. A aprovação pelo Dnit, de projetos elaborados por terceiros, ou seja, dos

quais não participou da elaboração, serve exatamente para assegurar a qualidade mínima e para

verificar o atendimento às suas normas.

v.2.2.1.2) Fase de obras, projeto executivo e alteração de projeto

297. O projeto básico teve de ser alterado na fase de obras porque era deficiente, pois

previa o bloqueio do acesso de veículos às propriedades de frente para VEP e a circulação entre

quadras, o que causou reprovação da comunidade lindeira.

298. Não é justificável que o Dnit, como órgão rodoviário nacional e criador das normas

técnicas do setor, defenda o ajuste das características geométricas das obras às limitações de

orçamento e de cronograma às custas do desrespeito aos seus normativos técnicos, com

impactos na segurança e na operação da rodovia.

(...)

301. A alegação de que a responsabilidade pela adoção de faixas de tráfego estreitas seria

exclusiva da PMI, pois a obra, o planejamento, a operação e a administração da rodovia seriam

realizados pelo próprio município, também não pode ser aceita porque a atuação do Dnit, como

órgão rodoviário nacional, não pode ser meramente burocrática, deve ser necessariamente

técnica, o que impõe a necessidade da observação das suas próprias normas técnicas ao aprovar

projetos, mesmo que em convênios. Além disso, o próprio convênio prevê a obrigatoriedade de

respeito às normas do Dnit (item 2 da Cláusula Terceira do Convênio de Delegação TT305/2005-0, peça 18, p. 34).

v.2.2.1.3) Futuro projeto a ser licitado por meio do RDC

302. Não foi possível aceitar a alegação de que o aumento da faixa de domínio por meio

de novas desapropriações para executar uma rua lateral de forma a atender aos movimentos das

ruas interrompidas pela solução do projeto básico, previsto no anteprojeto atualmente em

elaboração pelo Dnit para licitação no RDC de toda a extensão da VEP, não pudesse ser

antevisto na elaboração do projeto básico.

(...)

v.2.2.2) Capacidade da via

304. Ao contrário do afirmado pelo Dnit, o nível de serviço da via é o nível ‘E’, inferior

o mínimo, nível ‘C’, preconizado pelas normas da autarquia para via arterial ou rodovia

urbana, porque velocidades de viagem abaixo de 60 km/h, como as do projeto aprovado, que

variam entre 40 e 60 km/h, já caracterizam o nível ‘E’.

v.2.2.3) Drenagem

305. Os projetos-tipo dos dispositivos de drenagem do Dnit não foram observados,

causando tanto problemas hidráulicos, pela redução da eficiência e da capacidade de

engolimento, como problemas de segurança na operação e de solidez dos dispositivos.

v.2.2.4) Aberturas nas barreiras de concreto

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306. A execução de aberturas nas barreiras de concreto (New Jersey) para permitir o

acesso de veículos às propriedades de frente para a VEP causa sérios problemas de segurança à

operação da rodovia devido à presença de arestas verticais vivas nas barreiras junto às faixas de

tráfego e decorre da deficiência dos projetos aprovados pelo Dnit que impediram indevidamente

o acesso de veículos à estas propriedades.”

27. Ante o exposto, acolhi a proposta da unidade instrutiva de promover a audiência dos responsáveis – exceto quanto ao Sr. César Augusto Flores Santos, falecido –, nos termos sugeridos no encaminhamento da instrução à peça 50, considerando que:

“i) não se confirmou que o significativo atraso nas desapropriações decorreu de

embaraços que pudessem afastar a responsabilidade do município;

ii) o projeto básico aprovado continha erros relevantes que desrespeitaram as normas

técnicas de engenharia, comprometeram a qualidade dos serviços executados e a funcionalidade

da obra, além de prejudicar a segurança da comunidade no trajeto implementado, em meio a

área urbana consolidada;

iii) o projeto executivo também se mostrou deficiente, uma vez que não corrigiu as falhas

do projeto básico e nem impediu que a parte executada da obra fosse implementada com

soluções inadequadas à operação do tráfego no local;

iv) os responsáveis não informaram as ações que pretendem adotar para concretizar as

desapropriações pendentes para a finalizar o empreendimento;

v) não há notícias sobre a previsão para que o novo anteprojeto da Via Expressa Portuária

seja concluído e, por conseguinte, seja realizada a licitação sob o Regime Diferenciado de

Contratação para dar prosseguimento aos serviços inconclusos e àqueles ainda não iniciados;

vi) passados mais de dez anos da contratação, persiste a paralisação dos trabalhos e a obra

não atendeu o objetivo para o qual foi planejada.”

28. Ao analisar as razões de justificativas, a unidade instrutiva considerou que as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis do Dnit tratavam, em essência, de afirmar inexistir responsabilidades pessoais que tenham dado causa ao fracasso na consecução do objeto do convênio, visto não se tratar de uma obra planejada, projetada ou administrada pelo Dnit, havendo apenas uma participação momentânea destinada a viabilizar as modificações urbanas pretendidas pelo município de Itajaí, a pedido do Ministério dos Transportes, e, por conta disso, admitiu-se o projeto básico dentro de uma “condição atípica”.

29. Esses mesmos argumentos, segundo a Secex-SC, já foram enfrentados na instrução de peça 50, tendo sido considerados insuficientes para descaracterizar a responsabilidade dos agentes.

30. Os ex-prefeitos chamados em audiência alegaram (peça 47, p. 7-8), resumidamente:

“os atrasos ocorridos na desapropriação e nas obras não teriam um único responsável,

mas decorreriam de uma conjuntura que dificulta a gestão pública de projetos, e que ‘não existe

horizonte de planejamento’; que devido à escassez de recursos o município ‘aceita o que lhe é

repassado’; que ‘o projeto foi reduzido para caber numa disponibilidade orçamentária’, ‘mesmo

sabendo da sua incompletude’; que todos ‘os prazos são fixados descolados da realidade’ e que

‘os prazos de elaboração de projetos são antecipados, atropelados, levando a projetos

semiprontos ou a tentativas de viabilização de subtrechos, para pelo menos buscar recursos para

etapas (que talvez não se completem)’.”

31. A unidade instrutiva não aceitou tais argumentos, visto que cabia ao convenente cumprir diversas obrigações por ele assumidas e das quais tinha ciência antes da assinatura do termo de

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convênio, tais como apresentar projetos adequados às normas técnicas, dispor dos terrenos a serem utilizados e dispor de recursos financeiras para cumprir a contrapartida assumida.

32. Em relação aos prejuízos advindos da falta de proteção das obras parcialmente entregues e que necessitaram ser refeitas pelo Exército, estimados em R$ 419.556,77, a Secex-SC entendeu não ser possível atribuir a deterioração aos eventos climáticos de novembro de 2008, conforme alegaram os ex-prefeitos, visto que as obras estavam paralisadas desde janeiro daquele ano, em virtude do atraso nas desapropriações. Tal situação conduziu à proposta de autuação de tomada de contas especial visando o ressarcimento do dano causado ao erário, atribuído ao Sr. Volnei José Morastoni.

33. Em conclusão, propõe, neste processo, a aplicação de multa aos Srs. Gervásio Rateke, Huri Alexandre Raimundo, Wagner Fernando Fabre e João José dos Santos, por aprovarem projetos relativos ao convênio TT-305/2005-00 com graves deficiências, em desrespeito ao art. , IX, X, ao art. , I, II e ao art. 12, I, II, III, V, VI, todos da Lei 8.666/1993; ao Sr. Volnei José Morastoni, por executar o convênio TT-305/2005-00 com projetos apresentando graves deficiências, em desrespeito ao art. , IX, X, ao art. , I, II e ao art. 12, I, II, III, V, VI, todos da Lei 8.666/1993, e pela inadequação das providências adotadas para sanar questões relacionadas às desapropriações que provocaram o atraso da obra, em desrespeito à cláusula sexta do convênio de delegação TT-305/2005-00 celebrado entre Dnit e o município de Itajaí/SC; e ao Sr. Jandir Bellini, pela inadequação das providências adotadas para sanar os excessivos e recorrentes atrasos nas desapropriações necessárias à consecução do termo de cooperação 394/2010 (execução da construção pelo Exército), inviabilizando o avanço da obra, em desrespeito ao termo de compromisso 421/2010, celebrado entre Dnit e o município de Itajaí/SC.

II

34. A representação sob análise trata, apesar das diversas peculiaridades que a cercam, de convênio celebrado sob a égide da Lei 8.666/1993 e suas alterações, da IN STN 1/1997, com alteração dada pela IN STN 5/2001, da Lei Complementar 101/2000, e do Decreto 93.872/1986 (peça 18, p. 3238).

35. Nesse convênio, o que se apurou foi o descumprimento de obrigações por parte do convenente que culminaram com a não execução do objeto pactuado, restando benfeitorias realizadas em imóveis de sua propriedade.

36. O atraso nas obras decorreu, em resumo, de dois problemas: não aplicação dos recursos previsto como contrapartida, e a não imissão na posse dos terrenos a serem afetados pelas obras, posto que as desapropriações necessárias não foram realizadas.

37. Quando se trata de não atingimento dos objetivos do convênio, a jurisprudência do Tribunal é sólida no sentido de considerar como dano ao erário o montante integral transferido (acórdãos 4712/2015-1ª Câmara, 2581/2014-Plenário, ambos Rel. Min. Bruno Dantas; e 4024/2010-2ª Câmara, Rel. Min. Augusto Sherman).

38. Neste caso, foram transferidos R$ 3.276.449,99 (peça 2, p. 2 e 8, e peça 98) e ainda foram despendidos pelo governo federal, por meio do Exército Brasileiro (EB), R$ 419.556,77, para reparação dos trechos em que foram aplicados recursos do convênio.

39. Diante do dano ao erário pelo não atingimento do objeto do convênio e da execução de benfeitorias em vias públicas municipais, considero necessária a conversão dos autos em tomada de contas especial para citação do município de Itajaí/SC, em solidariedade com o Sr. Volnei José Morastoni, pelo somatório dos valores transferidos com o despendido pelo EB nos reparos nas obras abandonadas. Como não há data específica relacionada à aplicação dos recursos por parte do EB,

8

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conservadoramente, deve ser adotada a data de 11/12/2012, quando ocorreu a última liquidação de despesas apresentada pelo 10º Batalhão de Engenharia e Construção em sua prestação de contas final (peça 24, p.191).

40. Quanto à proposta de multa ao Sr. Volnei José Morastoni, em razão da possibilidade de apresentação de defesa quando da citação a ele direcionada, considero adequada que seja avaliada no julgamento de mérito da tomada de contas especial, ainda que, até o momento, reste comprovada a desobediência aos termos do convênio assinado, no que se refere à sua cláusula sexta, por não ter colocado à disposição da obra os imóveis abrangidos pelo trecho rodoviário, em razão da não efetivação das desapropriações, as quais havia se comprometido a realizar, implicando a paralização das obras e o não atingimento do objeto do convênio.

III

41. Em relação ao Sr. Jandir Bellini, destaco que assumiu o termo de compromisso 421/2010 com intenção de solucionar os óbices estabelecidos em gestão anterior à sua e que inviabilizavam o prosseguimento da obra, especificamente as desapropriações necessárias à continuidade da obra acordada entre o Dnit e o Exército Brasileiro (termo de cooperação 394/2010).

42. Não se trata, portanto, de execução de obra, e sim de realização de desapropriações necessárias à obra, devendo sua conduta ser avaliada em relação a esse compromisso.

43. Para a realização dessas desapropriações, o governo federal transferiu ao município de Itajaí/SC a importância total de R$ 23.310.644,00, os quais, conforme apontado pelos documentos apresentados ao Dnit pelo 10º BEC (peça 24, p. 168-169), quando de sua prestação de contas final, não foram suficientes para garantir o prosseguimento da obra. O que se tem no momento, portanto, é um acréscimo patrimonial do município, em imóveis, realizado com recursos transferidos para o alcance de ação não concluída.

44. Diante da incerteza quanto à conclusão da obra, e considerando a possibilidade concreta de os imóveis adquiridos, por serem de propriedade do município, virem a ser utilizados em finalidade diversa, que não a construção de via de acesso ao porto de Itajaí/SC, considero que o valor transferido ao município de Itajaí/SC em razão do termo de compromisso 421/2010 deve ser restituído ao Tesouro Nacional.

45. Entretanto, como não há, neste caso, dano ao erário causado por ato de gestão ilegítimo ou antieconômico, considero que apenas o município deva ser acionado para restituição dos recursos transferidos, não cabendo responsabilização ao Sr. Jandir Bellini que, de fato, executou as desapropriações com os recursos que lhe foram disponibilizados, sem indícios de malversação.

46. O relatório das ordens bancárias acostadas ao processo (peça 99, p. 5) indicam que foram transferidos à conta do termo de compromisso 421/2010 (Siafi 661754), os valores de R$ 3.920.000,00 em 24/3/2011; R$ 3.920.000,00 em 1/8/2011; R$ 3.920.000,00 em 24/10/2012; e R$ 11.550.644 em 23/6/2016, sendo devida a restituição ao governo federal.

IV

47. No caso dos recursos aplicados pelo EB na execução do termo de cooperação 394/2010, o que se constata é que, ao final, não contribuíram para a realização da via de acesso portuária. O relatório fotográfico apresentado pelo EB (peça 24, p.198-217) mostra que os serviços executados na rua Francisco Reis e na av. Agostinho Alves Ramos, como ciclofaixas, passeios públicos e asfaltamento de vias, configuraram, apenas, intervenções urbanas locais, não servindo atualmente, mesmo que de modo parcial, para viabilizar o acesso ao porto de Itajaí.

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48. Diante da constatação de que os recursos aplicados no âmbito do termo de cooperação 394/2010 serviram, única e exclusivamente, para realização de obras de interesse do município de Itajaí/SC, sem conexão com o objetivo previamente pactuado entre os partícipes, que era estabelecer uma via de acesso ao porto de Itajaí, considero que esses valores devem ser restituídos aos cofres federais por aquele ente federado.

49. Fortalecem o argumento pela devolução dos recursos, as informações trazidas pelo exprefeito, Sr. Jandir Bellini (peça 82), de que a construção executada resultou em valorização dos imóveis próximos a ela. Essa valorização, ao final, representa ganho tributário municipal decorrente do imposto sobre propriedade territorial e urbana, graças à aplicação de recursos federais.

50. O valor do débito, por medida de conservadorismo, deve ser estipulado em R$ 6.992.595,47, uma vez que corresponde ao valor empenhado e liquidado até 11/12/2012, apresentado pelo 10º Batalhão de Engenharia e Construção em sua prestação de contas final (peça 24, p.191), do qual deve ser excluído o valor de R$ 419.556,77, cuja responsabilidade dar-se-á em solidariedade com o Sr. Volnei José Morastoni, perfazendo o total de R$ 6.573.038,70.

V

51. Quanto aos supostos erros técnicos dos projetos, relacionados à redução de largura em pistas de rolagem, entre outros, não há comprovação de que tenham impactado a não consecução do objeto, ou de que configurem erros de engenharia.

52. De fato, a aprovação das alterações no projeto, feita pelo Dnit, submeteu-se a julgamentos técnicos e, em razão de não terem sido constatados prejuízos à funcionalidade do objeto ou violação de dispositivos legais vinculados à legislação que rege as licitações, não é passível de reprovação por parte desta Corte.

53. Assim, acolho as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis técnicos que aprovaram o projeto, Srs. Gervásio Rateke, Huri Alexandre Raimundo, Wagner Fernando Fabre e João José dos Santos, afastando-lhes a cominação de multa.

***

54. Quanto à possibilidade de retomada das obras por meio de RDC, por se tratar de outro negócio jurídico, ainda pendente de implementação, no qual não se sabe ao certo as responsabilidades de cada participante, não há manifestação a ser proferida, no momento, por parte deste Tribunal.

Diante do exposto, manifesto-me pela aprovação do acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 25 de julho de 2018.

WEDER DE OLIVEIRA

Relator

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ACÓRDÃO Nº 1703/2018 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 028.491/2013-0.

2. Grupo II – Classe VII – Assunto: Representação.

3. Interessados/Responsáveis:

3.1. Interessado: Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (83.279.448/0001-13).

3.2. Responsáveis: Gervasio Rateke (245.266.069-87); Huri Alexandre Raimundo (833.627.389-15);

Jandir Bellini (052.185.519-53); João José dos Santos (542.170.249-91); Volnei José Morastoni

(171.851.739-49); Wagner Fernando Fabre (169.266.769-68).

4. Órgãos/Entidades: Município de Itajaí/SC; Superintendência Regional do Dnit em Santa Catarina – Dnit/SC.

5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo em Santa Catarina (Secex-SC).

8. Representação legal: Valdemiro Bellini Neto (OAB/SC 27349), representando Jandir Bellini (peça

66), e Paulo Aristóteles Amador de Sousa, representando o Departamento Nacional de Infraestrutura

de Transportes (peça 96).

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação autuada a partir de relatório de auditoria do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE/SC) para “apurar irregularidades tratadas no Processo REP 10/00042968, decorrentes da Concorrência Pública nº 03/2006, destinada à contratação dos serviços necessários à execução das obras da Via Portuária, no município de Itajaí/SC”.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo relator, em:

9.1. acolher as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Gervásio Rateke, Huri Alexandre Raimundo, Wagner Fernando Fabre, João José dos Santos e Jandir Bellini;

9.2. converter o presente processo em tomada de contas especial, com fundamento no art. 47 da Lei 8.443/1992, e autorizar, com fundamento na Decisão Normativa TCU 57/2004:

9.2.1. a citação do município de Itajaí/SC, em solidariedade com o Sr. Volnei José Morastoni, em razão da não conclusão do convênio TT 305/2005 firmado com o Dnit e dos recursos despendidos pelo Exército Brasileiro no âmbito do termo de cooperação 394/2010, celebrado entre esse órgão e o Dnit, na recuperação de parcela da obra deteriorada por falta de ações protetivas por parte do município de Itajaí/SC, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, contados do recebimento das comunicações, apresentem alegações de defesa ou recolham aos cofres do Tesouro Nacional as quantias a seguir especificadas, atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora das datas indicadas até a data do pagamento:




Valor R$ 

Data da ocorrência 

1.275.459,94 

6/10/2006 

2.000.990,05 

11/1/2008 

419.556,77 

11/12/2012 

9.2.2. a citação do município de Itajaí/SC, em razão dos recursos recebidos a fim de promover as desapropriações necessárias à construção da via expressa portuária do porto de Itajaí e dos recursos despendidos pelo Exército Brasileiro no âmbito do termo de cooperação 394/2010 celebrado entre esse órgão e o Dnit, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, contados do recebimento das comunicações, apresentem alegações de defesa ou recolham aos cofres do Tesouro Nacional as

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quantias a seguir especificadas, atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora das datas indicadas até a data do pagamento:




Valor R$ 

Data da ocorrência 

3.920.000,00 

24/3/2011 

3.920.000,00 

1/8/2011 

3.920.000,00 

24/10/2012 

6.573.038,70 

11/12/2012 

11.550.644,00 

23/6/2016 

9.3. determinar à Secretaria de Controle Externo em Santa Catarina (Secex-SC) que, em consonância com o art. 198, parágrafo único, do RI/TCU c/c o art. 41, § 2º, da Resolução TCU 259/2014, cientifique o Ministro de Estado dos Transportes, Portos e Aviação Civil a respeito do disposto no item 9.2 do presente acórdão;

9.4. encaminhar cópia desta deliberação ao Dnit e ao responsáveis.

10. Ata nº 28/2018 – Plenário.

11. Data da Sessão: 25/7/2018 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1703-28/18-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira (Relator).

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO WEDER DE OLIVEIRA

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral

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