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15 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - REPRESENTAÇÃO (REPR) : RP 00082320171 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
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Inteiro Teor

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 000.823/2017-1

GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 000.823/2017-1

Natureza: Representação

Unidade: Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro)

Representante: Globaltask Tecnologia e Gestão S/A

Interessada: Golden Distribuidora Ltda.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. PREGÃO ELETRÔNICO PARA CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE IMPRESSÃO CORPORATIVA (OUTSOURCING DE IMPRESSÃO). POSSIBILIDADE DA CONCESSÃO DA PREFERÊNCIA ESTABELECIDA NO ART. 3º DA LEI 8.248/1991 PARA BENS ENQUADRADOS NO PROCESSO PRODUTIVO BÁSICO (PPB) DE QUE TRATA A LEI 8.387/1991. INDEFERIMENTO DE PEDIDO DE CAUTELAR, POR EXISTÊNCIA DE PERIGO REVERSO. PROCEDÊNCIA PARCIAL DA REPRESENTAÇÃO. DETERMINAÇÕES.

RELATÓRIO

Trata-se de representação formulada pela empresa Globaltask Tecnologia e Gestão S/A a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico 1513/2016, realizado pelo Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro), cujo objeto é a prestação de serviços de impressão corporativa ( outsourcing de impressão), com valor estimado de R$ 4.875.372,00.

2. A representante, ao requerer a concessão de medida cautelar para que seja suspensa a licitação ou o contrato, alegou, em suma, que:

a) a empresa Golden Distribuidora Ltda. foi indevidamente declarada vencedora do certame, por não atender às exigências previstas em edital (subitens 6.8.2, 6.8.4 e 8.1.b.3) para fins de obtenção do tratamento diferenciado de processo produtivo básico – PPB (peça 1, p. 2-4);

b) o objeto da licitação é a prestação de serviços de impressão e não o fornecimento de bens de informática, o que exigiria que a licitante Golden comprovasse a execução de serviços anteriores (de acordo com o PPB) para a obtenção da preferência (peça 1, p. 4-5);

c) assim como a licitante Golden, a Globaltask também ofertou equipamentos da marca Lexmark (que possuem PPB), mas não pleiteou o benefício do tratamento diferenciado ante a impossibilidade de comprovação de serviços prestados de acordo com o PPB, nos termos exigidos no subitem 6.8.4 do edital (peça 1, p. 5);

d) o documento apresentado pela Golden como comprovação do PPB foi emitido pela empresa Flextronics Tecnologia, que não é fabricante dos equipamentos ofertados, os quais são da marca Lexmark (peça 1, p. 4); e

e) diante da ausência de regulamentação, por parte do Poder Executivo, da lei que instituiu o PPB, a Administração Pública está impedida de estabelecer cláusulas nesse sentido em editais licitatórios (peça 1, p. 9-11).

3. Em análise da existência dos pressupostos para a concessão de medida acautelatória proposta, anuí (peça 9) à manifestação da Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas – Selog (peça 6) quanto ao indeferimento da medida cautelar, em razão da presença de perigo da demora reverso, consubstanciado na possibilidade de interrupção dos serviços de impressão nas unidades do Serpro em todo o Brasil. Foi verificado, ainda, ao se examinar a ata do certame, que os valores

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ofertados pelas quatro primeiras colocadas foram próximos, o que foi considerado indicativo de ausência de prejuízos à estatal.

4. Aquiesci também à proposta preliminar da unidade instrutiva, reproduzida a seguir, para ser realizada oitiva e diligência ao Serpro:

“12. Da leitura da peça apresentada pela representante, depreende-se que o indício de irregularidade está relacionado à preferência concedida à licitante Golden (declarada vencedora do certame), em decorrência de seu enquadramento no processo produtivo básico (PPB), previsto na Lei 8.248/1991.

13. O art. 3º do mencionado dispositivo legal estabelece que:

Art. 3 Os órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta ou indireta, as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público e as demais organizações sob o controle direto ou indireto da União darão preferência, nas aquisições de bens e serviços de informática e automação, observada a seguinte ordem, a: (Redação dada pela Lei nº 10.176, de 2001)

I - bens e serviços com tecnologia desenvolvida no País; (Redação dada pela Lei nº 10.176, de 2001)

II - bens e serviços produzidos de acordo com processo produtivo básico, na forma a ser definida pelo Poder Executivo. (Redação dada pela Lei nº 10.176, de 2001)

14. O Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços, por meio de sua página na internet (www.mdic.com.br), esclarece que o PPB foi definido na Lei 8.387/1991 como sendo ‘o conjunto mínimo de operações, no estabelecimento fabril, que caracteriza a efetiva industrialização de determinado produto’.

15. A preferência decorrente do processo produtivo básico está disciplinada na Lei 8.248/1991 e no Decreto 7.174/2010. A mencionada lei, conhecida como Lei da Informática, dispôs acerca das condições necessárias para a concessão da preferência nas contratações realizadas pela Administração direta e indireta, enquanto o Decreto regulamentou, de forma pormenorizada, as regras para as contratações de bens e serviços de informática e automação pelos órgãos públicos.

(...)

20. Os elementos comprobatórios constantes destes autos indicam que a Golden comprovou somente que as impressoras Lexmark foram fabricadas de acordo com o PPB, omitindo-se quanto ao PPB relativo aos serviços. A questão que se apresenta é: seria possível comprovar que serviços de TI foram executados de acordo com o processo produtivo básico (PPB)? De que forma?

21. Em uma primeira análise, entende-se que só seria possível comprovar o processo produtivo básico nos equipamentos de TI, como fez a licitante Golden.

22. Considerando que o objeto da contratação está essencialmente relacionado à prestação de serviços e diante de eventual impossibilidade de comprovação de que a licitante executou atividade similar de acordo com o PPB, é razoável supor que, em tese, o direito de preferência concedido pela Lei 8.248/1991 poderia não se aplicar a esse tipo de contratação.

23. Cumpre salientar, ainda, que a previsão editalícia de concessão de preferência à licitante que comprove apenas que os equipamentos ofertados estariam enquadrados no PPB, sem nenhuma comprovação quanto à prestação de serviços, poderia afrontar os princípios da isonomia e da competitividade.

24. Considerando que a Lei da informática menciona expressamente a expressão ‘serviços de TI’, é fundamental um exame detalhado quanto à aplicabilidade ou não do art. , II, da Lei 8.248/1991, que garante o direito de preferência para bens e serviços produzidos de acordo com processo produtivo básico, às contratações dos serviços de impressão corporativa, especialmente se considerarmos que esse modelo de contratação tem sido cada vez mais utilizado no âmbito da Administração Pública.

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25. Assim, a matéria em exame exige um aprofundamento, o que enseja a realização de oitiva do Serpro, de modo a demonstrar a necessidade da existência de cláusula editalícia que garanta o direito de preferência às licitantes que comprovem o PPB, bem como a realização de diligência, para que o órgão encaminhe a este Tribunal cópia da documentação apresentada pela empresa Golden Distribuidora Ltda., que comprove o seu direito de preferência com base no PPB para o objeto do pregão eletrônico 1513/2016.”

5. Recebida a manifestação do Serpro e os documentos requisitados, assim se posicionou a Selog em novo pronunciamento preliminar:

Argumentos da oitiva do Serpro (peça 22)

(...)

11. Conforme a manifestação do Serpro, o valor estimado para a contratação foi de R$ 4.875.372,00, sendo que o valor final contratado com a Golden, após todas as fases de negociações, foi de R$ 3.524.254,20 (com redução de 27,72% em relação ao valor estimado), para 36 meses de vigência (peça 22, p. 1).

(...)

13. Informou, ainda, que, nos subitens 6.8.1 e 6.8.2 do edital, foram definidas as regras de preferência no certame, respectivamente relativas ao tratamento diferenciado para microempresas (ME), empresas de pequeno porte (EPP) e cooperativas, bem como para as aquisições de bens e serviços de informática e automação (segundo o art. 3º da Lei 8.248/1991, regulamentado pelo art. do Decreto 7.174/2010) - peça 22, p. 2-3.

14. Acrescentou que ambos os subitens foram aprovados pelo Parecer Conjur 2016/1085 (peça 24) e não foram alvos de pedidos de esclarecimentos ou de impugnações na licitação.

15. Em seguida, o Serpro passou a relatar os eventos ocorridos durante as fases do pregão eletrônico:

a) finda a fase de lances, sagrou-se como melhor classificada a empresa Globaltask (representante), com o valor de R$ 3.857.000,00, a qual não se declarou ME, EPP ou cooperativa (peça 22, p. 3);

b) na fase de desempate de lances para ME/EPP ou cooperativas, a empresa Real Digital Serviços em Tecnologia-EIRELI desistiu de ofertar lances e a empresa Venus World Comércio de Equipamentos e Materiais para Escritório Ltda.-EPP apresentou novo preço, de R$ 3.856.000,00, que passou a ser a melhor proposta válida (peça 22, p. 3);

c) passou-se, então, à aplicação das regras de preferência, quando foram convocadas as ofertantes de produtos produzidos de acordo com o PPB, e cujas propostas finais se situavam até o limite de 10% acima da melhor proposta válida, quais sejam as empresas Golden e Tecnoset Informática, Produtos e Serviços Ltda. (peça 22, p. 3-4);

d) a licitante Golden apresentou nova proposta, de R$ 3.855.000,00, passando a ser a melhor classificada (peça 22, p. 4);

e) avaliou-se a documentação da Golden, inclusive o comprovante do PPB (peça 23), tendo sido considerada a proposta apta e declarada, a licitante, vencedora do pregão eletrônico (peça 22, p. 4);

f) aberto o prazo para manifestação de recurso, a Globaltask manifestou sua intenção, tendo sido aberto prazo legal para a apresentação das respectivas razões (peça 22, p. 4);

g) apresentado o recurso, o pregoeiro concluiu pela sua improcedência, tendo em vista que a documentação apresentada pela Golden estava de acordo com o edital e com a legislação que dá supedâneo ao direito de preferência previsto no Decreto 7.174/2010 (peça 22, p. 4).

16. Conforme o Serpro, em sua resposta ao recurso, a prestação de serviços de impressão corporativa é classificada, segundo a Lei 8.248/1991, como bens e serviços de automação (inciso IV, do art. 16-A). Portanto, bastava às licitantes, para usufruir do direito de preferência, apresentar a

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comprovação da publicação da portaria que desse, aos produtos e modelos que se propusessem a fornecer, habilitação à fruição dos benefícios fiscais da Lei de Informática (peça 22, p. 5).

17. Por fim, o Serpro citou as semelhanças do caso em tela com aquele tratado no Acórdão 4.056/2010-TCU-1ª Câmara, Ministro-relator Walton Alencar, por meio do qual a entidade foi alertada pelo descumprimento do art. 3º da Lei 8.248/1991 e dos incisos II, III e IV, do art. , do Decreto 7.174/2010 (peça 22, p. 7-9), tendo em vista a falta de regra para o exercício do direito de preferência dos produtos nacionais no processo licitatório, conforme alegado pela representante naquela oportunidade.

18. O Serpro informou que, dentre outras semelhanças, a contratação tratada no referido Acórdão referia-se à locação de bem associada a diversos serviços (instalação, configuração, manutenção, start-up, montagem, testes, etc.), e que, em ambos os casos, restaria caracterizada a prestação de serviço de automação (peça 22, p. 7-8).

19. Quanto à alegada falta de regra para o exercício do direito de preferência dos produtos nacionais, o Relator entendeu, naquele processo, assistir razão à representante, visto que o objeto do pregão tratava de prestação de serviço correspondente à disponibilização de gerador e nobreak, acrescidos das atividades necessárias para assegurar o regular funcionamento dos equipamentos, sendo, pois, obrigatória a preferência descrita no art. 3º da Lei 8.248/1991 (peça 22, p. 9).

20. Tal disposição, segundo o Serpro, associada ao fato de a Lei de Informática referir-se a ‘serviços de TI’, levou a equipe de compras de São Paulo a internalizar o entendimento de que, nos editais de contratação de serviços e automação onde haja equipamentos produzidos com PPB, é passível o direto de preferência, da mesma forma que no caso de aquisição desses equipamentos (peça 22, p. 9-10).

Argumentos da oitiva da Golden Distribuidora Ltda. (peça 20)

21. A empresa Golden, em sua manifestação, argumentou que o exercício do direito de preferência atendeu ao que dispunha o item 6.8.2, III, do instrumento convocatório, correspondente ao inciso III, do art. 5º do Decreto 7.174/2010, qual seja ‘bens e serviços produzidos de acordo com o Processo Produtivo Básico, na forma definida pelo Poder Executivo Federal’ (peça 20, p. 2-3).

22. Acrescentou, ainda, que os bens a serem utilizados nos serviços de impressão são fabricados de acordo com o PPB, conforme lista divulgada pelo Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC) acostada ao processo de contratação (peça 20, p. 3), e que o serviço de outsourcing decorre objetivamente da utilização do equipamento, sem o qual restaria impossibilitada a sua prestação (peça 20, p. 4).

Análise

23. A Lei 8.248/1991, que dispõe sobre a capacitação e competitividade do setor de informática e automação, definiu, em seu art. , as hipóteses de preferência nas aquisições de bens e serviços de informática e automação, no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, quais sejam:

Art. 3 Os órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta ou indireta, as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público e as demais organizações sob o controle direto ou indireto da União darão preferência, nas aquisições de bens e serviços de informática e automação, observada a seguinte ordem, a:

I - bens e serviços com tecnologia desenvolvida no País;

II - bens e serviços produzidos de acordo com processo produtivo básico , na forma a ser definida pelo Poder Executivo. (Grifo nosso)

24. Já o Decreto 7.174/2010 regulamentou, em seu art. , essas hipóteses:

Art. 5º Será assegurada preferência na contratação, nos termos do disposto no art. 3º da Lei nº 8.248, de 1991, para fornecedores de bens e serviços, observada a seguinte ordem:

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I - bens e serviços com tecnologia desenvolvida no País e produzidos de acordo com o Processo Produtivo Básico (PPB), na forma definida pelo Poder Executivo Federal;

II - bens e serviços com tecnologia desenvolvida no País; e

III - bens e serviços produzidos de acordo com o PPB, na forma definida pelo Poder Executivo Federal. (Grifo nosso)

25. Em instrução inicial desta unidade técnica, levantou-se o questionamento quanto à possibilidade ou não de se exigir que a execução de serviços de tecnologia da informação (TI) ocorra de acordo com o PPB, e de que forma isso se daria (peça 6, p. 3). É preciso, então, entender, primeiramente, o conceito de PPB.

26. O Processo Produtivo Básico (PPB) foi definido no art. 1º da Lei 8.387/1991, que incluiu o art. , § 8º, alínea ‘b’, no Decreto-lei 288/1967, como sendo o conjunto mínimo de operações, no estabelecimento fabril , que caracteriza a efetiva industrialização de determinado produto. O mesmo entendimento foi corroborado no art. 16 do Decreto 5.906/2006, que regulamenta os arts. , , 11 e 16-A, da Lei 8.248/1991. Segundo informações obtidas no site http://www.mdic.gov.br/competitividade-industrial/ppb/o-queeppb:

Apesar de o PPB ter surgido no governo Collor, os primeiros Processos foram publicados no governo de Itamar Franco, no início dos anos 90, quando começou a abertura da economia brasileira, incluindo o fim da reserva de mercado do setor de informática, em outubro de 1992, período que ficou conhecido pelo forte protecionismo da indústria nacional.

Desde então, o PPB tem sido utilizado como contrapartida pelo Governo Federal à concessão de incentivos fiscais promovidos pela legislação da Zona Franca de Manaus e pela legislação de incentivo à indústria de bens de informática, telecomunicações e automação, mais conhecida como Lei de Informática.

Em resumo, o PPB consiste de etapas fabris mínimas necessárias que as empresas deverão cumprir para fabricar determinado produto como uma das contrapartidas aos benefícios fiscais estabelecidos por lei . Os PPB são estabelecidos por meio de Portarias Interministeriais, assinadas pelos ministros da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC) e da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC). (Grifo nosso).

27. Verifica-se, então, que o PPB é o conjunto de etapas fabris mínimas para determinado tipo de produto, fixadas e alteradas pelos Ministros de Estado da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC) e da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC). Ou seja, caso um fabricante de determinado produto se interesse em obter a concessão dos benefícios advindos da Lei da Informática, deverá adaptar seu processo produtivo ao PPB definido pelos Ministérios e solicitar a sua verificação. Só então, cumpridos os requisitos, o seu produto entrará para o rol daqueles que atendem ao PPB, fazendo jus, o fabricante, aos benefícios fiscais instituídos pela Lei.

28. Nesse sentido, o PPB aplica-se apenas a produtos , e não a serviços, sendo, portanto, incoerente a afirmação da representante, em sua inicial, de que a empresa Golden, vencedora do certame, deveria ter comprovado a ‘prestação de serviço de acordo com o PPB’ (peça 1, p. 8). Tal entendimento foi, inclusive, corroborado em reunião realizada, em 8/3/2017, entre a Selog e representantes do MCTIC, mais especificamente da Coordenação-Geral de Ciência e Tecnologia (CGCT), conforme ata, à peça 27.

29. Ou seja, em que pese a Lei 8.248/1991 e o Decreto 7.174/2010 mencionarem ‘serviços’, verifica-se que existe uma lacuna nos referidos normativos quanto à aplicação da regra de preferência no caso de contratações de prestação de serviços associados ao fornecimento/locação de produtos que atendam ao PPB.

30. Em interpretação teleológica das referidas normas, dentro do contexto socioeconômico sob o qual foram criadas, observa-se que a intenção do legislador, no caso, foi de fomentar a produção nacional dos bens de informática, visando ao incremento da economia

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brasileira, à instalação de empresas estrangeiras no País, à geração de empregos, entre outras vantagens. Esse incentivo é concedido por meio de redução de tributos e critérios de preferência em aquisições da Administração Pública Federal, tendo como contrapartida o investimento, pelos fabricantes, em pesquisa e desenvolvimento em tecnologia da informação no País.

31. Quanto às demandas por serviços de impressão e digitalização, verifica-se que existe orientação do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (Portaria 20/2016/DESIN/STIMP – Guia de boas práticas, orientações e vedações para contratação de serviços de outsourcing de impressão), no sentido de que devem ser contratadas preferencialmente por meio de outsourcing de impressão, em vez da aquisição ou simples locação de equipamentos. Tal prática já é recorrente em vários órgãos e entidades da Administração Pública.

32. Complementarmente, em situação análoga, referente à contratação de locação de nobreak e grupo gerador, com a prestação de serviços de instalação e manutenção atrelados aos mesmos, o TCU decidiu por alertar ao Serpro quanto à falta de regras de preferência, no edital, referentes ao PPB (Acórdão 4056/2010-TCU-1ª Câmara, Relator Ministro Walton Alencar).

33. Nesse sentido, tendo em vista os objetivos da política pública inseridos na legislação vigente, as orientações governamentais para a contratação dos serviços atrelados aos equipamentos no caso de impressão e digitalização, bem como o teor do Acórdão supracitado, esta unidade técnica entende que não foi desarrazoada a decisão do Serpro, no sentido de aplicar as regras de preferência de produtos fabricados conforme o PPB a esse tipo de contratação (outsourcing de impressão), mesmo não se tratando de aquisição, e sim de prestação serviço.

34. Isso porque, no caso, o equipamento constitui item essencial para a prestação dos serviços contratados, e, tanto na locação quanto na aquisição, o bem será disponibilizado internamente nos órgãos e entidades e fomentará o incremento da indústria nacional, conforme a intenção da Lei.

35. No caso concreto, verifica-se, pela Ata de Realização do Pregão Eletrônico (peça 28), que todo o procedimento foi realizado conforme preconiza o inciso II, do art. 8º, do Decreto 7.174/2014, a saber:

Art. 8 O exercício do direito de preferência disposto neste Decreto será concedido após o encerramento da fase de apresentação das propostas ou lances, observando-se os seguintes procedimentos, sucessivamente:

I - aplicação das regras de preferência para as microempresas e empresas de pequeno porte dispostas no Capítulo V da Lei Complementar nº 123, de 2006, quando for o caso;

II - aplicação das regras de preferência previstas no art. 5 , com a classificação dos licitantes cujas propostas finais estejam situadas até dez por cento acima da melhor proposta válida , conforme o critério de julgamento, para a comprovação e o exercício do direito de preferência;

III - convocação dos licitantes classificados que estejam enquadrados no inciso I do art. 5 , na ordem de classificação, para que possam oferecer nova proposta ou novo lance para igualar ou superar a melhor proposta válida, caso em que será declarado vencedor do certame;

IV - caso a preferência não seja exercida na forma do inciso III, por qualquer motivo, serão convocadas as empresas classificadas que estejam enquadradas no inciso II do art. 5 , na ordem de classificação, para a comprovação e o exercício do direito de preferência , aplicando-se a mesma regra para o inciso III do art. 5 , caso esse direito não seja exercido; (Grifo nosso)

36. Além disso, apesar de o art. 2º do Decreto 8.184/2014 estabelecer a possibilidade de aplicação de margem de preferência para aos produtos manufaturados nacionais conforme o PPB, não houve uso dessa regra, tendo em vista que a empresa Golden, ao ser convocada mediante a preferência pelo PPB, reduziu o valor de sua proposta para R$ 3.855.000,00, abaixo daquela da licitante Venus World, melhor colocada até então.

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37. Portanto, em que pese eventuais discussões sobre a interpretação da legislação quanto à possibilidade ou não de aplicação das regras de preferência por PPB no caso de contratações de outsourcing de impressão (serviços atrelados à disponibilização de equipamento), verifica-se que a decisão do pregoeiro, em aplicar as regras previstas no Decreto 7.174/2014, não causou prejuízos à Administração Pública no caso concreto, já que o preço final obtido na licitação foi inferior àquele da melhor proposta na fase de lances, bem como àquele após a aplicação dos critérios da Lei Complementar 123/2006 (ME e EPP).

38. Além disso, conforme informações do Serpro (peça 22, p. 1), o valor foi negociado novamente, tendo o contrato sido assinado no valor de R$ 3.524.254,20. Consideram-se, dessa forma, afastados os argumentos da representante, referentes a possível dano ao erário ocasionado por essa contratação.

39. Considerando que a regra de margem de preferência prevista no Decreto 8.184/2014 teve sua vigência limitada até 31/12/2016 (conforme estabelecido em seu art. 7º), entende-se que não há riscos de dano ao erário em se manter o direito de preferência para empresas que ofereçam produtos fabricados conforme o PPB para esse tipo de contratação, até que haja a devida regulamentação do assunto. Isso porque não há mais a possibilidade de contratação de empresas com propostas em valores superiores àqueles da melhor proposta obtida na fase de lances (margem de preferência).

40. Contudo, tendo em vista a relevância do tema e a falta de clareza na legislação, faz-se necessária análise mais acurada acerca da aplicabilidade ou não da regra de preferência por PPB às contratações de serviços associados à locação/disponibilização de bens de informática, como é o caso daqueles de outsourcing de impressão.

41. Diante disso, serão propostas oitivas do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP), do Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC) e do Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC), para que, no prazo de quinze dias, se pronunciem acerca:

a) dos impactos de eventual regulamentação das regras de preferência nas licitações que envolvam bens de informática produzidos de acordo com o Processo Produtivo Básico (PPB) , previstas no art. 3º da Lei 8.248/1991 e disciplinadas no art. do Decreto 7.174/2014, considerando a necessidade de reflexão/ajustes quanto aos seguintes tópicos:

a.1) se é factível a aplicação das regras de preferência às contratações de prestação de serviços associados ao fornecimento/locação de bem de informática que atenda ao PPB, como no caso de serviços de outsourcing de impressão;

a.2) se a regra se estenderia a toda a contratação ou apenas à parte relacionada diretamente aos equipamentos (locação);

a.3) se a regra se estenderia a qualquer contratação de serviço com disponibilização de equipamentos de informática ou àquelas em que os equipamentos constituem parte relevante da contratação, e, nesse caso, o que seria considerado relevante para a fruição do benefício; e

a.4) em se aplicando a apenas parte da contratação, como seria definida a proporcionalidade dos bens em relação aos serviços, para o cálculo do limite do valor das propostas que exercerão o direito de preferência do PPB, considerando que a vantagem é atribuída ao produto, e não ao serviço como um todo.

b) da competência para regulamentação do assunto, no caso de ser factível a aplicação das regras de preferência às contratações de prestação de serviços associados ao fornecimento/locação de bem de informática que atenda ao PPB.

42. Também será proposta oitiva do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP), para que, no prazo de quinze dias, se pronuncie acerca dos eventuais impactos, inclusive financeiros, para a operacionalização ou adaptação dos cálculos promovidos no sistema Comprasnet, no caso de se considerar factível a aplicação das regras de preferência do PPB

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(previstas no art. 3º da Lei 8.248/1991 e disciplinadas no art. do Decreto 7.174/2014) à contratação de serviços com disponibilização de equipamentos de informática.”

6. Depois de autorizadas as oitivas propostas (peça 32) e recebidas as respostas do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, do Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações e do Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços, assim se manifestou conclusivamente a Selog:

“Manifestação do MCTIC (Ofício 16333/2017/SEI-MCTIC, de 12/4/2017, peça 42)

8. Informa que é responsável pela administração da Política de Informática, no que tange à concessão e ao cumprimento das obrigações necessárias para obtenção do direito aos benefícios fiscais da Lei 8.248/1991, dentre as quais se inclui o PPB, mas que não cabe a ele gerar o regramento da aplicação da margem de preferência na aquisição de produtos com PPB (peça 42, p. 3).

9. Entende que cabe ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e à Comissão Interministerial de Compras Públicas realizar essa regulamentação, conforme o Decreto 7.546/2011 (peça 42, p. 3).

Manifestação do MDIC (Ofício 56/2017/SEI-SE, de 12/4/2017, peça 43)

10. Informa que é corresponsável, juntamente com o MCTI, pela administração da Política de Informática, no que tange à concessão e ao cumprimento das obrigações necessárias para obtenção do direito ao PPB (peça 43, p. 4).

11. Defende que a competência para a criação ou a interpretação das regras de preferência nas licitações que envolvam bens de informática produzidos de acordo com o PPB é do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e da Comissão Interministerial de Compras Públicas, sendo que seu papel consiste apenas em realizar a certificação do cumprimento das etapas de manufaturas mínimas no país pelas empresas (peça 43, p. 4).

Manifestação do MP (Ofício 26748/2017-MP, de 17/4/2017, peça 44)

12. Entende que, apesar de não haver previsão expressa na Lei 8.248/1991 e no Decreto 7.174/2010, é factível aplicar as regras de preferência do PPB às contratações de prestação de serviços com fornecimento/locação de bens de informática, tendo em vista que a norma não particulariza ou afasta as preferências a esse tipo de contratação ou a qualquer outra que se enquadre no espectro do art. 16-A da Lei 8.248/1991 e no art. do Decreto 7.174/2010, mas apenas faz menção ao termo genérico ‘aquisições de serviços de informática’ (peça 44, p. 5-6).

13. Quanto à extensão da regra de preferência, defende que deve ser aplicada sobre os bens relacionados à contratação, desde que todos eles atendam aos requisitos do PPB, e não apenas aos equipamentos que constituem parte relevante da contratação, razão pela qual não há que se falar em proporcionalidade dos bens em relação aos serviços para cálculo de limite da proposta que exercerá o direito de preferência do PPB (peça 44, p. 6-9).

14. Explica que a implementação da proporcionalidade dos bens em relação aos serviços anularia a norma quando a contratação não atingisse o patamar estabelecido (percentual de equivalência entre o serviço e o bem que está associado a ele) – peça 44, p. 9.

15. No que tange à competência para dispor sobre as regras de preferência, afirma que cabe ao órgão central, por meio do Departamento de Normas e Sistemas de Logística da Secretaria de Gestão do MP, regulamentar os processos e procedimentos licitatórios, nos termos do Decreto 8.818/2016 (peça 44, p. 9).

16. Conclui que, tendo em vista que entende pela não aplicabilidade da proporcionalidade, não há que se destacar possíveis impactos, inclusive financeiros, para a operacionalização ou adaptação dos cálculos promovidos no sistema Comprasnet, considerando que

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não serão necessárias modificações nesse sentido (peça 44, p. 10).

Análise

17. A dúvida sobre a aplicação da regra de preferência do PPB, verificada no Pregão Eletrônico 1513/2016, realizado pelo Serpro, deve-se ao fato de o objeto deste certame ser a contratação do serviço de outsourcing de impressão, ao passo que a Lei 8.248/1991 e o Decreto 7.174/2010 preveem sua concessão aos bens e serviços de informática e automação.

18. Apesar desta unidade técnica, quando da análise anterior, ter se posicionado pela possibilidade de sua aplicação, uma vez que a intenção do legislador foi fomentar o incremento da indústria nacional como um todo e considerando as lacunas na regulamentação do benefício, optou-se por realizar a oitiva sobre o assunto dos órgãos competentes por normatizar a aplicação do PPB.

19. O MCTIC e o MDIC argumentaram que não respondem pelo regramento da aplicação das regras de preferência, o que seria da incumbência do MP, conforme o Decreto 7.546/2011.

20. Observa-se que a competência para regulamentação do assunto é, de fato, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Segundo o Decreto 8.818/2016, que disciplina, entre outras atribuições, a estrutura regimental deste Ministério, compete ao seu Departamento de Normas e Sistemas de Logísticas as seguintes atribuições:

Art. 18. Ao Departamento de Normas e Sistemas de Logística compete:

I - formular e promover a implementação de políticas e diretrizes relativas à gestão sustentável de materiais, de obras e serviços, de transportes, de comunicações administrativas e de licitações e contratações da administração pública federal direta, autárquica e fundacional;

II - realizar estudos, análises e propor normativos para aplicação da legislação de logística sustentável, licitações e contratos, administração de materiais, obras, serviços, transportes, comunicações administrativas e serviços gerais, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional

21. O Ministério entendeu ser factível aplicar as regras de preferência às contratações de prestação de serviços associados ao fornecimento/locação de bens de informática que atendam ao PPB, tal como o outsourcing de impressão, pois a norma não particulariza ou afasta as preferências a esse tipo de contratação ou a qualquer outra que se enquadre no art. 16-A da Lei 8.248/1991 e no art. do Decreto 7.174/2010, mas apenas utiliza o termo genérico ‘aquisições de serviços de informática’ (peça 44, p. 5-6).

22. Contudo, a falta de normatização específica sobre o tema faz com que o assunto possa ser objeto de novas discussões, especialmente quanto à aplicação das regras de preferência quando os equipamentos não atenderem, em parte, ao PPB ou quando a maior parte da contratação não se referir a equipamentos.

23. Inclusive, em instrução preliminar, esta unidade técnica apontou que situação semelhante já foi discutida no âmbito deste Tribunal, no Acórdão 4.056/2010-TCU-1ª Câmara, Relator Ministro Walton Alencar, que decidiu por alertar ao Serpro quanto à falta de regras de preferência, no edital, referentes ao PPB (peça 29, p. 5).

24. De ressaltar que é cada vez mais recorrente que os órgãos e entidades da Administração Pública contratem serviços de impressão e digitalização por meio de outsourcing de impressão, em vez da aquisição ou da simples locação dos equipamentos, em observância ao guia de boas práticas do próprio Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (Portaria 20/2016/STI/MP).

25. Situações semelhantes, de dúvidas quanto à aplicabilidade do direito de preferência relacionado a serviços com fornecimento/disponibilização de equipamentos, cujo processo fabril

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segue o PPB, foram objeto também dos TC 005.669/2017-0 e TC 004.643/2017-8, ambos com determinação de apensamento aos presentes autos, após a realização das devidas comunicações, em andamento, nos termos dos Acórdãos 676/2017-TCU-Plenário e 765/2017-TCU-Plenário, Relator Ministro Walton Alencar.

26. Verifica-se, portanto, que as dúvidas sobre o tema são cada vez mais recorrentes no âmbito das licitações promovidas pela Administração, o que reforça a necessidade de expedir determinação ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, considerando o disposto no art. 18 do Decreto 8.818/2016, para que normatize a aplicação da regra de preferência no caso de contratações de prestação de serviços que envolvam o fornecimento/locação de produtos que atendam ao PPB, a exemplo do outsourcing de impressão, de forma a preencher a lacuna legislativa acerca do assunto.

27. A análise realizada na instrução anterior afastou os argumentos da representante (peça 29, p. 5, itens 35-39) no caso concreto (Pregão Eletrônico 1513/2016-Serpro), uma vez que, além de ser razoável, naquela oportunidade, a interpretação da aplicação do direito de preferência por falta de regulamentação específica, não foi verificado prejuízo à Administração Pública, ‘ já que o preço final obtido na licitação foi inferior àquele da melhor proposta na fase de lances, bem como àquele após a aplicação dos critérios da Lei Complementar 123/2006 (ME e EPP)’ – peça 29, p. 6.

Pedidos de ingresso como parte interessada e cópia do processo

28. A empresa Globaltask, representante, requereu a habilitação da Sra. Valéria da Silva Silvestre (CPF 008.263.371-12) como parte interessada nos autos (peça 33). Além disso, a Sra. Valéria requereu cópia integral dos autos (peça 41).

29. Segundo o art. 146 do Regimento Interno, para ser considerado parte, o interessado deve demonstrar, de forma clara e objetiva, razão legítima para intervir no processo, fato este não verificado nos autos do processo.

30. Por se tratar de processo de representação, vale mencionar que, em conformidade com o entendimento à orientação repassada pelo Memorando-Circular 66/2007-Segecex, os autores de denúncias ou representações não são necessariamente partes interessadas no processo, devendo, para tanto, demonstrar a possibilidade de lesão a direito subjetivo próprio.

31. Dessa forma, deve ser indeferido o pedido da empresa para que seja habilitada como parte interessada no presente processo, uma vez que não restou configurado o disposto no art. 146 do Regimento Interno/TCU, tampouco demonstrou que seu direito possa vir a ser lesado, em atendimento ao enunciado do Memorando-Circular 66/2007-Segecex.

32. Quanto ao pedido de cópia do processo (peça 41), o § 1º do art. 4º da Resolução TCU 249/2012 prevê que ‘o direito de acesso aos documentos ou às informações neles contidas utilizados como fundamento da tomada de decisão e do ato administrativo será assegurado com a edição do ato decisório respectivo, que, no caso de processo de controle externo, será o acórdão do TCU ou despacho do relator com decisão de mérito’

33. Nesse sentido, considerando a proposta de indeferimento de ingresso nos autos como interessada, considerando que o processo não foi apreciado no mérito pelo Tribunal, que, no caso de processo de controle externo é o acórdão do TCU ou o despacho do relator com decisão de mérito, propõe-se também o indeferimento do fornecimento de cópia dos autos à Globaltask Tecnologia e Gestão S/A (CNPJ 05.522.682/0001-16).

(...)

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

41. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se:

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a) conhecer o presente processo como representação, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno/TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993 para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

b) determinar, com fundamento no art. 250, II, do Regimento Interno deste Tribunal, ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, por meio do seu Departamento de Normas e Sistemas de Logística da Secretaria de Gestão, nos termos do Decreto 8.818/2016, que expeça às entidades integrantes do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (Sisg) norma ou orientação sobre as regras de aplicação, ao longo do processo de licitação, do direito de preferência associado ao processo produtivo básico previsto no art. 16-A da Lei 8.248/1991 e no art. do Decreto 7.174/2010, informando ao Tribunal, em noventa dias, as providências adotadas e considerando, pelo menos, as situações em que:

b.1) as contratações almejem a prestação de serviços associados ao fornecimento/locação de produtos que atendam ao PPB, a exemplo dos serviços de outsourcing de impressão;

b.2) os equipamentos ofertados pelas licitantes em um mesmo certame atendam apenas em parte ao PPB;

b.3) a remuneração associada exclusivamente aos equipamentos a serem fornecidos/disponibilizados pela empresa contratada corresponda a parcela menos significativa que o restante da contratação.

c) indeferir o pedido de ingresso nos autos como interessada e cópia do processo, formulado pela Globaltask Tecnologia e Gestão S/A (CNPJ 05.522.682/0001-16), uma vez que não logrou êxito em demonstrar, nos termos do art. 146 do regimento Interno/TCU, de forma clara e objetiva, razão legítima para tanto;

d) comunicar à representante, Globaltask Tecnologia e Gestão S/A (CNPJ 05.522.682/0001-16), ao Serviço Federal de Processamento de Dado...