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27 de Novembro de 2020
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 3 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
RA 03180020165
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Responsável: Jorge Antonio Deher Rachid., Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Ministério da Fazenda.
Julgamento
9 de Maio de 2018
Relator
AROLDO CEDRAZ
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU_RA_03180020165_44e04.rtf
Inteiro TeorTCU_RA_03180020165_36a6c.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 031.800/2016-5

GRUPO I – CLASSE V – Plenário.

TC 031.800/2016-5

Natureza: Relatório de Auditoria.

Entidades: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Ministério da Fazenda.

Responsável: Jorge Antonio Deher Rachid.

Interessado: Tribunal de Contas da União.

Representação legal : não há.

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA DE CONFORMIDADE NA RECEITA FEDERAL DO BRASIL. AVALIAÇÃO DOS CONTROLES E DA CONFORMIDADE DOS PROCEDIMENTOS REALIZADOS NO ÂMBITO DO REGIME ADUANEIRO ESPECIAL DE EXPORTAÇÃO E IMPORTAÇÃO DE BENS DESTINADOS ÀS ATIVIDADES DE PESQUISA E DE LAVRA DAS JAZIDAS DE PETRÓLEO E DE GÁS NATURAL (REPETRO). DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Trata-se de Auditoria de Conformidade realizada na Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), no período compreendido entre 31/3 a 7/7/2017, com objetivo de avaliar os controles e a conformidade dos procedimentos realizados no âmbito do regime aduaneiro especial de exportação e importação de bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural (Repetro).

2. Transcrevo, a seguir, com os ajustes de forma pertinentes, a parte principal do relatório elaborado pela equipe de fiscalização da Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazenda), que obteve a anuência do diretor técnico daquela unidade (Peças 93 e 94):

“[...]

I. APRESENTAÇÃO

1. O presente trabalho teve o propósito de avaliar o regime aduaneiro especial de exportação e importação de bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural (Repetro). Assim, os procedimentos de controle estão mais relacionados à Secretaria da Receita Federal do Brasil, porém outras unidades jurisdicionadas ao Tribunal têm alguma relação com o regime especial e, por essa razão, foram incluídas no escopo da auditoria de conformidade.

II. INTRODUÇÃO

2. Trata-se de fiscalização, na modalidade Auditoria de Conformidade, relativa à análise do Repetro em todos os seus aspectos, principalmente quanto aos controles adotados pela Receita Federal na habilitação, fiscalização do regime e admissão temporária em Repetro. Além disso, foi analisado o tratamento fiscal dado ao Repetro como benefício fiscal e outros mecanismos, criados a partir do Repetro, que são utilizados pelas empresas do ramo de petróleo e gás.

II.1 - Deliberação que originou o trabalho

3. A presente auditoria originou-se do item 9.5 do Acórdão 366/2016 – TCU – Plenário, de Relatoria do Ministro Vital do Rêgo (peça 1). Essa deliberação teve como objeto Solicitação do Congresso Nacional, conforme Ofício 379 (SF), de 19/3/2014, mediante a qual foi encaminhado Requerimento 20/2014, de autoria do senador Aloysio Nunes Ferreira, que trata de pedido de auditoria junto à Petróleo Brasileiro S.A. para

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averiguar a legalidade, a legitimidade e a veracidade das exportações fictas de plataformas de 2011 até a data do requerimento.

II.2 - Visão geral do objeto

II.2.1 - Descrição do objeto fiscalizado – Repetro

4. Diante da utilização ampla de petróleo e gás natural, o Brasil vem buscando autossuficiência de produção. Com esse intuito, por intermédio das Emendas Constitucionais 6 e 9/1995, flexibilizou-se o mercado anteriormente monopolista de exploração e produção desses produtos, exercido até então pela Petróleo Brasileiro S. A. (Petrobras). Tal flexibilização permitiu a participação de empresas nacionais e internacionais nesse setor.

5. Com o objetivo de incentivar a indústria do petróleo e com fulcro no Decreto-Lei 37/1966, foi instituído, no final dos anos 1990, o regime aduaneiro especial de exportação e importação de bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural (Repetro), que concede desoneração tributária sobre as operações de importações de bens relacionados a essas atividades.

6. Os bens importados podem ser admitidos temporariamente para fins econômicos, com pagamento de 1% dos tributos, de forma proporcional ao tempo de permanência no País, sendo que devem ser reexportados para cessar o regime. No entanto, no tocante aos bens admitidos para as atividades de exploração e produção de petróleo e gás, foi consignado na Lei 9.430/1996, mediante alteração pela Medida Provisória 2.189-49, de 23/8/2001, que o pagamento dos tributos poderia ser excepcionado de forma temporária.

7. Essa exceção resultou na suspensão da exigibilidade do crédito tributário confessado na declaração de importação. Além disso, o caráter temporário foi definido no art. 376 do Regulamento Aduaneiro para vigência até 31/12/2020, porém estendida até o final de 2040, conforme anseio do setor de petróleo e proposta do Conselho Nacional de Política Energética, mediante art. 3º da Resolução 2, de 3/3/2016.

8. No âmbito do Repetro, entende-se como:

i) pesquisa ou exploração: o conjunto de operações ou atividades, incluídas as de perfuração, destinadas a avaliar áreas, objetivando a descoberta e a identificação de jazidas de petróleo ou gás natural; e

ii) lavra ou produção: o conjunto de operações coordenadas de extração de petróleo ou gás natural de uma jazida e de preparo para sua movimentação.

9. Com a instituição do Repetro, as empresas do ramo gozam de desonerações tributárias na importação de bens utilizados para pesquisa e exploração de petróleo e gás natural, utilizando um complexo mecanismo tributário-financeiro que envolve outros regimes aduaneiros especiais e, até mesmo, a criação de empresas com sede no exterior, principalmente na Holanda (offshores).

10. Por exemplo, a Petrobras pode necessitar de navios-sonda para perfuração de poços de petróleo. Assim, a Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), sua subsidiária integral, contrata a fabricação no Brasil ou no exterior. Em caso de fabricação no País, as peças e os equipamentos utilizados no projeto serão importados sob outro regime aduaneiro especial, como drawback ou entreposto aduaneiro, com suspensão do pagamento de tributos.

11. Ao término da fabricação, o bem deve ser exportado para a contratante PNBV, sem que o navio sonda saia do Brasil, a chamada exportação ficta (outro regime aduaneiro especial). Simultaneamente, a Petrobras solicita o regime especial de admissão temporária em Repetro do navio-sonda, com suspensão total dos tributos incidentes na operação. A Petrobras poderá contratar outra empresa para prestação de serviços e ao final do contrato deve reexportar o navio para a proprietária, no caso hipotético, a PNBV.

12. Segundo dados divulgados pela Secretaria da Receita Federal, o Repetro representa a maior renúncia fiscal aduaneira, com 23,61% do total, ante 17,58% da Zona Franca de Manaus e 13,67% do Recof, conforme gráfico a seguir.

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Gráfico 1 – Extraído do Portal da Receita Federal

13. Com relação às importações no Repetro, as estatísticas da Receita Federal mostram que os maiores montantes, em bilhões de dólares, ocorreram nos anos de 2010 a 2012, como pode ser verificado no gráfico seguinte.

Gráfico 2 - Extraído do portal da Receita Federal

14. Por fim, vale destacar que o Repetro envolve vários atores governamentais e do setor privado, sendo os principais:

i) Ministério da Fazenda, como órgão instituidor do regime, ao incorporar essa figura no rol previsto para regimes especiais no Regulamento Aduaneiro, inclusive quando prevê sua vigência;

ii) Receita Federal, como órgão responsável pela concessão, controle e fiscalização do regime, é o ator principal no sistema;

iii) Secretaria de Comércio Exterior do Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços, como órgão subsidiário, atua na concessão e controle do drawback, que pode ser utilizado de forma integrada com o Repetro, se o bem for admitido temporariamente após a exportação ficta;

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iv) as concessionárias de exploração e produção de petróleo, suas contratadas, subcontratadas e designadas são as beneficiárias do regime ao não pagar tributos na admissão temporária de bens importados, sendo que a unidade jurisdicionada ao Tribunal e principal interessada no Repetro é a Petrobras.

II.2.2 – Legislação aplicável

15. Esse regime aduaneiro especial foi criado pelo Decreto 3.161/1999 (revogado) e, atualmente, tem por base o Regulamento Aduaneiro (Decreto 6.759/2009) e a Instrução Normativa RFB 1.415/2013.

16. No regime aduaneiro comum ou normal de importação e de exportação de mercadorias, há o pagamento de tributos na operação. Porém, para atender a determinadas situações relativas à dinâmica do comércio exterior, foram criados mecanismos para a entrada e/ou saída de mercadorias com benefícios fiscais, como suspensão ou isenção de tributos, os chamados regimes aduaneiros especiais.

17. Os regimes aduaneiros especiais estão previstos no art. 71 do Decreto-Lei 37, de 18/11/1966. Nesses regimes, poderá ser concedida suspensão do tributo incidente na importação da mercadoria despachada, na forma e nas condições prevista no Regulamento Aduaneiro. Já no art. 93 do Decreto-Lei 37, há a previsão de instituição de outros regimes aduaneiros especiais, destinados a atender situações econômicas peculiares, estabelecendo termos, prazos e condições para a sua aplicação.

18. O art. 79 da Lei 9.430, de 27/12/1996, previa a admissão temporária de bens para utilização econômica. Como na admissão temporária há o pagamento proporcional de tributos à razão de 1% ao mês de utilização da mercadoria, a Medida Provisória 2.189-49, de 23/8/2001, permitiu que fossem criadas novas figuras tributárias, e, no caso do Repetro, a suspensão da exigibilidade do crédito tributário lançado no momento da declaração de importação, que significa, na verdade, a desoneração do pagamento proporcional dos tributos. 19. Ainda existem outros diplomas legais que abordam o assunto, como a Instrução Normativa RFB 1.415, de 4/12/2013, que dispõe sobre a habilitação e a aplicação do Repetro; a IN RFB 1.600/2015, que trata de admissão temporária; a IN RFB 369/2003, que regulamenta a exportação ficta prevista no art. , I, da Lei 9.826/1999; e o Manual do Repetro, que orienta e define procedimentos aduaneiros.

20. Além disso, por meio do Convênio ICMS 130, de 27/11/2007, o Conselho Nacional de Política Fazendária dispôs sobre a isenção e a redução de base cálculo do ICMS em operação com bens relativos ao Repetro. E, ainda, há diversas outras leis com dispositivos pontuais que interferem no Repetro.

II.2.3 – Objetivos institucionais da Secretaria da Receita Federal do Brasil

21. O principal objetivo de resultado da Receita Federal aplicável ao Repetro é garantir segurança e agilidade no fluxo internacional de bens, com atuação assertiva e tempestiva no combate ao ilícito aduaneiro, assim como promover a redução no tempo total de permanência dos bens e mercadorias lícitos nos portos, aeroportos e pontos de fronteira, e maior facilidade e previsibilidade aos operadores do comércio exterior no cumprimento de suas obrigações aduaneiras.

22. Já os objetivos de processo enquadráveis ao Repetro são: incentivar o cumprimento das obrigações tributárias e aduaneiras; contribuir para a facilitação do comércio internacional em articulação com os demais órgãos; e ampliar a aplicação da análise de riscos nos controles tributários e aduaneiros.

II.2.4 – Setores responsáveis, competências e atribuições

23. No âmbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, as unidades centrais têm o papel de normatizar, orientar e definir metas para as atividades e as unidades descentralizadas. No tocante ao Repetro, essa competência recai para a Coordenação-Geral de Administração Aduaneira (Coana).

24. A Coana responde pelo gerenciamento das atividades de fiscalização dos tributos e direitos comerciais incidentes no comércio exterior; de aplicação de procedimentos e rotinas fiscais na habilitação de importadores e exportadores para operar no Siscomex; de controle de internação de mercadorias de áreas aduaneiras especiais; e de controles domiciliares de regimes aduaneiros especiais.

25. Nas Superintendências Regionais da Receita Federal do Brasil, competem às Divisões de Administração Aduaneira gerenciar as atividades de pesquisa, seleção e fiscalização aduaneira e de habilitação de importadores e exportadores para operar no Siscomex; e acompanhar, supervisionar e apoiar as atividades de controle aduaneiro desempenhadas pelas unidades jurisdicionadas.

26. As unidades descentralizadas da Receita Federal (delegacias mistas, alfândegas e inspetorias) têm competência para processar requerimentos de concessão e de habilitação para regimes aduaneiros especiais; e realizar despachos expressos e simplificados. Essas unidades atuam diretamente junto ao contribuinte, habilitando empresas no Repetro e verificando as mercadorias e os documentos para exportação ficta e/ou admissão temporária em Repetro.

II.2.5 – Riscos e deficiências em controles internos

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27. O principal risco para a Receita Federal diz respeito à utilização dos bens durante o prazo de concessão do regime. Os bens podem entrar ou sair do País sem conferência física e a empresa beneficiá ria do Repetro pode desviar o bem para utilização para fim diverso do requerido, e, além disso, por prazo além do permitido.

28. Com relação ao controle de prazo, viu-se, principalmente na Alfândega do Porto do Rio de Janeiro, que existe mecanismo no sistema e-Processo para movimentação dos processos para pastas específicas, após o transcurso do tempo previamente definido. Assim, em caso de término do prazo de admissão temporária tratada em determinado processo, os auditores-fiscais terão condição de intimar o contribuinte-importador para se manifestar sobre prorrogação já requerida ou extinção, ficando sujeito a penalidades em caso de descumprimento das normas.

29. Com relação ao controle dos bens admitidos em Repetro de uma forma geral, será tratado no tópico III.1.

II.3 - Objetivo e questões de auditoria

30. A presente auditoria teve por objetivo avaliar os controles e a conformidade dos procedimentos realizados no âmbito do regime aduaneiro especial para o setor de exploração e produção de petróleo e gás natural, denominado Repetro.

31. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:

a) Questão 1: Os requisitos para habilitação ao Repetro foram devidamente cumpridos? (art. 6º - IN RFB 1.415/2013)?

b) Questão 2: A concessão do regime foi realizada com base em documentos e conferência da mercadoria?

c) Questão 3: A RFB controla o Repetro no que tange à utilização dos bens e aos locais permitidos, consoante os termos da IN RFB 1.415/2013 e da Portaria Coana 3/2014?

d) Questão 4: Os bens utilizados pela Petrobras/SA, no âmbito do Repetro, têm utilização econômica e guarda exclusivamente nos locais e atividades indicados nos contratos de concessão, autorização, cessão ou de partilha de produção?

e) Questão 5: O Repetro enquadra-se como um benefício tributário?

f) Questão 6: Quais os bens e os valores envolvidos nas transações de exportação ficta e de admissão temporária realizadas por empresas do Grupo Petrobras/SA ou por empresas prestadoras de serviços à referida Estatal?

II.4 - Metodologia utilizada

32. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (Portaria-TCU 280, de 8/12/2010, alterada pela Portaria-TCU 168, de 30/6/2011) e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo TCU (Portaria-Segecex 26, de 19/10/2009) e das Orientações para Auditoria de Conformidade (Portaria Adplan 1/2010).

33. Na fase de planejamento, foram realizadas reuniões com a Inspetoria da Receita Federal no Rio de Janeiro, oportunidade na qual auditor-fiscal realizou apresentação completa do Repetro, bem como foi realizada entrevista para conhecimento dos procedimentos de habilitação no regime. Visitou-se também a Alfândega do Porto do Rio Janeiro para realizar entrevista sobre os procedimentos de admissão temporária em Repetro e desembaraço aduaneiro. Ainda, na cidade do Rio de Janeiro, foi realizada apresentação da utilização do Repetro pela Petrobras.

34. Concluindo a fase de planejamento, a Coordenação-Geral de Administração Aduaneira (Coana) realizou apresentação do Repetro, oportunidade em que foram solicitadas informações sobre o regime por meio de Ofício de Requisição.

35. A fase de execução foi dedicada à aplicação dos procedimentos previstos na Matriz de Planejamento nas unidades operacionais, sendo selecionadas, em função da materialidade e da relevância, a Inspetoria da Receita Federal (IRF) no Rio de Janeiro, a Alfândega (ALF) do Porto do Rio de Janeiro e a Delegacia da Receita Federal do Brasil (DRF) em Macaé, todas integrantes da 7ª Região Fiscal, que responde por mais de 90% do montante de bens importados em Repetro.

36. Dados e informações adicionais, inclusive da Petrobras, foram solicitados por intermédio de ofícios de requisição. Além disso, houve verificação in loco dos bens admitidos em Repetro pela Petrobras que estavam em depósito, em vez de aplicação no campo de petróleo definido. A Equipe de Auditoria visitou as unidades ARM-Rio e Parque dos Tubos em Macaé-RJ para conferências das mercadorias selecionadas.

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II.5 - Limitações inerentes à auditoria

37. O alcance e a profundidade da auditoria foram limitados pela alegação de sigilo fiscal imposta pela Receita Federal. Houve embaraço à fiscalização devido à negativa não justificada de exibição de telas de sistemas e entrega de documentos, mesmo com permissão do sujeito passivo. Procedimentos adicionais poderiam ter sido realizados se houvesse maior liberdade de acesso às informações e aos sistemas.

38. A Petróleo Brasileiro S.A. autorizou acesso aos dados armazenados pela Receita Federal, mediante os Ofícios CONTRIB 0019 e 0020/2017, de 25/5/2017 (peça 52), mas, mesmo assim, durante a fase de execução da auditoria, gastou-se grande parte do tempo debatendo, na DRF em Macaé, sobre a possibilidade de acesso, restando um período curto para a análise prevista e não sendo possível definir verificações adicionais. Também não foi respondido o Ofício de Requisição 10-3/2017, com reiteração em 25/5/2017 (peça 45).

39. Não foi possível sequer analisar com profundidade necessária os procedimentos de habilitação em Repetro, com alegação de sigilo fiscal pela Inspetoria da Receita Federal no Rio de Janeiro. Por meio do Ofício de Requisição 04-3/2017 (peça 15) foi solicitado relação de processos de habilitação da 7ª Região Fiscal. Como resposta, foram encaminhados mais de trezentos arquivos de Atos Declaratórios Executivos, dificultando a seleção de elementos para os procedimentos de auditoria.

40. Ocorre que, no ato declaratório, há informações como o número do processo, a operadora contratante e a data de vigência e tal ato é publicado na internet. Ainda assim, alega-se sigilo fiscal, não permitindo acesso aos processos de habilitação.

II.6 - Volume de recursos fiscalizados

41. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 51,5 bilhões, considerando o período 2011-2015, de acordo com o item 9.2.2 do Acórdão 366/2016 – TCU – Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo. Esse valor refere-se à desoneração tributária dada às empresas no âmbito do Repetro. Porém, para cada questão de auditoria, considerou-se um período diferente por se tratar de abordagens distintas do Repetro, o que levaria a diferentes VRF.

II.7 - Benefícios estimados da fiscalização

42. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a expectativa do controle gerada na Secretaria da Receita Federal do Brasil, a melhoria dos controles internos na área aduaneira e o fomento à transparência na divulgação do benefício tributário advindo do Repetro.

II.8 - Processo conexo

43. TC 005.933/2014-5 (encerrado) – Solicitação do Congresso Nacional requerendo auditoria na Petrobras sobre exportações fictas de plataformas.

III. ACHADOS DE AUDITORIA

III.1 – Fragilidades do Controle do Repetro

III.1.1 – Situação encontrada

44. Durante a auditoria, identificou-se que o controle do regime aduaneiro é dividido em três atividades principais:

i) no momento da habilitação no Repetro, ocasião em que a unidade responsável verifica o atendimento às condições estabelecidas;

ii) no desembaraço aduaneiro, tanto na exportação ficta, quanto na admissão temporária ou reexportação, situação em que outra ou a mesma unidade da Receita Federal verifica a documentação e os bens, e realiza o controle de permanência no regime; e

iii) na fiscalização de zona secundária, momento em que a unidade da RFB deve programar atividades para verificar a correta utilização dos bens e as condições de segurança dos locais de armazenamento. 45. No entanto, analisando as atividades afetas ao Repetro como um todo, verifica-se que há fragilidades no controle que podem refletir no temor do contribuinte ao cometer irregularidades, a presença fiscal.

Habilitação no Repetro

46. Com relação à habilitação no Repetro, solicitou-se à Inspetoria da Receita Federal no Rio de Janeiro, unidade que responde por grande parte da atividade, a relação de processos vigentes e em análise, por tipo de beneficiário, com data de habilitação e período de vigência. Como resposta, foram enviadas cópias dos atos declaratórios executivos (ADE), em arquivos separados.

47. Para análise, foi necessário esforço adicional para relacionar todos os atos e selecionar alguns para avaliação. Tendo em vista restrições de acesso por questões de sigilo fiscal, a análise dos processos não foi realizada na amplitude necessária para firmar convicção sobre sua regularidade. Porém, foi possível constatar

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que, após a emissão do ADE, não há rotina prevista para controle da vigência dos atos, ficando a cargo das unidades de despacho aduaneiro a verificação quando a empresa requerer a admissão temporária em Repetro.

48. Ademais, por questões de agilidade na apreciação dos processos, a análise dos contratos entre a operadora e as contratadas, subcontratadas ou designadas não é realizada no momento da habilitação. Além disso, o exame do contrato no desembaraço aduaneiro fica comprometido também, devido à sua complexidade e o seu volume, sendo exigido apenas a apresentação do resumo do contrato no dossiê digital de atendimento.

Conferência aduaneira

49. A conferência aduaneira, conforme preceitua o artigo 564 do Decreto 6.759/2009 (Regulamento Aduaneiro), tem por finalidade identificar o importador; verificar fisicamente a mercadoria e a correção das informações relativas à sua natureza, classificação fiscal, quantificação e valor; e confirmar o cumprimento de todas as obrigações, fiscais e outras, em vista da importação efetuada. Cabe assinalar que, no âmbito do Repetro, a conferência aduaneira também abrange operações de exportação ficta e reexportação.

50. Sobre a exportação ficta, é previsto que os despachos de exportação e de admissão temporária sejam concomitantes e processados pela mesma unidade da RFB, de modo que a exportação ficta seja completada com admissão efetuada, consoante o Regulamento Aduaneiro, art. 458, § 3º c/c a IN RFB 1.415/2013, art. 11, § 3º e a IN SRF 369/2003, art. 2º, § 3º: “Os despachos aduaneiros de exportação e de admissão temporária devem ser processados na mesma Unidade da RFB, de maneira sequencial e conjugada, de forma que a exportação ficta seja completada com a admissão temporária em Repetro do bem.”

51. Com base nas informações encaminhadas pela RFB, em resposta ao ofício de requisição 15-3/2017 (peça 74), verificou-se que a regra acima não foi observada, haja vista que, para algumas regiões fiscais, o número de exportações fictas registradas foi superior ao número de admissões temporárias realizadas. Nesse sentido, no ano de 2015, as 2ª e 6ª Regiões registraram exportações fictas sem ter nenhuma admissão. Já a 3ª Região teve dezesseis exportações fictas e apenas quatro admissões. No ano de 2016, os dados mostram que também houve exportações fictas em número superior às admissões temporárias nas 3ª, 4ª, 8ª e 10ª Regiões. Dessa forma, as admissões relativas às exportações fictas podem ter sido realizadas, por exemplo, em outras unidades da RFB ou, ainda, sem a emissão oficial do despacho correspondente ao ato, o que, em ambas situações, contraria o regular procedimento estabelecido.

52. A reexportação, por seu turno, representa uma das formas de extinção do regime, englobando não somente os bens estrangeiros admitidos, mas também os exportados fictamente, fabricados no Brasil e vendidos a empresas sediadas no exterior, inclusive quando se trata de partes e peças de reposição destinadas a bens já admitidos anteriormente no Repetro (IN RFB 1.415/2013, art. 25, inciso I).

53. Quando o regime de admissão temporária é extinto por meio de reexportação, o controle de saída busca certificar que o bem enviado ao exterior é exatamente o mesmo que entrou no País. Consoante a resposta o ofício de requisição 15-3/2017, nos anos de 2015 e 2016 ocorreram cinco reexportações no regime do Repetro, todas processadas pelo chamado canal verde.

54. Nos termos da IN RFB 28/1994, o canal verde é a conferência na qual o sistema registra o desembaraço automático da mercadoria, dispensados o exame documental e a verificação da mercadoria. O controle pelo canal verde é a forma mais simples de realizar o despacho para o exterior. No âmbito do Repetro, seria mais adequado um exame mais profundo quando da reexportação dos bens, com vistas a assegurar que o bem despachado é o mesmo que deu entrada pela admissão temporária correspondente (canal vermelho).

55. Em vista das regras do regime, há a suspensão do pagamento dos tributos exigíveis pela importação (admissão temporária), de modo que o controle da reexportação se torna mais relevante, pois a falta de correspondência entre o bem admitido e o reexportado acarreta a exigência do crédito tributário constituído no termo de responsabilidade, além das demais penalidades aplicáveis em razão do descumprimento.

56. A questão torna-se mais relevante pelo fato de que grande parte das admissões temporárias em Repetro são processadas sem a verificação física do bem. Cerca de 95% das admissões nos anos de 2015 e 2016, por exemplo, foram efetuadas por meio do canal de parametrização amarelo, que abarca tão somente o exame documental da mercadoria importada. Ao término da auditoria, a RFB encaminhou informações complementares em resposta ao Ofício de Requisição 15-3/2017, após apuração especial no Siscomex, corrigindo dados enviados anteriormente (anexos à Nota Audit/Diaex 61, de 1º/8/2017). Com relação à exportação ficta, de 2014 a 2017, foram realizados 1.285 despachos, sendo 195 em canal verde, 620 em canal laranja e 470 em canal vermelho.

57. Na reexportação em Repetro, foram 27 despachos em canal verde, 30 em canal laranja e 3.960 em canal vermelho. Em admissão temporária, foram 10.176 despachos em canal amarelo e 654 em canal vermelho.

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A RFB não detalhou as informações por unidade aduaneira, não sendo possível avaliar se os bens exportados fictamente foram desembaraçados, na admissão temporária, na mesma unidade e em sequência.

58. Conforme conclusão anterior, se o bem é exportado fictamente em canal verde ou laranja, é admitido temporariamente em canal amarelo e reexportado em canal verde ou laranja, poderá ocorrer irregularidade e a administração aduaneira não saberá dizer se o bem que entrou e saiu do País corresponde ao descrito nos despachos aduaneiros.

Bens em depósito da Petrobras

59. Os bens submetidos ao Repetro, quando não estiverem sendo utilizados nas correspondentes atividades de pesquisa e lavra de petróleo e gás natural, poderão permanecer depositados em local não alfandegado, sendo que o referido local deverá dispor de adequadas condições de segurança fiscal, observadas as circunstâncias e as características do bem armazenado (IN RFB 1.415/2013, art. 34, caput e § 1º).

60. Nessa situação, os bens não poderão ser utilizados em nenhuma circunstância, salvo quando se tratar, por exemplo, de operações de teste, reparo, manutenção (IN RFB 1.415/2013, art. 34, § 3º, caput e inciso III). Além disso, a localização dos bens e sua situação operacional (teste, reparo, etc.) deverão estar adequadamente informados no sistema de controle informatizado desenvolvido pelo beneficiário para acompanhamento da aplicação do regime.

61. Para realização dos testes de auditoria, foi efetuada verificação física em dois depósitos da Petrobras, o ARM-Rio e o Parque dos Tubos em Macaé/RJ, tendo sido fornecida previamente à equipe a relação dos bens que estariam em ambos os depósitos, conforme as informações constantes do sistema informatizado da Estatal.

62. No ARM-Rio, constatava o registro de 221 bens em depósito (peça 88, p. 9-40). Para fins de teste de auditoria, foram selecionados seis bens, sendo que dois itens, bomba centrífuga e estator para gerador (peça 88, p. 29-30), ambos registrados na DI 1318048933, não foram encontrados em depósito e não foi informado se houve transferência para algum campo de exploração.

63. No Parque dos Tubos, localizado na cidade de Macaé, por sua vez, o sistema da Petrobras informou a existência de 386 bens em depósito (peça 88, 41-66). Dos oito bens selecionados para verificação, dois não foram encontrados no local e tampouco foi informada sua situação operacional (peça 88, p. 50 e 73), quais sejam, flange cego para linha API SPEC 17D TP (DI 1300455189) e cabeça para teste umbilical API 6ª (DI 1424665932).

64. Percebe-se que, em análise feita a partir de pequena amostra de apenas uma operadora beneficiária do Repetro, já foi possível evidenciar que determinados bens não se encontram na situação informada pelo sistema informatizado da empresa, mostrando, por conseguinte, que há falhas no acompanhamento a cargo da RFB sobre os bens em depósito no âmbito do Repetro.

65. O controle exercido nesse caso se mostra ainda mais fragilizado porque a RFB não possui nenhuma informação adicional sobre a localização dos bens, além daquelas fornecidas no próprio sistema informatizado da empresa beneficiária, conforme foi esclarecido no Ofício 59/2017/SRRF07/DRF/MACAÉ/RJ (peça 89).

66. Além do mais, verificou-se que a individualização dos bens não seguiu os padrões estabelecidos nos termos do Manual do Repetro (páginas 278-279), art. 41 da IN RFB 1.415/2013 e art. 363, parágrafo único, do Regulamento Aduaneiro. Na amostra selecionada, a Petrobras teve dificuldades em localizar os bens pelo número da DI.

Fiscalização de zona secundária (jurisdição aduaneira)

67. Dentre os procedimentos de controle aduaneiro no Repetro, está a fiscalização da correta utilização dos bens nas atividades e nos locais permitidos no regime, que engloba a avaliação da segurança fiscal dos depósitos, a averiguação da correta utilização dos bens na atividade ou finalidade para as quais foram importados, a verificação das informações dos sistemas informatizados, a aplicação e o julgamento das penalidades cabíveis e a adoção de cautelas fiscais (IN RFB 1.415/2013 e Portaria Coana 3/2014).

68. Por meio dos ofícios de requisição 5-3/2017 e 8-3/2017 (peças 11 e 38), foram solicitadas à RFB informações relativas às fiscalizações realizadas pelo Órgão, a fim de verificar a utilização e a segurança fiscal dos bens no Repetro, bem como as penalidades advindas em virtude do descumprimento do regime. Cabe acrescentar que também foi solicitado que essas informações fossem detalhadas quando se referissem à Petrobras. Nesse caso, no entanto, não houve resposta, sob a justificativa de proteção dos dados por sigilo fiscal. 69. De acordo com os Ofícios 271 e 366/2017-RFB/Gabinete (peças 31, itens não digitalizáveis, e 69), foram realizadas oito fiscalizações no período de 2012 a 2016, sendo cinco pela IRF do Rio de Janeiro/RJ, duas pela IRF de Recife/PE e uma pela ALF no Porto de Salvador/BA. Embora não haja informações discriminadas

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acerca do alcance dessas fiscalizações, a exemplo da quantidade de empresas ou bens analisados, constata -se que o número das avaliações realizadas pela RFB sobre a operações do Repetro é reduzido.

70. Observa-se, por exemplo, que as empresas da 7ª Região Fiscal (Rio de Janeiro e Espírito Santo) foram fiscalizadas em cinco oportunidades nos anos de 2012 e 2013, gerando cobrança de R$ 146,8 milhões de crédito tributário e multas em razão do descumprimento do regime, sendo que entre 2012 e 2016, o valor cobrado em virtude de todas as fiscalizações no País foi de R$ 169,6 milhões. A região fiscal responde ainda pela quase totalidade das importações de bens sob o Repetro, cerca de USD 89 bilhões entre 2010 e 2015. Nessa região, contudo, a Receita não efetua fiscalização do regime há quatro anos.

71. O descumprimento das condições do Repetro pelas beneficiárias implica a cobrança de créditos suspensos relativos aos tributos de importação. A suspensão desses créditos tributários representa ainda a maior renúncia fiscal aduaneira do País. Assim, ganha relevância o cumprimento das condições por parte das beneficiárias, ponto que necessita ser melhor acompanhado pela RFB.

72. Nesta auditoria, foi constatado, por exemplo, que alguns bens em depósito na Petrobras não estavam na situação registrada no sistema da empresa. Tal fato poderia ensejar a cobrança dos tributos suspensos e a aplicação de multa, após a devida apuração pela RFB.

73. Questionou-se a IRF/RJO sobre a programação de fiscalização dos bens admitidos no Repetro e os critérios para seleção das empresas. Em sua resposta, a IRF/RJO alegou que deve atender precipuamente ao Plano de Fiscalização Aduaneira (PNFA), que envolve a correta aplicação da legislação relativa ao comércio exterior, inclusive Repetro. Há uma meta anual de fiscalizações a serem realizadas, sendo que a seleção das empresas leva em conta critérios como valores envolvidos e gravidade das infrações (Ofício 073/2017/IRF/RJO/Gabinete – peça 76).

74. Quanto ao Repetro, a IRF/RJ afirma que a fiscalização busca precisamente verificar a correta utilização dos bens na atividade ou finalidade para a qual foi importada, analisando a veracidade das informações constantes dos sistemas das empresas. No entanto, para tal comprovação, surgem diversas dificuldades operacionais, a exemplo da localização geográfica dos bens.

III.1.2 – Objetos nos quais o achado foi constatado

75. Processos de habilitação das empresas no Repetro e Atos Declaratórios Executivos na IRF/RJO

76. Admissão temporária dos bens em Repetro na ALF do Porto do Rio de Janeiro e DRF/MCA

77. Fiscalização de zona secundária do Repetro na IRF/RJO e DRF/MCA

78. Verificação física dos bens nos depósitos ARM-Rio e Parque dos Tubos da Petrobras

III.1.3 – Critérios

79. IN RFB 1.415/2013 (dispõe sobre habilitação e aplicação do Repetro)

80. Portaria SRRF07 231, de 5/4/2016 (dispõe sobre a jurisdição aduaneira da 7ª Região Fiscal)

81. Portaria Coana 3, de 3/2/2014 (estabelece orientações e procedimentos complementares para aplicação do Repetro)

82. Manual do Repetro (orienta e define procedimentos aduaneiros relativos ao Repetro)

III.1.4 – Evidências

83. Resposta ao Ofício de Requisição 04-3/2017 – atos declaratórios executivos emitidos pela IRF-RJO de 2012 a 2017 (encaminhados por e-mail)

84. Resposta ao Ofício de Requisição 05-3/2017 – Nota Audit/Diaex 44, de 8/5/2017 (peça 31)

85. Resposta ao Ofício de Requisição 8-3/2017 – Nota Audit/Diaex 51, de 6/6/2017; Nota Coana 141, de 2/6/2017 e Nota Codac/Codar 140, de 14/6/2017 (peças 69, 72 e 73)

86. Resposta ao Ofício de Requisição 10-3/2017 – (Ofício 59/2017/SRRF07/DRF/MACAÉ/RJ) (peça 89)

87. Resposta ao Ofício de Requisição 15-3/2017 – Nota Audit/Diaex 52, de 14/6/2017 e Ofício 498/2017-RFB/Gabinete (peça 74)

III.1.5 – Causas da ocorrência do achado

88. Limitações de recursos tecnológicos e humanos para análise dos contratos entre as operadoras e demais beneficiárias do regime (contratadas, subcontratadas ou designadas). Registro indevido das admissões temporárias concomitantes às exportações fictas. Divergência entre o registro dos bens em depósito no sistema da Petrobras e a real situação dos bens.

III.1.6 – Efeitos/Consequências do achado

89. Análise insuficiente dos contratos entre as operadoras e suas contratadas, subcontratadas ou designadas: não é realizada tanto na habilitação quanto no desembaraço. Divergência entre as informações das exportações fictas e as correspondentes admissões temporárias. Risco de descumprimento do regime quando da

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reexportação dos bens. Informações incorretas quanto à situação dos bens nos sistemas informatizados das empresas beneficiárias.

III.1.7 – Esclarecimentos dos responsáveis

90. Em apertada síntese, a Receita Federal, mediante Nota Audit/Diaex 59, de 19/7/2017 (peça 85), argumentou que o Repetro é um regime aduaneiro complexo que combina um conjunto de regimes especiais. Sobre o controle aduaneiro, além da habilitação, da admissão temporária, da extinção do regime e da fiscalização a posteriori, os beneficiários do Repetro estão sujeitos também à auditoria fiscal de tributos internos pela Receita.

91. Destaca que a seleção de operações é feita com base nos riscos associados e valores envolvidos, sendo que os bens admitidos em Repetro têm baixo risco de desvio de finalidade devido às suas características de engenharia. Por isso, o controle aduaneiro tem foco na observância do prazo de concessão do regime e na transferência para outro regime ou para outro beneficiário.

92. Sinteticamente, aduz que não faz sentido controlar o prazo de habilitação e que o resumo de contrato é suficiente para os interesses aduaneiros, pois as informações do contrato são de natureza tributária. Sobre a conferência aduaneira, entende que a parametrização tanto da exportação ficta, da admissão temporária e da reexportação deve seguir os critérios de gestão de risco adotados e, no caso do Repetro, as operações têm baixo risco.

93. Quanto à localização dos bens, a única forma possível e mais econômica para controle é a utilização do sistema próprio do beneficiário, sendo que a RFB pode, com base nos riscos e valores envolvidos, verificar in loco se os bens se encontram nos locais declarados. Por fim, informa sobre pesquisa e seleção de ação fiscal, que obedecem a vários critérios, porém eventual inexistência de fiscalizações especificas não significa que não haja monitoramento do regime.

III.1.8 – Conclusão da equipe

94. Os argumentos sobre a avaliação do risco para conferência aduaneira e fiscalização faz todo sentido em termos de eficiência. No entanto, trata-se de desoneração tributária da ordem de R$ 10 bilhões por ano, que está apenas sob controle normativo e documental, ficando para o beneficiário o custo de armazenar informações que não são sequer monitoradas periodicamente pelo fisco federal.

95. Reforça-se que não são realizadas fiscalizações no Repetro há quatro anos; não existe rotina para acesso e apurações nos sistemas próprios de controle informatizado do regime; os contratos não são devidamente analisados para verificar a pertinência da admissão do bem em Repetro; e, mais importante, as mercadorias podem ser exportadas fictamente e admitidas temporariamente sem conferência física. Além disso, podem transitar livremente pelo território nacional sem fiscalização de sua utilização e podem ser reexportadas sem conferência física, o que denota fragilidade no controle do regime.

III.1.9 – Proposta de encaminhamento

96. Nos termos do art. 250 do Regimento Interno do TCU, recomendar à RFB que:

i) implemente ações no sentido de definir os pesos relativos aos indicadores de desempenho de modo a inibir a seleção de fiscalizações com base em mero cumprimento de metas, dando a sensação ao contribuinte de ausência de vigilância fiscal;

ii) altere a parametrização para que a exportação ficta e a extinção do Repetro se deem com conferência física do bem (canal vermelho); e

iii) melhore a definição da parametrização dos bens admitidos temporariamente em Repetro, com vistas a reforçar o controle do Repetro como um todo.

97. Dar ciência à Receita Federal para que cumpra as próprias normas sobre conferência aduaneira, especialmente sobre exportação ficta e admissão temporária na mesma unidade aduaneira.

III.2 - Não inclusão do Repetro no demonstrativo regionalizado, sobre as receitas e as despesas, decorrente de

benefícios de natureza tributária.

III.2.1- Situação encontrada

98. Os montantes envolvidos no Repetro não são considerados pela Receita Federal como gasto tributário e, por consequência, o Demonstrativo dos Gastos Tributários e o demonstrativo regionalizado não os inclui como receitas e despesas decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de nature za financeira, tributária e creditícia.

99. A Constituição Federal (CF), no § 6º do art. 165, exige que o projeto de lei orçamentária seja acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. O inciso II do art. 5º da LRF reforça essa exigência ao estabelecer que o projeto de lei orçamentária anual (LOA) será acompanhado de

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documento a que se refere o § 6º do art. 165 da CF, bem como das medidas de compensação de renúncias de receita e do aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado. Por força do art. 70 da Constituição Federal, a fiscalização da renúncia de receita está na jurisdição do Tribunal de Contas da União.

100. Partindo-se da definição de tributo contida no art. 3º do Código Tributário Nacional, chega-se a uma noção ampla do que seja considerado benefício tributário. Tal conceito refere-se à ideia geral de redução do ônus tributário. De modo sucinto, relaciona-se à redução do pagamento devido a título de tributo, quaisquer que sejam os meios e as condições que autorizem e efetivem essa redução, e quaisquer que sejam as finalidades que fundamentem a concessão do benefício.

101. Reforça essa conclusão, o sentido amplo que pode ser depreendido desse termo no disposto no § 1º do art. 14 da LRF, que inclui quaisquer benefícios que correspondam a tratamento diferenciado no conceito de renúncia de receita.

102. Demais disso, a LDO 2012 (Lei 12.465/2011), por exemplo, trouxe temporariamente a seguinte definição (art. 89, § 2º):

São considerados incentivos ou benefícios de natureza tributária, para os fins desta Lei, os gastos governamentais indiretos decorrentes do sistema tributário vigente que visem atender objetivos econômicos e sociais, explicitados na norma que desonera o tributo, constituindo-se exceção ao sistema tributário de referência e que alcancem, exclusivamente, determinado grupo de contribuintes, produzindo a redução da arrecadação potencial e, consequentemente, aumentando a disponibilidade econômica do contribuinte. (grifo nosso)

103. Frente a essa conceituação, benefícios tributários são vistos como gastos governamentais indiretos, desde que:

a) visem atender objetivos econômicos e sociais;

b) os objetivos que pretendem alcançar não sejam objeto de alocação de recursos específicos no orçamento;

c) tais objetivos sejam alcançados por meio do aumento da disponibilidade econômica de determinado grupo de contribuintes; e

d) a concessão do benefício reduz efetiva ou potencialmente os recursos disponíveis do Governo para cumprimento de suas obrigações constitucionais ou legais.

104. Diante desse cotejo das normas atinentes à renúncia de receita e benefícios tributários, evidencia-se o perfeito enquadramento do Repetro nesses conceitos.

105. O Ministério da Fazenda incumbiu a Receita Federal da elaboração do demonstrativo de benefícios tributários que deve acompanhar o projeto de lei orçamentária anual. Diante disso, questionou-se (Ofício de Requisição 07-3/2017 – peça 29) os critérios adotados para inclusão de um gasto tributário no Demonstrativo dos Gastos Tributários (DGT) e se o montante relativo ao Repetro estava incluído no DGT e no demonstrativo previsto no art. 165, § 6º, da Constituição Federal.

106. Em sua resposta (peça 39), conforme o item 2.1.5, a RFB informou que toda desoneração que promover desvios aos princípios comumente identificados em um sistema tributário e, ao mesmo tempo, tiver a intenção de promover alguma ação de governo, será considerada como um gasto tributário.

107. Alegou ainda, no item 2.2.1, que o Repetro não integra o DGT, pois não se trata de um desvio do sistema tributário de referência, haja vista ser a não tributação da exportação um dos princípios que norteiam o nosso sistema tributário de referência.

108. Por fim, afirmou que, por não se tratar de um gasto tributário, o Repetro não está incluído no DGT, que é o demonstrativo que acompanha a LOA (item 2.3.2).

109. De início, a não tributação sobre exportação, apesar de não constituir exceção ao sistema tributário de referência, evidencia apenas parte das atividades incluídas no Repetro. Estão também abarcadas pelo regime atividades relativas à importação de bens, conforme se depreende, por exemplo, do art. 2º, inciso III e IV, da Instrução Normativa RFB 1.415/2013.

110. Nesse sentido, o art. 2º da IN RFB 1.600/2015, que dispõe sobre a aplicação dos regimes aduaneiros especiais de admissão temporária e de exportação temporária, prevê a hipótese de suspensão da exigibilidade dos tributos relativos à importação, possibilidade que foge à regra geral de um sistema tributário, característica essa que, segundo a RFB, permitiria a inclusão do Repetro nos gastos tributários indiretos.

111. Além disso, cabe frisar que a definição de benefício tributário trazida, por exemplo, pela LDO 2012 é mais adequada à LRF, visto que leva em consideração a ótica econômico orçamentária e não o ponto de vista das categorias jurídico-tributárias.

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112. Assim, sem adentrar nas questões tributárias, observa-se a possibilidade de o Repetro ser enquadrado como um benefício que corresponda a tratamento diferenciado, conceito amplo trazido pela LRF pertinente à renúncia de receita, uma vez que está balizada por esse regime, por exemplo, a suspensão total do pagamento de tributos de importação, situação essa que corresponde a tratamento diferenciado em favor das empresas habilitadas em Repetro.

III.2.2 – Objetos nos quais o achado foi constatado

113. Demonstrativo dos Gastos Tributários

114. Demonstrativo Regionalizado de Isenções, Anistias, Remissões, Subsídios e Benefícios Fiscais

III.2.3 - Critérios

115. Constituição Federal (art. 165, § 6º).

116. Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 5º, inciso II; e art. 14).

117. Código Tributário Nacional (art. 3º).

118. Lei de Diretrizes Orçamentárias (Lei 12.465/2011 – LDO 2012).

119. Instrução Normativa RFB 1.415/2013 (art. 2º, inciso III e IV).

120. Instrução Normativa RFB 1.600/2015 (art. 2º, inciso III e IV).

III.2.4 – Evidências

121. Nota Audit/Diaex 47, de 22/5/2017 (peça 39).

III.2.5 – Causas da ocorrência do achado

122. Interpretação da Receita Federal de que o Repetro não está incluído no conceito de benefício tributário.

III.2.6 – Efeitos/Consequências do achado

123. Ausência de transparência do montante de benefícios tributário concedido por intermédio do Repetro.

III.2.7 – Esclarecimentos dos responsáveis

124. Em apertadíssima síntese, a RFB discorre sobre o conceito de gasto tributário na legislação, remetendo a um tratamento diferenciado concedido pelo Estado em relação ao Sistema Tributário de Referência (STR). No caso do Repetro, entende que devem ser observadas as regras para cada tributo e seus sistemas de referência (imposto de importação – II, imposto sobre produtos industrializados – IPI e PIS/Cofins).

125. No tocante ao IPI, PIS e Cofins, a exportação faz parte do STR, não podendo ser considerados gastos tributários; no caso de importação no Repetro, as suspensões desses tributos gerariam direito a créditos por parte das empresas e o impacto na arrecadação seria apenas o diferimento até a efetiva compensação. Assim, não se enquadram em gastos tributários (peça 85, p. 17-19).

126. Destaca que o II tem caráter regulatório, dando competitividade à indústria do petróleo ao facilitar a entrada de insumos, porém por meio de um regime especial e não com redução de alíquota. Alega que adota o enfoque legal para o conceito de gasto tributário, sendo que o Regulamento Aduaneiro é o ato normativo que trata da suspensão na admissão temporária. Considera arbitrário escolher um regime previsto no regulamento aduaneiro para mensurar perda potencial de arrecadação a título de imposto de importação. Conclui que o II não pode ser considerado um gasto tributário no caso do Repetro, apesar de ser um incentivo à indústria (peça 85, p. 19-21).

III.2.8 – Conclusão da equipe

127. No que se refere ao IPI, PIS e Cofins, a RFB afirma que o montante de crédito tributário constituído e automaticamente suspenso no desembaraço aduaneiro é apenas uma postergação de possível compensação tributária, pois na importação de bens em Repetro há direito a créditos. Porém, a utilização dos créditos não é total, havendo parcela desses tributos que não são compensados, conforme destacado pelo próprio Ministério de Minas e Energia.

128. Assim, no que tange a esses três tributos, faz-se necessário aprofundar-se acerca dessa possibilidade de compensação apenas parcial dos tributos incidentes sobre as atividades de lavra e pesquisa de petróleo, a fim de definir a existência ou não de gasto tributário indireto no caso concreto, bem como quantificar os possíveis impactos dessa compensação parcial para o DGT.

129. Sobre o sistema tributário de referência para o imposto de importação, a própria Receita considerou que, quando a redução da alíquota de um determinado bem está vinculada a sua destinação ou às condições do importador, quer seja por localização geográfica, porte, ramo de atividade ou qualquer outra característica, entende-se que houve um desvio do sistema de referência existente (DGT – Bases Efetivas – 2014 – Série 2012 a 2017).

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130. Embora o trecho transcrito do DGT trate especificamente de redução de alíquota, essa mesma lógica é válida para o caso de suspensão da exigibilidade do crédito. Se o bem não for “repetrável”, haverá pagamento do II de acordo com a alíquota estabelecida. No caso concreto do Repetro, há uma alíquota legalmente estabelecida para cada código de mercadorias da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM) e, em caso de cumprimento das condicionantes desse regime especial, o valor deixará de ser arrecadado. Por consequência, fazendo uma analogia com a situação citada pela RFB para o caso da redução de alíquota, haveria um desvio do STR.

131. Logicamente, a alíquota prevista na norma geral que trata do II para um produto constitui o STR. Utilizando o próprio raciocínio da RFB, se o setor petrolífero é beneficiado com uma exceção que lhe retira a obrigação de pagamento do tributo quando o produto é adquirido no âmbito do Repetro, haveria, portanto, um desvio ao STR. Havendo um desvio ao STR e atendendo aos demais requisitos para enquadramento como gasto tributário, o Repetro seria um gasto tributário indireto, pelo menos no que refere ao II.

132. Os tributos que incidiriam nos bens admitidos em Repetro são zerados para o contribuinte que atenda às condições estabelecidas pela Receita Federal. O mesmo bem será tributado em caso de utilização para fins diversos da exploração e produção de petróleo e gás natural. Então, não seria possível entender como sistema tributário de referência uma situação que beneficia um público bem restrito, sendo que este mesmo importador poderá pagar tributos se utilizar o bem para armazenamento ou refino de petróleo.

133. É importante destacar que são considerados gastos tributários, com inclusão no quadro XI do PLOA 2017, benefícios similares ao Repetro, a exemplo da desoneração de tributos indiretos nas aquisições realizadas no mercado interno pela Fifa, por subsidiária Fifa no Brasil e pela Emissora Fonte da Fifa. O art. 14, § 1º, da Lei 12.350/2010, dispõe que a suspensão de IPI será convertida em isenção desde que os bens fossem reexportados para o exterior ou doados nos prazos e condições estabelecidos no art. 5º da Lei.

134. Contudo, dada a existência de divergência de entendimentos da Receita Federal e desta equipe de auditoria acerca do que deve ser considerado sistema tributário de referência, com relação ao II, bem como sobre a compensação apenas parcial do PIS, Cofins e IPI, sugere-se, a constituição de processo apartado e o posterior encaminhamento à unidade técnica especializada na temática, visto que o assunto merece aprofundamento por parte do Tribunal, para fins de conclusão acerca da inclusão ou não do Repetro como gasto tributário e, por consequência, no demonstrativo regionalizado sobre as receitas e as despesas decorrente de benefícios de natureza tributária.

III.2.9 – Proposta de encaminhamento

135. Propõe-se que a Segecex, com base no art. 43 da Resolução-TCU 259/2014, a constituição de processo apartado e, posteriormente, encaminhá-lo à unidade técnica especializada nos termos do art. 257, parágrafo único, do Regimento Interno do TCU, do item 9.3 do Acórdão-TCU 793/2016 – Plenário e do art. 17, V e XI, da Portaria-Segecex 5/2017, com o objetivo de obter análise aprofundada acerca da inclusão ou não do Repetro no Demonstrativo dos Gastos Tributários e no demonstrativo regionalizado sobre as receitas e as despesas decorrente de benefícios de natureza tributária.

III.3 - Não cumprimentos dos requisitos de renúncia de receita

III.3.1 – Situação encontrada

136. Ante as notícias públicas acerca das tratativas para a prorrogação do Repetro (https://economia.uol.com.br/noticias/reuters/2017/04/04/ministro-diz-que-prorrogaca -do-repetro-deve-seranunciada antes-de-leila -do-pre-sal.htm), foi encaminhado ao Ministério de Minas e Energia (MME) o Ofício de Requisição 12-3/2017 (peça 46), solicitando o encaminhamento de documentos, estudos e pareceres relativos o alongamento do prazo de vigência do Repetro.

137. Em sua resposta (peça 63), o Ministério destacou a importância da desoneração dos investimentos nas atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural no Brasil, haja vista a vultosa necessidade de recursos com retorno apenas em longo prazo.

138. O objetivo maior é atrair investimentos para a indústria petrolífera no Brasil e, via de consequência, estimular a demanda dos fornecedores. Afirma ainda que o Repetro não se contraporia à política de conteúdo local, especialmente na questão de desenvolvimento dos fornecedores brasileiros, se a desoneração tributária ocorresse de forma isonômica e não fosse limitada a uma parte da cadeia de fornecedores nacionais.

139. No entanto, ainda conforme o MME, os fornecedores nacionais perdem a competitividade com os créditos tributários de PIS/COFINS e ICMS que não são completamente recuperados pelas empresas, sendo levados a custo.

140. Apesar das deficiências destacadas, o MME defendeu, junto ao Ministério da Fazenda, a importância de se estender a desoneração tributária dos investimentos de risco até 2040. No mesmo sentido, foi

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editada a Resolução 2/2016 do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) que, em seu art. 3º, propõe a prorrogação da vigência do regime aduaneiro especial de exportação e de importação de bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e gás natural.

141. Adicionalmente, conforme já destacado no achado anterior, o Repetro pode ser considerado um benefício de natureza tributária, haja vista a possibilidade de suspensão do pagamento dos tributos que normalmente incidiriam sobre as operações de pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e gás natural.

142. Por decorrência de ser um benefício tributário, cabe discutir se a extensão da vigência desse regime aduaneiro especial, ocorrida em 17/8/2017, deve obediência ao artigo 14 da LRF. Ao tratar do tema, o caput desse artigo estipula que a concessão ou ampliação de benefícios tributários dos quais decorram renúncia de receita depende de:

a) apresentação da estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes;

b) demonstração de que a renúncia de receita foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, ou, se não for observada essa condição; e

c) implementação de medidas de compensação da renúncia de receita, por meio de aumento de tributos.

143. O intuito desse dispositivo é, principalmente, alcançar a neutralidade orçamentária nas decisões de alterações na legislação tributária, dar transparência e incluir no processo de planejamento fiscal-orçamentário o debate sobre a concessão ou a ampliação de benefícios tributários.

144. Diante da necessidade de transparência das renúncias de receita, o artigo , § 2º, inciso V, da LRF, exige que a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) contenha anexo que evidencie demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita.

145. Cabe ainda frisar que o Repetro é atualmente normatizado por intermédio do Decreto 6.759/2009, também denominado de Regulamento Aduaneiro. Nesse caso, ante o fato de sua criação não ter sido submetida a ampla discussão nas Casas Legislativas, ganha ainda mais importância a necessidade de transparência, fazendo constar dos demonstrativos anexos à LOA e à LDO os efeitos dos benefícios tributários atinentes ao Repetro.

146. Após enfrentar a questão da necessidade de transparência das renúncias, faz-se necessário, nesse momento, analisar, então, o que é renúncia de receita. O art. 14, § 1º, da LRF traz o seguinte conceito:

A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

147. A norma toma a expressão renúncia de receita em sentido amplo, haja vista a renúncia compreender qualquer benefício que corresponda a tratamento diferenciado. Ademais, o dispositivo da LRF traz um rol meramente exemplificativo das categorias e situações por meio das quais o benefício se materializa.

148. No caso concreto, há, no Repetro, a suspensão do pagamento dos tributos incidentes sobre a importação dos bens atinentes ao regime, o que permite enquadrá-lo como benefício tributário que resulte em renúncia de receita. Corrobora essa conclusão ainda o fato de a própria Receita Federal incluir o Repetro entre as renúncias fiscais, conforme consta do Gráfico 1 (item 12).

149. Frente a isso, evidencia-se que a recente ampliação do Repetro deveria ser acompanhada da estimativa do impacto-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na LDO, bem como demonstrar que a renúncia foi considerada na estimativa de receita na LOA ou estar acompanhada de medidas de compensação no respectivo exercício financeiro.

150. Nesse sentido, cabe destacar que, em função da previsão constante no art. 79, parágrafo único, da Lei 9.430/1996, que estipula que o Poder Executivo poderá excepcionar, em caráter temporário, a aplicação do disposto nesse artigo em relação a determinados bens, o Repetro foi prorrogado, via Decretos (4.543/2002, 5.138/2004, 6.759/2009 e 9.128/2017) já na vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, o que já obrigaria o cumprimento dos requisitos previstos no art. 14 dessa norma.

151. Isso é condizente com o objetivo básico da LRF de equilíbrio das contas públicas, já que a exigência de que qualquer benefício do qual decorra tratamento diferenciado deve ser considerado renúncia de receita. Tudo isso com o intuito de conter a concessão indiscriminada de benefícios, o que traz impactos nas receitas e, por consequência, nas metas fiscais.

152. Por fim, cabe destacar que recentemente este Tribunal deu parecer pela aprovação, com ressalvas, das contas do Governo da República relativas ao exercício de 2016 (TC 012.659/2017-7). Inicialmente, destaca se, em função da pertinência temática, o fato de, segundo o Ministro-Relator Bruno Dantas, a política de renúncias fiscais ter se intensificado nos últimos anos. Ademais, entre as ressalvas constantes do parecer prévio

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aprovado, salientou-se que três leis e duas medidas provisórias publicadas nesse exercício não atenderam aos requisitos da LRF.

III.3.2 – Objetos nos quais o achado foi constatado

153. Prorrogação do Repetro (Decretos) sem atendimento dos requisitos de renúncia de receita.

III.3.3 – Critérios

154. Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 14).

III.3.4 - Evidências

155. Decreto 9.128, de 17/8/2017.

156. Nota Informativa 3/2017/DEPG/SPG (peça 63).

157. Resolução 2/2016 do Conselho Nacional de Política Energética – CNPE.

III.3.5 – Causas da ocorrência do achado

158. Não consideração do Repetro como benefício tributário.

III.3.6 – Efeitos/Consequências do achado

159. Prorrogação do Repetro sem atendimento dos requisitos para concessão de renúncia de receita.

III.3.7 – Esclarecimentos dos responsáveis

160. Conforme Nota Audit/Diaex 58, de 18/7/2017 (peça 87), não haveria necessidade de observar o art. 14 da LRF porque não há mudança de base de cálculo e nos outros parâmetros de projeção. Isso deverá ocorrer somente se houver inclusão de novas regras que ampliem a desoneração.

III.3.8 – Conclusão da equipe

161. A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê, em seu art. 14, que a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia deve cumprir determinados requisitos.

162. Em suas alegações, a RFB entende que não há necessidade de observar o art. 14 da LRF, pois não há mudança de base de cálculo e nos outros parâmetros de projetação. Conclui afirmando que somente deveria haver tal necessidade se houvesse inclusão de novas regras que ampliassem a desoneração.

163. De fato, a lei não faz referência expressa às medidas prorrogadoras de renúncias de receitas, como é o caso ora analisado. Contudo, a legalidade tributária exige que o benefício tributário somente seja instituído por lei específica. Por consequência, a prorrogação de um benefício passa necessariamente pela edição de um novo ato normativo alterando o anterior. Esse é o entendimento firmado deste Tribunal (TC 015.052/2009-7).

164. Ainda nesse tema, o Relatório desse TC destaca:

Como ressaltam Carlos Maurício Figueiredo, Cláudio Ferreira, Fernando Raposo e Henrique Braga, ‘não poderia ser de outra forma, pois a LRF preocupa-se, basicamente, com o equilíbrio entre receitas e despesas e alcança a concessão dos benefícios, na medida em que pode influenciar o propósito de equalização fiscal’ (FIGUEIREDO, Carlos Maurício; FERREIRA, Cláudio; RAPOSO, Fernando; BRAGA, Henrique; NÓBREGA, Marcos. Comentários à lei de responsabilidade fiscal. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 103).

165. Cabe destacar que manifestação nessa mesma linha era defendida à época pela própria Receita Federal, por intermédio da Nota RFB/Audit/Diaex 38, de 2009 (Anexo 1 – TC 015.052/2009-7, fls. 3/7), e pela SOF (vide Nota Técnica 330 CGARP/SEAFI/SOF/MP - Anexo 1 - TC 015.052/2009-7, fls. 73/77), ambas no sentido de que as prorrogações de renúncias de receita devem observar os mesmos requisitos exigidos nos casos de concessão e ampliação. Por conseguinte, os instrumentos que prorroguem renúncias devem sim cumprir o disposto no art. 14 da LRF.

166. Por fim, cabe mencionar que, no âmbito do mencionado processo, foi prolatado o Acórdão-TCU 747/2010 – Plenário, de relatoria do Ministro Augusto Nardes, que em seu item 9.2 determina ao Ministério da Fazenda que observe, quando da prorrogação de renúncias de receitas, as condições estabelecidas no art. 14 da LRF.

167. Assim, haja vista que o Repetro foi prorrogado por mais vinte anos e a Receita Federal o trata ora como mera suspensão de crédito tributário, porém fora das hipóteses legais, ora como isenção tributária ou benefício fiscal, entende-se que o não pagamento de tributos, seja qual for o termo utilizado, deve obediência à Lei de Responsabilidade Fiscal, pois entende-se que prorrogações de regimes especiais também se submetem às exigências contidas no seu art. 14.

168. Contudo, dada a divergência de posicionamento e a especialidade do tema, sugere, assim como no achado anterior, a constituição de processo apartado para encaminhamento à Semag.

III.3.9 – Proposta de encaminhamento

169. Tendo em vista a pertinência temática com o achado relativo à não evidenciação do Repetro no DGT e no demonstrativo regionalizado sobre as receitas e as despesas decorrente de benefícios de natureza

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tributária, propõe-se, igualmente, que a Segecex, com base no art. 43 da Resolução-TCU 259/2014, constitua processo apartado e, posteriormente, encaminhe-o à unidade técnica especializada nos termos do art. 257, parágrafo único, do Regimento Interno do TCU, do item 9.3 do Acórdão-TCU 793/2016 – Plenário e do art. 17, V e XI, da Portaria-Segecex 5/2017, para analisar se a mera prorrogação do Repetro deve obediência ou não ao exposto no art. 14 da LRF.

IV. ACHADOS NÃO DECORRENTES DA INVESTIGAÇÃO DAS QUESTÕES DE AUDITORIA IV.1 – Demais impropriedades do Repetro

IV.1.1 – Situação encontrada

170. O Poder Executivo criou, sem a aquiescência do Poder Legislativo, um regime aduaneiro especial que traz, para fins de arrecadação tributária, efeitos semelhantes ao de uma isenção, mas que a Receita Federal intitula, por vezes, de “suspensão”. Ademais, é uma suspensão da exigibilidade do crédito tributário fora das hipóteses exaustivas previstas no Código Tributário Nacional.

171. Inovou, também, ao prever uma exportação sem que o bem seja mandado em transporte para fora do País, a exportação ficta, na qual a mercadoria é produzida no Brasil e utilizada pelas operadoras de petróleo. Aditivamente, incentiva a criação de empresas no exterior para se beneficiarem do Repetro, sem que tais empresas tenham empregados e produzam de fato. Finalmente, permitiu que as empresas não paguem sequer imposto de renda na prestação de serviços envolvendo afretamento de embarcações pertencentes às empresas offshores.

172. Nos tópicos a seguir, serão detalhados esses e outros aspectos que fazem do Repetro um regime incomum no mundo aduaneiro.

Legalidade do Repetro

173. O regime especial referente à exploração e à produção de petróleo e gás tem criação normativo legal controversa, pois fundamenta-se em situação na qual o Estado, sem estar autorizado para tanto por lei, abre mão de arrecadar determinado montante pertinente ao pagamento proporcional de tributos previsto no regime especial de admissão temporária de bens para utilização econômica no País. Nesse sentido, o art. 6º do Decreto 2.889/1998 permitiu que os bens destinados à área de petróleo pudessem ser importados sem exigência de tributos até 31/12/2001.

174. Somente posteriormente à edição do Decreto 2.889, foi editada, em 25/8/1999, a Medida Provisória 1.855-22, incluindo no art. 79 da Lei 9.430/1996, parágrafo único, a possibilidade de o Poder Executivo excepcionar temporariamente o pagamento proporcional de tributos incidentes sobre determinados bens.

175. Excepcionar o pagamento de tributos é sinônimo de dispensar ou isentar, mas sem identificação expressa como tal em lei, fugindo da exigência prevista no art. 150, § 6º, da Constituição Federal de 1988. Isso resta claro no tópico referente ao regime de admissão temporária no Manual do Repetro (páginas 53-54), onde há afirmação de que não se aplica o pagamento de tributos proporcional ao tempo de permanência no País, sendo o caso, segundo a própria Receita Federal, de isenção de tributos incidentes na importação.

176. Em seguida, foi editado o Decreto 3.161, de 2/9/1999, instituindo formalmente o Repetro, com suspensão dos tributos incidentes na importação até 31/12/2005, alterado para 31/12/2007 pelo Decreto 3.787/2001. A citada Medida Provisória foi constantemente reeditada até prevalecer a Medida Provisória 2.18949, de 23/8/2001.

177. Mais adiante, o Repetro passou a ser incorporado ao Regulamento Aduaneiro, a partir da edição do Decreto 4.543, de 26/12/2002, e finalmente, após a edição do Decreto 6.759/2009, o prazo final de não pagamento de tributos na admissão temporária foi prorrogado até 31/12/2020. Recentemente, o setor de petróleo solicitou a prorrogação em mais vinte anos, ou seja, até o final de 2040. Assim, a exceção temporária ao pagamento de 1% de tributos na importação por mês passou de quarenta anos, conforme art. 1º do Decreto 9.128, de 17/8/2017.

178. Aditivamente, a suspensão do pagamento do crédito tributário, constituído no Termo de Responsabilidade na Declaração de Importação, conforme o art. 20 da Instrução Normativa RFB 1.415/2013, tem como contraponto norma de envergadura maior. Segundo o art. 151 do Código Tributário Nacional (CTN), há seis hipóteses taxativas de suspensão do crédito, não havendo em nenhuma delas o enquadramento da figura da admissão temporária em Repetro. A Receita Federal alega, no Manual do Repetro, que foi criada outra figura de suspensão no art. 71 do Decreto-lei 37/1966, sendo que a Lei 5.172/1966 somente se tornou o Código Tributário Nacional pelo art. 7º do Ato Complementar 36/1967.

179. O § 3º do art. 71 do Decreto-lei 37/1966 dispõe que, quando o regime aduaneiro especial for aplicado à mercadoria vinculada a contrato de prestação de serviços por prazo certo, de relevante interesse nacional, nos termos e condições previstos em regulamento, o prazo de que trata esse artigo será o previsto no

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contrato, prorrogável na mesma medida deste. Mas o Repetro foi criado em 1999 e prorrogado por decretos presidenciais sob a égide da atual Constituição, da Lei de Responsabilidade Fiscal e de outras leis de referência, porém, sem a tutela do Congresso Nacional.

180. A constituição de crédito tributário na admissão temporária em Repetro tem como propósito a prevenção da decadência na hipótese de descumprimento do regime, passando a ser exigido o pagamento dos tributos incidentes, com acréscimo de juros e multa, nos termos do art. 311 do Regulamento Aduaneiro. Porém, repise-se, não há previsão no CTN de hipóteses de suspensão de créditos nesses casos. Também não há a contabilização pela Receita Federal dos créditos tributários suspensos, o que reforça a tese de isenção tributária. 181. Outra distorção criada pelo Poder Executivo foi a extinção da aplicação do Repetro, que pode ocorrer pela reexportação ou outras formas previstas no art. 25 da IN RFB 1.415/2013. Contudo, nada se fala sobre a extinção do crédito tributário constituído na concessão do regime. E, uma vez mais, não se enquadra nas hipóteses de extinção do credito tributário previstas no art. 156 do CTN. Na prática, a situação equipara-se a uma extinção tácita do crédito tributário pela extinção da aplicação do regime aduaneiro especial sobre o bem.

Fundamentação não evidenciada

182. O Repetro tem como fundamento a necessidade de desonerar as importações de bens utilizados nas fases de exploração e produção de petróleo e gás natural, que implicam gastos bilionários antes de os empreendimentos entrarem em operação, e, por consequência, de auferirem receitas.

183. Não obstante, não se verifica nenhuma mensuração posterior à edição inicial do regime aduaneiro especial dos seus impactos na economia, tais como tributos gerados na comercialização do petróleo e gás extraídos dos poços, royalties, bônus de assinatura, empregos gerados e criação de novas empresas ou desenvolvimento das empresas existentes com a exigência de conteúdo local mínimo, previsto na Lei 12.351/2010, o que seria essencial para avaliar o custo-benefício de manutenção do regime.

184. Sobre a política de conteúdo local, que corresponde à proporção entre o valor dos bens produzidos e dos serviços prestados no País para execução do contrato e o valor total dos bens utilizados e dos serviços prestados para essa finalidade, o próprio Tribunal já se manifestou a respeito no Acórdão 3.072/2016 – Plenário, de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, determinando ações sobre os índices mínimos a serem exigidos, a aplicabilidade do instrumento de waiver e a análise custos versus benefícios da política.

185. Por outro lado, a justificativa de elevados custos pré-operacionais poderia ser válida para as operadoras de petróleo, desde que demonstrado o efetivo benefício à sociedade. Todavia, todas as empresas contratadas, subcontratadas e designadas pelas operadoras podem se habilitar no Repetro, ficando desoneradas das obrigações tributárias na importação de bens para prestação de serviços às contratantes. E para empresas não operadoras não há custos exorbitantes e a justificativa vem para o benefício indireto para as operadoras ao contratar serviços mais baratos por conta do Repetro, que também não se faz transparente à sociedade.

186. O Poder Executivo institui um mecanismo de desoneração tributária sem a participação do Poder Legislativo, com temporalidade alta, porém não define nenhuma forma de mensuração posterior, que justificaria a continuidade do regime.

Figuras anômalas

187. A figura que deu início a esta auditoria foi a exportação sem saída de bens do Brasil ou saída ficta, termo que chamou a atenção do senador da República licenciado e atual ministro das Relações Exteriores Excelentíssimo Senhor Aloysio Nunes ao solicitar a realização de auditoria tratada no TC 005.933/2014-5.

188. Para que o bem seja enquadrado no Repetro como admissão temporária, necessariamente deverá ter sido contratado de empresa sediada no exterior. Por isso, quando a fabricação for realizada no País, com matérias-primas, partes, peças e outros produtos importados ou não, deverá haver a exportação ficta e, concomitantemente, a importação sem pagamento de tributos.

189. Assim, para ter o maior ganho possível em planejamento tributário, houve a criação de subsidiárias no exterior para as operações que envolvem compra, venda, leasing, aluguel e afretamento de equipamentos de exploração e produção de óleo e gás. A figura das empresas offshores é amplamente utilizada pelas empresas do ramo de petróleo e gás, sediadas principalmente na Holanda, país que oferece a facilidade de criação das chamadas BV (Besloten Vennootschap ou Sociedade de Responsabilidade Limitada Privada).

190. Como exemplos, a Petrobras criou a subsidiária integral Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), e, em forma de consórcios, a Guará B.V, a Tupi B.V. e a Libra Oil & Gas B.V. Dessa forma, a proprietária dos bens é a empresa B.V. que aluga para suas matrizes. As empresas B.V. pagam imposto de renda na Holanda, porém com alíquota mais atraente, enquanto as matrizes não pagam os tributos de importação. As empresas B.V. não tem quadro de pessoal, devendo ter pelo menos um diretor gerente, que não precisa ser residente ou cidadão

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holandês. Não se exige capital mínimo. Ademais, essas entidades são utilizadas com tomadores ou intermediários financeiros.

191. E nesse jogo tributário, criou-se também a Sete Brasil, empresa com 5% de capital pertencente à Petrobras e 95% da FIP Sondas, que tem como acionistas, entre outros, Funcef, Previ, Petros e FI-FGTS, e cujo objeto é a fabricação de sondas que, por vezes, veio a ser financiada pelo BNDES. A contratação de naviossonda era realizada pela Sete Holding, com sede na Áustria, envolvendo outras empresas criadas na Holanda para esse fim, que afretava os navios para as operadoras de petróleo.

192. Informações mais detalhadas sobre este caso estão no sub-relatório “As irregularidades na operação da Sete Brasil” do relatório final da CPI da Petrobras, que conta com mais dois sub-relatórios conexos ao Repetro: constituição e operação irregulares de empresas subsidiárias e sociedades de propósito específico com o fim de praticar atos ilícitos (página 247); e superfaturamento e gestão temerária na construção e afretamento de navios de transporte, navios-plataforma e navios-sonda (página 327).

Planejamento tributário abusivo

193. Por falar em offshores, a área de fiscalização da Superintendência Regional da Receita Federal da 7ª Região Fiscal, sediada no Rio de Janeiro, realizou trabalho sobre planejamento tributário elisivo, tendente ao pagamento de imposto de renda sobre parcela diminuta do afretamento de plataformas e navios-sonda para pesquisa/exploração de petróleo e gás.

194. É o típico exemplo dos processos 12448.730.273/2013-35, 16682.721312/2013-91 e 12448.725/982/2014-80, que já tiveram seu entendimento confirmado pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) acerca da artificialidade da bipartição dos serviços de exploração marítima de petróleo em contratos de aluguel de unidades de operação e de prestação de serviços propriamente dita, por não retratar a realidade material das suas execuções, incidindo a alíquota de imposto de renda de 25%, juros e multa.

195. Entretanto, foi inserido o artigo 106 na Lei 13.043, de 13/11/2014, alterando o parágrafo único do art. da Lei 9.481, de 13/8/1997. E este mesmo artigo da Lei 9.481/1997 foi objeto de outra alteração pelo art. 90 da citada Lei 13.043/2014.

196. Ou seja, dois artigos de uma nova lei alteraram o mesmo artigo de outra lei. Porém, não houve sequer proposta de emenda à Medida Provisória 651, de 9/7/2014, sobre o conteúdo do art. 106 da Lei 13.043/2014. Foram apresentadas 334 emendas e nenhuma delas propôs a inclusão do § 2º no art. 1º da Lei 9.481/1997. Mas no Parecer da Comissão Mista houve a inserção de tal artigo.

197. O multicitado artigo 106 permitiu que, na contratação simultânea de afretamento ou aluguel de embarcações com prestação de serviços, a proporção de afretamento seja até 85% para embarcações tipo FPS, 80% para navios-sonda e 65% para as demais embarcações, o que derrubou os autos de infração lavrados pela Receita Federal e confirmados pelo CARF.

198. Como resultado, essa proporção significa que a empresa contratada prestadora de serviços não pagará imposto de renda sobre grande parte do contrato, como também terá direito à compensação do crédito tributário que será gerado, já que será apurado prejuízo fiscal em razão da proporção diminuta em serviços e pagamento do aluguel do equipamento em montante elevado.

O caso dos navios-sonda da Schahim Oil and Gas

199. Após uma ação fiscal por suposta sonegação, a Receita Federal havia bloqueado dois navios-sonda do Grupo Schahin, devido à utilização de empresas offshores para evitar o pagamento de impostos no Brasil, transferindo 90% de suas receitas com a Petrobras para fora do País.

200. Acontece que após uma suposta liminar obtida por essas empresas na Justiça Estadual de São Paulo, os dois navios, avaliados em cerca de US$ 400 milhões cada, foram criminosamente retirados do País e deslocados para Aruba e Inglaterra, com o desligamento do dispositivo de localização (transponder). Como o bem foi admitido em Repetro e não houve a reexportação formal, a Receita Federal está apurando o caso.

Garantia do crédito tributário por subsidiária

201. As empresas devem prestar garantia relacionada à admissão temporária de bens em Repetro, no montante dos tributos suspensos. O art. 11, § 5º, da IN RFB 1.361/2013 considera como fiança idônea aquela prestada por qualquer pessoa que possua patrimônio líquido de, no mínimo, cinco vezes o valor da garantia a ser prestada ou superior a R$ 5 milhões.

202. Segundo o Manual do Repetro, não há restrição em relação ao fato de o garantidor e o beneficiário serem pessoas jurídicas vinculadas, nos termos do art. 23 da Lei 9.430/1996 ou do art. 243 da Lei 6.404/1976, independente do percentual de controle entre garantidor e beneficiário.

203. Assim, é comum empresas do grupo da responsável pela importação com suspensão tributária prestarem garantia para a empresa principal, ou seja, controlada garantindo controladora. Uma lógica invertida,

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já que em uma situação econômica adversa, se a controladora estiver com problemas, fatalmente afetará suas controladas.

IV.1.2 – Objetos nos quais o achado foi constatado

204. O regime aduaneiro Repetro

205. Acórdãos do CARF

IV.1.3 - Critérios

206. Código Tributário Nacional – Lei 5.172/1966 (estabelece as normas gerais de direito tributário)

207. Regulamento Aduaneiro – Decreto 6.759/2009 (dispõe sobre os regimes aduaneiros)

208. IN RFB 1.415/2013 (dispões sobre habilitação e aplicação do Repetro)

209. Manual do Repetro (orienta e define procedimentos aduaneiros relativos ao Repetro)

210. Lei 9.826/1999, art. (dispõe sobre a exportação ficta)

211. Lei 9.430/1996, art. 79 (dispõe sobre a exceção ao pagamento de tributos na admissão temporária) 212. Conversão da Medida Provisória 651/2014 (inclusão do art. 106 na Lei 13.043/2014, que trata do pagamento de imposto de renda nos contratos de afretamento e de prestação de serviços)

IV.1.4 – Evidências

213. Arcabouço jurídico afeto ao Repetro

214. Acórdãos do CARF nos processos 12448.730.273/2013-35, 12448.723.212/2014-01, 16682.721.545/2013-94, 16682.721.162/2012-35, 16682.721312/2013-91, 15586.721.073/2013-03, 12448.725.982/2014-80, 19395.720.263/2012-12 e 19396.720.060/2013-05 (peça 90)

215. Resposta da RFB ao Ofício de Requisição 05-3/2017 – Nota Audit/Diaex 44, de 8/5/2017 (peça 31) 216. Resposta da RFB ao Ofício de Requisição 08-3/2017 – Nota Codac/Codar 140, de 14/6/2017 (peça 73)

217. Reportagem da Folha de São Paulo de 14/12/2015 sobre os navio-sonda da Schahin, http://www1.folha.uol.com.br/poder/2015/12/1719046-dois-navios-sonda-da-schahin-desapareceram-apos-acaofiscal.shtml

218. Relatório Final da CPI da Petrobras

IV.1.3 – Causas da ocorrência do achado

219. O arcabouço jurídico-legal criado, ampliado e alterado diversas vezes tornou cada vez mais complexo o regime aduaneiro especial auditado, nos aspectos financeiro-tributário, permitindo figuras singulares, como a exportação ficta, a suspensão da exigibilidade do crédito tributário por tempo excessivo e offshores de petróleo.

IV.1.4 – Efeitos/Consequências do achado

220. Isenção de tributos em benefício às empresas do ramo de petróleo, porém prejudicando a sociedade de forma geral pela não arrecadação tributária, nem no momento da importação, nem compensando em momento posterior da produção, com prejuízo também aos entes federativos, pela diminuição dos fundos de participação. Ademais, o não detalhamento do regime, a falta de análise posterior dos impactos do regime e a não contabilização de créditos tributários resultam na falta transparência do regime como um todo.

IV.1.5 – Esclarecimentos dos responsáveis

221. A respeito da legalidade das figuras anômalas, a RFB explicou, por meio da Nota Audit/Diaex 58, de 18/7/2017 (peça 87), o que é exportação ficta e admissão temporária, e o mecanismo de desoneração para incentivo da indústria do petróleo. Ressalta que não houve até hoje qualquer manifestação no sentido de inconstitucionalidade do regime. No que se refere à garantia do crédito por subsidiária, argumenta que não há vedação legal e há cautela para adoção de outra forma, para afastar aumento de custos.

IV.1.6 – Conclusão da equipe

222. Em que pese todo um discurso sobre a importância do Repetro para o sucesso de licitações dos novos campos de petróleo, bem como dar viabilidade à exploração e à produção de todos os campos marítimos, não há discussão adequada do tema no âmbito no Poder Legislativo, nem demonstração dos ganhos com a continuidade do regime, ficando as decisões na mão do Ministério da Fazenda. O assunto ganha mais relevância com a edição da Medida Provisória 795, de 17/8/2017, que está em tramitação no Congresso Nacional e altera a legislação tributária afeta às atividades abarcadas pelo Repetro.

IV.1.7 – Proposta de encaminhamento

223. Dar ciência às Casas e Comissões do Congresso Nacional sobre as conclusões da auditoria, com encaminhamento do acórdão; e encaminhar à Procuradoria-Geral da República para providências que entender cabíveis com relação à inconstitucionalidade formal do artigo 106 da Lei 13.043, de 13/11/2014 (itens 193 a 195).

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IV.2 - Ausência de contabilização dos créditos tributários suspensos relativos ao Repetro

IV.2.1 – Situação encontrada

224. Por meio do Ofício de Requisição 08-3/2017 (peças 38, 64 e 68), foi questionado à RFB se haveria contabilização dos créditos tributários relativos ao Repetro. Em caso afirmativo, foi solicitado ainda o detalhamento do registro contábil para os momentos do fato gerador, da extinção da exigência do adimplemento do crédito e demais atos aplicados ao regime.

225. A RFB esclareceu que eventual pagamento de tributo relacionado ao Repetro é contabilizado ordinariamente como receita da União, nas respectivas naturezas de cada um dos tributos, já que o regime especial não se constitui em uma natureza de receita autônoma. Caso exigido, o crédito tributário é lançado de ofício como crédito ativo, juntamente com os demais créditos sob administração da RFB, mas sem qualquer identificação do regime aduaneiro. Por fim, informa que não há contabilização específica referente ao termo de responsabilidade em relação ao crédito com pagamento suspenso (Ofício 389/2017-RFB/Gabinete – peça 73).

226. O termo de responsabilidade é um título representativo de direito líquido e certo da Fazenda Nacional com relação às obrigações fiscais nele constituídas, consoante o art. 72, § 2º, do Decreto 37/1966. O termo é instituído na própria declaração de importação ou no documento que servir de base para a admissão no regime (Regulamento Aduaneiro, art. 758, e IN RFB 1.600/2015, art. 59).

227. Como informado pela RFB, não há qualquer registro quando o termo de responsabilidade é formalizado. Até esse momento, presume-se que não haverá a exigência do crédito tributário suspenso, pois para isso é necessário que reste configurado o descumprimento do regime. A exigência de pagamento do crédito tributário, portanto, está condicionada a uma situação futura, qual seja, que a empresa beneficiária não atenda as exigências do regime.

228. Desse modo, não está alinhado à prática contábil evidenciar os valores dos créditos tributários suspensos como um direito a receber no balanço patrimonial da Fazenda Nacional logo no momento da formalização do termo de responsabilidade, porque não há ainda qualquer garantia de geração de benefícios econômicos para o erário advindos dos referidos créditos. Não se sabe, nesse momento, se a empresa beneficiária cumprirá ou não todas as exigências estabelecidas no regime, de forma que o crédito poderá ou não ser cobrado.

229. Por outro lado, mostra-se necessário evidenciar o montante dos créditos tributários suspensos (renúncia de receita) referentes ao Repetro. O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – MCASP (7ª edição), na parte de procedimentos contábeis referentes à receita orçamentária (página 62), explica que a renúncia de receitas poderá ser efetuada de diversas maneiras, sendo contabilizada apenas em que seja possível mensurar um valor confiável.

230. Em geral, é utilizada a metodologia da dedução de receita orçamentária para evidenciar as renúncias. Assim, deve ocorrer um registro na natureza da receita orçamentária objeto da renúncia, em contrapartida a uma dedução de receita (conta redutora de receita). Tal registro ocorre ainda que a renúncia seja após o registro do ativo pelo regime de competência.

231. Assim, embora não possam ser registrados prontamente como direito a receber da Fazenda Pública no ato da importação do bem, é cabível a contabilização dos créditos tributários suspensos no âmbito do Repetro, a fim de assegurar a devida transparência, como dedução da receita na natureza correspondente a cada um dos tributos.

232. Para exemplificar, conforme informações prestadas pela RFB no Ofício de Requisição 05-3/2017, só em 2016 houve suspensão de tributos federais (IPI, II, PIS e COFINS) na ordem de R$ 12,9 bilhões no âmbito do Repetro (peça 31). Desse modo, o referido montante deveria ter sido evidenciado como dedução da receita orçamentária.

IV.2.2 – Objeto no qual o achado foi constatado

233. Demonstrativos contábeis da União.

IV.2.3 - Critérios

234. Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 14) e Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – Procedimentos Contábeis da Receita Orçamentária (7ª edição – 2017).

IV.2.3 - Evidências

235. Ofício 389/2017-RFB/Gabinete (peça 73)

IV.2.5 – Causas da ocorrência do achado

236. A interpretação da Receita Federal dada ao regime aduaneiro, considerando como mera suspensão de tributos em vez de isenção. Os créditos tributários constituídos na declaração de importação ficam

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registrados no Siscomex, mas a Receita Federal não dá tratamento contábil, seja como suspensão, seja como isenção.

IV.2.6 – Efeitos/Consequências do achado

237. Não evidenciação do montante de renúncia de receita correspondente aos tributos abrangidos pelo Repetro nos demonstrativos da União. Os créditos tributários suspensos em vista do Repetro deveriam ser contabilizados como dedução na receita orçamentária.

IV.2.7 – Esclarecimentos dos responsáveis

238. Em resposta ao Ofício de Requisição 08-3-2017, ainda na fase de execução, a Receita Federal, mediante a Nota Codac/Codar 140, de 14/6/2017, esclareceu que:

a) eventual pagamento de tributo relacionado ao Repetro é contabilizado ordinariamente como receita da União, nas respectivas naturezas de receita de cada tributo, já que um regime aduaneiro especial não se constitui em uma natureza de receita autônoma;

b) eventual crédito tributário lançado de ofício relacionado ao Repetro é contabilizado ordinariamente como crédito ativo da União, juntamente com os demais créditos ativos sob administração da Receita Federal, no tributo a que se refere, mas sem qualquer identificação específica do regime aduaneiro; e

c) não há contabilização específica referente ao termo de responsabilidade em relação ao crédito tributário com pagamento suspenso.

IV.2.8 – Conclusão da equipe

239. Em sintonia com os procedimentos contábeis orçamentários do MCASP 2017, a contabilização dos valores dos créditos tributários suspensos no âmbito do Repetro (renúncia de receita) deve ser realizada em contas de dedução da receita orçamentária.

240. A desoneração tributária relativa ao Repetro atende à exigência prevista no referido manual, quando destaca que a evidenciação de renúncia de receitas poderá ser efetuada de diversas maneiras, sendo contabilizada somente nos casos em que seja possível mensurar um valor confiável. Os tributos relativos aos bens admitidos em Repetro são devidamente destacados na declaração de importação e no termo de responsabilidade, sendo de fácil mensuração e os dados podem ser extraídos do Siscomex.

IV.2.9 – Proposta de encaminhamento

241. Levando-se em consideração que está em andamento auditoria financeira das informações referentes aos créditos tributários e parcelamentos fiscais registados nas demonstrações contábeis do Ministério da Fazenda do ano de 2017, no âmbito do TC 026.079/2017-8, de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, entende-se que este assunto será mais bem avaliado no bojo daquele processo, não sendo necessário ação nos presentes autos.

V. CONCLUSÃO

242. No tocante às questões de auditoria 1 a 4, não foi possível confirmar os possíveis achados isoladamente, devido a restrições de acesso a informações por alegação de sigilo fiscal pela Receita Federal. No entanto, com base na análise empreendida como um todo, foram detectadas fragilidades no controle do Repetro. 243. No que se refere à habilitação, após a emissão do ADE, não há rotina prevista para controle da vigência dos atos, sendo esse controle realizado a posteriori, quando a empresa entra com pedido de admissão temporária em Repetro. Ademais, a análise do contrato não é realizada no momento da habilitação e fica comprometida também no momento do desembaraço aduaneiro (itens 46 a 49).

244. Com relação à conferência aduaneira, verificou-se que os despachos aduaneiros de exportação e de admissão temporária não foram processados na mesma Unidade da RFB, em afronta ao exigido pela IN RFB 1.415/2013, bem como foram detectadas reexportações processadas em canal verde, quando se deveria realizar exame mais profundo dos bens, com vistas a assegurar a identidade entre o bem que é admitido e aquele que é reexportado (itens 50 a 62).

245. Tratando-se dos bens em depósito da Petrobras, evidenciou-se que determinados bens não se encontram na situação informada pelo sistema informatizado da empresa. Adicionalmente, foi detectado número reduzido de fiscalizações de zona secundária destinadas a verificar a utilização e a segurança fiscal dos bens no Repetro (itens 63 a 78).

246. Atinente ao aspecto orçamentário-fiscal do Repetro, constatou-se que: os montantes relativos ao Repetro não estavam incluídos no demonstrativo regionalizado, sobre as receitas e as despesas decorrentes de benefícios de natureza tributária; e há necessidade de cumprimento dos requisitos de renúncia de receita não observado para a aprovação da prorrogação do regime (itens 102 a 172).

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247. Ainda no que diz respeito à renúncia de receita, constatou-se a ausência de contabilização dos créditos suspensos em virtude do Repetro nas contas de dedução da receita orçamentária, de forma que não estão evidenciados nos balanços da União os valores do benefício fiscal aduaneiro concedido (itens 228 a 236). 248. No que trata do achado não decorrente da investigação das questões de auditoria, relativo às demais impropriedades do Repetro, constatou-se a criação de um regime aduaneiro que traz impactos semelhantes ao de uma isenção, mas que a Receita Federal denomina de suspensão da exigibilidade do crédito tributário, apesar de o CTN não prever nenhuma hipótese de suspensão análoga a que ocorre no regime. Aditivamente, previu-se uma exportação, dita ficta, já que ocorre sem o efetivo envio do bem ao exterior (itens 174 a 176).

249. Adicionalmente, confirmou-se a instituição de um benefício tributário sem a prévia discussão no âmbito do Poder Legislativo, desacompanhada da aferição do custo-benefício de manutenção do regime periodicamente. Sem esquecer que o Repetro incentiva a criação de empresas no exterior com vistas a aderir aos benefícios do Repetro, mesmo que tais empresas internacionais não tenham número de empregados suficientes e, sequer, produzam de fato (itens 176 a 195).

250. Verificou-se também a adoção de planejamento tributário abusivo que ocasiona o não pagamento de imposto de renda sobre a maior parte dos contratos, bem como a geração de créditos tributários a compensar, em função do prejuízo fiscal apurado na operação. Ademais, examinou-se que bens retidos em função de apuração de evasão fiscal foram indevidamente enviados ao exterior. Por fim, apurou-se que o regime admite que empresas investidas ofereçam garantias às empresas controladoras (itens 197 a 207).

251. No tocante ao relacionamento comercial entre a Petróleo Brasileiro S. A. e a Petrobras Netherlands B. V. – PNBV (questão de auditoria 6), os dados obtidos não foram suficientes para formar conclusão sobre sua regularidade, merecendo aprofundamento quanto à entrada e à saída de recursos na aquisição e aluguel/afretamento de bens afetos ao Repetro. Não fez parte do escopo a análise dos contratos entre as partes e com as empresas fabricantes de bens.

252. Entre os benefícios do trabalho, citam-se o fortalecimento da expectativa de controle gerada na Receita Federal, a perspectiva de melhorias nos procedimentos administrativos do Órgão e o aperfeiçoamento dos controles internos atinentes ao Repetro, a melhor evidenciação dos benefícios de natureza tributária no anexo da LOA, relativo ao demonstrativo regionalizado, sobre as receitas e as despesas, decorrente de benefícios de natureza tributária, bem como das renúncias de receita, associadas à melhoria na transparência na divulgação desses dados.

253. É importante destacar que a alegação de sigilo fiscal pela Secretaria da Receita Federal do Brasil impôs sérias restrições à fiscalização, haja vista que a equipe de auditoria ficou limitada às informações fornecidas pelo órgão auditado e sem acesso ao dado diretamente, o que permitiria maior aprofundamento nos testes de auditoria (itens 37 a 40).

254. Finalmente, durante a revisão deste relatório, foi editada a Medida Provisória 795, de 17/8/2017, que dispõe sobre o tratamento tributário das atividades de exploração e de desenvolvimento de campo de petróleo ou de gás natural, além da criação de novo regime aduaneiro especial para suspensão de tributos de bens importados para permanência definitiva no País. No mesmo dia, foi editado o Decreto 9.128, alterando a vigência do Repetro para 31/12/2040.

VI. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

255. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

a) determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex), com base no art. 43 da Resolução TCU 259/2014, a constituição de processo apartado e, posteriormente, encaminhá-lo à unidade técnica especializada nos termos do art. 257, parágrafo único, do Regimento Interno do TCU, do item 9.3 do Acórdão TCU 793/2016 – Plenário e do art. 17, V e XI, da Portaria-Segecex 5/2017, com o objetivo de obter análise aprofundada acerca de:

a.1) inclusão ou não do Repetro no Demonstrativo dos Gastos Tributários e no demonstrativo regionalizado sobre as receitas e as despesas decorrente de benefícios de natureza tributária (item 139, achado III.2); e

a.2) se a prorrogação do Repetro deve obediência ou não ao disposto no art. 14 da LRF. (item 173 – achado III.3);

b) recomendar à Secretaria da Receita Federal do Brasil, nos termos do art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, que (item 100 – achado III.1):

b.1) implemente ações no sentido de definir os pesos relativos aos indicadores de desempenho de modo a inibir a seleção de fiscalizações com base em mero cumprimento de metas;

b.2) altere a parametrização para que a exportação ficta e a extinção do Repetro se deem com

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conferência física do bem (canal vermelho); e

b.3) melhore a definição da parametrização dos bens admitidos temporariamente em Repetro, com vistas a reforçar o controle do Repetro como um todo;

c) dar ciência à Secretaria da Receita Federal do Brasil para que cumpra as próprias normas sobre conferência aduaneira, especialmente sobre exportação ficta e admissão temporária na mesma unidade aduaneira (item 101);

d) encaminhar cópia do acórdão à Secretaria da Receita Federal do Brasil, ao Ministério da Fazenda, à Casa Civil da Presidência da República, à Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal, às Comissões de Fiscalização Financeira e Controle, e de Minas e Energia da Câmara dos Deputados e o senador da República licenciado Aloysio Nunes;

e) encaminhar cópia do acórdão à Procuradoria-Geral da República para providências que entender cabíveis sobre a suposta inconstitucionalidade formal do artigo 106 da Lei 13.043, de 13/11/2014 (item 227);

f) dar ciência aos interessados, citados nos itens anteriores, que o inteiro teor da deliberação pode ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos; e

g) arquivar este processo, com base no artigo 169 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União. [...]”.

3. À Peça 95, o titular da unidade técnica manifestou-se de acordo com a instrução constante da Peça 93, reforçando algumas considerações sobre dois achados em especial: i) não inclusão do Repetro no demonstrativo regionalizado sobre as receitas e as despesas, decorrente de benefícios de natureza tributária; e, ii) não cumprimento dos requisitos de renúncia de receita.

4. Afirma que a presente fiscalização encontrou características no regime que podem permitir o enquadramento dos benefícios tributários recebidos no Repetro como renúncia de receita. Sendo enquadrado como renúncia, há um conjunto de condições exigido pela Lei de Responsabilidade Fiscal para lhe dar legitimidade.

5. Entretanto, ressalta que, embora baseado em evidências, os referidos achados tratam de matéria vinculada às competências da Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), por força do art. 257, parágrafo único, do Regimento Interno do TCU, e do art. 43, V e XI, da Resolução TCU 284, de 30 de dezembro de 2016.

6. Assim, em razão da necessidade de uniformização de entendimento do TCU sobre o tema renúncia de receita e da complexidade, materialidade e impacto que o Repetro tem no setor de petróleo e gás, ressalta a adequação da proposta de constituição de um processo apartado a ser encaminhado para a Semag.

É o Relatório.

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VOTO

Aprecia-se nesta oportunidade Relatório de Auditoria realizada na Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), com objetivo de avaliar os controles e a conformidade dos procedimentos efetivados no âmbito do regime aduaneiro especial de exportação e importação de bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural (Repetro).

2. A fiscalização foi autuada em cumprimento ao item 9.5 do Acórdão 366/2016 – TCU – Plenário, de Relatoria do Ministro Vital do Rêgo, deliberação no processo de Solicitação do Congresso Nacional, conforme Ofício 379 (SF), de 19/3/2014, mediante a qual foi encaminhado Requerimento 20/2014, de autoria do senador Aloysio Nunes Ferreira, que requereu a realização de auditoria na Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) para averiguar a legalidade, a legitimidade e a veracidade das exportações fictas de plataformas de 2011 até a data do requerimento.

3. O escopo do trabalho incluiu, além da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), outras unidades jurisdicionadas ao Tribunal que têm alguma relação com o regime especial. Foram avaliados, principalmente, os controles adotados pela RFB na habilitação, fiscalização do regime e admissão temporária em Repetro. Além disso, foi analisado o tratamento fiscal dado ao Repetro como benefício fiscal e outros mecanismos, criados a partir do aludido regime, que são utilizados pelas empresas do ramo de petróleo e gás.

4. O Repetro foi instituído, no final dos anos 1990, com fulcro no Decreto-Lei 37/1966, com o objetivo de incentivar a indústria do petróleo a partir da desoneração tributária sobre as operações de importações de bens relacionados a essas atividades.

5. Os bens importados podem ser admitidos temporariamente para fins econômicos, com pagamento de 1% dos tributos, de forma proporcional ao tempo de permanência no País, sendo que devem ser reexportados para cessar o regime. No entanto, no tocante aos bens admitidos para as atividades de exploração e produção de petróleo e gás, foi consignado na Lei 9.430/1996, mediante alteração pela Medida Provisória 2.189-49, de 23/8/2001, que o pagamento dos tributos poderia ser excepcionado de forma temporária.

6. Essa exceção resultou na suspensão da exigibilidade do crédito tributário confessado na declaração de importação. Além disso, o caráter temporário foi definido no art. 376 do Regulamento Aduaneiro para vigência até 31/12/2020, porém estendida até o final de 2040, conforme proposta do Conselho Nacional de Política Energética, em atendimento ao anseio do setor de petróleo, realizado mediante o art. 3º da Resolução 2, de 3/3/2016.

7. Com a instituição do Repetro, as empresas do ramo gozam de desonerações tributárias na importação de bens utilizados para pesquisa e exploração de petróleo e gás natural, utilizando um complexo mecanismo tributário-financeiro que envolve outros regimes aduaneiros especiais e, até mesmo, a criação de empresas com sede no exterior, principalmente na Holanda ( offshores ).

8. Segundo dados divulgados pela Secretaria da Receita Federal, o Repetro representa a maior renúncia fiscal aduaneira, com 23,61% do total, ante 17,58% da Zona Franca de Manaus e 13,67% do Recof. Vem desses dados a importância da realização desta fiscalização.

9. Vale, ainda, destacar que o Repetro envolve vários atores governamentais e do setor privado, sendo os principais o Ministério da Fazenda, a Receita Federal, a Secretaria de Comércio Exterior do Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços e as concessionárias de exploração e produção de petróleo, suas contratadas, subcontratadas e designadas, sendo a Petrobras a unidade jurisdicionada ao Tribunal e principal interessada no Repetro.

I - Da auditoria.

10. A partir do objetivo do trabalho, as seguintes questões de auditoria foram formuladas:

1) Os requisitos para habilitação ao Repetro foram devidamente cumpridos? (art. 6º da IN RFB1.415/2013);

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2) A concessão do regime foi realizada com base em documentos e conferência da mercadoria?

3) A RFB realiza atividades de controle relacionadas à utilização dos bens e aos locais

permitidos no âmbito do Repetro, consoante os termos da IN RFB 1.415/2013 e da Portaria Coana 3/2014?

4) Os bens utilizados pela Petrobras, no âmbito do Repetro, têm utilização econômica e são aplicados exclusivamente nos locais e atividades indicados nos contratos de concessão, autorização, cessão ou de partilha de produção?

5) O Repetro enquadra-se como um benefício tributário?

6) Quais os bens e os valores envolvidos nas transações de exportação ficta e de admissão

temporária realizadas por empresas do Grupo Petrobras ou por empresas prestadoras de serviços à referida Estatal?

11. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União e com os Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo TCU. O alcance e a profundidade da auditoria foram limitados pela alegação de sigilo fiscal imposta pela Receita Federal. O trabalho foi composto das fases de planejamento, execução e relatório, nos moldes preconizados pelos normativos citados. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 51,5 bilhões.

12. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a expectativa do controle gerada na Secretaria da Receita Federal do Brasil, a melhoria dos controles internos na área aduaneira e o fomento à transparência na divulgação do benefício tributário advindo do Repetro.

II- Da limitação para a realização dos trabalhos

13. A equipe de fiscalização registrou que o alcance e a profundidade da auditoria foram limitados pela alegação de sigilo fiscal imposta pela Receita Federal. Houve embaraço à fiscalização devido à negativa não justificada de exibição de telas de sistemas e entrega de documentos, mesmo com permissão do sujeito passivo. Procedimentos adicionais poderiam ter sido realizados se houvesse maior liberdade de acesso às informações e aos sistemas.

14. Afirmou, ainda, que, apesar de a Petrobras ter autorizado acesso aos dados armazenados pela Receita Federal, mediante os Ofícios CONTRIB 0019 e 0020/2017, de 25/5/2017 (Peça 52), durante a fase de execução dos trabalhos, a equipe gastou grande parte do tempo debatendo, na DRF em Macaé, sobre a possibilidade de acesso, restando um período curto para a análise prevista, não sendo possível definir verificações adicionais. Também não foi respondido o Ofício de Requisição 103/2017, com reiteração em 25/5/2017 (Peça 45).

15. Os auditores registraram que não foi possível sequer analisar com profundidade necessária os procedimentos de habilitação em Repetro, ante a alegação de sigilo fiscal pela Inspetoria da Receita Federal no Rio de Janeiro. Por meio do Ofício de Requisição 04-3/2017 (peça 15) foi solicitada relação de processos de habilitação da 7ª Região Fiscal. Como resposta, foram encaminhados mais de trezentos arquivos de Atos Declaratórios Executivos, dificultando a seleção de elementos para os procedimentos de auditoria.

16. Ocorre que, no ato declaratório, há informações como o número do processo, a operadora contratante e a data de vigência e tal ato é publicado na internet. Ainda assim, não foi permitindo à equipe de fiscalização acesso aos processos de habilitação, sob a alegação de sigilo fiscal.

17. Para análise, foi necessário esforço adicional por parte dos auditores para relacionar todos os atos e selecionar alguns para avaliação. Tendo em vista restrições de acesso por questões de sigilo fiscal, a análise dos processos não foi realizada na amplitude necessária para firmar convicção sobre sua regularidade.

18. É importante destacar que a alegação de sigilo fiscal pela Secretaria da Receita Federal do Brasil impôs sérias restrições à fiscalização, haja vista que a equipe de auditoria ficou limitada às

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informações fornecidas pelo órgão auditado e sem acesso ao dado diretamente, o que permitiria maior aprofundamento nos testes de auditoria (itens 37 a 40).

19. Da mesma foram, sob a justificativa de proteção dos dados por sigilo fiscal, não foram respondidos os ofícios de requisição 5-3/2017 e 8-3/2017 (Peças 11 e 38), que solicitavam à RFB informações relativas às fiscalizações realizadas pelo Órgão, a fim de verificar a utilização e a segurança fiscal dos bens no Repetro, bem como as penalidades advindas em virtude do descumprimento do regime. Foi solicitado que essas informações fossem detalhadas quando se referissem à Petrobras.

20. Nesse caso, ficaram prejudicadas as aferições dos procedimentos de controle aduaneiro no Repetro, a exemplo da fiscalização da correta utilização dos bens nas atividades e nos locais permitidos no regime, que engloba a avaliação da segurança fiscal dos depósitos, a averiguação da correta utilização dos bens na atividade ou finalidade para as quais foram importados, a verificação das informações dos sistemas informatizados, a aplicação e o julgamento das penalidades cabíveis e a adoção de cautelas fiscais (IN RFB 1.415/2013 e Portaria Coana 3/2014).

21. Em razão das restrições de acesso a informações por alegação de sigilo fiscal pela Receita Federal, a equipe concluiu que, no tocante às questões de auditoria 1 a 4, não foi possível confirmar os possíveis achados isoladamente,

22. Quanto às restrições de acesso à informação registro que tem sido matéria recorrente no âmbito desta Corte de Contas, sendo que, se essa alegação for aceita pacificamente, qualquer ação de controle que envolva dados sob guarda da RFB restará inviabilizada, ou seja, esta Corte de Contas, caso não adote medida para viabilizar acesso às informações, estará abrindo mão de sua jurisdição sobre a matéria.

23. Sobre a questão faço menção ao Acórdão 1.958/2015-TCU-Plenário, mantido, após apreciação de Pedido de Reexame, por meio do Acórdão 1.391/2016-TCU-Plenário, que, ao analisar a Representação formulada pela equipe de fiscalização que realizou auditoria no Sistema Integrado de Comércio Exterior (Siscomex), no âmbito do TC 005.619/2015-7, entre junho e outubro de 2015, determinou ao titular da SRFB que enviasse ao TCU as informações solicitadas no Ofício de Requisição 13-88/2015-Sefti, sonegadas, com amparo no sigilo fiscal dos contribuintes (art. 198 da Lei 5.172/1966), que trouxe à baila a discussão sobre melhor forma de atuação deste Tribunal, ante as constantes recusas da RFB em atender as demandas de controle externo para acesso a sistemas, a dados e a informações sob tutela do órgão, de forma a viabilizar – em tempo razoável e com as medidas adequadas de segurança – a realização de ações de controle externo na SRFB. Mencionadas deliberações ainda não foram cumpridas pelas RFB, pois ainda estão em discussão naqueles autos a viabilidade do estabelecimento de um protocolo de tratamento, no âmbito da SFRB sobre o tema.

24. No âmbito do TC-005.619/2015-7, de minha relatoria, defendi que o direito de o TCU acessar os dados dos sistemas geridos pela SRFB já é matéria superada, vez que essa prerrogativa ficou devidamente delineada já na prolação do Acórdão 846/2008-Plenário, da relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, que asseverou que o sigilo fiscal de que trata o Código Tributário Nacional não se aplica às ações de fiscalização do Tribunal de Contas da União.

25. Há que ser lembrado que, uma vez que a Constituição Federal, na forma regulamentada pelo inciso v do art. da Lei 8.443/1992, conferiu ao TCU a obrigação de realizar o acompanhamento da arrecadação da receita a cargo da União, inclusive mediante inspeções e auditorias, implicitamente foram concedidos os poderes para a requisição de todos os dados necessários às autoridades competentes.

26. Assim, também com base na teoria dos poderes implícitos, o TCU pode requisitar informações e documentos constantes das bases de dados de arrecadação da União, inclusive as protegidas por sigilo fiscal, com o objetivo de verificar a regularidade das operações tributárias envolvidas. Por pertinente, relembro que a teoria dos poderes implícitos já foi reconhecida pelo Plenário desta Corte, à exemplo do Acórdão 3.032/2015-Plenário, de relatoria do Ministro Augusto Sherman.

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27. Neste caso específico, a regularidade das operações tributárias envolvidas que se pretende aferir é a segurança fiscal dos bens no Repetro, bem como as penalidades advindas em virtude do descumprimento do regime, além das aferições dos procedimentos de controle aduaneiro no âmbito do aludido regime.

28. Por outro lado, é preciso deixar claro o meu entendimento de que o sigilo fiscal está consignado na Constituição da República como uma fundamental proteção à intimidade e à vida privada dos cidadãos, e, portanto, é pedra angular do Estado Democrático de Direito.

29. Por esse motivo, na medida em que não prejudique a atividade fiscalizatória desta Corte, entendo que há casos em que os dados podem ser fornecidos com a utilização de mascaramento, técnica capaz de resguardar a privacidade do contribuinte, constituindo alternativa capaz de compatibilizar a garantia de sigilo fiscal com a necessidade de controle da administração tributária, conferindo efetividade a ambas as previsões constitucionais, sem ferir o núcleo essencial de qualquer uma delas. Sobre o tema, ver Acórdãos 1.958/2015 e 1.391/2016, ambos do Plenário, e decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), no Mandado de Segurança 27.091 – Distrito Federal, datada de 30/3/2017, relator Ministro Roberto Barroso.

30. Para arrematar este assunto, a Lei Orgânica do TCU é clara ao estabelecer que nenhum documento pode ser sonegado a esta Corte, sob qualquer pretexto, na forma reproduzida abaixo:

Art. 42. Nenhum processo, documento ou informação poderá ser sonegado ao Tribunal em suas inspeções ou auditorias , sob qualquer pretexto .

§ 1º No caso de sonegação, o Tribunal assinará prazo para apresentação dos documentos, informações e esclarecimentos julgados necessários, comunicando o fato ao Ministro de Estado supervisor da área ou à autoridade de nível hierárquico equivalente, para as medidas cabíveis.

§ 2º Vencido o prazo e não cumprida a exigência, o Tribunal aplicará as sanções previstas no inciso IV do art. 58 desta Lei.

31. Prevê, também, em seu art. 87, que os dados devem ser tornados disponíveis à equipe de auditoria no momento em que o trabalho de fiscalização é realizado, justamente para propiciar a finalização da auditoria com a qualidade desejada e o conjunto probatório devidamente formado para, em última análise, permitir a adequada formação de juízo por parte do TCU.

32. Nesse sentido, vale citar o disposto no art. 245, §§ 1º e 2º, do RITCU, que prevê, em caso de negativa de fornecimento de informações em fiscalização desta Corte, que o TCU ou o relator assinará prazo improrrogável de quinze dias para a apresentação dos documentos ou informações consideradas necessárias, fazendo-se comunicação ao ministro de Estado supervisor da área, sob pena de aplicação da multa prevista no art. 58, incisos V e VI, da Lei 8.443/1992, e art. 268, incisos V e VI, do RI/TCU.

33. Sobre essa questão, trago à baila o que foi discutido e deliberado por este Tribunal, na apreciação do TC 026.079/2017-8, de relatoria do Ministro Vital do Rego, onde restou consignado que, diante de negativa de informações, cabe à equipe alertar o relator para fins de aplicação das medidas dispostas nos §§ 1º e 2º do art. 245 do RITCU. Na oportunidade, foi expedida determinação à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) para que oriente suas unidades subordinadas a, sempre que em trabalho de fiscalização a equipe de auditoria se deparar com alguma restrição de acesso às informações necessárias à consecução do trabalho, informar ao Relator para fins de aplicação do dispositivo mencionado (Acórdão 977/2018-TCU-Plenário, item 9.7).

34. Ante isso, devemos considerar que, neste caso concreto, em que pese a alteração do Regulamento Aduaneiro pelo Decreto 9.128/2017, prorrogando o Repetro para 2040; a criação de nova modalidade no âmbito do Regime, desta vez por meio de lei em sentido formal (Medida Provisória 795/2017, convertida na Lei 13.586/2017); e a alteração substancial da IN RFB 1.415/2013 pela IN RFB 1.796/2018, ainda é necessária a análise completa das informações atinentes aos controles realizados pela Receita Federal no âmbito do Repetro, com acesso ao Siscomex, e-Processo e outros dados nos sistemas informatizados da RFB.

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35. Assim, mesmo estando em andamento nesta Corte de Contas processo de Monitoramento (TC 010.472/2016-9), por meio do qual o TCU determinou à SRF que apresente plano de ação com vistas a criar mecanismos para que os órgãos de controle possam ter acesso aos dados existentes em seus sistemas informatizados (Acórdão 5.605/2016- 1ª Câmara, rel. Min. Bruno Dantas), entendo que, para complementação desta ação de controle, seja necessário fixar prazo de 15 (quinze) dias para que SRFB possibilite ao Tribunal o acesso aos elementos solicitados nos Ofícios de Requisição 5-3/2017 e 8-3/2017 (Peças 11 e 38) e 10-3/2017, com reiteração em 25/5/2017 (Peça 45), sonegados, com amparo no sigilo fiscal dos contribuintes (art. 198 da Lei 5.172/1966), e que dê acesso a sistemas, a dados e a informações sob tutela do órgão, de forma a viabilizar, em tempo razoável e com as medidas adequadas de segurança, a realização da ação de controle objeto dos presentes autos, alertando o órgão de que a não disponibilização dos elementos requeridos configura obstrução ao livre exercício das inspeções e auditorias determinadas, ou, ainda, sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ou auditorias realizadas pelo Tribunal, sujeitando o agente às apenações previstas no art. 58, incisos V e VI, da Lei 8.443/1992 e no art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU.

III- Dos achados de auditoria

36. Apesar das graves limitações de acesso a informações, sob argumento de sigilo fiscal, as verificações e análises empreendidas pela equipe de auditoria trouxeram aos autos achados relevantes. 37. Foram identificadas as seguintes impropriedades/irregularidades:

a) fragilidades do controle do Repetro;

b) não inclusão do Repetro no demonstrativo regionalizado, sobre as receitas e as despesas, decorrente de benefícios de natureza tributária;

c) não cumprimento dos requisitos de renúncia de receita;

d) demais impropriedades do Repetro; e

e) ausência de contabilização dos créditos tributários suspensos relativos ao Repetro.

38. Quanto às fragilidades do controle do Repetro, a auditoria menciona que os riscos e deficiências em controles internos para a Receita Federal são mais evidenciados nas ações e procedimentos relativos à utilização dos bens durante o prazo de concessão do regime. Os bens podem entrar ou sair do País sem conferência física e a empresa beneficiária do Repetro pode desviá-los para utilização em fim diverso do requerido, e, além disso, por prazo além do permitido.

39. Com relação ao controle de prazo, a auditoria identificou que, principalmente na Alfândega do Porto do Rio de Janeiro, existe mecanismo no sistema e-Processo para movimentação dos processos para pastas específicas, após o transcurso do tempo previamente definido. Assim, em caso de término do prazo de admissão temporária tratada em determinados autos, os auditores-fiscais terão condição de intimar o contribuinte-importador para se manifestar sobre prorrogação já requerida ou extinção, ficando sujeito a penalidades em caso de descumprimento das normas.

40. Com relação ao controle dos bens admitidos em Repetro de uma forma geral, quanto à correta utilização dos bens na atividade ou finalidade para a qual foi importado, foram constatadas dificuldades operacionais nos sistemas das empresas, o que dificulta a análise da veracidade das informações, a exemplo da localização geográfica dos bens.

41. Relacionada, ainda, a este achado de auditoria, está a questão que foi objeto da SCN, que diz respeito às operações de exportação ficta e reexportação. A conferência aduaneira, conforme preceitua o artigo 564 do Decreto 6.759/2009, tem por finalidade identificar o importador; verificar fisicamente a mercadoria e a correção das informações relativas à sua natureza, classificação fiscal, quantificação e valor; e confirmar o cumprimento de todas as obrigações, fiscais e outras, em vista da importação efetuada.

42. Sobre a exportação ficta, é previsto que os despachos de exportação e de admissão temporária sejam concomitantes e processados pela mesma unidade da RFB, de modo que a exportação ficta seja completada com admissão efetuada, consoante o Regulamento Aduaneiro, art. 458, § 3º c/c a IN RFB 1.415/2013, art. 11, § 3º e a IN SRF 369/2003, art. 2º, § 3º: “Os despachos

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aduaneiros de exportação e de admissão temporária devem ser processados na mesma Unidade da RFB, de maneira sequencial e conjugada, de forma que a exportação ficta seja completada com a admissão temporária em Repetro do bem.”

43. Com base nas informações encaminhadas pela RFB, em resposta ao ofício de requisição 15-3/2017 (peça 74), verificou-se que a regra acima não foi observada, haja vista que, para algumas regiões fiscais, o número de exportações fictas registradas foi superior ao número de admissões temporárias realizadas.

44. A reexportação, por seu turno, representa uma das formas de extinção do regime, englobando não somente os bens estrangeiros admitidos, mas também os exportados fictamente, fabricados no Brasil e vendidos a empresas sediadas no exterior, inclusive quando se trata de partes e peças de reposição destinadas a bens já admitidos anteriormente no Repetro (IN RFB 1.415/2013, art. 25, inciso I).

45. No âmbito do Repetro, seria mais adequado um exame mais profundo quando da reexportação dos bens, com vistas a assegurar que o bem despachado é o mesmo que deu entrada pela admissão temporária correspondente (canal vermelho).

46. Em vista das regras do regime, há a suspensão do pagamento dos tributos exigíveis pela importação (admissão temporária), de modo que o controle da reexportação se torna mais relevante, pois a falta de correspondência entre o bem admitido e o reexportado acarreta a exigência do crédito tributário constituído no termo de responsabilidade, além das demais penalidades aplicáveis em razão do descumprimento.

47. A questão torna-se mais relevante pelo fato de que grande parte das admissões temporárias em Repetro são processadas sem a verificação física do bem. Cerca de 95% das admissões nos anos de 2015 e 2016, por exemplo, foram efetuadas por meio do canal de parametrização amarelo, que abarca tão somente o exame documental da mercadoria importada.

48. Segundo a equipe de auditoria, as principais causas desse achado estariam nas limitações de recursos tecnológicos e humanos para análise dos contratos entre as operadoras e demais beneficiárias do regime (contratadas, subcontratadas ou designadas), registro indevido das admissões temporárias concomitantes às exportações fictas e divergência entre o registro dos bens em depósito no sistema da Petrobras e a real situação dos bens, sendo que os efeitos e consequência da análise seria a divergência entre as informações das exportações fictas e as correspondentes admissões temporárias, o risco de descumprimento do regime quando da reexportação dos bens e as informações incorretas quanto à situação dos bens nos sistemas informatizados das empresas beneficiárias.

49. O que se concluiu dos achados referentes a este item é que, por se tratar de desoneração tributária da ordem de R$ 10 bilhões por ano, que está apenas sob controle normativo e documental, ficando para o beneficiário o custo de armazenar informações que não são sequer monitoradas periodicamente pelo fisco federal, há elevado risco da ocorrência de perda tributária.

50. Além disso, deve ser sopesada a informação de que não são realizadas fiscalizações no Repetro há quatro anos; que não existe rotina para acesso e apurações nos sistemas próprios de controle informatizado do regime; que os contratos não são devidamente analisados para verificar a pertinência da admissão do bem em Repetro; e, mais importante, as mercadorias podem ser exportadas fictamente e admitidas temporariamente sem conferência física, podendo transitar livremente pelo território nacional sem fiscalização de sua utilização e podem ser reexportadas sem conferência física, o que denota fragilidade no controle do regime.

51. Ante isso, embora considerando que os achados podem ser ainda mais relevantes, se considerarmos que a equipe de auditoria teve seu trabalho limitado pela falta de acesso a informações importantes, entendo adequado que, ainda nesta fase processual, sejam realizadas as recomendações propostas no item III.1.9, 100 e 101, do Relatório à Peça 93, para que novas possíveis irregularidades sejam evitadas até o deslinde completo da matéria.

52. No que tange à inclusão do Repetro no demonstrativo regionalizado, sobre as receitas e as despesas, decorrente de benefícios de natureza tributária, a equipe de auditoria registra que os

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montantes envolvidos no Regime não são considerados pela Receita Federal como gasto tributário e, por consequência, o Demonstrativo dos Gastos Tributários e o demonstrativo regionalizado não os inclui como receitas e despesas decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

53. Após analisar normativamente a natureza do Repetro, nos itens 103 a 115 do Relatório, a equipe chegou ao entendimento, sem adentrar nas questões tributárias, da possibilidade de o Repetro ser enquadrado como um benefício que corresponda a tratamento diferenciado, conceito amplo trazido pela LRF pertinente à renúncia de receita, uma vez que está balizada por esse regime, por exemplo, a suspensão total do pagamento de tributos de importação, situação essa que corresponde a tratamento diferenciado em favor das empresas habilitadas em Repetro.

54. Após os esclarecimentos prestados pelo órgão e dada a existência de divergência de entendimentos entre a Receita Federal e a equipe de auditoria acerca do que deve ser considerado sistema tributário de referência, bem como sobre a compensação apenas parcial do PIS, Cofins e IPI, a equipe sugere a constituição de processo apartado e o posterior encaminhamento à unidade técnica especializada na temática, em razão e necessidade de aprofundamento da matéria para fins de conclusão acerca da inclusão ou não do Repetro como gasto tributário e, por consequência, no demonstrativo regionalizado sobre as receitas e as despesas decorrente de benefícios de natureza tributária.

55. Considerando a relevância e materialidade da questão ora tratada, entendo necessário o aprofundamento da análise, cuja ação deverá ser realizada após a análise das informações que serão solicitadas à RFB, quando então o processo deverá ser encaminhado à Segecex para que adote procedimento de constituição de processo apartado e, posteriormente, encaminhá-lo à unidade técnica especializada, com o objetivo de obter análise aprofundada acerca da inclusão ou não do Repetro no Demonstrativo dos Gastos Tributários e no demonstrativo regionalizado sobre as receitas e as despesas decorrentes de benefícios de natureza tributária.

56. No que tange ao não cumprimento dos requisitos de renúncia de receita, a equipe de auditoria salientou que, ante o entendimento de que o Repetro poderia ser considerado benefício de natureza tributária, haja vista a possibilidade de suspensão do pagamento dos tributos que normalmente incidiriam sobre as operações de pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e gás natural, caberia discutir se a extensão da vigência desse regime aduaneiro especial, ocorrida em 17/8/2017, deve obediência ao artigo 14 da LRF, já que o intuito desse dispositivo é, principalmente, alcançar a neutralidade orçamentária nas decisões de alterações na legislação tributária, dar transparência e incluir no processo de planejamento fiscal-orçamentário o debate sobre a concessão ou a ampliação de benefícios tributários.

57. Nesse contexto, e diante da necessidade de transparência das renúncias de receita, o artigo , § 2º, inciso V, da LRF, exige que a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) contenha anexo que evidencie demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita. Assim, por ser o Repetro normatizado por decreto (Regulamento Aduaneiro), sua criação não foi submetida a ampla discussão nas Casas Legislativas. Neste aspecto, os auditores apresentam argumento com o qual coaduno, de que, na ausência de amplo debate sobre a matéria, torna-se imperioso que haja transparência sobre os efeitos dos benefícios tributários atinentes a esse Regime especial nos demonstrativos anexos à LOA e à LDO.

58. Por outro giro, se tem que haver uma discussão sobre a natureza desse regime, imperioso que essa questão seja logo deslindada, principalmente em vista da recente ampliação do Repetro, que deveria ter sido acompanhada da estimativa do impacto-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, para atender ao disposto na LDO, bem como demonstrar que a renúncia foi considerada na estimativa de receita na LOA ou estar acompanhada de medidas de compensação no respectivo exercício financeiro, o que não correu, nem agora e nem nas prorrogações do Repetro via Decretos (4.543/2002, 5.138/2004, 6.759/2009 e 9.128/2017) já na vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, sem atendimento dos requisitos de renúncia de receita.

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59. Ante essas informações e a evidência de que o Repetro não foi lançado no DGT e no demonstrativo regionalizado sobre as receitas e as despesas decorrente de benefícios de natureza tributária, acompanho, com os ajustes que sugeri no tópico anterior, a proposta da equipe de auditoria, constante do item 173 do Relatório à Peça 93.

60. Na sequência, no capítulo denominado “Achados não decorrentes das investigações de auditoria” relata outras impropriedades relativas ao Repretro, considerando que o arcabouço jurídico legal criado, ampliado e alterado diversas vezes tornou cada vez mais complexo o regime aduaneiro especial auditado, nos aspectos financeiro-tributário, permitindo figuras singulares, como a exportação ficta, a suspensão da exigibilidade do crédito tributário por tempo excessivo e offshores de petróleo.

61. Entende que a consequência dos achados que relatam seria a ocorrência de isenção de tributos em benefício das empresas do ramo de petróleo, porém prejudicando a sociedade de forma geral pela não arrecadação tributária, nem no momento da importação, nem compensando em momento posterior da produção, com prejuízo também aos entes federativos, pela diminuição dos fundos de participação. Ademais, o não detalhamento do regime, a falta de análise posterior dos impactos do regime e a não contabilização de créditos tributários resultam na falta de transparência do regime como um todo.

62. Em relação a esses achados o órgão esclareceu, a respeito da legalidade das figuras anômalas, que a RFB teria explicado o que é exportação ficta e admissão temporária, além de esclarecer o mecanismo de desoneração para incentivo da indústria do petróleo. O órgão teria afirmado, ainda, que não houve até hoje qualquer manifestação no sentido de inconstitucionalidade do regime e, no que se refere à garantia do crédito por subsidiária, argumentou que não há vedação legal e há cautela para adoção de outra forma, para afastar aumento de custos.

63. A equipe concluiu que, em que pese todo um discurso sobre a importância do Repetro para o sucesso de licitações dos novos campos de petróleo, bem como dar viabilidade à exploração e à produção de todos os campos marítimos, não há discussão adequada do tema no âmbito no Poder Legislativo, nem demonstração dos ganhos com a continuidade do regime, ficando as decisões na mão do Ministério da Fazenda. O assunto ganha mais relevância com a edição da Medida Provisória 795, de 17/8/2017, convertida na Lei 13.586/2017, de 28/12/2017 que altera a legislação tributária afeta às atividades abarcadas pelo Repetro.

64. Assim, propõe que seja dada ciência às Casas e Comissões do Congresso Nacional sobre as conclusões da auditoria, com encaminhamento do acórdão; e encaminhar à Procuradoria-Geral da República para providências que entender cabíveis com relação à inconstitucionalidade formal do artigo 106 da Lei 13.043, de 13/11/2014 (itens 193 a 195).

65. No que se refere à não contabilização dos créditos tributários suspensos relativos ao Repetro, a equipe registra que, em razão da interpretação da Receita Federal dada ao regime aduaneiro, considerando como mera suspensão de tributos em vez de isenção, os créditos tributários constituídos na declaração de importação ficam registrados no Siscomex, mas a Receita Federal não dá tratamento contábil, seja como suspensão, seja como isenção. Assim, não há evidenciação do montante de renúncia de receita correspondente aos tributos abrangidos pelo Repetro nos demonstrativos da União. Os créditos tributários suspensos em vista do Repetro deveriam ser contabilizados como dedução na receita orçamentária.

66. Em resposta ao Ofício de Requisição 08-3-2017, ainda na fase de execução, a Receita Federal, mediante a Nota Codac/Codar 140, de 14/6/2017, esclareceu que:

a) eventual pagamento de tributo relacionado ao Repetro é contabilizado ordinariamente como receita da União, nas respectivas naturezas de receita de cada tributo, já que um regime aduaneiro especial não se constitui em uma natureza de receita autônoma;

b) eventual crédito tributário lançado de ofício relacionado ao Repetro é contabilizado ordinariamente como crédito ativo da União, juntamente com os demais créditos ativos sob administração da Receita Federal, no tributo a que se refere, mas sem qualquer identificação específica do regime aduaneiro; e

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c) não há contabilização específica referente ao termo de responsabilidade em relação ao crédito tributário com pagamento suspenso.

67. Considerando que está em andamento auditoria financeira das informações referentes aos créditos tributários e parcelamentos fiscais registados nas demonstrações contábeis do Ministério da Fazenda do ano de 2017, no âmbito do TC 026.079/2017-8, de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, acompanho o entendimento da unidade técnica de que este assunto poderá ser mais bem avaliado no bojo daquele processo, não sendo necessária ação nos presentes autos.

IV - Conclusão

68. A vista do que foi exposto e da necessidade de complementação da presente auditora, ante o relato da impossibilidade, no tocante às questões de auditoria 1 a 4, de confirmação de possíveis achados isoladamente, devido a restrições de acesso a informações por alegação de sigilo fiscal pela Receita Federal que podem ser relevantes e até mesmo possibilitar a verificação de possível ocorrência de fraudes eventualmente não detectadas no curso da auditoria, entendo adequado que seja fixado prazo improrrogável para que a RFB disponibilize ao Tribunal as informações solicitadas pela equipe de auditoria, sob pena das cominações pertinentes e que, tão logo as informações sejam disponibilizadas, que a Segecex defina as unidades e as equipes que deverão realizar as análises da matéria.

69. Considerando as fragilidades detectadas no controle do Repetro que obrigam a ação imediata desta Corte de Contas para evitar que situações encontradas sejam agravadas e, ainda, a necessidade de complementar informação solicitada pelo Congresso Nacional, no âmbito de SCN que ultimou a realização da presente fiscalização, entendo adequado que seja realizada a recomendação à Secretaria da Receita Federal do Brasil, nos termos do art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, conforme constante no item 100 – achado III.1 e que seja encaminhada cópia do acórdão à Secretaria da Receita Federal do Brasil, ao Ministério da Fazenda, à Casa Civil da Presidência da República, à Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal, às Comissões de Fiscalização Financeira e Controle, e de Minas e Energia da Câmara dos Deputados, ao senador da República licenciado Aloysio Nunes e à Procuradoria-Geral da República para providências que entender cabíveis sobre a suposta inconstitucionalidade formal do artigo 106 da Lei 13.043, de 13/11/2014.

70. Por fim, no que tange ao comentário do titular da unidade técnica a respeito dos achados de auditoria que evidenciam características no regime que podem permitir o enquadramento dos benefícios tributários recebidos no Repetro como renúncia de receita e que, sendo enquadrado como renúncia, há um conjunto de condições exigido pela Lei de Responsabilidade Fiscal para lhe dar legitimidade, concluindo que, embora baseado em evidências, os referidos achados tratam de matéria vinculada às competências da Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), por força do art. 257, parágrafo único, do Regimento Interno do TCU, e do art. 43, V e XI, da Resolução-TCU nº 284, de 30 de dezembro de 2016 e que, sendo, assim, em razão da necessidade de uniformização de entendimento do TCU sobre o tema renúncia de receita e da complexidade, materialidade e impacto que o Repetro tem no setor de petróleo e gás, entende adequada a proposta de constituição de um processo apartado a ser encaminhado para a Semag, para proceder a essa análise, depreendo que tal ação seja importante, entretanto, ante a necessidade de complementação da auditoria e a proposta de que a Segecex coordene as unidades e as equipes que deverão realizar as análises da matéria, tal questão deve ser considerada pela unidade básica na oportunidade.

Com essas considerações, tendo em vista que não foram detectadas irregularidades nestes autos que demandem contraditório, acolho, com os ajustes pertinentes, a proposta da unidade técnica e voto por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 9 de maio de 2018.

AROLDO CEDRAZ

Relator

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ACÓRDÃO Nº 1042/2018 – TCU – Plenário

1. Processo TC 031.800/2016-5.

2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria

3. Responsável: Jorge Antonio Deher Rachid.

4. Entidades: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Ministério da Fazenda.

5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazenda).

8. Representação legal: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos do Relatório de Auditoria realizada na Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), no período compreendido entre 31/3 a 7/7/2017, com objetivo de avaliar os controles e a conformidade dos procedimentos realizados no âmbito do regime aduaneiro especial de exportação e importação de bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural (Repetro);

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. fixar o prazo improrrogável de 15 (quinze) dias, para que a Receita Federal do Brasil possibilite ao Tribunal acesso às informações solicitadas pela equipe de auditoria, nos Ofícios de Requisição 5-3/2017 e 8-3/2017 (Peças 11 e 38) e 10-3/2017, com reiteração em 25/5/2017 (Peça 45), sonegadas, com amparo no sigilo fiscal dos contribuintes (art. 198 da Lei 5.172/1966), e que dê acesso a sistemas, a dados e a informações sob tutela do órgão, de forma a viabilizar, em tempo razoável e com as medidas adequadas de segurança, a complementação da ação de controle objeto dos presentes autos, alertando o órgão de que a não disponibilização dos elementos requeridos configura obstrução ao livre exercício das inspeções e auditorias determinadas, ou, ainda, sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ou auditorias realizadas pelo Tribunal, sujeitando o agente às apenações previstas no art. 58, incisos V e VI, da Lei 8.443/1992 e no art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU;

9.2. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) que tão logo as informações sejam disponibilizadas a este Tribunal, defina as unidades e as equipes que deverão realizar as análises da matéria, restando autorizada a realização de inspeções ou qualquer outra ação de controle necessária ao complemento da instrução processual, com possibilidade de realização de testes de controle no curso da ação;

9.3. determinar à Segecex, com base no art. 43 da Resolução-TCU 259/2014, que providencie a constituição de processo apartado e remeça deste à unidade técnica especializada, nos termos do art. 257, parágrafo único, do Regimento Interno do TCU, do item 9.3 do Acórdão-TCU 793/2016 – Plenário e do art. 17, V e XI, da Portaria-Segecex 5/2017, com o objetivo de obter análise aprofundada acerca da inclusão ou não do Repetro no Demonstrativo dos Gastos Tributários e no Demonstrativo Regionalizado sobre as Receitas e as Despesas decorrentes de Benefícios de Natureza Tributária (item 139, achado III.2); e se a prorrogação do Repetro deve obediência ou não ao disposto no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (item 173 – achado III.3);

9.4. recomendar à Secretaria da Receita Federal do Brasil, nos termos do art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, que (item 100 – achado III.1):

9.4.1. implemente ações no sentido de definir os pesos relativos aos indicadores de desempenho de modo a inibir a seleção de fiscalizações com base em mero cumprimento de metas;

9.4.2. altere a parametrização para que a exportação ficta e a extinção do Repetro se deem com a conferência física do bem (canal vermelho); e

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9.4.3. melhore a definição da parametrização dos bens admitidos temporariamente em Repetro, com vistas a reforçar o controle do Repetro como um todo;

9.5. dar ciência à Secretaria da Receita Federal do Brasil da observância do não cumprimento das próprias normas sobre conferência aduaneira, especialmente sobre exportação ficta e admissão temporária na mesma unidade aduaneira (item 101);

9.6. encaminhar cópia do acórdão à Secretaria da Receita Federal do Brasil, ao Ministério da Fazenda, à Casa Civil da Presidência da República, à Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal, às Comissões de Fiscalização Financeira e Controle, e de Minas e Energia da Câmara dos Deputados e ao Senador da República licenciado Aloysio Nunes; e

9.7. encaminhar cópia do acórdão à Procuradoria-Geral da República para providências que entender cabíveis sobre a suposta inconstitucionalidade formal do artigo 106 da Lei 13.043, de 13/11/2014 (item 227).

10. Ata nº 16/2018 – Plenário.

11. Data da Sessão: 9/5/2018 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1042-16/18-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz (Relator), José Múcio Monteiro, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO AROLDO CEDRAZ

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral

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