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19 de Novembro de 2018
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - RELATÓRIO DE AUDITORIA (RA) : RA 02942720177 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
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Inteiro Teor

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.427/2017-7

GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC 029.427/2017-7

Natureza: Relatório de Auditoria.

Órgãos/Entidades: Agência Nacional de Vigilância Sanitária; Casa Civil da Presidência da República; Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística; Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (vinculador); Ministério da Fazenda (vinculador); Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão; Secretaria da Receita Federal do Brasil; Secretaria de Governo da Presidência da República; Secretaria -Geral da Presidência da República.

Representação legal: não há

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. AVALIAÇÃO DA PREPARAÇÃO DO GOVERNO BRASILEIRO PARA IMPLEMENTAR E MONITORAR OS OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL (ODS). COMPROMISSO ASSUMIDO PELO BRASIL JUNTO À ONU. IDENTIFICAÇÃO DE OPORTUNIDADES DE MELHORIA. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Trata-se de auditoria coordenada cujo objetivo foi avaliar a presença de estruturas de governança no Governo Federal para implementar a Agenda 2030 e a meta 2.4 dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) no Brasil e consolidar os resultados com os de outras onze Entidades Fiscalizadoras Superiores da América Latina e Caribe sobre o mesmo tema.

2. O trabalho dividiu-se em duas fases: A fase latino americana foi coordenada pelo TCU e contou com o apoio da Organização Latino Americana e do Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs) e da agência de cooperação alemã Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ). Os principais dados e análises dos países participantes, quando cabível, foram utilizados em comparação aos resultados nacionais. Um sumário executivo consolidará os resultados, com vistas a oferecer um panorama regional do nível de preparação dos governos da América Latina para implementação da Agenda 2030.

3. Transcrevo a seguir, com os ajustes de forma que julgo pertinentes, o relatório da fase nacional da auditoria:

“Introdução

1. Este relatório tem por objetivo apresentar os resultados da auditoria operacional sobre a preparação do Governo Federal brasileiro para implementar a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, bem como a preparação governamental relacionada à meta 2.4, que trata de sistemas sustentáveis de produção de alimentos. Especificamente em relação à referida meta, analisou-se de forma mais aprofundada a governança das desonerações tributárias concedidas a agrotóxicos no Brasil.

2. Esta auditoria é parte de um projeto mais amplo composto por diversas iniciativas, explicitadas no Apêndice A. Uma delas foi a realização de uma Auditoria Piloto , na qual se avaliou a preparação inicial do governo brasileiro para implementar os ODS no Brasil, com foco

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na meta 2.4 (TC 028.938/2016-0, Acórdão 1.968/2017-Plenário). A partir dos resultados daquele trabalho, procedeu-se a uma Auditoria Coordenada , da qual participaram mais de dez Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) latino-americanas, com o objetivo de aferir a preparação dos respectivos governos nacionais para a implementação da Agenda 2030 e da meta 2.4.

3. Essa auditoria coordenada dividiu-se em duas fases: nacional e latino-americana. A fase nacional corresponde à auditoria conduzida pelo TCU no Governo Federal brasileiro, cujos resultados são apresentados neste relatório. Por sua vez, a fase latino-americana foi coordenada pelo TCU e contou com o apoio da Organização Latino-Americana e do Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs) e da agência de cooperação alemã Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ). Os principais resultados dessa fase são apresentados no Apêndice C e, quando cabível, os dados e as análises são discutidos em comparação aos resultados nacionais. Está prevista a elaboração de um sumário executivo de consolidação dos resultados, com vistas a oferecer um panorama regional do nível de preparação dos governos da América Latina para implementação da Agenda 2030.

4. Vale destacar que a Agenda 2030 é uma declaração da Assembleia-Geral da Organização das Nações Unidas (ONU) aprovada em 2015 por todos os seus países-membros, inclusive o Brasil. Trata-se de um plano de ação internacional para o alcance dos dezessete Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), desdobrados em 169 metas e 232 indicadores, que abordam diversos temas fundamentais para o desenvolvimento humano (Resolução A/RES/70/1, de 2015).

5. Essa agenda propõe ações e mecanismos para o enfrentamento de desafios existentes e emergentes, tais como a desigualdade global, o aumento da exposição de populações vulneráveis a desastres naturais, a rápida urbanização, os novos padrões migratórios humanos, e o consumo excessivo de energia e de recursos naturais, que ameaçam intensificar os efeitos dos fenômenos naturais a níveis perigosos com impactos globais sistêmicos, como é o caso do aquecimento global. Os objetivos e as metas dessa agenda transversal requerem uma atuação baseada em uma abordagem integrada, a fim de direcionar o mundo para um caminho mais sustentável e resiliente.

6. A transversalidade dos objetivos e das metas da agenda exige dos governos nacionais o alinhamento das diversas políticas públicas estatais, a fim de promover o alcance dos resultados esperados, com sinergia. A agenda constitui, assim, uma oportunidade para que os governos nacionais avaliem sua própria atuação em relação ao desenvolvimento sustentável, considerando a necessidade de maior integração e coordenação dos atores envolvidos, de políticas públicas coerentes e de uma visão nacional de longo prazo.

7. O modelo de desenvolvimento sustentável proposto pela Agenda 2030 baseia-se nas três dimensões da sustentabilidade: a social , a econômica e a ambiental . Além dessas, soma-se uma quarta dimensão, a institucional , que propugna por instituições fortes que possam zelar pelo equilíbrio entre as outras três dimensões. Essa dimensão institucional refere-se à governança pública, que se relaciona ao direcionamento, ao monitoramento e à avaliação da gestão pública, com vistas a atender as necessidades dos cidadãos e demais partes interessadas.

8. Diante desse contexto, o Tribunal de Contas da União (TCU) se propôs a avaliar a preparação do Governo Federal para implementar os ODS, entendendo, por preparação do governo , a presença de estruturas de governança no centro de governo e nos órgãos setoriais, responsáveis pelas políticas públicas. Além disso, a presente auditoria adotou uma perspectiva integrada de governo, buscando avaliar mecanismos transversais e intersetoriais que são necessários para uma atuação governamental mais sistêmica e coordenada.

9. Neste trabalho, deve-se entender, por centro de governo, o arranjo institucional que auxilia a Presidência da República no processo de tomada de decisão estratégica, ao abordar a

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totalidade da ação governamental visando assegurar coerência e coesão às diversas iniciativas propostas pelo governo.

10. Desse modo, no nível de centro de governo, avaliaram-se os componentes de governança com foco na implementação da Agenda 2030 como um todo. No nível setorial, os componentes de governança foram avaliados sob a lente do recorte temático relativo aos sistemas sustentáveis de produção de alimentos, referidos no texto da meta 2.4 dos ODS, que tem a seguinte redação:

Até 2030, garantir sistemas sustentáveis de produção de alimentos e implementar práticas agrícolas resilientes, que aumentem a produtividade e a produção, que ajudem a manter os ecossistemas, que fortaleçam a capacidade de adaptação às mudanças climáticas, às condições meteorológicas extremas, secas, inundações e outros desastres, e que melhorem progressivamente a qualidade da terra e do solo. (ONU, 2015)

11. As principais políticas públicas brasileiras que dizem respeito a essa meta foram examinadas na Auditoria Piloto, referida anteriormente (TC 028.938/2016-0, Acórdão 1.968/2017Plenário). Naquele trabalho, identificaram-se fragmentações, sobreposições, duplicidades e lacunas na inter-relação dessas políticas, com destaque para as desonerações tributárias concedidas à importação, à produção e à comercialização de agrotóxicos, com impacto na intenção estatal de transição agrícola para sistemas mais sustentáveis de produção de alimentos.

12. Portanto, o objeto da presente auditoria também abrangeu as desonerações tributárias referentes às atividades de importação, produção e comercialização de agrotóxicos no Brasil, a fim de permitir um olhar mais pormenorizado sobre o assunto. A realização da auditoria com esse objeto também cumpre deliberação do Plenário do TCU no sentido de que as unidades da Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) realizem fiscalizações de políticas públicas baseadas em renúncias tributárias (TC 018.259/2013-8, Acórdão 1.205/2014-Plenário, item 9.6.2).

13. O escopo desta auditoria não abrangeu a avaliação da efetiva implementação dos ODS no Brasil, devido à fase inicial em que esse processo se encontra. Também não fez parte do escopo avaliar a efetividade das políticas públicas relacionadas à meta 2.4. Os detalhes relativos ao escopo e ao não escopo da análise da governança das desonerações tributárias concedidas a agrotóxicos são explicitados na Parte 2, em razão de suas peculiaridades.

14. A realização desta auditoria foi autorizada por despacho do Ministro Augusto Nardes de 17 de outubro de 2017 (TC 019.552/2017-3, peça 6).

15. Dentre os critérios de avaliação utilizados neste trabalho, destacam-se o Decreto 9.203, de 22/11/2017, que instituiu a Política de Governança na administração pública federal, e o Decreto 8.892, de 27/10/2016, que criou a Comissão Nacional para os ODS (CNODS). Além disso, foram utilizados também os critérios definidos pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no Referencial para Avaliação da Governança do Centro de Governo (TCU, 2016) e no Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas (TCU, 2014), bem como publicações do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

16. No tocante à metodologia utilizada, a equipe desenvolveu um modelo de auditoria em ODS baseado na perspectiva integrada de governo, avaliando-se a preparação para a implementação dos ODS em nível de centro de governo, órgãos setoriais e políticas públicas (TC 028.938/2016-0). Esse modelo privilegia uma visão horizontal da coordenação e da transversalidade entre políticas públicas. O modelo de auditoria encontra-se detalhado no Apêndice B.

17. Foram utilizadas as seguintes técnicas de auditoria, algumas das quais estão explicitadas em apêndice: Escala de Avaliação de Governança em ODS e Radar ODS (Apêndice C), Análise de

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Fragmentações, Sobreposições, Duplicidades e Lacunas (Apêndice D), questionário eletrônico (Apêndice E), além de ofícios de requisição e entrevistas.

18. Na realização dos trabalhos, foram observadas as Normas de Auditoria do TCU (NAT), aprovadas pela Portaria-TCU 280, de 8/12/2010, bem como o Manual de Auditoria Operacional do TCU, aprovado pela Portaria-Segecex 4, de 26/2/2010, não tendo sido imposta nenhuma restrição aos exames efetuados. Na fase de execução da auditoria, foram consultados especialistas por meio da realização de painel de referência, com o objetivo de colher subsídios técnicos para aprimoramento das análises.

19. A versão preliminar do relatório foi submetida à apreciação dos gestores, a fim de coletar comentários que pudessem contribuir com o aperfeiçoamento dos achados, das conclusões e das propostas de encaminhamento feitas pela equipe de auditoria. O texto final do relatório já inclui eventuais alterações sugeridas nesses comentários.

20. Para facilitar a sua compreensão, o relatório foi dividido em duas partes: Parte 1 – Centro de Governo; e Parte 2 – Meta 2.4. Em cada parte, apresentam-se a respectiva visão geral, com o contexto do objeto de auditoria, e os resultados da avaliação. Esses resultados foram organizados em quatro achados: Avanços na institucionalização dos ODS pelo Governo Federal, com algumas pendências (Achado 1); Falhas no sistema de governança necessário para a implementação dos ODS (Achado 2); Ausência de acompanhamento e de avaliação de desonerações tributárias relativas à importação, à produção e à comercialização de agrotóxicos (Achado 3) e Concessão de desonerações tributárias a agrotóxicos sem distinção nas alíquotas quanto ao nível de toxicidade à saúde humana e à periculosidade ambiental (Achado 4). Ao final, são apresentadas a análise dos comentários dos gestores, a conclusão do relatório e as propostas de encaminhamento.

Parte 1 – Centro de Governo

A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável

21. O Brasil aderiu à Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, em setembro de 2015, aprovada na Assembleia Geral da ONU. Conforme mencionado anteriormente, essa agenda traz um plano de ação internacional para o alcance de dezessete objetivos (Figura 1), desdobrados em 169 metas e 232 indicadores, que abordam diversos temas fundamentais para o desenvolvimento humano, em cinco perspectivas: pessoas, planeta, prosperidade, parceria e paz (Figura 2). A agenda também traz uma seção sobre meios de implementação e de parcerias globais, e um sistema de acompanhamento e avaliação.

Figura 1 – Os 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

Fonte: material enviado pelo PNUD Brasil ao TCU.

Figura 2 – Os 5 P’s da Sustentabilidade

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Fonte: Disponível em http://nospodemos-sc.org.br/os-5-ps-da-sustentabilidade/. Acessado em 20/3/2017.

22. A responsabilidade pela implementação da agenda é compartilhada . Segundo o texto da resolução aprovada na ONU, ‘a escala e a ambição da nova Agenda exige uma parceria global revitalizada para garantir a sua execução. (…) Ela facilitará um engajamento global intensivo em apoio à implementação de todos os Objetivos e metas, reunindo governos , setor privado , sociedade civil , o Sistema das Nações Unidas e outros atores e mobilizando todos os recursos disponíveis’ (ONU, 2015, grifos nossos).

23. Há que se mencionar que o conceito de desenvolvimento sustentável adotado pela Agenda 2030 abrange três dimensões: a econômica , a social e a ambiental , de forma integrada e indivisível. A essas dimensões, há também o aspecto institucional , segundo o qual as instituições nacionais devem ser fortes para que possam levar a cabo a implementação dessa Agenda no país, observando o equilíbrio entre as demais três dimensões. Esse aspecto é materializado sob a perspectiva da governança, conforme ilustra a Figura 3:

Figura 3 – Dimensões do desenvolvimento sustentável

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria.

24. Parte integral dessa agenda é o sistema de acompanhamento e avaliação estabelecido pela própria resolução da ONU que define os objetivos e metas. Conforme essa resolução, ‘as metas são definidas como ideais e globais , com cada governo definindo suas próprias metas nacionais , guiados pelo nível global de ambição, mas levando em conta as circunstâncias nacionais’ (ONU, 2015, grifos nossos).

25. A agenda estabelece ainda que ‘os objetivos e metas serão acompanhados e revistos utilizando um conjunto de indicadores globais . Estes serão complementados por indicadores nos níveis regionais e nacionais ’ (ONU, 2015, grifos nossos). Para atender à demanda de acompanhamento em nível global, o Grupo Interagências e de Peritos sobre os Indicadores dos

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Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (IAEG-SDGs) definiu em julho de 2017 o conjunto final de 232 indicadores globais , aprovado por meio da Resolução A/RES/71/313. Em nível global, os países deverão fornecer os dados e informações necessários para que os organismos internacionais possam calcular esses indicadores.

26. É importante frisar que a própria ONU reconhece que ainda estão indisponíveis os dados de referência para várias das metas e que, para parte desses indicadores, ainda não há sequer consenso quanto aos conceitos fundamentais ou quanto à metodologia de cálculo (IAEG -SDGs, 2017). Assim, um dos maiores desafios da agenda é justamente a produção de informações para acompanhamento, avaliação e comunicação dos avanços dos países em relação aos objetivos e metas.

27. Perfazendo o sistema de acompanhamento e avaliação, a agenda prevê ‘revisões regulares e inclusivas de progressos nos níveis subnacional, nacional, regional e global. (…) Os relatórios nacionais permitirão a avaliação dos progressos e identificarão os desafios nos níveis regional e global’ (ONU, 2015). O trecho alude aos Relatórios Nacionais Voluntários , documento a ser produzido por cada país conforme julguem conveniente, e cujo propósito é comunicar o progresso nacional em relação aos ODS.

28. Embora o escopo da Agenda 2030 seja amplo e abrangente, nota-se que os objetivos estabelecidos refletem aspirações já positivadas em diversas normas brasileiras, inclusive na Constituição Federal de 1988, representando poucas inovações. A principal novidade trazida pela agenda reside na abordagem proposta para enfrentamento dos desafios: ‘refletindo a abordagem integrada pela qual optamos, existem interconexões profundas e muitos elementos transversais ao longo dos novos Objetivos e metas’ (ONU, 2015, grifos nossos). Assim, os ODS, além da abordagem estratégica de longo prazo, podem ser caracterizados pela sua transversalidade, pela abordagem multistakeholder (multiatores) e pela inclusividade (não deixar ninguém para trás).

29. Portanto, a implementação dos ODS exigirá do governo um esforço de integração de suas ações para dar conta dos problemas complexos de que trata a agenda. Em outras palavras, precisará adotar uma perspectiva integrada de governo (whole-of-government approach). Essa perspectiva é um termo guarda-chuva para um conjunto de respostas ao problema da crescente fragmentação do setor público e uma aspiração de aprimorar a integração, a coordenação e as capacidades em prol do enfrentamento desses problemas complexos. Nesse sentido, a presente auditoria adotou uma perspectiva integrada de governo, buscando avaliar mecanismos transversais e intersetoriais que são necessários para uma atuação governamental mais sistêmica e coordenada.

30. Faz-se necessário mencionar o papel das Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) dentro desse contexto. A responsabilidade pela implementação dos ODS é compartilhada, e as EFS também podem trabalhar positivamente para a implementação bem-sucedida da Agenda 2030, devido à posição que elas ocupam sobre os sistemas nacionais, ao seu mandato sobre todas as áreas das despesas governamentais e à cooperação ativa nas organizações internacionais de âmbito global e regional. Essa relevância foi afirmada por importantes organismos internacionais, como a ONU e a Organização Internacional de Entidades de Fiscalização Superiores (Intosai).

31. A Assembleia-Geral das Nações Unidas, por meio de sua Resolução A/RES/66/209, de 2011, reconheceu o importante papel das EFS e da Intosai em promover a eficiência, accountability, efetividade e transparência da administração pública, além de propiciar o desenvolvimento nacional em direção a acordos internacionais, tais como os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), vigentes à época (2011). Do mesmo modo, a Resolução A/RES/69/228, de 2014, reforçou explicitamente o papel das EFS nesse processo:

A Assembleia-Geral (...)

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2. Reconhece ainda o importante papel das entidades fiscalizadoras superiores na promoção da eficiência, accountability, efetividade e transparência da administração pública, contribuindo para o alcance dos objetivos e das prioridades de desenvolvimento nacional, bem como as metas de desenvolvimento acordadas internacionalmente;

(...)

6. Reconhece o papel das entidades fiscalizadoras superiores na promoção da responsabilização dos governos para a utilização de recursos e desempenho voltados ao alcance de objetivos de desenvolvimento; 7. Registra o interesse da Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores na agenda de desenvolvimento pós2015; 8. Encoraja os Estados-membros a darem a devida consideração à independência e à criação de capacidade das entidades fiscalizadoras superiores de acordo com suas estruturas institucionais nacionais, bem como à melhoria dos sistemas de contabilidade pública em conformidade com os planos nacionais de desenvolvimento no contexto da agenda de desenvolvimento pós-2015; (...).

(ONU, 2014, tradução livre)

32. Em virtude disso, o TCU já vem desenvolvendo desde 2016 uma série de iniciativas no sentido de acompanhar a implementação dos ODS no Brasil (Apêndice A). Foi realizada entre maio de 2016 e março de 2017 uma Auditoria Piloto (TC 028.938/2016-0) na preparação do Governo Federal para implementar a agenda. O Acórdão 1.968/2017-Plenário, relativo àquele trabalho, trouxe os seguintes resultados para o nível de centro de governo :

Quanto ao processo de institucionalização dos ODS, concluiu-se que havia falhas na forma como esse processo vinha sendo conduzido. A Comissão Nacional para os ODS ainda não havia entrado em funcionamento, o que impedia o início de outros processos relevantes, como a internalização das metas dos ODS e a definição dos indicadores para o seu acompanhamento no âmbito nacional;

Quanto ao mecanismo de estratégia , identificou-se a inexistência de um planejamento nacional de longo prazo, o que poderia dificultar a internalização dos ODS, além de prejudicar a definição de prioridades nacionais e trazer riscos de descontinuidade e desalinhamento da atuação governamental; e

Quanto ao mecanismo de supervisão , constatou-se a inexistência de monitoramento e avaliação integrados das ações governamentais, com potenciais impactos negativos na transparência e na retroalimentação da tomada de decisões no âmbito do Governo Federal.

33. Após a referida Auditoria Piloto, iniciou-se a Auditoria Coordenada, cuja fase internacional teve por objetivo avaliar a preparação dos governos nacionais da América Latina e do Caribe para implementar os ODS. Com relação aos resultados alcançados na Auditoria Coordenada, identificaram-se problemas comuns a distintos países latino-americanos, tais como: Fragilidades nos processos de institucionalização e internalização da Agenda 2030; Ausência de instrumentos de planejamento nacional a longo prazo ; Inexistência de mecanismos de gestão de riscos de forma integrada para a implementação da Agenda 2030; e Fragilidades nos processos de monitoramento e avaliação dos ODS nos países e seus efeitos nos Relatórios Nacionais Voluntários .

34. Por fim, os resultados dos trabalhos das entidades participantes na Auditoria Coordenada foram consolidados conforme os critérios da Escala de Avaliação de Governança em ODS e representados no Radar ODS, segundo detalhado no Apêndice C. A visualização gráfica dos

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resultados para cada componente de governança analisado no nível de centro de governo é apresentada na figura a seguir:

Figura 4 – Radar ODS da América Latina – Centro de Governo

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria.

35. Os onze componentes apresentados na Figura 4 foram avaliados numa escala de 0 a 3, conforme o grau de sua implementação em cada país: inexistente (0), em formação (1), em desenvolvimento (2) ou otimizado (3). As pontuações apresentadas no radar decorrem da média das pontuações obtidas pelos países em cada componente referente à implementação da Agenda 2030 como um todo, detalhadas no Apêndice C.

36. Segundo o radar, observa-se que os componentes que estão mais desenvolvidos na América Latina são: elaboração do relatório nacional voluntário (2,6); envolvimento do governo na agenda (2,2); planejamento nacional de médio prazo (2,1); e articulação política (2,2). As análises evidenciaram que as áreas que estão deficientes na região são: planejamento nacional de longo prazo (1,5); prevenção e gestão de riscos (1,3); monitoramento e avaliação integrados (1,3).

37. As avaliações da governança do centro de governo no caso do Brasil são apresentadas no Radar ODS, na Figura 5:

Figura 5 – Radar ODS do Brasil – Centro de Governo

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria.

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38. Na avaliação da governança do centro de governo, o caso brasileiro é demonstrativo da realidade latino-americana, não destoando em nenhum aspecto em relação às médias apresentadas no radar anterior (Figura 4). As principais oportunidades de melhoria no Brasil dizem respeito ao plano de longo prazo, à prevenção e gestão de riscos, ao monitoramento e à avaliação de políticas públicas, aos indicadores nacionais e à sensibilização para a Agenda 2030.

39. No capítulo a seguir, apresentam-se os resultados da fase nacional da auditoria, no que diz respeito aos componentes de governança do centro de governo para implementação da agenda.

Resultados da auditoria – Centro de Governo

Achado 1: Avanços na institucionalização dos ODS pelo Governo Federal, com algumas pendências

40. Em relação à institucionalização dos ODS, observou-se que o Governo Federal demonstrou diversos avanços, especialmente em relação à definição de liderança e ao estabelecimento de instâncias de coordenação e articulação política (Comissão Nacional para os ODS), mapeamento de políticas públicas em relação aos ODS, planejamento de atividades, mobilização de stakeholders e ações de sensibilização e comunicação da Agenda 2030. Embora algumas etapas ainda se encontrem pendentes de implementação (tais como a nacionalização da agenda e a elaboração de um plano de comunicação para os ODS), a maioria delas encontra-se programada conforme o Plano de Ação da Comissão Nacional para os ODS 2017-2019. Foram também observadas algumas lacunas, a exemplo da ausência de uma estratégia de longo prazo para a comissão e a falta de definição de um processo de elaboração dos Relatórios Nacionais Voluntários brasileiros. As etapas pendentes e as lacunas constituirão pontos para a proposição de recomendações.

41. Cabe ressaltar que, em relação ao processo de institucionalização dos ODS, o Brasil se encontra em situação semelhante à dos demais países participantes da Auditoria Coordenada. Os resultados latino-americanos demonstram que os países implementaram distintas estratégias para institucionalizar a agenda em cada contexto nacional, demonstrando alguns avanços. Contudo, a maioria dos países ainda não concluiu a etapa de nacionalização das metas e indicadores dos ODS, demonstrando que, de forma geral, há espaço para melhoria nesse processo em nível regional.

42. A seguir, são apresentados os principais avanços constatados nesta auditoria, bem como as pendências e lacunas identificadas.

1.1 Comissão Nacional para os ODS e Plano de Ação

43. A Comissão Nacional para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (CNODS), criada pelo Decreto 8.892/2016 e instalada pela Portaria Segov 38, de 24/5/2017, encontra-se em funcionamento e publicou um plano de ação para o período de 2017 a 2019. Entretanto, não há uma estratégia de longo prazo para a comissão para o período até 2030, o que pode representar um risco à continuidade de suas atividades.

44. Os documentos enviados pela Secretaria de Governo da Presidência da República (Segov), que exerce o papel de Secretaria-Executiva da CNODS, evidenciam que a comissão realizou reuniões ordinárias e extraordinárias, discutindo diversos assuntos que podem ser considerados avanços na preparação governamental para a implementação dos ODS. Um desses pontos foi a aprovação do Regimento Interno, que estrutura a comissão e detalha a operacionalização de seus principais processos.

45. A criação da comissão atende, ao mesmo tempo, à necessidade de definição de liderança no processo de institucionalização da Agenda 2030 e aos componentes de governança relativos à coordenação e à articulação política (externa ao Poder Executivo Federal), em termos de

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preparação . Isso pode ser comprovado pela composição da CNODS, que observa a participação de atores dos demais níveis federativos, bem como da sociedade civil e do setor privado.

46. Outro ponto importante foi a aprovação do Plano de Ação 2017-2019 (peça 170). Esse plano trata de diversas atividades necessárias à preparação para a implementação dos ODS no Brasil, tais como disseminação, internalização e territorialização da Agenda 2030, acompanhamento e monitoramento da agenda, e também atividades de gestão e governança da própria comissão. Salvo algumas lacunas, esse plano de ação cobre um espectro bastante amplo de atividades de preparação, representando um passo importante na institucionalização dos ODS no Brasil.

47. Não obstante isso, verificaram-se duas lacunas na atuação da comissão.

48. A primeira diz respeito à inexistência das câmaras temáticas previstas no Decreto 8.892/2016, que podem ser arenas relevantes de coordenação dos atores interessados nos temas referentes às metas dos ODS. O plano de ação da CNODS vigente prevê a criação de quatro câmaras temáticas até julho de 2019. Em março de 2018, foi lançado um comitê de instalação da Câmara Temática Parcerias e Meios de Implementação, que poderá ser a primeira câmara a ser criada.

49. A segunda lacuna refere-se à ausência de uma estratégia formalizada de atuação da comissão no longo prazo, considerado o prazo de vigência da agenda. O Decreto 8.892/2016 determinou que a CNODS somente será extinta após a conclusão dos trabalhos previstos na Agenda 2030 (art. 13). O plano de ação da comissão traz também a visão da comissão para 2030 (‘Ser indutora da implementação dos ODS, por meio de um processo colaborativo e participativo, para o alcance de todos os objetivos e metas da Agenda 2030 Brasil’), além de prever atividades para a seleção de nova composição desse colegiado para o próximo biênio (2019-2021).

50. Entretanto, verificou-se que não estão estabelecidos os objetivos de longo prazo da comissão. Não há também um detalhamento em nível tático da atuação da CNODS que traduza os objetivos em marcos intermediários ao longo da vigência da agenda e que possa orientar a elaboração dos futuros planos de ação (nível operacional). Além disso, não há no Decreto 8.892/2016, no Regimento Interno da CNODS ou no Plano de Ação 2017-2019 a previsão de um novo plano de ação após o vigente. Em outras palavras, não se estabeleceu como será a sistemática de renovação de planos de ação após o vigente.

51. Assim, vislumbrou-se um risco à continuidade das atividades da CNODS, uma fragilidade que pode se tornar crítica em um cenário de sucessão de governos com potenciais alterações nos comandos dos órgãos de centro de governo. Esse risco pode prejudicar também o planejamento, o acompanhamento e a correção de rumos das ações de implementação dos ODS, considerando um horizonte de longo prazo.

52. Uma medida que pode mitigar esse risco é a elaboração e a formalização de uma estratégia de longo prazo para a comissão, o que constitui proposta de recomendação ao final deste relatório. Não se trata de especificar as atividades no longo prazo com o mesmo grau de detalhamento apresentado no plano 2017-2019, mas sim de estabelecer objetivos de longo prazo e marcos intermediários, bem como uma sistemática de renovação de planos de ação, inclusive para orientar os trabalhos da comissão em suas próximas composições.

53. Espera-se que, com a formalização de uma estratégia de longo prazo, a CNODS possa mitigar o risco de descontinuidade das suas ações no sentido da implementação da Agenda 2030 no país. Espera-se, também, que essa estratégia traga maior clareza aos objetivos de longo prazo da comissão e à programação tática para alcançá-los, além de fornecer subsídios à elaboração de seus futuros planos de ação.

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1.2 Vinculação de políticas públicas à Agenda 2030

54. O Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP), em conjunto com a Segov, avançou na vinculação entre as políticas públicas federais e as metas ODS, utilizando como base o Plano Plurianual (PPA) 2016-2019. Dessa forma, o Governo Federal possui um mapeamento dos ministérios e órgãos que atuam no alcance de cada meta, bem como os recursos e esforços no âmbito federal referentes a cada meta. É possível também identificar as metas dos ODS que já são alcançadas por ações governamentais e as lacunas existentes, além de potenciais sinergias ou conflitos entre políticas relacionadas a uma mesma meta.

55. Em 2016, o MP e a Segov iniciaram um processo com o objetivo de identificar a correspondência dos atributos do PPA com as metas e os objetivos da Agenda 2030. Segundo o MP, esse processo envolveu 29 ministérios e secretarias nacionais (peça 97).

56. O trabalho realizado permitiu a construção de dezessete Agendas ODS no Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento do Governo Federal (Siop), que são agendas temáticas transversais que reúnem os atributos do PPA relacionados a cada meta dos ODS. Essa forma de visualizar os atributos do PPA permite compreender como os objetivos constantes desse plano se vinculam a cada um dos ODS. Permite também estimar, por meio das ações orçamentárias associadas aos objetivos do PPA, o montante de recursos orçamentários destinados a cada ODS.

57. A vinculação entre a Agenda 2030 e o planejamento e o orçamento federais pode ser considerada um avanço na institucionalização dos ODS no Brasil, mas ainda há oportunidades de melhoria nesse processo, que decorrem, na maior parte, da insuficiência do próprio PPA para o monitoramento e a avaliação da atuação governamental, por se tratar de um instrumento exclusivamente federal e orientado ao médio prazo (quatro anos). A análise desse instrumento será realizada de forma mais detalhada no achado 2, que trata das estruturas de governança do Governo Federal necessárias para a implementação dos ODS, de maneira que não verifica a necessidade de proposição de encaminhamentos para a questão do mapeamento das políticas brasileiras em relação ao PPA.

1.3 Mobilização de stakeholders

58. A Comissão Nacional para os ODS vem implementando iniciativas para mobilizar stakeholders na implementação da Agenda 2030, entre os quais os ministérios do Poder Executivo Federal, os governos subnacionais (níveis estadual e municipal) e atores de fora do setor público, tais como a sociedade civil, a academia e o setor privado. Assim, verificou-se que o Governo Federal avançou na apropriação da Agenda 2030 pelos atores corresponsáveis pela implementação dos ODS, fomentando processos participativos de decisão para questões relacionadas à agenda.

59. O Governo Federal, por meio da CNODS, definiu algumas estratégias para mobilizar stakeholders na implementação da Agenda 2030. De forma geral, o plano de ação prevê, para abril de 2018, a elaboração do Plano de Mobilização, com execução prevista até julho de 2019. Esse plano deverá trazer detalhes sobre ações específicas para a mobilização de lideranças, entes nacionais e subnacionais e organizações engajadas na Agenda 2030.

60. Em relação à mobilização do Poder Executivo Federal, a equipe de auditoria aplicou em outubro de 2017 um questionário eletrônico aos 22 ministérios existentes à época, além da Casa Civil, da Secretaria-Geral da Presidência da República e do Banco Central do Brasil, com o intuito de avaliar participação dessas instituições na preparação para a implementação da Agenda 2030.

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As perguntas do questionário e os respectivos resultados são apresentados, de forma detalhada, no Apêndice E.

61. No questionário, 24 de 25 dos respondentes (96%) informaram ter sido contatados pela Segov, na qualidade de Secretaria-Executiva da CNODS, a respeito da implementação da Agenda 2030. Ao serem questionados se a Segov tem adotado ações para envolver os ministérios no processo de implementação dos ODS, 22 deles responderam que sim (88%). Da análise dos comentários abertos, verificou-se que essas ações correspondem, na maior parte, a iniciativas de sensibilização e ao mapeamento dos ODS no PPA, tema tratado anteriormente (tópico 1.2).

62. Ainda no nível federal, é importante registrar que os Poderes Legislativo e Judiciário não integram a CNODS, embora a implementação da agenda seja uma responsabilidade compartilhada de toda a administração pública. A esse respeito, o Relatório Nacional Voluntário brasileiro de 2017 menciona uma iniciativa do Congresso Nacional, a Frente Parlamentar Mista de Apoio aos ODS da ONU (peça 171). Porém, não há menção de ações no âmbito do Judiciário, embora o ODS 16 diga respeito ao acesso à justiça, à promoção do Estado de Direito e à proteção das liberdades fundamentais. Nesse ponto, identificou-se uma boa prática na fase latino-americana da Auditoria Coordenada. A EFS do Paraguai registrou que, por meio da Declaração Conjunta Inter Poderes da República do Paraguai, os três poderes reafirmaram seu compromisso com os ODS.

63. Em relação à mobilização dos níveis subnacionais do Poder Público, o Plano de Ação 2017-2019 da CNODS detalha algumas estratégias importantes: estímulo à criação de comissões estaduais e municipais (comissões subnacionais para ODS); elaboração de guia de implementação dos ODS nos níveis estadual e municipal; e premiação e disseminação de boas práticas.

64. Visto que a Agenda 2030 envolve diversas políticas públicas e que o Brasil é uma federação, é fundamental envolver os estados e os municípios na implementação dos ODS, o que pode ser facilitado pela criação de comissões subnacionais para os ODS. Nesse sentido, a CNODS elaborou uma minuta de decreto que pode ser utilizada pelos entes subnacionais para a criação de suas próprias comissões, e previu o apoio à estruturação de uma comissão subnacional piloto no início de 2018 (produtos E4.1.1 e E4.1.2 do plano de ação, peça 170).

65. O plano de ação também prevê a elaboração, até julho de 2019, de guias para a implementação dos ODS nos estados e municípios. A responsabilidade pela elaboração desses documentos foi atribuída à Confederação Nacional de Municípios (CNM) e à Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente (Abema), representantes dos níveis municipal e estadual na CNODS, respectivamente. Verifica-se que essa etapa já foi cumprida quanto ao nível municipal, com a divulgação do ‘Guia para Localização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável nos Municípios Brasileiros – o que os municípios precisam saber’. Já no nível estadual, as mobilizações registradas ainda são pontuais, conforme resposta da Segov aos questionamentos do TCU (peça 105, item ‘j’).

66. Por fim, em relação aos mecanismos para premiação e disseminação de boas práticas, foi instituído o Prêmio ODS por meio do Decreto 9.295, de 28/2/2018, que possui como finalidade incentivar, valorizar e dar visibilidade a práticas desenvolvidas pelos governos estaduais, distrital e municipais e pela sociedade civil que contribuam para o alcance das metas da Agenda 2030. A primeira edição dessa premiação está prevista para ser realizada até junho de 2019, segundo o plano de ação da CNODS. Além disso, está programada para junho de 2018 a apresentação de proposta para uma plataforma virtual de sistematização e divulgação de boas práticas (peças 105 e 170).

67. Em relação à sociedade civil, à academia e ao setor privado, o Relatório Nacional Voluntário brasileiro de 2017 registra engajamento desses atores na implementação da agenda. As principais iniciativas que o relatório menciona são redes de articulação e networking, promoção

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de fóruns de discussão, ações de difusão e engajamento social, além de atuação em algumas pautas específicas. Em geral, essas ações são de iniciativa dos próprios setores, e não do Poder Público. Entretanto, cabe lembrar que a representação desses atores na CNODS já é uma forma de mobilização dos setores para a implementação da agenda. Resta conhecer como esses atores serão contemplados no Plano de Mobilização previsto para abril de 2018.

68. O Brasil se destaca no contexto latino-americano em relação ao engajamento de stakeholders na agenda, tanto dentro do Governo Federal quanto com atores externos. O componente C2 – envolvimento do Governo na Agenda 2030 da Escala de Avaliação de Governança em ODS alcançou no âmbito brasileiro o grau 3, ‘otimizado’, enquanto a maioria dos países participantes da auditoria registrou grau 2, ‘em desenvolvimento’, tendo aplicado o mesmo questionário eletrônico aos seus órgãos e entidades setoriais. Em relação aos atores externos ao Executivo Federal, o componente C6 – articulação política foi avaliado também no grau 3, ‘otimizado’, enquanto a maioria dos países registrou grau 2, ‘em desenvolvimento’. O Brasil alcançou o grau otimizado em virtude da composição da comissão nacional, em que estão representados os níveis estadual e municipal de governo, bem como a sociedade civil, a academia e o setor privado.

69. Assim, conclui-se que o governo avançou em relação às ações para mobilização de stakeholders internos e externos ao Poder Executivo Federal. Algumas etapas ainda se encontram em implementação, mas têm prazos, produtos e responsáveis definidos. Dessa forma, não se vislumbra neste momento a necessidade de proposição de encaminhamentos em relação a este tema.

1.4 Metas e indicadores ODS nacionais

70. Os processos de adaptação das metas ODS ao contexto nacional (nacionalização das metas) e de definição de indicadores nacionais constam do Plano de Ação 2017-2019 da CNODS, mas falta clareza em relação a como esses dois processos serão conduzidos, em especial no tocante a mecanismos de interação entre eles e a quem caberá definir o conjunto de metas e indicadores nacionais ao final do processo. Isso pode gerar morosidade nesses processos, prejudicando também o acompanhamento, a avaliação e a transparência dos resultados brasileiros na Agenda 2030.

71. Na Agenda 2030, os dezessete objetivos desdobram-se em 169 metas globais e estas, em 232 indicadores globais. Os indicadores globais foram definidos em função das metas globais ; da mesma forma, os indicadores nacionais deverão refletir as metas nacionais . A nacionalização das metas e a definição dos indicadores nacionais são tarefas complexas, que envolvem diversos debates sobre conceitos (por exemplo, o que é pobreza, o que é analfabetismo e o que são sistemas sustentáveis de produção de alimentos), metodologia de coleta de dados e de cálculo dos indicadores, disponibilidade da informação na administração pública e fora dela, confiabilidade dos dados que serão produzidos, dentre outas coisas. Portanto, esses dois processos devem ser conduzidos em sintonia.

72. Todavia, o Plano de Ação 2017-2019 não deixa claro como esses processos interagirão entre si. O plano (peça 170) traz uma lista das atividades necessárias para a consecução do resultado E3.1 (‘adequação de metas e indicadores globais à realidade brasileira’), conforme se apresenta na Tabela 1:

Tabela 1 – Produtos previstos para o resultado E3.1 do Plano de Ação 2017-2019

Produto Descrição Prazo Responsáveis

E3.1.1 Indicadores globais ‘TIER I’ calculados e disponibilizados na 3/2018 IBGE

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plataforma digital dos indicadores ODS.

E3.1.2 Diagnóstico (Relatório linha de base) estabelecido e

7/2018 Ipea e MP divulgado.

E3.1.3 Proposta de adequação das metas à realidade brasileira

7/2018 Ipea e MP divulgada.

E3.1.4 Formação de uma rede de conhecimento para estimativa dos

7/2019 IBGE

indicadores globais ‘TIER II’ e ‘TIER III’.

E3.1.5 Quadro de Indicadores Nacionais definidos. 7/2019 IBGE

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria com base no plano de ação (peça 170).

73. A divulgação da proposta de adequação das metas à realidade brasileira (produto E3.1.3) está sob a responsabilidade do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e do Ministério do Planejamento (MP), com previsão de entrega em julho de 2018. Por sua vez, o quadro de indicadores nacionais (produto E3.1.5), sob a responsabilidade do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), está previsto para julho de 2019.

74. Na oportunidade de comentários à versão preliminar do relatório de auditoria, o Ipea trouxe atualizações em relação à condução do processo de adaptação das metas dos ODS à realidade brasileira (peça 173). Informou que, nos meses de outubro, novembro e dezembro de 2017, criou-se um comitê de coordenação para os ODS no instituto, identificaram-se pontos focais para cada ODS e realizaram-se oficinas internas. Os dados coletados permitiram a elaboração de fichas técnicas sobre as metas, que subsidiarão uma oficina governamental a ser realizada em 1213 de abril de 2018. O Ipea sinalizou, ainda, que serão criados grupos de trabalho interministeriais para discutirem a proposta final de adequação de metas que será encaminhada à CNODS até junho de 2018.

75. Em relação à definição dos indicadores nacionais, o IBGE informou que foram criados dezessete grupos de trabalho temáticos com a finalidade de elaborar planos de ação para cada ODS. Esses grupos, que são coordenados pelo IBGE e contam com a participação de produtores de dados, deverão passar a incluir representantes da sociedade civil a partir de 2018 para a definição dos indicadores nacionais (peça 172, item ‘a’). Nos comentários ao relatório preliminar, o IBGE acrescentou que esses grupos reunir-se-ão em sessões temáticas para dar continuidade à definição dos indicadores, suas metodologias e as bases de dados correspondentes, durante o III Encontro de Produtores de Informação Visando à Agenda 2030, a realizar-se entre 24 e 26 de abril de 2018 (peça 181).

76. Um ponto positivo é que o Ipea e o IBGE estão vinculados ao mesmo ministério (MP), o que favorece a interação recíproca. No entanto, verificou-se que o plano de ação da comissão e as respostas aos ofícios de requisição não trazem maior detalhamento sobre como os dois processos se harmonizarão e sobre a atribuição de poder decisório de definição das metas e dos indicadores nacionais. No plano, consta que o IBGE atuará na ‘construção de subsídios para a discussão acerca da definição e monitoramento dos indicadores nacionais’ e que o Ipea ‘será responsável pelo apoio na construção de subsídios para definição e monitoramento dos indicadores nacionais’ (peça 170). No entanto, não está claro se os indicadores serão decididos por esses institutos, pelos grupos de trabalho, pelo Ministério do Planejamento, pela CNODS ou por algum outro ator.

77. Dada a complexidade da tarefa, é indispensável a atribuição do poder decisório a algum ator, sob o risco de morosidade na conclusão do processo, o que pode prejudicar o acompanhamento, a avaliação e a transparência dos resultados da implementação da Agenda 2030 no país.

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78. Portanto, conclui-se que não há clareza sobre como os processos de nacionalização das metas ODS e de definição dos indicadores nacionais interagirão entre si e sobre a atribuição por tomar a decisão final sobre o conjunto de metas e de indicadores nacionais. Assim, propõe-se que a CNODS detalhe esses processos, a fim de esclarecer esses dois pontos.

79. Espera-se que a adoção dessa medida contribua para que o governo brasileiro possa trabalhar de forma sinérgica e eficiente na nacionalização das metas dos ODS e na definição dos indicadores nacionais de forma tempestiva, a fim de permitir o acompanhamento e a avaliação do progresso brasileiro na Agenda 2030 e sua devida transparência.

1.5 Sensibilização à Agenda 2030 e comunicação de seus resultados

80. No que diz respeito à estratégia de comunicação da Agenda 2030, verificou-se que as ações existentes para a sensibilização à Agenda caracterizam-se como ações pontuais, enquanto as ações para comunicação de resultados da atuação governamental em relação aos ODS ainda se encontram em implementação. Vislumbrou-se o risco de fragmentações, sobreposições e duplicidades, associadas a ineficiências, caso não haja uma adequada coordenação entre essas ações. Não obstante isso, constatou-se que o Plano de Ação 2017-2019 prevê a elaboração de um plano de comunicação para a Agenda 2030, o que pode mitigar esse risco.

81. A Segov menciona algumas dessas ações e cita o Dialoga Brasil e o Portal Participa.BR, plataformas que permitem a participação social na construção de políticas públicas federais, mas que não tratam diretamente da Agenda 2030 (peça 105, item ‘j’). Cita também a Plataforma Agenda 2030, cuja realização é atribuída conjuntamente ao Ipea e ao Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). E menciona, ainda, outras plataformas mantidas por organizações da sociedade civil. Além disso, o Governo Federal conta com o Portal ODS Brasil, ligado ao site da Segov, que reúne diversas informações sobre a Agenda 2030, notadamente sobre a atuação da comissão nacional. Além disso, também se identificaram ações do IBGE para sensibilização aos ODS em seu canal de YouTube. Contudo, as respostas aos ofícios vindos dos diferentes atores, em conjunto com a análise do plano de ação, permitem identificar algumas 82.

82. As ações de sensibilização à Agenda 2030 existentes constituem iniciativas individuais dos órgãos e das entidades que as implementaram. Conquanto as iniciativas mencionadas sejam todas positivas – e é salutar que surjam iniciativas como essas em distintas instituições públicas –, vislumbram-se riscos de fragmentação, sobreposições e duplicidades entre essas ações, com potencial ineficiência, caso não haja mecanismos de coordenação entre elas.

83. No que diz respeito à comunicação de resultados, o IBGE informou estar trabalhando no aprimoramento de sua plataforma digital para incluir componentes relacionados à Agenda 2030, entre os quais um ambiente colaborativo para produção de indicadores dos ODS, divulgação de seus resultados e compartilhamento de informações tais como notícias e agendas de trabalho (peça 172, item ‘b’). Esta informação foi corroborada na resposta da Segov (peça 105, item ‘h’). Em relação a este ponto, portanto, não se mostra necessário propor recomendações.

84. Por fim, embora se possa evidenciar que as ações de sensibilização e comunicação de resultados para a Agenda 2030 ainda não estejam implementadas, o Plano de Ação 2017-2019 prevê a elaboração do Plano de Comunicação para os ODS até abril de 2018, com execução prevista para julho de 2019. Assim, vislumbra-se que esse futuro plano de comunicação se configura como uma oportunidade para estabelecer mecanismos de coordenação para as diversas iniciativas de sensibilização à Agenda 2030 já existentes, ponto que será objeto de proposta de encaminhamento.

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85. Espera-se que a inclusão de mecanismos de coordenação no Plano de Comunicação para os ODS possa mitigar o risco de ineficiências nessas ações, decorrentes de possíveis fragmentações, sobreposições e duplicidades.

1.6 Relatório Nacional Voluntário (RNV)

86. O Brasil já divulgou seu primeiro Relatório Nacional Voluntário (RNV) para os ODS em 2017, e o Plano de Ação 2017-2019 da CNODS prevê a elaboração de um novo relatório para março de 2019 (produto E5.4.2). Contudo, o processo de elaboração desse instrumento ainda não está definido.

87. O Secretário-Geral da ONU submeteu um relatório contendo um conjunto de orientações para a elaboração de relatórios nacionais voluntários (Documento A/70/684, de 15 de janeiro de 2016). O documento define princípios e propõe uma estrutura básica para a elaboração dos relatórios, ressalvando que essa estrutura é flexível e indicativa.

88. O Brasil publicou seu primeiro Relatório Nacional Voluntário no Fórum Político de Alto Nível (HLPF) de julho de 2017. A elaboração do instrumento foi coordenada pela Casa Civil, pela Segov e pelo Ministério das Relações Exteriores (MRE), e contou com a participação de diversos órgãos setoriais (peça 174, itens ‘n’ e ‘o’).

89. A análise do primeiro relatório brasileiro permite compreender que o instrumento esteve orientado às ações de preparação para a implementação da agenda. Primeiramente, o documento traz informações de contextualização sobre a Agenda 2030, além de alguns dados gerais sobre o país. Em seguida, traz seções relacionadas a ações de preparação que o país vem adotando para implementar os ODS. Essas ações incluem algumas das mencionadas neste relatório, tais como o mapeamento do PPA conforme os ODS e a definição de indicadores nacionais em progresso, além de incluir ações externas ao Poder Executivo Federal, como aquelas do Poder Legislativo, dos governos subnacionais, da sociedade civil e até mesmo do TCU. Após isso, o documento trata da posição do Brasil em relação a alguns ODS específicos (1, 2, 3, 5, 9, 14 e 17, aos quais foi dada ênfase no HLPF 2017). Por fim, o relatório encerra expondo conclusões, desafios e próximos passos.

90. Embora o Brasil, até a data de elaboração deste relatório, ainda não tenha oficializado à ONU a intenção de elaborar novo RNV (https://sustainabledevelopment.un.org/vnrs/), o Plano de Ação 2017-2019 informa que a CNODS pretende concluir o próximo relatório até março de 2019, e dá a entender que é bienal a periodicidade pretendida de elaboração desse instrumento.

91. As informações disponíveis permitem compreender que o processo de elaboração deste instrumento é complexo e demanda tempo. A própria ONU, em seu documento Handbook for preparation of Voluntary National Reviews (UNDESA, 2018), aconselha ‘estabelecer um processo e uma linha do tempo para a integração de comentários de dentro do governo e demais stakeholders’ (tradução livre, grifo nosso). Em verdade, nesse documento sugere-se que o país desenhe um plano de trabalho para elaboração do RNV.

92. Entretanto, ao serem questionadas sobre o processo de elaboração desse relatório, a Casa Civil e a Segov informaram em suas respostas que ainda não está definido o processo para elaboração do próximo RNV brasileiro (peça 174, item ‘q’; peça 105 itens ‘k’ e ‘l’).

93. A necessidade de estruturação desse processo não é mero formalismo. No referido Handbook, a Undesa expressa que os RNVs têm por objetivo monitorar o progresso na implementação dos ODS em todos os países, fornecendo insumos para que os países possam planejar melhor suas políticas, estruturas e processos, e revisar seus objetivos nacionais de

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desenvolvimento, de forma a alcançá-los efetivamente. E acrescenta que o processo de elaboração do RNV não deve ser visto de forma separada da implementação dos ODS.

94. A fase latino-americana da Auditoria Coordenada trouxe elementos que corroboram a importância da estruturação desse processo. Muito embora a maioria dos países tenha registrado grau 3 (‘otimizado’) no componente C11 – Relatórios Nacionais Voluntários da Escala de Avaliação de Governança em ODS, questiona-se a qualidade da informação contida nesses relatórios. O Centro de Pensamento Estratégico Internacional (CEPEI) analisou, em 2017, onze RNVs latino-americanos e constatou algumas falhas recorrentes, das quais se destacam as seguintes: (i) esses relatórios caracterizarem-se como um acúmulo de dados estatísticos, sem análise baseada nessas informações; e (ii) os relatórios apresentam-se como um ‘fim de ciclo’, quando deveriam ser uma parte do ciclo de revisão (CEPEI, 2017). Reforça essa conclusão a avaliação do componente C8 – estratégia de monitoramento e avaliação nacional , que atingiu grau médio 1,3 na América Latina, refletindo uma situação em que a própria produção de informações a nível nacional demonstra-se insatisfatória para fornecer subsídios à elaboração dos RNVs (situação que será tratada no achado 2 deste relatório).

95. Assim, em virtude do desafio proposto pelos ODS de coordenação e integração da atuação governamental e dos demais setores, vislumbra-se que a Agenda 2030 é uma oportunidade para fomentar o monitoramento e a avaliação de políticas públicas de forma integrada e transversal, com vistas a que se possa conhecer melhor o resultado do conjunto das políticas públicas relacionadas a um mesmo objetivo, e não apenas individualmente.

96. Caso não seja detalhado o processo de elaboração dos futuros Relatórios Nacionais Voluntários do Brasil, há o risco de que o processo seja realizado de forma improvisada, com prejuízos à qualidade da informação. Além disso, se não estiverem identificados os fluxos de informação que servirão de subsídio à elaboração do RNV (incluindo produtores de informação do Governo Federal, de outros níveis federativos e atores não governamentais), há o risco de as avaliações trazidas no relatório não considerarem os princípios da transversalidade (interação entre distintas políticas públicas relacionadas a um mesmo objetivo), do processo participativo (as avaliações devem considerar os pontos de vista de distintos atores) e da inclusividade (não deixar ninguém para trás), entre outros, enunciados no parágrafo 74 do documento da Agenda 2030 (Resolução A/RES/70/1, de 21 de outubro de 2015).

97. Sendo assim, o estabelecimento de um processo de elaboração do Relatório Nacional Voluntário, definindo atividades, prazos, responsáveis e fluxos de informação, é importante não apenas para dar cumprimento à Agenda 2030, mas especialmente para fomentar o monitoramento e a avaliação integrada de políticas públicas no Brasil.

98. Espera-se que a definição do processo de elaboração do Relatório Nacional Voluntário permita que esse instrumento proporcione avaliações transversais dos resultados de políticas públicas, de forma a comunicar, sob uma perspectiva integrada de governo, os avanços do país nas metas e objetivos da Agenda 2030. Outro benefício esperado é o estímulo a uma cultura de monitoramento integrado e avaliação transversal dos resultados de políticas públicas, contribuindo para a transparência governamental e para os processos decisórios governamentais.

Achado 2: Falhas no sistema de governança necessário para a implementação dos ODS

99. Neste achado, tratou-se dos mecanismos de governança do centro de governo orientados a toda a atuação governamental com potencial de contribuir para a implementação dos ODS, ainda que seu impacto não se limite apenas à Agenda 2030, cujas características de transversalidade e visão a longo prazo a tornam uma oportunidade para fomentar a cultura de governança no país.

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100. Antes de proceder à análise das situações encontradas, deve-se registrar que o Governo Federal editou, em 22 de novembro de 2017, o Decreto 9.203, que instituiu a Política de Governança na administração pública federal direta, autárquica e fundacional, dispondo sobre princípios, diretrizes e mecanismos de governança pública. Esse decreto criou o Comitê Interministerial de Governança (CIG), estrutura administrativa composta por órgãos de centro de governo com competência para propor medidas para atendimento aos princípios e diretrizes de governança. Desse modo, o referido decreto constitui um importante marco para o acompanhamento da implementação da cultura de governança na administração pública federal.

101. Cabe mencionar que se encontra em tramitação no Congresso Nacional o Projeto de Lei 9.163/2017, cujo propósito é o de estabelecer princípios, diretrizes e práticas de governança pública voltadas à melhoria do desempenho das organizações no cumprimento de sua missão institucional, além de fortalecer as instituições brasileiras, nos intuitos de gerar, preservar e gerar valor público com transparência, efetividade e accountability. Esse projeto refere-se a mecanismos importantes de governança, como a liderança, a estratégia e o controle (art. 5º), e prevê a extensão da política de governança pública aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao TCU, ao Ministério Público da União, à Defensoria Pública da União e aos demais entes federativos (art. 1º, parágrafo único).

102. A exposição de motivos desse projeto de lei faz referência expressa ao Referencial Básico de Governança Pública do TCU e a boas práticas de organizações internacionais. Ao final, ressalta que a proposta busca consolidar as melhores práticas de governança, a fim de fortalecer a relação de confiança recíproca do governo com a sociedade.

103. A partir da utilização dos referenciais, da legislação brasileira e da literatura especializada sobre o tema, verificou-se que o Governo Federal ainda apresenta falhas em seu sistema de governança, especialmente em relação ao planejamento nacional de longo prazo, aos mecanismos de prevenção e gestão de riscos transversais de forma integrada, e ao monitoramento e à avaliação integrados a nível nacional do desempenho de políticas públicas brasileiras. Tendo em vista a importância da existência de mecanismos de governança para o sucesso da Agenda 2030, essas falhas representam riscos à efetiva implementação dos ODS, à continuidade dessas ações e ao alcance dos objetivos, conforme se verá a seguir.

2.1 Planejamento nacional de longo prazo

104. O Brasil carece de uma estratégia de planejamento nacional de longo prazo, que permita orientar a atuação governamental de forma multissetorial, multinível e no longo prazo, inclusive para a implementação da Agenda 2030. O principal instrumento de planejamento utilizado pelo Governo Federal é o Plano Plurianual (PPA), que possui caráter federal, predominantemente setorial e de médio prazo (quatro anos), sendo insuficiente para a abordagem proposta pela Agenda 2030.

105. Na Auditoria Piloto sobre a Preparação do Governo Federal para a Implementação dos ODS (TC 028.938/2016-0, Acórdão 1.968/2017-TCU-Plenário), a equipe de auditoria já havia constatado a ausência de um instrumento de planejamento de longo prazo. Embora não se trate de uma ferramenta exclusiva para a Agenda 2030, demonstra grande potencial de contribuição à sua implementação, conforme se detalha a seguir.

106. Os objetivos estabelecidos pela agenda coadunam-se com o ordenamento jurídico brasileiro, sobretudo com as normas programáticas trazidas pela Constituição Federal de 1988 (CF/88). Essas normas expressam uma gama de ações e programas para o Estado e para a sociedade que se traduzem na entrega de resultados positivos de políticas públicas que melhorem a vida da população. São problemas complexos, tais como a erradicação da fome, a redução da

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pobreza e a melhoria na educação, que dificilmente serão enfrentados com ações planejadas dentro do limite temporal de quatro anos do PPA.

107. Assim, as aspirações trazidas pelos ODS não são novidade para o país; pelo contrário, a Agenda 2030 encontra-se, em grande parte, suportada pelo arcabouço jurídico nacional, razão pela qual torna-se necessário pensar as políticas públicas nacionais em um horizonte de longo prazo, inclusive para a Agenda 2030.

108. Conforme apontado no tópico 1.2 do achado 1, o PPA foi eleito como o instrumento para vinculação das políticas públicas às metas ODS. De fato, no âmbito federal, o PPA é o principal instrumento de planejamento da ação governamental. Entretanto, esse plano está limitado ao nível federal e a um horizonte de médio prazo, e organizado de forma predominantemente setorial. Embora seja um instrumento útil para o alinhamento da atuação federal à Agenda 2030, demonstra-se insuficiente para a implementação da agenda como um todo, especialmente considerando que os ODS possuem horizonte de longo prazo, organizam-se de forma transversal e propõem a integração de distintos setores e níveis governamentais.

109. Nesse sentido, concernente à visão de longo prazo, deve-se destacar a função de planejamento nacional como uma Política de Estado, e não só como uma Política de Governo. As Políticas de Estado são políticas estruturantes, que envolvem burocracias de mais de uma agência do Estado, devendo passar pelo Parlamento ou por outras instâncias de discussão, após estudos técnicos, análises de impacto horizontal e vertical, efeitos econômicos e orçamentários (ALMEIDA, 2016).

110. Apesar disso, verifica-se uma lacuna no ordenamento constitucional no que se refere ao planejamento nacional de longo prazo (com período superior a dez anos). A essa lacuna jurídica, soma-se a falta de clareza na definição de responsabilidades pela elaboração do referido instrumento. Verifica-se que ao menos duas instituições (Secretaria-Geral da Presidência da República e Ministério do Planejamento) possuem atribuições relacionadas ao planejamento nacional de longo prazo, embora não esteja claro qual é exatamente o papel de cada uma, nem como o processo deve ser conduzido (Lei 13.502/2017, art. , I, ‘c’, e art. 53, I).

111. Cabe ressaltar que os impactos causados por essa lacuna não se limitam à implementação da Agenda 2030, estendendo-se à atuação governamental de forma geral. A ausência de planejamento de longo prazo prejudica a definição de prioridades nacionais, tornando as ações do governo mais sujeitas a desalinhamentos e descontinuidades. Dificulta também a alocação de recursos de forma eficiente, uma vez que não estão claras as estratégias e prioridades nacionais. E, em última análise, traz prejuízos à própria entrega de resultados das políticas públicas e ao atendimento das complexas demandas sociais elencadas na Constituição, mencionadas no início desta análise.

112. Semelhante situação é encontrada nos demais países latino-americanos participantes da Auditoria Coordenada. A maioria desses países avaliou o componente C3 – plano nacional de longo prazo da Escala de Avaliação de Governança em ODS no grau ‘1’, ou seja, esse componente está em formação. Isso aponta para a ausência desse instrumento nesses países ou mesmo um processo de elaboração desse plano.

113. Diante desse entendimento, evidencia-se que o governo não pode prescindir de um planejamento nacional de longo prazo como um Plano de Estado, caracterizado pela continuidade de ações estratégicas independentemente dos mandatos eletivos. Mas, para isso, é necessário que se estabeleça antes, de forma clara, que rito deve seguir a elaboração desse instrumento, bem como os atores envolvidos e os respectivos papéis.

114. Nesse contexto, houve um avanço desde a realização da Auditoria Piloto, referente à instituição da Política de Governança no âmbito da administração pública federal direta,

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autárquica e fundacional, por meio do Decreto 9.203/2017. Embora o decreto não trate especificamente de um planejamento nacional de longo prazo, ele salienta a importância do componente estratégico para a governança pública. O decreto também cria o Comitê Interministerial de Governança (CIG), conferindo-lhe a responsabilidade por zelar pela diretriz de governança pública relativa à formalização de funções, competências e responsabilidades de estruturas e arranjos institucionais. O CIG seria, assim, uma importante instância para dar início à construção das bases necessárias de um processo de planejamento de longo prazo no país.

115. A Casa Civil e o MP informaram que, na primeira reunião do CIG, ocorrida em 19/2/2018, recomendou-se ao MP a indicação de órgão para preparar e formular a estratégia nacional de desenvolvimento econômico e social (peças 180 e 183). Essa estratégia é prevista no texto do PL 9.163/2017, cujos arts. 8º e 9º preveem a elaboração e a revisão periódica de um planejamento nacional para o período de doze anos, sob a responsabilidade do MP.

116. Considerados esses fatores, faz-se necessário recomendar à Casa Civil, na qualidade de Secretaria-Executiva do CIG (art. 11 do Decreto 9.203/2017) que, em conjunto com o MP e com a Secretaria-Geral da Presidência da República, apresente uma proposta de processo para elaboração de um plano nacional de longo prazo brasileiro, definindo as atribuições de cada responsável, considerando o alinhamento dos planos setoriais e dos planos de médio e curto prazo.

117. Espera-se que a implementação dessa proposta contribua para o lançamento das bases do desenvolvimento de uma estratégia nacional de planejamento de longo prazo, com definição de prioridades multissetoriais, no âmbito de uma perspectiva integrada de governo. A formalização desse planejamento de longo prazo possibilitará a organização governamental para o alcance dos ODS.

2.2 Prevenção e gestão de riscos de forma integrada

118. Embora o Governo Federal conte com mecanismos e atribuições definidas para a gestão de riscos em nível organizacional, não há mecanismos e atribuições definidas para a prevenção e gestão de riscos de forma integrada para a identificação e o tratamento de riscos transversais. A prevenção e gestão de riscos de forma integrada poderia contribuir não apenas para a implementação da Agenda 2030, mas também para a atuação governamental como um todo.

119. Por um lado, nota-se um esforço do Governo Federal em tornar a gestão de riscos parte integral da cultura organizacional do Poder Executivo Federal. Em 2016, o MP e a Controladoria Geral da União (CGU) editaram a Instrução Normativa Conjunta MP/CGU 1, que dispõe sobre a gestão de riscos no âmbito desse poder, dentre outros assuntos. Em 2017, o Presidente da República editou o Decreto 9.203, que criou a Política de Governança para a administração pública federal, incluindo, nas diretrizes da governança pública, a implementação de controles fundamentados na gestão de risco, a fim de privilegiar ações estratégias de prevenção antes de processos sancionadores (art. 4º, inciso VI).

120. Todavia, para fins deste achado, é necessário fazer uma diferenciação entre a gestão de riscos no nível organizacional e a gestão de riscos de forma integrada , que perpassa diversas instituições e políticas públicas. Enquanto a primeira tem por enfoque os objetivos individuais de uma organização, a segunda é responsabilidade do centro de governo, como se depreende do seguinte trecho extraído do Referencial para Avaliação da Governança do Centro de Governo do TCU:

A prevenção e gestão de riscos se referem ao foco em esforços de prevenir e identificar riscos e adotar ações para gerenciar os riscos identificados. (…) O governo encara o risco de produzir políticas inconsistentes , especialmente se os objetivos dos diferentes

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ministérios e órgãos envolvidos em determinada política sejam divergentes. Nesse caso, apenas o Centro pode alinhar essas unidades para garantir que as ações sejam compatíveis e coerentes, que gerem sinergias que maximizam o impacto aos cidadãos’ (TCU, 2016, grifos nossos).

121. Sobre o assunto de políticas inconsistentes, o TCU tratou da questão da coordenação entre políticas públicas relacionadas ao alcance da meta ODS 2.4 (sistemas sustentáveis de produção de alimentos) na Auditoria Piloto (TC 028.938/2016-0, Acórdão 1.968/2017-Plenário). Naquela ocasião, evidenciou-se a existência de alguns desalinhamentos na atuação governamental relacionada a essa meta, tais como fragmentações, sobreposições, duplicidades e lacunas entre políticas, instituições, processos e sistemas. Esses desalinhamentos exemplificam alguns dos riscos transversais que poderiam ser detectados e tratados por mecanismos de prevenção e gestão de riscos no nível do centro de governo.

122. É importante ressaltar que a existência de mecanismos de prevenção e gestão de riscos no nível organizacional não impede e tampouco supre a necessidade de mecanismos de prevenção e gestão de riscos também no centro de governo.

123. Quando questionada sobre a existência de mecanismos de prevenção e gestão de riscos no centro de governo que poderiam ser utilizados na implementação da Agenda 2030, a Casa Civil informou que:

A prevenção e gestão de riscos deve ser parte integrante de planejamentos bem estruturados e é sempre executado, em algum grau, na discussão de políticas públicas. Entretanto, a atribuição institucional de realizar a gestão de riscos, inclusive com práticas de mitigação, é mais adequada em nível setorial, na medida em que aumenta a granularidade dos processos e as possíveis fontes de riscos. Aos órgãos com características de centro de governo caberia a articulação das diversas áreas de forma a se buscar uma consolidação mínima no que for possível, visando a viabilizar práticas de mitigação de riscos e modulando as ações das entidades setoriais a níveis adequados de tolerância a riscos definidos explícita ou indiretamente, por meio de outras ferramentas. (TC 028.938/2016-0, peça 52)

124. Embora a atribuição de articulação de pastas, mencionada pela Casa Civil, possa contribuir para a mitigação de riscos transversais, trata-se apenas de uma das atividades que compõem esse mecanismo de governança no centro de governo, além de configurar uma postura reativa de tratamento de riscos, em oposição a mecanismos proativos de prevenção e gestão de riscos.

125. As próprias normas brasileiras não tratam da prevenção e gestão de riscos de forma integrada, sob a responsabilidade do centro de governo. A Lei 13.502/2017, que organiza a Presidência da República, não prevê atribuições especificamente relacionadas à prevenção e gestão de riscos de forma integrada. Além disso, os normativos federais que tratam da prevenção e gestão de riscos, fazem-no apenas no nível organizacional, a exemplo da Instrução Normativa Conjunta MPU/CGU 1/2016 (arts. 13 e 15) e do Decreto 9.203/2017 (art. 17).

126. Assim, verifica-se uma lacuna no que diz respeito à responsabilidade pela prevenção e gestão de riscos de forma integrada, no nível do centro de governo, que permita a identificação e o tratamento de riscos transversais. A ausência desse mecanismo torna as políticas públicas mais vulneráveis à ocorrência de desalinhamentos, a exemplo de fragmentações, sobreposições, duplicidades e lacunas. Os impactos dessa situação não se limitam ao alcance das metas e objetivos transversais da Agenda 2030. Esses desalinhamentos têm como potenciais efeitos negativos a ineficiência na utilização dos recursos públicos e o não aproveitamento de sinergias entre instituições, prejudicando, em última instância, o alcance dos resultados das políticas.

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127. Essa situação é compartilhada por boa parte dos países latino-americanos participantes da Auditoria Coordenada. Constatou-se, nos exames de auditoria, que parte dos países não possui definidas competências ou mecanismos para a prevenção e a gestão de riscos de forma integrada a nível nacional e, quando existem, esses mecanismos não são aplicados em prol da Agenda 2030. Corrobora essa constatação a avaliação média do componente C5 – prevenção e gestão de riscos da Escala de Avaliação de Governança em ODS na América Latina. O componente alcançou o grau médio 1,3, o que aponta para ausência de mecanismos de prevenção e gestão de riscos de forma integrada na maioria desses países.

128. Considerando o disposto no Decreto 9.203/2017, propõe-se recomendar à Casa Civil, como secretaria-executiva do CIG, que elabore proposta para estabelecer mecanismos e atribuições de prevenção e gestão de riscos de forma integrada, com o objetivo de identificar e gerir riscos transversais, a exemplo de fragmentações, sobreposições, duplicidades e lacunas nas ações governamentais.

129. Espera-se, com a adoção dessa medida, que o centro de governo fortaleça seu processo decisório por meio da identificação e da gestão dos riscos transversais, em especial aqueles relativos a fragmentações, sobreposições, duplicações e lacunas entre políticas públicas, favorecendo sinergias na entrega de resultados à sociedade, impacto que deverá ser sentido também no alcance das metas e objetivos transversais da Agenda 2030.

2.3 Monitoramento e avaliação integrados a nível nacional

130. Não foram identificados mecanismos de monitoramento e avaliação integrados a nível nacional do desempenho de políticas públicas que possuam caráter multissetorial, multinível e de longo prazo necessário para o acompanhamento da Agenda 2030.

131. Esse assunto foi mencionado na Auditoria Piloto na Preparação do Governo Federal para a Implementação dos ODS (TC 028.938/2016-0, Acórdão 1.968/2017-Plenário). Na ocasião, embora as instituições governamentais auditadas tenham informado à equipe de auditoria alguns mecanismos de monitoramento e avaliação com algumas dessas características, a análise concluiu que não suprem a necessidade de monitoramento e avaliação a nível nacional, com caráter multissetorial, multinível e de longo prazo.

132. Segundo o Referencial para Avaliação da Governança do Centro de Governo do TCU, respaldado na literatura internacional relacionada ao tema:

O monitoramento da implementação das políticas e a avaliação do desempenho governamental ajudam a trazer maior coerência horizontal para atingir os objetivos das políticas governamentais. Nesse sentido, é necessária, não só a avaliação feita pelo próprio ministério de linha, mas também uma avaliação multiministerial baseada na coleta de informações intersetoriais, com capacidade de retroalimentar o processo decisório, a cargo do centro de governo (TCU, 2016, grifo nosso).

133. Esse ponto torna-se ainda mais crítico em um país como o Brasil, que se organiza como uma federação, e cujos resultados de políticas públicas dependem, na verdade, da coordenação dos níveis de governo federal, estadual e municipal. Assim, ganham importância os mecanismos que permitem o monitoramento de informações estatísticas em nível nacional de forma integrada, e que poderiam permitir a realização de avaliações transversais e multinível do desempenho das políticas públicas brasileiras, inclusive para a Agenda 2030.

134. Dentre as iniciativas de monitoramento existentes no Brasil, tem destaque o PPA, cujo monitoramento é auxiliado pelo Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop). O Siop reúne informações a respeito da implementação de todos os seus objetivos e metas, e envolve todos

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as instituições governamentais responsáveis por esses atributos. Entretanto, como já demonstrado na Auditoria Piloto e tratado no tópico 2.1 do achado 2 deste relatório, entende-se que o PPA 2016-2019 e o Siop não suprem a necessidade de monitoramento e avaliação integrada a nível nacional, por estarem estruturados de forma predominantemente setorial, adstritos ao nível federal e ao horizonte de médio prazo, sujeitos, portanto, a descontinuidades.

135. Em relação a mecanismos de avaliação de políticas públicas, um dos instrumentos é o Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas Federais (CMAP). Esse comitê trabalha com um grupo selecionado de políticas públicas, programas e ações do Poder Executivo Federal, e conta com duas agendas, uma de curto prazo e outra de médio prazo. Observa-se que o CMAP, por reunir diferentes atores para suas avaliações (tais como Casa Civil, MP, Ministério da Fazenda e Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União – CGU), representa um avanço na questão da multissetorialidade. Ainda assim, o CMAP está também restrito ao âmbito federal e não alcança políticas no longo prazo.

136. Outro mecanismo de monitoramento e avaliação identificado foi a Subchefia de Articulação e Monitoramento da Casa Civil da Presidência da República (SAM), estrutura integrante da Casa Civil. A SAM trata de projetos prioritários do Governo, definidos pelo Presidente da República. Em que pese o impacto nacional e de longo prazo dos referidos projetos, o esforço da SAM está condicionado ao mandato presidencial.

137. Verifica-se, portanto, que as iniciativas de monitoramento e avaliação das políticas públicas brasileiras atualmente não suprem a necessidade de monitoramento integrado com avaliações transversais a nível nacional do desempenho dessas políticas.

138. No âmbito latino-americano, a Auditoria Coordenada encontrou resultados semelhantes. Conforme já dito no tópico 1.6 do achado 1, o componente C8 – estratégia de monitoramento e avaliação nacional da Escala de Avaliação de Governança em ODS atingiu grau médio 1,3 na América Latina, apontando para a ausência de mecanismos e estruturas para o monitoramento e a avaliação integrados do desempenho de políticas públicas na maioria dos países participantes do trabalho.

139. A não implementação desse mecanismo de governança traz prejuízos à tomada de decisões de forma integrada, aptas a propiciar a correção de rumos dessas políticas. Ademais, prejudica a transparência da atuação governamental e seus resultados. Em relação aos ODS, a ausência de avaliações transversais do desempenho de políticas dificulta a elaboração dos Relatórios Nacionais Voluntários, instrumento que tem por finalidade promover o acompanhamento dos avanços nacionais em relação a essa Agenda. Assim, faz-se necessária a elaboração de uma estratégia para implementar o monitoramento e a avaliação integrados a nível nacional de políticas, inclusive aproveitando e adequando mecanismos já existentes.

140. Em relação a esse ponto, quanto à produção de informações no âmbito nacional, cabe mencionar que o PPA 2016-2019 previu ações que poderão contribuir para o alcance da estrutura informacional necessária ao acompanhamento dos ODS. O Objetivo 1160 do PPA destaca o aprimoramento do conhecimento sobre a realidade brasileira por meio do aperfeiçoamento da gestão de informações estatísticas e geocientíficas oficiais e dos registros administrativos. A Meta 04RM do referido Objetivo – ‘ampliar a organização e integração das instituições federais do sistema de informações oficiais, de forma a atender as demandas nacionais e as necessidades da agenda internacional, particularmente aquela relativa aos indicadores de desenvolvimento sustentável’ – demonstra o potencial transformador da implementação da Agenda 2030 na governança do Governo Federal brasileiro. Para viabilizar esse objetivo, a Iniciativa 06LU prevê, de forma mais concreta, a implementação da infraestrutura do Sistema Nacional de Informações Oficiais (SNIO). Esse sistema, como diz o nome, não estaria adstrito ao nível federal,

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configurando-se como uma valiosa contribuição a iniciativas de avaliação transversais do desempenho de políticas públicas, a exemplo da proposta pela Agenda 2030.

141. Considerando esses fatores, propõe-se que o Ministério do Planejamento, em conjunto com o IBGE e o Ipea, implemente o monitoramento e avaliação integrada de políticas públicas a nível nacional, de forma multissetorial, multinível e com horizonte de longo prazo, considerando iniciativas já existentes ou em desenvolvimento, a exemplo do SNIO.

142. Espera-se, com isso, estimular uma cultura de avaliação de resultados de políticas públicas de forma conjunta, orientada a objetivos, fortalecendo também o processo decisório e a transparência da atuação governamental e seus resultados. Em relação aos ODS, de forma específica, espera-se propiciar um ambiente estatístico favorável à elaboração dos Relatórios Nacionais Voluntários, o que permitirá um melhor acompanhamento do progresso brasileiro em relação à Agenda 2030.

Parte 2 – Sustentabilidade dos sistemas de produção de alimentos

Meta 2.4: sustentabilidade dos sistemas de produção de alimentos

143. No âmbito da Auditoria Piloto (TC 028.938/2016-0) e na Auditoria Coordenada, foi abordada a análise da internalização de uma meta específica do ODS 2 (‘Acabar com a fome, alcançar a segurança alimentar e melhoria da nutrição e promover a agricultura sustentável’). Essa meta (2.4) tem o seguinte enunciado em português:

Até 2030, garantir sistemas sustentáveis de produção de alimentos e implementar práticas agrícolas resilientes, que aumentem a produtividade e a produção, que ajudem a manter os ecossistemas, que fortaleçam a capacidade de adaptação às mudanças climáticas, às condições meteorológicas extremas, secas, inundações e outros desastres, e que melhorem progressivamente a qualidade da terra e do solo. (ONU, 2015, grifo nosso)

144. A sustentabilidade dos sistemas de produção de alimentos é um tema transversal, que perpassa diversas áreas de atuação do governo, tais como produção agrícola, meio ambiente e saúde. Assim, o atingimento dessa meta pelos países dependerá da coordenação das diversas atividades governamentais, incluindo a articulação do governo com outros atores. A coordenação diz respeito à atuação governamental de forma coesa, coordenada e integrada nos diversos níveis, considerando a abordagem integrada de governo (whole-of-government approach).

145. Uma das atividades relacionadas à coordenação é o alinhamento das estratégias para que as políticas públicas sejam coerentes entre si e com o planejamento nacional de longo prazo, evitando, assim, a existência de fragmentação, duplicidade, sobreposição e/ou lacuna de programas, ações e/ou atribuições executados pelos diversos atores governamentais envolvidos.

146. Quanto ao mecanismo de coordenação nas políticas públicas brasileiras relacionadas à meta 2.4 dos ODS (sistemas de sustentáveis de produção de alimentos), foi constatada pela Auditoria Piloto uma ausência de coordenação horizontal entre essas políticas para a definição de uma estratégia integrada de governo e foram identificados desalinhamentos entre elas que poderiam levar a ineficiências e prejudicar o alcance da meta.

147. Com relação aos resultados alcançados na Auditoria Coordenada no nível da meta 2.4 dos ODS, os países latino-americanos participantes constataram fragilidades na coordenação de suas políticas públicas relacionadas à meta 2.4, bem como em seus mecanismos de monitoramento integrado e avaliação do resultado dessas políticas.

148. A figura a seguir demonstra o resultado consolidado das avaliações realizadas pelas entidades participantes da Auditoria Coordenada para cada componente de governança analisado no nível da meta 2.4 dos ODS. A metodologia e os detalhes das análises podem ser encontrados no Apêndice C deste relatório.

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Figura 6 – Radar ODS da América Latina – Meta 2.4

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria, com base nos dados produzidos pelas EFS participantes da Auditoria Coordenada.

149. Os quatro componentes de governança que constam nessa figura (radar ODS) foram avaliados numa escala de 0 a 3, conforme o grau de sua implementação em cada país que participou da Auditoria Coordenada: inexistente (0), em formação (1), em desenvolvimento (2) ou otimizado (3). As pontuações apresentadas no radar da Figura 6 decorrem da média das pontuações obtidas pelos países em cada componente referente à implementação da meta 2.4 dos ODS.

150. Como se observa no radar, as pontuações variam de 1,2 a 1,4, o que representa uma situação intermediária entre os graus ‘em formação’ e ‘em desenvolvimento’. Esse resultado indica que o processo de implementação da meta 2.4 ainda está no início na região, e que existem várias oportunidades de melhoria nos componentes de governança analisados.

151. De forma semelhante, a avaliação da preparação para implementação da meta 2.4 no Brasil é apresentada no radar da figura a seguir:

Figura 7 – Radar ODS do Brasil– Meta 2.4

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152. No Brasil, os componentes com menor avaliação referem-se ao monitoramento e avaliação e ao alinhamento ente políticas públicas. Na Auditoria Piloto (TC 028.938/2016-0), o TCU identificou alguns planos, programas e políticas públicas brasileiros que diziam respeito a sistemas sustentáveis de produção de alimentos, entre eles: Política e Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (PNAPO e Planapo); Política e Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrária (PNATER e Pronater); Crédito Rural e Seguro Rural; Plano Agricultura de Baixo Carbono (ABC); Plano de Segurança Alimentar e Nutricional (Plansan).

153. A fim de verificar o alinhamento entre esses planos, programas e políticas foi adotada a metodologia da Análise de Fragmentações, Sobreposições, Duplicidades e Lacunas (FSD). Essa metodologia foi adaptada de um guia elaborado pelo Government Accountability Office (GAO), Entidade Fiscalizadora Superior dos Estados Unidos (GAO, 2015). A adaptação foi realizada com o objetivo de possibilitar a aplicação da metodologia em um contexto de auditoria de preparação para implementação dos ODS, e seu detalhamento encontra-se no Apêndice D.

154. Assim, por meio da utilização da metodologia FSD adaptada, identificou-se a existência de desalinhamentos (fragmentação, duplicidade, ineficiência e lacunas) nas ações governamentais das principais políticas públicas brasileiras relacionadas à meta 2.4 (sistemas sustentáveis de produção de alimentos). Entre os desalinhamentos identificados na Auditoria Piloto, destaca-se o relacionado aos incentivos à utilização de agrotóxicos no setor agrícola brasileiro.

155. Apesar de o objetivo do uso de agrotóxicos ser centrado em ganhos de produtividade, o uso intensivo desses produtos está associado à degradação do meio ambiente (solo, água e ar) e a agravos à saúde da população, tanto dos consumidores dos alimentos contaminados, quanto dos trabalhadores que lidam diretamente com essas substâncias (IBGE, 2015; ANVISA, 2016a; PINHEIRO e FREITAS, 2010 apud IPEA, 2012).

156. Em vez de fomentar a redução do consumo excessivo de agrotóxicos no país, o governo incentiva o seu uso por meio de desonerações tributárias concedidas à importação, à produção e à comercialização interestadual de agrotóxicos. Ao reduzir a tributação, o governo brasileiro fomenta o uso desses produtos e atua de forma contraditória e contraproducente aos objetivos das políticas que buscam garantir sistemas sustentáveis de produção de alimentos, a exemplo da PNAPO e do Plano ABC.

157. As seções seguintes tratam de informações mais específicas sobre os agrotóxicos, as respectivas desonerações tributárias e a estrutura dos tributos desonerados, a fim de contextualizar os achados de auditoria, discutidos nos dois capítulos seguintes desta parte.

Agrotóxicos

158. Nos termos da Lei 7.802/1989, os agrotóxicos e afins consistem em produtos e agentes de processos físicos, químicos ou biológicos, destinados ao uso nos setores de produção, no armazenamento e beneficiamento dos produtos agrícolas, nas pastagens, na proteção de florestas, nativas ou implantadas, e de outros ecossistemas e também de ambientes urbanos, hídricos e industriais, cuja finalidade seja alterar a composição da flora ou da fauna, a fim de preservá-las da ação danosa dos seres vivos considerados nocivos, além das substâncias e dos produtos empregados como desfolhantes, dessecantes, estimuladores e inibidores de crescimento (art. 2º, inciso I).

159. Não obstante isso, outras denominações são utilizadas: defensivos agrícolas, defensivos agropecuários, pesticidas, praguicidas, biocidas, produtos fitossanitários ou agroquímicos (por exemplo, Lei 8.032/1990, Decreto 6.759/2009 e Lei 10.925/2004). Esse uso indiscriminado das diferentes denominações na legislação brasileira acaba gerando desinformação sobre os incentivos

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fiscais que são concedidos a esses produtos, bem como confusão da matéria normativa para os agricultores, os consumidores e a sociedade em geral.

160. Embora tragam benefícios nos usos a que se destinam, alguns agrotóxicos e afins podem apresentar riscos à saúde humana e ao meio ambiente. Por esse motivo, a legislação impõe diversos mecanismos de controle e de regulação estatal, a fim de que esses riscos sejam eliminados ou minimizados a um grau aceitável.

161. Os agrotóxicos podem ser divididos em duas categorias (MMA, 2018): Agrícolas: destinados ao uso nos setores de produção, no armazenamento e beneficiamento de produtos agrícolas, nas pastagens e nas florestas plantadas; e Não-agrícolas: i) destinados ao uso na proteção de florestas nativas, outros ecossistemas ou de ambientes hídricos; ii) destinados ao uso em ambientes urbanos e industriais, domiciliares, públicos ou coletivos, ao tratamento de água e ao uso em campanhas de saúde pública.

162. No âmbito do presente trabalho, que diz respeito à sustentabilidade dos sistemas de produção de alimentos (meta 2.4 dos ODS), somente os agrotóxicos e afins de uso agrícola foram considerados no escopo da auditoria, que serão referidos neste relatório pelo termo ‘agrotóxicos’.

163. A Tabela 2 apresenta as quantidades de agrotóxicos produzidas e importadas no período de 2010 a 2016, expressas em toneladas de produto:

Tabela 2 – Quantidades produzidas e importadas de agrotóxicos pelo Brasil no período de 2010 a 2016 (em toneladas de produto)



  
Produt 

o Técnico (PT 

) 

Produ 

to Formulado 

(PF) 

Ano 

Produção
nacional 

Importação 

Total 

Produção
nacional 

Importação 

Total 

2010 

90.937 

120.345 

211.282 

718.287 

119.788 

838.075 

2011 

68.173 

177.893 

246.066 

814.746 

126.284 

941.030 

2012 

78.021 

193.352 

271.373 

971.619 

148.213 

1.119.832 

2013 

130.525 

226.649 

357.174 

938.547 

216.748 

1.155.295 

2014 

86.694 

248.503 

335.197 

898.636 

342.969 

1.241.605 

2015 

80.689 

237.665 

318.354 

1.027.912 

238.835 

1.266.747 

2016 

75.781 

314.925 

390.706 

922.226 

241.469 

1.163.695 

Fonte: relatórios semestrais publicados pelo Ibama (peça 138).

164. Nos termos do art. 1º do Decreto 4.074/2002, o produto técnico (PT) é aquele obtido diretamente de matérias-primas por processo químico, físico ou biológico, destinado à obtenção de produtos formulados e cuja composição contenha teor definido de ingrediente ativo e impurezas. Por sua vez, o produto formulado (PF) é o obtido a partir do produto técnico, por intermédio de processo físico, ou diretamente de matérias-primas por meio de processos físicos, químicos ou biológicos.

165. É importante registrar que a maior parte dos insumos utilizados no Brasil para a preparação de agrotóxicos é oriunda do exterior. No período de 2010 a 2016, a importação respondeu por um percentual entre 57% e 80% do produto técnico utilizado no país, conforme se depreende da Tabela 2. Isso denota a crescente dependência brasileira de fontes estrangeiras fabricantes de produto técnico (peça 184).

166. Segundo dados do Sindicato Nacional da Indústria de Produtos para Defesa Vegetal (Sindiveg), a indústria de agrotóxicos faturou cerca de 9,56 bilhões de dólares (aproximadamente

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30 bilhões de reais) no Brasil em 2016. O Gráfico 1 apresenta o volume de vendas totais de agrotóxicos no Brasil no período de 2013 a 2016, expresso em mil dólares (US$ 1.000,00).

Gráfico 1 – Mercado da indústria de agrotóxicos no Brasil no período de 2013 a 2016 (em mil dólares – US$ mil)

$12,248,546




$11,454, 

284 

$9,608,4 

06 $9, 

560,2 

72 

$12,000,000

$8,000,000

$4,000,000

$2013 2014 2015 2016

Fonte: dados publicados pelo Sindiveg (peça 175).

167. No Gráfico 1, observa-se que o mercado de agrotóxicos no Brasil gira em torno de dez bilhões de dólares anuais. A redução de valores de 2014 para 2015 e 2016, segundo o Sindiveg, é justificada pela desvalorização do real, pelo contrabando, pela queda de preços, pela incidência de pragas nas lavouras em cada período, pela utilização de novas tecnologias de controle e pelas condições climáticas (peça 175).

168. Cabe ressaltar que o perfil de consumo dos agrotóxicos nas culturas brasileiras de maior produção (soja, milho, cana-de-açúcar e algodão) concentra-se nos grandes e médios produtores. A agricultura familiar acaba consumindo menos agrotóxicos, por ser pouco expressiva sua participação na quantidade produzida de soja e cana, que são as culturas mais intensivas no uso desses produtos.

169. Os agrotóxicos são um importante insumo no atual modelo da agricultura brasileira. O Brasil é um dos maiores consumidores de agrotóxicos no mundo (FAO, 2018; PELAEZ et al., 2016; CARNEIRO et al., 2015). Esses produtos englobam uma vasta gama de substâncias químicas, além de algumas de origem biológica. Se por um lado, esses produtos ajudam a controlar insetos, doenças e ervas daninhas que prejudicam a lavoura, por outro, são substâncias potencialmente perigosas, muitas delas de difícil eliminação do solo, das águas e do nosso próprio organismo.

170. Em decorrência da significativa importância, tanto em relação à sua toxicidade, quanto à escala de uso no país, os agrotóxicos possuem uma ampla cobertura legal no Brasil (MMA, 2018). O referencial legal mais importante é a Lei 7.802/1989, regulamentada pelo Decreto 4.074/2002, que dispõe sobre o processo de registro, controle, monitoramento e fiscalização de um produto agrotóxico.

171. Para serem produzidos, exportados, importados, comercializados e utilizados, os agrotóxicos devem ser previamente registrados em órgão federal. O Decreto 4.074/2002 definiu uma estrutura de autoridade para a concessão de registros no Brasil, compartilhada entre o Ministério da Saúde, por meio da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), o Ministério do Meio Ambiente, por meio do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.427/2017-7

(Ibama), e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA). A Anvisa verifica as questões de segurança toxicológica; o Ibama, os aspectos da segurança ambiental; e o MAPA avalia a efetividade agrícola do produto.

172. Apesar da existência de um robusto arcabouço legal para os agrotóxicos, existem questões que precisam ser tratadas pelo Governo Federal a fim de aprimorar a sua atuação no controle e no monitoramento da cadeia produtiva desses produtos e garantir uma maior sustentabilidade da produção de alimentos no país. Alguns dos desafios identificados durante a auditoria são: o combate ao contrabando e à utilização de agrotóxicos ilegais; a importação de produtos não permitidos no país; a aplicação de produto em culturas para as quais o produto não foi registrado; os poucos agrotóxicos registrados para uso em pequenas culturas (minor crops); a intoxicação aguda e crônica da população; as irregularidades na presença de resíduos de agrotóxicos em água para o consumo humano e nos alimentos; a falta de informação ao consumidor sobre a presença de agrotóxicos nos alimentos; a imposição aos trabalhadores agrícolas da adoção do modelo de produção convencional (obtenção de crédito rural condicionada ao uso de agrotóxicos), sem assistência técnica adequada e suficiente; o aumento da resistência das pragas aos agrotóxicos; e a dificuldade de acesso aos sistemas de informações geridos pelo governo. Destaca-se, entretanto, que essas questões não fizeram parte do escopo da presente auditoria, e poderão ser objeto de trabalhos futuros do TCU.

Desonerações tributárias a agrotóxicos

173. A governança das desonerações tributárias em geral foi avaliada com profundidade em 2013 pela Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) do TCU, que apontou diversas fragilidades no processo de concessão e avaliação das renúncias tributárias no Brasil (TC 018.259/2013-8). O Acórdão 1.205/2014-Plenário, decorrente daquele trabalho, determinou que as unidades técnicas do Tribunal incluíssem em seu planejamento fiscalizações de políticas públicas baseadas em renúncias tributárias (item 9.6.2). Assim, a presente auditoria, ao utilizar o trabalho conduzido pela Semag como fonte de informação, atende ao referido item do acórdão em relação às desonerações tributárias concedidas para agrotóxicos.

174. Nesta auditoria constatou-se que o governo brasileiro concede diversas desonerações tributárias à importação, à produção e à comercialização de agrotóxicos. No âmbito deste relatório, o termo desoneração tributária é utilizado em sentido amplo, consistindo em incentivos fiscais que implicam a redução da carga tributária a determinadas atividades econômicas, abrangendo tanto os gastos tributários como outras medidas desonerativas.

175. Para os agrotóxicos foram identificadas desonerações nos tributos indicados na Tabela 3:

Tabela 3 – Normas que preveem desonerações tributárias para agrotóxicos no Brasil

Tributo Normativo Ementa

Lei 8.032/1990, art. , Dispõe sobre a isenção ou redução de impostos

inciso II, alínea ‘h’ de importação, e dá outras providências.

Decreto 6.759/2009, art.

Regulamenta a administração das atividades

136, inciso II, alínea ‘h’,

aduaneiras, e a fiscalização, o controle e a

Imposto sobre arts. 172, 173, 201, inciso

tributação das operações de comércio exterior.

Importação (II) VI

Altera a Nomenclatura Comum do Mercosul

Resolução Camex (NCM) e estabelece as alíquotas do imposto de

125/2016, Anexos I e II importação que compõem a Tarifa Externa

Comum (TEC) e a Lista de Exceções à TEC.

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Lei 8.032/1990, art. , Dispõe sobre a isenção ou redução de impostos

Imposto sobre Produtos inciso II, alínea ‘h’ de importação, e dá outras providências.

Industrializados (IPI) Aprova a Tabela de Incidência do Imposto

Decreto 8.950/2016, Anexo

sobre Produtos Industrializados (TIPI).

Contribuição para Reduz as alíquotas do PIS/Pasep e da Cofins

Financiamento da Lei 10.925/2004, art. , incidentes na importação e na comercialização

Seguridade Social inciso II do mercado interno de fertilizantes e defensivos

(Cofins) e contribuição agropecuários e dá outras providências.

para o Programa de

Integração Social e para Dispõe sobre a redução a zero das alíquotas da

o Programa de Formação Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins

Decreto 5.630/2005, art. ,

do Patrimônio do incidentes na importação e na comercialização

inciso II

Servidor Público no mercado interno de adubos, fertilizantes,

(PIS/Pasep) defensivos agropecuários e outros produtos.

Convênio nº 100/97 do

Imposto sobre operações Conselho Nacional de

Reduz 60% da base de cálculo do ICMS nas

relativas à circulação de

Política Fazendária saídas interestaduais de agrotóxicos

mercadorias (ICMS)

(Confaz)

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria.

176. São necessários alguns esclarecimentos a respeito desses tributos. A desoneração tributária do ICMS não faz parte do escopo desta auditoria, visto que se trata de tributo estadual. Por sua vez, os tributos federais analisados têm especificidades, que precisam ser consideradas.

177. Em primeiro lugar, há distinção entre o conceito de desoneração tributária , utilizado neste relatório, e o de gasto tributário , adotado pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB). O gasto tributário constitui uma espécie do gênero desonerações tributárias e tem o seguinte conceito:

Gastos tributários são gastos indiretos do governo realizados por intermédio do sistema tributário, visando a atender objetivos econômicos e sociais e constituem-se em uma exceção ao sistema tributário de referência, reduzindo a arrecadação potencial e, consequentemente, aumentando a disponibilidade econômica do contribuinte (RFB, 2017).

178. Ou seja, algumas situações específicas, que seriam tributadas normalmente, são selecionadas pelo legislador para serem excepcionadas do sistema tributário de referência e, assim, desoneradas do tributo que incidiria sobre elas. Isso gera uma redução na arrecadação tributária e um aumento da disponibilidade econômica dos contribuintes, que é correspondente ao gasto indireto do Estado no incentivo à atividade ou da pessoa desonerada, a fim de atender a determinados objetivos sociais e econômicos. A adoção dessa medida desonerativa (gasto tributário) pode decorrer de uma compensação pelo fato de o Estado não prestar adequadamente os serviços de sua responsabilidade à população, ou ainda para incentivar determinado setor econômico ou determinada região.

179. A Receita Federal pública anualmente o Demonstrativo dos Gastos Tributários (DGT), em que apresenta as estimativas das renúncias de receita da União, com o objetivo de estimar a perda de arrecadação decorrente da concessão de benefícios tributários, a fim de subsidiar as decisões relativas à alocação de recursos públicos no processo orçamentário (CF/88, art. 165, § 6º).

180. No entanto, esse demonstrativo não inclui todas as desonerações tributárias federais existentes, pois nem todas são enquadradas no conceito de gastos tributários. Esse conceito não abrange as desonerações do II e do IPI para agrotóxicos, que não integram o DGT. Essas desonerações fariam parte da própria estrutura desses tributos, em razão de seu caráter extrafiscal e seletivo, de acordos comerciais vigentes e de medidas de defesa comercial. Segundo a RFB:

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8. O gasto tributário é uma espécie de desoneração que consiste num desvio do sistema de referência do tributo. No caso do II, a tributação referencial considera o caráter extrafiscal do tributo e, portanto, admite alíquotas diferenciadas para cada tipo de tributo, acordos comerciais vigentes além de outras medidas de defesa comercial. Logo, os gastos tributários relativos ao II estão associados a incentivos de caráter pessoal por meio dos quais a regra de favorecimento está vinculada a uma característica da pessoa e não de um produto.

9. Os gastos do IPI possuem uma tributação de referência análoga a do Imposto de Importação porém em razão do caráter seletivo 2 desse tributo, reduções de alíquotas e isenções de caráter geral não são consideradas gastos tributários. (TC 028.938/2016-0, peça 74)

181. Desse modo, a RFB não faz o cálculo do impacto das desonerações do II e do IPI para agrotóxicos.

182. Por sua vez, a desoneração da Cofins e da contribuição para o PIS/Pasep é considerada gasto tributário, visto que há uma exceção ao sistema tributário de referência dessas contribuições, cuja alíquota é reduzida para atingir a um objetivo socioeconômico específico: desonerar a cesta básica. O gasto tributário corresponde ao valor que seria arrecadado se fosse aplicada a alíquota normal dessas contribuições.

183. Os dados são apresentados no DGT de forma agregada, sem distinguir o que se refere a agrotóxicos e o que se refere aos outros itens que compõem esse gasto tributário (‘Agricultura e Agroindústria – Desoneração da Cesta Básica’). Esse gasto abrange os seguintes itens:

Redução a zero das alíquotas do PIS e COFINS sobre importação ou venda no mercado interno de: adubos, fertilizantes e suas matérias-primas; defensivos agropecuários ; sementes e mudas; corretivo de solo; feijão, arroz, farinha de mandioca e batata-doce; inoculantes agrícolas; vacina veterinária; milho; pintos de 1 (um) dia; leite, bebidas lácteas; queijos; soro de leite; farinha de trigo; trigo; pão; produtos hortículas, frutas e ovos; sementes e embriões; acetona; massas alimentícias; carne bovina, suína, ovina, caprina, ave, peixe; café; açúcar; óleo de soja; manteiga; margarina; sabão; pasta de dente; fio dental; papel higiênico. Crédito presumido para agroindústria na compra de insumos de produtor pessoa física, cooperativas, produtor pessoa jurídica. (RFB, 2018; grifos nossos)

184. O referido gasto tributário teve as seguintes projeções no DGT de 2018: R$ 14,991 bilhões da renúncia da Cofins e R$ 3,251 bilhões de renúncia da contribuição para o PIS/Pasep. As projeções dessas desonerações têm aumentado nos últimos anos, conforme apresenta o Gráfico 2:

Gráfico 2 – Evolução das projeções de gastos tributários para a Desoneração da Cesta Básica (em R$ bilhões)

18

15

12

Cofins

9

6 PIS/Pasep

3

-2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Fonte: DGT de 2010-2018, publicado no site da Receita Federal do Brasil.

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185. Esses valores dizem respeito a todos os produtos incluídos no item ‘Desoneração da Cesta Básica’, entre os quais se incluem os agrotóxicos (defensivos agropecuários). A desagregação desses valores não está disponível na referida publicação, motivo pelo qual foi solicitado à RFB o montante de recursos desonerados para os agrotóxicos. A RFB estimou os valores da renúncia de receita relativa à alíquota zero da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins para os agrotóxicos, no período de 2010 a 2017, conforme consta da Tabela 4:

Tabela 4 – Valores estimados da renúncia de receita relativa à alíquota zero de PIS/Pasep e Cofins para agrotóxicos, no período de 2010 a 2017.

Percentual da desoneração de

Valor da renúncia de Cofins e Variação agrotóxicos em relação à projeção da

Ano PIS/Pasep para agrotóxicos percentual

desoneração da cesta básica no DGT

Em R$ milhões anual

Apenas Cofins e PIS/Pasep

2010 588,46 - 8,4%

2011 607,87 +3,3% 8,0%

2012 905,95 +49,0% 8,9%

2013 1.225,80 +35,3% 11,5%

2014 1.302,92 +6,3% 7,2%

2015 1.365,92 +4,8% 6,9%

2016 1.440,76 +5,5% 7,7%

2017 1.536,22 +6,6% 8,7%

Total 8.973,90 - 8,2%

Fonte: RFB (peça 132).

186. Assim, no período de 2010 a 2017, estima-se que quase R$ 9 bilhões foram renunciados em razão da alíquota zero dessas contribuições (Cofins e PIS/Pasep), com o objetivo de reduzir os custos dos agrotóxicos de uso agrícola e, assim, desonerar a cesta básica. Nesse período, a média anual da desoneração para agrotóxicos foi superior a um bilhão de reais , representando em torno de 8% do total da renúncia de receita dessas contribuições relativa à desoneração da cesta básica.

187. Embora esses dados sejam úteis para ter uma noção sobre a dimensão do volume de recursos desonerados, é preciso ressaltar que eles são incompletos por três motivos. Em primeiro lugar, trata-se de estimativas calculadas a partir das informações que estão disponíveis atualmente. Em segundo lugar, os dados não contemplam o II nem o IPI, pois as desonerações desses dois impostos não configuram gasto tributário. Por fim, o cálculo não abrange também a redução da base de cálculo do ICMS, por ser um tributo estadual. Desse modo, é possível inferir que a desoneração tributária a agrotóxicos no Brasil é superior a um bilhão de reais por ano.

188. Não obstante tenham essa dimensão, essas desonerações não são acompanhadas nem avaliadas pelo Governo Federal devido às falhas de governança identificadas no achado 3 deste relatório. Além disso, esses incentivos fiscais são concedidos aos agrotóxicos independentemente de seu nível de toxicidade e seu potencial de periculosidade ambiental, conforme será exposto mais adiante no achado 4.

189. A seguir, apresenta-se a estrutura dos tributos cujas desonerações integram o escopo desta auditoria.

Estrutura dos tributos desonerados

Imposto sobre importação (II)

190. O imposto sobre importação é um tributo extrafiscal de competência da União (CF/88, art. 153, inciso I), relevante para a definição da política cambial e do comércio exterior brasileiro,

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com impacto na balança comercial, na proteção da indústria nacional e no abastecimento do mercado interno. Seu fato gerador é a entrada de produtos estrangeiros no território nacional (CTN, art. 19).

191. A tributação da importação assume contornos específicos quando o país integra um bloco econômico. O Mercado Comum do Sul (Mercosul) foi constituído em 1991 como uma zona de livre comércio entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, a fim de que esses países não instituíssem tributos ou restrições às importações recíprocas. A partir de 1995, o bloco deu um importante passo rumo à constituição de uma união aduaneira, com a aprovação da Tarifa Externa Comum (TEC), por meio da qual os países membros passaram a praticar a mesma alíquota de imposto de importação para os produtos oriundos de países fora do Mercosul.

192. Essa união aduaneira é chamada imperfeita, porque admite mecanismos de exceções pontuais à TEC, como, por exemplo, na importação de bens de capital, de informática e de telecomunicações e no caso de desabastecimento do mercado interno. O bloco admite que os países estabeleçam Lista de Exceções à TEC (Letec), a fim de fixar alíquotas diferenciadas que respeitem as respectivas particularidades socioeconômicas e que protejam o mercado interno de cada um.

193. Conforme decidido pelo Conselho Mercado Comum (CMC), o Brasil pode definir, até 2021, cem códigos de exceção à TEC (Decisões CMC 58/2010 e 26/2015). Essas exceções temporárias podem contemplar alíquotas inferiores ou superiores às definidas na TEC, desde que não ultrapassem as alíquotas definidas pela Organização Mundial do Comércio (OMC). A cada seis meses, o Brasil pode rever até um quinto (20%) dos códigos previstos em sua lista de exceções.

194. Na estrutura do Poder Executivo Federal, a Câmara de Comércio Exterior (Camex) é o órgão competente para fixar as alíquotas do imposto sobre importação e responsável pela gestão da Letec (Decreto 4.732/2003, art. , inciso XIV). A Camex é um órgão colegiado, que integra a Presidência da República e delibera por meio de resoluções (Lei 13.502/2017, art. , § 1º, inciso VII). O Conselho de Ministros é o órgão de deliberação superior e final da câmara, integrado por oito Ministros de Estado. Por sua vez, o núcleo executivo da câmara é o Comitê Executivo de Gestão (Gecex). A composição desses dois colegiados é apresentada no quadro a seguir:

Quadro 1 – Composição dos órgãos da Camex




Órgão de origem 

Conselho de
Ministros 

Comitê Executivo de
Gestão (Gecex) 

Casa Civil da Presidência da República Ministro Chefe

Secretário-Executivo

(CC/PR) (preside o Conselho)

Secretaria-Geral da Presidência da República Secretário Especial de

Ministro Chefe

(SG/PR) Assuntos Estratégicos

Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Ministro

Ministro

Serviços (MDIC) (preside o Gecex)

Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e

Ministro Secretário-Executivo

Gestão (MP)

Ministério das Relações Exteriores (MRE) Ministro Secretário-Geral

Ministério da Fazenda (MF) Ministro Secretário-Executivo

Ministério da Agricultura, Pecuária e

Ministro Secretário-Executivo

Abastecimento (MAPA)

Ministério dos Transportes, Portos e Aviação

Ministro Secretário-Executivo

Civil (MTPA)

Secretário-Executivo

Câmara de Comércio Exterior (Camex) -

(sem direito a voto)

Fonte: Decreto 4.732/2003.

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195. Esses órgãos deliberam a respeito de propostas que lhes são submetidas por grupos técnicos intragovernamentais da Camex, que produzem estudos e instruem os pedidos de alteração de alíquota do imposto sobre importação. Um desses grupos é o Grupo Técnico sobre Alterações Temporárias da Tarifa Externa Comum (GTAT-TEC), instituído em 2012, composto por representantes dos ministérios que integram o conselho, com a atribuição de se manifestar sobre os pleitos de inclusão, manutenção e exclusão de produtos na Letec. No processo de análise dos pleitos, os órgãos da Camex podem solicitar notas técnicas de ministérios, órgãos e entidades públicos que não tenham representação no conselho de ministros ou no grupo executivo, a fim de obter mais informações sobre o mercado em que se insere o produto de que trata o pleito.

196. Desse modo, as alterações de alíquota do imposto sobre importação são feitas por ato da Camex, sem a necessidade de aprovação de lei pelo Congresso Nacional (CF/88, art. 153, § 1º; STF, Plenário, RE-RG 570.680, DJe 4/12/2009). Ademais, as alterações de alíquota do II não se submetem ao rito do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a Lei Complementar 101/2000, que exige estimativa de impacto orçamentário-financeiro trienal e demonstrativo de previsão da desoneração no projeto de lei orçamentária ou medida de compensação por meio de aumento de outro tributo (LRF, art. 14, § 3º).

197. A estrutura tarifária aprovada pelo Mercosul comporta alíquotas crescentes de dois pontos percentuais (2%), de acordo com o grau de elaboração do produto ao longo de sua cadeia produtiva; ou seja, quanto maior o valor agregado do produto, maior a alíquota do imposto. Dessa forma, as matérias-primas são tributadas por alíquotas que variam de zero a doze por cento (012%); aos bens de capital aplicam-se alíquotas entre doze e dezesseis por cento (12-16%); e aos bens de consumo incidem alíquotas de dezoito a vinte por cento (18-20%).

198. A padronização da classificação dos produtos negociados no mercado internacional é feita por meio da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM), criada em 1995 com base no Sistema Harmonizado de Designação e Codificação de Mercadorias (SH), que é um método de classificação de mercadorias utilizado internacionalmente.

199. A NCM tem o objetivo de facilitar a identificação dos produtos, além de servir como parâmetro na incidência de tributos. O importador deve indicar, no formulário da licença de importação, o código NCM dos produtos que pretende importar. Igualmente, as alíquotas do II, do IPI, da Cofins e da contribuição para o PIS/Pasep são indicadas na legislação com base no código NCM dos produtos.

200. O código da NCM é composto por oito dígitos, que identificam o capítulo, a posição, a subposição, o item e o subitem, conforme a estrutura apresentada na Figura 8:

Figura 8 – Estrutura do código NCM

Fonte: adaptado de Pelaez, et al., 2012.

201. Os seis primeiros dígitos do código são oriundos do SH, e os dois últimos identificam especificações próprias do Mercosul. Por exemplo, o capítulo 38 dessa nomenclatura diz respeito aos produtos diversos das indústrias químicas. Dentro desse capítulo, a posição 3808 identifica os seguintes produtos:

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Inseticidas, rodenticidas, fungicidas, herbicidas, inibidores de germinação e reguladores de crescimento para plantas, desinfetantes e produtos semelhantes, apresentados em formas ou embalagens para venda a retalho ou como preparações ou ainda sob a forma de artigos, tais como fitas, mechas e velas sulfuradas e papel mata-moscas. (Decreto 8.950/2016, Anexo)

202. No âmbito da presente auditoria, são considerados agrotóxicos todos os produtos listados na posição 3808 da NCM, com exceção dos desinfetantes.

203. As alíquotas do imposto sobre importação dos agrotóxicos para os países do Mercosul variam entre 8 e 14%, conforme a tabela da Tarifa Externa Comum (Resolução Camex 125/2016, Anexo I). No entanto, a lista brasileira de exceções à TEC (Letec) reduz a zero a alíquota de diversos agrotóxicos (Anexo II da referida resolução), como se observa da Tabela 5:

Tabela 5 – Alíquotas do II para agrotóxicos




NCM 

Descrição 

TEC 

Letec
brasileira 

Inseticidas à base de acefato ou de Bacillus thuringiensis

Ex 001 – À base de Bacillus thuringiensis, var. Kustaki 0%

3808.91.91 Ex 002 – À base de Bacillus thuringiensis, var. Aizawai 14% 0%

Ex 003 – À base de Bacillus thuringiensis, var.

0%

Israelensis

3808.91.99 Outros inseticidas 8% 0%

3808.92.99 Outros fungicidas 8% 0%

Outros herbicidas, inibidores de germinação e

3808.93.29 8% 0%

reguladores de crescimento para plantas

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria, com base nos Anexos I e II da Resolução Camex 125/2016.

204. Portanto, a alíquota do imposto sobre importação brasileiro é zero para diversos agrotóxicos classificados na NCM pelos códigos 3808.91.91, 3808.91.99, 3808.92.99 e 3808.93.29.

205. Destaque-se, por fim, que os beneficiários da desoneração do II não são obrigados a qualquer contraprestação ao Estado para gozar do benefício, bastando declarar, na licença de importação, que o produto importado se insere no código da Letec.

Imposto sobre produtos industrializados (IPI)

206. O imposto sobre produtos industrializados é um tributo extrafiscal de competência da União (CF/88, art. 153, inciso IV), que diz respeito à agregação de valor na cadeia de industrialização, por meio dos processos de transformação, beneficiamento, montagem, acondicionamento, reacondicionamento, renovação ou recondicionamento (Decreto 7.212/2010, art. ). É um tributo seletivo, em função da essencialidade do produto, e não-cumulativo, devendose compensar o valor que for devido em cada operação com o que foi pago nas anteriores (CF/88, art. 153, § 3º, incisos I e II). Seus fatos geradores principais são o desembaraço aduaneiro de produtos industrializados estrangeiros e a saída de produtos nacionais dos estabelecimentos sediados no país (CTN, art. 46).

207. O Poder Executivo tem autorização constitucional e legal para alterar as alíquotas do IPI, sem a necessidade de aprovação de lei no Congresso Nacional (CF/88, art. 153, § 1º; Decreto Lei 1.199/1971, art. 4º). Além disso, a LRF dispensa a alteração de alíquota do IPI de estimativa de impacto orçamentário-financeiro trienal, de demonstrativo de previsão da desoneração no projeto de lei orçamentária e de implementação de medida de compensação por meio de aumento de receita (LRF, art. 14, § 3º).

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208. Atualmente, as alíquotas do imposto encontram-se definidas na Tabela de Incidência do IPI (TIPI), aprovada pelo Decreto 8.950/2016, com as alterações posteriores. No caso dos agrotóxicos considerados no escopo desta auditoria, a alíquota do IPI é 0% (códigos NCM compreendidos na posição 38.08, excetuados os desinfetantes, que se encontram na subposição 3808.94).

209. Assim como no caso do II, os beneficiários da desoneração do IPI não são obrigados a qualquer contraprestação para usufruir do incentivo fiscal, bastando demonstrar que o produto de sua operação se enquadra na classificação prevista na TIPI.

Contribuições (Cofins e PIS/Pasep)

210. A Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins) é tributo federal vinculado, cuja arrecadação destina-se a financiar a seguridade social (CF/88, art. 195, inciso I; Lei Complementar 70/1991). A Cofins incide sobre o faturamento mensal das pessoas jurídicas de direito privado, e a sua arrecadação compõe o orçamento da seguridade social, destinando-se às despesas estatais com atividades das áreas de saúde, previdência e assistência social.

211. A contribuição para o Programa de Integracao Social (PIS) e para o Programa de Formacao do Patrimonio do Servidor Público (Pasep) destinam-se ao programa do seguro desemprego e abono salarial (CF/88, art. 239; Leis Complementares 7/1970 e 8/1970). O PIS é destinado aos empregados de empresas privadas e o Pasep, aos servidores públicos. Essa contribuição incide sobre o faturamento, sobre a importação e sobre a folha de pagamento das pessoas jurídicas de direito privado.

212. A Lei 10.925/2004, regulamentada pelo Decreto 5.630/2005, reduziu a zero as alíquotas da Cofins e da contribuição para o PIS/Pasep incidentes na importação e na comercialização no mercado interno de fertilizantes e defensivos agropecuários.

213. A desoneração decorrente dessa alteração de alíquota gera renúncia de receita. Portanto, há incidência do art. 14 da LRF, que exige estimativa de impacto orçamentário financeiro trienal, além de demonstrativo de que a renúncia foi considerada no projeto de lei orçamentária ou de medida de compensação da renúncia, por meio de aumento de receita.

214. Por fim, ressalta-se que essa renúncia de receita não pressupõe nenhum requisito ou condição por parte dos seus beneficiários.

Resultados da auditoria – Meta 2.4

Achado 3: Ausência de acompanhamento e de avaliação de desonerações tributárias federais relativas à importação, à produção e à comercialização de agrotóxicos

215. O Governo Federal não acompanha nem avalia as desonerações tributárias do Imposto sobre Importação (II), do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e da contribuição para o Programa de Integracao Social e para o Programa de Formacao do Patrimonio do Servidor Público (PIS/Pasep), incidentes sobre as atividades de importação, produção e comercialização de agrotóxicos. Os poucos dados que estão disponíveis na administração pública não estão integrados e, quando divulgados, são apresentados de forma agregada, o que dificulta a sua análise aprofundada. Em consequência, a desoneração tributária concedida ao setor de agrotóxicos, superior a um bilhão de reais anuais, não tem qualquer gestão governamental.

216. Segundo o Referencial de Avaliação de Governança de Políticas Públicas (TCU, 2014), as políticas públicas devem possuir rotinas de acompanhamento de suas ações, a fim de que os

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resultados possam ser aferidos e utilizados no aperfeiçoamento da própria política. O monitoramento constante e a avaliação periódica dos resultados são requisitos da constatação do alcance dos objetivos e do aperfeiçoamento do desempenho governamental. Para tanto, são apontadas como boas práticas: disponibilidade suficiente de dados confiáveis e relevantes para dar suporte aos relatórios de desempenho da política; identificação dos principais agentes responsáveis pelo fornecimento e utilização de dados e informações; desenvolvimento de mecanismos para monitorar, avaliar e reportar os resultados dos esforços cooperativos (TCU, 2014).

217. As desonerações tributárias – sejam elas gastos tributários ou não – são incentivos estatais ao desenvolvimento de determinadas atividades econômicas. Desse modo, a produção de conhecimento sobre os resultados das desonerações é imprescindível para retroalimentar o processo decisório governamental acerca da manutenção, renovação, alteração ou extinção desses incentivos tributários.

218. O TCU, no TC 018.259/2013-8, constatou diversas falhas de governança no que diz respeito à concessão de renúncias tributárias em geral no Brasil. Naquele trabalho, o TCU determinou ao Governo Federal a adoção de ações no sentido de estabelecer mecanismos de acompanhamento e avaliação dos benefícios tributários (Acórdão 1.205/2014-Plenário, itens 9.2.1 e 9.2.2).

219. A importância de se produzirem informações avaliativas sobre as desonerações tributárias também já foi expressamente reconhecida no ordenamento jurídico brasileiro, em diversos momentos.

220. No Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição Federal de 1988, determinou-se a reavaliação de todas as isenções tributárias concedidas até 5/10/1988, revogando-se automaticamente todas aquelas que não fossem confirmadas num prazo de dois anos daquela data, ou seja, até 5/10/1990 (art. 41).

221. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar 101/2000, impõe que seja estimado o impacto orçamentário-financeiro trienal de toda concessão ou ampliação de incentivo ou benefício tributário de que decorra renúncia de receita (LRF, art. 14). Ademais, é preciso que a renúncia seja considerada na estimativa de receita da lei orçamentária anual, ou que seja instituída medida de compensação por meio de aumento de receita, mediante alteração de alíquota, de base de cálculo ou criação de tributo.

222. No âmbito infralegal, exige-se que as minutas de normativos que gerem renúncia de receita contenham avaliações sobre o impacto da medida ao meio ambiente e sobre outras políticas públicas, inclusive quanto à interação ou à sobreposição (Decreto 9.191/2017, art. 32, inciso VI). Além disso, estabeleceu-se como diretriz da governança pública na administração pública federal a aferição, sempre que possível, dos custos e benefícios das propostas de concessão de incentivos fiscais (Decreto 9.203/2017, art. , inciso VII).

223. Ademais, um critério internacional específico para os agrotóxicos pode ser encontrado numa publicação conjunta da Organização Mundial da Saúde (OMS) e da Organização Mundial da Alimentação e da Agricultura (FAO). O Código Internacional de Conduta para a Gestão de Agrotóxicos recomenda que os governos coletem e registrem dados sobre as importações, exportações, fabricação, formulação, qualidade e quantidade de agrotóxicos, bem como de sua utilização (item 6.1.11 do referido código). O objetivo desse monitoramento é o de avaliar os possíveis efeitos dessas substâncias na saúde humana e animal e no meio ambiente, além de acompanhar as tendências do uso de agrotóxicos.

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224. Desse modo, verifica-se que a literatura sobre governança pública, documentos internacionais e a própria legislação brasileira reconhecem a relevância de o governo executar rotinas de acompanhamento e avaliação dos incentivos fiscais.

225. No entanto, o Governo Federal Brasileiro não possui rotinas nem metodologia de acompanhamento e de avaliação das desonerações tributárias do II, do IPI, da Cofins e das contribuições para o PIS/Pasep referentes a agrotóxicos. Não há objetivos, metas ou indicadores para a mensuração da eficiência, eficácia ou efetividade dessas medidas, de maneira que não se produzem informações avaliativas que retroalimentem o processo decisório sobre a manutenção, renovação, alteração ou extinção de cada incentivo tributário.

226. Um dos fatores que causam essa situação é a ausência de definição de órgão gestor para as desonerações tributárias em tela. Essa falha de governança ocorre nos benefícios tributários em geral, conforme já fora constatado pelo TCU, que recomendou ao Governo Federal verificar a pertinência de atribuir, a algum órgão do Poder Executivo, o papel de supervisão dos benefícios tributários sem órgão gestor identificado (TC 018.259/2013-8, Acórdão 1.205/2014Plenário, item 9.2.1).

227. Verificou-se que a legislação que institui as desonerações tributárias para agrotóxicos nada dispõe sobre o acompanhamento e a avaliação dessas medidas (Lei 8.032/1990, Resolução Camex 125/2016, Decreto 8.950/2016, Lei 10.925/2004). Ademais, não há nem mesmo uma definição informal de qual órgão ou entidade da administração pública teria o dever de coletar dados referentes a essas desonerações, a fim de produzir informações avaliativas sobre os seus resultados.

228. Os questionamentos da equipe de auditoria foram dirigidos aos órgãos que atuam na política tributária (MF, RFB), no registro e na fiscalização de agrotóxicos (MAPA, Ibama, Anvisa), no planejamento orçamentário (MP), na supervisão ministerial (Casa Civil) e na política de comércio exterior (MDIC, Camex). A análise das respostas obtidas permite concluir que nenhum dos órgãos e entidades ouvidos acompanha ou avalia as desonerações tributárias para agrotóxicos, por não se considerar competente para tanto.

229. As competências que mais se aproximam do acompanhamento e da avaliação das desonerações tributárias são as da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), previstas nos incisos VII e XI do art. 25 do Anexo I do Decreto 9.003/2017 (Regimento do MF):

Art. 25. À Secretaria da Receita Federal do Brasil compete: (...)

VII – acompanhar a execução das políticas tributária e aduaneira e estudar seus efeitos sociais e econômicos; (...)

XI – estimar e quantificar a renúncia de receitas administradas e avaliar os efeitos das reduções de alíquotas, das isenções tributárias e dos incentivos ou estímulos fiscais, ressalvada a competência de outros órgãos que também tratem da matéria; (...).

230. Assim, é possível interpretar que compete à RFB realizar estudos sobre os efeitos sociais e econômicos da política de desoneração de agrotóxicos, e avaliar os efeitos desses incentivos fiscais. Contudo, a RFB entende que suas competências e atribuições regimentais ‘não contemplam ações de monitoramento, avaliação qualitativa e aferição de resultados das políticas públicas custeadas com recursos tributários’ (peça 132). A competência do órgão iria apenas até a elaboração e publicação dos demonstrativos dos efeitos tributários dessas medidas.

231. Esse entendimento foi corroborado pela resposta do Ministério da Fazenda, segundo o qual a responsabilidade pela avaliação dos impactos desses incentivos seria do ministério setorial , que propõe a adoção da desoneração tributária (peça 133, p. 42-43). O ministério informou, ainda, que não identificou avaliações ex ante ou ex post, de sua autoria, sobre a pertinência e os impactos

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financeiros ou orçamentários das desonerações do II e do IPI para agrotóxicos, tampouco estudos prévios ou posteriores à adoção da alíquota zero da Cofins e da contribuição para o PIS/Pasep sobre agrotóxicos. Por fim, o ministério sustentou que caberia a um decreto presidencial a definição de órgão gestor das políticas financiadas por gasto tributário ou benefício financeiro e creditício...