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28 de Fevereiro de 2020
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - RELATÓRIO DE AUDITORIA (RA) : RA 00908120178 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 2 anos
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Inteiro Teor

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.081/2017-8

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 009.081/2017-8

Natureza: Relatório de Auditoria

Órgãos/Entidades: Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM); Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral - MME

Representação legal: não há.

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. OUTORGA E FISCALIZAÇÃO DA EXTRAÇÃO E VENDA DO NIÓBIO. PRAZO DESARRAZOADO PARA ANÁLISE DO RELATÓRIO FINAL DE PESQUISA (RFP) E DO PLANO DE APROVEITAMENTO ECONÔMICO (PAE). BAIXO CONTROLE DA MANUTENÇÃO DAS CONDIÇÕES DAS OUTORGAS. ESTRUTURA INADEQUADA DO DNPM PARA IDENTIFICAR E CORRIGIR INCONSISTÊNCIAS E IRREGULARIDADES NA ARRECADAÇÃO DA CFEM. NOVO MARCO INSTITUCIONAL E REGULATÓRIO. DETERMINAÇÕES. CIÊNCIA. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Adoto como Relatório a instrução da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração (SeinfraCom), lançada à peça 57, cuja proposta de encaminhamento contou com a anuência de seu corpo diretivo (peças 58 e 59):

1 INTRODUÇÃO

1.1 Antecedentes

1. A presente auditoria operacional busca atender a Comunicação ao Plenário proferida pelo Ministro Augusto Nardes, em 8/2/2017 (peça 6), e o Memorando-Segecex 14/2017, de 13/3/2017 (peça 7), acerca da necessidade de atuação desta Casa no sentido de conhecer a estratégia governamental e os riscos envolvidos na exploração e na comercialização do mineral nióbio, tendo em vista que o Brasil detém as maiores reservas mundiais desse bem mineral e também é o maior produtor.

1.2 Trabalhos anteriores

2. Com a finalidade de conhecer em maior profundidade o funcionamento do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) e identificar possíveis áreas de risco que ensejassem maior atenção do Tribunal, em 2010, foi realizado levantamento (TC 027.591/2010-7) nas áreas-fim do departamento, correspondentes às Diretorias de Procedimentos Arrecadatórios (Dipar), de Planejamento e de Desenvolvimento da Mineração (Diplam), de Gestão de Títulos Minerários (DGTM) e de Fiscalização da Atividade Minerária (Difis).

3. O trabalho teve como resultado a identificação de onze eventos de risco que, conforme o relatório de auditoria, poderiam caracterizar ineficiência no uso de recursos públicos e no desempenho de sua missão institucional:

a) anuência para transferências, prorrogações e suspensões temporárias de lavra a pessoas físicas e jurídicas a despeito de estarem inscritas em dívida ativa pelo não pagamento da CFEM;

b) falta de tempestividade na aprovação dos Relatórios Finais de Pesquisa (RFP);

c) falta de tempestividade na aprovação dos requerimentos de permissão de lavra garimpeira;

d) não verificação da adequada fidelidade das informações declaradas, no Relatório Anual de Atividades (RAL), pelo minerador;

e) não constatação de práticas lesivas ao meio ambiente;

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f) descumprimento de obrigação instituída pela Lei 12.334/2010, que institui a Política Nacional de Segurança da Barragem (PNSB);

g) retirada irregular de fósseis dos depósitos fossilíferos;

h) não realização de diagnóstico de unidade produtiva irregular;

i) não identificação de mineradores que sonegam CFEM;

j) não apuração do valor correto do débito da CFEM pelos mineradores; e

l) atraso no processo de cobrança da CFEM.

4. A equipe destacou que o DNPM enfrentava escassez de recursos físicos, humanos e financeiros para cumprir a contento a sua missão institucional e que a legislação que regula o setor minerário é desatualizada e conflituosa.

5. Consequente ao trabalho citado anteriormente, auditorias foram realizadas para avaliar com maior profundidade as áreas de risco mapeadas. A primeira (TC 011.720/2011-5. Acórdão 3.072/2011-TCUPlenário, de relatoria do Min. Raimundo Carreiro), de 2011, teve o propósito de verificar os procedimentos utilizados pelo DNPM na criação de direito minerário, em especial, na aprovação do Relatório Final de Pesquisa (RFP), dos Requerimentos de Lavra Garimpeira (RLG) e dos atos de averbação e prorrogação previstos no art. 2º da Portaria 439/2003-DNPM.

6. A equipe de auditoria concluiu que: (1) o DNPM não tinha conhecimento se os RFP estavam sendo encaminhados nos prazos fixados nos alvarás de pesquisa concedidos, tendo em vista que os sistemas informatizados da entidade não fazem esse tipo de controle; (2) os RFP e os RLG não eram aprovados de forma tempestiva nas principais superintendências do DNPM, devido, sobretudo, à falta de servidores e de critérios de seleção para sua análise, o que resultava em elevado acúmulo de processos; (3) os RLG não eram aprovados de forma tempestiva, tendo em vista que havia estoque de 12.079 processos aguardando análise, muitos há cerca de vinte anos; (4) os mineradores se utilizavam de permissivo legal para manter áreas de pesquisa mineral com fins especulativos, em afronta ao interesse nacional; e (5) os sistemas informatizados da autarquia, que armazenavam dados sobre os processos minerários, mostravam-se desatualizados e inconsistentes, comprometendo a credibilidade das informações prestadas pela entidade.

7. A segunda auditoria (TC 005.711/2011-8, Acórdão 657/2012-TCU-Plenário, de relatoria do Min Raimundo Carreiro) debruçou-se sobre o risco de que a fiscalização do DNPM não estivesse verificando adequadamente as informações contidas no relatório anual de Lavra (RAL) apresentado pelas mineradoras, não constatando situações de risco iminente que demandassem interdição de lavra e práticas lesivas ao meio ambiente nas unidades produtivas, nem fiscalizando adequadamente os depósitos fossilíferos e as unidades produtivas irregulares.

8. Como achados da auditoria, foram identificados os seguintes problemas: (1) inadequação na distribuição de recursos humanos e insuficiência de recursos materiais e de tecnologia da informação; (2) deficiências na capacitação dos servidores; (3) validação deficiente das informações constantes do RAL; (4) insuficiência de informações no RAL sobre barragens de rejeitos e depósitos fossilíferos; (5) insuficiência de detalhamento dos procedimentos a serem realizados em vistorias; e (6) deficiências na fiscalização realizada pela Superintendência de Minas Gerais.

9. A análise das fiscalizações a cargo da Superintendência de Minas Gerais (item 6) levantou as seguintes impropriedades: (1) não realização de todas as atividades prescritas no art. 86, incisos XVII a XIX, do Regimento Interno do DNPM; (2) não realização sistemática de vistorias para acompanhamento de trabalhos de pesquisa em andamento; (3) não realização sistemática de vistorias para acompanhamento de lavras em produção, o que geraria risco de não cumprimento das metas propostas no Projeto de Lei do Plano Plurianual 2012-2015 (vistorias em minas subterrâneas, minas com barragens de rejeito, produtoras de minerais estratégicos e fontes de água mineral) e das metas fixadas internamente pela Diretoria de Fiscalização da Atividade Minerária; (4) não realização sistemática de vistorias em áreas urbanas ou com histórico de alto risco de acidentes trabalhistas ou ambientais; (5) não realização, por iniciativa própria, de ações de fiscalização que buscassem promover a redução da extração mineral irregular, o que poderia provocar, pela ausência de expectativa de controle, o aumento da clandestinidade no setor; (6) não realização de análises e auditorias no relatório anual de lavra; e (7) elevado passivo processual pendente de análise (relatórios finais de pesquisa, pedidos de guia de utilização e apuração de denúncias), o que dificultaria o desenvolvimento do setor mineral e dilatava os prazos para atendimento das demandas e denúncias.

10. A terceira auditoria (TC 034.373/2012-8, Acórdão 1.979/2014-TCU-Plenário, de relatoria do Min. Raimundo Carreiro) focou no exame dos procedimentos de arrecadação e fiscalização da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) e da Taxa Anual por Hectare (TAH) e identificou

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que: (1) apenas 22,7% do valor da CFEM devida pelas mineradoras dos estados de Goiás, Espirito Santo, Minas Gerais e Pará, entre 2009 e 2011, foram recolhidos espontaneamente; (2) os processos de cobrança de débitos eram frágeis, resultando em prescrição de milhares de processos; (3) recursos da CFEM pagos por meio de depósitos administrativos ou judiciais não estavam sendo distribuídos a estados e municípios; (4) a legislação minerária da CFEM é muito conflituosa, tanto para quem arrecada como para quem a recolhe, gerando inúmeras demandas judiciais; e (5) a Secretaria de Patrimônio da União (SPU) não tinha controle das mineradoras que extraíam minerais em terras públicas e desconhecia se elas realizavam o recolhimento da parcela a que a União tinha direito, conforme estabelece o art. 1º da Lei 8.901/1994.

11. Em relação às fragilidades encontradas nos processos de cobrança de débito (item 2), a auditoria levantou como causas: a) fragilidade no método de fiscalização da CFEM; b) ausência de instrumentos capazes de identificar devedores; c) fragilidade na gestão dos processos de cobrança; d) deficiências nos procedimentos de quitação dos débitos; e) deficiência de recursos humanos na área de arrecadação e nas procuradorias nos estados; f) deficiências relativas à capacitação do quadro de pessoal da área de arrecadação; e g) deficiência da infraestrutura de tecnologia da informação, de sistemas informatizados de apoio e de recursos materiais na área de arrecadação.

1.3 Objetivos e escopo da auditoria

12. No intuito de atender a comunicação feita pelo Ministro Augusto Nardes (peça 6), o presente trabalho objetiva avaliar a gestão, pelo DNPM, da outorga de títulos minerários que envolvam a extração de nióbio, bem como a fiscalização realizada pelo departamento para fins de recolhimento da CFEM.

13. Desse modo, pretendeu-se verificar a regularidade dos títulos das principais empresas mineradoras de nióbio, que abarcam mais de 90% da produção no país, em relação aos pressupostos legais vigentes e levantar possíveis impeditivos à entrada de novos empreendedores na extração do mineral; e, ainda, conhecer o processo de arrecadação da CFEM e os procedimentos adotados pelo DNPM no intuito de acompanhar e fiscalizar o recolhimento desses valores, tendo como evidências as fiscalizações realizadas pela autarquia nas principais mineradoras de nióbio.

14. Os objetivos desse trabalho são resumidos em duas questões de auditoria:

1) Os processos de outorga de nióbio estão de acordo com os pressupostos legais e normativos?

2) O DNPM tem conseguido identificar e corrigir inconsistências e irregularidades na arrecadação da CFEM?

15. Nesse universo, foram analisados doze processos de títulos pertencentes a cinco empresas mineradoras, quais sejam:

1) 003.510/1946 – Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais (Codemig);

2) 035.102/1946 – Companhia Mineradora do Pirocloro de Araxá (Comipa);

3) 006.746/1956 – Companhia Brasileira de Mineração e Metalurgia (CBMM);

4) 801.244/1968 – Mineração Catalão;

5) 803.343/1973 – Mineração Catalão;

6) 880.406/1980 – Mineração Taboca;

7) 832.428/2000 – CBMM;

8) 832.440/2000 – CBMM;

9) 860.351/2003 – Mineração Catalão;

10) 831.698/2004 – CBMM;

11) 831.718/2004 – CBMM;

12) 861.629/2013 – Mineração Catalão.

1.4 Metodologia

16. Antes de iniciar o planejamento da auditoria, a fim de entender as especificidades do nióbio e seus usos, vantagens econômicas frente outros minérios, método de produção e possíveis fundamentos para a posição majoritária do Brasil como ofertante mundial, a unidade técnica se reuniu com representantes das áreas de concessões de outorga mineral e de fiscalização do DNPM. Nessas reuniões, procurou-se também compreender como a autarquia funciona e reparte atribuições entre sede e as superintendências espalhadas pelos estados. Ou seja, buscou-se ter um panorama geral do objeto sob análise.

17. Em complemento, foram levantados os trabalhos similares realizados anteriormente por este Tribunal de Contas sobre as atividades finalísticas do DNPM, com o objetivo de não repetir os mesmos procedimentos de verificação já adotados, mas aproveitar suas conclusões para o direcionamento da auditoria atual e, ao fim e no que for pertinente, comparar o desempenho do departamento no transcorrer do tempo.

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18. Na fase de planejamento, houve levantamento da legislação e outras reuniões técnicas acerca de especificidades do objeto a ser auditado, gerando a matriz de planejamento, norteadora dos trabalhos subsequentes (peça 10, p. 5-7).

19. Durante a fase de execução da auditoria, houve a verificação da atuação do DNPM frente aos itens de investigação estabelecidos na matriz de planejamento, a partir da análise de processos minerários e de cobrança de CFEM das maiores mineradoras de nióbio; da verificação de normativos que direcionam o planejamento e a efetivação das fiscalizações do departamento; e da corroboração, ou não, da execução das fiscalizações em conformidade com os regulamentos porventura apresentados.

20. Referentemente à fiscalização da CFEM, foram solicitados os relatórios das fiscalizações realizadas nas mineradoras CBMM, Mineração Taboca e Mineração Catalão, nos últimos dez anos, tendo em vista que essas empresas detêm praticamente toda a oferta de nióbio no Brasil, e a listagem das fiscalizações realizadas pelas Superintendências de Minas Gerais, Goiás e Amazonas, nos últimos cinco anos, unidades técnicas responsáveis pela execução das fiscalizações desses empreendimentos.

21. Ademais, promoveu-se a busca por informações adicionais junto à Secretaria de Comércio Exterior do Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (Secex/MDIC) e à Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral do Ministério de Minas e Energia (SGM/MME).

22. Elaborado o relatório, foi encaminhado aos gestores do DNPM para comentários que considerassem pertinentes, os quais foram apresentados somente em referência aos itens 3.3.1, 3.3.2 e 3.3.3, por meio da peça 56, e incorporados à atual versão do relatório de auditoria. Informa-se que os comentários apresentados não alteraram o entendimento da equipe de auditoria acerca da situação encontrada, vis à vis a concordância do departamento em relação às constatações levantadas pelo presente relatório de auditoria.

23. Após a elaboração do relatório preliminar que foi encaminhado aos gestores para comentários, foram expedidas as Medidas Provisórias 789, 790 e 791/2017, não convertidas em lei até o fechamento do presente relatório, as quais alteraram substancialmente a estrutura organizacional e os processos de trabalho do DNPM, e outras questões correlatas, motivo pelo qual decidiu-se acrescer tópico extraordinário para apresentar as principais modificações. No entanto, essas MP não foram consideradas nas análises e conclusões deste relatório, tendo em vista a sua precariedade legal, pois não há certeza de que o texto da respectiva lei será aprovado de acordo com o disciplinado pela MP e, mesmo após a sua aprovação, haverá um razoável lapso temporal para se avaliar os impactos dessas mudanças no setor minerário.

2 VISÃO GERAL

2.1 O Nióbio

24. O nióbio (Nb), que é também conhecido por colômbio (Cb), encontra-se associado com o tântalo em minérios ricos em terras raras. Até 1950, esse elemento era quase exclusivamente extraído do mineral nióbio, que ocorre em rochas pegmatíticas. Posteriormente, foram descobertos outros minérios ricos em nióbio como o carbonatito. Os principais depósitos de nióbio encontram-se no Brasil, na Nigéria, no Canadá e nos EUA.

25. A descoberta desse metal deu-se no início do século passado, por Charles Hatchett, na Inglaterra. A origem do seu nome foi uma homenagem à América, de onde proveio o mineral, do qual o metal foi separado e denominado por ele como columbium. A ocorrência de nióbio na natureza está associada aos pegmatitos, sob a forma de colombita-tantalita, ou associada a carbonatitos de maciços alcalinos, constituindose o mineral denominado pirocloro (http://dnpm.gov.br/dnpm/paginas/balanco-mineral/arquivos/balancomineral-brasileiro-2001-niobio).

26. Até ao final da década de 50, o nióbio era obtido como um subproduto do tratamento das colombitas e tantalitas, minerais pouco abundantes, o que implicava elevado preço e uso restrito na produção de um tipo especial de aço inoxidável e de algumas superligas. Com as descobertas de significativas reservas de pirocloro, com destaque para aquelas de Araxá/MG, e diante da viabilidade técnica do seu aproveitamento no início da década de 60, ocorreu uma transformação radical no cenário de oferta, preços e da disponibilidade nos mercados.

27. O nióbio é um dos metais mais resistentes tanto à corrosão quanto a temperaturas extremas e ótimo supercondutor, com ponto de fusão (derretimento) aos 2.468 ºC e de evaporação aos 4.744 ºC. Quando adicionados alguns gramas à tonelada de aço, proporciona maior resistência, tenacidade e leveza ao material, aumentando a eficiência energética. A temperaturas inferiores a -264ºC, o nióbio possui propriedades supercondutoras. Conduz corrente elétrica livre de resistência em grandes densidades, favorecendo campos e forças magnéticas que viabilizam aplicações práticas nas áreas de diagnósticos médicos, pesquisa de materiais e transportes.

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28. A citada capacidade de suportar altas temperaturas faz com que os aços inoxidáveis ferríticos com nióbio sejam usados em grande variedade de novas aplicações como a construção de tetos, fachadas, aquecedores solares de água e encanamentos de água tratada, entre outras.

29. Os aços microligados ao nióbio são utilizados na fabricação de automóveis para aumento da segurança em caso de colisões e redução de peso, melhorando a eficiência do consumo de combustíveis. Aplicados em dutos de transporte de petróleo e gás, aumentam a resistência à operação sob pressão mais elevada, permitindo a confecção de estruturas mais seguras, com paredes mais finas e diâmetros maiores, assim, reduzindo o custo de transporte.

30. O nióbio também é aplicado na fabricação de turbinas de aviões e de geração de energia; de vidros e de cerâmicas especiais utilizadas em receptores de televisão e outros equipamentos; de catalisadores químicos; e utilizado nos equipamentos de geração de imagens para diagnósticos médicos, como os aparelhos de ressonância magnética, bem como aceleradores de partículas de alta energia.

31. A depender do uso e do preço, os minerais vanádio, tântalo e titânio são utilizados em associação com o nióbio ou como seus naturais substitutos.

32. Em 2015, conforme informações do MDIC, o Brasil exportou R$ 1,6 bilhão de produtos semimanufaturados de nióbio (http://www.dnpm.gov.br/dnpm/publicacoes/serie-estatisticaseeconomiamineral/anuario-mineral/anuario-mineral-brasileiro/anuario-mineral-brasileiro-2016-metalicos, p. 23, acessado em 13/7/2017). Conforme informações prestadas pelo DNPM e reproduzidas na Tabela 1 a seguir, o Brasil é o principal produtor e exportador do nióbio e seus produtos agregados, praticamente dominando o mercado mundial.

Tabela 1: Produção mundial de nióbio (em toneladas)




Países 

2010 

2011 

2012 

2013 

2014 

2015 

2016 

2016 (%) 

Brasil 

63.329 

64.657 

82.214 

76.899 

88.771 

80.465 

74.994 

92,59 

Canadá 

4.400 

4.630 

4.710 

5.260 

5.480 

5.000 

5.800 

7,16 

Outros países 

520 

732 

375 

1.000 

420 

1.000 

200 

0,25 

TOTAL 

68.249 

70.019 

87.299 

83.159 

94.671 

86.465 

80.994 

100,00 

Fonte: DNPM. Elaboração: Equipe de auditoria.

33. Conforme dados do DNPM e da Associação Brasileira de Metalurgia, Materiais e Mineração (AMB), o Brasil também possui as maiores reservas de nióbio, com 98,8% do total mundial. Desse montante, o estado de Minas Gerais concentra 90% das reservas nacionais. A produção brasileira é concentrada nas empresas a seguir apresentadas.

34. A Companhia Brasileira de Mineração e Metalurgia (CBMM), fundada em 1955, possui a maior reserva mundial de nióbio e é a única empresa do setor que opera desde a mina até a produção de produtos de nióbio de alto valor agregado, incluindo o óxido de nióbio, o ferro-nióbio, as ligas de grau a vácuo e o nióbio metálico. É uma empresa brasileira com 70% de capital nacional e toda produção realizada na cidade de Araxá/MG, com subsidiárias comerciais em Singapura, Estados Unidos e Países Baixos. Conforme informações da empresa em seu sítio eletrônico, são mais de quinze etapas de beneficiamento e industrialização para produzir os produtos finais de nióbio, sendo ela responsável pelo fornecimento de cerca de 80% desses produtos.

35. Importante destacar a existência da Companhia Mineradora do Pirocloro de Araxá (Comipa), uma sociedade anônima de capital fechado e gestão compartilhada, formada a partir de acordo comercial entre a CBMM e a Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais (Codemig), uma empresa pública constituída na forma de sociedade anônima e controlada pelo estado de Minas Gerais. Segundo esse acordo, CBMM e Codemig arrendaram seus direitos minerários à Comipa, a qual tem como único objetivo societário lavrar o minério e, posteriormente, vender o minério com exclusividade para a CBMM, que é a responsável pelo beneficiamento, industrialização e comercialização dos produtos finais de nióbio. A Codemig recebe, por meio da sociedade, 25% do resultado de toda a operação (incluindo a venda dos produtos que se originaram dos direitos minerários da CBMM). O estado de Minas Gerais, através da Codemig, participa do lucro da lavra do nióbio. Conforme demonstrações contábeis, em 2015 e 2016, a Codemig tinha a receber R$ 1,5 bilhão e R$ 769 milhões da Comipa, respectivamente, a título de dividendos. Essa parceria existe nesses moldes desde 1972.

36. Por sua vez, a Mineração Taboca é a maior produtora de estanho refinado do Brasil, suprindo as necessidades internas e exportando a maior parte de sua produção, e atua também nos mercados de nióbio e tântalo, a partir de sua liga metálica FeNbTa, produto obtido da fundição do minério de columbita presente na

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Mina de Pitinga, localizada no Amazonas. Desde 2008, a empresa é controlada pelo grupo minerador peruano Minsur.

37. A empresa conhecida como Mineração Catalão de Goiás foi vendida para a mineradora internacional Anglo American e, em 2016, totalmente adquirida pela empresa China Molybdenum (CMOC). Suas jazidas são localizadas em Ouvidor/Goiás e a produção é destinada ao mercado externo, ofertando apenas a liga ferronióbio. A Mineração Catalão é a segunda maior produtora mundial da liga, atrás apenas da CBMM.

38. A Tabela 2 expõe o volume comercializado, em 2015, por estado e a participação percentual de cada um deles. Dado que as empresas acima descritas são as únicas ou as majoritárias na sua região, pode-se associar integralmente os valores a seguir às respectivas empresas.

Tabela 2: Produção comercializada por unidade da Federação, em 2015 (em kg)




Estado/Substância 

Produção comercializada 

Participação 

Rondônia (columbita-tantalita) 

7.845 

4,4% 

Amazonas (columbita-tantalita) 

16.815 

9,5% 

Goiás (pirocloro) 

20.208 

11,4% 

Minas Gerais (pirocloro) 

132.501 

74,7% 

Total 

177.369 

100% 

Fonte: Anuário Mineral Brasileiro – Principais Substâncias Metálicas – 2016 p. 15.

39. Por dominarem a produção nacional de nióbio e seus derivados e estarem entre as maiores do mundo, as mencionadas empresas foram as selecionadas no escopo desta auditoria (CBMM, Mineração Catalão e Mineração Taboca). A produção em Rondônia é feita por diversas pequenas empresas mineradoras e não fizeram parte do escopo da auditoria.

2.2 O Departamento Nacional de Produção Mineral

40. O Departamento Nacional de Produção Mineral, autarquia federal criada pela Lei 8.876, de 2/5/1994, vinculada ao Ministério de Minas e Energia (MME), dotada de personalidade jurídica de direito público, com autonomia patrimonial, administrativa e financeira, tem sede e foro em Brasília, Distrito Federal, e circunscrição em todo o território nacional.

41. O DNPM tem por finalidade promover o planejamento e o fomento da exploração mineral e do aproveitamento dos recursos minerais e superintender as pesquisas geológicas, minerais e de tecnologia mineral, bem como assegurar, controlar e fiscalizar o exercício das atividades de mineração em todo o território nacional, na forma do que dispõem o Código de Mineracao, o Código de Águas Minerais, os respectivos regulamentos e a legislação que os complementa, competindo-lhe, pertinente ao presente trabalho:

a) Promover a outorga, ou propô-la à autoridade competente, quando for o caso, dos títulos minerários relativos à exploração e ao aproveitamento dos recursos minerais e expedir os demais atos referentes à execução da legislação minerária;

b) Fiscalizar a pesquisa, a lavra, o beneficiamento e a comercialização dos bens minerais; e

c) Promover a arrecadação e a distribuição das quotas-partes, bem como exercer fiscalização sobre a arrecadação da compensação financeira pela exploração de recursos minerais.

42. De acordo com o Decreto 7.092, de 2/2/2010, a estrutura do DNPM é formada pela DiretoriaGeral, com os seguintes órgãos de assistência direta ao Diretor-Geral: Gabinete, Procuradoria Jurídica, Ouvidoria, Coordenação-Geral de Tecnologia da Informação e Geoprocessamento. Conta ainda com Auditoria Interna, Corregedoria e Diretoria de Gestão Administrativa.

43. As áreas-fim do DNPM correspondem às Diretorias de Procedimentos Arrecadatórios (Dipar), de Planejamento e de Desenvolvimento da Mineração (Diplam), de Gestão de Títulos Minerários (DGTM) e de Fiscalização da Atividade Minerária (Difis), além das superintendências em todos os estados, exceto o Acre.

44. Em consonância com o objetivo e o escopo desta auditoria, os trabalhos focaram as atividades de competência da Dipar, da Difis e das superintendências.

45. Conforme o art. 53 da Portaria MME 247/2011, que aprova o Regimento Interno DNPM (peça 28), à Dipar compete, especialmente, gerenciar as receitas do DNPM; executar a cobrança, a distribuição das quotas-partes e a fiscalização sobre a arrecadação da CFEM; e promover, fiscalizar e controlar o recolhimento de taxas, emolumentos, multas e ressarcimentos, em conformidade com a legislação vigente.

46. A fiscalização da atividade minerária é executada pelas superintendências e pela Difis, à qual compete, em especial, gerir o planejamento e a execução da ação de fiscalização no país; promover ações objetivando o desenvolvimento efetivo da pesquisa mineral, o aproveitamento racional das jazidas, a segurança técnico-operacional das minas, o controle ambiental nas operações mineiras, bem como contribuir

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para a formalização da extração mineral; e promover a proteção dos depósitos fossilíferos (art. 76 do Regimento Interno DNPM).

47. As superintendências possuem competências variadas, de realizar atividades relacionadas a arrecadação, cobrança, outorga, vistorias, atendimento ao cidadão-usuário, ação fiscal, análise da legalidade dos atos, obtenção de dados e informações sobre economia mineral e uso de geotecnologias (art. 85 do Regimento Interno DNPM).

2.3 A outorga de direitos minerários

48. Os recursos minerais presentes no subsolo brasileiro são propriedade distinta da do solo para efeito de exploração e aproveitamento e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra, conforme reza o art. 176 da Constituição Federal (CF).

49. Haja vista os resultados econômicos, sociais e ambientais que proporciona à sociedade, o aproveitamento industrial das minas e jazidas minerais é de interesse nacional (§ 1º do art. 176 da CF) e considerado caso de utilidade pública (art. 5º alínea f do Decreto-Lei 3.365/1941).

50. Além da sua importância para a sociedade, a atividade de mineração tem características muito especiais, tais como, rigidez locacional, recursos não renováveis, necessidade de grandes investimentos etc., o que demanda um regime especial de outorga de direitos.

51. Nesse sentido, a pesquisa, a lavra e o aproveitamento desses recursos dá-se pela obtenção de um título minerário, efetuado nos moldes do art. 2º do Decreto-Lei 227/1967 (Código de Mineracao):

Art. 2º. Os regimes de aproveitamento das substâncias minerais, para efeito deste Código, são:

I – regime de concessão, quando depender de portaria de concessão do Ministro de Estado de Minas e Energia;

II – regime de autorização, quando depender de expedição de alvará de autorização do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM;

III – regime de licenciamento, quando depender de licença expedida em obediência a regulamentos administrativos locais e de registro da licença no Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM;

IV – regime de permissão de lavra garimpeira, quando depender de portaria de permissão do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM;

V – regime de monopolização, quando, em virtude de lei especial, depender de execução direta ou indireta do Governo Federal.

Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica aos órgãos da administração direta e autárquica da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sendo-lhes permitida a extração de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, definidas em Portaria do Ministério de Minas e Energia, para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente, respeitados os direitos minerários em vigor nas áreas onde devam ser executadas as obras e vedada a comercialização.

52. Às substâncias minerais em geral, mais especificamente ao nióbio, aplicam-se os regimes de autorização de pesquisa e de concessão de lavra. Ambos os processos de obtenção desses títulos serão objeto de maior detalhamento adiante.

53. Por ora, vale destacar o § 3º do art. 176 da CF, segundo o qual as autorizações de pesquisa terão sempre prazo determinado e tanto as autorizações quanto as concessões não poderão ser cedidas ou transferidas sem anuência do poder concedente.

54. Observe-se que o prazo determinado no art. 176 da CF refere-se apenas às autorizações de pesquisa. No caso das concessões de lavra, não há prazo de vigência. Uma vez concedido o direito, a lavra pode persistir até a exaustão da mina, sendo exigido do minerador o Plano de Controle de Impactos Ambientais na Mineração e o Plano de Fechamento de Mina, entre as condições impostas para a concessão (itens 1.5.6 e 1.5.7 das Normas Reguladoras de Mineração do DNPM).

55. Outra particularidade da atividade de mineração é que a obtenção do título minerário independe de licitação e observa o direito de prioridade, ou seja, dá-se o título ao interessado que primeiro protocolizar pedido junto ao DNPM, conforme a redação do art. 16 do Decreto 62.934/1968, que regulamenta o citado código:

Art. 16. Constitui direito de propriedade a precedência de entrada no D.N.P.M. do requerimento de autorização de pesquisa em área considerada livre, ou de concessão de lavra de jazida declarada em disponibilidade, designando-se por ‘prioritário’ o respectivo requerente.

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56. A literatura técnica destaca como benefício do sistema de prioridade o incentivo à descoberta de recursos minerais por parte dos privados, dado que as entidades governamentais possuem escassa informação a respeito.

57. De acordo com William Freire, a maior parte dos países mineradores (Canadá, Austrália, Estados Unidos, Peru, Chile, Argentina, Índia, África do Sul, Moçambique, Finlândia e Suécia entre outros) adotam esse sistema. Segundo o autor, o problema é que “no Brasil, esse princípio foi desvirtuado dando chance para especuladores terem o controle das filas para assegurar os protocolos. (...) Outros países, em seus Códigos e Regulamentos de Mineração, apresentam soluções para o problema” (http://williamfreire.com.br/publicacoes/artigos/direito-minerario-comparado-principio-de-prioridade/,

acessado em 13/7/2017).

58. No sistema brasileiro, as substâncias minerais, em especial no caso do nióbio, a obtenção do título requer a autorização de pesquisa e, posteriormente, a concessão de lavra. Isto é, a concessão de lavra só pode ser realizada após a execução de pesquisa na área pretendida, não necessariamente pelo mesmo titular.

59. Antes de seguir com os detalhes, por razões didáticas, vale esclarecer a diferença entre área livre e área em disponibilidade. A área em disponibilidade é aquela que foi objeto de pesquisa e, posteriormente disponibilizada, mediante declaração do DNPM, seja porque o titular da autorização não requereu a concessão de lavra ou por outras condições, dispostas no art. 65 do Decreto 62.934/1968. Por seu turno, é considerada livre a área que não se enquadre em qualquer das hipóteses previstas no art. 18 do Código de Mineracao, em resumo, aquela que ainda não foi objeto de pesquisa, de pedido de pesquisa ou de qualquer outro impedimento.

60. Entende-se por pesquisa mineral a execução dos trabalhos necessários à definição da jazida (massa de substância mineral que tenha valor econômico), sua avaliação e determinação da exequibilidade de seu aproveitamento econômico (art. 18 do Decreto 62.934/1968).

61. As condições para autorização de pesquisa, o prazo e as conclusões que deverão ser apresentadas no relatório dos trabalhos estão listadas nos arts. 22 e 23 do Código de Mineracao e merecem especial atenção os seguintes pontos:

Art. 22. A autorização de pesquisa será conferida nas seguintes condições, além das demais constantes deste Código:

(...)

III - o prazo de validade da autorização não será inferior a um ano, nem superior a três anos, a critério do DNPM, consideradas as características especiais da situação da área e da pesquisa mineral objetivada, admitida a sua prorrogação, sob as seguintes condições:

a) a prorrogação poderá ser concedida, tendo por base a avaliação do desenvolvimento dos trabalhos, conforme critérios estabelecidos em portaria do Diretor-Geral do DNPM;

b) a prorrogação deverá ser requerida até sessenta dias antes de expirar-se o prazo da autorização vigente, devendo o competente requerimento ser instruído com um relatório dos trabalhos efetuados e justificativa do prosseguimento da pesquisa;

(...)

V - o titular da autorização fica obrigado a realizar os respectivos trabalhos de pesquisa, devendo submeter à aprovação do DNPM, dentro do prazo de vigência do alvará, ou de sua renovação, relatório circunstanciado dos trabalhos, contendo os estudos geológicos e tecnológicos quantificativos da jazida e demonstrativos da exequibilidade técnico-econômica da lavra, elaborado sob a responsabilidade técnica de profissional legalmente habilitado (...).

(...)

Art. 23. Os estudos referidos no inciso V do art. 22 concluirão pela:

I - exequibilidade técnico-econômica da lavra;

II - inexistência de jazida;

III - inexequibilidade técnico-econômica da lavra em face da presença de fatores conjunturais adversos, tais como:

a) inexistência de tecnologia adequada ao aproveitamento econômico da substância mineral;

b) inexistência de mercado interno ou externo para a substância mineral.

62. Comprovada a exequibilidade técnico-econômica da lavra, o DNPM proferirá, ex officio ou mediante provocação do interessado, despacho de aprovação do Relatório Final de Pesquisa (§ 3º do art. 30 do Código de Mineração). Uma vez aprovado o relatório, o titular terá um ano para requerer a concessão de lavra.

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63. Terminada a fase de pesquisa, inicia-se a de concessão de lavra. A esse respeito, o Decreto 62.934/1968 estabelece, em seus arts. 45 e 46:

Art. 45. Entende-se por lavra o conjunto de operações coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida, a começar da extração das substâncias minerais úteis que contiver até o seu beneficiamento.

Art. 46. Na outorga da lavra serão observadas as seguintes condições:

I - A jazida deverá estar pesquisada;

II - A área de lavra será adequada à condução técnico-econômica dos trabalhos de extração e beneficiamento, respeitados os limites da área de pesquisa.

Parágrafo único. Considera-se satisfeita a condição referida no inciso I:

a) a jazida pesquisada pelo D.N.P.M. e considerada como aproveitável técnica e economicamente;

b) a jazida que tenha relatório de pesquisa, apresentado pelo seu titular, aprovado pelo D.N.P.M.;

c) na fase de lavra, a jazida declarada em disponibilidade e cujo relatório de pesquisa, em reexame, seja considerado satisfatório pelo D.N.P.M.

64. Entre os elementos exigidos no requerimento de concessão, destaca-se o Plano de Aproveitamento Econômico (PAE) da jazida, que deve ser apresentado pelo titular de autorização de pesquisa, como elemento do requerimento de autorização de lavra, nos termos do inciso VI do art. 38 do Código de Mineracao, e deve obedecer ao disposto nos arts. 39 a 41 do mesmo diploma legal. A autorização poderá ser recusada se for considerada prejudicial ao bem público ou comprometer interesses que superem a utilidade da exploração industrial e, nesse caso, o pesquisador terá direito a indenização, caso haja sido aprovado o relatório (art. 42 do Código de Mineracao).

65. Caso o titular não requeira a concessão e a área seja colocada em disponibilidade, com vistas à determinação da prioridade à outorga da concessão de lavra, serão conjuntamente apreciados os requerimentos protocolizados dentro do prazo que for convenientemente fixado no respectivo edital, definindo-se, dentre estes, como prioritário, o pretendente que, a juízo do DNPM, melhor atender aos interesses específicos do setor minerário (§ 2º do art. 32 do CM).

66. A concessão de lavra terá como título um decreto do Poder Executivo, publicado no Diário Oficial da União (DOU) e transcrito em livro do DNPM, nos termos do art. 53, do Decreto 62.934/1968 (Regulamento do CM). O titular do título fica sujeito a várias exigências discriminadas nos arts. 54 e 55 do mesmo diploma legal, destacando-se:

I - Iniciar os trabalhos previstos no plano de aproveitamento econômico da jazida, dentro do prazo de 6 (seis) meses, contados da data da publicação do decreto de Concessão no Diário Oficial da União, salvo motivo de força maior, a juízo do D.N.P.M.

II - Lavrar a jazida de acordo com o plano de aproveitamento econômico aprovado pelo D.N.P.M. (...);

III - Extrair somente as substâncias minerais indicadas no decreto de concessão;

IV - Comunicar imediatamente ao D.N.P.M. o descobrimento de qualquer outra substância mineral não incluída no decreto de concessão;

(...)

XVI - Apresentar ao D.N.P.M., nos primeiros 6 (seis) meses de cada ano, Relatório das atividades do ano anterior.

Art. 55. O aproveitamento, pelo concessionário de lavra, de substância referidas no item IV do artigo anterior, dependerá de aditamento ao seu título de lavra.

67. Observe-se que, ao longo da lavra, o concessionário está obrigado a atender exigências e condicionantes constantes do art. 54 do Decreto 62.934/1968. Nesse sentido, o art. 64 do mesmo decreto sujeita o concessionário a sanções que podem ir, gradativamente, da advertência à caducidade, caso a lavra seja praticada em desacordo com o plano aprovado pelo DNPM.

68. O diploma legal supra estabelece, ainda, condições de caducidade da autorização de pesquisa ou da concessão de lavra caso se verifique qualquer das infrações listadas no seu art. 102:

Art. 102. A caducidade da autorização de pesquisa ou da concessão de lavra será declarada desde que verificada qualquer das seguintes infrações:

I - Quando o infrator, apesar de advertência ou multa:

a) prosseguir no descumprimento dos prazos de início ou reinício dos trabalhos de pesquisa ou de lavra;

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b) prosseguir na prática deliberada dos trabalhos de pesquisa em desacordo com as condições constantes do título de autorização;

II - Quando o infrator, embora multado por mais de duas vezes no intervalo de um ano, prosseguir no descumprimento das determinações da fiscalização;

III - Prática de lavra ambiciosa ou de extração de substância não compreendida no decreto de lavra, independentemente de advertência ou multa;

IV - Caracterização comprovada de abandono ou suspensão definitiva dos trabalhos de pesquisa ou de lavra.

69. Merece destaque o disposto no inciso III anterior, que trata da prática de lavra ambiciosa. Nos termos do art. 48 do Código de Mineracao, “considera-se ambiciosa, a lavra conduzida sem observância do plano preestabelecido (PAE), ou efetuada de modo a impossibilitar o ulterior aproveitamento econômico da jazida”.

70. A inobservância do PAE dá-se, principalmente, de duas formas: (a) lavrar volume diferente, para mais ou para menos; e (b) alterar o processo da lavra até o beneficiamento. Segundo o autor, pequenas alterações de volume de lavra, para menos ou para mais, não configuram alteração significante a ponto de caracterizar lavra ambiciosa (http://williamfreire.com.br/publicacoes/artigos/consideracoes-sobreoconceitode-lavra-ambiciosa/, acessado em 13/7/2017).

2.4 A Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM)

71. Conforme dito anteriormente, as reservas minerais são bens da União, portanto, como contraprestação ao direito de explorá-las, por força do art. 20, § 1º, da Constituição Federal de 1988, os mineradores devem pagar a CFEM, nos seguintes termos:

Art. 20. São bens da União:

(...)

§ 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.

72. Cabe ao DNPM a competência para baixar normas e exercer a fiscalização sobre a CFEM, conforme o inciso IX do art. 3º da Lei 8.876, de 2/5/1994.

73. A CFEM foi instituída pelas Leis 7.990/1989 e 8.001/1990, sendo regulamentada pelo Decreto 01, de 11/1/1991. Assim, conforme o ordenamento jurídico infraconstitucional vigente até o final desta auditoria, considera-se para o cálculo da CFEM o valor do faturamento líquido resultante da venda do produto mineral, obtido após a última etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformação industrial (art. 6º da Lei 7.990/1989).

74. Considera-se faturamento líquido o total das receitas com as vendas, excluídos os tributos incidentes sobre a comercialização (ICMS, PIS,Cofins) e as despesas de transportes e seguros (art. 2º da Lei 8.001/1989). No caso do consumo, transformação ou utilização do produto minerário pelo próprio minerador, calcula-se a CFEM pela soma das despesas diretas e indiretas ocorridas até o momento da utilização do produto mineral, consoante artigos 14 e 15 do mencionado decreto:

Art. 14. Para efeito do disposto no artigo anterior, considera-se:

II - faturamento líquido, o total das receitas de vendas excluídos os tributos incidentes sobre a comercialização do produto mineral, as despesas de transporte e as de seguro;

III - processo de beneficiamento, aquele realizado por fragmentação, pulverização, classificação, concentração, separação magnética, flotação, homogeneização, aglomeração ou aglutinação, briquetagem, nodulação, sinterização, pelotização, ativação, coqueificação, calcinação, desaguamento, inclusive secagem, desidratação, filtragem, levigação, bem como qualquer outro processo de beneficiamento, ainda que exija adição ou retirada de outras substâncias, desde que não resulte na descaracterização mineralógica das substâncias minerais processadas ou que não impliquem na sua inclusão no campo de incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).

§ 1º No caso de substância mineral consumida, transformada ou utilizada pelo próprio titular dos direitos minerários ou remetida a outro estabelecimento do mesmo titular, será considerado faturamento líquido o valor de consumo na ocorrência do fato gerador definido no art. 15 deste decreto.

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§ 2º As despesas de transporte compreendem as pagas ou incorridas pelo titular do direito minerário com a substância mineral.

Art. 15. Constitui fato gerador da compensação financeira devida pela exploração de recursos minerais a saída por venda do produto mineral das áreas da jazida, mina, salina ou de outros depósitos minerais de onde provêm, ou o de quaisquer estabelecimentos, sempre após a última etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformação industrial.

75. Depreende-se dos critérios definidos pela legislação que, para o cálculo da CFEM, deve-se avaliar os gastos declarados pelas empresas com transportes e seguros. Nos casos da utilização do bem mineral pelo minerador, o fato gerador da CFEM está na última etapa de beneficiamento do minério, o que exige um conhecimento quanto ao processo produtivo de cada empreendimento minerário.

76. As alíquotas aplicadas sobre o faturamento líquido para obtenção do valor da CFEM variam de acordo com a substância mineral, consoante disposto no Decreto 01/1991:

Art. 13. A compensação financeira devida pelos detentores de direitos minerários a qualquer título, em decorrência da exploração de recursos minerais para fins de aproveitamento econômico, será de até 3% (três por cento) sobre o valor do faturamento líquido resultante da venda do produto mineral, obtido após a última etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformação industrial.

§ 1º O percentual da compensação, de acordo com as classes de substâncias minerais, será de:

I - minério de alumínio, manganês, sal-gema e potássio: 3% (três por cento);

II - ferro, fertilizante, carvão e demais substâncias minerais: 2% (dois por cento), ressalvado o disposto no inciso IV deste artigo;

III - pedras preciosas, pedras coradas lapidáveis, carbonados e metais nobres: 0,2% (dois décimos por cento);

IV - ouro: 1% (um por cento), quando extraído por empresas mineradoras, isentos os garimpeiros. 77. A CFEM é cobrada até o percentual máximo de 3%, de acordo com as classes de substâncias minerais. O nióbio se enquadra no inciso II e, portanto, sujeita-se à taxa de 2%. O valor total de CFEM arrecadado anualmente e, especificamente sobre nióbio, é apresentado na Tabela 3.

Tabela 3: CFEM total e CFEM nióbio arrecadado por ano (em R$ mil)




Ano 

2010 

2011 

2012 

2013 

2014 

2015 

2016 

CFEM total
(CT) 

1.083.427 

1.561.680 

1.834.958 

2.376.175 

1.711.318 

1.519.722 

1.797.879 

CFEM
Nióbio (CN) 

4.533 

4.651 

5.354 

6.639 

6.877 

11.403 

11.342 

% CN/CT 

0,42% 

0,30% 

0,29% 

0,28% 

0,40% 

0,75% 

0,63% 

Fonte: DNPM. Elaboração: Equipe de auditoria.

78. Dos recursos arrecadados com a CFEM, 65% vão para o município produtor, 23% para o estado onde foi extraída a substância mineral e 12% para o caixa único da União, a ser dividido entre DNPM, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC).

79. O município produtor é aquele onde ocorre a extração da substância mineral. Caso a extração abranja mais de um município, deverá ser observada a proporcionalidade da produção efetivamente ocorrida em cada um deles.

80. Os recursos originados da CFEM não poderão ser aplicados em pagamento de dívida ou no quadro permanente de pessoal da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. As receitas deverão ser aplicadas em projetos que, direta ou indiretamente, revertam em prol da comunidade local, na forma de melhoria da infraestrutura, da qualidade ambiental, da saúde e educação.

3 ACHADOS

81. A partir deste ponto, o relatório trata dos achados identificados durante a execução da auditoria, os quais, para fins didáticos, são apresentados em conjunto, de acordo com a respectiva questão de auditoria.

Questão 1: Os processos de outorga de Nióbio estão de acordo com os pressupostos legais e normativos?

82. Especificamente a respeito da legalidade das concessões de lavra de nióbio, a equipe não encontrou irregularidade nos processos investigados, ou seja, as outorgas propriamente ditas observaram os trâmites legais e regulamentares vigentes à época. Quanto ao entrave à extração do mineral por novas empresas, também não foram identificados indícios de ações deliberadas por parte do DNPM nesse sentido.

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83. Verificou-se, contudo, que, embora a lei não estabeleça prazo para as manifestações do DNPM, os prazos para analisar e concluir os processos de concessão são sobremaneira desarrazoados, o que por si só retarda o início da lavra, isto é, constitui obstáculo a novas extrações e, consequentemente, à geração de benefícios econômicos e sociais. Observou-se, ainda, baixo controle fiscalizatório da autarquia quanto à manutenção das condições de outorga junto às empresas mineradoras, impedindo concluir se as atuais outorgas estão mantendo tais condições, situações descritas nos achados a seguir.

3.1 Prazo desarrazoado para análise do Relatório Final de Pesquisa (RFP) e do Plano de Aproveitamento

Econômico (PAE)

84. Para melhor esclarecimento, repetimos, em termos sumários, o rito do processo de concessão de lavra, conforme figura a seguir:

Figura 1: Fluxo sumário de concessão de lavra

Elaboração: Equipe de auditoria.

1) o interessado solicita autorização de pesquisa, mediante Requerimento de Pesquisa, contendo os elementos listados no art. 16 do Código de Mineracao (CM);

2) autorizada a pesquisa, o titular tem de um a três anos para concluí-la e submeter o Relatório Final de Pesquisa (RFP) à análise do DNPM;

3) aprovado o RFP, o titular deve apresentar Requerimento de Autorização de Lavra (RL) contendo, entre outros, o Plano de Aproveitamento Econômico (PAE), que será analisado pelo DNPM;

4) aprovado o requerimento que contém o PAE, o MME assina a Portaria de Lavra.

85. Entre as etapas apontadas, destacam-se as análises do RFP e do PAE contido no RL.

86. Conforme o art. 30, incisos I a IV, do Código de Mineracao, o DNPM deve analisar o RFP, em prazo não determinado , emitindo parecer conclusivo e proferindo despacho de aprovação, quando ficar demonstrada a existência de jazida; não aprovação, quando ficar constatada insuficiência dos trabalhos de pesquisa ou deficiência técnica na sua elaboração; arquivamento, quando ficar demonstrada a inexistência de jazida; ou sobrestamento da decisão sobre o relatório, quando ficar caracterizada a impossibilidade temporária da exequibilidade técnico-econômica da lavra.

87. O PAE deve conter os elementos do art. 39 do CM e obriga o titular da concessão a lavrar a jazida de acordo com o plano aprovado (art. 47, inciso II, do CM).

88. Considerando o rito descrito anteriormente, verificou-se, entre os processos minerários solicitados das maiores empresas extratoras de nióbio, que cinco ainda não tinham recebido a concessão de lavra e, desses, quatro processos minerários apresentaram os seguintes prazos entre a apresentação dos RFP ou RL e a primeira análise desses documentos por parte do DNPM:

Tabela 4: Tempo de Análise de RFP e de RA


Empresa 

Processo 

Data de Entrega do RFP ou RA 

Tempo até 1ª análise (dias) 

CBMM 

832.428/2000 

17/9/2010 (RL com PAE) 

724 

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CBMM 

832.440/2000 

4/9/2012 (RL com PAE) 

1.373 

CBMM 

831.698/2004 

31/10/2011 (RFP) 

1.920 

CBMM 

831.718/2004 

25/6/2012 (RFP) 

1.682 

Fonte: Processos de outorga de títulos minerários (832.428/2000, 832.440/2000, 831.698/2004 e 831.718/2004).

89. Os prazos levantados indicam que o DNPM chegou a passar mais de cinco anos para começar a analisar o RFP do processo 831.698/2004. O prazo mais breve para a primeira análise foi de quase dois anos (832.428/2000).

90. O extenso período de análise por parte do DNPM contribui, no caso específico do nióbio, para que processos iniciados nos anos de 2000 e 2004 ainda não estejam em fase de lavra, ou seja, ainda não estejam gerando benefícios econômicos à sociedade.

91. A esse respeito, mister se faz lembrar que, na auditoria realizada em 2011 (TC 011.720/2011-5), de escopo mais amplo, acerca dos procedimentos adotados pelo DNPM na criação de direito minerário, já tinha sido apontado achado no mesmo sentido, qual seja: elevado estoque de processos a serem analisados.

92. Naquela oportunidade, foi exposto o seguinte:

24. Por ocasião dos trabalhos de auditoria na Superintendência de Minas Gerais, verificou-se a existência de passivo de 3.842 RFP aguardando análise (abril/2011), sendo 3.757 referentes a relatórios positivos (nos quais se identificou substância mineral) e 85 relatórios negativos (em que não se identificou substância mineral), conforme demonstrativo disponibilizado (peça 6, p. 1).

25. Ademais, dos 103 relatórios não analisados mais antigos na Superintendência, 102 aguardam há mais de 10 anos sua conclusão (peça 6, p. 2-5).

26. Questionado a respeito desse elevado passivo, o chefe da fiscalização informou que a principal razão para esse quadro seria a falta de servidores para análise dos relatórios, aliado ao fato de a aprovação de um RFP exigir a realização de fiscalização no local onde foram executadas as pesquisas, para comprovação dos dados apresentados, o que demanda tempo para sua execução.

27. Outros fatores que influenciam negativamente o processo de análise dos relatórios seriam a limitação de recursos para pagamento de diárias e passagens e a falta de veículos para realização das fiscalizações.

28. Aduziu, ainda, que o setor de fiscalização, além das análises de RFP, também é responsável por inúmeras outras atribuições, como análise de Relatório Anual de Lavra – RAL, de pedidos de prorrogação de prazo de alvará e de Plano de Aproveitamento Econômico – PAE.

29. Diante desse quadro, ainda segundo o chefe da fiscalização, prioriza-se a análise de projetos cujos titulares contatam permanentemente o setor, demonstrando a necessidade premente de o empreendimento entrar em funcionamento. Ademais, também é dada primazia a demandas de órgãos externos, sobretudo, Ministério Público, Polícia Federal e Controladoria Geral da União.

93. A então equipe de auditoria concluiu que: (1) o DNPM não tinha conhecimento se os RFP estavam sendo encaminhados nos prazos fixados nos alvarás de pesquisa concedidos, tendo em vista que os sistemas informatizados da entidade não fazem esse tipo de controle; (2) os RFP e os Requerimentos de Lavra Garimpeira (RLG) não são aprovados de forma tempestiva nas principais superintendências do DNPM, devido, sobretudo, à falta de servidores e de critérios de seleção para sua análise, o que resulta num elevado acúmulo de processos; (3) os RLG não eram aprovados de forma tempestiva, tendo em vista que havia estoque de 12.079 processos aguardando análise, muitos há cerca de vinte anos; (4) os mineradores se utilizavam de permissivo legal para manter áreas de pesquisa mineral com fins especulativos, em afronta ao interesse nacional; e (5) os sistemas informatizados da autarquia, que armazenavam dados sobre os processos minerários, mostravam-se desatualizados e inconsistentes, comprometendo a credibilidade das informações prestadas pela entidade.

94. Assim, observa-se que persiste o problema de elevado tempo de análise de relatórios por parte do órgão auditado, identificado em 2011, resultando em elevados estoques de processos . Em especial, no caso dos processos em comento, verifica-se que o prazo de análise dos RFPs e PAEs é desarrazoado e, a exemplo do já assinalado na auditoria anterior, “resulta em graves prejuízos aos titulares dos processos que têm a implantação de seus empreendimentos minerários adiados, quando

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não inviabilizados, bem como ao sistema minerário e ao País, que deixa de gerar emprego e renda” (TC 011.720/2011-5).

95. Importante também assinalar que, já naquela oportunidade, houve determinação desta Corte quanto ao tema, nos termos do item 9.1.1, do Acórdão 3.072/2011-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Raimundo Carreiro:

9.1. determinar ao Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM que elabore e apresente a esta Corte, no prazo de 90 (noventa) dias, planos de ação individualizados que contemplem:

9.1.1. a adoção de critérios de seleção para análise dos Relatórios Finais de Pesquisa (RFP) e Requerimentos de Lavra (RL), bem como a adoção de providências objetivando a redução de seus respectivos passivos, como os observados em Minas Gerais (3.842 RFP e 1.894 RL) e Pará (54 RL), posição abril/2011;

96. Posteriormente, mediante o Acórdão 2.953/2012-TCU-Plenário, Ministro Relator Raimundo Carrero, esta Corte considerou atendidas as determinações proferidas nos itens 9.1 a 9.4 do Acórdão 3.072/2011-TCU-Plenário, à exceção do subitem 9.1.3, que foi atendido parcialmente, e determinou que o DNPM fizesse constar das próximas prestações de contas informações que demonstrassem a efetiva implementação dos planos de ação indicados no item 9.1 do decisum em destaque.

97. Registra-se que o pleno cumprimento dessa determinação está relacionado com melhorias na gestão operacional e com o aperfeiçoamento da estrutura da autarquia que dependem de decisões e autorizações de outros órgãos, como a realização de concursos públicos e incrementos orçamentários e financeiros. Nesse intuito, relevante chamar a atenção dos representantes dos poderes Legislativo e Executivo de que a falta de recursos orçamentários e humanos está afetando a capacidade operacional do DNPM, de forma a inviabilizar o adequado cumprimento de suas competências legais, notadamente quanto ao prosseguimento dos processos autorizativos constantes no art. 2º do Código de Mineracao, resultando no adiamento da implantação de novos empreendimentos minerários e, consequentemente, da geração de emprego e renda.

3.2 Baixo Controle da Manutenção das Condições das Outorgas

98. Ao longo da lavra, o concessionário está obrigado a atender uma série de exigências e condicionantes constantes do art. 54, incisos I a XVI, do Decreto 62.934/1968 (que regulamenta o CM), como, por exemplo, lavrar a jazida de acordo com o plano de aproveitamento econômico aprovado pelo DNPM, promover a segurança e a salubridade das habitações existentes no local, evitar poluição do ar ou da água, resultantes dos trabalhos de mineração, e não dificultar ou impossibilitar, por lavra ambiciosa, o ulterior aproveitamento econômico da jazida, a fim de atestar a regularidade da lavra empreendida.

99. Com o fito de identificar se o departamento acompanha regularmente o atendimento, por parte das mineradoras, dos requisitos citados no normativo anterior, a equipe levantou as fiscalizações de manutenção das condições de outorga realizadas pelo DNPM nas empresas escopo desta auditoria.

100. Dos doze processos minerários disponibilizados pelo DNPM, cinco se encontram em fase de concessão de lavra (035.102/1946, 006.746/1956, 801.244/1968, 803.343/1973 e 880.406/1980). Nesses últimos, a equipe levantou as fiscalizações por ventura realizadas nos últimos dez anos.

101. Verificou-se que apenas no processo 803.343/1973 (Mineração Catalão) foram encontradas duas fiscalizações, identificadas por meio de Formulário de Fiscalização de Lavra, abarcando as exigências do citado regulamento. Uma dessas fiscalizações foi realizada em agosto de 2011 (peça 26, p. 1-8) e outra em dezembro de 2013 (peça 26, p. 9-17). Especificamente no relatório de 2013, foi assinalado na conclusão que “Após a realização da vistoria in loco, concluímos que as operações estavam dentro da regularidade, em conformidade com os projetos apresentados ao DNPM e com a legislação minerária vigente”.

102. Nos demais processos, nenhum relatório de acompanhamento das condições de outorga foi encontrado. Em outras palavras, de cinco processos de concessão de lavra vistoriados, quatro não foram formalmente fiscalizados especificamente quanto às condições de manutenção da outorga, nos últimos dez anos , e um foi fiscalizado duas vezes num período de aproximadamente dois anos.

103. Vale registrar, todavia, que nos processos 880.406/1980 (Mineração Taboca S.A.) e 006.746/1956 (CBMM), foram encontrados relatórios de fiscalização com objetivos diversos que, de alguma forma, ampliaram seus escopos e possivelmente abrangeram algumas condições de manutenção da outorga.

104. Por exemplo, no relatório da vistoria realizada em maio de 2008, na Mineração Taboca S.A., não é citado nenhum objetivo específico; todavia, é mencionada “vistoria, que já estava programada, apenas antecipou-se devido aos fatos trabalhistas divulgados pela imprensa (...)”. A conclusão desse relatório trata não

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somente de trabalho escravo, mas também de assunto diretamente ligado à outorga, como alagação na usina de beneficiamento e necessidade de recuperação ambiental (peça 26, p. 19).

105. Por sua vez, vistoria realizada em abril de 2012, na CBMM, destinava-se à reavaliação de reservas; entretanto, o relatório assevera: “Adicionalmente, em atividade de rotina, foram vistoriadas as barragens de água e rejeitos do empreendimento, nos seus aspectos de segurança e ambientais. Atendendo ainda solicitação verbal do Chefe do Setor de Análise de Projetos, foi avaliado o ambiente externo à concessão de lavra com vistas à instauração de servidões de solo” (peça 26, p. 27).

106. Verificou-se, portanto, que o DNPM ocasionalmente pode aproveitar-se de fiscalizações diversas para verificar algumas condições de manutenção de outorga, embora não se saiba com que frequência isso ocorre. Nos cinco processos estudados, foram duas ocorrências em dez anos.

107. Em que pese essa prática, nenhum desses dois relatórios com objetivos diversos conclui efetivamente sobre a manutenção das condições de manutenção da outorga nos termos da legislação vigente, conforme consta do formulário de fiscalização de rotina, que deveria balizar as vistorias realizadas com esse propósito. Assim, não se pode garantir se e quais condições constantes do art. 54, incisos I a XVI, do Decreto 62.934/1968 foram verificadas, mas somente aquelas especificadas nos mencionados relatórios.

108. Além disso, repita-se, duas lavras de nióbio (035.102/1946 – Comipa e 801.244/1968 – Mineração Catalão) não sofreram qualquer fiscalização quanto ao quesito manutenção das condições de outorga nos últimos dez anos.

109. A respeito disso, o Diretor de Fiscalização do DNPM (Difis) comentou em reunião técnica que, dada a escassez de recursos humanos e financeiros, as grandes mineradoras não são priorizadas nessas fiscalizações (caso das empresas selecionadas neste trabalho) porque seriam as que apresentam menos problemas de manutenção das condições de outorga, tendo inclusive certificações internacionais, o que atestaria a qualidade dos trabalhos executados. Por outro lado, ainda de acordo com o diretor, as pequenas mineradoras e as lavras garimpeiras costumam apresentar muitas e recorrentes irregularidades, exigindo maior atenção do fiscalizador.

110. Contrapondo em parte o argumento do diretor, vale citar que, na concessão de lavra da Comipa (035.102/1946), em procedimento de vistoria de avaliação de novo PAE, para reavaliação de reservas, o DNPM encontrou situação irregular e propôs multa à empresa (Auto de Infração 1254/2010/Superintendência DNPMMG, peça 26, p. 29), por “infringir o inciso II, do art. 47 do Código de Mineracao, idem ao inciso II, do art. 54 do Decreto 62.934/1968”. Ou seja, segundo o laudo constante do processo, a Comipa “lavrava quantidade superior ao PAE aprovado em completa discordância com o antigo praticado” (peça 26, p. 30).

111. Destaque-se que, não fosse a fiscalização realizada, a irregularidade cometida pela empresa de grande porte não teria sido detectada.

112. No mesmo sentido, vale lembrar que outra grande mineradora do país deu origem a um dos maiores desastres ocorridos na mineração brasileira, o rompimento, em novembro de 2015, da barragem de rejeitos de Fundão, a 35 km do centro de Mariana, Minas Gerais. A barragem era controlada pela Samarco (pertencente às multinacionais Vale S.A. e BHP Billiton). O acidente causou o maior desastre ambiental da história brasileira, com 62 milhões de metros cúbicos de rejeitos despejados, segundo a imprensa.

113. Assim, pelas análises realizadas, o porte da mineradora não parece ser o melhor indicador para definir a frequência das fiscalizações, especialmente se for o único critério utilizado.

114. Provavelmente, as maiores mineradoras, por estarem mais expostas à mídia, serem obrigadas a atender requisitos técnicos e ambientais impostos por grandes compradores internacionais e outros fatores exógenos de cobrança de retidão em suas operações, apresentam menores riscos de descumprimento das exigências e condicionantes constantes do art. 54, incisos I a XVI, do Decreto 62.934/1968. Contudo, difícil crer que a ausência de fiscalização pelo prazo de dez anos em alguns títulos minerários seja razoável.

115. Indo além, apesar de não fazer parte do escopo da questão em tela, mas considerando a fragilidade do acompanhamento realizado sobre as outorgas, buscou-se entender como o DNPM planeja as fiscalizações de outorgas. Nesse sentido, o Diretor de Fiscalização informou em reunião com a equipe de auditoria que não existe planejamento estruturado e baseado em normativos para programação de fiscalizações de manutenção das condições de outorga. A sede estabelece somente metas quantitativas para cada superintendência, que organiza suas próprias ações, como lhe convém.

116. Acrescentou, ainda, que tampouco existe sistema informatizado ou banco de dados nos quais estejam armazenadas informações ou histórico acerca dessas ações . Portanto, o DNPM não tem condições de informar, prontamente, se ou quando foi realizado um acompanhamento de rotina em uma determinada

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concessão de lavra e os seus resultados. A única forma de se obter tais informações é compulsando, folha por folha, cada um dos processos minerários.

117. Em suma, a gestão das informações acerca das fiscalizações para verificação da manutenção das condições de outorga dos títulos minerários em tela é precária. Ademais, o próprio processo de planejamento das fiscalizações a serem realizadas carece de maior aproximação entre as superintendências e a sede, que, efetivamente, não tem conhecimento dos empreendimentos que foram fiscalizados, nem dos resultados das ações fiscalizatórias, gerando um quadro de desconhecimento, por parte do DNPM, da real condição do atendimento, das mineradoras, quanto aos preceitos estabelecidos nos incisos I a XVI, do art. 54, do Decreto 62.934/1968 para a manutenção das condições de outorga dos títulos minerários.

118. Ainda que a outorga dos títulos em destaque na presente auditoria tenha ocorrido dentro dos trâmites legalmente previstos, atualmente o DNPM não sabe se as mineradoras que os detém continuam a atender os preceitos legais para a manutenção desses títulos.

119. Desse modo, verificada a fragilidade do acompanhamento das condicionantes para manutenção dos processos minerários outorgados, por meio das fiscalizações de rotina, entende-se que a Diretoria de Fiscalização da Atividade Minerária do DNPM não está cumprindo adequadamente suas obrigações de coordenar e gerir o planejamento e a execução da ação de fiscalização da atividade minerária, conforme impõe o inciso I, do art. 76, do Regimento Interno do Departamento.

120. Assim, propõe-se determinar ao DNPM que, no prazo de 180, aprimore seu processo de fiscalização e de acompanhamento das condicionantes para a manutenção dos processos minerários outorgados por meio de planejamento elaborado com base em critérios de risco, materialidade e relevância. No intuito de que o aprimoramento almejado seja alcançado, importante que o plano, nos moldes descritos, esteja previsto em normativo específico, seja vinculante aos órgãos internos competentes e contenha metodologia de elaboração, execução e avaliação das metas de desempenho, assim como prazos e responsabilidades por cada etapa.

121. E, quanto à precariedade de recursos, considera-se pertinente informar aos representantes dos poderes Legislativo e Executivo que a escassez de recursos humanos e orçamentários do DNPM, especialmente direcionados à aquisição de sistemas informatizados e banco de dados robustos de apoio às atividades fim da autarquia, está afetando negativamente o cumprimento de suas competências legais, notadamente a capacidade de avaliar a regularidade das atividades minerárias.

Questão 2: O DNPM tem conseguido identificar e corrigir inconsistências e irregularidades na arrecadação da CFEM?

122. O DNPM não está estruturado adequadamente para identificar e corrigir inconsistências e irregularidades na arrecadação da CFEM. A legislação que estabelece o fato gerador da CFEM e suas deduções exige conhecimento técnico sobre o funcionamento de cada empreendimento e a necessidade de vistorias in loco, situação que requer uma adequada estrutura do setor de fiscalização do DNPM para verificar o cumprimento da legislação. Ademais, o departamento é ineficiente no uso das informações que lhe são disponibilizadas e não possui sistemas informatizados capazes de dar apoio à fiscalização. Segue-se o achado referente à segunda questão de auditoria.

3.3 O DNPM carece de estrutura adequada para identificar e corrigir, eficientemente, inconsistências e irregularidades na arrecadação da CFEM

123. Com o intuito de se estabelecer uma forma mais didática para o encadeamento das evidências relativas a esse achado de auditoria, o texto a seguir foi dividido em três análises: a primeira refere-se à legislação vigente, anterior às alterações trazidas pela MP 789/2017, que regulamenta a CFEM e seus reflexos nas ações de fiscalização; a segunda trata do modus operandi das fiscalizações realizadas pelo DNPM e os resultados obtidos por essas ações; e a última debruça-se sobre a gestão das informações e normatização interna do departamento acerca da execução das ações de fiscalização, de forma a garantir critérios claros e objetivos a serem seguidos pelas equipes de fiscalização.

3.3.1 A legislação vigente aumenta a assimetria de informações entre o DNPM e os mineradores

124. O art. 6º da Lei 7.990/1989 estabelece, para o cálculo da CFEM, o valor do faturamento líquido resultante da venda do produto mineral, obtido após a última etapa de beneficiamento e antes de sua transformação industrial. Em relação aos casos de consumo, transformação ou utilização do produto minerário pelo próprio minerador, calcula-se a CFEM pela soma das despesas diretas e indiretas ocorridas até o momento da utilização do produto (art. 2º da Lei 8.001/1990). Sendo que, nesses casos, conforme § 1º do art.

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14 do Decreto 01/1991, será considerado faturamento líquido o valor de consumo na ocorrência do fato gerador, definido pelo art. 15 do mencionado decreto:

Art. 15. Constitui fato gerador da compensação financeira devida pela exploração de recursos minerais a saída por venda do produto mineral das áreas da jazida, mina, salina ou de outros estabelecimentos, sempre após a última etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformação industrial .

Parágrafo único: Equipara-se à saída por venda o consumo ou a utilização da substância mineral em processo de industrialização realizado dentro das áreas da jazida, mina, salina ou outros depósitos minerais, suas áreas limítrofes ou ainda em qualquer estabelecimento.

125. O conceito legal definido para faturamento líquido compreende o total de receitas com as vendas, deduzidos os tributos incidentes sobre a comercialização do produto mineral, as despesas de transportes e as de seguro (art. 14 da Lei 8.001/1990).

126. Com o intuito de firmar entendimento do DNPM acerca do fato gerador da CFEM e das despesas dedutíveis do faturamento líquido, o departamento publicou a Instrução Normativa do Diretor Geral 6/2000 (peça 32), que estabeleceu, conceitualmente, quais despesas seriam enquadradas nas parcelas dedutíveis, além de definir o que seria o valor de consumo calculado nos casos das substâncias minerais consumidas, transformadas ou utilizadas pelo próprio minerador (Figura 2). Dessa forma, definiu-se que o valor de consumo corresponde ao valor total do produto mineral apurado até a etapa de elaboração do produto final, que antecede a sua inclusão no campo de incidência do imposto sobre produtos industrializados (IPI).

Figura 2- Esquema da Legislação para fins de cálculo da CFEM




Art. 6º da Lei 7.990/89 
  
Art. 14º e 15º do Decreto
01/1991 
  

Úl 

tima etapa de 
    

be
Total das Receitas
Resultante da Venda do
Produto Mineral 

neficiamento 

Consumo, transformação ou
utilização do produto
minerário pelo minerador 
  

Deduções 
  
Últim 

a etapa de 
    
bene 

ficiamento 

Tributos incidentes
sobre a
comercialização
Despesas de
transportes e seguros 
  
Valor de consumo 
  

% C 

FEM 

% CF 

EM 

Faturamento Líquido 
  
Faturamento Líquido 
  




Tributos incidentes
sobre a
Valor de consumo
comercialização
Despesas de
transportes e seguros 

Últim
bene 

a etapa de
ficiamento 

Elaboração: equipe de auditoria.

127. Assim, de acordo com os normativos legais e infralegais supracitados, a CFEM é calculada sobre o faturamento líquido da empresa. No entanto, para se estabelecer o fato gerador da CFEM, deve-se definir a última etapa de beneficiamento do minério, o que propicia entendimentos divergentes entre o DNPM e as mineradoras, pois essa etapa depende do processo produtivo e da tecnologia que é empregada na sua transformação, sendo recorrentes situações nas quais o minerador, segundo entendimento do DNPM, recolhe a CFEM em etapa produtiva anterior ao último processo de beneficiamento .

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128. O cálculo das parcelas dedutíveis (tributos e despesas de transportes e seguros), para fins de apuração da CFEM, também é objeto de divergências entre o departamento e as mineradoras. Alguns estabelecimentos consideram despesas que não estão relacionadas pelo DNPM como dedutíveis, o que gera um recolhimento a menor dessa compensação, tendo em vista que esse cálculo reflete no faturamento líquido apurado para a incidência do percentual da CFEM.

129. Na auditoria anteriormente citada (Item 1.2), TC 034.373/2012-8, Acórdão 1.979/2014-TCUPlenário, de relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, o TCU havia alertado sobre essas fragilidades na legislação. Na época, a equipe de auditoria registrou que os litígios mais significativos envolvendo o DNPM e a Vale S.A estavam relacionados com a base de cálculo da CFEM e suas deduções. A título de exemplo, mencionou-se o caso da fase de pelotização do minério de ferro feita pela Vale S.A. (tratamento no qual as partículas do minério são aglomeradas). Segundo a empresa, a CFEM deveria ser calculada em etapa anterior a esse tratamento, conquanto o DNPM considera que a base de cálculo deveria considerar o preço de venda da pelota com as deduções legais previstas.

130. Em relação às divergências acerca dos custos levantados pelas mineradoras passíveis de dedução para fins de cálculo da CFEM, a auditoria supracitada mencionou que o entendimento do DNPM acerca dos custos de transporte e de seguro, os quais devem ser destacados da base de cálculo da CFEM, corresponde aos valores destacados no preço de venda, comprovados por nota fiscal ou em documento idôneo, enquanto a Vale S.A. desconta os valores apresentados em livros, sem relação com a venda efetivada.

131. Na presente auditoria, compulsando relatório de fiscalização da CFEM realizada na Mineração Catalão (peça 33), verificou-se que o DNPM teve entendimento divergente quanto à etapa produtiva definida pela mineradora como fato gerador da CFEM, bem como em relação às deduções de fretes e seguro, do transporte da mina ao pátio de britagem, consideradas pela empresa nas parcelas dedutíveis do faturamento total. Em decorrência dessa fiscalização, a autarquia apontou diferença de recolhimento da CFEM no valor de R$ 2.001.422,77 .

132. Percebe-se que as despesas dedutíveis do faturamento líquido, ainda que explicitadas na Instrução Normativa do Diretor Geral 6/2000, não impedem divergências de entendimento entre os mineradores e o DNPM, dada a complexidade técnica de se prever, exaustiva e claramente, os itens que se enquadram como dedutíveis, mormente pela diversidade de métodos de produção e beneficiamento de minérios.

133. Apesar do trabalho anterior do TCU (TC 034.373/2012) que levantou as fragilidades e as divergências de entendimento entre DNPM e as mineradoras, por força da legislação destacada, sob a égide da qual foi realizada esta auditoria, ainda se faz necessário o registro dessa situação no presente relatório, em razão do custo operacional exigido da autarquia para fiscalizar e acompanhar os valores devidos de CFEM. Os aspectos legais levantados requerem do DNPM equipe técnica especializada, bem como avaliação específica de cada empreendimento minerário, trabalho hercúleo, considerando o universo de aproximadamente 20.000 títulos minerários sob gestão do departamento. Além disso, a legislação vigente induz conflitos e disputas judiciais entre as partes, demandando elevado esforço de trabalho do DNPM, apesar da explícita escassez de recursos materiais e humanos da autarquia.

3.3.2 Fragilidade na execução das fiscalizações da CFEM

134. Conforme competência atribuída ao DNPM pelo inciso IX do art. 3º da Lei 8.876/1994, cabe ao DNPM a normatização e a fiscalização sobre a arrecadação da compensação financeira pela exploração de recursos minerais.

135. Há dois tipos de fiscalização da CFEM, denominadas fiscalização ou vistorias in loco e fiscalizações de escritório. As vistorias in loco são mais completas, pois os técnicos se deslocam à mineradora e inspecionam a planta do empreendimento minerário de modo a identificar cada etapa produtiva e avaliar o fato gerador da CFEM, bem como os documentos fiscais e contábeis da mineradora.

136. A fiscalização de escritório, realizada nas dependências do DNPM, compreende o cruzamento de dados apresentados pelo minerador no Relatório Anual de Lavra e os valores recolhidos de CFEM, por meio de guias de recolhimento, e, teoricamente, em casos de existência de acordos de cooperação com órgãos da receita estadual, o cotejamento dessas informações com os dados fiscais da empresa.

137. A título de esclarecimento, o RAL compreende uma base de dados preenchida pelo minerador, anualmente, na qual constam informações gerais do empreendimento, como dados sobre a jazida, a produção e o recolhimento mensal de CFEM. A mineradora recolhe os valores devidos de CFEM por meio das guias de recolhimento, geradas automaticamente pelo site do DNPM, conforme os valores preenchidos e declarados pelo próprio minerador.

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138. Destaque-se que a fiscalização de escritório verifica recolhimento a menor de CFEM ou inexistência de recolhimento, mas somente se as informações prestadas no RAL não coincidirem com as dos valores efetivamente recolhidos. De forma mais robusta, as fiscalizações in loco podem identificar essas inconsistências a partir da análise dos livros fiscais e do conhecimento do processo produtivo da mineradora, e não somente dos dados declarados pelos mineradores no RAL. Portanto, apenas nestas os técnicos do DNPM têm, teoricamente, as condições necessárias para verificar todos os requisitos legais previstos para o cálculo da CFEM.

139. A grande fragilidade das fiscalizações de escritório é, de fato, o controle baseado em dados declaratórios. Nesse caso, torna-se imperativo que a autarquia utilize instrumentos e métodos de circularização e confirmação das informações prestadas. Por outro lado, a vantagem dessas fiscalizações é o menor custo operacional para o departamento, que não necessita enviar equipes especializadas para vistoriar, in loco, cada empreendimento minerário. Outrossim, ainda que mais robustas, as vistorias in loco demandam mais recursos humanos especializados e financeiros. Esse é o conflito de escolha que o cenário impõe ao DNPM.

140. Vale registrar o comentário da Dipar, em resposta à diligência feita pelo TCU, quanto à complexidade das fiscalizações in loco (peça 35):

O fiscal tem de conhecer toda a legislação da CFEM, que é vasta, bem como ter conhecimento de contabilidade para analisar os documentos contábeis e fiscais das empresas e de legislação tributária. Além disso, o fiscal tem de entender os aspectos técnicos do setor minerário, considerando que cada empresa tem um controle de custos específico, estruturado a partir da substância mineral explorada.

141. De toda sorte, conforme a Instrução Normativa do Diretor-Geral do DNPM 1/2010 (IN 1/2010), a apuração dos débitos de CFEM deve ser efetuada preferencialmente em fiscalizações in loco. A mesma IN deixa claro que, somente nos casos em que a fiscalização in loco não for justificadamente factível, a apuração dos débitos deverá ser feita com o cruzamento das informações contidas nas guias de recolhimento de CFEM e no RAL, sendo que, nos locais onde haja acordos de cooperação técnica com as Secretarias de Fazenda Estaduais e Municipais ou a Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), deve-se utilizar também as informações disponibilizadas pelas entidades citadas, para efeito de circularização e confirmação das informações prestadas pelos mineradores.

142. Apesar da orientação da autarquia para priorizar as fiscalizações in loco (IN 1/2010), observou-se que a maior parte das fiscalizações realizadas pelo DNPM são de escritório. Segundo informações da Dipar, isso se deve ao reduzido número de servidores e recursos, já que as fiscalizações in loco demandam, em média, quinze dias de deslocamento das equipes, bem como pagamento de diárias e passagens.

143. Essa informação vai ao encontro dos dados encaminhados pelas Superintendências de Minas Gerais e Amazonas em resposta a ofício de requisição (peças 35 e 36). As fiscalizações de escritório correspondem a 88% do total das fiscalizações realizadas pelas citadas superintendências nos últimos cinco anos (Tabela 5). Não foi possível verificar a análise dessa proporção no estado de Goiás, devido à ausência do controle da quantidade de fiscalizações de escritório realizadas pela superintendência.

Tabela 5 – Relação das quantidades das fiscalizações realizadas pelas Superintendências de MG, GO e AM separadas por tipo, nos últimos seis anos.



  
MG 
  
AM 
  
GO 
  

Ano 

de escritório 

in loco 

de escritório 

in loco 

de escritório 

in loco 

2012 

341 

27 

17 



62 

2013 

77 

24 

10 



22 

2014 

328 

15 

22 



38 

2015 

64 

44 

13 




2016 






23 

Total 

810 

111 

67 

9 

- 

145 

Fonte: DNPM. Elaboração: Equipe de auditoria.

144. Para verificar, no caso prático, o quantitativo de cada tipo de fiscalização e os resultados, foram analisados onze relatórios de fiscalização, que correspondem à totalidade das fiscalizações (de escritório ou in loco) da CFEM realizadas nas empresas CBMM, Mineração Catalão e Mineração Taboca, nos últimos dez anos (peças 37-47). Das fiscalizações realizadas, apenas três foram vistorias in loco, nas empresas Mineração Catalão e Mineração Taboca.

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145. Dada a predominância das fiscalizações de escritório, a equipe de auditoria buscou conhecer detalhes de sua execução por parte do DNPM, especialmente no caso das mineradoras de nióbio.

146. Verificou-se, nos relatórios analisados, que as fiscalizações de escritório se baseiam somente em informações declaradas pelo minerador, não sendo utilizados instrumentos e métodos capazes de auxiliar na verificação da veracidade das informações declaradas no RAL, a exemplo das informações fiscais dos órgãos fazendários.

147. Segundo o DNPM, há superintendências que possuem acordos de cooperação vigentes com órgãos de administração tributária, consoante tabela recebida em resposta ao Oficio de Requisição 5-122/2017-TCU/SeinfraCOM (peça 29). Porém, em nenhum dos relatórios de fiscalização da CFEM enviados a este Tribunal, verificou-se o cruzamento dos dados com informações fiscais.

148. Nesse sentido, em entrevista, a Dipar informou que o departamento não possui infraestrutura adequada de equipamentos de tecnologia da informação (TI) para cruzar e verificar inconsistências entre os dados do RAL com as guias de recolhimento. Os servidores do DNPM utilizam planilhas eletrônicas alimentadas manualmente para sistematizar e cruzar as informações, gerando uma ineficiência considerável no manuseio das informações. Ademais, informou carência de sistemas para facilitar a circularização das informações, a exemplo de carregar os dados fisco-contábeis que eventualmente fossem disponibilizados pela RFB e pelas Secretarias Estaduais da Fazenda.

149. Quanto ao pessoal especializado para executar as fiscalizações, o DNPM informou que conta com 86 servidores em todo o território nacional para fiscalizar o recolhimento de CFEM de aproximadamente 20.000 títulos minerários sob gestão do departamento (peça 30). Os estados integrantes do escopo da auditoria em tela contam com o seguinte quantitativo: dois fiscais no Amazonas, cinco em Goiás e seis em Minas Gerais.

150. A CBMM foi a empresa que sofreu o maior número de fiscalizações, oito no total; porém, no período em análise, não foi vistoriada nenhuma vez in loco. Conforme anteriormente mencionado, as fiscalizações de escritório têm como limitação o fato de consistir na análise de dados meramente declaratórios, sem a devida circularização de informações com outros órgãos, além de ser mais simplificada, pois não consegue adentrar em aspectos específicos da empresa, como etapas produtivas e os respectivos custos, a fim de identificar o fato de gerador da CFEM e as parcelas passíveis de dedução.

151. O caso da CBMM é emblemático. Tendo em vista que essa empresa utiliza a substância mineral, no caso o nióbio, na fabricação da liga ferro-nióbio, para o cálculo do faturamento líquido, deve-se considerar o valor de consumo na ocorrência do fato gerador, em observância ao art. 15 do Decreto Lei 01/1991.

152. No entanto, as fiscalizações de escritório realizadas na empresa não avaliaram as etapas produtivas do empreendimento minerário, de modo a verificar em qual etapa ocorre o fato gerador da CFEM. Assim, caso haja divergência de entendimento entre o DNPM e a mineradora sobre qual é a última fase de beneficiamento do minério, tal inconsistência pode representar anos de recolhimento a menor de CFEM.

153. A título de exemplo, no caso da vistoria in loco (peça 33, p. 6) realizada na Mineração Catalão, a equipe do DNPM teve entendimento divergente da mineradora, de modo que a Mineração Catalão considerou o custo de produção do concentrado de pirocloro até o final da etapa de flotação e antes da etapa de lixiviação alcalina como base de cálculo da CFEM. Conforme entendimento do DNPM, a etapa de lixiviação deveria ser considerada ainda no processo de beneficiamento, conforme trecho do relatório de fiscalização:

(...) para o cálciopirocloro, após os processos de lixiviação e calcinação e antes da sua transformação mineralógica pela metalurgia. Considerando-se que representa 22% em peso do concentrado (média arredondada entre 27,1, 17,4 e 21,2 da tabela 7, pg. 23, do Relatório Final do Projeto Concentrados de Pirocloro), a apropriação do valor do custo será 22% do valor do custo de produção do LIXIVIADO (lixiviado + calcinado). Esta conclusão está de acordo com uma das conclusões do Relatório Final do Projeto Concentrados de Piricloro: “o cálciopirocloro não sofre transformações, e mantém sua estrutura cristalográfica e sua composição química ao longo do processo (de lixiviação e calcinação)”

154. Apenas nessa fiscalização in loco o DNPM apurou o total de R$ 2.001.422,77 não recolhidos em relação à CFEM, em valores de 2008.

155. Registra-se que, em todas as fiscalizações (de escritório ou in loco) realizadas pelo DNPM nas empresas em destaque (últimos dez anos), foram constatadas irregularidades , conforme os relatórios de fiscalização enviados e analisados pela equipe de auditoria, tendo o total de divergências apuradas atingido o montante de R$ 27.681.443,83 (valor não corrigido) não recolhidos. As irregularidades mais recorrentes correspondem ao recolhimento a menor ou inexistência de recolhimentos de CFEM.

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156. Destaque-se que não foi objeto desta auditoria avaliar os desdobramentos dos processos de cobrança decorrentes das fiscalizações do DNPM, de modo que não há informações sobre os valores efetivamente pagos pelas mineradoras ao final desses processos.

3.3.3 Precariedade na gestão das informações pelo DNPM, bem como na normatização interna acerca do planejamento e da execução das fiscalizações da CFEM

157. Após análise da compilação de normativos apresentados em resposta à diligência feita pelo TCU (peça 34), verificou-se que as normas internas do DNPM carecem de critérios e orientações específicas para as fiscalizações da CFEM a cargo das superintendências.

158. Depreende-se, das informações colhidas em entrevista e análise dos relatórios de fiscalização, que a Instrução Normativa do Diretor-Geral do DNPM 6/2000 (IN 6/2000) é um dos principais pilares das ações de fiscalização, sendo esse o único normativo interno identificado pela equipe relacionado diretamente com a execução das ações de fiscalização. Essa IN estabelece o entendimento do departamento em relação às parcelas dedutíveis para obtenção do faturamento líquido sobre as operações de venda do produto mineral (impostos, transporte e seguros), porém versando apenas sobre aspectos conceituais, sem adentrar em diretrizes procedimentais para a realização das fiscalizações.

159. Segundo o art. 53, incisos II, IV e V, do Regimento Interno do DNPM, cabe à Diretoria de Procedimentos Arrecadatórios (Dipar): coordenar e controlar a arrecadação; promover, fiscalizar e controlar o recolhimento de taxas, emolumentos, multas e ressarcimentos, em conformidade com a legislação vigente; e promover a interação e dar suporte institucional às superintendências, em suas áreas de atuação.

160. Ainda segundo Regimento Interno, é de competência da Coordenação de Fiscalização das Receitas (unidade vinculada à Dipar) planejar, acompanhar, coordenar, supervisionar, controlar e avaliar as atividades relacionadas à fiscalização das receitas (inciso I do art. 56). Nesse sentido, essa unidade técnica deve avaliar e consolidar a programação das ações de fiscalização das receitas a cargo das superintendências, bem como propor manuais, ordens de serviço e instruções normativas com o objetivo de uniformizar procedimentos de fiscalização (incisos II e III do art. 56).

161. As ações de fiscalização devem ser executadas pelas superintendências, de acordo com as diretrizes e orientações emanadas pela Dipar, consoante o art. 85 do Regimento Interno do DNPM, que prevê como competência dessas unidades regionais realizar atividades relacionadas com a arrecadação, cobrança, outorga, vistorias, ação fiscal e análise da legalidade dos atos.

162. Nesse sentido, as Superintendências do Amazonas, Minas Gerais e Goiás foram questionadas acerca dos critérios utilizados para escolha dos empreendimentos a serem fiscalizados. As respostas relatam que são selecionados para as fiscalizações in loco aqueles que possuem os maiores faturamentos no respectivo estado, e, em relação às fiscalizações de escritório, a prioridade é fiscalizar os empreendimentos minerários que possuem períodos próximos de alcançar o prazo de decadência relativo ao recolhimento da CFEM, que é de dez anos, em atendimento a recomendações da Dipar (peça 35).

163. Todavia, segundo as evidências apresentadas pelas Superintendências de MG, AM e GO (peça 48), quanto aos empreendimentos minerários fiscalizados in loco por cada unidade regional, apenas a Superintendência do Amazonas, de fato, considerou os empreendimentos de maior faturamento do estado para a priorização de suas ações de fiscalização in loco. No caso de Minas Gerais e Goiás, observou-se que a maior parte das vistorias in loco foram realizadas em empresas que não estão enquadradas nem mesmo entre as cinquenta maiores mineradoras em termos de faturamento, segundo o Gráfico 1, a seguir (na construção do gráfico, a equipe considerou apenas as informações de quais empreendimentos foram fiscalizados nos últimos cincos anos e sua posição no ranking fornecido pelo DNPM, de modo a avaliar os critérios de escolha das superintendências para as ações de fiscalização in loco):

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Gráfico 1 – Quantidade dos empreendimentos fiscalizados in loco pelas Superintendências de MG, GO e AM, nos últimos cinco anos, estratificados conforme ranking de empresas de maior faturamento no estado.

Fonte: DNPM. Elaboração: Equipe de auditoria.

164. Conforme informado pela Dipar, o controle das fiscalizações realizadas é meramente quantitativo (constitui meta a ser cumprida pelas superintendências para efeito de avaliação dessas unidades), podendo ocasionar a realização de fiscalizações apenas em empresas menos complexas, sem a devida conexão com critérios de risco e potencial de retorno em arrecadação, dado que os planos de fiscalização ficam a critério de cada superintendência, sem normatização específica.

165. Além disso, não há um padrão a ser seguido pelas equipes em campo, o que pode gerar diferenciadas ações de fiscalização, com diversos parâmetros de análise. Associado ao fato de que não há controle centralizado da qualidade das fiscalizações, as equipes de uma determinada superintendência podem adotar critérios e padrões de análise razoavelmente diferentes de outras equipes baseadas em outro estado.

166. Esse cenário de controle apenas quantitativo das fiscalizações denota ineficiência e mesmo não atendimento dos deveres atribuídos à Coordenação de Fiscalização das Receitas pelos incisos I a III do art. 56 do Regimento Interno do DNPM.

167. Planejamento e controle coordenados e adequados das fiscalizações poderiam mitigar em parte a escassez de recursos, de sorte que o DNPM poderia, a partir das informações já disponíveis, traçar estratégias de controle considerando critérios de risco, materialidade e relevância. Da forma como se encontra, mostra-se precário o processo de planejamento bem como o de supervisão e controle das fiscalizações.

168. Das situações apresentadas referentes ao presente achado, conclui-se que falta planejamento centralizado e coordenado das fiscalizações, bem como adequada normatização de manuais e planos de fiscalização, além do posterior controle dos resultados.

169. Faltam critérios claros e objetivos que considerem risco, materialidade e relevância para escolha dos empreendimentos a serem fiscalizados. Tais falhas podem propiciar comportamentos indesejáveis por parte dos regulados, pois não garante adequada expectativa de controle e transparência ao setor (previsibilidade do comportamento do órgão regulador). Ademais, denota ineficiência no uso dos recursos e das informações já disponíveis ao DNPM.

170. Como já mencionado, as fiscalizações de escritório são por demais frágeis, dado que se utilizam somente de informações declaradas pelos próprios mineradores, sem uso de sistemas informatizados de apoio e sem circularização com dados fazendários.

171. Piorando a situação, a legislação vigente aumenta a assimetria de informações entre o DNPM e os mineradores, requerendo robusta estrutura para a fiscalização e o acompanhamento da arrecadação e do recolhimento da CFEM.

172. O cenário exposto demonstra a necessidade de melhor estruturação do DNPM para uma fiscalização adequada do recolhimento da CFEM. Estruturação tanto em termos de processos de trabalho quanto no sentido de disponibilização de maiores recursos humanos, financeiros e computacionais.

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173. Pode-se inferir, por oportuno, que, caso o DNPM estivesse mais estruturado para fiscalizar o recolhimento da CFEM, a exemplo de utilizar melhores instrumentos para circularização e confirmação de informações (melhor gerenciamento e uso das informações que lhe são disponibilizadas), bem como dispor de maiores recursos humanos e financeiros para a realização de vistorias in loco, o retorno ao Estado brasileiro em termos de receitas seria consideravelmente maior. Mesmo com o atual contexto de precariedade na gestão de informações e também de recursos escassos, que levou a autarquia a priorizar a execução das fiscalizações de escritório em detrimento das fiscalizações in loco, verificou-se, em um reduzido número de fiscalizações (onze), realizadas apenas em três mineradoras de nióbio, ao longo de dez anos, o montante não recolhido de R$ 27.681.443,83 (valores não corrigidos).

174. Contudo, os problemas na fiscalização não decorrem somente da escassez de recursos humanos, financeiros e tecnológicos, mas também da precariedade no uso das informações já disponíveis ao DNPM, gerando ineficiência na escolha dos empreendimentos a serem fiscalizados. Essencial incrementar os recursos à disposição da entidade, mas não somente isso. É preciso haver melhora significativa nos métodos de priorização de empreendimentos a serem fiscalizados e nos controles e avaliações dos resultados das fiscalizações.

175. Desse modo, similar à questão anterior, pertinente destacar aos representantes dos poderes Legislativo e Executivo que a escassez de recursos financeiros, humanos e tecnológicos do DNPM afeta negativamente o cumprimento de suas competências legais, notadamente a capacidade de fiscalizar a arrecadação de receitas sob sua alçada.

176. Além disso, haja vista a precariedade dos resultados do processo de fiscalização e acompanhamento da CFEM, entende-se que a Coordenação de Fiscalização das Receitas do DNPM não está cumprindo adequadamente suas obrigações de planejar, acompanhar, coordenar, supervisionar, controlar e avaliar as atividades relacionadas à fiscalização das receitas, conforme impõe o inciso I, do art. 56, do Regimento Interno do Departamento; e a Divisão de Planejamento, Avaliação e Controle da Fiscalização igualmente não está cumprindo adequadamente suas obrigações de planejar, controlar e avaliar os resultados das ações de fiscalização das receitas, nos termos do inciso I, do art. 57, do mesmo normativo.

177. Assim, propõe-se determinar ao DNPM que, no prazo de 180 dias, aprimore seu processo de fiscalização e de acompanhamento da arrecadação da CFEM por meio de planejamento elaborado com base em critérios de risco, materialidade e relevância. No intuito de que o aprimoramento almejado seja alcançado, importante que o plano, nos moldes descritos, esteja previsto em normativo específico, seja vinculante aos órgãos competentes e contenha metodologia de elaboração, execução e avaliação das metas de desempenho, assim como prazos e responsabilidades por cada etapa.

4 A QUESTÃO DO PREÇO E DO CONTRABANDO DO NIÓBIO

178. A Comunicação ao Plenário (peça 6) que fundamentou a execução da presente auditoria levantou dúvidas, dentre outros pontos, referentes à possibilidade de contrabando de nióbio e de discrepância entre os preços comercializados internacionalmente e os preços de venda declarados pelas empresas nacionais do setor, o que afetaria a arrecadação de tributos e a balança comercial brasileira.

179. Considerando o amplo escopo da presente auditoria, bem como as limitações na análise de algumas questões atinentes à verificação do preço do nióbio, as situações acima não integraram a matriz de planejamento da auditoria, constante do projeto de auditoria (peça 10). Contudo, no intuito de dar maior clareza aos pontos levantados na comunicação, prestam-se as seguintes informações.

180. Inicialmente, deve-se destacar que não há negociação de nióbio em bolsas de valores como uma commodity, a exemplo do petróleo, mas a venda direta entre empresas, dificultando, portanto, a verificação concreta do preço de comercialização do mineral.

181. Conforme informações coletadas pelo DNPM e prestadas a este Tribunal, os preços médios informados pelas empresas nacionais para a exportação da liga ferro-nióbio (principal produto de exportação a base de nióbio), entre 2010 e 2016, ficaram entre US$ 31 mil e US$ 39 mil a tonelada, sendo que, no último ano, foram de US$ 31.202. Ao mesmo tempo, as cotações internacionais de venda do mesmo produto, disponibilizadas em sítios eletrônicos especializados, oscilaram, em 2016, entre US$ 29.924,17 e US$ 32.061,61 a tonelada (valor médio de US$ 30.992,89 – peça 27).

182. Assim, considerando as informações coletadas pela equipe de auditoria, não há evidências de subfaturamento nas vendas de nióbio pelos exportadores brasileiros, como indicado na comunicação aposta à peça 6.

183. Indo mais adiante na análise, localizou-se trabalho acadêmico de dissertação de mestrado em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), apresentado em 2013, intitulado “Competição

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no Mercado Internacional de Nióbio: Um Estudo Econométrico”, que objetivou investigar o poder de mercado prevalecente para a liga ferro-nióbio, no nível de países, ou, facilitando o entendimento, buscou-se verificar se a dominância do Brasil no fornecimento mundial do nióbio permite ao país a livre alteração de preço a fim de extrair o máximo lucro possível.

184. O autor toma como referência a abordagem da demanda residual, que é a demanda percebida pelo produto de uma firma específica. Elasticidade da demanda residual pode refletir em que medida a firma é capaz de elevar seu preço através da redução da produção, após levar em conta as respostas de demanda e oferta de seus compradores e competidores. O modelo econométrico busca estimar um coeficiente por meio do qual poderá analisar como o preço é impactado por variáveis próprias do mercado (Mark up) sobre os custos.

185. Para tanto, foram utilizados dados mensais da exportação de nióbio do Brasil e Canadá para os EUA, entre janeiro de 2002 e agosto de 2012, período no qual o preço da liga cresceu 247%, de US$ 8,13/kg para US$ 28,26/kg, sopesadas as variáveis de custos como: energia elétrica brasileira e canadense, salário real, taxa de câmbio e índice de preços de pó de alumínio; variáveis de deslocamento de demanda: índices de produção aeroespacial, aeronáutico e automobilística; e preços dos materiais substitutos do nióbio, especificamente, vanádio, titânio, manganês, molibdênio, tântalo e tungstênio.

186. Após estimar o modelo, por meio de regressão linear múltipla, o autor identifica como se comporta a demanda do nióbio no mercado e como o preço é formado, dadas as características do mercado da liga ferro-nióbio. O resultado obtido é que, embora o Brasil tenha uma considerável parcela do mercado, os substitutos do produto estudado têm um importante papel na restrição ao exercício de poder de mercado dos exportadores brasileiros de ferro-nióbio. Ou seja, o Brasil poderia aumentar seu preço de venda da liga ferronióbio, porém, não de forma irrestrita, pois há minerais com funções similares que podem ocupar o espaço de mercado do nióbio.

187. Finalmente, importante destacar, também, que o domínio na venda de nióbio por um único país, no caso o Brasil, cria desincentivos a um incremento no uso do mineral, pois diversas empresas preferem não incorporá-lo aos seus produtos finais e, assim, terminar dependente de um fornecedor que, a qualquer momento pode, intencionalmente ou não, reduzir a oferta, a exemplo do implementado pela China sobre o mercado dos metais de terras-raras, após tornar-se, ao mesmo tempo, maior produtor, maior consumidor e maior exportador (http://www.senado.gov.br/noticias/Jornal/emdiscussao/terras-raras/mundo/um-alerta-contrao-monopolio-chines-de-terras-raras.aspx, acessado em 17/6/2017).

188. No caso do nióbio, existem ainda abundantes substitutos na sua aplicação, como o vanádio, o tântalo e o titânio. Nesse cenário, preços não competitivos e a dependência de poucos fornecedores são fatores que podem impedir ganhos extraordinários pelas empresas brasileiras na venda do nióbio.

189. Referente à questão de possíveis contrabandos de nióbio, a equipe de auditoria, pesquisando sobre o tema, identificou texto do geólogo Pércio de Moraes Branco, que se contrapõe à teoria aventada sob o argumento de que “a liga ferro-nióbio, ao contrário de pedras preciosas e drogas, por exemplo, tem uma alta relação volume/preço e o contrabando, para compensar, deveria ser de toneladas, não de alguns quilos, como no caso de gemas ou drogas”. Fundamentando sua conclusão, destaca que, em 2012, uma onça de ouro, equivalente a 31,1 gramas, valia US$ 1.718, enquanto o mesmo peso de ferro-nióbio custava US$ 0,82, portanto, segundo o autor, “contrabandear 1 kg de ouro poderia ser compensador, pois ele valia US$ 55.241, mas 1 kg de liga ferro-nióbio valia apenas US$ 61,6” (http://www.cprm.gov.br/publique/Redes-Institucionais/Rede-de-Bibliotecas---Rede-Ametista/Canal-Escola/Niobio-Brasileiro-2616.html, acessado em 3/5/2017).

190. Por fim e por oportuno, destaca-se que, apesar da relevância da aplicação do nióbio em várias indústrias e a posição dominante do Brasil no mercado mundial, não há, no âmbito do Governo Federal, política pública formalmente instituída ou regime de tratamento diferenciado à exploração, explotação e comercialização do mineral nióbio (peça 19).

5 NOVO MARCO REGULATÓRIO DO SETOR MINERÁRIO

191. Após a elaboração do relatório preliminar que foi encaminhado aos gestores para comentários, foram expedidas as Medidas Provisórias 789, 790 e 791, não convertidas em lei até o fechamento do presente relatório, alterando substancialmente a estrutura governamental do DNPM, seus processos de trabalho e outras questões correlatas. Dada a relevância das alterações promovidas, este tópico extraordinário foi aberto a fim de apresentar os pontos principais e dimensionar a mudança que será promovida no setor.

192. A MP 789 altera a forma de cobrança da CFEM, que deixa de ser calculada sobre o faturamento líquido e passa a ser estipulada sobre o faturamento bruto da venda do minério – e nas alíquotas de cobrança.

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193. A alíquota do nióbio subirá de 2% para 3%; a do ouro, de 1% para 2%; e a do diamante, de 2% para 3%. Enquanto isso, os agregados de construção civil, como brita e areia, terão a alíquota reduzida de 2% para 1,5%.

194. O minério de ferro, por sua vez, terá uma regra diferenciada de cobrança da CFEM. A alíquota, atualmente em 2%, passará a ser calculada de modo dinâmico, a depender dos preços no mercado internacional, chegando a 4% quando a cotação estiver acima de US$ 100 a tonelada.

195. A atual base de cálculo da CFEM que, conforme exposto neste relatório, se dá sobre o faturamento líquido (total das receitas de vendas excluídos os tributos incidentes sobre a comercialização do produto mineral, as despesas de transporte e as de seguro), passará a incidir sobre o faturamento bruto.

196. Outra inovação relevante dessa legislação, que vai ao encontro das fragilidades apontadas neste relatório a respeito da arrecadação da CFEM, é a possibilidade da estipulação pelo DNPM de preços de referência para cobrança da CFEM, no caso de consumo interno do mineral, e de preço parâmetro pela RFB, nos casos de exportação para pessoas jurídicas vinculadas ou domiciliadas em países com tributação favorecida. Na inexistência deste último, será considerado o preço de referência definido pela entidade reguladora do setor de mineração.

197. Por sua vez, a MP 790 altera diversos pontos do Código de Mineracao, dentre os quais o prazo de validade da autorização de pesquisa mineral, que passou a ser de dois a quatro anos, prorrogável uma única vez. Antes, o prazo era de um a três anos, sem limites à renovação.

198. Também foi estabelecido leilão eletrônico específico para as áreas em disponibilidade, com critério de resultado baseado no maior preço ofertado. Atualmente, a análise da documentação de habilitação dos proponentes e do mérito das propostas técnicas é realizada por uma comissão julgadora formada por três servidores do DNPM.

199. Ainda, foi corrigida antiga situação esdrúxula de inexistência de impeditivos à outorga, à prorrogação de título minerário, à participação em procedimento de disponibilidade de área ou à averbação de cessão ou outra forma negocial de transferência ou arrendamento de direito minerário de pessoas físicas ou jurídicas com débitos não regularizados junto ao DNPM.

200. Por fim, a MP 791 transforma o departamento em agência reguladora (Agência Nacional de Mineração), atribuindo maiores poderes e autonomia à nova entidade, de modo que a tomada de decisão passará a ocorrer por meio de diretoria colegiada empossada a partir de procedimentos mais rigorosos e com estabilidade no cargo.

201. Ressalta-se que, conforme mencionado na metodologia (item 1.4), as citadas MP não foram consideradas nas análises e conclusões do presente relatório, pois, até o fechamento desta ação de fiscalização, as MP não haviam sido convertidas em lei, fato que prejudica uma análise mais aprofundada, tendo em vista a precariedade legal desse tipo normativo, principalmente, em relação às modificações que a lei correlata poderá sofrer.

6 COMENTÁRIOS DOS GESTORES

202. Referente ao achado “3.1 Prazo desarrazoado para análise do Relatório Final de Pesquisa (RFP) e do Plano de Aproveitamento Econômico (PAE)” e especificamente quanto ao elevado passivo de processos a analisar, o DNPM argumenta que a principal razão seria a “falta de servidores para análise dos relatórios, aliado ao fato de a aprovação de único RFP exigir a realização de fiscalização no local onde são executadas as vistorias in loco para comprovação dos dados apresentados, o que demanda tempo para sua execução” (peça 56, p. 6).

203. Alega, ainda, que a limitação de recursos para pagamento de diárias e passagens e a falta de veículos para realização das fiscalizações também afetam negativamente o processo de análise dos relatórios (peça 56, p. 6).

204. Em resposta ao item “3.3.1 A legislação vigente aumenta a assimetria de informações entre o DNPM e os mineradores”, os gestores concordaram quanto às dificuldades e à complexidade de fiscalizar a CFEM e destacam que as Medidas Provisórias 789, 790 e 791, editadas no mês de julho do corrente ano, solucionarão em parte os problemas da base de cálculo e a complexidade de fiscalizar o consumo, além de resolver o problema da dedução do transporte e seguro. Contudo, ressaltam que divergências de entendimento entre mineradoras e regulador sempre existirão (peça 56, p. 2).

205. Ademais, informam que estão “implementando um sistema de fiscalização que permitirá uma gestão mais eficiente dos recursos humanos e financeiros, além de propiciar uma gestão aprimorada das fiscalizações”.

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206. Quanto ao item “3.3.2 Fragilidade na execução das fiscalizações da CFEM”, os gestores concordaram que a fiscalização de escritório gera insegurança quanto aos valores levantados e relatam a possibilidade desse problema ser minimizado com o cruzamento de dados das Receitas Estatuais e Federal. Porém, ressaltam que acordos de cooperação com alguns desses órgãos seriam inócuos em razão de (peça 56, p. 2):

falta de apoio computacional para gerenciarmos e processarmos as informações necessárias ao bom levantamento dos débitos das empresas, além de não termos ferramentas próprias para realizarmos esses cruzamentos e cálculos da CFEM. Os constantes contingenciamentos nos recursos do Órgão, bem como, a retenção dos repasses dos recursos da CFEM, tem limitado em muito a aquisição e contratação de recursos para implementarmos soluções mais eficientes para as fiscalizações das receitas do DNPM.

207. Referente ao “3.3.3 Precariedade na gestão das informações pelo DNPM, bem como na normatização interna acerca do planejamento e da execução das fiscalizações da CFEM”, os gestores informam que o planejamento das fiscalizações é realizado pelas superintendências e a orientação da Dipar Sede é de priorizar os grandes arrecadadores de CFEM em fiscalizações in loco, a fim de não deixar passar o prazo decadencial de cobrança de valores porventura devidos. Alegam que devem fiscalizar todos os contribuintes e, dado o quantitativo desses e a força de trabalho do departamento, ficam impossibilitados de ter um planejamento adequado que atenda ao prazo decadencial. Ainda, destacam que os setores de arrecadação nas superintendências têm outras atividades além da fiscalização que demandam tempo e pessoal na sua realização (peça 56, p. 3).

208. Por fim, informam que a Dipar vem desenvolvendo ferramentas para facilitar as atividades de fiscalização, apesar de limitados ao orçamento e ao reduzido quadro de pessoal. Voltando ao comentário do item 3.3.1 supra, relatam a produção de nova ferramenta de controle e planejamento das fiscalizações "CFEM FISCALIZAÇÃO", que deverá estar em produção até o final do corrente mês de agosto de 2017. Também informam o objetivo de integrar esse sistema ao processo eletrônico, reduzindo o tempo de tramitação dos processos de cobrança e possibilitando a integração de todas as superintendências visando apoio de forças tarefas para agilizar o tramite dos processos de cobrança (peça 56, p. 3).

209. Os comentários dos gestores foram no sentido de corroborar as conclusões da equipe de auditoria quanto às fragilidades detectadas pelo presente relatório, sendo consenso que a ausência de estrutura e de recursos humanos e orçamentários do departamento afetaram significativamente a capacidade operacional da autarquia. No entanto, entende-se que há espaço para melhorias na gestão do departamento que não estão atreladas especificamente aos recursos escassos, mormente em relação ao desenvolvimento de cultura organizacional voltada ao planejamento, à transparência, ao acompanhamento e à avaliação das atividades a cargo do DNPM.

7 CONCLUSÃO

210. A auditoria buscou atender à Comunicação ao Plenário proferida pelo Ministro Augusto Nardes, em 8/2/2017 (peça 6), e o Memorando 14/2017-Segecex, de 13/3/2017 (peça 7), acerca da necessidade de atuação desta Casa no sentido de conhecer a estratégia governamental e os riscos envolvidos na exploração e na comercialização do mineral nióbio, tendo em vista que o Brasil detém as maiores reservas mundiais desse bem mineral e também é o maior produtor.

211. No intuito de atender a referida comunicação, o presente trabalho avaliou a gestão, pelo DNPM, da outorga de títulos minerários que envolvam a extração de nióbio, bem como a fiscalização realizada pelo departamento para fins de recolhimento da CFEM.

212. Os objetivos da auditoria foram resumidos em duas questões de auditoria:

1) Os processos de outorga de nióbio estão de acordo com os pressupostos legais e normativos?

2) O DNPM tem conseguido identificar e corrigir inconsistências e irregularidades na

arrecadação da CFEM?

213. Em atenção à primeira questão, que versou sobre a legalidade das outorgas dos processos minerários de nióbio, não foram encontradas irregularidades nos processos investigados, ou seja, as outorgas propriamente ditas observaram os trâmites legais e regulamentares vigentes à época. Quanto ao entrave à extração do mineral por novas empresas, também não foram identificados indícios de ações deliberadas por parte do DNPM nesse sentido.

214. Contudo, verificou-se que, embora a lei não estabeleça prazo para as manifestações do DNPM, os prazos para analisar e concluir os processos de outorga de direitos minerários são sobremaneira desarrazoados, o que por si só retarda o início da lavra, constituindo obstáculo a novas extrações de nióbio e outros minerais

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e, consequentemente, à geração de benefícios econômicos e sociais. Observou-se, ainda, baixo controle fiscalizatório da autarquia quanto à manutenção das condições de outorga junto às empresas mineradoras, impedindo concluir se as atuais outorgas de nióbio estão mantendo tais condições.

215. Referentemente à segunda questão de auditoria, que investigou a capacidade do DNPM de identificar e corrigir inconsistências e irregularidades na arrecadação da CFEM, verificou-se que o departamento não está estruturado adequadamente para executar essas atividades a contento. A legislação que estabelece o fato gerador da CFEM e suas deduções, para efeito do cálculo do faturamento líquido (anterior à vigência da MP 789/2017), exige conhecimento técnico sobre o funcionamento de cada empreendimento e a necessidade de vistorias in loco, situação que requer uma robusta estrutura do setor de fiscalização do DNPM para verificar o cumprimento da legislação. Nesse sentido, verificou-se que o departamento carece de recursos humanos, financeiros e tecnológicos capazes de dar apoio adequado à complexa atribuição de controlar a arrecadação da CFEM, nos termos da legislação vigente, o que aumenta a assimetria de informações entre o DNPM e as mineradoras.

216. Ademais, o DNPM é ineficiente no uso das informações que lhe são disponibilizadas, pois, no planejamento para a seleção das mineradoras a serem vistoriadas in loco, não utiliza critérios claros e objetivos, além de análises de risco, materialidade e relevância. Mais ainda, não há planejamento centralizado e coordenado das fiscalizações, bem como adequada normatização de manuais e planos de fiscalização, além do posterior controle dos resultados das fiscalizações realizadas. Esse controle é meramente quantitativo (constitui meta a ser cumprida pelas superintendências para efeito de avaliação dessas unidades), podendo ocasionar a realização de fiscalizações apenas em empresas menos complexas, sem a devida conexão com critérios de risco e potencial de retorno em arrecadação.

217. Ante o cenário exposto, pode-se concluir que a atuação deficiente do DNPM é uma situação crônica, pois os achados agora identificados possuem similaridade aos apontamentos das auditorias anteriores realizadas no departamento, entre 2010 e 2012.

218. Rememorando, o levantamento realizado em 2010 (TC 027.591/2010-7, de relatoria do Min. José Múcio Monteiro) identificou, dentre os eventos de risco aventados, falta de tempestividade na aprovação dos Relatórios Finais de Pesquisa (RFP) e dos Requerimentos de Permissão de Lavra Garimpeira (RLG).

219. Por sua vez, as auditorias de conformidade realizadas em 2011 e 2012 (TC 011.720/2011-5, Acórdão 3.072/2011-TCU-Plenário, de relatoria do Min. Raimundo Carreiro, 005.711/2011-8, Acórdão 657/2012-TCU-Plenário, de relatoria do Min. Raimundo Carreiro e 034.373/2012-8, Acórdão 1.979/2014-TCU-Plenário, de relatoria do Min. Raimundo Carreiro) identificaram problemas tais como: os RFP e os RLG não eram aprovados de forma tempestiva nas principais superintendências do DNPM, devido, sobretudo, à falta de servidores e de critérios de seleção para sua análise, o que resultava num elevado acúmulo de processos; os RLG não eram aprovados de forma tempestiva, tendo em vista que havia estoque de 12.079 processos aguardando análise, muitos há cerca de vinte anos; os sistemas informatizados da autarquia, que armazenam dados sobre os processos minerários, mostravam-se desatualizados e inconsistentes, comprometendo a credibilidade das informações prestadas pela entidade; não realização de análises e auditorias no relatório anual de lavra; fragilidade no método de fiscalização da CFEM; ausência de instrumentos capazes de identificar devedores; fragilidade na gestão dos processos de cobrança; deficiências nos procedimentos de quitação dos débitos; deficiência de recursos humanos na área de arrecadação e nas procuradorias nos estados; deficiências relativas à capacitação do quadro de pessoal da área de arrecadação; deficiência da infraestrutura de tecnologia da informação, de sistemas informatizados de apoio e de recursos materiais na área de arrecadação, dentre outros problemas.

220. As constatações culminaram em acórdãos que exigiram do departamento a elaboração de planos de ação individualizados e impuseram recomendações e determinações diversas.

221. Na presente auditoria, mantendo o mesmo raciocínio, os achados apresentados ensejariam encaminhamentos no sentido de aperfeiçoar o controle e a gestão da autarquia sobre outorgas e fiscalização da CFEM. Contudo, entende-se que, para que a atuação desta Corte de fato tenha um caráter transformador sobre o órgão, é necessário ampliar os horizontes para enxergar a situação geral do DNPM.

222. Nesse sentido, relevante destacar que, nas reuniões técnicas, ouviram-se relatos e puderam ser verificadas in loco as dificuldades pelas quais passa o departamento referentes a falta de estrutura física adequada para trabalhar; inexistência de sistemas informatizados robustos capazes de tratar o volume de dados gerados mensalmente pelos milhares de entes regulados e entregar aos gestores informação útil de auxílio à tomada de decisão; escassez de pessoal especializado (último concurso ocorreu em 2010 com 72 vagas para

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Especialista em Recursos Minerais); e, ainda, escassez de recursos financeiros. Atualmente, a fiscalização de CFEM, em todo Brasil, conta com somente 86 servidores especializados no tema.

223. Dessa forma, foi informado pelo DNPM que, a partir de simulações internas, identificou-se a necessidade de 30% a mais do efetivo de pessoal atual e a contratação de pessoal em torno de 6% ao ano para suprir o passivo processual e superar a demanda futura do mercado, para o qual há uma previsão de duplicar em quinze anos, conforme Plano Nacional de Mineração/MME (peça 56, p. 6).

224. As dificuldades listadas têm origem na falta de recursos financeiros e de regularidade na sua liberação (visto que os contingenciamentos que alcançam o órgão impedem a sincronização de ações fiscalizatórias porventura planejadas). Comparando-se os orçamentos autorizados nas Leis Orçamentárias Anuais (LOA) aos efetivamente liquidados, entre 2011 e 2015, verifica-se que o DNPM utilizou, no máximo, 52,2% do orçamento aprovado anualmente pelo Congresso (peça 31).

225. Diante disso, entende-se que devem ser trabalhadas, paralelamente, duas linhas de ação na tentativa de melhorar o desempenho do DNPM.

226. Uma primeira, interna ao DNPM, no sentido de aperfeiçoar o processo de planejamento das fiscalizações, tanto das condicionantes legais para a manutenção da outorga minerária quanto da arrecadação de receitas, utilizando critérios objetivos e análise de risco, materialidade e relevância para seleção dos processos minerários a serem fiscalizados, associado à melhoria do controle da execução dos planos e dos resultados alcançados.

227. Outra linha de ação, externa, refere-se ao necessário provimento de melhores recursos humanos, financeiros e de tecnologia da informação ao departamento, a fim de que o DNPM seja capaz de, efetivamente, ter condições de cumprir seus deveres de fiscalização de outorgas e da CFEM. Diante disso, foi proposto dar ciência dessa situação aos órgãos que, em virtude de suas atribuições, possam adotar medidas que efetivamente transformem a realidade do DNPM, notadamente, Ministério de Minas e Energia, Casa Civil da Presidência da República, Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Ministério da Fazenda, Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal e Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados.

228. Por oportuno, destaca-se que, quando do fechamento deste relatório, foram editadas três medidas provisórias (MP 789, 790 e 791) que alteraram a legislação da CFEM; o Código de Mineracao; e criaram a Agência Nacional de Mineração, em substituição ao DNPM. Os principais pontos de mudança foram demonstrados no item 5 deste relatório, com o intuito de dimensionar os impactos dessas alterações no setor mineral. Porém, no período de fechamento deste relatório, as citadas MP ainda não haviam sido convertidas em lei, de forma a impossibilitar análises mais aprofundadas em relação aos itens levantados na presente fiscalização, tendo em vista a precariedade legal desse tipo de normativo que pode sofrer profundas modificações no correlato projeto de lei.

229. Repisa-se, todavia, que os problemas aqui relatados decorrem, fundamentalmente, da escassez de recursos humanos, financeiros e tecnológicos e também da precariedade no uso das informações já disponíveis ao DNPM. Assim, nada obstante o novo marco regulatório, ainda se faz essencial incrementar os recursos à disposição da agência reguladora e melhorar significativamente os métodos de priorização de empreendimentos a serem fiscalizados e os controles e avaliações dos resultados das fiscalizações, no intuito de que o controle sobre as outorgas, e sobre a arrecadação da CFEM sejam mais efetivos.

230. Por fim, no que tange à questão do preço do nióbio, considerando o escopo da presente auditoria e as informações coletadas, não há evidências de subfaturamento nas vendas de nióbio pelos exportadores brasileiros, como supostamente indicado na comunicação aposta à peça 6. Ademais, estudo identificado pela equipe de auditoria analisou se a dominância do Brasil no fornecimento mundial do nióbio permite ao país a livre alteração de preço a fim de extrair o máximo lucro possível e concluiu que, embora o Brasil tenha uma considerável parcela do mercado, os substitutos do produto estudado têm um importante papel na restrição ao exercício de poder de mercado dos exportadores brasileiros de ferro-nióbio. Ou seja, o Brasil poderia aumentar seu preço de venda da liga ferro-nióbio, porém, não de forma irrestrita, pois há minerais com funções similares que podem ocupar o espaço de mercado do nióbio.

231. Quanto à aventada questão de contrabando de nióbio, a equipe de auditoria, ao pesquisar sobre o tema, identificou texto do geólogo e professor Pércio de Moraes Branco que se contrapõe à teoria aventada, dado o baixo valor relativo para compensar a prática delituosa.

232. Ante o cenário exposto, baseando-se nas informações coletadas e nos achados de auditoria detalhadamente tratados nesse relatório, entende-se que foram analisadas todas as questões tratadas na comunicação que deu origem à presente fiscalização.

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8 BENEFÍCIOS DO CONTROLE

233. Nos termos da Portaria-Segecex 17/2015, o resultado deste trabalho produz benefícios diretos decorrentes do exercício da competência do TCU em resposta à demanda da sociedade, traduzidos no aumento do conhecimento da estratégia governamental e dos riscos envolvidos na exploração e comercialização do mineral nióbio, bem como no fornecimento de subsídios para atuação de outros órgãos ou autoridades, haja vista a identificação da necessidade de atuação do Congresso Nacional e do Ministério das Minas e Energia, com vistas ao aperfeiçoamento da gestão da autarquia auditada.

9 PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

234. Diante do exposto, encaminham-se os autos à consideração superior, para posterior encaminhamento ao Gabinete do Ministro Relator Aroldo Cedraz, propondo:

a) determinar ao DNPM, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, e no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, no prazo de 180 dias, referente ao acompanhamento e à fiscalização da arrecadação da Contribuição Financeira pela Exploração de Recursos Minerais ( CFEM) e da outorga de títulos minerários, que institua, em normativos específicos, critérios claros e objetivos de seleção de empreendimentos minerários, considerando as características do setor, de forma a contemplar aspectos como relevância e materialidade, bem como a oportunidade da fiscalização e o risco de ocorrência de irregularidades, utilizando-os no processo de planejamento, além de metodologias de elaboração, execução e avaliação das unidades executoras que contemplem parâmetros quantitativos e qualitativos, prazos, responsabilidades e padronização de procedimentos, vinculante aos órgãos internos competentes, visando dar pleno cumprimento ao inciso I dos arts.566,577 e766, do Regimento Interno do DNPM, encaminhando documentação comprobatória a este Tribunal;

b) dar ciência ao Ministério de Minas e Energia (MME), à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP), ao Ministério da Fazenda (MF), à Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal e à Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados que a escassez de recursos orçamentários, de pessoal e de infraestrutura logística e computacional do Departamento Nacional de Pesquisa Mineral (DNPM) afeta negativamente a capacidade de cumprir suas competências legais, notadamente o prosseguimento dos processos autorizativos constantes no art. 2º do Código de Mineracao, resultando no adiamento da implantação de novos empreendimentos minerários e consequente não geração de emprego e renda; na capacidade de avaliar a regularidade das atividades minerárias; e na capacidade de fiscalizar a arrecadação de receitas sob sua alçada;

c) encaminhar cópia do acórdão que vier a ser proferido ao DNPM, MME, MP e MF, Casa Civil da Presidência da República, Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal e à Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados, informando que o inteiro teor da deliberação está disponível para consulta no endereço www.tcu.gov.br/acordaos; e

d) arquivar os presentes autos, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.”

É o Relatório.

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VOTO

Trata-se de Relatório de auditoria operacional que busca atender a Comunicação ao Plenário proferida pelo eminente Ministro Augusto Nardes, em 8/2/2017, e o Memorando-Segecex 14/2017, de 13/3/2017, acerca da necessidade de atuação desta Casa no sentido de conhecer a estratégia governamental e os riscos envolvidos na exploração e na comercialização do mineral nióbio, tendo em vista que o Brasil detém as maiores reservas mundiais desse bem mineral e também é o maior produtor.

2. Para atender a referida Comunicação, a Unidade Técnica buscou verificar a regularidade dos títulos das principais empresas mineradoras de nióbio, que abarcam mais de 90% da produção no país, em relação aos pressupostos legais vigentes e levantar possíveis impeditivos à entrada de novos empreendedores na extração do mineral. Procurou, ainda, conhecer o processo de arrecadação da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) e os procedimentos adotados pelo DNPM no intuito de acompanhar e fiscalizar o recolhimento desses valores, tendo como evidências as fiscalizações realizadas pela autarquia nas principais mineradoras de nióbio.

3. A partir desses objetivos, foram definidas as seguintes questões de auditoria: (i) os processos de outorga de nióbio estão de acordo com os pressupostos legais e normativos? (ii) o DNPM tem conseguido identificar e corrigir inconsistências e irregularidades na arrecadação da CFEM?

4. A equipe selecionou, a partir dos objetivos estabelecidos, doze processos de títulos pertencentes a cinco empresas mineradoras, que estão entre as maiores produtoras mundiais de nióbio e seus derivados, quais sejam: Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais (Codemig), Companhia Mineradora do Pirocloro de Araxá (Comipa), Companhia Brasileira de Mineração e Metalurgia (CBMM), Mineração Catalão e Mineração Taboca.

5. Ao longo de sua instrução, a Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração (SeinfraCom) relatou três achados de auditoria, quais sejam: prazos desarrazoados para análise de requerimentos finais de pesquisa e de planos de aproveitamento econômico e controle deficiente das condições de manutenção das outorgas e estrutura inadequada para identificar e corrigir irregularidades na arrecadação da CFEM.

I – Da importância do nióbio

6. O nióbio é um dos metais mais resistentes tanto à corrosão quanto a temperaturas extremas e ótimo supercondutor. Quando adicionado ao aço, adquire maior resistência, tenacidade e leveza, aumentando a sua eficiência energética. A temperaturas abaixo de -264ºC, o nióbio possui propriedades supercondutoras.

7. As características desse metal viabilizam aplicações práticas nas áreas de transporte, construção de tetos, fachadas, aquecedores solares de água, encanamentos de água tratada, fabricação de automóveis para aumento da segurança em caso de colisões e redução de peso, dutos de transporte de petróleo e gás (aumenta a resistência à operação sob pressão mais elevada, permitindo a confecção de estruturas mais seguras, com paredes mais finas e diâmetros maiores, assim, reduzindo o custo de transporte).

8. O nióbio também é aplicado na fabricação de turbinas de aviões e de geração de energia; de vidros e de cerâmicas especiais utilizadas em receptores de televisão e outros equipamentos; de catalisadores químicos; e utilizado nos equipamentos de geração de imagens para diagnósticos médicos, como os aparelhos de ressonância magnética, bem como aceleradores de partículas de alta energia.

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9. Conforme dados do DNPM e da Associação Brasileira de Metalurgia, Materiais e Mineração (AMB), o Brasil também possui as maiores reservas de nióbio, com 98,8% do total mundial. Desse montante, o estado de Minas Gerais concentra 90% das reservas nacionais. Segundo informações do MDIC, em 2015 o Brasil exportou R$ 1,6 bilhão de produtos semimanufaturados de nióbio. A participação na comercialização de nióbio, por estado da Federação é assim dividida, segundo o Anuário Mineral Brasileiro de 2016: Rondônia (4,4%), Amazonas (9,5%), Goiás (11,4%) e Minas Gerais (74,7%).

10. Após uma breve explanação sobre a importância do nióbio, passo ao exame de cada um dos achados relatados pela unidade técnica.

II – Prazos desarrazoados para análise de Requerimentos Finais de Pesquisa e de Planos de

Aproveitamento Econômico

11. Após descrever os procedimentos para concessão de lavra de minérios junto ao DNPM, a equipe de auditoria examinou os processos de concessão de lavra relativos ao nióbio supramencionados, constatando que, cinco dos doze processos (41,7%) ainda não haviam sido objeto da outorga de concessão. Entre os cinco processos, observou-se casos onde o DNPM chegou a passar mais de cinco anos para começar a analisar o Requerimento Final de Pesquisa - RFP (processo 831.698/2004). O prazo mais breve para a primeira análise foi de quase dois anos (processo 832.428/2000).

12. Prazos como esses para a outorga de títulos minerários não são uma novidade para esta Corte. Já em 2011 o TCU apontou esse problema, o que resultou em determinações ao DNPM constantes do Acórdão 3.072/2011-TCU-Plenário, posteriormente consideradas atendidas.

13. Este trabalho mostra, na verdade, que remanescem as fragilidades e a incapacidade do DNPM de analisar tempestivamente as concessões de lavra no país.

14. Como já foi apontado por esta Corte em 2011, a perpetuação dessa situação “resulta em graves prejuízos aos titulares dos processos que têm a implantação de seus empreendimentos minerários adiados, quando não inviabilizados, bem como ao sistema minerário e ao País, que deixa de gerar emprego e renda”.

15. A Unidade Técnica defende que o pleno cumprimento dessa determinação está relacionado com melhorias na gestão operacional e com o aperfeiçoamento da estrutura da autarquia, os quais dependem de decisões e autorizações de outros órgãos, como a realização de concursos públicos e incrementos orçamentários e financeiros.

III – Controle deficiente das condições de manutenção das outorgas

16. Os concessionários devem atender uma série de exigências e condicionantes constantes do art. 54, incisos I a XVI, do Decreto 62.934/1968 (que regulamenta o Código de Mineracao), como, por exemplo, lavrar a jazida de acordo com o plano de aproveitamento econômico aprovado pelo DNPM, promover a segurança e a salubridade das habitações existentes no local, evitar poluição do ar ou da água resultantes dos trabalhos de mineração, e não dificultar ou impossibilitar, por lavra ambiciosa, o ulterior aproveitamento econômico da jazida, a fim de atestar a regularidade da lavra empreendida.

17. Dos cinco processos em fase de concessão de lavra de nióbio, quatro sequer foram formalmente fiscalizados, nos últimos dez anos, quanto às condições de manutenção da outorga. Somente um processo associado à Mineração Catalão foi fiscalizado com esse fim. Segundo a SeinfraCom, outros dois relatórios de fiscalização de outras concessões (Mineração Taboca S.A. e CBMM), não concluíram efetivamente sobre a manutenção das condições de manutenção da outorga nos termos da legislação vigente, conforme consta do formulário de fiscalização de rotina, que deveria

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balizar as vistorias realizadas com esse propósito. Assim, não se pode garantir se as condições constantes das normas vigentes foram verificadas.

18. Para duas lavras de nióbio (Comipa e outra da Mineração Catalão), não houve qualquer fiscalização quanto ao quesito manutenção das condições de outorga nos últimos dez anos.

19. Destaco apontamento da SeinfraCom a respeito do critério utilizado pela Diretoria de Fiscalização (Difis) para a priorização de fiscalizações. De acordo com depoimento de agente da referida diretoria, não são priorizados os grandes empreendimentos, vez que o seu porte e a posse de certificações internacionais atestariam a qualidade da atividade executada. Contudo, apontou a unidade instrutiva o fato de que o DNMP lavrou auto de infração contra a empresa Comipa por lavrar nióbio em quantidade superior ao Plano de Aproveitamento Econômico (PAE). Esse fato, por si só, demonstra que o uso do critério associado ao porte da empresa é insuficiente e pode levar a prejuízos para o país, na medida em que há elevado risco de que haja lavra não autorizada e que, portanto, não seja gerada a compensação devida ao Estado pela exploração mineral.

20. Avançando para o planejamento das fiscalizações, percebo que a própria Difis admitiu não haver um planejamento estruturado e baseado em normativos para programação de fiscalizações de manutenção das condições de outorga. A sede do DNPM estabelece somente metas quantitativas para cada superintendência, que organiza suas próprias ações, como lhe convém. Como bem pontuou a unidade instrutora, o processo de planejamento das fiscalizações a serem realizadas carece de maior aproximação entre as superintendências e a sede, que, efetivamente, não tem conhecimento dos empreendimentos que foram fiscalizados, nem dos resultados das ações fiscalizatórias. Tampouco existe sistema informatizado ou banco de dados onde estejam armazenadas informações ou histórico acerca dessas ações, fato que dificulta até a consulta de quando e como foram realizados esses procedimentos.

21. Feitas essas considerações, o quadro é de desconhecimento, por parte do DNPM, da real condição do atendimento, pelas mineradoras, dos preceitos estabelecidos nos incisos I a XVI, do art. 54, do Decreto 62.934/1968 para a manutenção das condições de outorga dos títulos minerários. Isso mostra que a Diretoria de Fiscalização da Atividade Minerária do DNPM não está cumprindo adequadamente sua obrigação de coordenar e gerir o planejamento e a execução da ação de fiscalização da atividade minerária, conforme impõe o inciso I, do art. 76, de seu Regimento Interno.

IV – Estrutura inadequada para identificar e corrigir irregularidades na arrecadação da CFEM

22. Assim como já foi apontado por esta Corte no Acórdão 1.979/2014-TCU-Plenário (TC 034.373/2012-8), permanece a situação pela qual a legislação atinente ao cálculo da CFEM suscita divergências e disputas judiciais entre o DNPM e as empresas de mineração, sobretudo pela definição do fato gerador, que deve ser a última etapa do beneficiamento do minério, assim como as parcelas dedutíveis (tributos e despesas de transporte e seguros).

23. Ao examinar as fiscalizações sobre a arrecadação de CFEM das empresas CBMM, Mineração Catalão e Mineração Taboca, nos últimos dez anos, destaco alguns resultados:

(i) das 11 (onze) fiscalizações realizadas, apenas 3 (três) foram realizadas in loco (quando se fiscaliza a lavra não somente por informações declaradas pelas empresas);

(ii) ainda que algumas superintendências do DNPM possuam acordos de cooperação com órgãos da administração tributária, em nenhum dos relatórios verificou-se o cruzamento dos dados das empresas com informações fiscais;

(iii) em todas as fiscalizações (de escritório ou in loco ) realizadas pelo DNPM foram constatadas irregularidades, gerando divergências de R$ 27.681.443,83 (valor não corrigido e não recolhido). As irregularidades mais recorrentes correspondem ao recolhimento a menor ou inexistência de recolhimentos de CFEM.

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(iv) a empresa CBMM foi fiscalizada em oito oportunidades, porém nenhuma delas foi feita in loco .

24. O fato que consta do item (iv) supra é emblemático, pois empresas que utilizam o nióbio na fabricação da liga ferro-nióbio, para o cálculo do faturamento líquido, devem considerar o valor de consumo na ocorrência do fato gerador, em observância ao art. 15 do Decreto Lei 01/1991. Porém, as fiscalizações de escritório não avaliam as etapas produtivas do empreendimento minerário, o que pode causar o recolhimento a menor de CFEM.

25. Para que se tenha uma ideia dos montantes envolvidos nessas controvérsias, o DNPM teve entendimento divergente quanto à etapa produtiva definida pela Mineração Catalão como fato gerador da CFEM, bem como em relação às deduções de fretes e seguro, do transporte da mina ao pátio de britagem, resultando em uma diferença de recolhimento da CFEM a menor no valor de R$ 2.001.422,77, em valores de 2008.

26. Quanto aos critérios para escolha dos empreendimentos minerários a serem fiscalizados em razão da arrecadação da CFEM, evidências colhidas pela SeinfraCom apontaram divergências entre os critérios declarados pelas Superintendências e aqueles realmente utilizados na prática. Ademais, os critérios não teriam a devida conexão com elementos de risco, materialidade ou relevância, a exemplo de potencial de retorno em arrecadação, dado que os planos de fiscalização ficam a critério de cada superintendência, sem normatização específica.

27. Pelo exposto, é patente que tanto a Coordenação de Fiscalização das Receitas do DNPM bem como a Divisão de Planejamento, Avaliação e Controle da Fiscalização não estão cumprindo adequadamente suas obrigações, conforme o Regimento Interno.

28. Ainda que a unidade técnica aponte elevados custos operacionais para a realização de avaliações específicas de cada empreendimento minerário, relativas à arrecadação da CFEM, seja em virtude das supramencionadas divergências, seja por conta da complexidade desses trabalhos, seja pela escassez de recursos humanos e materiais do DNPM, é certo que outros fatores, a exemplo da precariedade no uso das informações já disponíveis na autarquia, gera ineficiência na escolha dos empreendimentos a serem fiscalizados. Dessa forma, ao mesmo tempo que é essencial incrementar os recursos à disposição da entidade, é urgente a melhoria significativa dos métodos de priorização de empreendimentos a serem fiscalizados e nos controles e avaliações dos resultados das fiscalizações.

V – Da venda e do contrabando do nióbio

29. Apesar de não compor a matriz de planejamento da auditoria, o relatório traz algumas considerações sobre a possibilidade de contrabando do nióbio e a discrepância entre os preços comercializados internacionalmente e os preços de venda declarados pelas empresas nacionais do setor, o que afetaria a arrecadação de tributos e a balança comercial brasileira. E o fez porque a Comunicação do Plenário que fundamentou a presente auditoria mencionou essas questões.

30. A respeito do tema, a unidade técnica esclareceu que:

- não há negociação de nióbio em bolsas de valores como uma commodity, a exemplo do petróleo, mas sim a venda direta entre empresas, dificultando, portanto, a verificação concreta do preço de comercialização do mineral;

- os preços médios informados pelas empresas nacionais para a exportação da liga ferronióbio (principal produto de exportação a base de nióbio), entre 2010 e 2016, ficaram entre US$ 31 mil e US$ 39 mil a tonelada, sendo que, no último ano, foram de US$ 31.202, ao passo que as cotações internacionais de venda do mesmo produto oscilaram, em 2016, entre US$ 29.924,17 e US$ 32.061,61 a tonelada (valor médio de US$ 30.992,89 – peça 27);

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- embora o Brasil tenha uma considerável parcela do mercado, os substitutos do produto estudado (vanádio, o tântalo e o titânio) têm um importante papel na restrição ao exercício de poder de mercado dos exportadores brasileiros de ferro-nióbio (afirmação baseada na dissertação “Competição no Mercado Internacional de Nióbio: Um Estudo Econométrico”, UFRJ, 2013);

- o domínio na venda de nióbio por um único país cria desincentivos a um incremento no uso do mineral, pois diversas empresas preferem não incorporá-lo aos seus produtos finais e, assim, terminar dependente de um fornecedor monopolista;

- a liga ferro-nióbio, ao contrário de pedras preciosas e drogas, por exemplo, tem uma alta relação volume/preço e o contrabando, para compensar, deveria ser de toneladas, não de alguns quilos, como no caso de gemas ou drogas. Em 2012, uma onça de ouro, equivalente a 31,1 gramas, valia US$ 1.718, enquanto o mesmo peso de ferro-nióbio custava US$ 0,82, portanto, contrabandear 1 kg de ouro poderia ser compensador, pois ele valia US$ 55.241, mas 1 kg de liga ferro-nióbio valia apenas US$ 61,6 (texto do geólogo Pércio de Moraes Branco, disponível em http://www.cprm.gov.br/publique/Redes-Institucionais/Rede-de-Bibliotecas---Rede-Ametista/CanalEscola/Niobio-Brasileiro-2616.html)

31. Além disso, há de se ter em conta que a intervenção governamental na oferta ou no preço do nióbio pode levar à revitalização ou ao desenvolvimento de novos projetos para exploração de minas ao redor do mundo. Mesmo assim, poder-se-ia questionar a eficácia desse movimento, considerando que, aproximadamente 98% das reservas do nióbio estão em território brasileiro. A questão é complexa e não à toa sabe-se que participações nas mineradoras brasileiras têm sido adquiridas por grupos estrangeiros, a exemplo da CBMM, que tem duas participações ambas de 15%. Uma de um consórcio japonês-sul-coreano e outra adquirida por um grupo de empresas chinesas. Outro caso é a da Mineração Taboca, empresa controlada pelo grupo minerador peruano Minsur.

32. Diante desses fatos e da ausência de um maior aprofundamento sobre um tema de extrema complexidade, não é possível concluir, com razoável segurança, que haja subfaturamento nas vendas de nióbio pelos exportadores brasileiros nem que o nióbio seja objeto de contrabando no país.

V – Considerações finais

33. Em face desses achados, que, na verdade, são repetições de fatos já apontados pelo TCU em outras auditorias realizadas entre 2010 e 2012 em relação à atuação do DNPM, a conclusão a que chego é de um quadro de completo abandono em que se encontra essa autarquia, um órgão que deveria ter papel de destacada importância no arranjo institucional responsável pelo setor mineral no país.

34. Como já ressaltei, perde com isso o país, que não explora adequadamente e de forma mais eficiente os seus recursos minerais, deixando de gerar emprego e renda, bem como de arrecadar a CFEM em sua plentitude, um tributo que é fonte de receitas da União, dos Estados e dos Municípios. Em um ambiente de deterioração fiscal dos entes federativos no país, não deve haver mais espaço para ineficiência no que toca à arrecadação tributária, sobretudo em face de tecnologias que hoje nos permitem mitigar as sonegações, fraudes e outras condutas que fazem o país perder tantas receitas.

35. Não adiantará o simples aumento de alíquotas da CFEM e disponibilização de mais recursos humanos e materiais se não forem desenvolvidos mecanismos inteligentes para monitorar as concessões na área de mineração e arrecadar mais eficientemente as receitas delas decorrentes. Permito-me pensar em soluções as mais diversas possíveis, que vão desde simples cruzamentos de dados com informações fiscais de Estados e Municípios à utilização de dados geo-referenciados e veículos aéreos não tripulados para fiscalização de lavras não autorizadas.

36. Para tratar os achados relatados, a SeinfraCom encaminhou as seguintes propostas:

- determinar ao DNPM, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, e no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, no prazo de 180 dias, referente ao acompanhamento e à

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fiscalização da arrecadação da Contribuição Financeira pela Exploração de Recursos Minerais ( CFEM) e da outorga de títulos minerários, que institua, em normativos específicos, critérios claros e objetivos de seleção de empreendimentos minerários, considerando as características do setor, de forma a contemplar aspectos como relevância e materialidade, bem como a oportunidade da fiscalização e o risco de ocorrência de irregularidades, utilizando-os no processo de planejamento, além de metodologias de elaboração, execução e avaliação das unidades executoras que contemplem parâmetros quantitativos e qualitativos, prazos, responsabilidades e padronização de procedimentos, vinculante aos órgãos internos competentes, visando dar pleno cumprimento ao inciso I dos artigos566,577 e766, do Regimento Interno do DNPM, encaminhando documentação comprobatória a este Tribunal;

- dar ciência ao Ministério de Minas e Energia (MME), à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP), ao Ministério da Fazenda (MF), à Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal e à Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados que a escassez de recursos orçamentários, de pessoal e de infraestrutura logística e computacional do Departamento Nacional de Pesquisa Mineral (DNPM) afeta negativamente a capacidade de cumprir suas competências legais, notadamente o prosseguimento dos processos autorizativos constantes no art. 2º do Código de Mineracao, resultando no adiamento da implantação de novos empreendimentos minerários e consequente não geração de emprego e renda; na capacidade de avaliar a regularidade das atividades minerárias; e na capacidade de fiscalizar a arrecadação de receitas sob sua alçada;

36. Ainda que acompanhe as supramencionadas propostas, parece-me que a situação em que se encontra o DNPM atualmente trará enormes dificuldades ao atendimento da determinação para que apresente um novo plano de ação a esta Corte, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias. Isso porque, com a conversão da MP 791/2017 na Lei 13.575/2017, foi extinto o DNPM e criada, em seu lugar, a Agência Nacional de Mineração (ANM), devendo levar algum tempo até que sejam promovidas alterações em sua estrutura e a publicação de seu regimento interno.

37. Além disso, a conversão da MP 789/2017 na Lei 13.540/2017 diminuirá a complexidade e as controvérsias associadas à fiscalização da CFEM, o que fragiliza alguns dos apontamentos relativos ao achado “IV – Estrutura inadequada para identificar e corrigir irregularidades na arrecadação da CFEM”. Ao definir a base de cálculo da CFEM como o faturamento bruto da venda do minério, a ANM deverá ter o seu trabalho facilitado quanto à adequada cobrança e arrecadação dessa contribuição. De qualquer forma, remanesce o frágil ambiente de planejamento e controle dessas fiscalizações.

38. Assim, em um ambiente de mudança regulatória e institucional, parece-me mais adequado que o prazo da determinação seja estendido por mais 180 (cento e oitenta) dias.

39. Em face desse novo cenário, da reduzida força de trabalho do TCU e em favor das propaladas auditorias transformadoras, proponho, em adição aos demais encaminhamentos, que a Segecex, em conjunto com a SeinfraCom, elabore uma nova estratégia de fiscalização da ANM e do Ministério das Minas e Energia, baseando-se em critérios de relevância, materialidade e risco, como também levando em conta outros aspectos, de modo que possamos otimizar o uso de nossos recursos humanos e contribuir de maneira mais efetiva para a melhoria da atuação do Poder Concedente e da nova agência reguladora, atores fundamentais para o bom andamento do mercado de exploração mineral no Brasil.

40. Por fim, considerando a alteração substancial do marco regulatório do setor mineral e que o presente trabalho não examinou questão crucial que motivou a realização da fiscalização, qual seja, a estratégia governamental brasileira para exploração e comercialização do nióbio, levantada na oportuna comunicação do eminente Ministro Augusto Nardes, proponho que, no âmbito do

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monitoramento das deliberações do presente processo, seja analisada especificamente essa questão, de modo a atender plenamente a demanda desta Corte.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 14 de março de 2018.

AROLDO CEDRAZ

Relator

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ACÓRDÃO Nº 513/2018 – TCU – Plenário

1. Processo TC 009.081/2017-8.

2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.

3. Interessados/Responsáveis: não há.

4. Órgãos/Entidades: Departamento Nacional de Produção Mineral; Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral - MME.

5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração (SeinfraCom).

8. Representação legal: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Auditoria Operacional com vistas a conhecer a estratégia governamental e os riscos envolvidos na exploração e na comercialização do mineral nióbio, em atendimento à Comunicação ao Plenário, de autoria do Ministro Augusto Nardes, em 8/2/2017, e ao Memorando-Segecex 14/2017, de 13/3/2017;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar à Agência Nacional de Mineração (ANM), com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, e no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, no prazo de 360 (trezentos e sessenta) dias, relativamente ao acompanhamento e à fiscalização da arrecadação da Contribuição Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) e da outorga de títulos minerários, institua normativos específicos que contemplem:

9.1.1. critérios claros e objetivos de seleção de empreendimentos minerários, considerando as características do setor, de forma a considerar aspectos como relevância e materialidade, bem como a oportunidade da fiscalização e o risco de ocorrência de irregularidades, utilizando-os no processo de planejamento;

9.1.2. metodologias de elaboração, execução e avaliação das unidades executoras das fiscalizações, que utilizem parâmetros quantitativos e qualitativos, prazos, responsabilidades e padronização de procedimentos, vinculante aos órgãos internos competentes;

9.2. determinar à ANM que encaminhe a este Tribunal documentação comprobatória do cumprimento da determinação do item 9.1, a qual visa a dar pleno cumprimento ao que dispõe o inciso I dos artigos 56, 57 e 76, do vigente Regimento Interno da ANM (Anexo da Portaria MME 247/2011), dando-lhe ciência de que o referido atendimento pode levar em conta outros critérios e parâmetros, desde que devidamente motivados;

9.3. dar ciência ao Ministério de Minas e Energia (MME), à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP), ao Ministério da Fazenda (MF), à Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal e à Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados de que a escassez de recursos orçamentários, de pessoal e de infraestrutura da Agência Nacional de Mineração (ANM) afeta negativamente a sua capacidade de:

9.3.1. cumprir suas competências legais, notadamente o prosseguimento dos processos autorizativos constantes no art. 2º do Código de Mineracao, resultando no adiamento da implantação de novos empreendimentos minerários e a consequente não geração de emprego e renda;

9.3.2. avaliar a regularidade das atividades minerárias;

9.3.3. fiscalizar a arrecadação de receitas sob sua responsabilidade, notadamente a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM);

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9.4. dar ciência desta deliberação à ANM, ao MME, ao MP, ao MF, à Casa Civil da Presidência da República, à Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal, à Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados, à Polícia Federal e ao Ministério Público Federal;

9.5. recomendar à Segecex, que, em conjunto com a Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração, elabore uma nova estratégia de fiscalização da ANM e do Ministério das Minas e Energia, baseando-se em critérios de relevância, materialidade e risco, como também levando em conta outros aspectos, de modo que possamos otimizar o uso dos recursos humanos deste Tribunal e contribuir de modo mais efetivo para a melhoria da atuação do Poder Concedente e da nova agência reguladora;

9.6. determinar à Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração, que, no âmbito do monitoramento das determinações dos itens 9.1 e 9.2 deste acórdão, seja examinada a estratégia governamental brasileira para a exploração e comercialização do nióbio;

9.7. arquivar os presentes autos, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.

10. Ata nº 8/2018 – Plenário.

11. Data da Sessão: 14/3/2018 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0513-08/18-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: José Múcio Monteiro (na Presidência), Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz (Relator), Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO AROLDO CEDRAZ

na Presidência Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral

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