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28 de Fevereiro de 2020
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - REPRESENTAÇÃO (REPR) : RP 01652420160 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 2 anos
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Inteiro Teor

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 016.524/2016-0

GRUPO I – CLASSE VII – SEGUNDA CÂMARA

TC 016.524/2016-0.

Natureza: Representação.

Órgão: 1º Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo – CINDACTA.

Responsáveis: Eduardo dos Santos Raulino (CPF 033.700.168-50); Maurício Ribeiro Goncalves (CPF 016.207.398-44).

Representação legal:

_ Mauro Santos da Silva (não advogado) e outros, representando 1º Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo – Cindacta I.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. FALHAS VERIFICADAS EM PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS REALIZADOS NO ÂMBITO DO PRIMEIRO CENTRO DE DEFESA AÉREA E CONTROLE DE TRÁFEGO (CINDACTA I). AUSÊNCIA DE PLANEJAMENTO ADEQUADO PARA O LANÇAMENTO DOS CERTAMES. AUDIÊNCIA DOS GESTORES RESPONSÁVEIS. ACOLHIMENTO PARCIAL DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA. CONSIDERAÇÕES SOBRE A CRISE DO SETOR AÉREO DEFLAGRADA EM 2006. DETERMINAÇÃO. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Trata-se de representação formulada Procuradoria-Geral da República, conforme expediente consignado à Peça 1, sobre possíveis irregularidades havidas em dez procedimentos licitatórios conduzidos pelo Primeiro Centro de Defesa Aérea e Controle de Tráfego (CINDACTA I), nos anos de 2007 a 2010.

2. Após a análise do feito, o auditor federal da Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog) lançou o seu parecer à Peça 94, com a anuência do dirigente máximo da unidade técnica (Peça 95), nos seguintes termos:

“Introdução:

Trata-se de representação da Procuradoria-Geral da República, contendo alegações de irregularidade, citadas no Ofício 3350/2016/ACT/PRDF/MPF (peça 1, p. 1), em dez procedimentos licitatórios do Primeiro Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego (CINDACTA I), envolvendo certames organizados pelo jurisdicionado ou em que este aderiu a ata de registro de preços, na qualidade de órgão não participante. As irregularidades noticiadas na representação provêm de apurações realizadas pelo Ministério Público Militar – MPM, contidas no Relatório de Análise 7/CPADSI/12MAR. 2013 (peça 2, p. 15-31).

2. A representação surgiu a partir do Inquérito Civil 1.30.001.003346/2013-98 (peça 2, p. 2), autuado pela Procuradoria da República no Distrito Federal, que tinha por objeto a apuração de irregularidades nos seguintes procedimentos licitatórios (peça 2, p. 1):

‘A) PREGÃO 0038/BABR/2009 (ADESÃO); B) PREGÃO 002/PABR/2008 (ADESÃO); C) PREGÃO 005/DC1/2007 (ADESÃO); PREGÃO ELETRÔNICO 011/2008; E) PREGÃO ELETRÔNICO 012/2008; F) CONVITE 018/2008; G) CONVITE 021/2008; H) CONVITE 21/2009; I) CONVITE 11/2009; J) TOMADA DE PREÇOS 04/2010.’

Histórico:

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3. Na primeira análise dos autos (peça 51, p. 17), esta unidade técnica entendeu pela necessidade de realização de diligência, dirigida ao CINDACTA I, com fundamento nos arts. 157 e 187 do RI/TCU, a fim de que, no prazo de quinze dias, fosse encaminhada cópia da seguinte documentação, preferencialmente em meio eletrônico:

a) pesquisa de mercado feita à época de vigor da ata da proposta vencedora do Pregão Eletrônico Sistema de Registro de Preços 38/BABR/2009, demonstrando a vantajosidade de adesão à ata deste certame, em obediência ao art. 8º do Decreto 3.931/2001 (posteriormente revogado pelo Decreto 7.892/2013, que traz disposição semelhante no caput do art. 22 e à jurisprudência deste Tribunal de Contas constante do Acórdão 1.487/2007-TCU-Plenário; e

b) pesquisa de mercado utilizada para considerar o preço contratado adequado para os itens 119 (armário alto), 100 (estação operacional em L), 166 (estante de aço reforçada) e 150 (longarina com três assentos) do Termo de Referência do Pregão Presencial 5/DCI/2007, uma vez que houve, nos anos subsequentes, a contratação de objetos similares por outros órgãos da Administração Pública Federal, com preços substancialmente inferiores.

4. Em que pese haja irregularidades em dez diferentes procedimentos licitatórios, conforme relatado pelo próprio Representante e examinado na instrução anterior (peça 51), somente os dois certames acima mencionados foram objeto da diligência realizada por esta unidade técnica junto ao CINDACTA I (peça 55), de acordo com critérios de risco, relevância e materialidade.

5. O órgão licitante foi comunicado da diligência por meio do Ofício 1.686/2016TCU/Selog (peça 55), do qual teve ciência em 28/7/2016 (peça 56).

6. O referido órgão requereu e obteve a concessão de prazo adicional de trinta dias em relação ao prazo originalmente estipulado no ofício de diligência (peças 57-58). O atendimento da diligência se deu mediante o encaminhamento a esta unidade técnica dos documentos contidos nas peças 59 a 61.

7. A instrução que examinou os documentos encaminhados pelo órgão licitante em atendimento à diligência propôs a audiência dos responsáveis (peça 63), o que foi acolhido pelo Ministro-Relator André Luís de Carvalho, oportunidade em que conheceu da presente representação (peça 66).

8. Os responsáveis foram notificados da audiência por meio dos Ofícios 850/2017 (Sr. Maurício Ribeiro Gonçalves) e 848/2017 (Sr. Eduardo dos Santos Raulino), ambos expedidos por esta unidade técnica, em 25/5/2017 (peças 70 e 71), dos quais tiveram ciência em 13/6/2017 e 12/6/2017, respectivamente (peças 81 e 82).

9. O Sr. Eduardo dos Santos Raulino atendeu ao ofício de audiência mediante o envio das razões de justificativa constantes da peça 83 dos autos.

10. O Sr. Maurício Ribeiro Gonçalves atendeu ao ofício de audiência mediante o envio das razões de justificativa constantes da peças 89 a 91 dos autos.

11. As razões de justificativa apresentadas por ambos os responsáveis estão sendo analisadas na presente instrução, na forma como segue adiante.

Exame técnico:

12. A análise das razões de justificativa prestadas em sede de audiência pelos responsáveis arrolados no presente processo se referem a diferentes exercícios, 2007 e 2009, e, por isso, foram analisadas em separado nesta instrução, muito embora apresentem considerável semelhança quanto aos fatos e fundamentos por eles apresentados, centrados, precipuamente, na conjuntura institucional do órgão contemporânea aos fatos tidos por irregulares e na alegada inexistência de firme entendimento quanto aos procedimentos aplicáveis pela Administração para atendimento da norma contida no art. 8 do Decreto 3.931/2001, que dispunha sobre a necessidade de comprovação da vantagem de adesões a atas de registros de preço.

13. Relata-se, a seguir, o resultado do exame procedido por esta unidade técnica sobre as razões de justificativa, acerca das seguintes irregularidades:

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I) Quanto ao responsável Eduardo dos Santos Raulino (peça 83): aderir diretamente à ata de registro de preços referente ao Pregão Presencial 5/DCI/2007, realizado pelo Depósito Central de Intendência, sem realizar, previamente, o planejamento da licitação prescrito no art. 7º da Lei 8.666/1993, e a pesquisa de mercado prescrita no art. , caput , in fine , do então vigente Decreto 3.931/2001, de forma a que pudesse demonstrar a necessidade dos serviços/produtos e a comprovar que a adesão à ata era a melhor opção para suprir a demanda da Unidade (Ofício 848/2017-TCUSelog, de 25/5/2017 – peça 71).

Alegação do Responsável (peça 83, p. 2-5):

14. Passados longos 10 (dez) anos do ocorrido, para que se possa exercer a empatia e se ter uma dimensão exata das responsabilidades, necessário se faz conhecer a conjuntura nacional do ano de 2007, onde o Primeiro Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo (CINDACTA I) foi o centro das atenções, a sua estrutura organizacional, assim como a evolução da legislação de licitações e contratos.

15. O Boeing 737-800 da empresa de transporte aéreo Gol, que realizava o voo GOL1907, colidiu com o jato Embraer Legacy, de prefixo N600XL, e se chocou com o solo da Serra do Cachimbo, onde faleceram as 154 pessoas que estavam a bordo. O acidente teria desencadeado a maior crise do setor aéreo brasileiro.

16. Com centenas de atrasos de voos gerados pela ‘greve branca’ dos controladores de voo e consequentes cancelamentos de voos, o caos tomou conta dos principais aeroportos do país durante os meses seguintes. O agravamento da crise no setor levou o Comando da Aeronáutica a substituir, em 15 de novembro de 2006, o então Comandante do CINDACTA I.

17. De novembro de 2006 a julho de 2007, houve inúmeras ocorrências que agravaram a crise no CINDACTA I, a saber:

i) agravamento do apagão aéreo; ii) pane nas comunicações do controle aéreo, causando prejuízos de toda ordem nos aeroportos brasileiros; iii) novas panes, em rádios do órgão, em Curitiba, levando paralisação de dezenas de voos na região sul do país; iv) substituição do titular do Comando da Aeronáutica; v) deflagração de motim por controladores de voo do CINDACTA I; vi) nova troca de comando no CINDACTA I, em seis meses de crise, assumindo o comando, dessa feita, o ora responsável nos autos deste processo, Eduardo dos Santos Raulino, cargo no qual permaneceu por nove meses, até janeiro de 2008.

18. O responsável teria delegado competência da função de Ordenador de Despesas ao então Chefe da Divisão de Administração, em que pese mantendo os deveres, obrigações e responsabilidades que lhe eram cabíveis.

Análise:

19. Com efeito, a situação recordada pelo responsável procede no que tange às circunstâncias conjunturais sob as quais foi conduzido o procedimento de aquisição em tela. Não há dúvidas de que o órgão se encontrava no centro da crise que se instaurou no setor aéreo no exercício de 2007. Os reflexos negativos daquela crise sobre outros setores do órgão são perfeitamente possíveis, como mesmo alega o responsável, haja vista a necessidade de concentração de esforços, tanto sob o ponto de vista estrutural quanto sob o aspecto de gestão de compras, para dar seguimento às competências legais do órgão.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 7):

20. Seguindo a Sistemática de Planejamento Institucional da Aeronáutica, o CINDACTA I teria produzido o Programa de Trabalho Anual de 2007, de onde constam os planejamentos de todas as atividades daquela Unidade Gestora e o planejamento das licitações por meio dos seus Processos Administrativos de Gestão (PAG), incluso o PAG 019421-2007-61, que atendeu ao Pedido de Aquisição de Material/Serviço PAM/S 079/DAINT/2007 e que tratou do processo de adesão à Ata de Registro de Preços 064/DCl/2007 referente ao Pregão 5/DCl/2007, em epígrafe.

21. Diante da urgência de ações que a situação requeria na esfera administrativa, foco desta manifestação, as equipes da Divisão de Administração do CINDACTA I teriam buscado na

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legislação da época os caminhos legais e mais vantajosos que pudessem contribuir para a celeridade dos processos administrativos.

Análise:

22. Os únicos documentos disponibilizados, em anexo, nos autos, pelo responsável foram: a) Orientação 1/SEF7A/2011 – padronização e atualização de procedimento para utilização do Sistema de Registro de Preços (SRP) no âmbito do COMAER (peça 83, p. 24); b) Pedido de Aquisição de Material/Serviço – PAM/S 79/DAINT/2007 (peça 83, p. 53), onde se tem registrado, tão somente, um controle de tramitação do documento em setores do órgão e a seguinte especificação de material: ‘Aquisição de mobiliário para atender necessidades dos destacamentos subordinados. Conforme relações em anexo’, sem, contudo, anexar as relações; c) pedido dirigido ao Diretor do Depósito Central de Intendência, formulado pelo ora responsável, visando à obtenção de autorização para utilização da Ata de Registro de Preços daquele órgão, sem também se referir a qualquer forma de planejamento (peça 3, p. 55).

23. Partindo dos documentos anexados nesta fase pelo responsável, não é possível que se conclua senão pela inexistência de comprovantes de planejamento e de pesquisa de mercado, de onde se pudesse inferir que, antes da adesão à ata de registro de preços em questão, o órgão tenha identificado seu problema e sua necessidade e, assim, pré-definido as possíveis formas de solução por meio da qual a necessidade poderia ser satisfeita.

24. A rigor, cabia ao gestor, já naquela época (exercício de 2007), levantar necessidades, identificar problemas e prescrever possíveis soluções, para cada uma das aquisições programadas do órgão.

25. Por esses motivos, os fundamentos do responsável ora analisados não merecem acolhimento.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 13):

26. No Acórdão 1.487/07, o TCU determinou que não fosse permitida a utilização ilimitada do ‘carona’, recomendando providências com vistas à reavaliação das regras federais, de forma a que se estabelecessem limites para adesão a atas externas, visando preservar a igualdade de competições entre os licitantes e a busca da maior vantagem para a Administração Pública. Como se pode ver, o ‘carona’ não foi banido do ordenamento jurídico ou tampouco rechaçado de forma definitiva pelo TCU. O que temos hoje, em decorrência do Acórdão 1.487/07, é uma recomendação do TCU para que as entidades sob sua jurisdição utilizem o ‘carona’ com limites, sem abusos.

Análise:

27. Cumpre razão ao responsável quanto aos efeitos do Acórdão 1.487/2007, porém isso não elide a irregularidade em exame, causada pela inexistência de planejamento da aquisição e de pesquisa prévia de preço dos produtos contratados.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 15):

28. A primeira parte da redação que descreve a suposta irregularidade dispõe que ‘o CINDACTA I aderiu, diretamente, à ata de registro de preços referente ao Pregão Presencial 5/DC1/2007, realizado pelo Depósito Central de Intendência, sem realizar, previamente, o planejamento da licitação prescrito no art. 7º da Lei 8.666/1993.’ (grifos não são do original)

29. O art. 7º da Lei 8.666/1993, usado para fundamentar a suposta irregularidade, trata exclusivamente da Seção III, Obras e Serviços, natureza de licitação diferente do objeto do Pregão Presencial 5/DCl/2007, que tratou de compras, motivo pelo qual deve ser afastada qualquer culpabilidade do requerido.

Análise:

30. Não procede o argumento do responsável, tendo em vista que o art. 7º ora mencionado, muito embora integre seção referente a obras e serviços da Lei 8.666/1993, contém regras gerais, aplicáveis também às aquisições, pois aquele dispositivo legal reserva sequência lógica de procedimentos que devem anteceder necessariamente uma licitação, seja ela para contratar obras e serviços ou para adquirir produtos.

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31. O Professor Marçal Justen Filho, in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 17ª, edição, pg. 224, oferece sua compreensão para o tema, nos seguintes termos:

‘Portanto, a primeira advertência se relaciona com a evidente vinculação das regras constantes do art. 7º com as contratações no campo da engenharia. No entanto, o dispositivo disciplina não apenas os serviços de engenharia.

Essa ressalva apresenta especial relevância porque o dispositivo alude a projeto básico e projeto executivo. É evidente que ‘projetos básico e executivo’ são figuras relacionadas especificamente a obras e serviços de engenharia.

Anote-se que não há sentido em exigir ‘projeto básico e executivo’ em outras espécies de serviço. Assim, por exemplo, essa figura não existirá em uma licitação para serviços de vigilância. No entanto, deve-se interpretar o art. 7º no sentido de que as contratações e as licitações deverão se antecedidas da elaboração de documentos equivalentes ao projeto básico e ao projeto executivo .’ (grifos não constam do original)

32. Não procede, portanto, a presente alegação do responsável, não merecendo acolhimento por este Tribunal.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 6 e 16):

33. O Comando da Aeronáutica possui uma sistemática de planejamento institucional, mediante o qual realiza amplo planejamento institucional para os processos de licitação que realiza, o qual se inicia no nível estratégico daquele Comando e vai até o seu nível tático, onde se inserem o CINDACTA I e seus dezoito destacamentos subordinados. Segundo o responsável, tal sistemática estaria explanada nos parágrafos 26 a 32 da peça 83, redigidos nos seguintes termos:

‘26. A Sistemática de Planejamento Institucional da Aeronáutica visa a definir uma sequência lógica de procedimentos ao longo de todo o processo de planejamento do Comando da Aeronáutica (COMAER), além de assegurar a necessária unidade de pensamento e de ação, instrumentos indispensáveis para a eficiência operacional e para a continuidade administrativa no âmbito da Aeronáutica.

27. O planejamento é um processo que, uma vez iniciado, demanda continuidade e deve ser incorporado como prática regular da organização. Entendê-lo como processo é requisito para se obter eficácia nessa atividade. As revisões, as avaliações periódicas e as reformulações farão do planejamento uma atividade aberta e flexível, capaz de direcionar com eficácia os esforços da organização.

28. Em ambientes instáveis e sujeitos a tribulações, o planejamento de alto nível torna -se fundamental na medida em que favorece a discussão da missão, dos objetivos, das políticas, das estratégias, das diretrizes e dos mecanismos de controle e avaliação, sem perder de vista a visão de futuro, de curto, médio e longo prazos.

29. Em função da abrangência e do impacto que tem sobre o Comando da Aeronáutica, o planejamento institucional do COMAER pode ser classificado em três níveis de planejamento, a saber: estratégico, operacional e tático.

30. O nível tático, de responsabilidade das OM subordinadas aos ODS, onde se insere o CINDACTA I, é focado na confecção dos Programas de Trabalho e na execução das tarefas referentes aos projetos e atividades constantes do Plano Estratégico Militar da Aeronáutica (PEMAER), dos Planos Setoriais e dos Programas de Trabalho decorrentes.

31. Seguindo a Sistemática de Planejamento Institucional da Aeronáutica, o CINDACTA I, produziu o Programa de Trabalho Anual de 2007, onde constam os planejamentos de todas as atividades daquela Unidade Gestora e o planejamento das licitações por meio dos seus Processos Administrativos de Gestão (PAG), incluso ai o PAG n"019421-2007-61 (anexo) que atendeu ao Pedido de Aquisição de Material/Serviço PAM/S 079/DAINT/2007 (anexo) e tratou do processo de adesão à Ata de Registro de Preços Nº 064/DCl/2007 referente ao Pregão Nº 005/DCl/2007, em epígrafe.

32. No que se refere ao Programa de Trabalho do CINDACTA I do ano de 2007, importante se faz recordar a caótica conjuntura nacional do ano de 2007. Foi um ano administrativo nunca vivido por aquela Organização. Diante daquele quadro e das recomendações resultantes dos diversos monitoramentos e auditorias internas e externas, incluindo aí a auditoria realizada pelo TCU, no final do ano de 2006 (TC026.789/2006- 9), no Sistema de Controle de Tráfego Aéreo Brasileiro, o CINDACTA I envidou todos os esforços no sentido de modificar e atualizar os seus planejamentos a fim de cumprir todas as recomendações e solucionar a crise. Para isso, ações (operacionais, técnicas e administrativas) céleres e eficazes foram adotadas.’

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Análise:

34. Em regra, os argumentos acima, dos parágrafos 26 ao 32, trazem propósitos, mas não procedimentos realizados, o que não corresponde à finalidade da audiência, que requereu do responsável justificativas de conduta específica, no caso, comprovantes de que procedera ao planejamento da aquisição e que, daí decorrente, fizera a melhor escolha para a Administração.

35. No que tange a alegação, acima, de existência de Programa de Trabalho Anual de 2007, verifica-se, tal como acima já mencionado, que os únicos documentos disponibilizados, em anexo, nos autos pelo responsável foram:

a) Orientação 1/SEFA/2011 – Padronização e atualização de procedimento para utilização do Sistema de Registro de Preços (SRP) no âmbito do COMAER (peça 83, p. 24);

b) Pedido de Aquisição de Material/Serviço – PAM/S 79/DAINT/2007 (peça 83, p. 53), onde se tem registrado, tão somente, um controle de tramitação do documento em setores do órgão e a seguinte especificação de material: ‘Aquisição de mobiliário para atender necessidades dos destacamentos subordinados. Conforme relações em anexo’, sem, contudo, anexar as relações; e ‘Quantidade: 1’, nada mais havendo de informação naquele documento; e

c) pedido dirigido ao Diretor do Depósito Central de Intendência, formulado pelo ora responsável, visando à obtenção de autorização para utilização da Ata de Registro de Preços daquele órgão, sem também se referir a qualquer forma de planejamento (peça 3, p. 55).

36. Partindo dos documentos anexados nesta fase pelo responsável, não é possível que se conclua de outra forma senão pela inexistência de comprovantes de planejamento e de pesquisa de mercado, de onde se pudesse inferir que, antes da adesão à ata de registro de preços em questão, o órgão identificara seu problema e sua necessidade e, assim, pré-definira as possíveis formas de solução por meio da qual a necessidade poderia ser satisfeita. Em outros termos, não resta comprovada ou justificada a adesão à ata de registro de preços.

37. A rigor, cabia ao gestor, já naquela época (exercício de 2007), levantar necessidades, identificar problemas e prescrever possíveis soluções, para cada uma das aquisições programadas do órgão, além de possuir um planejamento estratégico e tático.

38. Hodiernamente, o professor Marçal Justen Filho (‘Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos’, 17ª ed. São Paulo: Editora RT, 2016), tendo por base diversos precedentes do TCU, resume as preocupações e os procedimentos que devem nortear as etapas de planejamento voltadas à realização de licitações e contratos:

‘O planejamento do contrato e da licitação envolve diversas etapas. Sob um certo prisma, esse planejamento desenvolve-se circularmente. É perfeitamente possível que uma certa linha de orientação seja bloqueada pela revelação da inviabilidade de uma proposta inicialmente reputada como excelente.

Existe um conjunto de providências de cunho preliminar, que se dirigem à decisão de promover a licitação - mas que não são suficientes para a instauração do procedimento licitatório.

A primeira consiste em identificar a necessidade a ser satisfeita. Isso se traduz numa constatação sobre a situação fática presente ou futura. Constatada a necessidade, cabe considerar as alternativas de solução. Isso significa comparar as soluções possíveis e determinar as vantagens e desvantagens existentes.

A terceira providência se dirige a determinar a viabilidade jurídica e financeira de promover uma determinada solução. É perfeitamente possível que a Administração conclua que a necessidade não poderá ser satisfeita ou que uma providência ótima sob o prisma técnico é inadequada em vista das limitações orçamentárias.

O quarto momento consiste na determinação do regime de execução da atividade. A Administração deverá verificar se a execução direta, por seus próprios recursos, é a solução mais adequada. Constatada a conveniência da execução indireta, caberá cogitar da contratação de um terceiro - e, portanto, das condições contratuais.’ (grifos não pertencem ao original)

39. Certamente, o caso concreto ora em exame não encontra correspondência em todas as quatro etapas mencionadas pelo nobre professor. Porém, uma das orientações ali mencionadas que

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atende ao caso concreto consiste na percepção de que uma proposta de solução inicialmente idealizada como excelente, poderá ser abandonada caso o planejamento a revele, mais tarde, inviável.

40. Outra orientação destacável do excerto acima seria que, ante determinada necessidade da instituição, leia-se problema, a Administração deve considerar as diversas soluções existentes, por meio de comparações entre elas e de identificação de suas vantagens e desvantagens.

41. Ambas as orientações acima destacadas estão estritamente relacionadas com o planejamento de determinada aquisição, onde, numa primeira etapa, identifica-se o problema/necessidade e, numa segunda etapa, tenta-se identificar as possíveis soluções.

42. A terceira etapa comentada pelo Autor passa pela necessária pesquisa de mercado, de modo a se verificar a viabilidade financeira, orçamentária e técnica para a solução predefinida.

43. Os métodos de planejamento de aquisições podem mudar com o tempo, mas as diretrizes administrativas sempre foram as mesmas: um bom planejamento precede uma boa compra, seja ela realizada por uma instituição pública seja por uma entidade privada. Planejar compras não é um privilégio da Administração Pública, mas é, antes de tudo, um dever administrativo.

44. Pelos fundamentos acima apresentados, os argumentos do responsável ora analisados não merecem acolhimento.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 7):

45. O responsável apresentou figura ilustrativa da Sistemática do Planejamento Estratégico da Aeronáutica, que, ante a impossibilidade de transcrição na íntegra, foi substituída pela ilustração adiante por esta unidade técnica, visto que de igual teor e de semelhante forma (http://www2.fab.mil.br/ecemar/index.php/epea-2017) (peça 83, p. 7):

46. Quanto ao gráfico acima, PMA significa Política Militar Aeronáutica e EMIAer significa Estratégia Militar da Aeronáutica.

Análise:

47. A ilustração apresentada pelo responsável configura tão somente mera intenção de planejar quando não acompanhada de comprovantes da efetiva ocorrência do planejamento. Impende salientar que o planejamento para cuja realização se requer comprovação não faz parte da etapa estratégica, mas de procedimentos que deveriam regular a licitação de per si.

48. Com efeito, o planejamento estratégico é fundamental, nos moldes da ilustração acima exposta, especialmente, em instituições cujas unidades de gestão sejam numerosas, com o intuito, entre outras finalidades, de realizar aquisições em lotes maiores de modo a evitar o indevido e

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indesejável fracionamento de despesas; de evitar compras em duplicidade e desnecessárias; e, com isso, promover ganhos de escala na contratação, além de resultar em economia para a instituição.

49. Todavia, o que se requer conhecer são os critérios e métodos de análise e planejamento, bem como de pesquisa de mercado, utilizados pelo gestor que o fizeram concluir que a adesão à ata de registro de preços referente ao Pregão Presencial 5/DCI/2007, realizado pelo Depósito Central de Intendência, era mais vantajoso para o CINDACTA I.

50. Enfim, tendo em vista a ausência de elementos e informações que pudessem comprovar a ocorrência dos devidos planejamento e pesquisa de mercado, conclui-se pela improcedência das razões de justificativa acima apresentadas.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 20):

51. O Ministério da Defesa, por meio de sua Assessoria de Normas e Assuntos Jurídicos, só mais recentemente, em 23/8/2011, publicou norma de padronização e atualização de procedimento para utilização do Sistema de Registro de Preços no âmbito do COMAER.

Análise:

52. A norma a que se refere o responsável é a Orientação 1/SEFA/2011 (peça 83, p. 24) publicada pelo Ministério da Defesa, quatro anos mais tarde em relação à data da irregularidade ora em exame. Ocorre, porém, que aquele documento não criou novas normas, mas apenas consolidou as diversas normas já então existentes e gerou orientações de forma a que seu descumprimento não continuasse a gerar problemas para os gestores daquela instituição.

53. A percepção de que a Orientação foi publicada com a intenção de corrigir erros cometidos no passado pelas unidades subordinadas àquela Pasta se vê confirmada no texto daquele documento, mediante o qual o Ministério de Defesa informa a todos os seus agentes públicos e servidores que uma das finalidades da Orientação 1/SEFA/2011 é a de alertar-lhes sobre a ‘constatação de repetidas ‘não conformidades’ evidenciadas por esta Secretaria [SEFA], por intermédio da Subsecretaria de Auditoria (SUAUD), durante a realização dos Exames de Auditorias, in loco , bem como por ‘diligências’ determinadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU)’ (grifos são do original)

54. Vale frisar que uma das orientações difundidas pela Orientação 1/SEFA/2011 vem justamente ao encontro do critério de fiscalização ora aplicado por esta unidade técnica, visto que assim dispõe ao tratar dos requisitos que devem ser observados pelas UASGs que desejem “tomar carona” em atas de registro de preço: ‘(...) é imprescindível comprovar e demonstrar o atendimento ao interesse público e a vantajosidade da adesão para a Administração.’ (peça 83, p. 43)

55. Em face desses argumentos, conclui-se pela improcedência da alegação do responsável.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 22):

56. A segunda parte da redação que descreve a suposta irregularidade dispõe que o CINDACTA I optou por ‘Aderir, diretamente, à ata de registro de preços referente ao Pregão Presencial 5/DCI/2007, realizado pelo Depósito Central de Intendência, sem realizar, previamente a pesquisa de mercado prescrito no art. 8º, caput , in fine , do então vigente Decreto 3.931/2001, de forma a que pudesse demonstrar a necessidade dos serviços/produtos e a provar que a adesão à ata era a melhor opção para suprir a demanda da Unidade’ (grifos não são do original)

57. Alega que o texto do artigo art. 8º do Decreto 3.931/2001, em que se fundamenta a alegação de suposta irregularidade, não faz qualquer referência ao termo ‘pesquisa de mercado’, prescrevendo, tão somente, ‘(...) prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem’.

Análise:

58. Merece destaque do texto ora transcrito o trecho ‘(...) desde que devidamente comprovada a vantagem.’ Para se comprovar a vantagem da adesão a determinada ata de registro de preço, um dos métodos utilizados é a pesquisa de mercado ou também chamado de levantamento de

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preços e condições de aquisição junto ao mercado, que está implícita e, portanto, é inerente a qualquer ato de comprovação de vantagem da aquisição. A pesquisa de mercado consiste em comprovar, devidamente, junto ao mercado, se tanto o preço quanto as especificações do objeto da ata de registro de preço em referência são vantajosos, qual seja, se estão em conformidade com as soluções pretendidas pela Administração.

59. A Orientação 1/SEFA/2011 publicada pelo Ministério da Defesa dispõe que ‘No caso específico das aquisições realizadas por adesões são imprescindíveis o planejamento e a motivação’ (peça 83, p. 44).

60. Em outro ponto (peça 83, p. 45), aquele mesmo documento estabelece que:

a) O ato de vontade da Administração em optar pela adesão a uma ARP em substituição a uma licitação (para registro de preços ou convencional) deve circunscrever-se de justificativas plausíveis, demonstrando-se que essa é a melhor opção para a Administração.

61. Conquanto a Orientação 1/SEFA/2011 tenha sido publicada posteriormente à ocorrência da irregularidade em exame, aquele normativo interno se resume a uma consolidação das normas já antes existentes, aí incluído o Decreto 3.931/2001, que fundamentou a audiência do responsável. Portanto, ainda que o Ministério da Defesa e suas UASGs não viessem trabalhando de forma padronizada e harmônica antes do advento daquele normativo interno, a eles não era permitido se conduzirem à margem da legislação que já regia seus atos em tempos anteriores, contrariamente, portanto, ao que se observa no presente caso, onde o responsável, a despeito de a norma disposta no art. 8º do Decreto3.931/2001 estabelecer a prévia comprovação da vantagem de ‘tomar carona’ em atas de registro de preços de terceiras instituições, aderiu à ARP referente ao Pregão Presencial 5/DCI/2007, realizado pelo Depósito Central de Intendência, sem comprovar, de qualquer forma que fosse, a vantajosidade da adesão.

62. Com base nos fundamentos acima expostos, conclui-se pela improcedência das alegações aduzidas pelo responsável.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 17):

63. Na época, o requerido teve a preocupação de consultar sua equipe administrativa sobre os motivos pelo quais estava sendo utilizado o caminho da adesão à ata de registro de preços para a compra do mobiliário objeto de referido pregão. Era uma época de grave crise e todos os procedimentos não poderiam deixar de seguir rigorosamente o prescrito na legislação em vigor.

64. O Chefe da Seção de Licitações do CINDACTA I informou haver realizado pesquisa de mercado em Brasília, bem como consultado o Sistema Comprasnet, identificando na ata de registro de preços 64/DCl/2007 referente ao Pregão 005/DCl/2007, material idêntico ao especificado e o compromisso, por parte do vencedor do certame, da entrega de todo o material a ser adquirido nos longínquos e de difícil acesso Destacamentos subordinados, o que, normalmente, representa um acréscimo entre 10 a 20% por custo adicional logístico. Frisa-se que existem orçamentos no Processo do Órgão Gerenciador que comprovaram que os preços ofertados foram bons e justos.

Análise:

65. Essa mesma alegação já foi objeto de análise anterior, quanto à qual se concluiu que, muito embora o órgão informe sobre a realização de pesquisa de mercado em Brasília e de consulta ao sistema Comprasnet, os respectivos comprovantes não foram anexados aos autos, o que impossibilita a análise da razão de justificativa.

66. Por esse motivo, a alegação do responsável não pode ser acolhida, devendo ser considerada improcedente.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 18):

67. A instrução da unidade técnica datada de 18/5/2017 (peça 63) cita a jurisprudência de diversos Acórdãos, todos registrados após o ano de 2007, relativos a fatos ocorridos após 2007.

68. Essa mesma instrução da unidade técnica, em seu parágrafo 19, admite que todas as punições decorrentes dos Acórdãos citados se deram em razão de um conjunto de graves

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irregularidades e não somente em razão da inexistência de planejamento ou de pesquisa de mercado prévios a adesão a ata de registro de preços.

Análise:

69. Em que pesem os precedentes utilizados se referirem a uma data posterior aos fatos, eles servem tão somente para justificar que semelhantes irregularidades são, em regra, objeto de audiência dos responsáveis no âmbito deste Tribunal, muito embora, possam resultar somente em determinações ao órgão.

70. A alegação do responsável não se refere ao mérito do fato irregular, mas ao procedimento adotado no processo, não servindo, portanto, ao propósito de elisão da irregularidade.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 19):

71. Segundo o responsável, na época do Decreto 3.931/2001, entendia-se que todo o processo de licitação, aí incluída a pesquisa de mercado, era realizado pelo órgão gerenciador, restando ao ‘carona’ cumprir o previsto no art. 8º daquele Decreto, qual seja: realizar prévia consulta ao órgão gerenciador e comprovar a vantagem, o que foi realizado pelo Processo Administrativo de Gestão PAG 19421-2007-61 do CINDACTA I.

72. Ainda, segundo o responsável, ‘(...) o Decreto nº 3931/2001, não era claro em exigir que se instruísse nos autos do processo a pesquisa de preços como comprovação de vantagem, vindo essa exigência a ser clarificada no Capítulo IX do Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013.’

Análise:

73. Não se pode afirmar que não se praticava a pesquisa de preços ou pesquisa de mercado em 2007, tendo em vista que tais formas de pesquisa sempre foram uma realidade da Administração Pública, utilizadas para se certificar de que o produto por ela almejado era o mais adequado para solucionar o problema faceado pelo órgão, antes mesmo da publicação da Lei 8.666/1993, ainda sob a égide do Decreto-lei 2.300/1986.

74. A Ata de Registro de Preços só podia ser utilizada por órgãos não-participantes se fosse devidamente comprovada a vantagem de seu objeto para o ‘carona’. É o que vinha expresso no art. 8º do então vigente Decreto 3.931/2001, dele não podendo nos afastar na análise do caso concreto.

75. Quanto à finalidade e a forma de se realizar pesquisa de mercado, trechos do voto do Relator, Ministro Ubiratan Aguiar, que fundamentou o Acórdão 2.170/2007, prolatado na mesma época dos fatos, ao dispor sobre o tema ‘sobrepreço’, servem ao fundamento de que, já na época dos fatos, o Tribunal já revelava preocupação com a maneira de a Administração proceder previamente às aquisições:

‘25. (...) Obviamente, uma única ata não pode servir, por si só, como parâmetro para caracterização de sobrepreço, pois, não necessariamente, espelharia a faixa de preços aceitável praticada no mercado, na data de sua publicação e mesmo durante o período de sua validade.

26. Não haveria, por outro lado, como utilizar as atas de registro de preços como parâmetro quando os valores registrados em determinada ocasião - com validade de, no máximo, um ano, nos termos do art. , caput, do Decreto nº 3.931/2001, que, entre outras providências, regulamenta o SRP previsto no art. 15 da Lei nº 8.666/1993 -, sob certas condições de negociação, sofressem alteração, passando a não mais servir de parâmetro para contratações feitas em épocas posteriores, nas quais as condições do mercado já teriam se alterado.

(...) 30. (...) outros fatores devem ser levados em consideração quando se comparam os valores ofertados por empresas distintas, a exemplo do local de entrega do produto ou serviço, a quantidade a ser entregue e o respectivo prazo para entrega do bem ao órgão licitante - especialmente no caso de aquisições parceladas -, a existência de serviços agregados ao produto ofertado, entre outros. Evita-se, assim, comparações entre produtos e serviços adquiridos e contratados em condições que não sejam idênticas, a fim de que servissem para aferição de sobrepreço.

(...) 35. (...) os preços de contratação em órgãos públicos não podem, por um lado, ser ignorados, nem, por outro, ser utilizados como parâmetro único para se aferir sobrepreço ou superfaturamento. O que defendo, repito, é a construção de uma “cesta de preços aceitáveis” que auxiliem os gestores e os órgãos de controle a identificar quais preços podem ser considerados como sendo de mercado.

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36. Além disso, qualquer comparação deve ser feita em épocas próximas e, especialmente com relação a serviços, levando-se em conta as condições de contratação específicas de cada caso analisado (fatores a serem considerados: quantidade contratada, necessidade de parcelamento na entrega do produto, local de entrega do produto ou da prestação do serviço, impostos incidentes nesse local, exigências de qualificação da equipe técnica, condições e local para prestação de assistência técnica pelo contratado, entre tantos outros).’

76. Dos trechos acima, conclui-se que, para o TCU, já em 2007, não bastava que a Administração se utilizasse de preços “emprestados” de Atas de Registro de Preços ou de contratos firmados por outros órgãos e entidades para justificar suas próprias aquisições. Era necessário que fossem construídas cestas de preços aceitáveis pelo próprio órgão interessado e que, mais do que isso, fossem ainda levados em conta pelo órgão ou entidade adquirente, quando à frente da necessidade de adquirir um bem ou serviço, aspectos como ‘quantidade contratada, necessidade de parcelamento na entrega do produto, local de entrega do produto ou da prestação do serviço, impostos incidentes nesse local, exigências de qualificação da equipe técnica, condições e local para prestação de assistência técnica pelo contratado, entre outros.’

77. Por esses motivos, as alegações do responsável não podem ser acolhidas.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 21):

78. Alega, por fim, que há dez anos atrás não havia como considerar o ato de adesão a Ata de Registro de Preços praticado pelo responsável como ato irregular, em vista dos seguintes motivos: a) a legislação da época não era clara; b) não havia entendimento firmado sobre o tema em questão; c) houve uma evolução e uma atualização da legislação aplicável à matéria; e d) o responsável comprovou a vantagem em aderir a à ata de registro de preços.

79. Por todos esses motivos, conclui o responsável não haver dúvidas sobre a inocorrência da irregularidade apontada, seja por dolo ou culpa, contrariamente, portanto, ao que fora apontado na instrução da unidade técnica do TCU.

Análise:

80. A irregularidade em tela não se resume ao ato de aderir à ata de registro de preços, mas da adesão praticada à margem de prévios planejamento e pesquisa de mercado.

81. Quanto ao fato de a matéria não ser clara, já se comentou em linhas anteriores sobre a existência de julgados deste tribunal contemporâneos aos fatos que contradizem a afirmativa do responsável. Também, já se mencionou acima a existência de legislação, bem como de diretriz administrativa, que sempre orientou em favor de uma boa base de planejamento como pressuposto de uma boa compra. Em outras palavras, aderir, meramente, a uma ARP não fere apenas a legislação apontada, mas também as boas práticas de uma gestão desejável.

82. Ante os motivos acima, conclui-se pela improcedência da alegação.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 22):

83. Com o intuito de afastar a irregularidade, alega a hipótese de preclusão da pretensão de punir deste Tribunal, no caso em exame, sob o seguinte argumento: ‘(...) a Tomada de Contas do TCU, TC 011.124-2008-1, realizada no ano de 2008, referente ao exercício 2007, em Acórdão nº 5386/2009-TCU-2ª Câmara, julgou regulares as contas e deu quitação plena ao responsável, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.’

Análise:

84. O responsável está a mencionar as contas do CINDACTA I referentes ao exercício de 2007, em que se verificou a irregularidade ora em análise, que foram julgadas regulares, com quitação aos responsáveis, entre eles seu então Comandante e ora responsável, Eduardo dos Santos Raulino. Todavia, cumpre observar que o julgamento pela regularidade das contas não obsta a que este Tribunal fiscalize e aprecie, ainda que em momento posterior, irregularidades não antes verificadas e, decorrente disso, promova a reabertura das contas para, em grau de recurso, modificar o mérito em relação ao gestor faltoso. Julgamentos já ocorridos não obstam que se imponha débito ou multa aos responsáveis por ato de gestão irregular, a teor do disposto no art. 288, § 2º, do Regimento

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Interno/TCU, que assim estabelece ao mencionar o emprego do recurso de revisão: ‘§ 2º Em face de indícios de elementos eventualmente não examinados pelo Tribunal, o Ministério Público poderá interpor recurso de revisão, compreendendo o pedido de reabertura das contas e o pedido de mérito.’

85. Em decorrência de tal norma, não se pode acolher a alegação do responsável.

II) Quanto ao responsável Maurício Ribeiro Gonçalves (peça 89): aderir diretamente à ata de registro de preços referente ao Pregão Eletrônico 038/BABR/2009, realizado pela Base Aérea de Brasília, sem realizar, previamente, o planejamento da licitação prescrito no art. 7º da Lei 8.666/1993, nem tampouco a pesquisa de mercado prescrita no art. , caput, in fine, do então vigente Decreto 3.931/2001, de forma a que pudesse demonstrar a necessidade dos serviços/produtos e a comprovar que a adesão à ata era a melhor opção para suprir a demanda da Unidade (Ofício 850/2017-TCU-Selog, de 25/5/2017).

Alegação do Responsável (peça 89, p. 10):

86. Alega que, no ano de 2009, o CINDACTA I estava passando por uma situação de ‘pós crise’, na qual vários gestores foram substituídos, bem como várias medidas operacionais, técnicas e administrativas estavam em curso, visando dar uma resposta rápida e efetiva para a sociedade. Diante disso, o órgão buscou na legislação da época os caminhos legais e mais vantajosos que contribuíssem para a celeridade dos processos administrativos.

Análise:

87. Como já explicitado, em linhas anteriores, em relação ao outro responsável, Eduardo dos Santos Raulino, a situação recordada pelo responsável procede no que tange às circunstâncias conjunturais sob as quais foi conduzido o procedimento de aquisição em tela. Não há dúvidas de que o órgão ainda se encontrava, em 2009, envolto com os efeitos da crise que se instaurou no setor aéreo a partir do exercício de 2007. Os reflexos negativos daquela crise sobre outros setores do órgão são possíveis, como alega o responsável, haja vista a necessidade de concentração de esforços, tanto sob o ponto de vista estrutural quanto sob o aspecto de gestão de pessoas.

88. Procedem, portanto, as alegações do responsável acima analisadas.

Alegação do Responsável (peça 89, p. 10):

89. O responsável faz recordar que o Decreto 3.931/2001 dispunha, literalmente, que a Ata de Registro de Preços poderia ser utilizada ‘mediante prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem’. Argumenta que não havia entendimento firmado sobre o que significava a expressão ‘comprovada a vantagem’. Diante disso, alega que, ante a ausência específica de regulamentação sobre a maneira pela qual se deveria comprovar a vantajosidade das aquisições públicas, aquele gestor, conquanto não tenha juntado aos autos as próprias pesquisas de preço que realizara, pelas razões já antes externadas, fez juntar ao processo administrativo que cuidou do Pregão Eletrônico 38/BABR/2009 os resultados da pesquisa de preço realizada pelo órgão gerenciador da respectiva Ata de Registro de Preços. Aquele pregão eletrônico havia contado com a participação de 25 licitantes, o que revelava ampla concorrência, o que fez convencer o responsável a assinar o ato de adesão ao Pregão Eletrônico 38/BABR/2009.

Análise:

90. Dois anos antes da ocorrência em análise, já se havia prolatado o Acórdão 2.170/2007 (supratranscrito), mediante o qual este Tribunal já revelava preocupação com a maneira pela qual a Administração deveria proceder previamente às aquisições.

91. Segundo trechos do voto que o fundamentou, não bastava que a Administração se utilizasse de preços ‘emprestados’ de Atas de Registro de Preços ou de contratos firmados por outros órgãos e entidades para justificar suas próprias aquisições. Era necessário que fossem construídas ‘cestas de preços aceitáveis’ pelo próprio órgão interessado. Mais do que isso, era necessário que órgãos e entidades adquirentes levassem em consideração, quando à frente da necessidade de adquirir bens ou serviços, aspectos tais como: ‘quantidade contratada, necessidade de parcelamento na entrega do produto, local de entrega do produto ou da prestação do serviço, impostos incidentes

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nesse local, exigências de qualificação da equipe técnica, condições e local para prestação de assistência técnica pelo contratado, entre outros.’

92 Decorrente disso, conclui-se que Atas de Registro de Preços, no exercício de 2009, não podiam ser utilizadas por ‘caronas’ tão somente ‘mediante prévia consulta ao órgão gerenciador’, mas requeria outros procedimentos que dispusessem sobre a comprovação da devida vantagem da adesão.

93. Por esses motivos, as alegações do responsável não podem ser acolhidas.

Alegação do Responsável (peça 89, p. 11):

94. Nas palavras do responsável, a adesão à ata do Pregão Eletrônico 38/BABR/2009 mostrou-se vantajosa, pois se tratava de certame válido que guardava relação com o objeto a ser contratado, ou seja, serviço de reforma. A BABR concordou em permitir a adesão. A Empresa vencedora, a KF Construções Ltda, detinha competência técnica e concordou em realizar as obras em oito pontos distintos (DTCEA), localizados no centro sul brasileiro, sem custos logísticos adicionais.

95. Afirma que, no âmbito do Comando da Aeronáutica, não havia entendimento firmado sobre o termo ‘comprovar a vantagem’ constante do art. 8º do Decreto 3.931/2001 e que a compreensão, naquele ano de 2009, era no sentido de que a anexação de três orçamentos também não garantia a economicidade da licitação. Diante disso, o melhor entendimento naquele tempo era favorável à adesão a licitações já realizadas, que tivessem demonstrado amplas publicidade, igualdade entre os licitantes e concorrência. Com base em tais premissas e dotado de boa-fé, o responsável teria aderido à Ata de Registro de Preços do PE 38/BABR/2009, que atendia devidamente ao objetivo da Administração de comprovar a vantagem.

Análise:

96. Nada obstante as alegações do responsável revelem uma possível vantajosidade dos preços pagos pelos serviços prestados, volta-se à questão da ausência de planejamento da aquisição em particular. Não se têm comprovantes que possam dizer que o objeto da ata de registro de preços se revelou conforme ao objeto planejado pelo órgão. Até prova em contrário, o órgão é quem teria adequado suas necessidades ao objeto da ata de registro de preços em referência, e, por conseguinte, implicou o afastamento da licitação obrigatória.

97. Por esses motivos, as alegações do responsável não podem ser acolhidas.

Conclusão:

98. As razões de justificativa oferecidas pelos responsáveis mediante as quais alegam inexistir entendimento mais firma na época dos fatos sobre a melhor forma de se comprovar a vantajosidade de adesão à ata de registro de preços não são capazes de elidir as irregularidades em análise, tendo em vista que os institutos do planejamento de aquisições e da pesquisa/levantamento de mercado para consulta de preços e características de serviços e produtos são conceitos antigos, são procedimentos notórios, inerentes a toda e qualquer organização, seja ela pública ou privada.

99. Todavia, o mesmo já não ocorre quanto as razões de justificativa concernentes à conjuntura do setor de aviação aérea contemporânea aos fatos irregulares ora em análise. Cumprelhes razão quando alegam que a crise verificada no setor aéreo brasileiro, deflagrada a partir de 2006 com o acidente do voo Gol 1907, teria afetado fortemente todos os setores do CINDACTA I, tendo em vista que aquele órgão estava no centro da crise, o que teria provocado, inclusive, frequentes substituições de seus dirigentes maiores, aí incluídos os responsáveis arrolados no presente processo.

100. Portanto, ainda que as razões de cunho administrativo não tenham se revelado aptas a elidirem as irregularidades, crê-se que as razões de cunho conjuntural sejam suficientes para justificar a opção do órgão pela adesão às atas de registro de preços em comento, motivo pelo qual essas devem ser acolhidas.

Proposta de encaminhamento:

101. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

a) considerar, no mérito, a presente representação procedente;

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b) acolher parcialmente as razões de justificativa;

c) dar ciência ao Primeiro Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo (CINDACTA I), com fundamento no art. 7º da Resolução – TCU 265/2014, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de ocorrências semelhantes, de que, nas adesões à ata de registro de preços referente ao PE 38/BABR/2009, realizado pela Base Aérea de Brasília, e ao Pregão Presencial 5/DCI/2007, realizado pelo Depósito Central de Intendência, não ocorreu o adequado planejamento prévio da licitação nem tampouco a pesquisa de mercado, de forma a que pudesse demonstrar a necessidade dos respectivos serviços e produtos e a comprovar que a adesão à ata era a melhor opção para suprir a demanda da unidade, o que afronta o disposto no art. 7º da Lei 8.666/1993 e no art. , caput, in fine, do então vigente Decreto 3.931/2001;

d) remeter cópia da deliberação que vier a ser adotada ao CINDACTA I, aos responsáveis arrolados e à Representante (Procuradoria da República no Distrito Federal); e

e) arquivar os presentes autos, nos termos do inciso III do art. 169, do Regimento Interno deste Tribunal.”

É o Relatório.

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PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO

Trata-se de representação formulada Procuradoria-Geral da República, conforme expediente consignado à Peça 1, sobre possíveis irregularidades havidas em dez procedimentos licitatórios conduzidos pelo Primeiro Centro de Defesa Aérea e Controle de Tráfego (CINDACTA I), nos anos de 2007 a 2010.

2. Preliminarmente, anoto que a presente representação deve ser conhecida pelo TCU, vez que atendidos os requisitos legais e regimentais de admissibilidade.

3. Quanto ao mérito, acompanho as conclusões alcançadas pela Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog), incorporando os fundamentos da sua instrução técnica a estas razões de decidir, no sentido de que a representação seja considerada procedente, porém sem que seja aplicada a multa legal aos gestores responsáveis, pelas razões que passo a expor.

4. Diante das falhas apontadas na peça inicial, a unidade técnica, num primeiro momento, realizou diligência junto ao Cindacta I, a fim de obter informações específicas sobre apenas dois dos dez procedimentos licitatórios citados nos autos, ambos referentes à adesão a duas atas de registro de preços distintas, tendo solicitado a documentação concernente à:

“a) pesquisa de mercado feita à época de vigor da ata da proposta vencedora do Pregão Eletrônico Sistema de Registro de Preços 38/BABR/2009, demonstrando a vantajosidade de adesão à ata deste certame, em obediência ao art. 8º do Decreto 3.931/2001 (posteriormente revogado pelo Decreto 7.892/2013, que traz disposição semelhante no caput do art. 22 e à jurisprudência deste Tribunal de Contas constante do Acórdão 1.487/2007-TCU-Plenário; e

b) pesquisa de mercado utilizada para considerar o preço contratado adequado para os itens 119 (armário alto), 100 (estação operacional em L), 166 (estante de aço reforçada) e 150 (longarina com três assentos) do Termo de Referência do Pregão Presencial 5/DCI/2007, uma vez que houve, nos anos subsequentes, a contratação de objetos similares por outros órgãos da Administração Pública Federal, com preços substancialmente inferiores.”

5. Importa registrar que a Selog justificou a sua decisão de ter requisitado a documentação de apenas dois procedimentos licitatórios com base nos critérios de risco, relevância e materialidade, conforme a sua análise efetuada na instrução anterior (Peça 51).

6. Ao examinar as respostas do Cindacta I à diligência realizada, a Selog elaborou a instrução consignada à Peça 63, propondo a realização de audiência dos gestores responsáveis, a fim de que apresentassem as suas razões de justificativa em face dos indícios de irregularidade identificados nos autos, nas seguintes condições:




Responsável 

Indício de irregularidade 

Ofício de audiência /
Razões de Justificativa 

Eduardo dos
Santos Raulino
(Comandante
do Cindacta I) 

- aderir diretamente à ata de registro de preços referente
ao Pregão Presencial 5/DCI/2007, realizado pelo
Depósito Central de Intendência, sem realizar,
previamente, o planejamento da licitação prescrito no
art. 7º da Lei 8.666/1993, e a pesquisa de mercado
prescrita no art. 8º, caput , in fine , do então vigente
Decreto 3.931/2001, de forma a que pudesse demonstrar a
necessidade dos serviços/produtos e a comprovar que a
adesão à ata era a melhor opção para suprir a demanda da
Unidade. 

_ Ofício 848/2017
(Peça 71);
_ Razões de
justificativa: Peça 83. 

Maurício
Ribeiro
Gonçalves
(Comandante
do Cindacta I) 

- aderir diretamente à ata de registro de preços referente
ao Pregão Eletrônico 038/BABR/2009, realizado pela
Base Aérea de Brasília, sem realizar, previamente, o
planejamento da licitação prescrito no art. 7º da Lei
8.666/1993, nem tampouco a pesquisa de mercado 

_ Ofício 850/2017
(Peça 70);
_ Razões de
justificativa: Peça 89. 

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prescrita no art. 8º, caput , in fine , do então vigente

Decreto 3.931/2001, de forma a que pudesse demonstrar a

necessidade dos serviços/produtos e a comprovar que a

adesão à ata era a melhor opção para suprir a demanda da

Unidade (Ofício 850/2017-TCU-Selog, de 25/5/2017).

7. As razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Eduardo dos Santos Raulino podem ser assim resumidas:

a) as contratações questionadas no presente processo ocorreram concomitantemente à maior crise do setor aéreo brasileiro, consubstanciada pela “greve branca” dos controladores de voo, deflagrada logo após o acidente aéreo da companhia GOL, após a sua colisão com um jato Embraer Legacy, em 29 de setembro de 2006, diante das condições críticas da infraestrutura tecnológica e operacional de que dispunha o Cindacta I;

b) com centenas de atrasos de voos provocados pela “greve branca”, os principais aeroportos do país passaram por diversos problemas durante os meses subsequentes, culminando, inclusive, na substituição do Comandante do Cindacta I, em 15 de novembro de 2006;

c) outras situações resultaram no agravamento da crise do setor aéreo, destacando-se: (i) pane nas comunicações do controle aéreo, com prejuízos de toda ordem nos aeroportos brasileiros; (ii) deflagração de motim por parte dos controladores do Cindacta I; (iii) nova troca de comando no Cindacata I, em seis meses de crise; e (iv) a competência para a ordenação de despesas foi delegada ao Chefe da Divisão de Administração, que acumulou essa função com os deveres, obrigações e responsabilidades do seu cargo;

d) a adesão à Ata de Registro de Preços 064/DCI/2007, referente ao Pregão 5/DCI/2007, decorreu do planejamento consignado no Programa de Trabalho Anual de 2007, elaborado segundo a Sistemática de Planejamento Institucional da Aeronáutica, de sorte que, à luz desse planejamento, as equipes da Divisão de Administração do Cindacta I buscaram na legislação vigente à época os caminhos legais mais vantajosos capazes de contribuir para a celeridade dos processos administrativos; e) por meio do Acórdão 1487/2007, do Plenário, o TCU determinou que a utilização do instituto do “carona” fosse limitada, e não banida, a partir da fixação de limites para adesão a atas externas, visando a preservar a igualdade de condições entre os competidores licitantes e a garantir a busca da proposta mais vantajosa para a Administração Pública;

f) a necessidade de realização de planejamento das licitações previstas no art. 7º da Lei

nº 8.666, de 21 de junho de 1993, teria sido supostamente restrita a Obras e Serviços, vez que esse dispositivo se encontra na Seção III, Obras e Serviços, de sorte que a referida regra não seria cabível para compras, tal como realizado pelo Cindacta I;

g) o Comando da Aeronáutica possui uma sistemática de planejamento institucional, por meio da qual promove o amplo planejamento institucional para os processos de licitação que realiza, iniciado no nível estratégico daquele Comando e conduzido até o nível tático, onde está inserido o Cindacta I e seus dezoito destacamentos subordinados;

h) a adesão direta à ata de registro de preços referente ao Pregão Presencial 5/DCI/2007 poderia supostamente prescindir da prévia “pesquisa de mercado”, vez que o art. , do Decreto 3.931/2001, que fundamenta a alegação de irregularidade, não faz qualquer referência à expressão “pesquisa de mercado”, prescrevendo tão apenas a necessidade de se realizar “prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem”;

i) o Chefe da Seção de Licitações do Cindacta I afirmou ter realizado pesquisa de mercado

em Brasília, consultando também o Sistema Comprasnet, tendo identificado na Ata de Registro de Preços 64/DCI/2007 material idêntico ao especificado, além de ter obtido o compromisso do vendedor do certame para que todo o material adquirido viesse a ser entregue nos locais longínquos e de difícil acesso, sem custo adicional, destacando que situações como essa poderiam vir a representar um acréscimo de custos da ordem de 10 a 20% sobre os preços do contrato;

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j) a jurisprudência citada pela unidade instrutiva fez referência a julgados posteriores aos fatos apurados no âmbito do Cindacta I, os quais impuseram punições em decorrência de um conjunto de graves irregularidades, e não apenas em decorrência da falta de planejamento ou de pesquisa de mercado;

k) há dez anos, o responsável não tinha condições de considerar irregular o ato de adesão à Ata de Registro de Preços 64/DCI/2007, sobretudo porque: (i) a legislação da época não era clara; (ii) não havia entendimento firmado sobre o tema em questão; (iii) a legislação aplicável à matéria passou por grandes atualização e evolução; e (iv) foi comprovada, ao final e ao cabo, a vantagem da adesão promovida à Ata de Registro de Preços 64/DCI/2007;

l) a Tomada de Contas do Cindacta I referente ao exercício de 2007 (TC 011.124/2008-1)

julgou regulares as contas do responsável, dando-lhe quitação plena, a teor do Acórdão 5386/2009, da 2ª Câmara, de sorte que teria ocorrido a preclusão lógica da pretensão punitiva do TCU no caso em exame.

8. Noutro passo, o Sr. Maurício Ribeiro Gonçalves apresentou as suas razões de justificativa à Peça 83, a respeito da adesão à ata de registro de preços referente ao Pregão Eletrônico 038/BABR/2009, realizado pela Base Aérea de Brasília, sem a realização prévia do planejamento da licitação, tendo aduzindo, em resumo, as seguintes ponderações:

a) em 2009, o Cindacta I passava por uma situação de “pós crise”, quando houve a substituição de diversos gestores, destacando que várias medidas operacionais, técnicas e administrativas estavam em curso, objetivando dar uma resposta rápida e efetiva para a sociedade, de sorte que o órgão teria buscado, na legislação vigente à época, os caminhos legais e mais vantajosos para que fosse alcançada a maior celeridade possível para os processos administrativos;

b) o Decreto 3.931/2001 previu que a adesão a atas de registros de preços de terceiros poderia ser realizada “mediante consulta prévia ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem”, salientando que, à época da sua gestão, ainda não havia entendimento consolidado sobre o real significado da expressão “comprovada a vantagem”, de sorte que, diante da ausência de regulamentação específica para se formalizar a comprovação dessa vantagem, o gestor juntou ao processo administrativo de adesão promovido pelo Cindacta I a documentação alusiva à pesquisa de preços realizada pelo órgão gerenciador do Pregão Eletrônico 38/BABR/2009, onde constava, ainda, a informação de que o referido pregão contou com a participação de 25 licitantes, demonstrando a efetiva competitividade do certame; e

c) a adesão à ata de registro de preços em questão mostrou-se vantajosa em face da comprovada regularidade do Pregão Eletrônico 38/BABR/2009, tendo resultado na contratação da empresa KF Construções Ltda., que detinha a competência técnica para a realização da obras em oito pontos distintos (DTCEA), localizados no centro sul brasileiro, sem custos logísticos adicionais em função das localidades.

9. Após examinar as razões de justificativa dos responsáveis, a Selog anotou que a ausência de planejamento de aquisições e de pesquisa/levantamento de mercado para consulta de preços e características de serviços e produtos, por serem conceitos bastante antigos, não poderiam ter sido prescindidos nas adesões ora examinadas, de sorte que, nesse ponto, a unidade técnica sugeriu a rejeição das razões de justificativa de ambos os responsáveis.

10. De outra sorte, no que diz respeito à conjuntura do setor de aviação aérea à época dos fatos, a unidade técnica observou que, com efeito, o Cindacta I encontrava-se no centro da crise então deflagrada, sobretudo após o acidente aéreo ocorrido com o voo GOL 1907, tendo sofrido graves prejuízos técnicos e operacionais de toda ordem, de sorte que opinou pelo acolhimento das razões de justificativa dos gestores nesse quesito, dispensando, em consequência, a aplicação da multa legal em decorrência das demais falhas apontadas nesta representação.

11. Diante de tudo quanto foi dito, acompanho, no mérito, as conclusões uniformes alcançadas pela Selog, incorporando a estas razões de decidir, desde já, os fundamentos da instrução meritória elaborada pela referida unidade técnica, pelas razões que brevemente passo a expor.

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12. De fato, a grave crise por que passava o setor aéreo brasileiro não pode ser desconsiderada no exame da matéria objeto desta representação, cabendo destacar, nesse ponto, o relevante trabalho realizado pela então 3ª Secretaria de Controle Externo em Levantamento de Auditoria realizado no Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro - SISCEAB, envolvendo o Ministério da Defesa, o Comando da Aeronáutica, a Infraero e a Agencia Nacional de Aviacao CivilANAC, no âmbito do TC 026.789/2006-9, culminando na prolação do Acórdão nº 2.420/2006, do Plenário, que expediu inúmeras determinações e recomendações aos aludidos órgãos envolvidos.

13. Observo, além disso, que as licitações examinadas neste processo tinham por finalidade a realização aquisições e serviços que, de certa maneira, denotam considerável precariedade no regular funcionamento das unidades integrantes do Cindacta I, destacando que o Pregão Presencial 5/DCI/2007 tinha por objeto a “aquisição de mobiliário para os Destacamentos de Controle do Espaço Aéreo (DTCEAs)”, ao passo que o Pregão Eletrônico 38/BABR/2009 destinou-se à realização de “Serviço de infraestrutura nas Vilas Residenciais dos Destacamentos de Três Marias, Cuiabá, Chapada dos Guimarães, Barra do Garças, Tanabi, Santa Teresa, Petrópolis e São Roque”, de sorte que não vislumbro a existência de conduta faltosa, ou mesmo desidiosa, da parte dos gestores do Cindacta I, sobretudo diante do cenário de crise do setor aéreo já mencionado anteriormente.

14. De mais a mais, observo que a unidade técnica não apontou a existência de qualquer ato de gestão que tenha resultado em dano ao Erário, nem tampouco desvios de verbas públicas ou locupletamento por parte dos responsáveis, de sorte que o encaminhamento sugerido na instrução de mérito se mostrou, mesmo, bastante adequado à situação ora em exame.

15. Enfim, reitero a minha concordância, quanto ao mérito, para com a proposta de encaminhamento formulada pela Selog, ressalvando apenas que a notificação do Cindacta I acerca das falhas apontadas neste feito devem ser objeto de determinação, e não de mera ciência, como sugeriu a unidade técnica.

Ante o exposto, proponho que seja prolatado o Acórdão que ora submeto a este Colegiado

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 6 de dezembro de 2017.

Ministro-Substituto ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO

Relator

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ACÓRDÃO Nº 10366/2017 – TCU – 2ª Câmara

1. Processo nº TC 016.524/2016-0.

2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação.

3. Interessados/Responsáveis:

3.1. Responsáveis: Eduardo dos Santos Raulino (CPF 033.700.168-50); Maurício Ribeiro Goncalves (CPF 016.207.398-44).

4. Órgão: 1º Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo – CINDACTA I.

5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).

8. Representação legal:

8.1. Mauro Santos da Silva (não advogado) e outros, representando 1º Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo – Cindacta I.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos representação formulada Procuradoria-Geral da República, conforme expediente consignado à Peça 1, sobre possíveis irregularidades havidas em dez procedimentos licitatórios conduzidos pelo Primeiro Centro de Defesa Aérea e Controle de Tráfego (CINDACTA I), nos anos de 2007 a 2010;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da Segunda Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da representação, vez que atendidos os requisitos legais e regimentais de admissibilidade e, no mérito, considera-la procedente;

9.2. acolher parcialmente as razões de justificativa apresentadas por Eduardo dos Santos Raulino e Maurício Ribeiro Goncalves;

9.3. determinar que, nos termos do art. 250 do RITCU, o 1º Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo (Cindacta I) abstenha-se de incorrer nas irregularidades observadas nestes autos, a exemplo das falhas nas adesões à ata de registro de preços, no âmbito do Pregão Eletrônico 38/BABR/2009 realizado pela Base Aérea de Brasília e no bojo do Pregão Presencial 5/DCI/2007 conduzido pelo Depósito Central de Intendência, diante da ausência do adequado planejamento prévio da licitação e da falta da correspondente pesquisa de mercado, sem demonstrar que a efetiva aquisição dos respectivos serviços e produtos seria necessária e sem comprovar que a adesão à ata de terceiros consistiria na melhor opção, em inobservância, por analogia, aos arts. 3º e 7º da Lei 8.666, de 1993, e, especialmente, ao princípio do planejamento administrativo das aquisições;

9.4. enviar cópia deste Acórdão ao CINDACTA I, aos responsáveis e à Procuradoria-Geral da República; e

9.5. arquivar os presentes autos, nos termos do inciso III do art. 169, do Regimento Interno/TCU.

10. Ata nº 45/2017 – 2ª Câmara.

11. Data da Sessão: 6/12/2017 – Extraordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-10366-45/17-2.

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13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: José Múcio Monteiro (Presidente), Aroldo Cedraz e Ana Arraes.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho (Relator).

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

RODRIGO MEDEIROS DE LIMA

Procurador

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