jusbrasil.com.br
16 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Contas da União TCU - REPRESENTAÇÃO (REPR) : RP 01652420160 - Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União
há 2 anos
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Inteiro Teor

TCU_RP_01652420160_5a2c1.rtf
DOWNLOAD
TCU_RP_01652420160_467fe.pdf
DOWNLOAD

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 016.524/2016-0

GRUPO I – CLASSE VII – SEGUNDA CÂMARA

TC 016.524/2016-0.

Natureza: Representação.

Órgão: 1º Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo – CINDACTA.

Responsáveis: Eduardo dos Santos Raulino (CPF 033.700.168-50); Maurício Ribeiro Goncalves (CPF 016.207.398-44).

Representação legal:

_ Mauro Santos da Silva (não advogado) e outros, representando 1º Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo – Cindacta I.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. FALHAS VERIFICADAS EM PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS REALIZADOS NO ÂMBITO DO PRIMEIRO CENTRO DE DEFESA AÉREA E CONTROLE DE TRÁFEGO (CINDACTA I). AUSÊNCIA DE PLANEJAMENTO ADEQUADO PARA O LANÇAMENTO DOS CERTAMES. AUDIÊNCIA DOS GESTORES RESPONSÁVEIS. ACOLHIMENTO PARCIAL DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA. CONSIDERAÇÕES SOBRE A CRISE DO SETOR AÉREO DEFLAGRADA EM 2006. DETERMINAÇÃO. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Trata-se de representação formulada Procuradoria-Geral da República, conforme expediente consignado à Peça 1, sobre possíveis irregularidades havidas em dez procedimentos licitatórios conduzidos pelo Primeiro Centro de Defesa Aérea e Controle de Tráfego (CINDACTA I), nos anos de 2007 a 2010.

2. Após a análise do feito, o auditor federal da Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog) lançou o seu parecer à Peça 94, com a anuência do dirigente máximo da unidade técnica (Peça 95), nos seguintes termos:

“Introdução:

Trata-se de representação da Procuradoria-Geral da República, contendo alegações de irregularidade, citadas no Ofício 3350/2016/ACT/PRDF/MPF (peça 1, p. 1), em dez procedimentos licitatórios do Primeiro Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego (CINDACTA I), envolvendo certames organizados pelo jurisdicionado ou em que este aderiu a ata de registro de preços, na qualidade de órgão não participante. As irregularidades noticiadas na representação provêm de apurações realizadas pelo Ministério Público Militar – MPM, contidas no Relatório de Análise 7/CPADSI/12MAR. 2013 (peça 2, p. 15-31).

2. A representação surgiu a partir do Inquérito Civil 1.30.001.003346/2013-98 (peça 2, p. 2), autuado pela Procuradoria da República no Distrito Federal, que tinha por objeto a apuração de irregularidades nos seguintes procedimentos licitatórios (peça 2, p. 1):

‘A) PREGÃO 0038/BABR/2009 (ADESÃO); B) PREGÃO 002/PABR/2008 (ADESÃO); C) PREGÃO 005/DC1/2007 (ADESÃO); PREGÃO ELETRÔNICO 011/2008; E) PREGÃO ELETRÔNICO 012/2008; F) CONVITE 018/2008; G) CONVITE 021/2008; H) CONVITE 21/2009; I) CONVITE 11/2009; J) TOMADA DE PREÇOS 04/2010.’

Histórico:

1

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 016.524/2016-0

3. Na primeira análise dos autos (peça 51, p. 17), esta unidade técnica entendeu pela necessidade de realização de diligência, dirigida ao CINDACTA I, com fundamento nos arts. 157 e 187 do RI/TCU, a fim de que, no prazo de quinze dias, fosse encaminhada cópia da seguinte documentação, preferencialmente em meio eletrônico:

a) pesquisa de mercado feita à época de vigor da ata da proposta vencedora do Pregão Eletrônico Sistema de Registro de Preços 38/BABR/2009, demonstrando a vantajosidade de adesão à ata deste certame, em obediência ao art. 8º do Decreto 3.931/2001 (posteriormente revogado pelo Decreto 7.892/2013, que traz disposição semelhante no caput do art. 22 e à jurisprudência deste Tribunal de Contas constante do Acórdão 1.487/2007-TCU-Plenário; e

b) pesquisa de mercado utilizada para considerar o preço contratado adequado para os itens 119 (armário alto), 100 (estação operacional em L), 166 (estante de aço reforçada) e 150 (longarina com três assentos) do Termo de Referência do Pregão Presencial 5/DCI/2007, uma vez que houve, nos anos subsequentes, a contratação de objetos similares por outros órgãos da Administração Pública Federal, com preços substancialmente inferiores.

4. Em que pese haja irregularidades em dez diferentes procedimentos licitatórios, conforme relatado pelo próprio Representante e examinado na instrução anterior (peça 51), somente os dois certames acima mencionados foram objeto da diligência realizada por esta unidade técnica junto ao CINDACTA I (peça 55), de acordo com critérios de risco, relevância e materialidade.

5. O órgão licitante foi comunicado da diligência por meio do Ofício 1.686/2016TCU/Selog (peça 55), do qual teve ciência em 28/7/2016 (peça 56).

6. O referido órgão requereu e obteve a concessão de prazo adicional de trinta dias em relação ao prazo originalmente estipulado no ofício de diligência (peças 57-58). O atendimento da diligência se deu mediante o encaminhamento a esta unidade técnica dos documentos contidos nas peças 59 a 61.

7. A instrução que examinou os documentos encaminhados pelo órgão licitante em atendimento à diligência propôs a audiência dos responsáveis (peça 63), o que foi acolhido pelo Ministro-Relator André Luís de Carvalho, oportunidade em que conheceu da presente representação (peça 66).

8. Os responsáveis foram notificados da audiência por meio dos Ofícios 850/2017 (Sr. Maurício Ribeiro Gonçalves) e 848/2017 (Sr. Eduardo dos Santos Raulino), ambos expedidos por esta unidade técnica, em 25/5/2017 (peças 70 e 71), dos quais tiveram ciência em 13/6/2017 e 12/6/2017, respectivamente (peças 81 e 82).

9. O Sr. Eduardo dos Santos Raulino atendeu ao ofício de audiência mediante o envio das razões de justificativa constantes da peça 83 dos autos.

10. O Sr. Maurício Ribeiro Gonçalves atendeu ao ofício de audiência mediante o envio das razões de justificativa constantes da peças 89 a 91 dos autos.

11. As razões de justificativa apresentadas por ambos os responsáveis estão sendo analisadas na presente instrução, na forma como segue adiante.

Exame técnico:

12. A análise das razões de justificativa prestadas em sede de audiência pelos responsáveis arrolados no presente processo se referem a diferentes exercícios, 2007 e 2009, e, por isso, foram analisadas em separado nesta instrução, muito embora apresentem considerável semelhança quanto aos fatos e fundamentos por eles apresentados, centrados, precipuamente, na conjuntura institucional do órgão contemporânea aos fatos tidos por irregulares e na alegada inexistência de firme entendimento quanto aos procedimentos aplicáveis pela Administração para atendimento da norma contida no art. 8 do Decreto 3.931/2001, que dispunha sobre a necessidade de comprovação da vantagem de adesões a atas de registros de preço.

13. Relata-se, a seguir, o resultado do exame procedido por esta unidade técnica sobre as razões de justificativa, acerca das seguintes irregularidades:

2

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 016.524/2016-0

I) Quanto ao responsável Eduardo dos Santos Raulino (peça 83): aderir diretamente à ata de registro de preços referente ao Pregão Presencial 5/DCI/2007, realizado pelo Depósito Central de Intendência, sem realizar, previamente, o planejamento da licitação prescrito no art. 7º da Lei 8.666/1993, e a pesquisa de mercado prescrita no art. , caput , in fine , do então vigente Decreto 3.931/2001, de forma a que pudesse demonstrar a necessidade dos serviços/produtos e a comprovar que a adesão à ata era a melhor opção para suprir a demanda da Unidade (Ofício 848/2017-TCUSelog, de 25/5/2017 – peça 71).

Alegação do Responsável (peça 83, p. 2-5):

14. Passados longos 10 (dez) anos do ocorrido, para que se possa exercer a empatia e se ter uma dimensão exata das responsabilidades, necessário se faz conhecer a conjuntura nacional do ano de 2007, onde o Primeiro Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo (CINDACTA I) foi o centro das atenções, a sua estrutura organizacional, assim como a evolução da legislação de licitações e contratos.

15. O Boeing 737-800 da empresa de transporte aéreo Gol, que realizava o voo GOL1907, colidiu com o jato Embraer Legacy, de prefixo N600XL, e se chocou com o solo da Serra do Cachimbo, onde faleceram as 154 pessoas que estavam a bordo. O acidente teria desencadeado a maior crise do setor aéreo brasileiro.

16. Com centenas de atrasos de voos gerados pela ‘greve branca’ dos controladores de voo e consequentes cancelamentos de voos, o caos tomou conta dos principais aeroportos do país durante os meses seguintes. O agravamento da crise no setor levou o Comando da Aeronáutica a substituir, em 15 de novembro de 2006, o então Comandante do CINDACTA I.

17. De novembro de 2006 a julho de 2007, houve inúmeras ocorrências que agravaram a crise no CINDACTA I, a saber:

i) agravamento do apagão aéreo; ii) pane nas comunicações do controle aéreo, causando prejuízos de toda ordem nos aeroportos brasileiros; iii) novas panes, em rádios do órgão, em Curitiba, levando paralisação de dezenas de voos na região sul do país; iv) substituição do titular do Comando da Aeronáutica; v) deflagração de motim por controladores de voo do CINDACTA I; vi) nova troca de comando no CINDACTA I, em seis meses de crise, assumindo o comando, dessa feita, o ora responsável nos autos deste processo, Eduardo dos Santos Raulino, cargo no qual permaneceu por nove meses, até janeiro de 2008.

18. O responsável teria delegado competência da função de Ordenador de Despesas ao então Chefe da Divisão de Administração, em que pese mantendo os deveres, obrigações e responsabilidades que lhe eram cabíveis.

Análise:

19. Com efeito, a situação recordada pelo responsável procede no que tange às circunstâncias conjunturais sob as quais foi conduzido o procedimento de aquisição em tela. Não há dúvidas de que o órgão se encontrava no centro da crise que se instaurou no setor aéreo no exercício de 2007. Os reflexos negativos daquela crise sobre outros setores do órgão são perfeitamente possíveis, como mesmo alega o responsável, haja vista a necessidade de concentração de esforços, tanto sob o ponto de vista estrutural quanto sob o aspecto de gestão de compras, para dar seguimento às competências legais do órgão.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 7):

20. Seguindo a Sistemática de Planejamento Institucional da Aeronáutica, o CINDACTA I teria produzido o Programa de Trabalho Anual de 2007, de onde constam os planejamentos de todas as atividades daquela Unidade Gestora e o planejamento das licitações por meio dos seus Processos Administrativos de Gestão (PAG), incluso o PAG 019421-2007-61, que atendeu ao Pedido de Aquisição de Material/Serviço PAM/S 079/DAINT/2007 e que tratou do processo de adesão à Ata de Registro de Preços 064/DCl/2007 referente ao Pregão 5/DCl/2007, em epígrafe.

21. Diante da urgência de ações que a situação requeria na esfera administrativa, foco desta manifestação, as equipes da Divisão de Administração do CINDACTA I teriam buscado na

3

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 016.524/2016-0

legislação da época os caminhos legais e mais vantajosos que pudessem contribuir para a celeridade dos processos administrativos.

Análise:

22. Os únicos documentos disponibilizados, em anexo, nos autos, pelo responsável foram: a) Orientação 1/SEF7A/2011 – padronização e atualização de procedimento para utilização do Sistema de Registro de Preços (SRP) no âmbito do COMAER (peça 83, p. 24); b) Pedido de Aquisição de Material/Serviço – PAM/S 79/DAINT/2007 (peça 83, p. 53), onde se tem registrado, tão somente, um controle de tramitação do documento em setores do órgão e a seguinte especificação de material: ‘Aquisição de mobiliário para atender necessidades dos destacamentos subordinados. Conforme relações em anexo’, sem, contudo, anexar as relações; c) pedido dirigido ao Diretor do Depósito Central de Intendência, formulado pelo ora responsável, visando à obtenção de autorização para utilização da Ata de Registro de Preços daquele órgão, sem também se referir a qualquer forma de planejamento (peça 3, p. 55).

23. Partindo dos documentos anexados nesta fase pelo responsável, não é possível que se conclua senão pela inexistência de comprovantes de planejamento e de pesquisa de mercado, de onde se pudesse inferir que, antes da adesão à ata de registro de preços em questão, o órgão tenha identificado seu problema e sua necessidade e, assim, pré-definido as possíveis formas de solução por meio da qual a necessidade poderia ser satisfeita.

24. A rigor, cabia ao gestor, já naquela época (exercício de 2007), levantar necessidades, identificar problemas e prescrever possíveis soluções, para cada uma das aquisições programadas do órgão.

25. Por esses motivos, os fundamentos do responsável ora analisados não merecem acolhimento.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 13):

26. No Acórdão 1.487/07, o TCU determinou que não fosse permitida a utilização ilimitada do ‘carona’, recomendando providências com vistas à reavaliação das regras federais, de forma a que se estabelecessem limites para adesão a atas externas, visando preservar a igualdade de competições entre os licitantes e a busca da maior vantagem para a Administração Pública. Como se pode ver, o ‘carona’ não foi banido do ordenamento jurídico ou tampouco rechaçado de forma definitiva pelo TCU. O que temos hoje, em decorrência do Acórdão 1.487/07, é uma recomendação do TCU para que as entidades sob sua jurisdição utilizem o ‘carona’ com limites, sem abusos.

Análise:

27. Cumpre razão ao responsável quanto aos efeitos do Acórdão 1.487/2007, porém isso não elide a irregularidade em exame, causada pela inexistência de planejamento da aquisição e de pesquisa prévia de preço dos produtos contratados.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 15):

28. A primeira parte da redação que descreve a suposta irregularidade dispõe que ‘o CINDACTA I aderiu, diretamente, à ata de registro de preços referente ao Pregão Presencial 5/DC1/2007, realizado pelo Depósito Central de Intendência, sem realizar, previamente, o planejamento da licitação prescrito no art. 7º da Lei 8.666/1993.’ (grifos não são do original)

29. O art. 7º da Lei 8.666/1993, usado para fundamentar a suposta irregularidade, trata exclusivamente da Seção III, Obras e Serviços, natureza de licitação diferente do objeto do Pregão Presencial 5/DCl/2007, que tratou de compras, motivo pelo qual deve ser afastada qualquer culpabilidade do requerido.

Análise:

30. Não procede o argumento do responsável, tendo em vista que o art. 7º ora mencionado, muito embora integre seção referente a obras e serviços da Lei 8.666/1993, contém regras gerais, aplicáveis também às aquisições, pois aquele dispositivo legal reserva sequência lógica de procedimentos que devem anteceder necessariamente uma licitação, seja ela para contratar obras e serviços ou para adquirir produtos.

4

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 016.524/2016-0

31. O Professor Marçal Justen Filho, in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 17ª, edição, pg. 224, oferece sua compreensão para o tema, nos seguintes termos:

‘Portanto, a primeira advertência se relaciona com a evidente vinculação das regras constantes do art. 7º com as contratações no campo da engenharia. No entanto, o dispositivo disciplina não apenas os serviços de engenharia.

Essa ressalva apresenta especial relevância porque o dispositivo alude a projeto básico e projeto executivo. É evidente que ‘projetos básico e executivo’ são figuras relacionadas especificamente a obras e serviços de engenharia.

Anote-se que não há sentido em exigir ‘projeto básico e executivo’ em outras espécies de serviço. Assim, por exemplo, essa figura não existirá em uma licitação para serviços de vigilância. No entanto, deve-se interpretar o art. 7º no sentido de que as contratações e as licitações deverão se antecedidas da elaboração de documentos equivalentes ao projeto básico e ao projeto executivo .’ (grifos não constam do original)

32. Não procede, portanto, a presente alegação do responsável, não merecendo acolhimento por este Tribunal.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 6 e 16):

33. O Comando da Aeronáutica possui uma sistemática de planejamento institucional, mediante o qual realiza amplo planejamento institucional para os processos de licitação que realiza, o qual se inicia no nível estratégico daquele Comando e vai até o seu nível tático, onde se inserem o CINDACTA I e seus dezoito destacamentos subordinados. Segundo o responsável, tal sistemática estaria explanada nos parágrafos 26 a 32 da peça 83, redigidos nos seguintes termos:

‘26. A Sistemática de Planejamento Institucional da Aeronáutica visa a definir uma sequência lógica de procedimentos ao longo de todo o processo de planejamento do Comando da Aeronáutica (COMAER), além de assegurar a necessária unidade de pensamento e de ação, instrumentos indispensáveis para a eficiência operacional e para a continuidade administrativa no âmbito da Aeronáutica.

27. O planejamento é um processo que, uma vez iniciado, demanda continuidade e deve ser incorporado como prática regular da organização. Entendê-lo como processo é requisito para se obter eficácia nessa atividade. As revisões, as avaliações periódicas e as reformulações farão do planejamento uma atividade aberta e flexível, capaz de direcionar com eficácia os esforços da organização.

28. Em ambientes instáveis e sujeitos a tribulações, o planejamento de alto nível torna -se fundamental na medida em que favorece a discussão da missão, dos objetivos, das políticas, das estratégias, das diretrizes e dos mecanismos de controle e avaliação, sem perder de vista a visão de futuro, de curto, médio e longo prazos.

29. Em função da abrangência e do impacto que tem sobre o Comando da Aeronáutica, o planejamento institucional do COMAER pode ser classificado em três níveis de planejamento, a saber: estratégico, operacional e tático.

30. O nível tático, de responsabilidade das OM subordinadas aos ODS, onde se insere o CINDACTA I, é focado na confecção dos Programas de Trabalho e na execução das tarefas referentes aos projetos e atividades constantes do Plano Estratégico Militar da Aeronáutica (PEMAER), dos Planos Setoriais e dos Programas de Trabalho decorrentes.

31. Seguindo a Sistemática de Planejamento Institucional da Aeronáutica, o CINDACTA I, produziu o Programa de Trabalho Anual de 2007, onde constam os planejamentos de todas as atividades daquela Unidade Gestora e o planejamento das licitações por meio dos seus Processos Administrativos de Gestão (PAG), incluso ai o PAG n"019421-2007-61 (anexo) que atendeu ao Pedido de Aquisição de Material/Serviço PAM/S 079/DAINT/2007 (anexo) e tratou do processo de adesão à Ata de Registro de Preços Nº 064/DCl/2007 referente ao Pregão Nº 005/DCl/2007, em epígrafe.

32. No que se refere ao Programa de Trabalho do CINDACTA I do ano de 2007, importante se faz recordar a caótica conjuntura nacional do ano de 2007. Foi um ano administrativo nunca vivido por aquela Organização. Diante daquele quadro e das recomendações resultantes dos diversos monitoramentos e auditorias internas e externas, incluindo aí a auditoria realizada pelo TCU, no final do ano de 2006 (TC026.789/2006- 9), no Sistema de Controle de Tráfego Aéreo Brasileiro, o CINDACTA I envidou todos os esforços no sentido de modificar e atualizar os seus planejamentos a fim de cumprir todas as recomendações e solucionar a crise. Para isso, ações (operacionais, técnicas e administrativas) céleres e eficazes foram adotadas.’

5

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 016.524/2016-0

Análise:

34. Em regra, os argumentos acima, dos parágrafos 26 ao 32, trazem propósitos, mas não procedimentos realizados, o que não corresponde à finalidade da audiência, que requereu do responsável justificativas de conduta específica, no caso, comprovantes de que procedera ao planejamento da aquisição e que, daí decorrente, fizera a melhor escolha para a Administração.

35. No que tange a alegação, acima, de existência de Programa de Trabalho Anual de 2007, verifica-se, tal como acima já mencionado, que os únicos documentos disponibilizados, em anexo, nos autos pelo responsável foram:

a) Orientação 1/SEFA/2011 – Padronização e atualização de procedimento para utilização do Sistema de Registro de Preços (SRP) no âmbito do COMAER (peça 83, p. 24);

b) Pedido de Aquisição de Material/Serviço – PAM/S 79/DAINT/2007 (peça 83, p. 53), onde se tem registrado, tão somente, um controle de tramitação do documento em setores do órgão e a seguinte especificação de material: ‘Aquisição de mobiliário para atender necessidades dos destacamentos subordinados. Conforme relações em anexo’, sem, contudo, anexar as relações; e ‘Quantidade: 1’, nada mais havendo de informação naquele documento; e

c) pedido dirigido ao Diretor do Depósito Central de Intendência, formulado pelo ora responsável, visando à obtenção de autorização para utilização da Ata de Registro de Preços daquele órgão, sem também se referir a qualquer forma de planejamento (peça 3, p. 55).

36. Partindo dos documentos anexados nesta fase pelo responsável, não é possível que se conclua de outra forma senão pela inexistência de comprovantes de planejamento e de pesquisa de mercado, de onde se pudesse inferir que, antes da adesão à ata de registro de preços em questão, o órgão identificara seu problema e sua necessidade e, assim, pré-definira as possíveis formas de solução por meio da qual a necessidade poderia ser satisfeita. Em outros termos, não resta comprovada ou justificada a adesão à ata de registro de preços.

37. A rigor, cabia ao gestor, já naquela época (exercício de 2007), levantar necessidades, identificar problemas e prescrever possíveis soluções, para cada uma das aquisições programadas do órgão, além de possuir um planejamento estratégico e tático.

38. Hodiernamente, o professor Marçal Justen Filho (‘Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos’, 17ª ed. São Paulo: Editora RT, 2016), tendo por base diversos precedentes do TCU, resume as preocupações e os procedimentos que devem nortear as etapas de planejamento voltadas à realização de licitações e contratos:

‘O planejamento do contrato e da licitação envolve diversas etapas. Sob um certo prisma, esse planejamento desenvolve-se circularmente. É perfeitamente possível que uma certa linha de orientação seja bloqueada pela revelação da inviabilidade de uma proposta inicialmente reputada como excelente.

Existe um conjunto de providências de cunho preliminar, que se dirigem à decisão de promover a licitação - mas que não são suficientes para a instauração do procedimento licitatório.

A primeira consiste em identificar a necessidade a ser satisfeita. Isso se traduz numa constatação sobre a situação fática presente ou futura. Constatada a necessidade, cabe considerar as alternativas de solução. Isso significa comparar as soluções possíveis e determinar as vantagens e desvantagens existentes.

A terceira providência se dirige a determinar a viabilidade jurídica e financeira de promover uma determinada solução. É perfeitamente possível que a Administração conclua que a necessidade não poderá ser satisfeita ou que uma providência ótima sob o prisma técnico é inadequada em vista das limitações orçamentárias.

O quarto momento consiste na determinação do regime de execução da atividade. A Administração deverá verificar se a execução direta, por seus próprios recursos, é a solução mais adequada. Constatada a conveniência da execução indireta, caberá cogitar da contratação de um terceiro - e, portanto, das condições contratuais.’ (grifos não pertencem ao original)

39. Certamente, o caso concreto ora em exame não encontra correspondência em todas as quatro etapas mencionadas pelo nobre professor. Porém, uma das orientações ali mencionadas que

6

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 016.524/2016-0

atende ao caso concreto consiste na percepção de que uma proposta de solução inicialmente idealizada como excelente, poderá ser abandonada caso o planejamento a revele, mais tarde, inviável.

40. Outra orientação destacável do excerto acima seria que, ante determinada necessidade da instituição, leia-se problema, a Administração deve considerar as diversas soluções existentes, por meio de comparações entre elas e de identificação de suas vantagens e desvantagens.

41. Ambas as orientações acima destacadas estão estritamente relacionadas com o planejamento de determinada aquisição, onde, numa primeira etapa, identifica-se o problema/necessidade e, numa segunda etapa, tenta-se identificar as possíveis soluções.

42. A terceira etapa comentada pelo Autor passa pela necessária pesquisa de mercado, de modo a se verificar a viabilidade financeira, orçamentária e técnica para a solução predefinida.

43. Os métodos de planejamento de aquisições podem mudar com o tempo, mas as diretrizes administrativas sempre foram as mesmas: um bom planejamento precede uma boa compra, seja ela realizada por uma instituição pública seja por uma entidade privada. Planejar compras não é um privilégio da Administração Pública, mas é, antes de tudo, um dever administrativo.

44. Pelos fundamentos acima apresentados, os argumentos do responsável ora analisados não merecem acolhimento.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 7):

45. O responsável apresentou figura ilustrativa da Sistemática do Planejamento Estratégico da Aeronáutica, que, ante a impossibilidade de transcrição na íntegra, foi substituída pela ilustração adiante por esta unidade técnica, visto que de igual teor e de semelhante forma (http://www2.fab.mil.br/ecemar/index.php/epea-2017) (peça 83, p. 7):

46. Quanto ao gráfico acima, PMA significa Política Militar Aeronáutica e EMIAer significa Estratégia Militar da Aeronáutica.

Análise:

47. A ilustração apresentada pelo responsável configura tão somente mera intenção de planejar quando não acompanhada de comprovantes da efetiva ocorrência do planejamento. Impende salientar que o planejamento para cuja realização se requer comprovação não faz parte da etapa estratégica, mas de procedimentos que deveriam regular a licitação de per si.

48. Com efeito, o planejamento estratégico é fundamental, nos moldes da ilustração acima exposta, especialmente, em instituições cujas unidades de gestão sejam numerosas, com o intuito, entre outras finalidades, de realizar aquisições em lotes maiores de modo a evitar o indevido e

7

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 016.524/2016-0

indesejável fracionamento de despesas; de evitar compras em duplicidade e desnecessárias; e, com isso, promover ganhos de escala na contratação, além de resultar em economia para a instituição.

49. Todavia, o que se requer conhecer são os critérios e métodos de análise e planejamento, bem como de pesquisa de mercado, utilizados pelo gestor que o fizeram concluir que a adesão à ata de registro de preços referente ao Pregão Presencial 5/DCI/2007, realizado pelo Depósito Central de Intendência, era mais vantajoso para o CINDACTA I.

50. Enfim, tendo em vista a ausência de elementos e informações que pudessem comprovar a ocorrência dos devidos planejamento e pesquisa de mercado, conclui-se pela improcedência das razões de justificativa acima apresentadas.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 20):

51. O Ministério da Defesa, por meio de sua Assessoria de Normas e Assuntos Jurídicos, só mais recentemente, em 23/8/2011, publicou norma de padronização e atualização de procedimento para utilização do Sistema de Registro de Preços no âmbito do COMAER.

Análise:

52. A norma a que se refere o responsável é a Orientação 1/SEFA/2011 (peça 83, p. 24) publicada pelo Ministério da Defesa, quatro anos mais tarde em relação à data da irregularidade ora em exame. Ocorre, porém, que aquele documento não criou novas normas, mas apenas consolidou as diversas normas já então existentes e gerou orientações de forma a que seu descumprimento não continuasse a gerar problemas para os gestores daquela instituição.

53. A percepção de que a Orientação foi publicada com a intenção de corrigir erros cometidos no passado pelas unidades subordinadas àquela Pasta se vê confirmada no texto daquele documento, mediante o qual o Ministério de Defesa informa a todos os seus agentes públicos e servidores que uma das finalidades da Orientação 1/SEFA/2011 é a de alertar-lhes sobre a ‘constatação de repetidas ‘não conformidades’ evidenciadas por esta Secretaria [SEFA], por intermédio da Subsecretaria de Auditoria (SUAUD), durante a realização dos Exames de Auditorias, in loco , bem como por ‘diligências’ determinadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU)’ (grifos são do original)

54. Vale frisar que uma das orientações difundidas pela Orientação 1/SEFA/2011 vem justamente ao encontro do critério de fiscalização ora aplicado por esta unidade técnica, visto que assim dispõe ao tratar dos requisitos que devem ser observados pelas UASGs que desejem “tomar carona” em atas de registro de preço: ‘(...) é imprescindível comprovar e demonstrar o atendimento ao interesse público e a vantajosidade da adesão para a Administração.’ (peça 83, p. 43)

55. Em face desses argumentos, conclui-se pela improcedência da alegação do responsável.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 22):

56. A segunda parte da redação que descreve a suposta irregularidade dispõe que o CINDACTA I optou por ‘Aderir, diretamente, à ata de registro de preços referente ao Pregão Presencial 5/DCI/2007, realizado pelo Depósito Central de Intendência, sem realizar, previamente a pesquisa de mercado prescrito no art. 8º, caput , in fine , do então vigente Decreto 3.931/2001, de forma a que pudesse demonstrar a necessidade dos serviços/produtos e a provar que a adesão à ata era a melhor opção para suprir a demanda da Unidade’ (grifos não são do original)

57. Alega que o texto do artigo art. 8º do Decreto 3.931/2001, em que se fundamenta a alegação de suposta irregularidade, não faz qualquer referência ao termo ‘pesquisa de mercado’, prescrevendo, tão somente, ‘(...) prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem’.

Análise:

58. Merece destaque do texto ora transcrito o trecho ‘(...) desde que devidamente comprovada a vantagem.’ Para se comprovar a vantagem da adesão a determinada ata de registro de preço, um dos métodos utilizados é a pesquisa de mercado ou também chamado de levantamento de

8

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 016.524/2016-0

preços e condições de aquisição junto ao mercado, que está implícita e, portanto, é inerente a qualquer ato de comprovação de vantagem da aquisição. A pesquisa de mercado consiste em comprovar, devidamente, junto ao mercado, se tanto o preço quanto as especificações do objeto da ata de registro de preço em referência são vantajosos, qual seja, se estão em conformidade com as soluções pretendidas pela Administração.

59. A Orientação 1/SEFA/2011 publicada pelo Ministério da Defesa dispõe que ‘No caso específico das aquisições realizadas por adesões são imprescindíveis o planejamento e a motivação’ (peça 83, p. 44).

60. Em outro ponto (peça 83, p. 45), aquele mesmo documento estabelece que:

a) O ato de vontade da Administração em optar pela adesão a uma ARP em substituição a uma licitação (para registro de preços ou convencional) deve circunscrever-se de justificativas plausíveis, demonstrando-se que essa é a melhor opção para a Administração.

61. Conquanto a Orientação 1/SEFA/2011 tenha sido publicada posteriormente à ocorrência da irregularidade em exame, aquele normativo interno se resume a uma consolidação das normas já antes existentes, aí incluído o Decreto 3.931/2001, que fundamentou a audiência do responsável. Portanto, ainda que o Ministério da Defesa e suas UASGs não viessem trabalhando de forma padronizada e harmônica antes do advento daquele normativo interno, a eles não era permitido se conduzirem à margem da legislação que já regia seus atos em tempos anteriores, contrariamente, portanto, ao que se observa no presente caso, onde o responsável, a despeito de a norma disposta no art. 8º do Decreto3.931/2001 estabelecer a prévia comprovação da vantagem de ‘tomar carona’ em atas de registro de preços de terceiras instituições, aderiu à ARP referente ao Pregão Presencial 5/DCI/2007, realizado pelo Depósito Central de Intendência, sem comprovar, de qualquer forma que fosse, a vantajosidade da adesão.

62. Com base nos fundamentos acima expostos, conclui-se pela improcedência das alegações aduzidas pelo responsável.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 17):

63. Na época, o requerido teve a preocupação de consultar sua equipe administrativa sobre os motivos pelo quais estava sendo utilizado o caminho da adesão à ata de registro de preços para a compra do mobiliário objeto de referido pregão. Era uma época de grave crise e todos os procedimentos não poderiam deixar de seguir rigorosamente o prescrito na legislação em vigor.

64. O Chefe da Seção de Licitações do CINDACTA I informou haver realizado pesquisa de mercado em Brasília, bem como consultado o Sistema Comprasnet, identificando na ata de registro de preços 64/DCl/2007 referente ao Pregão 005/DCl/2007, material idêntico ao especificado e o compromisso, por parte do vencedor do certame, da entrega de todo o material a ser adquirido nos longínquos e de difícil acesso Destacamentos subordinados, o que, normalmente, representa um acréscimo entre 10 a 20% por custo adicional logístico. Frisa-se que existem orçamentos no Processo do Órgão Gerenciador que comprovaram que os preços ofertados foram bons e justos.

Análise:

65. Essa mesma alegação já foi objeto de análise anterior, quanto à qual se concluiu que, muito embora o órgão informe sobre a realização de pesquisa de mercado em Brasília e de consulta ao sistema Comprasnet, os respectivos comprovantes não foram anexados aos autos, o que impossibilita a análise da razão de justificativa.

66. Por esse motivo, a alegação do responsável não pode ser acolhida, devendo ser considerada improcedente.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 18):

67. A instrução da unidade técnica datada de 18/5/2017 (peça 63) cita a jurisprudência de diversos Acórdãos, todos registrados após o ano de 2007, relativos a fatos ocorridos após 2007.

68. Essa mesma instrução da unidade técnica, em seu parágrafo 19, admite que todas as punições decorrentes dos Acórdãos citados se deram em razão de um conjunto de graves

9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 016.524/2016-0

irregularidades e não somente em razão da inexistência de planejamento ou de pesquisa de mercado prévios a adesão a ata de registro de preços.

Análise:

69. Em que pesem os precedentes utilizados se referirem a uma data posterior aos fatos, eles servem tão somente para justificar que semelhantes irregularidades são, em regra, objeto de audiência dos responsáveis no âmbito deste Tribunal, muito embora, possam resultar somente em determinações ao órgão.

70. A alegação do responsável não se refere ao mérito do fato irregular, mas ao procedimento adotado no processo, não servindo, portanto, ao propósito de elisão da irregularidade.

Alegação do Responsável (peça 83, p. 19):

71. Segundo o responsável, na época do Decreto 3.931/2001, entendia-se que todo o processo de licitação, aí incluída a pesquisa de mercado, era realizado pelo órgão gerenciador, restando ao ‘carona’ cumprir o previsto no art. 8º daquele Decreto, qual seja: realizar prévia consulta ao órgão...