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21 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 5 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
00482020118
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Interessados: Ministério da Integração Nacional (03.353.358/0001-96); Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Mato Grosso do Sul (15.412.257/0009-85)
3.2. Responsáveis
, Ministério da Integração Nacional, Estado do Mato Grosso do Sul e Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Mato Grosso do Sul
Julgamento
27 de Setembro de 2017
Relator
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__00482020118_7339c.rtf
Inteiro TeorTCU__00482020118_dc62d.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 004.820/2011-8

GRUPO I – CLASSE I – Plenário

TC 004.820/2011-8 [Apensos: TC 013.771/2011-6, TC 011.571/2008-3]

Natureza (s): Tomada de Contas Especial

Órgão/Entidade: Ministério da Integração Nacional, Estado do Mato Grosso do Sul e Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Mato Grosso do Sul Responsáveis: Evandro Eurico Faustino Dias (310.844.007-15); Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho (778.798.99715); José Antônio Felício (032.186.278-34); José Raimundo Machado dos Santos (001.180.523-49); Paulo Afonso Romano (006.561.276-00)

Interessados: Ministério da Integração Nacional (03.353.358/000196); Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Mato Grosso do Sul (15.412.257/0009-85)

Representação legal: Luciane Coelho Carvalho (21.550/OAB-DF), Gelson Vilmar Dickel (42.310/OAB-DF), Fernando Rodrigues Rocha (38.198/OAB-DF) e outros, representando Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho; Afonso Assis Ribeiro (15010/OAB-DF), Gustavo Arthur Coelho Lobo de Carvalho (15.641/OAB-DF, Gustavo Guilherme Bezerra Kanffer (20.839/OAB-DF) e outros, representando Evandro Eurico Faustino Dias.

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIOS 40/1997 E 294/2001. PROJETO DE IRRIGAÇÃO DA GLEBA SANTA TEREZINHA, LOCALIZADO NO MUNICÍPIO DE ITAPORÃ/MS. NÃO ATINGIMENTO DOS OBJETIVOS DO PRIMEIRO CONVÊNIO. NÃO OPERAÇÃO DO PERÍMETRO DE IRRIGAÇÃO. PERDA DOS RECURSOS INVERTIDOS NO CONVÊNIO 40/1997. CONSTRUÇÃO DO PROJETO EM TERRAS PARTICULARES EM DESACORDO COM A LEI 6.662/1979. NÃO CONSIDERAÇÃO DOS RISCOS DO PROJETO NO ESTUDO DE VIABILIDADE ECONÔMICA. FALHA NA FORMATAÇÃO JURÍDICA E NA CONCEPÇÃO DO CONVÊNIO. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. NÃO APLICAÇÃO DE MULTA. PRESCRIÇÃO. RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. CONHECIMENTO. NÃO PROVIMENTO.

RELATÓRIO

Adoto, como relatório, a instrução da Secretaria de Recursos (peça 199), cujas conclusões e proposta de encaminhamento contaram com a anuência dos respectivos dirigentes e do MPTCU (peças 201 e 202).

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Transcrevo a instrução a seguir, in verbis:

INTRODUÇÃO

1. Trata-se de recursos de reconsideração (peças 153 e 167) interpostos por Evandro Eurico Faustino Dias , ex-Secretário de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul, e Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, ex -Assessor da Secretaria de Recursos Hídricos (SRH) do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal – MMA, contra o Acórdão 1806/2016 – TCU – Plenário (peça 120).

1.1. A deliberação recorrida apresenta o seguinte teor:

Vistos, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pelo Ministério da Integração Nacional em cumprimento ao item 9.1 do Acórdão 1.727/2008Plenário, tendo em vista a ocorrência de supostas irregularidades relacionadas ao Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, no Município de Itaporã/MS (Convênios 40/1997 e 294/2001),

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. acolher as alegações de defesa de Sérgio José Salles Vaz e Celso de Souza Martins, excluindo-os da presente relação processual

9.2. com fundamento nos arts. , inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1º, inciso I, 208 e 214, inciso II, do Regimento Interno, julgar regulares com ressalva as contas do Sr. José Antônio Felício, dando-lhe quitação;

9.3. com fundamento nos arts. , inciso I, 16, inciso III, alíneas b e c", da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, julgar irregulares as contas dos Srs. José Raimundo Machado dos Santos, Paulo Afonso Romano, Evandro Eurico Faustino Dias e Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, condenando-os, solidariamente, ao pagamento das quantias a seguir especificadas, atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor, abatendo-se, na oportunidade, eventuais valores já ressarcidos:




Data 

Valor (R$) 

12/12/1997 

1.509.103,55 

7/3/1998 

1.500.000,00 

14/8/1998 

3.113.056,31 

17/12/1998 

1.075.589,00 

21/5/1999 

1.808.721,69 

9.4. fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da data da notificação, para que os responsáveis de que trata o subitem anterior comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das referidas quantias, acrescidas dos devidos encargos legais, aos cofres do Tesouro Nacional, nos termos do art. 23, inciso III, alínea a, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno do TCU (RI/TCU);

9.5. autorizar a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992;

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9.6. autorizar, desde já, caso venha a ser solicitado, o parcelamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais, nos termos do art. 217 do RI/TCU, com a incidência sobre cada parcela dos devidos encargos legais até o efetivo pagamento, esclarecendo que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor (§ 2º do art. 217 do RI/TCU);

9.7. encaminhar cópia da deliberação, bem como do relatório e do voto que a fundamentam, ao Procurado-Chefe da Procuradoria da República no Estado do Mato Grosso do Sul, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992 c/c o § 7º do art. 209, do Regimento Interno/TCU, para adoção das medidas que entender cabíveis;

9.8. dar ciência desta deliberação, assim como do relatório e do voto que a subsidiam, ao Congresso Nacional, ao Ministério da Integração Nacional, ao Estado do Mato Grosso do Sul, à Assembleia Legislativa do Mato Grosso do Sul e aos responsáveis indicados no preâmbulo deste acórdão.

HISTÓRICO

2. Trata-se de tomada de conta especial instaurada pelo Ministério da Integração Nacional, em cumprimento à determinação contida no item 9.1 do Acórdão 1727/2008-Plenário, lavrada no âmbito de relatório de levantamento de auditoria realizada pela Secex/MS no Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, localizado no Município de Itaporã/MS (TC 018.464/2007-7).

2.1. O empreendimento foi custeado por recursos federais repassados ao Governo do Estado do Mato Grosso do Sul pelos Convênios 40/1997 (Ministério do Meio Ambiente, Recursos Hídricos e Amazônia Legal), 76/1999 (Ministério da Integração Nacional) e 294/2001 (Ministério da Integração Nacional), nos valores de R$ 9.006.470,55, R$ 10.393.276,00 e R$ 330.000,00, respectivamente.

2.2. Nesta oportunidade, apreciam-se os processos de tomada de contas especial instaurados pelo Ministério da Integração Nacional para os Convênios 40/1997 e 294/2001, celebrados com o Governo do Estado de Mato Grosso do Sul/Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano.

2.3. A Secex/MS apreciou os fatos noticiados pelo Ministério da Integração Nacional, em conjunto com os trazidos na fiscalização original, e propôs a citação dos responsáveis listados a seguir em virtude do dano ao Erário correspondente ao montante total repassado por meio do Convênio 40/1997, em razão de o empreendimento ter sido implantado em terras particulares e sem previsão de amortização dos investimentos e, ainda, sem viabilidade econômica para os 183 (cento e oitenta e três) pequenos e tradicionais parceleiros da gleba, conforme comprovado posteriormente à sua implantação (não tem qualquer serventia aos assentados), devido aos demasiados custos de operação e manutenção decorrentes do gigantismo das obras civis e instalações implantadas, não atingindo, por conseguinte, os objetivos pretendidos, no que tange aos atuais recorrentes:

2.3.1 Sr. Evandro Eurico Faustino Dias, ex-Secretário de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul: por ter dado andamento ao processo referente ao projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha (Itaporã/MS), com assinaturas do plano de trabalho do convenio, em 28/08/1997, e de sua posterior alteração, em 19/09/1997, bem como de pedidos de obtenção de recursos junto ao Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal - MMA, assinados em 28/08/1997 e 08/09/1997, documentos esses fundamentais para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), também assinado por esse dirigente; e

2.3.2 Sr. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, ex-Assessor da Secretaria de Recursos Hídricos (SRH) do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal – MMA: por ter assinado, em 27/10/1997, parecer técnico recomendando a aprovação do plano de trabalho do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha (Itaporã/MS), elaborado pela

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Secretaria de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul, documento esse fundamental para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414); e, ainda, acompanhando toda e qualquer movimentação dos processos relativos a esse empreendimento, inclusive com visitas “in loco” às obras, mesmo estando lotado em diversos órgãos federais (primeiro como Assessor da SRH/DH-MMA; depois como Engenheiro da Secretaria Especial de Políticas Regionais da Presidência da República– SEPRE; e, por último, como Engenheiro do Ministério da Integração Nacional);

2.4. Após o desenvolvimento regular do processo, conforme disposto no voto da decisão recorrida à peça 121, p. 2-4, diante das irregularidades verificadas e não sanadas pelos responsáveis, concluiu-se pela imposição de débito solidário e não aplicação da multa diante da constatação da prescrição da pretensão punitiva do TCU.

2.5. Neste momento recursal, os referidos responsáveis apresentam recursos de reconsideração a fim de verem afastadas a sua responsabilização bem como o débito culminado pela decisão recorrida.

EXAME DE ADMISSIBILIDADE

3. Reiteram-se os exames de admissibilidade às peças 181 e 182, ratificados à peça 185 pelo Exmo. Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, que conheceu do recurso de reconsideração interposto por Evandro Eurico Faustino Dias, ex-Secretário de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul, e Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, ex-Assessor da Secretaria de Recursos Hídricos (SRH/MMA), contra o Acórdão 1806/2016 – TCU – Plenário (peça 120) bem como suspendeu os efeitos dos subitens 9.3 a 9.5 da referida decisão, estendendo-os a todos os responsáveis condenados em solidariedade com os recorrentes.

EXAME TÉCNICO

MÉRITO

Recorrente: Evandro Eurico Faustino Dias, ex-Secretário de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul

4. Delimitação

4.1. Constitui objeto do presente recurso verificar se é possível mediante análise dos argumentos apresentados afastar a responsabilização do recorrente bem como o débito a ele cominado pela decisão recorrida.

5. Débito

5.1. Argui-se a necessidade de afastar o débito, com base nas seguintes alegações (peça 167):

a) sua conduta sempre foi ilibada e não ilegal, pois, neste caso, encaminhou o plano de trabalho devidamente instruído, entre outros, com estudo de viabilidade econômica e adequação jurídica – não havendo ilícito, mesmo que haja dano, não cabe responsabilizá-lo;

b) a apresentação de proposta para angariar recursos federais não é capaz de causar dano ao Erário, por se estar diante de expectativa de transferência de recursos e não ordenação de despesas;

c) após a aprovação do plano de trabalho, impôs-se ao recorrente a assinatura do convênio devendo ser dado a ele o mesmo tratamento concedido aos executores das obras que aturam com base em ato administrativo com presunção de legitimidade;

d) praticou mero ato político;

e) os atos administrativos e de gestão foram praticados pelo Departamento de Obras Públicas em decorrência de competência legal prevista na lei e decreto estaduais que anexa integralmente a sua peça recursal;

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e) inexiste nexo causal entre o ato praticado pelo recorrente e o dano ao Erário tendo em vista a Teoria da Causalidade Adequada, adotada por esta Corte para atribuição de responsabilidade;

f) os projetistas são os responsáveis pela concepção do projeto por força de lei, cabendo responsabilizá-los, sob pena de adotar a responsabilidade objetiva e excessiva; e

g) o projeto deveria ter sido atualizado e adequado pelas gestões políticas posteriores diante da sua envergadura.

5.2. Pede para afastar o débito solidário cominado pelo Acórdão 1806/2016 – TCU – Plenário (peça 120).

Análise

5.3. Não assiste razão ao recorrente. Explica-se.

5.4. Informe-se anuir-se integralmente ao exposto no relatório à peça 122, p. 33-40 e voto peça 121, p. 8 da decisão recorrida bem como no voto de peça 158 da decisão que julgou os embargos de declaração opostos em momento anterior. Isto porque restou individualizada a conduta irregular do recorrente que culminou em grave dano ao Erário. Por economia processual, não será reproduzida integralmente a análise contida nas referidas peças, exceto trechos fundamentais para o esclarecimento da questão; reforça-se, assim, que tais conclusões se integram e complementam a presente instrução. Importante, aduzir, ainda, os seguintes esclarecimentos.

5.5. Cumpre contextualizar a conduta irregular verificada pela decisão que culminou no dano ao Erário a ser ressarcido de forma solidária. O atual recorrente, era titular da então Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Mato Grosso do Sul (SOPH/MS), a qual estava vinculado o extinto Departamento de Obras Públicas do Estado do Mato Grosso do Sul (DOP/MS), órgão que executou as obras civis do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha.

5.6. Ele detinha todas as atribuições para dar andamento ao projeto em análise, tendo aprovado sua viabilidade, “com assinaturas do plano de trabalho do convenio, em 28/08/1997, e de sua posterior alteração, em 19/09/1997, bem como de pedidos de obtenção de recursos junto ao Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal - MMA, assinados em 28/08/1997 e 08/09/1997, documentos esses fundamentais para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), de 07/11/1997”, também assinado pelo responsável (excerto do ofício de citação – peça 42, p. 1). Ressalta-se que cópias desses documentos constam dos autos: Plano de Trabalho, de 28/08/1997 (peça 1, p. 8/13); Alterações do Plano de Trabalho (peça 1, p. 42/44); e Convênio/MMA SRH 040/97 (peça 1, p. 52/62).

5.7. O plano de trabalho desse convênio foi aprovado (peça 1, p. 6-12 e 69-75) em 04/11/1997, pelo Departamento Hídrico da Secretaria de Recursos Hídricos do extinto Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal – SRH/DH-MMA (peça 1, p. 49-50). Após aprovação, o aludido convênio foi pactuado, em 07/11/1997, entre a União, por intermédio desse Ministério, na pessoa do Sr. Ministro Gustavo Krause Gonçalves Sobrinho, e por sua Secretaria de Recursos Hídricos, representada pelo então Secretário, Sr. Paulo Afonso Romano, e o Estado do Mato Grosso do Sul, na pessoa do então Governador, Sr. Wilson Barbosa Martins, via Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano de Mato Grosso do Sul, representada pelo Sr. Evandro Eurico Faustino Dias, e o extinto Departamento de Obras Públicas do Estado de Mato Grosso do Sul – DOP/MS, representada por seu dirigente máximo, Sr. Dióscoro de Souza Gomes Filho.

5.8. Entende-se que, no presente caso em concreto, os atos preparatórios que culminaram na execução de projeto inviável do ponto de vista do interesse público, bem maior que se busca preservar, foram responsáveis pela violação dos princípios da eficiência, segurança jurídica, supremacia do interesse público, causando grave dano ao Erário. Restando configurado o nexo

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causal entre a conduta omissiva culposa (negligencia, imperícia e imprudência) e o dano causado ao Erário.

5.9. Restará demonstrado a seguir que a atuação do recorrente foi determinante para concretização de um projeto público de irrigação em terras privadas sem a desapropriação prévia das terras bem como sem a anuência documental dos proprietários da terra onde seria implantado o projeto acerca das implicações futuras do objeto conveniado.

5.10. Note-se o trecho a seguir que destaca as causas principais do fracasso do projeto em análise para cujo insucesso a conduta do recorrente contribuiu (relatório, peça 122, p. 51):

179. (…) a equipe da fiscalização considerou, ainda, como causa principal do fracasso desse projeto de irrigação, a questão da natureza dos próprios agricultores beneficiados, que estavam mais preocupados com sua subsistência (plantavam culturas tradicionais da região, como milho mandioca, feijão e arroz); o gigantismo das obras civis realizadas, encarecendo os custos de manutenção e de operação; os poucos parceleiros efetivamente interessados no projeto ante à sua imposição (de cima para baixo); e, ainda, a previsão de ter sido implantado em terras particulares, sem as devidas garantias de financiamento dos próprios agricultores e de devolução dos investimentos públicos realizados. (...)

5.11. Não constam dos autos documentos oficiais que comprovem a assinatura de contratos com os proprietários das terras onde o projeto seria instalado estabelecendo as cláusulas necessárias e suficientes para esclarecer a cada um dos potenciais envolvidos os custos da operação e as consequências para caso não fossem atendidas as exigências contratuais. O indigitado não apresenta os seguintes documentos (relatório, peça 122, p. 20):

61. Além disso, apesar de se ter alegado que houve adesão ao projeto de irrigação pelos 183 (cento e oitenta e três) parceleiros, não há provas nos autos a esse respeito. Os responsáveis citados e os anteriormente ouvidos no processo de fiscalização não apresentaram cópias dos estatutos sociais da suposta associação, devidamente registrados nos órgãos competentes, no sentido de comprovar que os parceleiros estavam organizados na forma de associação quando apresentado o projeto básico do empreendimento ao Ministério do Meio Ambiente. Também inexistem nos autos termos de adesão individual dos parceleiros, devidamente assinados, a esse projeto, documentos esses que seriam apenas básicos para as assinaturas dos contratos (também inexistentes) que definiriam os direitos e deveres das partes (associação/ cooperativas dos parceleiros interessados ou parceleiros individuais; Governo do Estado do Mato Grosso do Sul/ Ministério do Meio Ambiente) nesse empreendimento. Ou seja, alega-se adesão dos 183 (cento e oitenta e três) parceleiros ao projeto de irrigação, mas não se comprova nada sobre esse fato, concluindo-se que, efetivamente, inexistiu essa adesão formal. Por conseguinte, não há como se exigir, nos termos do artigo 26, § 1º, da Lei nº 6.662/1979, dos parceleiros da Gleba Santa Terezinha o cumprimento de quaisquer obrigações informais eventualmente por eles assumidas.

5.12. Impõe-se, assim, o ressarcimento do dano aos cofres públicos para que a sociedade seja minimamente compensada. Isto porque o ideal seria que à época dos fatos os gestores da coisa pública tivessem atuado com a diligência esperada para que fosse colocado em prática projeto de irrigação eficiente de inclusão da sociedade tão carente, no processo de construção (no sentido amplo da palavra) de um objetivo importante para a população local. Contudo, assim, não se procedeu. Atuou-se de forma a excluir do processo de elaboração, construção e implantação do projeto de irrigação a população interessada, inviabilizando o projeto como adequadamente apontou tanto o relatório como o voto da decisão recorrida, com cuja análise se anui, integralmente. Veja-se o seguinte excerto do relatório da decisão recorrida (peça 122, p. 43) a respeito dos principais atores excluídos do processo em questão:

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145. As instruções e exames promovidos por esta e outras unidades do Tribunal foram voltados para a realidade brasileira e mais precisamente para a Gleba Santa Terezinha. Com 183 (cento e oitenta e três) parceleiros com vocação para agricultura de subsistência e tradicional (plantio de milho, arroz e criação de alguns animais de alimentação), não havia como obter êxito um projeto de irrigação do porte do que foi efetivamente implantado e, principalmente, na forma como o foi. Dependeria de muito mais que recursos financeiros, pois objetivava implementar uma efetiva mudança nas vidas desses assentados, como expressa o próprio responsável. Deixariam de ser simples agricultores tradicionais para tornarem-se empresários da agricultura, e, portanto, conhecedores de mercado econômico, organização empresarial, divisão de trabalho e outros aspectos. Nada mal se o projeto não fosse para ser implementado em uma gleba no interior do Brasil, que acabou frustrando os assentados e causando um grande prejuízo ao Erário (cerca de 100 milhões, atualizando-se os recursos repassados). Por isso, não procedem as alegações iniciais de defesa do responsável .

5.13. Ademais, também não constava do plano de trabalho comprovação de que a área particular a ser utilizada para implantação do projeto havia sido declarada de utilidade pública ou de interesse social pelo Presidente da República, conforme art. 28 da Lei nº 6.662, de 25/06/1979.

5.14. Note-se que o momento da assinatura do convênio consistiu em nova oportunidade para que o Secretário de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul tivesse apontado a gravidade de celebrar um ajuste com a União para implementação de audacioso projeto sem a participação da população local interessada e, ressalte-se, proprietária das terras onde seriam realizadas as obras conveniadas.

5.15. Assim, o recorrente não atuou de forma eficaz, mas sim negligente e imprudente, apenas colocando sua assinatura em um papel por estar a praticar, a seu ver, mero ato político, como se não trouxesse para si a responsabilidade pela decisão tomada. No entanto, equivoca-se o recorrente, na medida em que sua assinatura tanto na aprovação do plano de trabalho como no momento de firmar o convênio em questão permite concluir que estava de acordo integralmente com as propostas ali estabelecidas sem qualquer objeção ou ressalva. De tal forma, que resta configurada a sua responsabilidade, não sendo possível afastá-la.

5.16. Destaque-se que o processo para firmar um convênio possui diversas fases cada qual sob a responsabilidade de um ou mais agentes públicos responsáveis por preservar o interesse público de acordo com a competência atribuída ou chamada para si mediante análise documental e sua posterior concordância com a licitude e completude dos documentos elaborados e ou vistoriados. Nessa linha, seja-se por imposição legal ou por avocar para si a responsabilidade por determinado ato, cabe responsabilizar o agente público que deu causa a dano ao Erário, pois assim determina a Constituição Federal/1988.

5.17. O entendimento da decisão vergastada acerca dos executores das obras não pode ser estendido ao recorrente, pois não era esperado dos executores reanalisar, no momento da execução, todo o processo de contratação que os levara até aquele momento. Ademais, a execução ocorreu conforme os termos conveniados, não tendo havido questionamentos acerca da execução como bem colocou o relatório à peça 122, p. 54, item 191: “Ressalta-se, inclusive, que os diretores do extinto Departamento de Obras Públicas (DOP/MS), órgão estadual responsável pela execução das obras, e nem a construtora das obras foram citados porque entendeu-se que a execução ocorreu de acordo com o previsto no projeto de infraestrutura.”

5.18. No entanto, como Secretário de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul era esperado como gestor médio que verificasse a adequação do plano de trabalho ao seu fim social, bem como ao disposto na legislação vigente que regulamentava o setor

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à época dos fatos que exigia condutas específicas em caso da implantação do objeto ocorrer em propriedade privada.

5.19. Quanto à responsabilização dos projetistas, esse argumento já foi exaustivamente rebatido tanto pelo relatório da decisão recorrida, como pelo voto (peça 158, p. 3-4) do Acórdão 2591/2016 – TCU – Plenário que julgou os embargos de declaração opostos pelo recorrente não havendo prejuízo para defesa do recorrente, não cabe rediscutir a questão neste momento processual.

5.20. Importante considerar, por fim, que a responsabilização de outros agentes públicos que, ao ver do recorrente, também deram causa ao dano apurado neste processo não o aproveita, como quer fazer acreditar ao citar outros agentes públicos como o Diretor do Departamento de Obras Públicas e gestores políticos posteriores ao seu mandato. Isto porque a uma, a responsabilidade do recorrente foi adequada e exaustivamente individualizada, e a duas porque a solidariedade é benefício do credor, como explanado pela decisão recorrida.

5.21. Dessa forma, impõe-se manter a condenação para ressarcir o Erário pelos danos causados pela conduta culposa com que atuou quando a frente da Secretaria de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul.

Recorrente: Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, ex-Assessor da Secretaria de

Recursos Hídricos (SRH/MMA)

Delimitação

5.22. Constitui objeto do presente recurso verificar se é possível mediante análise dos argumentos apresentados afastar a responsabilização do recorrente bem como o débito a ele cominado pela decisão recorrida.

6. Débito

6.1. Argui-se a necessidade de afastar o débito, com base nas seguintes alegações (peça 153):

a) não atuou com imperícia, pois empregou o melhor do seu conhecimento à época,

decidindo de modo técnico sem incorrer em falhas graves; também não houve negligência nem

imprudência em sua atuação, pois atuou com zelo e cercado de precauções ao recomendar que para a celebração do Convênio 40/1997 fosse observada importante medida de controle socioambiental;

atuou de boa-fé;

b) o entendimento que detém hoje não é o mesmo que possuía à época dos fatos, naquele

momento não detinha conhecimento aprofundando da regulamentação do setor de irrigação; foi

contratado por ser especialista em obras e não em irrigação, cargo ocupado por outra pessoa;

c) o Engenheiro Agrônomo contratado, especialista em irrigação, destacou que a falha de concepção no projeto decorreu da inexistência de equipamentos parcelares nos lotes, despreparo dos agricultores e as deficiências de crédito;

d) no decorrer da execução do objeto conveniado, o recorrente alertou acerca da

impossibilidade de financiamento de equipamento parcelares com recursos do convênio; essa

insistência postergou medidas de apoio aos assentados da Gleba Santa Terezinha para habilitação

para operação do projeto de irrigação;

e) os políticos à época dos fatos afirmavam que haveria apoio aos beneficiários do projeto (peça 153, p. 10);

f) foi a falta de capacidade de crédito que fez com que os custos assumissem proporções

gigantescas para os agricultores sem organização e capacitação adequados;

g) houve desperdício de recursos e de oportunidade de implantar um bom projeto de

irrigação e drenagem, pois não se apontou falhas na concepção e execução das obras de engenharia;

h) o Estado não priorizou compromissos assumidos com os assentados da Gleba Santa

Terezinha;

i) o projeto foi decidido e implementado de cima para baixo, sendo esta a falha de

concepção do projeto;

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j) os pareceres técnicos acerca dos aspectos de engenharia não teriam o condão de

influenciar nos processos decisórios;

k) é exagerado exigir do parecerista técnico o alcance necessário para coibir erro de

projeto concebido de cima para baixo;

l) deveria ter sido condicionado o início das obras a um processo de avaliação de

impactos ambientais para que fossem submetidos ao crivo das opiniões dos maiores interessados no

projeto;

m) quando da aprovação do plano de trabalho, o recorrente teria recomendado o

condicionamento da liberação dos recursos à aprovação RIMA do projeto pelo órgão ambiental

competente, o que demonstra ter agido com cautela; caso sua ressalva tivesse sido observada, poderse-ia ter evitado o dano ao Erário, a seu ver;

n) a viabilidade econômica de empreendimento de grande porte é previamente avaliada,

qualitativa e quantitativamente, cabendo sua readequação posterior, se necessário;

o) verificou, quando da análise do projeto básico, a existência de estudos prévios de

viabilidade técnico-econômica, incorporando requisitos essenciais como horizonte de projeto,

culturas pré-selecionadas e estudos mercadológicos bem como de indicadores que permitissem a

continuidade do desenvolvimento do projeto, sem ter sido identificado qualquer problema;

p) havia estudo de riscos acerca de cenários mais desfavoráveis que poderiam resultar em redução da TIR de 20,15% para 16,77% tendo em vista os juros da econômica na época ser de 20%

aa, não havia, assim, indícios de erro nos índices apontados no projeto básico;

q) não foram considerados o risco de não envolvimento efetivo dos beneficiários e de

possível solução de continuidade na condução das ações e projetos de irrigação pelo poder público;

r) não caberia considerar riscos de o planejamento fracassar por incapacidade de

governabilidade;

s) houve atrasos na execução do Convênio 40/1997 em função da alocação e liberação de recursos tardias;

t) teceu questionamentos e recomendações que ensejaram redução de 25% dos valores

inicialmente previstos para financiamento pela União;

u) não possuía competência legal para informar os processos, inserir documentos, notas

ou pareceres sem prévia anuência de um gestor público ao qual devia reportar-se;

v) caberia a ele tão somente emitir parecer eminentemente técnico, sobre aspectos de

engenharia relacionados com a implantação do projeto;

w) não detinha conhecimentos sobre formalização de convênios, o que afastaria a tese de imperícia; atuou com zelo ao analisar dados de vazões de projetos, entre outros, o que afasta a

negligência; e também não foi imprudente, pois submeteu seu parecer ao seu supervisor que possuía mais experiência do que ele;

x) a instância técnica era a primeira a ser ouvida no processo de tramitação interna,

havendo, posteriormente, outros controles internos;

y) há despachos emitidos pela Coordenação de Ações Descentralizadas e Monitoria e da Central de Convênios e da Consultoria Jurídica do Ministério, todos competentes para intervir no

processo, e que informaram a suficiência e adequação do processo;

z) não atuou com culpa tendo em vista que os controles administrativos posteriores do seu trabalho reafirmaram suas conclusões sem ressalvas;

a.1) não se opôs ao financiamento da infraestrutura de uso comum para irrigação, pois

era uma das principais prioridades da política de irrigação;

b.1) caberia os gestores estaduais e federais estabelecerem as condições necessárias para o atendimento das demais exigências da lei;

c.1) caberia à CONJUR do MMA invocar a necessidade de desapropriação e elaboração de contratos entre a Administração Pública e os assentados da Gleba de Santa Terezinha;

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d.1) asseverou, ainda, sobre os antecedentes do projeto, que as glebas individuais

possuíam situação fundiária desembaraçada; apesar de não ter se manifestado sobre a infraestrutura e equipamentos de uso comum, o mesmo raciocínio poderia ser aplicado pela Conjur para

averiguação das exigências legais;

e.1) atuou com boa-fé e não houve questionamento sobre as suas atividades de

acompanhamento e fiscalização das obras;

f.1) o Diretor Técnico do TCU entendeu que atuou de boa-fé e dentro dos limites que

preconizavam o seu contrato, já que era terceirizado;

g.1) caso tivesse agido com imperícia, a obra seria inservível por falhas no projeto de

engenharia e na execução das obras, o que não ocorreu;

h.1) se tivesse atuado com negligência haveria dano ao Erário da ordem de 30%, pois

não proposto a redução de preço da ordem de 25% do valor inicialmente previsto; e

i.1) apesar de a lei não exigir a aprovação do RIMA, o recorrente prudentemente

recomendou tal procedimento.

6.2. Pede para afastar o débito e sua responsabilidade no âmbito deste processo.

Análise

6.3. Não assiste razão ao recorrente. Explica-se.

6.4. Informe-se, incialmente, que o indigitado reapresenta em essência os argumentos colacionados aos autos em sede de alegações de defesa. O exposto anteriormente nesta instrução é plenamente aplicável ao caso do presente recorrente. Isto porque, da mesma forma que o indigitado anterior, o Sr. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, ex-Assessor da Secretaria de Recursos Hídricos (SRH/MMA), contribuiu com sua atuação culposa para a ocorrência de dano ao Erário ao aprovar plano de trabalho e projeto básico irregularmente diante das ilegalidades verificadas pela decisão recorrida, como se constatará a seguir (peça 1, p. 49-50).

6.5. Anui-se integralmente ao exposto no relatório, voto e parecer do MP/TCU (peças 116, 121, p. 8-10 e 122, p. 40-64) acerca da sua responsabilização, tendo em vista restar cabalmente individualizada a sua conduta. Por economia processual, não será reproduzida integralmente a análise contida nas referidas peças, exceto trechos fundamentais para o esclarecimento da questão; reforça-se, assim, que tais conclusões se integram e complementam a presente instrução. Importante, aduzir, ainda, os seguintes esclarecimentos.

6.6. Reforce-se que as irregularidades que levaram ao desperdício de recursos públicos, no presente caso concreto, podem ser assim sintetizadas: implantação do empreendimento em terras particulares e sem previsão de amortização dos investimentos e, ainda, sem viabilidade econômica para os 183 (cento e oitenta e três) pequenos e tradicionais parceleiros da gleba, conforme comprovado posteriormente à sua implantação (visto não haver qualquer serventia aos assentados), devido aos demasiados custos de operação e manutenção decorrentes do gigantismo das obras civis e instalações implantadas, não atingindo, por conseguinte, os objetivos pretendidos.

6.7. Não cabe alegar desconhecimento da matéria ou conhecimento técnico inferior ao que se possui atualmente, pois ao assumir o compromisso de revisar projeto básico e plano de trabalho de determinado empreendimento traz-se para si a reponsabilidade pelos atos praticados na função exercida, estando implícita a sua capacidade técnica. Neste caso, anuir com os termos dos documentos que analisou acarretou prosseguimento da contratação do convênio pela Administração Pública Federal com o Estado sem que todas as premissas tivessem sido observadas pelo governo estadual para plena implementação do objeto almejado. Nesse sentido, contribuiu para a ocorrência do dano ao Erário, subsumindo-se aos termos da Lei Maior, o que impõe a sua responsabilização pelo dano.

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6.8. O recorrente ressalta que sua responsabilidade foi afastada pelo Diretor Técnico à peça 114, tendo em vista a sua atuação diligente no processo de análise do plano de trabalho e projeto básico bem como no momento da execução do ajuste. Porém, tanto o parecer do auditor como os do MP/TCU e do Exmo. Ministro Relator, acompanhado pelo colegiado, entenderam pela responsabilização do indigitado.

6.9. Para o deslinde da questão, importante, reproduzir excerto do parecer técnico exarado pelo Diretor Técnico à peça 114, p. 1-2 no qual contextualiza adequada e suficientemente as irregularidades verificadas neste processo (grifos acrescidos):

3. Dentre os principais fatores que teriam levado ao insucesso do empreendimento, destacou-se a inobservância às exigências previstas na então vigente Lei 6.662/79, que dispunha sobre a política nacional de irrigação, considerando que o projeto foi implantado em terras particulares e sem a adesão dos proprietários.

3.1. O referido diploma legal, em seu art. 12, estabelecia que os projetos públicos de irrigação [como é o caso dos autos] seriam localizados, prioritariamente, em terras do patrimônio público, para esse fim reservadas ou adquiridas. Observa-se, a partir do vocábulo final do aludido dispositivo (“adquiridas”), que projetos públicos de irrigação poderiam ser implantados em terras privadas, desde que previamente adquiridas pelo Poder Público.

3.2. E, sob esse aspecto, a Lei 6.662/79 estabelecia seção específica discriminando os procedimentos que deveriam ser observados com vistas a viabilizar a implantação de projetos dessa natureza em propriedades particulares, os quais estavam condicionados à prévia desapropriação das áreas selecionadas, com vistas à expedição do decreto presidencial de utilidade pública ou de interesse social e adoção dos demais procedimentos inerentes a medidas desse jaez (arts. 28 a 33).

3.3. Evidente, pois, que configura irregularidade grave a implantação de projeto de irrigação público, em propriedades particulares, sem que tais áreas tenham sido previamente desapropriadas pelo Poder Público, tal como, aliás, já se manifestou este Tribunal. Nesse sentido:

SUMÁRIO: MONITORAMENTO. DESCUMPRIMENTO A DETERMINAÇÕES. AUDIÊNCIAS. NÃO REALIZAÇÃO DE DESAPROPRIAÇÕES PRÉVIAS À OBRA. DETERMINAÇÃO.

1. Deve ser classificada como irregularidade grave que enseja a paralisação de projeto de irrigação público a não promoção da prévia desapropriação das terras privadas, conforme exigido pelos arts. 12 a 18 e 28 da Lei 6.662/769 e arts. 12 a 20 e 48 do Decreto 89.496/84, por configurar grave desvio a princípios a que está sujeita a Administração Pública.

Voto do Ministro Relator

(...)

10. Quando ao cumprimento ao item 9.1 e subitens do Acórdão 1.189/2005, é necessário, primeiramente, frisar que se trata de projeto de irrigação público, a teor do disposto no art. , § 1º, da Lei 6.662/79. Em assim sendo, deve ser localizado, prioritariamente, em terras do patrimônio público, para esse fim reservadas ou adquiridas, nos termos do art. 12 da mesma lei. Isto é, a administração deve, ao definir projetos de irrigação públicos, priorizar aqueles cujas terras já sejam terras públicas, antes da implantação do projeto, entre outras razões, objetivando reduzir os conflitos pela terra e de forma a minimizar o custo do projeto.

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11. Tal exigência legal, não impede que o projeto seja conduzido em terras privadas. Entretanto, nesse caso, tais terras privadas “serão declaradas de utilidade pública ou interesse social, para fins de expropriação”, nos termos do art. 28 da referida lei. (...)

14. Dessa forma, cumpre ao Ministério da Integração Nacional promover a desapropriação das terras privadas de forma a ajustá-las aos requisitos da Lei 6.662/79 e do Decreto 89.496/84 e aos mencionados Princípios Constitucionais e da Política Nacional de Irrigação. (Acórdão 222/2007 – Plenário. Relator: Ministro Aroldo Cedraz).

3.4. Outra irregularidade grave observada na implantação do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha e que contribuiu sobremaneira para o insucesso do empreendimento, conforme discorrido na instrução precedente, teria sido a ausência de adesão formal dos parceleiros, por meio de pactos que estabelecessem seus deveres e obrigações assim como os critérios de amortização dos investimentos públicos realizados em suas propriedades, observada, nesse último caso, as disposições dos arts. 16, §§ 3º e , 40, 41 e 43 do Decreto 89.496/84, que regulamentou a Lei 6.662/79.

3.5. Com efeito, ao dispor sobre a figura do “irrigante”, a Lei 6.662/79 foi taxativa no sentido da necessidade de formalização de instrumento contratual com a pessoa que se dedicasse à exploração do lote agrícola, tal como se observa nas disposições previstas no § 2º de seu art. 26, a seguir destacadas:

Art. 26. (...)

§ 2º - A inobservância dos deveres estabelecidos neste artigo e nas disposições legais, regulamentares ou contratuais, inerentes à condição de irrigante, e cuja gravidade exceda à simples aplicação das multas previstas no contrato, acarretará a rescisão, de pleno direito, do contrato de promessa de venda, ou concessão de uso, reintegrando-se, automaticamente, a promitente vendedora ou cedente, na posse do imóvel.

3.6. Registre-se que, ainda sob esse aspecto, os termos de adesão que teriam sido assinados pelos parceleiros [circunstância não comprovada nos autos] não supririam a necessidade de formalização de instrumento contratual, não possuindo, portanto, valor legal, razão pela qual o suposto ato jurídico realizado seria nulo de pleno direito, à luz da legislação civil vigente à época ( Código Civil de 1916), aplicável subsidiariamente à legislação administrativa:

Art. 82. A validade do ato jurídico requer agente capaz (art. 145, n.º I), objeto licito e forma prescrita ou não defesa em lei (arts. 129, 130 e 145).

Art. 145. É nulo o ato jurídico:

(...)

III. Quando não revestir a forma prescrita em lei (arts. 82 e 130). (destaques acrescidos)

4. Pois bem. Nenhum desses aspectos foi observado na implantação do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha, o que justifica a imputação de responsabilidade pelo ressarcimento do dano àqueles que o submeteram ao Governo Federal (agentes públicos estaduais) e àqueles que o aprovaram na esfera federal, tal como proposto na instrução precedente.

6.10. Em seguida, conforme consta das alegações recursais acima resumidas, listam-se atitudes proativas do recorrente no âmbito da análise e execução das obras que acreditam que seriam suficientes para exclusão de sua responsabilidade.

6.11. Note-se que a atuação diligente do recorrente, seja no momento da aprovação do plano de trabalho e do projeto básico, como destaca em seu recurso bem como anui o Diretor Técnico em seu

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parecer (peça 114, p. 3-4, item 5.3), seja em outras oportunidades, como no momento da execução do ajuste, não é suficiente para afastar a responsabilidade pelo dano ao Erário ocasionado pela aprovação de projeto básico e plano de trabalho incompletos e de forma contrária ao que determinava a lei. Isto porque as ilegalidades verificadas e não relatadas pelo recorrente que aprovou o plano de trabalho e projeto básico sem qualquer ressalva a esse respeito foram determinantes para a imprestabilidade do empreendimento, como relatou o parecer acima reproduzido.

6.12. Nessa linha, resta individualizada a sua atuação culposa (negligência, imperícia e imprudência) quanto à análise de documentos essenciais ao sucesso do empreendimento em questão, cuja ausência dos autos do processo eram impeditivos graves a sua continuidade quais sejam: comprovação da desapropriação das terras privadas que seriam utilizadas pelo Poder Público para implantação do projeto bem como a contratação por meio de documento jurídico hábil dos agricultores beneficiados pelo objeto conveniado. Note-se tratarem-se de pré-requisitos fundamentais para o sucesso do projeto de irrigação, no entanto, ausentes do plano de trabalho e do projeto básico aprovados pelo indigitado. A ação considerada diligente pelo indigitado foi insuficiente para proteção do interesse público.

6.13. Importante considerar que se equivoca o recorrente ao afirmar que os pareceres técnicos acerca dos aspectos de engenharia não teriam o condão de influenciar nos processos decisórios. Note-se que, caso tivesse atuado como esperado observando os ditames legais, no mínimo afastaria a sua responsabilidade pelo dano ao interesse público, pois teria alertado as autoridades dos riscos envolvidos na continuidade da contratação em curso sem o envolvimento jurídico e prático dos 183 agricultores beneficiários do projeto de irrigação. O que estava ao seu alcance era alertar para a ausência da documentação legal exigida, mas, assim, não procedeu.

6.14. A atuação de outros agentes públicos também contribuiu para ocorrência do dano ao Erário, como aponta o recorrente, mas essa alegação não se presta a afastar a sua responsabilidade. Isto porque, como exposto anteriormente nesta instrução, cada responsável atuou de acordo com a sua competência para a ocorrência de dano ao darem prosseguimento ao Convênio 40/1997 sem alertar para os riscos de insucesso diante da ausência de documentos essenciais nos autos do processo que culminaria na assinatura do ajuste e posterior gasto ineficiente de verba pública.

6.15. Neste momento recursal, não se analisa a responsabilidade de outros agentes, mas sim a do recorrente em específico, cabendo a Corte de Contas avaliar a oportunidade e conveniência, considerando os fatos do processo, de responsabilizar outros agentes públicos, como os responsáveis pela análise jurídica do processo de implantação do sistema de irrigação. No entanto, a responsabilização dos referidos agentes, por exemplo, não se prestaria a afastar a condenação do recorrente, diante da clara individualização da sua conduta realizada pela decisão recorrida.

6.16. Note-se que, em virtude da atuação culposa dos agentes condenados pela decisão recorrida, conforme consta do parecer do MP/TCU (peça 116, p. 1): “(...), o Projeto (...) encontra-se em estado de abandono, em degradação pela falta de uso e de manutenção, sujeito a ações de furto e vandalismo.”. Ademais, neste momento, inexiste relação jurídica entre o Estado e os agricultores que obrigue qualquer tipo de ressarcimento ao Erário, o que apenas reforça o desperdício de dinheiro público.

6.17. Ademais, não é suficiente para mitigar a sua reponsabilidade a afirmativa de que se confiou em promessas políticas de que haveria capacitação e crédito futuro aos agricultores. Ora, como técnico em obras atuando a serviço do Governo Federal ao qual também caberia a decisão pela continuidade do empreendimento diante da validação de sua viabilidade técnica para implementação futura, deveria ter previsto os riscos de insucesso diante do gigantismo da obra, tendo em vista os custos de operação e manutenção, como colocado ela decisão atacada, e sua provável ineficiência, tendo em vista o não envolvimento dos principais atores e da ausência de respaldos legais, jurídicos e documentais da anuência e plena participação no projeto dos 183 agricultores locais. Não caberia

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confiar em promessas políticas, ainda mais quando o recorrente acredita ser cultural impor projetos de cima para baixo, o que deve ser evitado para preservar o interesse público. Entretanto, não há comprovação nos autos de que o recorrente tenha atuado na fase de aprovação do projeto básico e plano de trabalho para evitar os citados riscos.

6.18. Veja-se o seguinte trecho do voto condutor, cujo entendimento se alinha ao exposto anteriormente (peça 121, p. 7):

44. Deixar a solução de tais problemas para um momento posterior, após a realização de vultosos investimentos em obras, constituiu medida temerária por parte dos agentes encarregados da formatação do projeto e do Convênio 40/1997 que, desse modo, expuseram demasiadamente a Administração ao risco de perder os recursos investidos em um empreendimento de efetividade, no mínimo, duvidosa.

6.19. Cumpre ressalvar que a viabilidade econômica, no que tange a taxas de retorno de investimento, não foi avaliada por esta Corte, portanto, os argumentos a esse respeito não socorrem o recorrente (peça 121, p. 6, item 38). O que se questiona neste processo é não se ter considerado para viabilidade econômica do empreendimento as peculiaridades do projeto de irrigação que se visava implantar, para evitar o seu insucesso, como se observou na prática. Importante, assim, considerar (peça 121, p. 6, item 39):

39. Inobstante o exposto, compreendo que as características do projeto de irrigação em exame, a ser implantado em terras particulares pertencentes a agricultores com experiência em agricultura familiar, com baixo conhecimento técnico e experiência negocial para fazer frente aos desafios de se implantar uma fruticultura voltada ao comércio e reduzida capacidade de obter crédito, permitem afirmar que os estudos de viabilidade econômica não consideraram de modo adequado os riscos inerentes ao projeto. Além disso, compreendo que a própria dependência de ações do Governo Estadual, com todos os riscos inerentes à descontinuidade administrativa, expôs o projeto a uma alta probabilidade de insucesso.

6.20. No que tange à competência do indigitado para atuar no processo em análise, importante reproduzir o seguinte excerto do voto (peça 121, p. 8-9, grifos acrescidos), com cuja análise se anui:

59. Isso porque o aludido responsável foi o principal agente, no que se refere à análise da adequação do projeto/plano de trabalho enviado, sendo que ele detinha o conhecimento técnico e as informações necessárias, expostas na ficha técnica do projeto (peça 1, p. 1516) e no próprio projeto (peças 35 e 36 do TC 011.571/2008-3), para verificar os problemas de concepção e os riscos existentes para a plena operação do perímetro de irrigação.

(…)

64. Nesse cenário, caberia ao agente, seguindo as normas que regulamentavam a implantação de perímetros de irrigação, ter suscitado a necessidade de desapropriação das terras necessárias à implantação da estrutura comum, conforme aduzido pela Secex/MS, ou, alternativamente, ter invocado a necessidade de atendimento dos requisitos para a realização do projeto em terras particulares, dentre os quais destaca-se a celebração de contratos de exploração do lote, em que fossem estabelecidos os deveres de cada parceleiro e esclarecidos os critérios de amortização, consoante já debatido neste voto.

65. Nesse ponto, divirjo do Diretor e do Secretário da Secex/MS, pois o Sr. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, pela função que ocupava e por todo o seu cabedal de conhecimentos técnicos em obras hídricas, tinha o dever de conhecer a

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regulamentação do setor para o qual prestava assessoria, como de fato demonstrou ter a partir de suas alegações de defesa, na medida em que tal aspecto constitui uma variável relevante para o exame do plano de trabalho e do projeto básico, no que tange à viabilidade do empreendimento.

6.21. A atuação posterior do recorrente no momento da execução do objeto conveniado no sentido de incluir os agricultores no projeto para operacionalização da obra mostrou-se infrutífera, tendo em vista o estado de abandono em que se encontra a obra.

6.22. Ademais, analisa-se, no presente processo, como já explanado anteriormente, não a fase executória, mas sim a fase preparatória que culminou na assinatura do convênio sem que a viabilidade técnica de utilização pela população local tenha sido avaliada de forma preventiva.

6.23. Dessa forma, o ato de aprovação do projeto básico e do plano de trabalho sem que tivessem nos autos do processo a comprovação da participação e anuência dos agricultores proprietários das terras foi determinante para o dano. A conduta culposa resta aí caracterizada, pois era possível evitar o dano ao Erário e ao interesse público se o recorrente tivesse atuado no sentido de verificar se os riscos de insucesso de empreendimento estavam minimizados, incluindo-se aí a observância da legislação a respeito do objeto no que tange à desapropriação das terras particulares e formalização de instrumento contratual com a pessoa que se dedicasse à exploração do lote agrícola.

6.24. Impõe-se, assim, manutenção do débito solidário.

CONCLUSÃO

7. Da análise anterior, conclui-se, no mérito, a necessidade de manutenção da condenação para ressarcimento ao Erário diante do dano causado pelas condutas culposas dos recorrentes que se insurgiram contra o débito solidário cominado pelo Acórdão 1806/2016 – TCU – Plenário. Isto porque a imprestabilidade do empreendimento custeado com verba pública federal impõe ressarcimento ao Erário pelos agentes que deram causa ao dano e não apresentaram argumentos suficientes para exclusão das responsabilidades verificadas pela referida decisão

7.1. Dessa forma, propõe-se o não provimento do recurso a fim de manter o débito anteriormente aplicado.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

8. Ante o exposto, submete-se à consideração superior a presente análise dos recursos de reconsideração interpostos por Evandro Eurico Faustino Dias e Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, contra o Acórdão 1806/2016 – TCU – Plenário, propondo-se, com fundamento no art. 32 e 33, da Lei 8.443/1992 c/c art. 285 do RI/TCU:

a) conhecer dos recursos e, no mérito, negar-lhes provimento; e

b) comunicar da decisão que vier a ser adotada ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no Estado do Mato Grosso do Sul, ao Congresso Nacional, ao Ministério da Integração Nacional, ao Estado do Mato Grosso do Sul, à Assembleia Legislativa do Mato Grosso do Sul, aos recorrentes bem como aos demais interessados.

É o relatório.

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VOTO

Tratam os autos de recursos de reconsideração interpostos por Evandro Eurico Faustino Dias, ex-Secretário de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul, e Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, ex-Assessor da Secretaria de Recursos Hídricos (SRH) do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal (MMA), contra o Acórdão 1.806/2016 - Plenário.

O Acórdão recorrido foi exarado em tomada de contas especial instaurada pelo Ministério da Integração Nacional, relativa aos Convênios 40/1997 e 294/2001, celebrados com o Governo do Estado de Mato Grosso do Sul, para obras do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, localizado no Município de Itaporã/MS, nos valores de R$ 9.006.470,55 e R$ 10.393.276,00, respectivamente.

O Tribunal concluiu que o empreendimento foi implantado em terras particulares, sem previsão de amortização dos investimentos e sem viabilidade econômica para os parceleiros da gleba, devido aos elevados custos de operação e manutenção decorrentes do gigantismo das obras civis e instalações implantadas, não atingindo, os objetivos pretendidos.

Não foram apresentadas provas sobre a adesão dos parceleiros ao projeto, não havendo como exigir deles o cumprimento de quaisquer obrigações. O plano de trabalho não foi acompanhado de comprovação de que a área particular a ser utilizada para implantação do projeto havia sido declarada de utilidade pública ou de interesse social pelo Presidente da República, conforme art. 28 da Lei nº 6.662, de 25/06/1979.

os responsáveis foi imputado débito no valor total repassado mediante o Convênio 40/1997 e não houve aplicação da multa diante da prescrição da pretensão punitiva do TCU. Evandro Eurico Faustino Dias foi responsabilizado por ter dado andamento ao processo referente ao projeto, com assinaturas do plano de trabalho e do convênio, bem como por formular pedidos de obtenção de recursos junto ao MMA. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, por ter assinado parecer técnico recomendando a aprovação do plano de trabalho do projeto e ter participado ativamente do acompanhamento da execução das obras.

Os responsáveis opuseram embargos de declaração à referida decisão, rejeitados por esta Corte.

No recurso de reconsideração, em síntese, Evandro Eurico Faustino Dias alega: (i) o plano de trabalho foi encaminhado com estudo de viabilidade econômica e adequação jurídica; (ii) assinatura de proposta de convênio ou plano de trabalho não ocasiona dano ao Erário, pois não configura ordenação de despesa; (iii) assinatura do ajuste era sua obrigação legal; (iv) seus atos foram meramente políticos; (v) atos administrativos ou de gestão foram praticados pelo Departamento de Obras Públicas do Mato Grosso do Sul, responsável por gerir os convênios; (vi) não há nexo causal entre sua conduta e o dano; (vii) projetistas são os responsáveis pelos erros de projeto; (viii) não houve atualização do projeto ao longo de sua implementação; e, (ix) há excesso de responsabilização, eis que assinou apenas o Convênio 40/1997.

Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, apresenta, resumidamente, os seguintes argumentos: i) não atuou com imperícia, negligência ou imprudência, pois emitiu recomendações para a celebração do Convênio; ii) à época dos fatos, não detinha conhecimento aprofundado da regulamentação do setor de irrigação e sobre os procedimentos para formalização de convênios. Ao analisar o projeto, focou-se nos aspectos de engenharia, como seu contrato especificava; iii) a falha de concepção no projeto decorreu da inexistência de equipamentos parcelares nos lotes, do

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despreparo dos agricultores e das deficiências de crédito; iv) no decorrer da execução do objeto conveniado, alertou quanto à impossibilidade de financiamento de equipamentos parcelares com recursos do convênio; v) os políticos afirmavam que haveria apoio aos beneficiários do projeto; vi) o projeto foi decidido e implementado de cima para baixo e um parecer técnico de assessor terceirizado não é capaz de coibir tal erro; vi) não era razoável que identificasse riscos como os relativos à demora incorrida pelo Executivo federal para integralizar os investimentos e aos problemas de planejamento da Administração; vii) não possuía competência legal para informar os processos, inserir documentos, notas ou pareceres sem prévia anuência de um gestor público ao qual devia reportar-se; viii) cabia à Conjur do Ministério invocar a necessidade de desapropriação e elaboração de contratos entre a Administração Pública e os assentados da gleba; e, ix) antecedentes do projeto atestaram que as glebas individuais possuíam situação fundiária desembaraçada.

A Serur, com a anuência do MP/TCU, propõe conhecer dos recursos interpostos, para, no mérito, negar-lhes provimento.

Quanto ao Sr. Evandro, a Unidade Técnica entende que a assinatura de documentos fundamentais para a formalização do Convênio 40/1997, e do próprio ajuste, culminaram na execução do projeto e foram responsáveis pela violação dos princípios da eficiência, segurança jurídica, supremacia do interesse público, causando grave dano ao Erário, restando configurado o nexo causal entre a conduta omissiva culposa (negligencia, imperícia e imprudência) e o dano causado ao Erário.

A alegação quanto a praticar mero ato político ao assinar o convênio, não afasta a responsabilidade do recorrente quanto à conduta negligente e imprudente. O entendimento da decisão vergastada acerca dos executores das obras não pode ser estendido ao recorrente, pois não era esperado dos executores reanalisar, no momento da execução, todo o processo de contratação que os levara até aquele momento. Ademais, a execução ocorreu conforme os termos conveniados

Era esperado do responsável, como gestor médio, que verificasse a adequação do plano de trabalho ao seu fim social, bem como ao disposto na legislação vigente que regulamentava o setor à época dos fatos, que exigia condutas específicas em caso da implantação do objeto ocorrer em propriedade privada.

No que se refere ao Sr. Fernando, a Serur verificou que o recorrente apresentou em recurso as mesmas alegações juntadas aos autos por ocasião de sua citação e adere integralmente ao exposto no relatório, voto e parecer do MPTCU (peças 116, 121, p. 8-10 e 122, p. 40-64) para concluir que ficou cabalmente individualizada sua conduta.

Destacou que não cabe alegar desconhecimento da matéria pois, ao assumir o compromisso de revisar projeto básico e plano de trabalho de determinado empreendimento, trouxe para si a reponsabilidade pelos atos praticados na função exercida, estando implícita sua capacidade técnica. Ademais, entende que as duas irregularidades graves apontadas nos autos, quais sejam, implantação do projeto em terras particularese não celebração de termo de adesão com os parceleiros, com direitos e obrigações, eram de fácil detecção pelo responsável frente aos ditames da Lei 6.662/79.

Quanto ao gestor acreditar que após as obras haveria crédito e financiamento, a unidade técnica destaca que ficou consignado no voto que fundamenta o acórdão recorrido que deixar a solução de tais problemas para um momento posterior, após a realização de vultosos investimentos em obras, constitui medida temerária por parte dos agentes encarregados da formatação do projeto e do Convênio 40/1997.

A Unidade Técnica concluiu que a imprestabilidade do empreendimento custeado com verba pública federal impõe ressarcimento ao Erário pelos agentes que deram causa ao dano e não apresentaram argumentos suficientes para exclusão das responsabilidades verificadas pela referida decisão.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 004.820/2011-8

II

Reitero o exame de admissibilidade efetuado pela unidade técnica e conheço dos recursos interpostos por Evandro Eurico Faustino Dias e Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, contra o Acórdão 1806/2016-Plenário.

Alinho-me à análise efetuada pela Serur à peça 199, a qual adoto como razões de decidir, além das que passo a dispor:

O dano ao Erário ocorreu em virtude da não operação do projeto de irrigação na Gleba Santa Terezinha, dado que não foram atingidos os objetivos do Convênio 40/1997. Informações constantes dos autos deixam assente que o empreendimento se encontrava em completo abandono e entregue ao vandalismo.

Como o projeto foi instalado em terras particulares, o normativo exigia que os proprietários atendessem a uma série de requisitos, entre eles a assinatura de contrato de exploração de lotes, previsto no inciso VII do artigo 26 da referida Lei, o que não ocorreu.

Além do não cumprimento da Lei, o Tribunal identificou que os estudos de viabilidade não levaram em conta toda a sorte de riscos existentes para o projeto, como a falta de compromisso e de conhecimento dos produtores, o despreparo das equipes estaduais, a falta de recursos financeiros para operação e manutenção do sistema, o perfil dos agricultores e a capacidade de financiamento. Tais aspectos deveriam ter sido considerados antes da decisão de alocar recursos na obra, durante os procedimentos anteriores à celebração do convênio.

Assim, as alegações dos recorrentes quanto à viabilidade do projeto e às possíveis causas para o fracasso do empreendimento não podem ser acolhidas. Corroboro o entendimento do acórdão recorrido, segundo o qual o fator principal para o dano foi a falha na concepção e na formatação jurídica do empreendimento.

Não restam dúvidas sobre a adequada responsabilização do Sr. Evandro, tendo em vista que assinou o plano de trabalho, submeteu à apreciação do MMA o projeto básico de irrigação e assinou o ajuste. Cabia a ele verificar a viabilidade econômica e a adequação jurídica do empreendimento.

A assinatura do convênio ensejou o débito, ao contrário do que argumenta o recorrente, pois o projeto foi executado com todas as deficiências descritas. Mesmo que se admita a possibilidade de serem seus atos meramente políticos, a jurisprudência desta Corte é clara ao estabelecer que agentes políticos sejam responsabilizados nos casos em que se estabeleça correlação entre a prática de ato omissivo ou comissivo de sua parte e o dano causado ao erário (Acórdão 1719/2014-Plenário, 5214/2015 – 2ª Câmara e 6188/2015-1ª Câmara). É o que verifico no presente caso. Ao exercer seu poder de supervisão, o Sr. Evandro deu andamento e assinou ajuste com os problemas relatados. O nexo causal entre sua conduta e o dano ficou devidamente delineado no acórdão recorrido.

Quanto ao valor do débito, dada a imprestabilidade da obra, foi imputado no valor de R$ 9.006.470,55, referente aos valores efetivamente repassados para o Convênio 40/1997, por meio das ordens bancárias 97OB00481, 98OB00486, 98OB00876, 98OB01374 e 99OB000026. Assim, não procede a solicitação para redução de seu valor.

De fato, o Sr. Fernando apresentou, no recurso interposto, argumentos que, no geral, não diferem de suas alegações de defesa, exaustivamente analisadas na instrução de peça 113.

No voto que fundamenta o acórdão recorrido, ficou consignado que o responsável participou, ativa e diretamente, da análise do plano de trabalho e do projeto básico. A alegação de que

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 004.820/2011-8

sua atuação foi limitada à análise dos aspectos de engenharia da obra projetada não procede. Nota Técnica de sua autoria deixa claro que estava ciente da mudança de cultura e de procedimentos que o novo projeto demandaria dos agricultores e de detalhes relativos à concepção do empreendimento (peça 1, p. 36). O responsável analisou os estudos de viabilidade do projeto e recomendou sua aprovação, com as falhas de concepção, sem considerar os riscos existentes e sem observar os requisitos estabelecidos na Lei.

Para assinar o plano de trabalho do empreendimento, recomendando a formalização do convênio, tinha o dever de conhecer a regulamentação do setor de irrigação, não podendo deixar de considerar aspectos importantes como a questão da propriedade das terras e a ausência dos contratos de exploração de lote. Note-se que constavam do processo de análise do projeto as cópias das matrículas dos imóveis (constam da peça 35 do TC 011.571/2008-3). O recorrente estava ciente da natureza privada das terras.

Ademais, nas instruções de peças 20 e 27, está clara a participação do responsável no acompanhamento das obras, quando emitiu diversos pareceres sobre as prestações de contas do ajuste e emitiu relatórios de visitas às obras, noticiando, em um deles, que seriam assinados termos de compromisso com os agricultores que, conforme análise dos auditores, não atendiam aos requisitos da Lei. Esses fatos afastam, definitivamente, suas alegações quanto à falta de conhecimento dos normativos atinentes à matéria.

Do exposto, entendo estar devidamente configurado o nexo de causalidade entre sua conduta e o dano ao Erário.

Concluo pelo não provimento dos recursos de reconsideração em análise e voto por que o Tribunal de Contas da União aprove o acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 27 de setembro de 2017.

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 004.820/2011-8

ACÓRDÃO Nº 2129/2017 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 004.820/2011-8.

1.1. Apensos: 013.771/2011-6; 011.571/2008-3

2. Grupo I – Classe de Assunto: I Recurso de reconsideração (em Tomada de Contas Especial)

3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:

3.1. Interessados: Ministério da Integração Nacional (03.353.358/0001-96); Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Mato Grosso do Sul (15.412.257/0009-85)

3.2. Responsáveis: Evandro Eurico Faustino Dias (310.844.007-15); Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho (778.798.997-15); José Antônio Felício (032.186.278-34); José Raimundo Machado dos Santos (001.180.523-49); Paulo Afonso Romano (006.561.276-00)

3.3. Recorrentes: Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho (778.798.997-15); Evandro Eurico Faustino Dias (310.844.007-15).

4. Órgão/Entidade: Ministério da Integração Nacional, Estado do Mato Grosso do Sul e Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Mato Grosso do Sul

5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues

5.1. Relator da deliberacao recorrida: Ministro Benjamin Zymler.

6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin.

7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Controle Externo no Estado do Mato Grosso do Sul (SECEX-MS).

8. Representação legal :

8.1. Luciane Coelho Carvalho (21.550/OAB-DF), Gelson Vilmar Dickel (42.310/OAB-DF), Fernando Rodrigues Rocha (38.198/OAB-DF) e outros, representando Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho.

8.2. Afonso Assis Ribeiro (15010/OAB-DF), Gustavo Arthur Coelho Lobo de Carvalho (15.641/OABDF, Gustavo Guilherme Bezerra Kanffer (20.839/OAB-DF) e outros, representando Evandro Eurico Faustino Dias.

8.3. Mirella Patricia Melo Ximenes Richard (15.513/OAB-DF) e outros, representando Sergio Jose Salles Vaz, Paulo Afonso Romano e José Raimundo Machado dos Santos.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recursos de reconsideração interpostos por Evandro Eurico Faustino Dias e Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho contra o Acórdão 1806/2016-Plenário, que julgou irregulares as contas dos recorrentes, condenando-os em débito;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 285 do Regimento Interno do TCU, em:

9.1. conhecer dos Recursos de Reconsideração interpostos por Evandro Eurico Faustino Dias e Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho e, no mérito, negar-lhes provimento;

9.2. dar ciência aos recorrentes, ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no Estado do Mato Grosso do Sul, ao Congresso Nacional, ao Ministério da Integração Nacional, ao Estado do Mato Grosso do Sul, à Assembleia Legislativa do Mato Grosso do Sul, bem como aos demais interessados.

10. Ata nº 39/2017 – Plenário.

11. Data da Sessão: 27/9/2017 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2129-39/17-P.

13. Especificação do quorum:

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 004.820/2011-8

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Relator), Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro e Bruno Dantas.

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO WALTON ALENCAR RODRIGUES

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral

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