jusbrasil.com.br
19 de Janeiro de 2021
2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Tribunal de Contas da União
há 4 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
RA 00435520130
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessados: Congresso Nacional; Estacon Infraestrutura S.A. (15.180.296/0001-47).
3.2. Responsáveis
, Companhia Docas do Espírito Santo.
Julgamento
29 de Março de 2017
Relator
WEDER DE OLIVEIRA
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU_RA_00435520130_0bab9.rtf
Inteiro TeorTCU_RA_00435520130_70a16.pdf
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Relatório

Adoto como relatório, com os ajustes de forma pertinentes, a instrução da unidade instrutiva (peça 138) :

“INTRODUÇÃO

1. Cuidam os autos de auditoria realizada na Companhia Docas do Espírito Santo (Codesa) com o objetivo de fiscalizar o edital do regime diferenciado de contratações (RDC) eletrônico 1/2012-Codesa para contratação das obras de construção de berço para atracação de navios em substituição aos dolfins do Atalaia do Porto de Vitória/ES.

2. A presente instrução visa analisar as oitivas da Codesa e da Empresa Estacon Infraestrutura S.A., determinadas pelo Despacho de 5/8/2015, do Exmo. Ministro Relator Weder de Oliveira (peça 87) .

HISTÓRICO

3. No âmbito do Fiscobras 2013, o edital em análise foi objeto de auditoria realizada pela SecobHidroferrovia. Essa fiscalização originou o presente processo e resultou na identificação dos seguintes indícios de irregularidades (Relatório da Fiscalização 74/2013) :

a) sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado; e

b) restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação e julgamento.

4. O achado referente ao item ‘a’ foi classificado pela equipe de auditoria como indício de irregularidade grave com recomendação de paralisação (IGP) , e o segundo achado foi classificado como indício de irregularidade grave que não prejudique a continuidade (IGC) .

5. O valor estimado da obra no projeto básico era de R$ 131.216.984,69 e o valor de referência utilizado na auditoria foi de R$ 112.391.901,49, originando indícios de sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao valor de mercado de R$ 18.825.083,20, todos na data base jul/2012. Vale ressaltar que a licitação foi vencida pela empresa Estacon Infraestrutura S.A., ao valor de R$ 119.000.000,00, valor este que depois foi ajustado para R$ 118.994.886,56.

6. A fim de evitar a concretização do risco de grave prejuízo ao erário, a equipe técnica julgou pertinente propor adoção de medida cautelar, sem oitiva prévia, para suspender os atos referentes à licitação RDC eletrônico 1/2012-Codesa, até a deliberação do mérito da questão pelo Tribunal.

7. Para fins de cumprimento do art. 93, § 9º, da Lei 12.708/2012, foi encaminhado à Codesa o Ofício 337/2013-TCU/SecobHidro (peça 34) , de 23/4/2013, para que se manifestasse, no prazo improrrogável de quinze dias corridos a contar do recebimento da referida comunicação, que se deu em 24/4/2013 (peça 35) , acerca dos indícios de irregularidades classificados como IGP.

8. Em 9/5/2013, a Codesa encaminhou tempestivamente, por meio da Carta CA/DIRPRE/CL/199/2013 (peça 42) , a manifestação preliminar quanto ao indício de irregularidade grave com recomendação de paralisação.

9. Quanto à concessão da medida cautelar, em despacho datado de 3/5/2013 (peça 36) , o Exmo. Sr. Ministro Relator, tendo em vista que a obra ainda se encontrava na sua fase licitatória, o que permitiria a adoção posterior das medidas necessárias à proteção do erário, determinou a realização de oitiva prévia da Codesa, nos termos do art. 276, § 2º, do Regimento Interno do TCU (RI/TCU) , para que se manifestasse, no prazo de cinco dias úteis, sobre os indícios de sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado e restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação e julgamento (item 3.1 e 3.2, respectivamente, do relatório de fiscalização – peça 31) .

10. Em 13/5/2013, a Codesa encaminhou tempestivamente a Carta CA/DIRPRE/CL/203/2013 (peça 46) , na qual apresentou sua manifestação a respeito da proposta de cautelar.

11. As análises da manifestação preliminar e da oitiva prévia da Codesa foram realizadas na instrução constante da peça 53, ao final da qual a unidade técnica propôs manter a classificação do achado de sobrepreço como IGP, suspender cautelarmente o andamento do processo licitatório e realizar a oitiva da Codesa, com fulcro no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU.

12. Em seu despacho (peça 56) , o Exmo. Sr. Ministro Relator não acompanhou a proposta da unidade técnica no sentido de classificar o achado de sobrepreço como IG-P, e de suspender, cautelarmente, o certame.

13. Todavia, determinou à SecobHidroferrovia que:

a) promovesse as audiências dos responsáveis pela elaboração do orçamento em desacordo com as disposições da lei de diretrizes orçamentárias pertinente e, se for o caso, daqueles que, demandados, não apresentaram as devidas justificativas a esta Corte;

b) avaliasse a existência de indícios de sobrepreço na proposta vencedora, ofertando o contraditório, se necessário, à empresa vencedora do certame; e

c) autorizasse o Siob a reclassificar o achado "3.1.- Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado", apurado nos presentes autos, de IG-P para IG-C.

14. Assim, por meio do Ofício 553/2013-TCU/SecobHidroferrovia (peça 60) , de 26/8/2013, foi realizada a audiência do Sr. Fernando Elias Siqueira Rangel, Coordenador de Engenharia da Companhia Docas do Espírito Santo.

15. Para avaliar a existência de indícios de sobrepreço na proposta vencedora da licitação, foi realizada diligência à Codesa, por meio do Ofício 554/2013-TCU/SecobHidroferrovia (peça 61) , de 26/8/2013, para obtenção dos documentos relativos à proposta vencedora do certame.

16. As análises da audiência e do orçamento contratado foram realizadas na instrução da peça 84. Decorrente da análise, o Ministro Relator, no despacho da peça 87, determinou à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária, Hídrica e Ferroviária (SeinfraHidroFerrovia) a oitiva da Codesa e da Estacon, as quais serão objeto de análise da presente instrução.

EXAME TÉCNICO

17. Com o objetivo de consolidar a presente análise com a da audiência já realizada, será transladada para o final deste ‘Exame Técnico’ a análise da audiência realizada na peça 84, de forma a unificar as propostas de encaminhamento.

I. Oitiva da Estacon

18. Em resposta à oitiva promovida por esta Secretaria, por meio do Ofício 684/2015-TCU/SeinfraHidroferrovia (peça 89) , datado de 11/8/2015, a Estacon apresentou os esclarecimentos constantes das peças 116 à 119.

19. A contratada inicia seus esclarecimentos fazendo um histórico dos fatos desde a licitação, para depois passar aos seguintes argumentos:

a) da necessidade de se considerar o valor dos insumos correspondentes a data base do contrato;

b) da necessidade de revisão do novo BDI (Bonificações e Despesas Indiretas) referencial adotado pela SeinfraHidroFerrovia;

c) da não análise, nesse momento, da produtividade, coeficientes e demais premissas das composições de preço unitário (CPU's) elaboradas pela SeinfraHidroFerrovia;

d) da adequação do critério de medição e pagamento da administração local; e

e) conclusão.

20. A seguir serão analisados os argumentos apresentados.

I.1 da necessidade de se considerar o valor dos insumos correspondentes a data base do contrato

I.1.1 Argumentos

21. Argumenta que a SeinfraHidroFerrovia utilizou as composições referencias na data-base de junho de 2012, data de elaboração do orçamento da Codesa. Contudo, conforme se verifica no próprio edital de licitação, os preços ofertados deveriam considerar a data base referente à apresentação da proposta (janeiro de 2013) .

22. Para asseverar esse entendimento, mostra que a data de abertura das propostas foi dia 17/1/2013, como também, o reajustamento do contrato previu como índice inicial a data de apresentação da proposta. Traz também extrato de suas CPU’s onde está consignado a data de 22/1/2013.

23. Dessa forma, ressalta que a análise da Unidade Técnica deve considerar os custos de insumos (mão de obra, materiais e equipamentos) relativos a janeiro de 2013, que é a data-base da proposta de preços da Estacon que deu origem ao contrato ora analisado. Ou seja, os seis meses decorridos entre as datas de referência dos orçamentos explicaria grande parte da diferença de cerca de 4% entre os preços pesquisados pela Unidade Técnica e os vigentes no momento em que a empresa elaborou sua proposta.

24. Assim, entende que ao fazer a correção da data-base do orçamento de referência se verifica que não há sobrepreço, e sim um subpreço e uma economia ao erário na ordem de R$ 3.235.844,07. Diante disso, considera que deve ser afastado o apontamento inicial de sobrepreço no Contrato 56/2013.

I.1.2 Análise

25. Assiste razão à contratada quanto à data-base da proposta, contudo a que se apontar as incongruências do edital quanto a este ponto. O item 5.0 do edital (“Valor global orçado”) traz expressamente que a data base do orçamento da administração é junho/2012 (peça 23, p. 54) . Contudo, como exposto pela Estacon, no item 19 do edital (peça 23, p. 34) , é indicado que o índice inicial do reajustamento é o mês de apresentação da proposta. Ressalta-se que nenhum ponto do edital define claramente a data base da proposta das licitantes, bem como, não explica como será feita a atualização do preço da administração para a data base das propostas apresentadas, medida essa necessária para averiguação dos preços ofertados.

26. O item 2.2 do edital informava que a partir de 18/12/2012 as empresas já podiam enviar suas propostas, tendo o prazo limite 17/1/2013. Daí já temos uma incongruência, pois caso algumas empresas entregassem sua proposta em dezembro/2012 e outras em janeiro/2013, já teríamos, provavelmente, propostas com data base diferentes.

27. As datas constantes das composições unitárias da contratada também não garantem qual era a data-base, pois como o modo de disputa foi aberto, a vencedora do certame teve que readequar a CPU e a planilha orçamentária ao valor ofertado no lance final.

28. Em que pese os problemas apontados, será tomado como base o critério previsto para o reajustamento, ou seja, data base janeiro de 2013, conforme requerido pela própria contratada.

29. Ressalta-se que durante a revisão das composições unitárias de referência verificou-se a necessidade de ajuste nos coeficientes dos equipamentos do serviço de desmonte em rocha. Esse ajuste fez-se necessário uma vez que como foi realizada diminuição da produtividade da perfuratriz prevista no Sicro, essa traz impacto na utilização dos demais elementos da equipe de produção. Assim, o serviço foi recalculado (peça 135, p. 8-9) , contudo ainda restou sem sobrepreço.

30. Dessa forma, após adequar a data base do orçamento de referência, ao contrário do que foi apontado pela contratada, o sobrepreço ainda subsiste, porém reduziu de R$ 6,33 milhões para R$ 5,86 milhões (peça 135) .

I.2 da necessidade de revisão do novo BDI referencial adotado pela SeinfraHidroFerrovia

I.2.1 Argumentos

31. Argumenta que a Unidade Técnica utilizou o BDI indicado por essa Corte de Contas no Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário, referente a obras portuárias, utilizando o percentual do quartil médio, qual seja, 27,48%. Contudo, considera que referido percentual não se mostra o mais adequado para ser utilizado como referencial de BDI na presente análise.

32. Pelo critério utilizado e a partir dos dados amostrais, o Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário definiu para cada tipo de obra os valores referenciais de taxas de BDI, sendo que para "obras portuárias, marítimas e fluviais" foram definidas as taxas de 22,80% (1º quartil) , 27,48% (quartil médio) e 30,95% (3º quartil) , como aceitáveis.

33. Aponta que a Unidade Técnica, na presente análise de economicidade, considerou o percentual do quartil médio (27,48%) como sendo o mais adequado, não obstante essa Corte de Contas ter consignado expressamente a aceitabilidade e a adequação da taxa de 30,95%, correspondente ao 3º quartil.

34. Ressalta que após a prolação do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário e a orientação para que fossem consideradas pelas Unidades Técnicas as taxas de BDI supracitadas nas futuras análises, esse E. Tribunal vem aceitando a adoção do BDI do 3º quartil definido naquele acórdão como referencial a ser adotado na análise de economicidade dos preços contratuais firmados com a Administração Pública, conforme se verifica nos Acórdãos 477/2015, 67/2012, 3.131/2011, 2.033/2011, 3.239/2010 e 3.146/2010, todos do Plenário do TCU.

35. Considera que, conforme se infere do próprio edital de licitação, o fato de as obras em análise serem de grande complexidade corrobora a adoção do 3º quartil. E, ao se adotar nas composições propostas pela SeinfraHidroFerrovia, os insumos na data base da proposta (janeiro de 2013) e o BDI de referência de 30,95%, constata-se uma economia ao erário de R$ 5.407.339,09.

36. Dessa forma, conclui que o suposto sobrepreço apontado deve ser integralmente afastado, bem como deve ser reconhecida a regularidade dos preços pactuados no contrato 56/2013.

I.2.2 Análise

37. O BDI adotado pela contratada em sua proposta foi de 26,6%, portanto abaixo do quartil médio definido no Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário. Seria uma incongruência desta unidade técnica a utilização do terceiro quartil, se nem o projeto básico e nem mesmo a proposta da contratada aventou essa possibilidade. Ambos adotaram valor de BDI inferior a 27,48%, o que corrobora a utilização do quartil médio adotado no preço de referência.

38. Vale ressaltar que na época da licitação da presente obra, o Acórdão 2.369/2011-TCU-Plenário regulava a utilização de BDI em obras públicas, o qual estipulava como BDI referencial mínimo, médio e máximo de obras portuárias, 20,70%, 23,50% e 26,60%, respectivamente, para a faixa de preço da obra. Vê-se, portanto, que a contratada já utilizou o referencial máximo da época, apesar de não estar vinculada ao mesmo. Assim, esta unidade técnica, conservadoramente, adotou o valor médio estipulado no Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário, 27,48%, superior ao máximo admitido na época da licitação.

39. Os precedentes trazidos pela contratada, nos quais este Tribunal se utilizou do valor máximo de BDI para definição do preço de referência, além de ser casos excepcionais, eram relativos a fatos da época de vigência do Acórdão 325/2007-TCU-Plenário, cujo valor de BDI máximo era de 24,23%, inferior, inclusive, ao adotado por esta unidade técnica no presente processo. A partir do Acórdão 2.369/2011-TCU-Plenário, foram definidas as faixas de BDI por tipo de obra, ou seja, já está se levando em conta as particularidades de cada tipo de obra (rodovia, ferrovia, redes de abastecimento, redes elétricas, portos...) . Dessa forma, na mesma linha definida na lei de diretrizes orçamentárias (LDO) para utilização do Sinapi, a utilização dos valores medianos deve ser a regra, devendo o quartil superior ser utilizado em casos devidamente justificados.

40. Como a contratada não demonstrou motivos que tornassem essa obra especial frente a outras obras portuárias, bem como pelo fato de seu próprio BDI está abaixo do definido como referência para esta unidade técnica, é descabida a utilização do patamar superior de BDI na definição do preço de referência.

41. Por fim, ressalta-se que mesmo utilizando-se um BDI de 30,95%, ainda restaria um sobrepreço da ordem de R$ 3,9 milhões.

I.3 da não análise, nesse momento, da produtividade, coeficientes e demais premissas das CPU's elaboradas pela SeinfraHidroFerrovia

I.3.1 Argumentos

42. Considera que apesar de a Unidade Técnica ter realizado um admirável trabalho para elaborar composições que refletissem a execução dos serviços contratados, especialmente em face da inexistência de CPU’s de referência nas principais tabelas adotadas por esse E. Tribunal (Sicro e Sinapi) , alguns ajustes ainda se fazem necessários para que as composições se mostrem mais adequadas à realidade do empreendimento.

43. Quanto ao serviço de ‘fornecimento de camisa metálica’, aponta ser necessária a execução do reforço da camisa. Contudo, alega que a SeinfraHidroFerrovia considerou a execução do reforço em apenas uma das extremidades da camisa metálica, como se depreende do coeficiente adotado na CPU (= 1,00) .

44. Aponta que esse reforço deverá ser executado nas duas extremidades da camisa metálica, conforme fotografias anexas (peça 117, p. 15-16) , uma vez que a sistemática de cravação das estacas metálicas de secção circular de aço por percussão promove a penetração da estaca no solo através das sucessivas aplicações de golpes no seu topo. E, nessa sistemática, os anéis e reforço na cabeça das estacas confere maior resistência dessas às tensões provenientes desta cravação.

45. Os anéis de reforço na ‘faca’ das estacas (parte inferior da estaca) , por sua vez, conferem resistência às tensões provenientes da cravação no contato da camisa metálica com o topo rochoso evitando o seu amassamento e possibilitando a posterior descida da broca de perfuração do equipamento tipo Wirth. Portanto, para a execução desse serviço, são necessários dois reforços, sendo um para cada extremidade da estaca.

46. Quanto ao serviço de ‘apoio marítimo com a utilização de equipe de mergulho’, ao analisar sua composição, a Estacon constatou a existência de um erro material na indicação do número das equipes de mergulho, pois, de fato, é necessária apenas uma equipe de mergulhadores para realização da inspeção subaquática, e não duas, conforme foi indicado erroneamente na proposta comercial apresentada. Todavia, esclarece que o valor indicado não se altera, pois os R$ 300.316,64/mês que consta da sua proposta reflete o valor de mercado relativo à uma equipe de mergulhador, inclusive equipamentos.

I.3.2 Análise

47. Quanto ao reforço da camisa metálica, no preço de referência foi considerado o reforço de 0,50 m em cada extremidade, totalizando 1 metro, conforme observado no projeto executivo e na execução de outras obras fiscalizadas. Ressalta-se que, além do reforço, outras medidas podem ser tomadas para proteger a cabeça da estaca contra o impacto do martelo, a exemplo da utilização de capacete com coxim, controle da altura de queda do martelo, utilização de martelos vibratórios, entre outras.

48. Quanto ao apoio marítimo com a utilização de equipe de mergulho, não foram apresentadas justificativas para os preços adotados, motivo pelo qual se manterá o preço de referência anteriormente definido.

I.4 da adequação do critério de medição e pagamento da administração local

I.4.1 Argumentos

49. A Estacon entende que a única hipótese em que se poderia aventar a remuneração da Administração Local proporcionalmente ao avanço do custo direto da obra seria no caso de eventual dilatação do prazo contratual provocado por culpa do contratado (atrasos injustificáveis) . Contudo, essa não é a hipótese da obra em análise, haja vista que a ampliação do prazo contratual e todos os atrasos ocorridos até o momento decorreram de fatos imputáveis exclusivamente à Codesa.

50. Pontua que devido à pendência no atendimento de normas ambientais por parte da Codesa, a execução do escopo contratual ocorreu de forma fragmentada, tendo sido emitidas três ordens de serviços (OS) parciais, sendo elas:

• OS-1, em 2/9/2013: autorização de início de elaboração do projeto executivo;

• OS-2, em 14/7/2014: autorização de início de mobilização e instalação do canteiro de obras; e

• OS-3, em 20/10/2014: autorização de início de produção de camisas metálicas e de pré-moldados de concreto.

51. Somente após a emissão da Licença de Instalação do empreendimento pelo Instituto Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (IEMA) , do estado do Espírito Santo, em 25/11/2014, foi que a Codesa emitiu a OS-4, em 1/12/2014, autorizando a Estacon a iniciar os serviços de construção da obra.

52. Com isso, o cronograma físico-financeiro do contrato, já descaracterizado pela fragmentação do escopo contratual após a emissão das quatro ordens de serviço e pelos atrasos ocorridos na obtenção da licença ambiental, teve que ser revisto, estabelecendo-se novas datas para término dos serviços (22/8/2016) e encerramento do contrato (20/11/2016) .

53. Assim, considerando que o referido termo aditivo de prazo decorreu de fatos não imputáveis à Estacon, considera ser indiscutível que as medidas necessárias para se evitar os atrasos nas obras não são de sua responsabilidade, mas sim da Codesa, não podendo a Contratada ser penalizada por atos e/ou omissões da Administração Pública nas providências a seu cargo, o que ocorrerá caso seja mantida a determinação da SeinfraHidroFerrovia.

54. Dessa forma, pondera que não se mostra correto desconsiderar que os custos relativos à Administração Local possuem relação com o prazo de duração do contrato - e não apenas com seu avanço físico, razão pela qual, havendo ampliação do período de duração da obra por fatos alheios à vontade da empresa, este é um dos custos que reconhecidamente onera o contratado e, nos termos do art. 57 da Lei 8.666/1993, é dever da Administração remunerá-lo para que haja a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, notadamente quando o prazo adicional decorre de providências a cargo da Administração.

55. Ressalta que a mão de obra indireta alocada pela Estacon em 2015 - após a ordem efetiva de início dos serviços - foi maior do que aquela prevista originalmente em sua proposta conforme se verifica do histograma da Administração Local do período e nos relatórios diários de obra (RDO) do período (peça 118, p. 31-45 e peça 119, p. 1-23) . Tal acréscimo se deve, especialmente, à legislação vigente que impõe à empresa o dever de manter nas obras alguns profissionais não previstos originalmente em sua proposta (por exemplo, médico do trabalho, técnico de enfermagem do trabalho, assistente social, dentre outros) .

56. Expõe que apesar de uma maior mobilização de profissionais, a Codesa está remunerando a Estacon nos exatos limites da composição de preço unitário da Administração Local, sem acrescentar valores adicionais, conforme se verifica nos relatórios de acompanhamento e verificação das medições de janeiro/2015 a outubro/2015 (peça 119, p. 25-46) .

57. Por fim, ressalta que a alteração do critério de pagamento estabelecido no contrato só pode se dar por acordo entre as partes, nos termos do que estabelece a Lei de Licitações e Contratos (Lei 8.666/1993) em seu art. 65, inciso II, alínea “c”, sendo que, neste caso, já antecipa sua discordância, tendo em vista o imenso desequilíbrio econômico-financeiro que acarretará ao contrato.

58. Feitas essas considerações e, considerando que a determinação desse Tribunal no item 9.3.2.2 do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário não se aplica ao presente caso, a Estacon requer que a SeinfraHidroFerrovia reconsidere sua proposta, mantendo-se o critério de medição e pagamento já existente no contrato.

I.4.2 Análise

59. Inicialmente, cabe salientar que este ponto não foi objeto de oitiva da Estacon, uma vez que a proposta de determinação foi endereçada a Codesa, e que ela iria estabelecer o critério de pagamento da administração local em negociação com a contratada, ofertando o devido direito ao contraditório.

60. A proposta de estabelecimento de critério de medição para a administração local, nos moldes definidos no Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário, tinha por objetivo evitar desembolsos indevidos em virtude de atrasos ou de prorrogações injustificadas do prazo de execução contratual. Contudo, tal medida não veda a celebração de termo aditivo ao contrato quando os fatos ensejadores dos atrasos forem de responsabilidade da contratante, conforme previsão legal. Assim, não há qualquer prejuízo à empresa.

61. Ressalta-se que, conforme publicações no DOU (peça 136) , já ocorreram termos aditivos ao contrato que elevaram o seu valor em R$ 26.878.251,21 (22,59% do valor inicial) , e prorrogaram o contrato em 24 meses. Tal cenário reforça a importância de existência de critério de medição para a administração local. Contudo, como a presente obra já tem quase dois anos de execução, e já aditivou quase 25% do valor inicialmente previsto, entende-se não ser mais pertinente. Dessa forma será proposto dar ciência à Codesa para observar o Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário nos seus próximos contratos.

62. Registre-se ainda que apesar de mantida a equipe disposta na CPU da contratada para definição do preço de referência, o valor total para administração local está acima dos valores médios estipulados no Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário. Esse acórdão estabeleceu como parâmetro de verificação de adequabilidade para administração local de obras portuárias o percentual médio de 7,48% do valor total do orçamento, enquanto nesse caso concreto está em 12,67%. Na amostra analisada naquele estudo, obteve-se o valor de 9,09% para o 3º quartil. Desse modo, percebe-se que o valor está acima do impacto esperado no orçamento.

63. Porém, como o referido acórdão é posterior à presente licitação e como a contratada ofertou descontos em outros itens do orçamento, será proposta determinação para que a Codesa, observando o direito ao contraditório da contratada, verifique a real mobilização dos profissionais previstos na composição de preço unitário da contratada para administração local, realizando os ajustes necessários caso não seja observada a mobilização prevista.

I.5 Conclusão

I.5.1 Argumentos

64. Argumenta que diante de todo exposto, por meio do ajuste/correção da data-base das composições adotadas pela SeinfraHidroFerrovia (de Jun/2012 para Jan/2013) e o BDI referencial para aquele previsto no 3º quartil do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário (30,95%) , constata-se que não há sobrepreço no presente contrato, mas sim economia de R$ 5.407.339,09, mesmo sem qualquer ajuste na produção dos equipamentos, consumo de materiais e produtividade de mão de obra indicados nas composições de referência.

65. Na oportunidade, a empresa requer provar o alegado por todos os meios de prova admitidos em direito, especialmente prova pericial, a fim de demonstrar a total inexistência do sobrepreço apontado por esse E. Tribunal no Contrato 56/2013. Ressalta ainda que a realização de perícia é direito da empresa no processo administrativo, não podendo ser negada por esse E. Tribunal sob o fundamento de que não possui previsão em sua regulamentação, uma vez que tal direito é garantido por Lei Federal (Lei 9.784/1999) , que regulamenta o processo administrativo no âmbito da Administração Federal, da qual este Tribunal Administrativo é Órgão integrante.

I.5.2 Análise

66. Conforme demonstrado ao longo desta instrução, os argumentos apresentados não elidiram o sobrepreço. A partir da atualização do orçamento de referência para a data base Jan/2013, identificou-se um sobrepreço de R$ 5,86 milhões, conforme peça 135.

67. Quanto a prova pericial, é firme a jurisprudência deste Tribunal no sentido de que não compete ao TCU determinar a realização de diligência, perícia ou inspeção para a obtenção de provas, uma vez que constitui obrigação do responsável apresentar os elementos que entender necessários para a sua defesa, prescindindo de autorização do Tribunal para tanto. Dessa forma, o responsável pode apresentar em sua defesa os elementos que julgar necessário.

68. Vale lembrar também que o TCU já se posicionou, por meio do Acórdão 2.491/2016-TCU-1ª Câmara, que o processo de controle externo não admite a produção de prova pericial, não cabendo aplicação analógica das disposições referentes à prova do processo civil, pois a Lei 8.443/1992 e o Regimento Interno do TCU dispõem, exaustivamente, acerca dos meios de prova disponíveis aos responsáveis.

II. OITIVA DA CODESA

69. Em resposta à oitiva promovida por esta Secretaria, por meio do Ofício 683/2015-TCU/SeinfraHidroFerrovia (peça 88) , datado de 11/8/2015, a Codesa apresentou os esclarecimentos constantes da peça 94.

70. Em sua resposta, a Codesa alegou que não foram encaminhados os elementos apontados pela unidade técnica do TCU que demonstram o indício de sobrepreço apurado. Considerou então necessária a concessão de novo prazo de 15 dias, com apresentação pela unidade técnica da análise das composições apresentadas pela vencedora da licitação, inclusive com planilhas em formato editável, para que o direito do contraditório e da ampla defesa fossem assegurados na sua manifestação.

71. Assim, foi realizada nova oitiva da Codesa, por meio do Ofício 87/2016-TCU/SeinfraHidroFerrovia (peça 126) , datado de 16/2/2016, e a Codesa, após pedido de prorrogação de prazo, apresentou seus esclarecimentos no dia 23/3/2016, constantes da peça 133.

72. Inicia seus esclarecimentos dizendo que para simplificar, não apresentou novas composições, pois a ideia foi fazer o menor número de modificações nas referências utilizadas pela Unidade Técnica (UT) , e assim afastar o indício de sobrepreço.

73. Ressalta que os itens que não foram modificados, seja o coeficiente ou o preço unitário, não representam a concordância por parte da Codesa, e sim uma maneira simplificada de demonstrar pontualmente que o critério adotado como referência não condiz com a realidade da obra. A seguir serão apresentados e analisados os argumentos.

II.1 perfuração em rocha sã e limpeza do fuste

II.1.1 Argumentos

74. Considera que para a determinação do coeficiente de produtividade da perfuratriz (Perfuratriz Wirth) , a UT considerou apenas o índice produtivo apurado na obra do cais comercial de Vitória/ES, descartou a medição do período improdutivo da máquina e adotou um tempo para as montagens.

75. Argumenta que conforme pode ser demonstrado na tabela abaixo, tanto o coeficiente produtivo como o coeficiente improdutivo foram medidos na unidade de [h/m3], ou seja, não se faz necessária a atribuição de novos valores como fez a UT ao adicionar um tempo para as montagens.

Tabela 1 – Índices de produtividade da perfuratriz Wirth

Camada

Índice de produtividade (h/m³)

Produtivo

Improdutivo

Total

C – Rocha sã

1,59

6,65

8,24

B – Rocha alterada

0,87

3,59

4,46

A – Solo

0,30

1,34

1,64

Total

0,92

3,86

4,78

76. Considera que apenas o ajuste no coeficiente da perfuratriz wirth (utilização do coeficiente 8,24 h/m³) altera o preço de referência do serviço para R$ 17.550,62 (peça 133, p. 7) . Assim, pode-se constatar que o preço contratado pela Codesa está abaixo da referência estabelecida, o que afasta definitivamente a configuração de sobrepreço.

II.1.2 Análise

77. Para deslinde dessa situação é mister verificar os conceitos de tempo operativo e tempo improdutivo. Para tanto, de acordo com o volume 1 (metodologia e conceitos) do manual do Sicro 2, temos que:

Durante a hora operativa, o equipamento está operando normalmente, sujeito às restrições que são levadas em conta quando se aplica o fator eficiência. Na hora improdutiva, o equipamento está parado, com o motor desligado, aguardando que o equipamento que comanda a equipe permita-lhe operar.

Em consequência desses conceitos, o custo horário operativo é calculado somando-se os custos horários de depreciação, operação, manutenção e mão-de-obra. O custo horário improdutivo é igual ao custo horário da mão-de-obra. Não se consideram os outros custos, pois se admite que estes ocorram somente ao longo da vida útil, expressa em horas operativas. (grifos nosso)

78. O que a Codesa intenta com a alteração proposta é igualar os custos produtivos e improdutivos, tornando-os únicos, o que é inadmissível.

79. Se a intenção da Docas no acompanhamento do serviço de perfuração em rocha determinado no Acórdão 1.894/2011-TCU-Plenário foi medir os índices produtivos e improdutivos, ter-se-ia que aplicar a metodologia do Sicro 2 para definição dos custos operativos e improdutivos da perfuratriz. Ao invés disso, a Codesa transforma esses dois índices num só, sem precificar suas diferenças.

80. O TCU já se pronunciou sobre a necessidade de análise para utilização de preços de locação de equipamentos, como pode se ver no voto condutor do Acórdão 2.735/2011-TCU-Plenário:

Contudo, a identificação dos custos com a utilização de equipamentos próprios mostra-se relevante nas hipóteses em que eles são utilizados por longo período de tempo e para grande quantidade de serviços, caso em que o dispêndio com locação supera, em muito, o custo de aquisição dos equipamentos, incluídos os custos de operação e manutenção. Nesse cenário, o uso de parâmetros de preços de locação de equipamentos mostra-se lesivo às finanças da estatal.

Não prosperam os argumentos tendentes a afastar a necessidade de diferenciar os custos produtivos dos improdutivos de máquinas e equipamentos, porque indispensável que a contratante conheça a composição dos serviços contratados e, a partir dela, avalie os preços destes. Tal prática mostra-se necessária e factível para as hipóteses de contração de serviços que prevejam o uso de equipamentos, tal como ocorre no Sistema de Custos Rodoviários do DNIT (Sicro) .

81. Ao final daquele julgado, foi determinado ao ente auditado que: ‘9.2.1. se abstenha de utilizar, nas estimativas de custos, o valor da locação de equipamentos, em detrimento do seu custo horário, nos casos em que o dispêndio com a locação superar o custo de aquisição dos equipamentos, incluídas as despesas com operação e manutenção;’.

82. Ressalta-se que ao comparar amostralmente os boletins de perfuração com o cômputo dos tempos produtivos e improdutivos, observou-se grande discrepância de valores, motivo pelo qual se desconsiderou os tempos improdutivos informados.

83. Cabe salientar que, conforme citado na instrução constante da peça 84 (p. 12) , esse mesmo serviço foi contratado em obras similares com valor abaixo de R$ 9.000/m³ (atualizados para mesma data base) . Já para a obra do cais de Atalaia, esse serviço foi contratado ao valor de R$ 16.881,59/m³.

84. Assim, as justificativas apresentadas não devem prosperar, motivo pelo qual se manterá o preço unitário de referência em R$ 10.340,76/m³, e o sobrepreço, no item, de R$ 2.891.046,86.

II.2 Fornecimento de camisa metálica

II.2.1 Argumentos

85. Argumenta que no item de reforço da camisa metálica, a SeinfraHidroFerrovia considerou apenas o reforço de um dos lados da camisa, sendo que na verdade o reforço deve ser feito dos dois lados (1 m em cada extremidade) .

86. Traz ainda que o preço unitário constante na composição C4664 (confecção de camisa metálica com chapa de aço) da tabela da Secretaria de Infraestrutura do Estado do Ceará (Seinfra/CE) (versão 24, relativa ao ano de 2013) é de R$ 7,03/kg.

87. Assim, considera que apenas o ajuste no coeficiente do reforço da camisa e a atualização do preço unitário de fornecimento da camisa metálica conforme Seinfra/CE altera o preço de referência do serviço para R$ 12,72/kg, elidindo o sobrepreço.

II.2.2 Análise

88. Quanto ao reforço da camisa, esta unidade técnica considerou o reforço em ambos os lados da camisa, sendo 0,5m de cada lado conforme projeto executivo da obra de alinhamento do cais de Santos, uma vez que o projeto básico do cais de Atalaia não possuía esse detalhamento. Tal premissa mostrou-se adequada durante a execução daquela obra, motivo pelo qual foi adotada.

89. Quanto ao preço da camisa, a Codesa quer utilizar a premissa de que a camisa metálica será produzida na obra, porém a prática tem mostrado que essa não tem sido a metodologia adotada na execução das obras portuárias acompanhadas por esta unidade, além de possuir um custo maior. Ressalta-se que, inclusive nas obras de ampliação do cais comercial de Vitória/ES, obra a cargo da Codesa, as camisas metálicas utilizadas foram compradas prontas e não confeccionadas no local, o que já seria um indicativo da solução mais econômica.

90. A busca da solução mais econômica deve ser perseguida pelo gestor público, sendo esta uma das dimensões a ser analisada pelo controle externo, conforme expresso no art. 70 da Constituição Federal. No tocante ao projeto de engenharia, o voto condutor do Acórdão 3.135/2011-TCU-Plenário expôs claramente essa necessidade:

O caso é que um projeto de engenharia é - ou ao menos deveria ser - sempre a aplicação técnica do princípio jurídico da economicidade. A solução econômica - no direito e na engenharia - pode ser entendida como a menos onerosa que atenda minimamente a determinada necessidade imposta. Dado um requisito de contorno a ser satisfeito, alveja-se a solução mais econômica para o seu atendimento.

O projetista, pois, com base nas normas técnicas e em seu arsenal de conhecimento, e sopesada determinada necessidade a ser satisfeita, estuda - ou calcula, ou confecciona - uma solução ótima para satisfazer a essa condição. Um projeto é elaborado para atender minimamente às necessidades previamente estabelecidas, sob o menor custo possível. Isso é projetar.

91. A cotação de preço do fornecimento de camisa metálica utilizada por esta unidade técnica era referente a junho de 2011, atualizada para a data-base do contrato (janeiro de 2013) . Buscando melhorar a precisão do orçamento de referência, procurou-se novas cotações com data-base mais próxima, tendo sido encontradas cotações de outubro de 2012 para a obra de ampliação do cais de Itajaí (peça 137) . Em tais cotações, o preço por quilo da camisa metálica variou de R$ 3,40 – R$ 3,50, ou seja, abaixo inclusive da referência utilizada por esta unidade técnica (R$ 4,82/kg) .

92. Assim, no presente caso, a aquisição das camisas metálicas direto de um fabricante (R$ 3,50 /kg) ou a sua fabricação na obra (R$ 7,03 /kg) deveria ter sido objeto de análise, motivo pelo qual as justificativas apresentadas não devem prosperar, com consequente manutenção do preço unitário de R$ 7,76/kg, e sobrepreço, no item, de R$ 2.493.918,70.

II.3 Apoio marítimo com a utilização de equipe de mergulho

II.3.1 Argumentos

93. A Codesa considera que a metodologia adotada para aprovação do preço do projeto básico para este serviço foi a mesma adotada pela equipe de fiscalização no seu relatório (coleta de preço) . Entretanto a pesquisa da auditoria foi para Santos-SP e o seu trabalho foi para Vitória, ou seja, reflete melhor a realidade da obra.

94. Pondera ainda que as condições de trabalho na baia de Vitória são diferenciadas. Na pesquisa de preço, um dos fornecedores deste serviço informou: ‘Mas esse serviço não é tão simples. Estudando as condições do canal de Vitória, ficou constatado pela DPC, órgão da Marinha, que o mergulho na região é com condições de risco (o equipamento a ser usado é o mesmo que para mergulho acima de 30m) pela existência de correnteza e baixa visibilidade o que nos obriga utilizar equipamento dependente por isso o custo sobe muito’.

95. Assevera que as quatro composições de mercado para execução do serviço na Baia de Vitória, cujo preço médio reajustado é o mesmo informado no projeto básico, não foi considerado pela equipe de Auditoria.

96. Para este serviço, a UT utilizou como base as cotações de preço de mercado, e compôs o próprio preço do serviço considerando 2 equipes de mergulho e 1 equipamento. Desta forma, o preço obtido pela UT foi de R$ 272.900,86/mês, enquanto o preço contratado (Estacon) do serviço foi de R$ 380.200,86/mês.

97. Alega que o critério adotado pela UT não reflete a realidade do serviço de apoio marítimo, pois apenas 1 equipamento não atende à demanda de duas equipes de mergulho. Tendo como base a mesma tabela de "Ajuste nas cotações para aumentar a equipe de mergulho", foi alterado o coeficiente de uso do equipamento para 2 unidades, assim como não foi desconsiderada nenhuma proposta, chegando-se ao valor de R$ 387.718,58/mês.

98. Assim, considera que o preço contratado pela Codesa (R$ 380.200,86/mês) está abaixo da referência estabelecida.

II.3.2 Análise

99. Ao contrário do alegado, a instrução constante da peça 84 (p. 13-15) , encaminhada por ocasião da oitiva, já leva em consideração as quatro cotações apresentadas pela Codesa na formação do preço de referência.

100. Cabe esclarecer que os equipamentos colocados na composição da equipe de auditoria não dizem respeito aos equipamentos individuais de cada mergulhador como sugerido nos esclarecimentos da Codesa, mas sim ao conjunto de equipamentos necessários à execução do serviço (compressores, câmara hiperbárica, barcos de apoio, etc) conforme expresso pelas empresas em suas propostas. Portanto, os equipamentos devem permanecer com coeficiente igual a 1 na CPU.

101. Das quatro cotações apresentadas, uma foi descartada por apresentar valor acima do intervalo de confiança calculado para a amostra.

102. Mais uma vez, não foram apresentadas justificativas para os preços adotados, como também não se motivou a adoção do coeficiente 2 observado na composição de preço unitário. Ressalta-se ainda que a Estacon em sua defesa asseverou a necessidade de apenas uma equipe de mergulho, fato este que reduziria o valor do serviço.

103. A título comparativo, a obra do cais de passageiros do Porto de Natal possuía preço de R$ 222.098,92/mês (corrigido para data-base jan/2013 e BDI de 26,6%) , a obra do cais de Vitória possuía serviço de mergulhadores na sua planilha ao preço de R$ 240.108,29/mês (data-base nov/2009) , que corresponde a R$ 264.189,50, quando atualizado para jan/2013 pelo índice de reajustamento de obras portuárias da Fundação Getúlio Vargas (FGV) . A obra de dragagem de aprofundamento por resultado dos acessos aquaviários ao Porto de Vitória/ES apresentou valor de R$ 250.000,00/mês (data-base nov/2011) para o mesmo serviço, que atualizado corresponde a R$ 265.749,85.

104. Assim, para este item, apesar de existirem cotações de preço, não foram observadas as motivações que embasassem a formação do preço de referência utilizado no projeto básico (R$ 380.690,87/mês) nem na proposta vencedora (R$ 380.200,86/mês) . Dessa forma, será mantido o preço unitário de referência em R$ 272.900,86/mês, e o sobrepreço, no item, de R$ 1.609.500,00.

II.4 Concreto Fck=40 MPa submerso

II.4.1 Argumentos

105. A Codesa alega que o coeficiente adotado para remunerar a bomba de concreto não reflete o estabelecido nas tabelas do Instituto de Obras Públicas do Estado do Espírito Santo (Iopes/ES) , nem mesmo reflete a realidade do mercado. Sendo assim, consultou a composição 040331 (Fornecimento e aplicação de concreto usinado Fck = 30 MPa - considerando bombeamento) para obter o valor de referência do bombeamento de concreto na data-base da proposta.

106. Considera assim que apenas o ajuste no custo unitário da bomba de concreto, conforme critério adotado pelo Iopes/ES, altera o preço de referência do serviço para R$ 824,46. Dessa forma, o preço contratado pela Codesa (R$ 815,21/m³) estaria abaixo da referência estabelecida.

II.4.2 Análise

107. A Codesa sugere trocar um equipamento (bomba de concreto) por um serviço (bombeamento) sem fazer nenhuma compensação sobre a mão de obra e outros equipamentos utilizados.

108. Como não se dispõe de elementos para definir o impacto que a introdução desse serviço traria nos demais elementos da composição, o pleito não será acatado.

109. Novamente, a título de comparação, se considerarmos os valores praticados nas obras do cais de passageiros de Fortaleza e Natal, obteremos, respectivamente, R$ 660,72/m³ e R$ 664,05/m³ (corrigido para data-base jan/2013 e BDI de 26,6%) . Tais valores estão abaixo inclusive do valor de referência, porém vale salientar que no caso do cais de Atalaia foram adicionados aditivos (microssílica e plastificante) ao concreto que elevaram o preço final considerado.

110. Dessa forma, será mantido o preço unitário de referência em R$ 780,88/m³, e o sobrepreço, no item, de R$ 76.212,60.

II.5. Transporte e colocação de peças pré-moldadas

II.5.1 Argumentos

111. A Codesa considera que o serviço descrito deve ser analisado para cada tipo de obra e projeto de acordo com o tamanho, peso e local onde as peças pré-moldadas serão montadas, considerando as características específicas da obra pretendida.

112. Sendo assim, supõe que o referencial de custo da Seinfra/CE não retrata a realidade da obra e a composição deve ser alterada levando em conta parâmetros de projeto, como peso das peças pré-moldadas, a área de ocupação da peça na plataforma da carreta e capacidade de transporte, movimentação e armazenagem no cais. Pondera que a produtividade do item se torna consideravelmente superior se tratando de peças uniformes, quando comparada com pré-moldados com aberturas e vazios de concreto, conforme projeto básico.

113. Para tanto, recalculou os coeficientes considerando as seguintes etapas do serviço: carregamento dos pré-moldados na prancha; transporte do canteiro de obras para o cais; descarregamento dos pré-moldados no cais; içamento e posicionamento das peças.

114. A partir das premissas assumidas, a Codesa chegou à produtividade do serviço de 0,45 h/t (9h/20ton) . Dessa forma, o preço de referência do serviço foi para R$ 248,99/t, acima portanto do preço contratado pela Codesa (R$ 245,47/t) , afastando o indício de sobrepreço apontado.

II.5.2 Análise

115. Em seus esclarecimentos a Codesa buscou montar uma metodologia para determinação dos coeficientes de utilização de cada equipamento. Em que pese a metodologia apresentada ter sido uma boa maneira de tentar se chegar aos parâmetros de utilização, ocorreram alguns problemas que serão adiante expostos.

116. O primeiro ponto é que se calculou a produtividade do serviço a partir do tempo supostamente previsto no cronograma, quando na realidade é a partir da produtividade que se calcula o tempo necessário à execução do serviço. Dessa forma, a premissa adotada não garante aderência à realidade de execução.

117. O segundo ponto é que o cronograma físico-financeiro da contratada (peça 68, p. 6) prevê 16 meses para execução de todo o cais (cravação das estacas, perfuração em rocha, concretagem das estacas, contraventamento, colocação dos pré-moldados, concretagem in loco, enchimento e pavimentação) , não detalhando os tempos previstos em cada etapa. Ou seja, reservar 14 meses integralmente, só para colocação dos pré-moldados, dos 16 meses previstos para todos os serviços do cais não parece ser a realidade de execução.

118. Por último, os coeficientes de utilização dos equipamentos encontrados pela Codesa estão em h/t, dessa forma, ao final da CPU não é necessária a divisão do valor encontrado pelo peso específico do concreto armado (2,5t/m³) . Sem esse equívoco, o valor encontrado pela Codesa é de R$ 622,47/t, o que confirma a inadequação das premissas adotadas. A título de comparação, o valor ofertado pela contratada foi de R$ 245,47/t e o valor previsto na Seinfra/CE, versão 023, é de R$ 295,19/m³ (já incluso o BDI de 27,48%) , o que equivale a R$ 118,08/t.

119. Dessa forma, será mantido o preço unitário de referência em R$ 134,57/t, e o sobrepreço, no item, de R$ 674.161,10.

120. Diante do exposto, foram acatadas parcialmente as justificativas apresentadas, mantendo-se, contudo, o indício de sobrepreço anteriormente apontado, conforme tabela abaixo.

Tabela 2 – Comparação dos preços unitários

Serviço

Unid.

Preço Unit. Proj. Bas.

(data-base jun/2012)

Preço Unit. Contrato

(data-base jan/2013)

P. Unit. Referência

(data-base jan/2013)

Administração local

mês

629.117,37

628.384,32

627.239,72

Perfuração em rocha sã e limpeza do fuste

16.954,55

16.881,59

10.340,76

Fornecimento de camisa metálica

kg

12,37

12,31

7,76

Apoio Marítimo com a utilização de equipe de mergulho

mês

380.690,87

380.200,86

272.900,86

Concreto Fck=40MPa submerso

834,50

815,21

780,88

Transp. e colocação de pré-moldadas

t

263,81

245,47

134,57

121. Assim, será proposta determinação à Codesa para repactuar o Contrato 56/2013, firmado com a empresa Estacon Infraestrutura S.A., com vistas à adequação dos preços unitários contratuais às referências de preços calculadas pela SeinfraHidroFerrovia (data-base janeiro/2013) , de modo a sanear o indício de sobrepreço de R$ 5.862.598,74 (peça 135) , promovendo, inclusive a compensação de valores já pagos.

III. AUDIÊNCIA DO COORDENADOR DE ENGENHARIA DA CODESA

122. A audiência foi dirigida ao Sr. Fernando Elias Siqueira Rangel, Coordenador de Engenharia da Codesa, para que apresentasse as razões de justificativa em virtude de o orçamento base da licitação RDC eletrônico 1/2012-Codesa estar em desacordo com as disposições do caput, § 2º e § 3º, do art. 125 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012) , ou seja, não ter apresentado, nos autos do processo licitatório, as justificativas para adoção de composições unitárias de preços diferentes das previstas nos sistemas referenciais de preços, ou, no caso de serviços não previstos nos sistemas referenciais, as justificativas para a adoção dos parâmetros utilizados (coeficientes de consumo/produtividade e preços dos insumos) , conduta que também fere o princípio da motivação, inserto no art. 2º, caput, da Lei 9.784/1999.

III.1 Argumentos apresentados pelo Sr. Fernando Elias Siqueira Rangel (peças 65-67)

III.1.1 Do atendimento à lei de diretrizes orçamentárias

123. Argumenta que a LDO/2012, nos casos em que o custo será apurado por meio de pesquisa de mercado, não define claramente a forma em que esse será justificado pela Administração. O que a lei traz é que a pesquisa de mercado deve ser ajustada às especificidades do projeto e justificada pela administração.

124. Alega que a Codesa acabou de concluir uma obra semelhante (obra do cais comercial de Vitória) , fruto de uma contratação auditada e fiscalizada pelo TCU. Obra em que inclusive alguns itens de serviços foram apropriados pela empresa gerenciadora, gerando informações importantes para o recebimento do orçamento de referência.

125. Pondera que embora a contratação em tela não seja uma contratação integrada, a lei do RDC institui que para as contratações integradas o valor estimado da contratação será calculado com base nos valores praticados pelo mercado, nos valores pagos pela administração pública em serviços e obras similares ou na avaliação do custo global da obra, aferida mediante orçamento sintético ou metodologia expedita ou paramétrica.

126. Considera que pela semelhança dos objetos, pelo fato de serem praticamente realizados sob as mesmas condições (mesmo local, mesma concepção estrutural, datas base próximas) , o fato da obra de referência ter sido auditada pelo TCU, inclusive com a inclusão de preços nos acórdãos, a conclusão dos técnicos da Coordenação de Engenharia foi a de que nenhum ajuste aos coeficientes propostos pelo projetista seria necessário, visto que todos os preços da faixa A da curva ABC estavam inferiores à obra do cais de Vitória.

127. Destaca que os insumos que apresentavam em sua referência como “base do projetista”, o preço apresentado pelo projetista era inferior a outras contratações da Codesa. Assim, foi considerado que incluir a informação “base do projetista” era a justificativa que bastaria, pois as composições de outras obras que serviram de parâmetro para a Codesa aceitar esse preço já constam dos processos administrativos em que ocorreram as respectivas contratações, além dos acórdãos citados nas manifestações prévias.

128. Pondera que era de difícil previsão que preços de serviços inferiores a composições desses mesmos serviços que foram amplamente estudados pela Secob-4 e técnicos da Codesa nos anos de 2009 a 2011, numa obra no mesmo local e de grande similaridade não poderiam servir de referência ou careciam de alguma nota técnica prévia justificando sua aplicação direta.

129. Cita uma representação da unidade técnica do Tribunal que apontou irregularidades na elaboração do orçamento que serviu de base para a contratação de serviço de manutenção predial, objeto do Pregão Eletrônico 47/2010, conduzido pela Coordenação-geral de Recursos Logísticos do Ministério da Fazenda - COGRL/MF. Segundo a autora da representação, a estimativa de preços que integrou o projeto básico da licitação revelou-se inconsistente, visto que os valores pesquisados no mercado apresentaram grandes variações de preços, “suficientes para se afirmar que a média desses preços não se presta para representar os preços praticados no mercado”. Anotou, a esse respeito, que o órgão poderia ter-se valido dos preços praticados em outros contratos celebrados pelo órgão com objetos similares.

130. Ressalta que as auditorias realizadas pela Secob-4 e SecobHidro têm contribuído para o aperfeiçoamento dos procedimentos internos da licitação, além de estimular cada vez mais a total atenção no recebimento dos orçamentos de referência, mas é necessário considerar que embora possa não ter ocorrido as justificativas no nível esperado pela equipe de auditoria, elas, de alguma forma, ocorreram.

131. Considera que o legislador, ao redigir o artigo 125 da LDO 2012, deixa claro que o custo global de obras e serviços de engenharia contratados e executados com recursos dos orçamentos da União devem ser menores ou iguais à mediana de preços de sistema de referências, ou seja, de certa forma ele não espera que a União contrate o menor preço, mas que a União contrate inferior ao preço mediano do mercado. Para isto ele estabeleceu que se usasse o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, e, no caso de obras e serviços rodoviários, a tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias – Sicro, sempre que possível.

132. Ressalta ainda que é de conhecimento de todos a carência de sistemas de referência para obras portuárias. Mesmo assim, foram utilizadas ao máximo as composições/insumos do Sinapi/Sicro. O Relatório de auditoria traz este reconhecimento no seu parágrafo 39: "Em sua grande parte, a Codesa realmente utilizou os preços de insumos do Sinapi/Sicro e complementarmente insumos do Instituto de Obras Públicas do Estado do Espírito Santo, da Secretaria de Infraestrutura do Estado do Ceará e de algumas pesquisas de mercado".

133. Conclui que para os demais serviços/insumos, na ausência de uma tabela referencial, foi aplicado o preço de serviços/insumos iguais a outros contratos da Codesa, e quando o preço informado pelo projetista era inferior, foi adotado o preço indicado pelo projetista. O que se esperava era que esta justificativa atenderia ao solicitado pela LDO/2012, agora se não é o suficiente para se atender a essa lei, este será mais um aperfeiçoamento de processos fruto de auditorias do TCU.

III.1.2 Dos serviços com indícios de sobrepreço

134. A seguir serão resumidos os argumentos apresentados na audiência só para aqueles itens em que a proposta da contratada não elidiu o sobrepreço inicialmente apontado, os quais seriam: administração local; perfuração em rocha sã e limpeza do fuste; fornecimento de camisa metálica; apoio marítimo com a utilização de equipe de mergulho; concreto fck=40 MPa submerso; e transporte e colocação de peças pré-moldadas.

III.1.2.1 Administração Local

135. Justifica que apesar de ter sido realizada cotação por telefone, nos processos administrativos da Codesa existem inúmeros contratos com preços semelhantes, o que comprovaria que os preços estão de acordo com o mercado.

136. Considera que os custos de água, luz, gás e telefone dos imóveis residenciais são custos diretos para a empresa assim como o próprio aluguel, e não personalísticos de cada profissional.

137. Quanto ao item concreto presente neste tópico, não apresentou justificativa, pois considera que se trata de um erro com baixa representatividade (0,05% do valor do serviço) .

138. Quanto à mão de obra, justifica que utilizou valores do Sinapi, e como o projetista tinha utilizado para a administração local profissionais com encargos de horista, ao se receber o projeto, foi solicitada a alteração para mensalista através do artifício de aplicação do fator 1,23 que seria a razão entre os encargos sociais. Observa que na composição de referência da auditoria ocorreu uma redução no número de profissionais e consequentemente redução do valor quando comparado ao apresentado pelo projetista.

139. Por fim acrescenta que o estudo dos custos de aluguel de imóveis apresentado pela equipe de auditoria não deixou claro se o valor adotado pela Codesa está dentro do desvio padrão calculado.

III.1.2.2 Perfuração em rocha sã e limpeza do fuste

140. Esclarece que na época de aprovação do orçamento do projeto básico, a Codesa possuía a apropriação de 57 estacas executadas nas obras de ampliação do cais comercial de Vitória, que serviram de base para a confecção da composição de referência. Na época, os estudos apontavam que a composição do projeto básico refletia a realidade de execução dos serviços.

141. Com a conclusão dos serviços de escavação na obra referida, foi realizada nova avaliação e os valores dos coeficientes modificaram, sendo que o relatório final elaborado pela Empresa Gerenciadora do Empreendimento concluiu que o preço por m³ seria da ordem de R$ 20.000,00.

142. Depreende daí que o relatório de auditoria desconsiderou custos improdutivos e também tempos improdutivos. Também todas as referências de preços informadas pela Codesa, algumas com preços extraídos de concorrências auditadas pelo tribunal, foram desconsideradas.

143. Ressalta que encaminhou em anexo material complementar, visando sanar eventuais dúvidas sobre a adequação dos coeficientes adotados.

III.1.2.3 Fornecimento de camisa metálica

144. Alega que como a Codesa não apresentou elementos que justificassem os parâmetros utilizados para confecção do reforço das camisas metálicas na elaboração do seu custo de referência, a auditoria aplicou os parâmetros fornecidos na Fiscalização 383/2012, referente à obra de ampliação do cais comercial de Vitória/ES (TC 011.717 12012-2, peça 14, p.16) .

145. Em sua opinião existe uma falta de critério, pois para alguns serviços se pode extrair a composição do processo de Fiscalização 383/2012, referente à obra de ampliação do cais comercial de Vitória/ES, porém quando se mostram favoráveis as decisões de aceite de preços o acórdão não é aplicável.

III.1.2.4 Apoio marítimo com a utilização de equipe de mergulho

146. Alega que a equipe de auditoria utilizou como referência a média de duas cotações de mercado realizadas pela Companhia Docas de São Paulo de maio de 2011 para as obras de alinhamento do cais de Outeirinhos, atualizadas para a data base junho/2012.

147. Pondera que as condições de trabalho na baia de Vitória são diferenciadas. Na pesquisa fornecida pela Codesa, um dos fornecedores deste serviço informou: “Mas esse serviço não é tão simples. Estudando as condições do canal de vitória, ficou constatado pela DPC, órgão da Marinha, que o mergulho na região é com condições de risco (o equipamento a ser usado é o mesmo que para mergulho acima de 30m) pela existência de correnteza e baixa visibilidade o que nos obriga utilizar equipamento dependente por isso o custo sobe muito”.

148. Considera que a equipe de auditoria confundiu essa alegação ao afirmar que apesar do alegado pela Codesa, os serviços de mergulho para construção do cais de Atalaia não se diferem dos serviços de mergulho observados em outras obras portuárias. A informação do mergulhador não é de que as profundidades são acima de 30m, mas pelas condições do local, os equipamentos a serem utilizados são os mesmos que os utilizados para esta profundidade.

149. Reputa que as 4 composições de mercado para execução do serviço na Baia de Vitória, cujo preço médio reajustado é o mesmo informado no projeto básico, não foram consideradas pela equipe de Auditoria. A metodologia adotada pela Codesa para aprovação do preço do projeto básico para esse serviço foi a mesma adotada pela equipe de fiscalização no seu relatório (coleta de preço) . Entretanto a pesquisa da auditoria foi para Santos/SP o e o trabalho da Codesa foi para Vitória, ou seja, esta refletiria melhor a realidade da obra.

150. Conclui que como não houve erro de metodologia por parte da Codesa, os preços no projeto básico estão de acordo com o mercado e com o que preconiza a LDO. Embora na sua análise a equipe de auditoria tenha tentado trabalhar as composições fornecidas pela Codesa, dimensionando duas equipes e um equipamento em regra geral, a mesma precisa conhecer uma característica dos serviços de mergulho profissional. Nesse tipo de serviço, o equipamento a ser utilizado é personalíssimo, logo um mergulhador não usa o equipamento de outro. Isto pode ser comprovado consultando as fontes de Santos/SP deste tribunal.

III.1.2.5 Concreto fck = 40 MPa submerso

151. Pela baixa representatividade no valor global e pelo não fornecimento das planilhas com todas as fórmulas e vínculos, a Codesa limitou-se a novamente dizer que o preço é inferior ao estabelecido no Acórdão 1.894/2011-TCU-Plenário, que para esse serviço apontou o valor de R$ 1.139,80/m³.

152. Alega que naquela ocasião foram amplamente discutidos os coeficientes e as produtividades desse serviço. Considera que é importante a auditoria dizer em que ela diverge dos preços, afinal fazer concreto submerso na margem direita ou esquerda do canal do porto de Vitória se espera obter preços próximos de serviços tão similares.

153. Por fim, pondera que os argumentos para os coeficientes adotados estão presentes no Acordão 1.894/2011-TCU-Plenário, cujo preço é superior ao praticado nesta licitação.

III.1.2.6 Transporte e colocação de peças pré-moldadas

154. Considera que novamente os preços devidamente referenciados pela Codesa foram substituídos por outros. Os argumentos para os coeficientes adotados e os preços adotados, estão presentes no Acórdão 1.894/2011, cujo preço é superior ao praticado nesta licitação.

III.2 Análise

155. Inicialmente cabe esclarecer que, conforme expressamente disposto no ofício 553/2013-TCU/SecobHidroFerrovia (peça 60) , a audiência realizada foi para que fossem apresentadas as razões de justificativa em virtude de o orçamento base da licitação RDC eletrônico 1/2012-Codesa estar em desacordo com as disposições do caput, § 2º e § 3º do art. 125 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012) .

156. Além do atendimento à LDO, a defesa apresentada traz justificativas sobre os serviços do orçamento base nos quais foram apontados indícios de sobrepreço. A análise sobre a existência de indícios de sobrepreço será realizada sobre a proposta da contratada, e não mais sobre o orçamento base do edital, conforme determinado no despacho de 21/6/2013, do Exmo. Ministro Relator Weder de Oliveira (peça 56) . Assim, o que será analisado na presente audiência é se foram observadas as diretrizes preconizadas no art. 125 da LDO/2012. Contudo, os argumentos apresentados para o orçamento base serão aproveitados na análise dos preços da proposta da contratada.

III.2.1 Do atendimento à lei de diretrizes orçamentárias

157. O art. 125 da LDO/2012 prevê que:

Art. 125. O custo global de obras e serviços de engenharia contratados e executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de composições de custos unitários, previstas no projeto, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal e pelo IBGE, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias - SICRO, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil.

(...)

§ 2º Nos casos de itens não constantes dos sistemas de referência mencionados neste artigo, o custo será apurado por meio de pesquisa de mercado, ajustado às especificidades do projeto e justificado pela Administração.

§ 3º Na elaboração dos orçamentos de referência, serão adotadas variações locais dos custos, quando constantes do sistema de referência utilizado e, caso não estejam previstas neste, poderão ser realizados ajustes em função das variações locais, devidamente justificados pela Administração. (grifos nosso)

158. Do artigo acima transcrito, percebe-se que a LDO é clara acerca da necessidade de pesquisa de mercado para itens não constantes dos sistemas de referência de custo de obras. Ainda que restasse alguma dúvida de como seriam justificadas alterações motivadas por especificidades do projeto, caso existissem, a pesquisa de mercado deveria ser realizada de qualquer forma, e estar presente no processo administrativo da licitação.

159. Porém não foram apresentadas pesquisas de preço para itens significativos pertencentes à faixa A da curva ABC do orçamento, como, por exemplo, nos serviços de perfuração em rocha sã, fornecimento de camisa metálica, concreto submerso e transporte e colocação de peças pré-moldadas.

160. Outrossim, para serviços que foram obtidas três cotações, adotou-se preço diverso do pesquisado, sem que tivessem sido apresentadas as justificativas para tanto, a exemplo do serviço de desmonte do maciço rochoso e do serviço apoio marítimo com a utilização de equipe de mergulho.

161. A obra do Cais Comercial de Vitória, utilizada como parâmetro pela Codesa para avaliação do orçamento base das obras do cais de Atalaia, vem sendo objeto de questionamentos desta unidade técnica, no âmbito do TC 011.717/2012-2, como é do conhecimento da Codesa, o que só reforça a necessidade de a administração buscar outras fontes de parâmetro para formação do orçamento.

162. A fiscalização 383/2012 constatou que o projeto básico e a metodologia executiva da obra do cais comercial de Vitória foram substancialmente modificados, e entre as alterações de projeto, pode-se citar a não utilização do equipamento plataforma cantitraveller. Assim, com a substancial mudança de metodologia e equipamentos, os preços anteriormente definidos no Acórdão 1.894/2011-TCU-Plenário não podem servir como parâmetro.

163. A obra do cais de Atalaia foi licitada utilizando o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC) , sob o regime de empreitada por preço unitário. Para esse regime, a Lei 12.462, de 4 de agosto de 2011, prevê em seu art. 8º:

§ 3º O custo global de obras e serviços de engenharia deverá ser obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços menores ou iguais à mediana de seus correspondentes ao Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi) , no caso de construção civil em geral, ou na tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias (Sicro) , no caso de obras e serviços rodoviários.

§ 4º No caso de inviabilidade da definição dos custos consoante o disposto no §3o deste artigo, a estimativa de custo global poderá ser apurada por meio da utilização de dados contidos em tabela de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração pública federal, em publicações técnicas especializadas, em sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de mercado. (grifos nosso)

164. Para a definição do custo de referência dos serviços não constantes dos sistemas referenciais oficiais, a Codesa deveria ter realizado pesquisas de mercado ou utilizado dados contidos em tabela de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração pública federal, em publicações técnicas especializadas ou em sistema específico instituído para o setor. Assim, a utilização de uma única obra como referência para balizar o custo da licitação não encontra respaldo legal, indo de encontro às normas vigentes e à jurisprudência desta Corte, a exemplo dos Acórdãos 198/2009-Plenário, 1.612/2010-Plenário, 3.280/2011-Plenário, 1.785/2013-Plenário.

165. Ressalta-se que apesar da alegada carência de sistemas de referência oficiais para obras portuárias representar uma dificuldade a mais para definição dos custos, essa lacuna não pode ser considerada como justificativa para não obtenção de pesquisas de mercado, ao contrário, reforça a sua necessidade.

III.2.2 Dos serviços com indícios de sobrepreço

III.2.2.1 Administração Local

166. Para iniciar a análise, vamos dividir a composição de custos em duas partes, a primeira relativa à mão de obra, e a segunda relativa aos aluguéis de imóveis.

167. Na primeira parte, relativa à mão de obra, o que a auditoria identificou foi que o projeto básico misturou mão de obra mensalista e horista, mas o artifício usado pelo orçamentista não representou problema.

168. O que a auditoria questionou foi justificativa para o balanceamento dos profissionais previstos na composição. O projeto básico faz previsão de cinco profissionais no padrão de engenheiro júnior, nenhum no padrão de engenheiro pleno e oito profissionais no padrão de engenheiro sênior, sem contudo justificar.

169. Na segunda parte, relativa aos aluguéis de imóveis, novamente a Codesa não apresentou cotações de mercado para embasar seu preço, limitando-se a dizer que fez cotações por telefone.

170. A título de comparação, o item 9.2.2 do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário estabeleceu como parâmetro de verificação de adequabilidade para administração local de obras portuárias o percentual médio de 7,48% do valor total do orçamento.

171. No presente caso, o projeto básico previu um valor correspondente a 11,5% do valor total, bem acima do percentual médio estabelecido por esta corte. Ressaltamos que como esse acórdão é posterior ao processo licitatório da presente obra, não adotaremos esse patamar como parâmetro de referência, como se verificará mais adiante nesta instrução

172. Assim, em mais uma oportunidade, não foram trazidos aos autos elementos probatórios que embasassem os preços e quantitativos adotados no projeto básico.

III.2.2.2 Perfuração em rocha sã e limpeza do fuste

173. Neste item, mais uma vez, é declarado que a única referência foi uma parcela da obra do cais de Vitória/ES. Apresentou em anexo a sua defesa o relatório de produtividade da perfuratriz desenvolvido ao final da obra, sem contudo demonstrar como foram obtidos os dados do projeto básico, muito menos os tempos improdutivos considerados.

174. Os coeficientes utilizados na composição unitária do projeto básico de Atalaia divergem substancialmente dos dados levantados na fiscalização 383/2012 sobre a obra do cais de Vitória/ES, como também, divergem da apuração final realizada pela Codesa. Por exemplo, na composição unitária constante do projeto básico (peça 31, página 47) , verifica-se que o índice de utilização produtiva da perfuratriz é igual a 2,70h/m³, enquanto no levantamento realizado pela Codesa na obra do cais de Vitória foi de 1,59h/m³ (peça 65, p. 90) .

175. A despeito da obra do cais de Vitória, não se buscou uma cotação de mercado para esse serviço de perfuração em rocha, que é crítico para a obra em Atalaia, nem sequer verificou-se junto a outros entes públicos os preços contratados em obras similares.

176. Assim, para este item também não foram observadas as prescrições da LDO para formação do preço de referência.

III.2.2.3 Fornecimento de camisa metálica

177. Em sua defesa, o Coordenador de engenharia não traz nenhuma cotação de mercado, nem qualquer explicação de como foi obtido o preço de referência do projeto básico, limitando-se a desqualificar os parâmetros utilizados na auditoria.

178. Portanto, para este item também não foram observadas as prescrições da LDO para formação do preço de referência.

III.2.2.4 Apoio marítimo com a utilização de equipe de mergulho

179. A alegação de que a equipe de auditoria utilizou duas cotações de mercado para uma obra da Companhia Docas de São Paulo para a formação do preço de referência, não representando a realidade da baía de Vitória, não procede.

180. Primeiro porque os serviços de mergulho inicialmente utilizados como referência foram obtidos para uma obra similar (obra de construção de cais) e em condições parecidas (baixa visibilidade, em foz de rio e com presença de correnteza) .

181. Segundo, ao contrário do alegado, a instrução constante da peça 53 (p. 13-15) , encaminhada por ocasião da audiência, já leva em consideração as cotações apresentadas pela Codesa na formação do preço de referência.

182. O valor unitário de R$ 150.661,26 utilizado pela Codesa não foi observado em nenhuma das cotações apresentadas, nem se observou motivação para adoção do coeficiente 2 observado na composição do projeto básico (peça 31, p.48) , que majorou o preço base do serviço.

183. Por fim, cabe esclarecer que os equipamentos colocados na composição da equipe de auditoria não dizem respeito aos equipamentos individuais de cada mergulhador como sugerido na defesa, mas sim ao conjunto de equipamentos coletivos necessários à execução do serviço (compressores, cilindros, barcos de apoio, câmara hiperbárica, etc) conforme expresso pelas empresas em suas propostas.

184. Assim, para este item, apesar de existirem cotações de preço, não foram observadas as motivações que embasassem a formação do preço de referência utilizado no projeto básico.

III.2.2.5 Concreto fck = 40 MPa submerso

185. Limitou-se novamente a dizer que o preço é inferior ao estabelecido no Acórdão 1.894/2011-TCU-Plenário, para a obra do cais comercial de Vitória/ES. Porém se esquece que aquele preço foi definido para concreto submerso com utilização de uma plataforma cantitravel, que não foi utilizada na referida obra.

186. Como houve modificação na metodologia executiva do cais de Vitória, conforme apurado no âmbito do processo TC 011.717/2012-2, o seu preço não deve ser considerado como parâmetro, nem para aquela obra, muito menos para a obra de construção de berço nos dolfins do Atalaia.

187. Novamente, não foram apresentadas cotações de mercado que subsidiasse a formação do preço de referência do projeto básico. Assim, não foram observadas as prescrições da LDO para formação do preço de referência.

III.2.2.6 Transporte e colocação de peças pré-moldadas

188. Alega que os argumentos para os coeficientes e os preços adotados, estão presentes no Acórdão 1.894/2011-TCU-Plenário, cujo preço é superior ao praticado nesta licitação, porém, pelo mesmo motivo exposto no item anterior, o seu preço não deve ser considerado como parâmetro.

189. Mais uma vez não foram apresentados elementos fáticos que subsidiasse a formação do preço adotado no projeto básico. Assim, não foram observadas as prescrições da LDO para formação do preço de referência.

III.2.3 Conclusão acerca do atendimento à LDO

190. Conforme analisado acima, não foi observado o atendimento aos preceitos estabelecidos no § 2º do art. 125 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012) para formação do custo global de obras e serviços de engenharia contratados e executados com recursos dos orçamentos da União.

191. Para os serviços que não encontram preços de referência nos sistemas oficiais de custos (Sinapi e Sicro) , o gestor não fundamentou os preços apresentados no projeto básico, tendo estabelecido, praticamente, como único parâmetro de aceitação dos preços, a obra do cais comercial do Porto de Vitória/ES. Contudo, conforme já tratado, essa obra foi objeto de vários aditivos para modificação da metodologia executiva e da solução estrutural. Assim, os preços inicialmente definidos não representam a realidade de sua execução, sendo inclusive objeto de contestação por este Tribunal no âmbito do processo TC 011.717/2012-2, ainda em apuração.

192. Dessa forma, o gestor não agiu com o zelo esperado ao não buscar cotações de mercado que subsidiassem a avaliação dos preços que não possuem referência nos sistemas oficiais de preço, o que configura, portanto, infração aos dispositivos da LDO e da Lei 12.462/2011.

193. Assim, propõe-se rejeitar as razões de justificativa do Sr. Fernando Elias Siqueira Rangel, CPF 525.379.357-72, Coordenador de Engenharia da Companhia Docas do Espírito Santo, aplicando-lhe a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.

CONCLUSÃO

194. A presente instrução teve por objetivo dar cumprimento ao Despacho de 5/8/2015, do Exmo. Ministro Relator Weder de Oliveira (peça 87) , que determinou as oitivas propostas pela SeinfraHidroFerrovia.

195. Assim, foram promovidas as oitivas da Codesa e da Empresa Estacon para que apresentassem as razões de justificativa em virtude dos indícios de sobrepreço apontados nos serviços perfuração em rocha sã e limpeza do fuste; fornecimento de camisa metálica; apoio marítimo com a utilização de equipe de mergulho; concreto Fck=40 MPa submerso; transporte e colocação de peças pré-moldadas.

196. A partir da oitiva da Estacon, os preços unitários dos serviços foram recalculados para a data-base janeiro de 2013, referente à proposta da contratada. Contudo, mesmo com alteração da data-base, as justificativas apresentadas não foram suficientes para afastar o indício de sobrepreço apontado.

197. A análise dos itens que compõem a faixa A da Curva ABC do orçamento do contrato da obra de construção de berço para atracação de navios em substituição aos dolfins do Atalaia do Porto de Vitória/ES, resultou na identificação de indício de sobrepreço no valor total de R$ 5.862.598,74, conforme peça 135. Em resumo, o indício de sobrepreço apontado diz respeito a:

Tabela 3 – Indício de sobrepreço apurado na proposta da empresa Estacon

Item

Unid.

Preço unit. da contratada (R$)

Preço unit. de referência (R$)

Valor de referência/Valor da proposta (%)

Sobrepreço (R$)

% do sobrepreço

Administração local

mês

628.384,32

627.239,72

99,8

27.470,40

0,35

Perfuração em rocha sã e limpeza do fuste

16.881,59

10.340,76

61,3

2.891.046,86

37,20

Fornecimento de camisa metálica

kg

12,31

7,76

63,0

2.493.918,70

32,09

Apoio Marítimo com a utilização de equipe de mergulho

mês

380.200,86

272.900,86

71,8

1.609.500,00

20,71

Concreto Fck=40MPa submerso

815,21

780,88

95,8

76.212,60

0,98

Transp. e colocação de pré-moldadas

t

245,47

134,57

54,8

674.161,10

8,67

SUBTOTAL 1 (sobrepreço)

7.772.309,66

100,0

Desmonte do maciço rochoso

325,55

340,65

104,6

-1.151.042,80

60,27

Armação CA-50

kg

7,25

7,70

106,2

-508.259,70

26,61

Concreto fck=40MPa p/ estruturas in loco

576,92

585,5

101,5

-30.356,04

1,59

Formas p/ estruturas in loco

124,32

131,28

105,6

-97.279,92

5,09

Formas p/ peças pré-moldadas

84,3

134,57

107,3

-122.772,46

6,43

SUBTOTAL 2 (desconto)

-1.909.710,92

100,0

TOTAL (sobrepreço global)

4,93* / 7,88**

5.862.598,74

* R$ 5.862.598,74 / R$ 118.994.886,56 (Sobrepreço/Valor inicial do contrato)

** R$ 5.862.598,74 / R$ 74.420.835,01 (Sobrepreço/Valor total de referência da amostra analisada)

Fonte: elaboração própria

198. Conforme tabela acima, a maior parte do sobrepreço está relacionada a três serviços: perfuração em rocha sã (37,20%) , fornecimento de camisa metálica (32,09%) e apoio marítimo com utilização de mergulhadores (20,71%) . Esses três serviços juntos respondem por, aproximadamente, 90% do valor do sobrepreço.

199. Os argumentos apresentados pela Codesa também não foram suficientes para elidir o indício de sobrepreço apontado, razão pela qual, será proposta determinação à Codesa para repactuar o Contrato 56/2013, firmado com a empresa Estacon Infraestrutura S.A., com vistas à adequação dos preços unitários contratuais às referências de preços calculadas pela SeinfraHidroFerrovia (data base janeiro/2013) , de modo a sanear o indício de sobrepreço de R$ 5.862.598,74, promovendo, inclusive a compensação de valores já pagos.

200. Ressalta-se que a obra está em andamento, e conforme publicado no DOU (peça 136) , de 9/8/2016, teve seu prazo prorrogado por mais doze meses. Dessa forma, a Codesa poderá compensar os valores dos serviços com indícios de sobrepreço que por ventura já tenham sido pagos.

201. Com o objetivo de consolidar a análise das oitivas com a da audiência já realizada, foi transladada para a presente instrução a análise da audiência realizada na peça 84, de forma a unificar as propostas de encaminhamento.

202. A audiência do Sr. Fernando Elias Siqueira Rangel, Coordenador de Engenharia da Companhia Docas do Espírito Santo, foi promovida para que apresentasse as razões de justificativa em virtude de o orçamento base da licitação RDC eletrônico 1/2012-Codesa estar em desacordo com as disposições do caput, § 2º e § 3º do art. 125 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012) , ou seja, não ter apresentado, nos autos do processo licitatório, as justificativas para adoção de composições unitárias de preços diferentes das previstas nos sistemas referenciais de preços, ou, no caso de serviços não previstos nos sistemas referenciais, as justificativas para a adoção dos parâmetros utilizados (coeficientes de consumo/produtividade e preços dos insumos) , conduta que também fere o princípio da motivação, inserto no art. 2º, caput, da Lei 9.784/1999.

203. Os argumentos apresentados não foram suficientes para afastar os indícios de irregularidades apontados. Dessa forma, não foi observado o atendimento aos preceitos estabelecidos no § 2º do art. 125 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012) para formação do custo global de obras e serviços de engenharia contratados e executados com recursos dos orçamentos da União, como também no comando normativo do § 4º do art. 8º da Lei 12.462/2011. Assim, será proposto rejeitar as razões de justificativa do Sr. Fernando Elias Siqueira Rangel, CPF 525.379.357-72, Coordenador de Engenharia da Companhia Docas do Espírito Santo, aplicando-lhe a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.

204. No tocante à administração local, conforme tratado nos §§ 59-63 desta instrução, será proposta determinação para que a Codesa verifique a real mobilização dos profissionais previstos na composição de preço unitário da contratada, e caso não seja observada a mobilização prevista, observando o direito ao contraditório da contratada, realize os ajustes necessários. Também será proposto dar ciência à Codesa para que, nos termos do item 9.3.2.2 do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário, os seus próximos editais de licitação devem estabelecer critério objetivo de medição para a administração local, estipulando pagamentos proporcionais à execução financeira da obra.

205. Por fim, conforme despacho do relator constantes na peça 79, propõe-se encaminhar cópia de todas as peças deste processo, a partir da peça 81, à Procuradoria da República no estado do Espírito Santo.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

206. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

a) rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Fernando Elias Siqueira Rangel, CPF 525.379.357-72, Coordenador de Engenharia da Companhia Docas do Espírito Santo (Codesa) , aplicando-lhe a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno/TCU) , o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

b) autorizar o desconto da dívida na remuneração do servidor, observado o disposto no art. 46 da Lei 8.112/1990;

c) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial da dívida caso não atendida a notificação e não seja possível o desconto determinado;

d) autorizar, com fundamento no art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, o parcelamento do valor da multa aplicada em até trinta e seis parcelas mensais e sucessivas, desde que solicitado pelo responsável e o processo não tenha sido remetido para cobrança judicial, fixando o vencimento da primeira parcela em quinze dias, a contar do recebimento da notificação, e o das demais a cada trinta dias, devendo incidir sobre cada parcela os correspondentes encargos legais, na forma prevista na legislação em vigor;

e) determinar à Companhia Docas do Espírito Santo (Codesa) , com fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal de 1988, no art. 45, da Lei 8.443/1992 e no art. 251 do Regimento Interno do TCU, que adote, no prazo de quinze dias, as providências necessárias para repactuar o Contrato 56/2013, firmado com a empresa Estacon Infraestrutura S.A. (CNPJ. 15.180.296/0001-47) , com vistas à adequação dos preços unitários contratuais às referências de preços calculadas pela SeinfraHidroFerrovia (data base janeiro/2013) , de modo a sanear o sobrepreço de R$ 5.862.598,74, identificado pela unidade técnica, promovendo, inclusive a compensação de valores indevidamente pagos;

f) determinar à Codesa que, com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, no prazo máximo de sessenta dias, verifique a real mobilização dos profissionais previstos na composição de preço unitário da administração local da contratada, e caso não seja observada a mobilização prevista, observando o direito ao contraditório da contratada, realize os ajustes necessários no contrato;

g) dar ciência à Codesa que, a realização de licitação sem o estabelecimento critério objetivo de medição para a administração local, estipulando pagamentos proporcionais à execução financeira da obra, abstendo-se de utilizar critério de pagamento para esse item como um valor mensal fixo, evitando-se, assim, desembolsos indevidos de administração local em virtude de atrasos ou de prorrogações injustificadas do prazo de execução contratual, afronta o item 9.3.2.2 do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário;

h) encaminhar cópia do acórdão que vier a ser proferido, assim como do relatório e do voto que o fundamentarem à empresa Estacon Infraestrutura S.A., à Codesa, ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil e à Secretaria de Controle Externo do Estado do Espírito Santo;

i) encaminhar cópia de todas as peças a partir da peça 81 à Procuradoria da República no estado do Espírito Santo, referente ao Inquérito Civil 1.17.000.000064/2014-61; e

j) restituir os autos à SeinfraHidroFerrovia para as providências a seu cargo.”

É o relatório.

Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/465737932/relatorio-de-auditoria-ra-ra-435520130/relatorio-465737998