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30 de Outubro de 2020
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 3 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
02150320133
Órgão Julgador
Plenário
Partes
3. Responsáveis: Construtora Queiroz Garcia Ltda. (CNPJ 02.895.841/0001-30), Hideraldo Luiz Caron (ex-Diretor de Infraestrutura Rodoviária do Dnit, CPF 323.497.930-87), João Batista Berretta Neto (fiscal de contrato, CPF 007.981.859-53), Luiz Cláudio dos Santos Varejão (ex-Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias do Dnit, CPF 905.106.407-10) e Marcelino Augusto Santos Rosa (substituto do Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias do Dnit, CPF 153.831.647-15), Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit)
Julgamento
24 de Maio de 2017
Relator
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU__02150320133_fc7b6.rtf
Inteiro TeorTCU__02150320133_3b871.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.503/2013-3

GRUPO II – CLASSE IV – PLENÁRIO

TC-021.503/2013-3

Natureza: Tomada de Contas Especial

Responsáveis: Construtora Queiroz Garcia Ltda., Hideraldo Luiz Caron (ex-Diretor de Infraestrutura Rodoviária do Dnit), João Batista Berretta Neto (fiscal de contrato), Luiz Cláudio dos Santos Varejão (ex-Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias do Dnit) e Marcelino Augusto Santos Rosa (substituto do CoordenadorGeral de Operações Rodoviárias do Dnit)

Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit)

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. SERVIÇOS EM POSTOS DE PESAGEM EM RODOVIAS. INADEQUAÇÃO DE ADESÃO A ATA DE REGISTRO DE PREÇOS DO EXÉRCITO, POR SE TRATAR DE OBJETOS DE NATUREZAS DISTINTAS. IRREGULARIDADES NA PESQUISA DE PREÇOS QUE AMPAROU A DECISÃO POR REALIZAR A ADESÃO. ADITIVOS CONTRATUAIS QUE AUTORIZARAM ALTERAÇÃO SIGNIFICATIVA DOS QUANTITATIVOS, BEM COMO PRORROGAÇÕES CONTRATUAIS ILEGÍTIMAS. DECISÃO ANTIECONÔMICA POR DEMOLIR PARTE DA ESTRUTURA ENTÃO EXISTENTE. PAGAMENTOS POR SERVIÇOS NÃO REALIZADOS OU COM SUPERFATURAMENTO. AUDIÊNCIA. CITAÇÃO. ACOLHIMENTO DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA DE UM RESPONSÁVEL, COM SUA CONSEQUENTE EXCLUSÃO DA RELAÇÃO PROCESSUAL. REJEIÇÃO DAS DOS DEMAIS. ACOLHIMENTO DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA DE UM DOS GESTORES. ACOLHIMENTO PARCIAL DAS APRESENTADAS PELA EMPRESA. REJEIÇÃO DAS DOS DEMAIS. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. INABILITAÇÃO PARA O EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO OU FUNÇÃO DE CONFIANÇA NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL.

RELATÓRIO

Trata-se da tomada de contas especial convertida de representação relativa à contratação, pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), da empresa Queiroz Garcia Ltda., para a realização de serviços em postos de pesagem veicular, mediante a adesão à ata de registro de preços do Pregão Eletrônico 12/2008, conduzido pelo Centro Integrado de Telemática do Exército (Citex).

2. Transcrevo, a seguir, a instrução elaborada por auditor da então SecobRodovias:

INTRODUÇÃO

Trata-se de tomada de contas especial (TCE) instaurada, por força do Acórdão 1.961/2013Plenário (peça 42), a partir de representação formulada por unidade técnica deste Tribunal (peça 5) acerca de possíveis irregularidades observadas na contratação, pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), da empresa Queiroz Garcia Ltda. para a realização de serviços em postos de pesagem veicular da autarquia.

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2. O contrato analisado na representação, TT-115/2009-00, decorreu de adesão do Dnit à ata de registro de preços do pregão eletrônico 12/2008 (peça 1, p. 3-62), conduzido pelo Centro Integrado de Telemática do Exército (Citex) e tinha como objeto a execução (peça 2, p. 160):

‘de serviços de engenharia, continuados, de manutenção predial, elétrica e hidráulica, incluindo a conservação de móveis e a operação dos equipamentos e sistemas que integram as instalações de infraestrutura, a ser executado em postos de pesagem de veículos de propriedade do Dnit.’

3. A representação da hoje extinta 1ª Secretaria de Controle Externo deste Tribunal (peça 5) indicava três indícios de irregularidades, a saber:

a) contratação de serviços distintos dos previstos na ata de registro de preços;

b) pagamento por serviços não executados; e

c) celebração de aditivos irregulares.

4. Tal representação foi conhecida pelo Ministro Relator, que autorizou a realização da inspeção proposta pela unidade técnica (peça 8).

5. Os novos elementos colhidos no curso da inspeção reforçaram os indícios de irregularidade que ensejaram a representação inicial e permitiram identificar outros dois, relativos a:

a) pesquisa de preços que justificou a adesão à ata do Exército (peça 39, p. 2); e

b) demolição dos postos de pesagem existentes (peça 39, p. 18).

6. A instrução que se seguiu à inspeção (peça 39) logrou calcular o débito referente ao pagamento por serviços não executados (irregularidade ‘b’) e identificar os responsáveis por todas as irregularidades.

7. O Acórdão 1.961/2013-Plenário, que determinou a constituição dos autos desta TCE, também autorizou a realização das citações e audiências propostas pela unidade técnica.

8. O objetivo desta instrução é analisar as manifestações encaminhadas em resposta às audiências e citações propostas para as cinco irregularidades encontradas em decorrência da representação.

I - PESQUISA DE PREÇOS IRREGULAR

9. Constatou-se que a pesquisa de preços realizada pelo Dnit para comprovar as vantagens econômicas de sua adesão à ata do Citex foi realizada junto a duas empresas: a Conectnet e a Labor Construtora Ltda. (peça 1, p. 67-132).

10. A primeira não tinha condições de elaborar proposta, uma vez que atuava no segmento de ‘manutenção e reparação de máquinas de escrever, calcular e de outros equipamentos não eletrônicos para escritório’ (peça 19, p. 5). Ademais, foram encontrados indícios de tratar-se de empresa de fachada, porquanto cadastrada no mesmo endereço de outras sete empresas, três de informática e quatro de publicidade (peça 19).

11. A segunda, Labor Construções Ltda., controlada pela pessoa jurídica Data Traffic S.A., detinha capital social de apenas R$ 150.000,00, incompatível com a magnitude do registro de preços que a autarquia pretendia aderir (peça 19, p. 12).

12. A irregularidade ensejou a audiência dos titulares da Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias (CGPERT) e da Diretoria de Infraestrutura Rodoviária (DIR) à época.

Audiência 1 - titular da CGPERT

13. O Sr. Luiz Cláudio dos Santos Varejão foi ouvido em audiência pela:

‘realização de pesquisa de preços que não permitiu atestar a economicidade da adesão à Ata de Registro de Preço do Pregão Eletrônico 12/2008, conduzido pelo Centro Integrado de Telemática do Exército – Citex, a exemplo da solicitação de orçamento junto a empresa que atua em ramo estranho à engenharia e de empresa de pequeno capital social, em afronta ao art. , § 4º, II, do então vigente Decreto 3.931/2001, ao art. , caput , da Lei 8.666/1993, e aos princípios constitucionais da moralidade e eficiência;’ (peça 49)

Resposta da audiência 1 – titular da CGPERT (peça 116)

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14. O responsável informa que, além das duas cotações, teria realizado pesquisas comparativas de preços de custos de materiais junto ao Sicro e ao Sinapi, que indicariam que a adesão à ata representaria uma vantagem de 3,2% em relação aos sistemas referenciais, conduta recomendada pelo TCU (peça 116, p. 44-47).

15. Acrescenta que por ocasião da finalização dos serviços prestados pela empresa contratada teria se verificado uma vantagem ainda maior, de 12,2% em relação aos preços referenciais, representando uma economia de cerca de R$ 1,2 milhões para os cofres públicos (peça 116, p. 48-50).

Análise da audiência 1 – titular da CGPERT

16. Primeiramente, é importante consignar que do processo que serviu de base para a adesão à ata de registro de preços (peças 1-3) não consta a realização de quaisquer pesquisas comparativas de preços de custos de insumos junto ao Sicro ou Sinapi, o que denota que o documento foi produzido posteriormente, não tendo servido de base para a adesão.

17. Corrobora tal entendimento o fato de que a análise comparativa ora apresentada cuida de apenas treze itens, ao passo que a ata que se pretendia aderir continha aproximadamente 750 itens distintos. Não é plausível admitir que a verificação tenha se limitado a poucos itens ao tempo da análise de preços.

18. Destarte, não era possível aferir qualquer vantagem na contratação com base na aferição de treze itens, especialmente considerando que os materiais supostamente pesquisados nos sistemas referenciais não representavam, na ata original, nem mesmo 1,0% do valor total.

19. A análise da alegada vantagem para os cofres públicos por ocasião da finalização dos serviços será feita no último tópico desta instrução, que trata dos indícios de superfaturamento encontrados.

20. Há que se notar que o responsável não traz qualquer justificativa por ter pesquisado preços de serviços de manutenção predial junto a empresa incumbida da manutenção e reparação de máquinas de escrever, calcular e de outros equipamentos não eletrônicos para escritório. Tampouco revela a razão de ter escolhido uma empresa de porte incompatível com as atribuições do contrato que pretendia celebrar para verificar se os preços da ata eram adequados.

21. Entende-se, por conseguinte, que as razões de justificativas apresentadas não merecem acolhida.

Audiência 2 – titular da DIR

22. O Sr. Hideraldo Luiz Caron foi ouvido em audiência por:

‘ter aceitado a pesquisa de preços realizada pelo Coordenador de Operações Rodoviárias, a qual nitidamente não permitiu atestar a economicidade da adesão à Ata de Registro de Preço do Pregão Eletrônico 12/2008, conduzido pelo Centro Integrado de Telemática do Exército – Citex, dando-se como exemplo a solicitação de orçamento junto à empresa que atua em ramo estranho à engenharia e de empresa de pequeno capital social, em afronta ao art. , § 4º, II, do então vigente Decreto 3.931/2001, ao art. , caput , da Lei 8.666/1993, e aos princípios constitucionais da moralidade e eficiência (itens 14-29);’ (peça 47)

Resposta da audiência 2 – titular da DIR (peça 96)

23. O defendente alega que não possuía atribuição legal de pesquisar preços, muito menos de revisar pesquisa de preços já realizada e acatada por autoridade competente (peça 96, p. 7).

24. A adesão à ata teria seguido o devido processo administrativo, no qual o defendente não teria exarado nenhum ato de conteúdo decisório, mas apenas intermediado a tramitação do feito, submetendo a proposta de adesão ao prévio exame e opinativo jurídico da Procuradoria Federal Especializada junto ao Dnit (peça 96, p. 7).

25. Esclarece que a DIR, ao receber pedido da CGPERT de adesão à ata devidamente autorizada pelo ordenador de despesas do Citex e acompanhado de cotações de preços superiores de duas empresas, tinha a obrigação legal de providenciar a tramitação do pedido, uma vez que não detinha o poder decisório, o que fez por meio do relato à diretoria colegiada 1027/2008 (peça 96, p. 8).

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26. Afirma que o parecer jurídico teria concordado com a pesquisa de preços empreendida pela Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias e informa que a declaração do ordenador de despesas do Citex indicaria que os serviços contratados pelo Dnit eram comuns, passíveis de licitação por pregão na modalidade sistema de registro de preços e similares àqueles solicitados pelo Exército (peça 96, p. 9).

Análise da audiência 2 – titular da DIR

27. Verifica-se, no relato à diretoria colegiada, subscrito pelo defendente, a seguinte menção à pesquisa de preços:

‘Foi ainda providenciada a cotação dos preços junto às empresas Conectnet Ltda. (fls. 66 a 98) e Labor Construtora Ltda. (fls. 99 a 131), cujas propostas foram superiores, conforme abaixo demonstrado (peça 1, p. 153).’

28. Por esse excerto, é possível observar que o responsável travou contato com a pesquisa de preços realizada e a acolheu como subsídio à sua proposta de adesão à ata apresentada à diretoria colegiada ao final do relato.

29. Impende destacar, ainda, que a participação do titular da DIR não se cinge a uma manifestação simplesmente de trâmite documental entre diferentes áreas; por certo, como instância superior à qual a CGPERT se reporta, pode e deve obstar a tramitação de demandas despropositadas.

30. Nesse sentido, o art. 126, inciso IV, do Regimento Interno do Dnit prevê como atribuições comuns aos diretores da autarquia ‘praticar e expedir os atos de gestão administrativa, no âmbito de suas atribuições’, categoria na qual se enquadra o relato em questão que subsidiou a adesão à ata de registro de preços.

31. Conclui-se, do exposto, que o titular da DIR teve conhecimento da pesquisa de preços realizada pela CGPERT e a ratificou quando da elaboração do relato à diretoria colegiada, ato de gestão, passível de responsabilização, que não se confunde com a mera tramitação do feito, como defende o responsável.

32. Logo, entende-se que as razões de justificativa do responsável não devam ser acatadas.

II – CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DISTINTOS DA ATA

33. Informações contidas nos autos davam conta de que o Dnit pretendia executar serviços de reforma dos postos de pesagem; entretanto, aderiu a uma ata de registro de preços que tinha por objeto atividades de manutenção e conservação predial, bem assim a operação e manutenção dos sistemas que compunham sua infraestrutura (peça 1, p. 3).

34. A unidade técnica apontou, como indício a corroborar tal constatação, que, logo após a celebração do contrato, houve alteração dos quantitativos originalmente orçados na ata de registro de preços de itens ligados à reforma predial, tais como cimento, areia e brita (peça 5, p. 3).

35. Visita realizada a três postos de pesagem, por ocasião das inspeções, confirmou a natureza de reforma dos serviços realizados, incluindo a demolição de instalações de alvenaria, instalação de módulos metálicos e reforma de edificações para servirem como refeitório e cozinha dos postos (peça 32).

Audiências 3 e 4 – titulares da CGPERT e DIR

36. Em vista de tais constatações, foi realizada a audiência dos então titulares da CGPERT e da DIR pela:

‘adesão à Ata do Pregão Eletrônico 12/2008, cujo objeto era a prestação de serviços de manutenção e conservação predial, sendo que os serviços executados tinham natureza de reforma das instalações, realizada sem projeto básico, em desobediência ao art. , da Lei 8.666/1993, especialmente no que se refere à vinculação ao instrumento convocatório, ao art. , § 2º, I, também da Lei 8.666/1993, e aos princípios constitucionais da administração pública, máxime o princípio da moralidade (itens 30-50);’ (peças 47 e 49)

Resposta da audiência 3 - titular da CGPERT (peça 116)

37. Inicialmente, o Sr. Luiz Cláudio dos Santos Varejão traz longo histórico da pesagem no Brasil, que remonta a 1972, e as dificuldades enfrentadas ao longo do tempo para colocar os postos

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em atividade, mormente devido à escassez de recursos, até o advento do Plano Diretor Nacional Estratégico de Pesagem – PDNEP (peça 116, p. 3-28).

38. O PDNEP, que teria sido concluído e entregue pelo Exército ao Dnit em julho de 2006, indicaria um custo aproximado de R$ 1,5 bilhão, para colocar em funcionamento um total de 220 postos de pesagem, ao longo de cinco anos (peça 116, p. 51).

39. Após sucessivas discussões sobre o PDNEP, a área econômica do governo, em abril de 2007, teria revelado não haver, naquele momento orçamento suficiente para implementação do plano na forma apresentada pelo Dnit, uma vez que o PAC 2007-2010 traria recursos de R$ 666 milhões para o programa de pesagem (peça 116, p. 52).

40. Em face das restrições orçamentárias, o PDNEP teria sido reestruturado em três etapas, a primeira, menos dispendiosa, voltada aos postos existentes e as duas subsequentes para os postos novos, que necessitariam ser construídos (peça 116, p. 29-36).

41. A primeira etapa foi licitada pelo Edital 594/2007, que cuidava da operação de 78 postos de pesagem, dos quais 45 contavam com equipamentos fixos e 33 com equipamentos móveis (peça 116, p. 36).

42. O Exército teria apresentado ao Dnit um plano de trabalho no valor de R$ 113.250.000,00 para reforma dos 78 postos de pesagem veicular existentes, contemplados no Edital 594/2007 (peça 116, p. 52).

43. O defendente alega que o novo modelo que deverá ser adotado para o PDNEP não terá como utilizar os postos atualmente existentes, pois toda a estrutura física dos ditos postos deverá ser adaptada aos veículos atuais em circulação, de sorte que o investimento de R$ 113 milhões seria desperdiçado (peça 116, p. 52-53).

44. Nesse contexto, com o propósito de evitar prejuízos ao erário, as autoridades administrativas do Dnit entenderam que a melhor alternativa para colocar os postos de pesagem em operação dentro do menor custo possível, dando continuidade ao Edital 594/2007, seria a adesão à Ata de Registro de Preços 012/2008 do Exército (peça 116, p. 54).

45. Entende que ‘ao ser realizado um serviço de manutenção predial com identificação de um determinado ponto da obra ou da construção que tenha ali uma falha e que necessite do respectivo reparo, o referido serviço a ser realizado para a devida manutenção predial será preparar aquela parte da obra ou da estrutura com defeito e ali então se fará uma restauração ou reforma naquilo que está defeituoso/deteriorado’. Acrescenta que ‘os verbetes acima mencionados se confundem e trazem à tona aspectos de similaridade de difícil avaliação semântica’ (peça 116, p. 55).

46. Assim, as autoridades administrativas do Dnit teriam sido convencidas por autoridades do Exército de que os serviços de manutenção predial serviriam para os trabalhos de restauração dos 78 (setenta e oito) postos de pesagens objeto do Edital de Licitação 594/2007 (peça 116, p. 55).

47. Argumenta que a urgência em se colocar os postos de pesagem objeto do Edital 594/2007 se chocaria com o tempo despendido em processos licitatórios dentro do Dnit e discorda da unidade técnica de que teria dado início a obras de reforma predial desacompanhadas de projeto básico, haja vista que à época da entrega do PDNEP, em 2006, já existiam estudos, ainda que não nominados de projetos básicos, que indicavam o que necessitava ser feito em cada um dos postos de pesagem (peça 116, p. 57).

48. Afirma que os atuais gestores do Dnit informaram equivocadamente à unidade técnica do TCU que não existiriam documentos comprobatórios dentro do órgão que demonstrassem os serviços prestados pela Construtora Queiroz Garcia Ltda., o que exemplifica por meio de fotos demonstrativas do estado físico antes e após os serviços levados a efeito pela empresa (peça 116, p. 58-66).

Análise da audiência 3 – titular da CGPERT

49. A necessidade de reformar os postos de pesagem existentes sempre foi de conhecimento do responsável. Em setembro de 2006, na audiência pública de apresentação do PDNEP, da qual participou, a licitação integrada proposta objetivava a reforma de 46 PPVs (peça 116, p. 151-157).

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50. O Edital 594/2007, publicado em dezembro de 2007, que cuidava da operação de 78 postos de pesagem (45 fixos e 33 móveis), distribuídos em dezesseis lotes (lotes 1 a 3 – 21 equipamentos fixos; lotes 4 e 5 – 12 equipamentos fixos; lotes 6 e 7 – 12 equipamentos fixos; lotes 8 a 16 – 33 equipamentos móveis), continuava a apontar a necessidade de reforma (peça 21, p. 103-104).

51. Tal edital estabelecia, inclusive, prazos diferenciados de vigência para os contratos de operação dos postos a serem celebrados, em função da necessidade de reformas de parte deles (peça 21, p. 8):

a) 1.260 dias consecutivos para os lotes 1 a 3 e 8 a 16;

b) 1.080 dias consecutivos para os lotes 4 a 7 (após conclusão das reformas dos postos de pesagem veicular - PPV).

52. Portanto, o defendente tinha plena ciência de que os postos de pesagem para os lotes 4 a 7 (24 no total) necessitavam de reformas para entrar em operação.

53. O plano de trabalho apresentado pelo Exército tinha por objeto a ‘restauração de 78 (setenta e oito) postos de pesagem veicular existentes, em apoio ao Plano Nacional Estratégico de Pesagem do Governo Federal’ (peça 117, p. 74-75).

54. Em dezembro de 2008, quando o responsável propõe a adesão à ata de registro de preços, novamente ele revela seu propósito de reformar postos de pesagem por meio daquele instrumento (peça 1, p. 147-148):

‘O Dnit, em dezembro de 2007, lançou ao mercado o Edital 594/2007 que tinha como objeto a contratação de empresas ou consórcios de empresas para a execução de serviços inerentes à preservação da integridade da infraestrutura e a segurança de trânsito nas rodovias federais pavimentadas sob a jurisdição do Dnit, mediante o uso de sistemas fixos e portáteis (móveis) de pesagem dinâmica e de sistemas complementares associados, subdividida em 16 lotes.

Segundo aquele Edital a responsabilidade pela reforma e manutenção predial e de infraestrutura necessárias à operação dos postos de pesagem é do Dnit .

É de conhecimento dessa Diretoria que os contratos referentes aos 16 lotes de licitação já foram assinados e que, gradativamente, esses postos estão sendo colocados novamente em operação.

Entretanto, alguns daqueles postos possuíam ainda condições, mesmo que precárias, para a efetivação da operação, o que na realidade ocorreu. Entretanto, outros postos foram depredados e necessitam de reformas para que possam voltar a operar novamente .’

55. Verifica-se que, em qualquer dos cenários, o responsável sempre teve conhecimento de que alguns postos necessitavam de serviços de reforma e não de simples manutenção predial, serviços que não se confundem.

56. A gestão do sistema de manutenção predial, segundo a norma NBR 5674, destina-se a preservar as características originais da edificação e prevenir a perda de desempenho decorrente da degradação dos seus sistemas, elementos ou componentes.

57. Os postos depredados, mencionados pelo defendente, já não contavam com as características originais da edificação ou com sistemas em funcionamento que pudessem ser objeto de manutenção (peça 116, p. 59-66).

58. Importa observar que, ao mesmo tempo em que alega ter se confundido entre os termos ‘reforma’ e ‘manutenção’, o responsável demonstra entender de forma cristalina que a manutenção predial contempla apenas reparos pontuais e localizados, o que não era o caso dos postos, que necessitavam de intervenções generalizadas.

59. As demais razões de justificativa do responsável versam sobre a motivação que o teria levado a aderir à ata, em detrimento de outras opções para a reforma dos postos de pesagem, do que propriamente sobre a adequação de tal instrumento aos propósitos do Dnit.

60. Nesse contexto, a principal razão teria sido a urgência, uma vez que precisaria colocar em operação os postos de pesagem incluídos no Edital 594/2007.

61. A urgência decorre da própria falta de planejamento da coordenação da qual o responsável era titular, uma vez que foram incluídos na licitação (Edital 594/2007) postos que não

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estavam em condições de serem operados, sem dispor de projetos para realizar a reforma, muito menos de contratos celebrados para executar as obras.

62. Outro argumento apresentado é o de que os valores investidos na ata, da ordem de R$ 12 milhões, teriam permitido a operação dos postos sem o dispêndio de cerca de R$ 113 milhões previstos no plano de trabalho do Exército, que não seriam aproveitados.

63. Não há qualquer elemento que indique que os serviços previstos no plano de trabalho sejam incompatíveis com o PNDEP. Pelo contrário, tendo sido elaborado pelo Exército, em apoio ao PNDEP, com enfoque na implantação da primeira etapa do plano estratégico, a compatibilidade é corolário lógico.

64. A comparação entre valores globais das intervenções é igualmente frágil. O plano de trabalho do Exército previa, somente em obras de infraestrutura das pistas, que não se confundem com manutenção ou reforma predial, valor superior a R$ 60 milhões.

65. Ademais, os serviços executados pela Construtora Queiroz Garcia Ltda. ocorreram em menor número de postos (apenas 32, conforme peça 37), em confronto com a proposta de intervenções em todos os 78 postos do plano de trabalho.

66. Além disso, a precariedade dos serviços realizados pela Queiroz Garcia, em alguns casos foi de tal monta que mesmo após a execução das obras os postos continuavam sem condições de ser operados, conforme apontado na instrução inicial da representação (peça 5, p. 4-5):

‘No curso dos trabalhos da sobredita auditoria operacional observou-se que entre os postos de pesagem amparados pelo ajuste acima encontra-se o PPV 06.15. Algumas medições, inclusive, aprovam o pagamento de valores a título de serviços prestados nesse posto (peça 4, p. 9).

(...)

Quanto a outro posto coberto pelo ajuste, o PPV 06.17, o Dnit salienta que ‘está em condições precárias de conservação’ (peça 16, p. 7, do TC 014.206/2012-9). Já o PPV 15.52 ‘tinha problemas estruturais que foram recentemente resolvidos’ (peça 16, p. 7, do TC 014.206/2012-9, grifou-se). O PPV 15.57, por seu turno, apresentaria problemas de drenagem em virtude de um assentamento de terra, fazendo com que sofra ‘exposição constante a inundações’ (peça 16, p. 7, do TC 014.206/20129).’

67. De todo o exposto, conclui-se que o responsável, ao aderir à ata de registro de preços 12/2008, tinha plena consciência de que o instrumento não satisfazia aos propósitos de reforma dos postos de pesagem; mesmo assim, optou por tal procedimento sob alegações (urgência, economicidade, diligência) que não se sustentam. Ainda que fossem válidas tais motivações, o que não é o caso, não poderia o agente público atuar à margem da lei.

68. Desse modo, não devem ser acolhidas as razões de justificativa apresentadas.

Resposta da audiência 4 – titular da DIR (peça 96)

69. O Sr. Hideraldo Luiz Caron afirma que o ordenador de despesas do Citex teria informado que os serviços contratados pelo Dnit eram similares aos solicitados pelo Exército e, por se tratarem de serviços comuns, passíveis de serem licitados por pregão na modalidade sistema de registro de preços (peça 96, p. 11).

70. Alega que a constatação de ‘reforma’ somente foi possível por meio de inspeção, in loco , por equipe técnica do TCU designada para essa finalidade, que visitou três postos de pesagem em Minas Gerais (peça 96, p. 12).

71. Acrescenta que, em que pese tenha havido a menção ao termo ‘reforma’ em poucos e aleatórios momentos, o tratamento dado pela autarquia às obras decorrentes da adesão à ata era o de manutenção e conservação predial (peça 96, p. 12).

72. A mera menção, em eventuais medições, ao serviço ‘demolição’ não importaria concluir se tratar de reforma, especialmente se a contratação dos serviços percorreu o crivo dos diversos setores da estrutura interna do Dnit (peça 96, p. 12).

Análise da audiência 4 – titular da DIR

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73. Diversamente do alegado pelo responsável, a ‘reforma’ não era somente um vocábulo empregado de forma fortuita nos autos e que só poderia ser efetivamente detectada por meio de inspeção ou de análise detalhada das medições que se seguiram. A reforma dos postos de pesagem era a essência da contratação que se seguiu.

74. Em seu relato à diretoria colegiada, o titular da DIR manifesta plena compreensão da natureza da contratação (peça 1, p. 152):

‘O Dnit, em dezembro de 2007, lançou ao mercado o Edital 594/2007 que tinha como objeto a contratação de empresas ou consórcios de empresas para a execução de serviços inerentes à preservação da integridade da infraestrutura e a segurança de trânsito nas rodovias federais pavimentadas sob jurisdição do Dnit, mediante o uso de sistemas fixos e portáteis (móveis de pesagem dinâmica e de sistemas complementares associados), subdividida em 16 lotes.

Segundo aquele Edital, a responsabilidade pela reforma e manutenção predial e de infraestrutura necessárias à operação dos postos de pesagem é do Dnit .

É de conhecimento dessa Diretoria que os contratos referentes aos 16 lotes de licitação já foram assinados e que, gradativamente, esses postos estão sendo colocados novamente em operação.

Entretanto, alguns daqueles postos possuíam ainda condições, mesmo que precárias, para a efetivação da operação, o que na realidade ocorreu. Entretanto, outros postos foram depredados e necessitam de reformas para que possam voltar a operar normalmente .

É relevante e oportuno lembrar a importância da pesagem de veículos de carga e ônibus para a manutenção da vida útil dos pavimentos.

Levando-se em consideração o tempo despendido em processos licitatórios dentro do Dnit, por motivos alheios à sua vontade, principalmente aqueles que envolvem recursos administrativos, impugnações, mandados de segurança, e que foi licitado pelo Exército Brasileiro, sob registro de preços, objeto que visa serviços correlatos, esta Coordenação Geral vislumbrou a possibilidade de aderir à ata de registro, assumindo os preços contidos naquele certame licitatório.’

75. Não há como cogitar, portanto, que a natureza de reforma dos postos de pesagem não fosse de seu conhecimento. O relato transcrito deixa clara sua intenção de aderir à ata para reformar os postos de pesagem.

76. Como diretor de infraestrutura rodoviária à época, o responsável aprovou a adesão à ata de manutenção de instalações como forma de atingir o fim pretendido, qual seja, a reforma dos postos de pesagem.

77. Não o socorre, senão causa estranheza, a manifestação do ordenador de despesas do Citex nos autos (peça 2, p. 3) afirmando que os serviços contratados pelo Dnit seriam comuns aos solicitados pelo exército.

78. Ora, incumbe ao órgão contratante conhecer a natureza dos serviços que pretende realizar e não àquele que realizou o pregão para registro de preços.

79. Em consonância com o exposto, não devem ser acolhidas as razões de justificativa apresentadas.

III – ADITIVOS CONTRATUAIS IRREGULARES

80. Foram celebrados três aditivos ao contrato TT-115/2009-00. O primeiro alterou os quantitativos sem reflexo financeiro (peça 3, p. 40-42) e os dois últimos prorrogaram o prazo da avença (peça 3, p. 97-99, 136-138). No exame empreendido pela unidade técnica, todos foram considerados irregulares.

81. O primeiro termo aditivo foi impugnado por não ter observado o Decreto 4.342/2002, então vigente, que estabelecia que as contratações adicionais não poderiam exceder, por órgão ou entidade, a cem por cento dos quantitativos registrados na ata. O aditivo aumentou alguns itens em percentuais consideráveis: cimento – 15.247%, areia – 3.633%, brita – 8.205%, dentre outros, conforme planilhas que constam da peça 2, p. 180-213.

82. Os outros dois aditivos foram celebrados sob a justificativa de se tratar de serviços de natureza continuada. Entretanto, observou-se que as atividades realizadas não eram de manutenção

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predial, passíveis de sofrerem tais prorrogações sucessivas, senão de reforma, de sorte que o enquadramento não poderia ter sido utilizado para alongar a avença.

83. A irregularidade motivou a audiência dos titulares da CGPERT e da DIR à época pela:

‘alteração dos quantitativos do contrato, por meio do 1º termo aditivo, em afronta aos limites impostos pelo art. , § 3º, do então vigente Decreto 4.342/2002, ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, previsto no art. , da Lei 8.666/1993 e ao princípio da moralidade, previsto no art. 37, caput , da Constituição Federal de 1998 (itens 158-167);’

‘celebração de dois aditivos de prorrogação de prazo do contrato TT 115/2009-00 com fundamento no art. 57, II, da Lei 8.666/1993, sendo que os serviços de reforma predial não têm natureza continuada, em afronta aos arts. , 57, caput , 66, 78, I e III, da Lei 8.666/1993 e aos princípios constitucionais da moralidade, eficiência e impessoalidade (itens 150-157);’ (peças 47 e 49)

84. A participação do substituto do Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias na celebração do primeiro termo aditivo também ensejou sua audiência por:

‘ter elaborado Ofício, enviado à Diretoria de Infraestrutura Rodoviária em março de 2009, cujo assunto era ‘Parecer/RBM/PFE/Nº 00170/2009’, propondo a celebração do 1º Termo Aditivo ao contrato TT-115/2009-00, no qual houve a alteração irregular dos quantitativos originalmente previstos no contrato, em afronta aos limites impostos pelo art. 8º, § 3º, do então vigente Decreto 4.342/2002, ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, previsto no art. 3º da Lei 8.666/1993 e ao princípio da moralidade, previsto no art. 37, caput , da Constituição Federal de 1998.’ (peça 50)

85. O fiscal do contrato também foi chamado a apresentar suas razões de justificativa por:

‘ter elaborado a planilha de alteração dos quantitativos do primeiro termo aditivo, em afronta aos limites impostos pelo art. , § 3º, do então vigente Decreto 4.342/2002, ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, previsto no art. , da Lei 8.666/1993 e ao princípio da moralidade, previsto no art. 37, caput , da Constituição Federal de 1998 (itens 158-167);’ (peça 48)

Resposta da audiência 5 - titular da CGPERT (peça 116)

86. O Sr. Luiz Cláudio dos Santos Varejão esclarece que os termos aditivos foram formalizados para permitir a finalização dos serviços pela contratada, de modo a possibilitar a concretização do objeto do Edital 594/2007. Frisa que tais aditivos não tiveram reflexos financeiros aos preços da ata do Exército (peça 116, p. 72).

87. Indica que à época da celebração do Contrato TT-115/2009-00, a CGPERT possuía corpo técnico próprio reduzido que fosse capacitado para análise profunda dos serviços a serem realizados para possibilitar a continuidade e finalização do Edital 594/2007 pela Ata 012/2008, o que motivou a celebração dos termos aditivos posteriores quando se tomou conhecimento da necessidade real dos serviços a serem executados (peça 116, p. 73).

88. A justificativa para a alteração contratual, no caso do primeiro termo aditivo, seria adequar as quantidades apresentadas pela ata às reais necessidades, em termos de obras, para a reforma dos postos de pesagem, para que pudessem vir a operar, em condições mínimas, na menor brevidade possível. Salienta que as obras de reforma apresentam característica que as diferencia de obras de construção – a imprevisibilidade (peça 116, p. 74).

89. O responsável defende as vantagens para a administração pública de sua conduta, que teria permitido a entrada em funcionamento dos 78 postos de pesagem considerados pelo Edital 594/2007, no menor tempo possível, coibindo o excesso de peso dos veículos, com a redução do número de acidentes e de encargos para restauração de pavimentos (peça 116, p. 75).

90. Informa que os elevados percentuais de alteração quantitativa de alguns itens foram obtidos em função da diminuição de insumos básicos que não correspondiam à necessidade das reformas e acréscimo de mão de obra, e colaciona excerto doutrinário acerca da possibilidade de se exceder os limites de 25% ou 50% do art. 65, da Lei 8.666/1993 em caso de eventos supervenientes imprevisíveis (peça 116, p. 76-77).

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Análise da audiência 5 – titular da CGPERT

91. Nota-se que o defendente confirma que as obras realizadas nos postos eram de reforma, o que corrobora a análise efetuada da audiência 3, que trata da inadequação da adesão à ata aos propósitos do Dnit.

92. Se as obras objeto do contrato TT-115/2009 eram de reforma, tal contrato não poderia ter sido prorrogado com fundamento no art. 57, inciso II, da Lei 8.666/1993, que cuida da prestação de serviços a serem executados de forma contínua.

93. De igual modo, a necessidade de reformar os postos não pode servir de pretexto para desfigurar uma ata de registro de preços voltada a serviços de manutenção predial. O órgão que propõe a adesão é que deve ter necessidades compatíveis com a ata.

94. Nesse sentido, o gestor médio, ainda que sem equipe técnica ideal, poderia facilmente notar a total incompatibilidade. A ata original previa apenas 230 kg de cimento CP-320, 120 m 3 de areia lavada e 95 m 3 de brita (peça 1, p. 6-7), ao passo que o primeiro aditivo elevou tais

quantitativos a 35.300 kg (CP-320), 4.480 m 3 (areia lavada) e 7.890 m 3 (brita), conforme peça 2, p.

181-182.

95. Tal incompatibilidade também não era imprevista ou superveniente. Como restou demonstrado nos autos, o responsável tinha consciência da magnitude das reformas necessárias, dispunha de um plano de trabalho do Exército que indicava, grosso modo, os serviços que deveriam ser feitos e poderia, sem maiores dificuldades, concluir pela inadequação da ata a seus propósitos.

96. A argumentação finalística também não pode ser aceita. O gestor público deve atuar nos estritos limites da lei para atingir os objetivos a que se propõe. Não pode, portanto, alterar as quantidades de um contrato celebrado com base em uma ata de registro de preços, ao arrepio da lei.

97. Entende-se, assim, que as razões de justificativa apresentadas não devem ser acolhidas.

Resposta da audiência 6 – titular da DIR (peça 96)

98. O Sr. Hideraldo Luiz Caron defende que em razão da natureza de ‘manutenção e conservação predial’ dos serviços contratados, naturalmente foram celebrados aditivos ao Contrato TT-115/2009, os dois primeiros sem reflexo financeiro e os dois últimos prorrogando o prazo das avenças’ (peça 96, p. 12).

99. Em se tratando de serviços a serem executados de forma contínua, poderiam, nos termos do artigo 57, inciso II, da Lei 8.666/1993, ter sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos, com vistas a obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses (peça 96, p. 13).

100. Informa ainda que, de acordo com o Citex, o Dnit poderia acrescer em até 50% o valor global do contrato, em conformidade com o art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993 (peça 96, p. 13).

101. O responsável afirma ter atuado como intermediário na celebração dos aditivos e exercido sua função dentro da legalidade, sempre pautado em opinativo jurídico da Procuradoria Federal Especializada (peça 96, p. 13).

102. Nesse sentido, o defendente traz elementos para comprovar que, uma vez demandado pela CGPERT, teria enviado as minutas para o pronunciamento da procuradoria especializada e submetido à diretoria colegiada somente após a obtenção de um parecer jurídico favorável (peça 96, p. 14-17).

103. Defende que nunca teria praticado nenhum ato decisório e sempre pautado seus atos no princípio da legalidade, não podendo responder pelos fatos que equivocadamente lhe foram atribuídos (peça 96, p. 18).

104. Acrescenta que a premissa lógica da imputação ao defendente nasce da contratação irregular de serviços distintos daquele inicialmente contratados e, como os atos administrativos praticados pelos mais diversos agentes públicos eram dotados de presunção de legitimidade e veracidade, todas as contratações e aditivos foram celebradas a título de manutenção e conservação predial (peça 96, p. 18).

Análise da audiência 6 – titular da DIR

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105. Conforme excerto reproduzido no item 74 desta instrução, ao ratificar a adesão à ata de registro de preços, o responsável revela seu conhecimento de que os serviços a serem prestados pela Queiroz Garcia Ltda. seriam de reforma, a despeito do objeto ‘manutenção e conservação predial’ da ata de registro de preços.

106. Se os serviços eram de reforma, as prorrogações de prazo não poderiam ter sido celebradas com base no art. 57, inciso II, da Lei 8.666/1993, visto não se tratarem de serviços de natureza continuada.

107. A procuradoria especializada, ao apreciar as minutas dos termos aditivos de prorrogação de prazo, para um contrato apresentado, formalmente, como de natureza contínua, dificilmente poderia obstar a celebração de tais instrumentos.

108. A alusão ao art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993, que prevê a possibilidade de acréscimos de até 50% no caso de reformas, não se aplica ao caso concreto, em que se avalia a alteração de quantidades de um contrato decorrente de adesão a uma ata de registro de preços para serviços de manutenção predial.

109. Ademais, o que ocorreu foram aumentos quantitativos para itens que chegaram a 15.247% (caso do cimento CP-320 – peça 2, p. 181), conquanto o Decreto 4.342/2002, vigente à época, não admitisse aquisições que excedessem a cem por cento dos quantitativos registrados em ata. Não se questiona o aumento do preço global, haja vista que o aditivo não teve reflexos financeiros.

110. Nesse caso, a Procuradoria Federal, mesmo não sendo instância com amplos conhecimentos em serviços de engenharia, alertou para inconsistências tanto na adesão inicial quanto no termo aditivo proposto de alteração de quantidades:

‘Não é certo que a sala de operação do Citex e os postos de pesagem de veículos apresentem igual procedimento de manutenção de infraestrutura, com iguais serviços, e em igual quantidade e qualidade de mão de obra e de material.

Assim, precisa a Administração comprovar que a planilha de serviços do Citex se amolda perfeitamente ao interesse do Dnit nos seus postos de pesagem. Entretanto, não consta dos autos projeto ou termo de referência que exponha, especificamente, os itens de serviço, nem há uma comparação técnica com a situação licitada pelo Citex. Entendo que deve o Dnit comprovar que o objeto que pretende adquirir é compatível com o descrito na ata de registro de preços do Citex.

(...)

Tal como preconiza o § 1º do artigo 8º do Decreto 3.931/01, as aquisições sob a forma de adesão não poderão superar o limite de 100% dos quantitativos registrados na ata de registro de preços a que se pretende aderir. (peça 1, p. 171-172)

O relatório elaborado pelo Sr. Coordenador de Operações/CGPERT/DIR, às fls. 388-389 dos autos não é motivação idônea, pois não vai além do simples relato do ocorrido no processo, sem pormenorizar as razões das alterações propostas. (...)

Ademais, deve o setor técnico apontar como se chegou aos percentuais trazidos pela planilha de fls. 352-387, de forma a justificar os valores de aumento e de diminuição que ao final não impactaram no valor de contrato. Entendo, ainda, que a Administração deve demonstrar o aparecimento posterior de motivo justificador da alteração contratual. Evidenciar que a solução localizada na fase interna da licitação não se revelou, posteriormente, como a mais adequada. Deve indicar os fatos posteriores que alteraram a situação de fato e, portanto, exigem tratamento distinto daquele adotado inicialmente.

Mais uma vez alerto para a necessidade de aprovação expressa da Diretoria de Infraestrutura Rodoviária no que se refere ao aspecto técnico da pretendida alteração, tendo em vista o art. 80 do Regimento Interno desta Autarquia. A manifestação do setor técnico competente deve ser feita previamente à remessa dos autos a esta Procuradoria.’ (peça 2, p. 224-225)

111. A aprovação expressa do titular da DIR (peça 3, p. 29, 76, 85 e 125) para a tramitação das propostas da CGPERT constitui-se em ato decisório, sem o qual a adesão à ata não se teria

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efetivado nem os termos aditivos subsequentes, conforme se nota do parecer emitido pela procuradoria federal especializada.

112. Há que se admitir de fato que existe uma premissa lógica entre a contratação irregular e os termos aditivos subsequentes, entre uma irregularidade original e as outras perpetradas por conta da primeira. Deve-se notar, contudo, que o responsável teve ciência e participou de todas elas, de modo que suas razões de justificativa não devem ser acolhidas.

Resposta da audiência 7 – substituto da CGPERT (peça 110)

113. As alegações de defesa do Sr. Marcelino Augusto Santos Rosa, que constam da peça 110, têm o mesmo teor daquelas apresentadas pelo titular da CGPERT (peça 116).

114. Quanto ao primeiro termo aditivo, razão da audiência, também informa que teria sido celebrado para permitir a finalização do objeto do Edital 594/2007, sem resultar em aumento do valor contratual e que teria sido necessário para adequar as quantidades às reais necessidades verificadas, não detectadas inicialmente pelo reduzido corpo técnico do Dnit, de forma a colocar os postos operantes no menor tempo possível, reduzindo acidentes e encargos com a restauração de pavimentos.

115. Igualmente menciona a imprevisibilidade das obras de reforma e a possibilidade de se exceder os limites legais estabelecidos na Lei 8.666/1993 em caso de eventos supervenientes.

Análise da audiência 7 – substituto da CGPERT

116. Os argumentos apresentados pelo Sr. Marcelino Augusto Santos Rosa já foram analisados na audiência 5.

117. Quanto à sua conduta, nota-se que o Parecer/RBM/PFE/Dnit/Nº 00170/2009, subscrito pelo defendente, foi elaborado em resposta à procuradoria federal especializada para permitir a adesão à ata de registro de preços e não sua posterior modificação (peça 2, p. 133-135).

118. Nesse sentido, não se verifica participação do defendente na propositura do primeiro termo aditivo, que alterou irregularmente os quantitativos do contrato TT-115/2009-00, de sorte que sua responsabilidade deve ser afastada.

Resposta da audiência 8 – fiscal do contrato (peça 112)

119. A manifestação do Sr. João Batista Berretta Neto é essencialmente a mesma apresentada pelo titular da CGPERT (audiência 5).

Análise da audiência 8 – fiscal do contrato

120. As razões de justificativa do responsável já foram analisadas anteriormente (análise da audiência 5), o que dispensa maiores comentários.

121. Quanto à sua conduta, nota-se que o fiscal do contrato, ocupante do cargo de coordenador de operações da CGPERT, propõe a completa alteração das quantidades da ata com base nas seguintes considerações (peça 2, p. 214-215):

a) a importância da operação dos postos de pesagem previstos no PDNEP;

b) a necessidade de serviços de adequação dos postos de pesagem para início de operação com a maior brevidade possível;

c) que a presente proposta de adequação deve-se à necessidade de ajuste dos quantitativos para execução de serviços de engenharia continuados, de manutenção predial elétrica e hidráulica, incluindo a conservação de móveis, operação dos equipamentos e sistemas que integram as instalações de infraestrutura a serem executados em postos de pesagem de veículos do Dnit, e foi elaborada em conformidade com o Contrato TT-115/2009-00;

d) que os quantitativos de serviços demandados são provenientes das inspeções feitas ‘ in loco ’;

e) que devido à exiguidade de tempo para a execução dos serviços e que a maioria dos PPVs encontram-se distantes dos centros urbanos em diversas unidades federativas;

f) que as adequações dos quantitativos não apresentam reflexo financeiro em relação ao valor do contrato.

122. Nota-se que mesmo tendo conhecimento da inadequação do contrato para os fins pretendidos (reforma dos postos de pesagem), o responsável continua a afirmar se tratarem de

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serviços continuados de manutenção predial e elabora planilhas desprezando os limites legais estabelecidos para utilização da ata de registro de preços, sob argumentos atinentes à importância da operação e urgência para seu início.

123. Nesse sentido, verifica-se que o Sr. João Batista Berretta Neto foi responsável pela elaboração de planilhas em quantidades incompatíveis com a legislação vigente e com o instrumento convocatório que resultaram na celebração do primeiro termo aditivo ao contrato TT-115/2009-00, de modo que suas razões de justificativa não devem ser acolhidas.

IV – DEMOLIÇÃO DOS POSTOS DE PESAGEM EXISTENTES

124. No curso da inspeção in loco realizada pela equipe do TCU, verificou-se, em dois dos três PPVs visitados, que as construções em alvenaria que funcionavam como centro de operações dos postos de pesagem foram demolidas e, em seus lugares, foram instalados módulos metálicos (contêineres) provisórios, ao passo que as edificações onde ficavam os geradores foram preservadas e reformadas para servirem de refeitório/cozinha (peça 39, p. 18-20 e peça 32).

125. A justificativa encontrada nos autos para a demolição estaria baseada nos altos custos para a reforma das instalações prediais em função do estado deplorável em que algumas daquelas edificações se encontravam em consequência de atos de vandalismo e de depredação, aliada à possibilidade de retirada das estruturas modulares em caso de paralisação dos postos de pesagem por qualquer motivo e sua acomodação nas unidades locais (peça 3, p. 6)

126. Diante da inexistência, nos autos, de qualquer estimativa de custo para a recuperação das estruturas prediais existentes e como os valores despendidos com a instalação dos contêineres eram superiores aos custos unitários básicos de construção para imóvel residencial de alto padrão, questionou-se a decisão de levar adiante a demolição de patrimônio público existente em prol de solução de cunho provisório, sob os aspectos da eficiência, moralidade, economicidade, razoabilidade e interesse público.

127. Entendeu-se, também, que a justificativa de optar pelas estruturas móveis para evitar o vandalismo não era razoável, uma vez que outras estruturas fixas demandariam serviços de vigilância em caso de paralisação das operações dos postos de pesagem.

128. As audiências referentes à irregularidade recaíram sobre os titulares da CGPERT e da DIR, que foram instados a se manifestar acerca da:

‘demolição das estruturas em alvenaria onde funcionavam os antigos centros de controle operacionais dos postos de pesagem, com a posterior instalação de módulos metálicos (contêineres), sem apresentar análise detalhada de custos das alternativas, a exemplo da reforma das instalações, em afronta aos princípios constitucionais da moralidade e eficiência e ao princípio da indisponibilidade do interesse público (itens 124-148);’ (peças 47 e 49)

Resposta da audiência 9 - titular da CGPERT (peça 116)

129. O Sr. Luiz Cláudio dos Santos Varejão argumenta que o orçamento do Exército para realizar a reforma completa dos postos de pesagens era de R$ 113 milhões e que a opção pela ata de registro de preços, por meio da qual foram pagas as estruturas modulares permitiu gasto de apenas R$ 12 milhões para tornar viável o andamento do Edital 594/2007 (peça 116, p. 70).

130. Apresenta cotação de preços que teria sido efetivada por ocasião da preparação da licitação 162/2010, junto à empresa fornecedora dos contêineres (Eurobrás), em valores inferiores àqueles despendidos junto à Queiroz Garcia Ltda., o que afastaria qualquer suposto sobrepreço ou superfaturamento com o pagamento das estruturas modulares (peça 116, p. 70).

131. Considera equivocada a análise técnica do TCU ao comparar o preço do metro quadrado para construção na capital federal com o preço de um serviço que deveria ser realizado em postos de pesagens espalhados em diversas rodovias federais no interior do País, destacando os preços dos fretes para os locais de realização dos serviços e custos de mão de obra diferenciados (peça 116, p. 71).

132. Esclarece que as estruturas em alvenaria que foram mantidas e restauradas são aquelas que ficavam junto aos castelos contendo as caixas para armazenamento de água. Tais estruturas

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estariam em bom estado de conservação, diferentemente daquelas que abrigavam a operação dos postos (peça 116, p. 71).

133. Acrescenta que, se fossem destruídos os castelos das caixas de armazenamento de água, outros precisariam ser edificados para garantir o fornecimento de água para o funcionamento dos postos de pesagem, e, ‘nesta situação específica, como as condições das estruturas físicas estavam em bom estado, por óbvio não se justificava a demolição dos mesmos castelos já que a restauração seria mais vantajosa para o erário’ (peça 116, p. 71).

134. O responsável também alega que as estruturas em alvenaria não seriam as contempladas no PDNEP, sugerindo que com a implantação do plano a demolição ocorreria de qualquer forma, o que tornaria os gastos com a reforma de instalações que não seriam aproveitadas um desperdício de dinheiro público (peça 116, p. 39-40).

Análise da audiência 9

135. Não há como comparar, de forma global os valores previstos no plano de trabalho do Exército, para serviços de amplitude muito superior, com aqueles que foram despendidos com a empresa Queiroz Garcia Ltda.

136. Para uma análise comparativa de valor direcionada às estruturas que foram demolidas em confronto com os contêineres que foram instalados, é importante resgatar, inicialmente, as considerações da instrução que precedeu a instauração da TCE:

‘(...) a Autarquia desembolsou aproximadamente R$ 1,5 milhões entre demolição das edificações existentes e colocação dos módulos metálicos. Em média, então, tem-se que, somente para instalar os contêineres no local das antigas estruturas de alvenaria, o Dnit desembolsou R$ 75 mil por PPV.

Cada módulo metálico possui aproximadamente 14 m². Segundo exame das planilhas de medição, em alguns PPVs foram usados três módulos, em outros, dois. Logo, no melhor dos casos, o custo incorrido pelo Dnit na colocação dos contêineres foi de aproximadamente R$ 1,7 mil reais por m², para uma instalação provisória, de qualidade inferior, que sequer foi assentada sobre base de concreto, conforme verificado in loco .

Ocorre que, no mês de agosto/2009, data de referência da sexta medição, o custo unitário básico da construção no Distrito Federal foi de R$ 1.118,95 o m² para um imóvel residencial de alto padrão, segundo página na internet mantida pela Câmara Brasileira da Indústria da Construção. Considerando que o centro de operações do PPV não é imóvel de alto padrão e que as obras necessárias eram meramente de reforma e não uma construção em si, põe-se em dúvida a economicidade da solução adotada pelo Dnit.’ (peça 39, p. 19)

137. Nota-se, do excerto, que o valor por m² foi utilizado apenas para ilustrar que a instalação de contêiner - estrutura provisória e de baixa qualidade - resultou em um dispêndio significativo em relação aos custos médios de construção de alto padrão. Não subsidiou cálculo de superfaturamento, feito com base nos referenciais de mercado (Sicro / Sinapi), conforme será visto oportunamente.

138. Do plano de trabalho apresentado pelo Exército, consta um valor de R$ 105 mil para a reforma do prédio administrativo de cada posto de pesagem (R$ 1.258.566,96/12 – peça 117, p. 7879; R$ 3.461.059,13/33 – peça 117, p. 90-91). Se considerarmos as despesas administrativas previstas, de cerca de 19% (R$ 21.414.655,06/R$ 113.250.000,00 – peça 118, p. 1), esse valor se eleva para R$ 125 mil por unidade, o equivalente a um dispêndio, para vinte unidades, de cerca de R$ 2,5 milhões em confronto com R$ 1,5 milhão empregados.

139. Entretanto, quando se compara a área original do prédio administrativo, de cerca de 100 m², com aquela disponibilizada pelos contêineres (28 m² ou 42 m²), a qualidade e conforto muito superiores da estrutura existente, quando reformada (peça 32, p. 9-10), conclui-se que a decisão do gestor foi certamente contrária ao interesse público.

140. A questão da durabilidade também deve ser considerada. A empresa que fornece os contêineres prevê uma durabilidade mínima de cinco anos e afirma que com manutenções periódicas podem ultrapassar vida útil de 10 anos (peça 118, p. 11). Nota-se, portanto, o caráter provisório da

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opção feita e a necessidade de altos reinvestimentos a cada dez anos ou em prazo possivelmente inferior.

141. Até mesmo questões de segurança das estruturas metálicas foram apontadas pela equipe quando da inspeção in loco :

‘Em relação à segurança, quando a equipe de inspeção esteve no PPV de João Pinheiro, foi avisada que naquele dia o posto estava fora de operação porquanto no dia anterior um raio teria caído no centro operacional, o que, entre outras coisas, levara à internação hospitalar de funcionários que estavam próximos.

A operação local do PPV afirmou que a queda de raios próximos ao centro operacional era comum, em razão de sua estrutura metálica, colocando muitas vezes o posto fora de operação, além de por em risco aqueles que estão no local.’ (peça 39, p. 20)

142. As fotos trazidas aos autos pelo defendente (peça 116, p. 59-66) confirmam que as instalações do prédio administrativo, que foi demolido para dar lugar aos contêineres, estavam em estado de degradação similar àquele verificado ao prédio junto ao castelo d’água, que foi reformado, como já havia sido apontado na instrução precedente:

‘Considerando que, construído na mesma época que o centro de operações, em média, o antigo depósito (casa de máquinas) deveria estar no mesmo estado ‘deplorável’ de conservação que o centro operacional, verifica-se contradição na afirmação do senhor Luiz Cláudio dos Santos Varejão, segundo o qual se optou pela demolição das edificações em decorrência ‘dos altos custos para a reforma das instalações prediais (...) levando-se em consideração o estado deplorável em que algumas daquelas edificações se encontravam por consequência de atos de vandalismo e de depredação’. (peça 39, p. 19)

143. Quanto ao PDNEP (peça 1, p. 130), nota-se que seu volume I (apresentação do plano diretor), menciona a possibilidade de utilização de estrutura removível:

‘O dimensionamento dos espaços foi feito com conceito de módulo padronizado, para que possa ter, como alternativa, a possibilidade de emprego de estrutura modular removível.’ (peça 144, p. 51)

144. O mesmo PDNEP, em seu volume VII - projetos-tipo (peça 145), porém, traz um projeto visivelmente voltado para a construção em alvenaria, com paredes de 15 cm de espessura, especificações de pisos cerâmicos, soleiras em granito, rodapés em madeira e forro em gesso. O projeto padrão também prevê, para o mesmo edifício, uma sala de vigilância no pavimento superior encimada por uma caixa d’água.

145. Em suma, apesar de prever a possibilidade de utilização de estrutura modular removível, o detalhamento existente do PDNEP conduz à utilização primária de estrutura convencional em alvenaria, haja vista o projeto padrão existente.

146. Diante do exposto, devem ser rejeitadas as razões de justificativa apresentadas pelo responsável.

Resposta da audiência 10 - titular da DIR (peça 96)

147. O Sr. Hideraldo Luiz Caron não se manifesta de maneira específica sobre a questão. Sua manifestação versa sobre as razões que o levaram a aceitar a pesquisa de preços e aderir à ata do pregão eletrônico, bem como a celebrar aditivos ao contrato decorrente de tal adesão.

Análise da audiência 10

148. Como o responsável não acrescentou novos elementos à elucidação da questão, vale retomar os argumentos trazidos pela CGPERT para a demolição:

‘(...) Esclarecemos que os projetos elaborados pelo Exército Brasileiro para a reforma dos postos, não estão sendo seguidos em sua íntegra. Os motivos para tal procedimento se devem: (i) em função dos altos custos para a reforma das instalações prediais e levando-se em consideração o estado deplorável em que algumas daquelas edificações se encontravam por consequência de atos de vandalismo e depredação, esta CGPERT optou pela demolição do restante da estrutura existente, a construção de bases em concreto para a acomodação de estruturas modulares (contêineres). Esse tipo

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de estrutura permitirá ao Dnit, em caso de paralisação dos postos de pesagem por qualquer motivo, a

sua retirada e acomodação nas Unidades Locais, até que se estabeleçam as destinações daquelas

estruturas, ou mesmo que voltem a operar nos postos de pesagem;’ (peça 3, p. 6)

149. Tais argumentos foram ratificados e aprovados pelo titular da DIR previamente à

celebração do primeiro termo aditivo, de adequação do contrato TT-115/2009-00, sem reflexo

financeiro (peça 3, p. 28-29).

150. A demolição dos postos de pesagem existentes em prol da instalação de estruturas

provisórias é uma decisão estratégica importante no âmbito do Dnit, que não poderia ter sido tomada

pela CGPERT, de forma unilateral, sem a prévia negociação e autorização por parte da DIR, o que se

confirma pela ratificação do Sr. Hideraldo Luiz Caron à justificativa apresentada pelo Sr. Luiz

Cláudio dos Santos Varejão para a celebração do termo aditivo de alteração de quantidades que

previa tais demolições.

151. Nesse sentido, o titular da DIR aquiesceu à proposta de demolição com base em duas

justificativas: a primeira, de que os custos para a demolição e instalação de contêineres seriam

inferiores àqueles necessários para a reforma das estruturas existentes; a segunda, de que seria

possível deslocar as estruturas modulares em caso de paralisação das atividades nos postos de

pesagem.

152. Quanto à primeira justificativa, não existia qualquer estudo da CGPERT que pudesse

embasar tal afirmação, de modo que o titular da DIR não poderia ter aprovado a proposição sem

elementos técnicos que pudessem formar sua convicção acerca da matéria.

153. No que tange ao segundo aspecto, não seria difícil prever que a remoção dos contêineres

não eliminaria a necessidade de vigilância nos postos que não estivessem em operação, haja vista o

conjunto de instalações que não poderiam ser removidas.

154. Ademais, como uma decisão estratégica da área de operações rodoviárias sob comando

de sua diretoria, o responsável teria que perquirir em detalhes as vantagens e desvantagens da Valor a PI

solução proposta pela CGPERT em detr M imento do apr ed ov eitam ã ent o o das estruturas existe Pe ntes. ríodo

155. O gestor não observou tal dever de zelo e cuidado para com a coisa pública, tendo

assentido a proposta de demolição de patrimônio do Dnit com base em elementos frágeis (R$)

apresentados pela CGPERT, permitindo a dilapidação de recursos públicos em prol de solução

temporária e de alto custo, com qualidade, conforto e segurança destacadamente inferiores às

instalações originais. 1ª medição abr/09 2.976.501,90

156. Assim sendo, não há como afastar a responsabilidade do titular da DIR quanto à

demolição dos postos de pesagem.

V – DÉBITO POR SERVIÇ 4 OS ª NÃO me EXECU d TAD i O ç S ão jul/09 2.202.545,97 157. Ao longo da vigência do Contrato TT-115/2009-00, foram realizadas cinco medições não

nulas que totalizaram R$ 12.334.531,18, conforme quadro abaixo:

6ª medição set/09 3.937.558,81

16ª medição jul/10 2.227.501,05

20ª medição nov/10 990.423,45

12.334.531,18

158. Do montante pago, apurou-se um débito de R$ 9.104.460,43, subdividido em três

parcelas: a primeira, relativa à mão de obra medida e não empregada (R$ 1.605.294,18), a segunda,

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decorrente do confronto dos preços dos serviços com os referenciais de mercado (R$ 4.281.241,76) e a terceira, correspondente ao valor integral pago nas duas últimas medições (R$ 3.217.924,50).

159. Para se chegar à primeira parcela do débito (peça 39, p. 12), foram confrontadas as horas de trabalho de cada profissional indicadas como necessárias nas composições da contratada para a realização dos serviços (peça 37) em confronto com aquelas que foram efetivamente pagas (peça 35).

160. A segunda parcela do débito (peça 38) foi obtida da comparação do valor dos serviços prestados pela contratada, obtido a partir das quantidades de mão de obra e insumos indicados nas composições da empresa para a realização dos serviços e preços da ata de registro de preços, em confronto com os referenciais de mercado (Sicro, Sinapi) para tais serviços.

161. Essa segunda parcela se subdivide em diversas tabelas (limpeza, paisagismo, paredes, módulos metálicos, instalações elétricas – edificações, iluminação pública, iluminação – infraestrutura, instalações hidráulicas – água, instalações hidráulicas – esgoto, pista e infraestrutura, balança e barracão de obras), seguindo a forma como as composições de serviço foram apresentadas pela contratada (peças 24-25).

162. Finalmente, a terceira parcela decorre da glosa integral das duas últimas medições, que foram irregularmente processadas e sem que contassem com qualquer evidência da realização de serviços correspondentes aos pagamentos efetuados.

163. Foram citados pelo débito o titular da CGPERT (peça 46), o titular da DIR (peça 44), o fiscal do contrato (peça 43) e a empresa contratada (peça 45).

164. É oportuno esclarecer que as manifestações encaminhadas pelos servidores da autarquia não abordaram de forma individualizada cada uma das parcelas que resultaram no débito apurado, de sorte que as alegações de defesa foram avaliadas sem a subdivisão em tópicos.

165. No caso da contratada, que apresentou manifestação pormenorizada para cada um dos componentes do débito, optou-se pela análise em diversos itens correlacionados com o débito calculado na instrução que precedeu a instauração desta TCE.

Resposta das citações 1 e 2 – titular da CGPERT (peça 107) e fiscal do contrato (peça 111)

166. O Sr. Luiz Cláudio dos Santos Varejão (titular da CGPERT) e o Sr. João Batista Berretta Neto (fiscal do contrato) trazem alegações de defesa similares, o que conduz à análise conjunta.

167. Inicialmente, ambos trazem longo histórico da pesagem no Brasil, que remonta a 1972, e as dificuldades enfrentadas ao longo do tempo para colocar os postos em atividade, mormente devido à escassez de recursos, até a conclusão do Plano Diretor Nacional Estratégico de Pesagem (PDNEP) em julho de 2006 e o lançamento do Edital 594/2007, para a operação de 78 postos de pesagem existentes, correspondentes à primeira etapa do PDNEP (peça 107, p. 2-36; peça 111, p. 2-36).

168. Como esses postos existentes necessitavam de reformas para serem operados, o Exército teria elaborado um plano de trabalho específico para tal fim, no valor de R$ 113 milhões que teria sido rejeitado pela conjunção entre falta de recursos e incompatibilidade com o PDNEP, de modo que a ata teria restado como recurso último para colocar os postos rapidamente em funcionamento, a baixo custo e resguardando as rodovias nacionais do sobrepeso, com grande economia aos cofres públicos (peça 107, p. 37-50; peça 111, p. 37-50).

169. Rebatem a informação prestada à unidade técnica do TCU de que não existiriam documentos comprobatórios dentro do órgão que demonstrassem os serviços prestados pela contratada com fotos demonstrativas do estado físico antes e após a atuação da empresa (peça 107, p. 52-62; peça 111, p. 50-60).

170. Também indicam que foram juntados aos autos mídias contendo acervo que comprovaria a execução dos serviços, incluindo relatórios fotográficos, relatórios consolidados, memórias de cálculos dos materiais e de mão de obra empregados nos postos de pesagem, além de outros elementos que permitiriam concluir objetivamente pela execução dos serviços (peça 107, p. 73; peça 111, p. 71).

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171. Afirmam que a comparação entre gastos de R$ 12 milhões no âmbito do contrato decorrente da ata em relação ao plano de trabalho do Exército de R$ 113 milhões não se mostra um valor exorbitante ou superfaturado (peça 107, p. 65; peça 111, p. 63).

172. Defendem a utilização das estruturas metálicas que substituíram as edificações existentes, que foram demolidas, e encaminha cotação da fabricante Eurobrás (peça 118, p. 6-11), fornecedora dos contêineres que seria superior ao valor gasto junto à Empresa Queiroz Garcia Ltda., o que afastaria qualquer sobrepreço ou superfaturamento nas estruturas modulares fornecidas ao Dnit (peça 107, p. 65-66; peça 111, p. 63-64).

173. Os responsáveis informam que os preços dos insumos constantes da ata teriam sido cotejados com o Sicro e Sinapi previamente à adesão à ata de registro de preços, com resultados favoráveis, de modo que as cotações junto às empresas Labor Construtora Ltda. e Conectnet Ltda. não teriam fundamentado a adesão (peça 107, p. 67-71; peça 111, p. 65-69).

174. Apresentam demonstrativo pelo qual se teria conseguido uma economia, com a utilização do contrato TT-115/2009-00, de R$ 1,2 milhão, em relação aos sistemas de referência oficiais (peça 107, p. 71-72; peça 111, p. 69-70).

175. No documento que serviu de base a tal conclusão, os responsáveis relacionam valores que teriam sido empregados em 46 postos de pesagem, totalizando R$ 9.231.217,29 e o percentual desse total medido em cada posto de pesagem. Esse valor, acrescido da mão de obra residente (R$ 791.967,47) e da incidência do BDI contratual (23,06%) atingiria o total medido de R$ 12.334.531,18 (peça 118, p. 19-24).

176. Para se chegar aos valores despendidos em cada estado, os defendentes totalizam as quantidades de cada um dos insumos (materiais e mão de obra) para os postos supostamente reformados daquela unidade federativa, com base nas composições apresentadas pela contratada e, em seguida, multiplicam tais quantidades pelos preços da ata (peças 118, p. 25-59; peças 119 e 120).

177. Multiplicam as mesmas quantidades por valores que constam do Sicro e/ou do Sinapi obtendo nova soma que, quando confrontada com o valor total obtido no item anterior (com os preços da ata), resultaria em uma variação negativa (exceção feita a Minas Gerais) que indicaria a economicidade de se aderir à ata e a ausência de superfaturamento.

178. Por fim, ambos defendem a necessidade de arrolamento de testemunhas e prova pericial em todos os postos de pesagem para a comprovação da veracidade das informações produzidas (peça 107, p. 120-122; peça 111, p. 118-120).

Análise das citações 1 e 2 – titular da CGPERT e fiscal do contrato

179. Conforme visto anteriormente, não há como comparar os dispêndios realizados para o contrato TT-115/2009-00 com aqueles previstos no plano de trabalho do Exército, de envergadura muito superior. O procedimento é inadequado para a aferição de eventual sobrepreço e, mesmo que fossem intervenções idênticas, ainda seria inadequado. Deve prevalecer o confronto com os sistemas de preços oficiais.

180. Os responsáveis informam que o comparativo com os sistemas referenciais teria sido adotado previamente à adoção da ata de registro de preços, cotejo que não consta do processo administrativo da contratação e que não poderia tê-la subsidiado, por contemplar alguns poucos itens, conforme comentado anteriormente. A adesão foi justificada com base em cotações junto a empresas inaptas para a realização dos serviços.

181. Indicam, ainda, que ao confrontar os gastos realizados no âmbito do contrato TT115/2009-00 com os sistemas de referência oficiais, novamente se teria verificado uma economia.

182. Em primeiro lugar, verifica-se que dos 46 postos de pesagem assinalados como tendo recebido serviços, apenas 32 constam efetivamente dos processos de medição. Os quatorze que não constam dos processos administrativos de medição do Dnit (17.03, 06.50, 04.50, 04.55, 04.57, 18.51, 18.53, 10.51, 10.55, 10.56, 23.52, 23.53, 23.54 e 23.55) e agora assinalados pelos defendentes, teriam recebido, recursos no montante de R$ 775.649,91, ou R$ 954.514,78, quando considerado o BDI, de

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23,06% (peça 118, p. 22), valores que eventualmente poderiam estar embutidos na terceira parcela do débito.

183. Para oito deles, os responsáveis apresentam fotos (17.03, 04.50, 04.55, 10.51, 10.55, 10.56, 23.52 e 23.54) e para os outros seis nem isso (06.50, 04.57, 18.51, 18.53, 23.53 e 23.55). As fotos (peças 146 e 147), quando existentes, são de reduzido valor probatório e, em muitos casos, não permitem sequer avaliar se algum serviço foi feito (04.50, 04.55, 10.55, 10.56, 23.54).

184. Em segundo lugar, a metodologia adotada pelos responsáveis oculta todas as distorções que ocorreram na utilização da ata. Vamos considerar, a título de exemplo, o estado de Goiás, que recebeu pequenos serviços de limpeza (TAB-1) e de infraestrutura de pista (TAB-13) em um único posto de pesagem, o PPV 12.50 (peça 37, p. 17-18).

185. No item limpeza, foram medidos 400 m² de capina para o PPV 12.50, que teriam consumido 320 horas de ajudante. Na visão do defendente, ele teria conseguido economizar, para esse serviço um total de R$ 702,27, pois teria gasto, com os valores da ata, R$ 2.875,43 (R$ 1.509,60 mês / 168 horas * 320 horas), em vez de R$ 3.577,70 que utilizaria com os valores do Sicro (R$ 1.878,29 mês / 168 horas * 320 horas), conforme peça 120, p. 21-23.

186. Observa-se que qualquer um dos valores está superfaturado. É desarrazoado remunerar um ajudante em R$ 2,9 mil ou R$ 3,6 mil para um serviço que consome cerca de um dia de trabalho de um ajudante, qual seja, a capina de 400 m².

187. Entretanto, ao realizar a avaliação de superfaturamento de forma equivocada, os responsáveis se limitam a demonstrar a adequação do valor da hora trabalhada, sem dispensar atenção aos quantitativos excessivos. O que importa, no caso, é que existe um preço de referência dado por m², para o qual foram consideradas as horas de trabalho em quantidades adequadas, estimadas com base em produtividades médias, que conduzem a um preço de mercado para a realização do serviço.

188. Assim, o Sicro prevê o pagamento de R$ 0,35/m² para a capina manual (composição 3 S 08 910 00). Portanto, o serviço para o qual se desembolsou R$ 2.875,43, não poderia ter custado mais do que R$ 140,00, tendo sido pago valor vinte vezes superior.

189. Como todas as planilhas apresentadas pelo responsável foram elaboradas segundo o mesmo princípio, não servem de suporte para afastar o superfaturamento apurado, relativo à segunda parcela do débito.

190. A cotação apresentada pela fornecedora dos contêineres (peça 118, p. 6-11), também referente à segunda parcela do débito (tabela módulos metálicos), no valor aproximado de R$ 33 mil por módulo (mar/10) é de fato superior ao que foi desembolsado no âmbito do contrato TT-115/200900, cerca de R$ 23 mil por módulo, porém ambas superam os valores estimados com base no Sinapi, de cerca de R$ 8 mil por módulo (peça 38, p. 4).

191. Quanto aos documentos que comprovariam a execução dos serviços, além das fotos, foram apresentadas planilhas com quantidades de materiais e mão de obra por unidade federativa que não constavam das medições originais (peças 118-120) e que serviram para o equivocado cálculo que afastaria o superfaturamento (peça 118, p. 21).

192. No tocante ao arrolamento de testemunhas, cabe destacar que o art. 162 do Regimento Interno do TCU determina que as provas produzidas perante esta Corte devem sempre ser apresentadas de forma documental, o que exclui a produção de prova testemunhal.

193. Quanto à produção de prova pericial, não é demais registrar que cabe a quem utilize recursos públicos federais o ônus de demonstrar seu bom e regular emprego, nos termos dos arts. 70, parágrafo único, e 71, inciso II, da Constituição Federal.

194. A rigor, todas as despesas realizadas no âmbito do contrato TT-115/2009-00 poderiam ter sido impugnadas, uma vez que desacompanhadas da documentação pertinente:

‘Insta salientar que, de modo diverso do exigido no Termo de Referência do Pregão Eletrônico 12/2008, não foram apresentadas as notas fiscais/faturas dos materiais empregados, cuja aquisição, além disso, deveria ser aprovada pelo fiscal do contrato. Outrossim, não se encontram presentes os

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relatórios fotográficos detalhando a evolução dos serviços e tampouco o relatório mensal consolidado dos materiais aplicados, duas outras exigências do Termo de Referência.

Desse modo, todas as despesas seriam, a priori , irregulares, já que tampouco os processos de medição permitiam verificar a efetiva execução dos serviços.’ (peça 39, p. 24)

195. Ademais, este Tribunal já inspecionou alguns dos postos de pesagem e o cálculo do débito considerou praticamente todos os serviços indicados nas medições realizadas que constam dos respectivos processos administrativos, muito embora estivessem documentalmente insuficientes e pudessem ser glosados em sua totalidade, conforme se verá na análise da citação 4.

Resposta da citação 3 – titular da DIR (peça 96)

196. O responsável informa que os procedimentos de medição são realizados pela equipe de campo, constituída, em geral, pela empresa contratada e pelo fiscal do contrato, os quais, vinculados à Superintendência Regional respectiva, comparecem ao local da obra e medem a quantidade e a qualidade dos serviços executados (peça 96, p. 2).

197. Argumenta que, por força do regimento interno da autarquia então vigente, instituído pela Resolução 10, de 31/1/2007, a medição de um serviço executado seria atribuição das superintendências regionais (peça 96, p. 2-3).

198. Relata que a Instrução de Serviço/DG 1, de 23/2/2010, que dispunha sobre o modelo único de medições de obras e serviços, estabelecia que as medições das obras e serviços deveriam ser realizadas exclusivamente pelo engenheiro formalmente empossado pela autoridade competente da superintendência regional (peça 96, p. 3).

199. As medições de serviços, uma vez realizadas pela autoridade competente, constituiriam ato administrativo dotado de presunção de legitimidade e veracidade, atributo decorrente do princípio da legalidade que rege toda a administração pública (peça 96, p. 3).

200. Assim, ao praticar um ato administrativo de constatação, o fiscal do contrato ou os responsáveis vinculados à superintendência regional declarariam um fato, até prova em contrário, verdadeiro. Acrescenta que, pela IS/DG 1, o engenheiro fiscal estaria proibido de incluir nas medições serviços que não foram realizados (peça 96, p. 4).

201. A medição, inserida em processo administrativo próprio, percorreria longo trajeto dentro da estrutura funcional do Dnit, sendo verificada por diversas autoridades competentes, no que tange ao atendimento às exigências legais, até sua remessa à DIR para mero ato de intermediação e remessa do processo para a célula responsável pelo pagamento (peça 96, p. 5).

202. Alega que além de não ser atribuição do defendente a varredura nos processos administrativos em busca de fragilidades e irregularidades em medições e obras, seria humanamente impossível fazê-lo em mais de cinquenta processos por dia de trabalho. Conclui que não praticou ato ilícito na cadeia de atos administrativos de constatação precedentes, nem possuía atribuição regimental para praticá-los (peça 96, p. 6-7).

Análise da citação 3 – titular da DIR

203. Inicialmente, o responsável descreve um procedimento normal, na esfera do Dnit, que seria a fiscalização dos serviços em campo por um fiscal, usualmente pertencente à unidade local mais próxima, associada a uma superintendência regional da autarquia no estado correspondente. Segundo o responsável, o regimento interno previa o seguinte (peça 96, p. 3):

‘Seção VI

Dos Órgãos Descentralizados

Art. 111 Às Superintendências Regionais compete:

(...)

XIII – controlar e emitir as medições de serviços;’

204. De acordo com o responsável, a instrução de serviço corroborava essa participação do engenheiro local:

‘Art. 4º A medição das obras e serviços é da competência exclusiva de representante da administração especialmente designado, engenheiro formalmente empossado pela autoridade

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competente da superintendência regional, denominado de ‘engenheiro fiscal do contrato’, definido no art. 67, da Lei 8.666/1993.’ (peça 96, p. 3)

205. Ocorre que a fiscalização do Contrato TT-115/2009-00 não seguiu o rito ordinário descrito pelo responsável. Contrariando os normativos mencionados, as instâncias regionais não participaram do processo de fiscalização, que ficou concentrado nas mãos de um único responsável, no caso o coordenador de operações da CGPERT (peça 23, p. 8).

206. O responsável, sabendo se tratar de um fiscal de contrato lotado na sede, subordinado a sua diretoria, contrariamente aos normativos indicados, e sem quaisquer condições de efetivamente fiscalizar a reforma de postos de pesagem nos quatro cantos do país, já deveria questionar as medições que lhe foram apresentadas.

207. A excepcionalidade das medições não se resumiu ao fiscal do contrato. Se o responsável tivesse ao menos manuseado qualquer dos processos de medição teria verificado que as planilhas do Dnit apresentavam apenas dois itens para a recuperação dos postos de pesagem, quais sejam, mobilização e serviços especializados, ambos medidos na unidade verba (peça 27, p. 5-7, peça 28, p. 5-7).

208. Sabidamente, não se admite a utilização de unidades genéricas para a orçamentação de serviços, tampouco para as medições e pagamentos, conforme se extrai da Súmula TCU 258:

‘As composições de custos unitários e o detalhamento de encargos sociais e do BDI integram o orçamento que compõe o projeto básico da obra ou serviço de engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitação e das propostas das licitantes e não podem ser indicados mediante uso da expressão ‘verba’ ou de unidades genéricas.’

209. Mesmo sabendo tratar-se de uma obra de reforma de postos de pesagem, o responsável autorizou pagamentos de serviços sob a designação genérica de ‘serviços especializados’, sem qualquer detalhamento, apresentadas por um fiscal que não tinha condições de aferir os serviços realizados.

210. Tinha conhecimento, como se verifica da peça 1, p. 151-154, de que os serviços estavam sendo realizados por meio de um contrato oriundo de uma ata de registro de preços voltada a serviços de manutenção predial, sem qualquer projeto de reforma, o que exigiria cuidados ainda maiores com o processamento das medições.

211. A ata de registro de preços listava uma série de documentos que deveriam ser apresentados para que os pagamentos pudessem ser efetuados, conforme apontado na instrução que precedeu a instauração desta TCE:

‘O Edital do Pregão Eletrônico 12/2008 do Citex, em seu item 15.1 exigia do contratado um ‘Relatório Mensal consolidado do material aplicado’ (peça 2, p. 18). Ademais, nos itens 10.1.7 e 11.11 do Termo de Referência do mesmo pregão, havia a exigência de que a contratada apresentasse a nota fiscal/fatura dos materiais adquiridos, junto dos respectivos valores, e tais gastos, ainda deveriam ser autorizados pelo fiscal do contrato (peça 2, p. 32). Por fim, o mesmo Termo de Referência, conforme seus itens 11.7 a 11.9, ainda obrigava a contratada a fornecer registro fotográfico digital atestando a evolução dos serviços executados (peça 2, p. 36).’

212. Em suma, entende-se que as medições realizadas para o Contrato TT-115/2009-00 não equivaliam às demais com a qual o responsável se deparava diuturnamente, seja porque o fiscal do contrato estava lotado na sede, sob seu comando, sem condições de efetivamente acompanhar as obras, seja porque inexistia um detalhamento dos serviços prestados nas medições, agravada pela ausência de um projeto das intervenções.

213. Vale lembrar que o responsável participou ativamente da adesão à ata de registro de preços (peça 1, p. 151-154), da completa alteração de suas quantidades (peça 3, p. 28-29) e prorrogações indevidas (peça 3, p. 76, 85 e 125) e, finalmente, ao subscrever os ofícios de pagamento (peça 22, p. 26; peça 23, p. 32; peça 26, p. 19; peça 27, p. 55; peça 28, p. 47), permitiu que os desembolsos fossem feitos com base em medições completamente frágeis.

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214. De todo o exposto, entende-se que o responsável concorreu para a formação do débito e que suas justificativas não devem ser acolhidas.

Resposta da citação 4 – empresa contratada (peça 140)

Insuficiência documental e inconsistências técnicas (peça 140, p. 2)

215. A Construtora Queiroz Garcia Ltda. entende que a análise efetuada pela unidade técnica não abrange a totalidade da efetiva execução do contrato em exame, tendo em conta a escassez de documentos apresentados pelo Dnit na fase inicial de auditoria.

216. Em face dessa insuficiência de documentos e informações, a unidade técnica teria inferido que, da quantidade total de postos de pesagem abrangidos pelo programa de operação do Dnit, apenas 24 teriam sido reformados quando, em verdade, 46 teriam recebido serviços de manutenção e reforma.

217. A insuficiência dos documentos teria causado surpresa à defendente, que afirma ter sempre existido toda a documentação comprobatória das quantidades de serviços e respectivos insumos demandados na execução do contrato e que alega desconhecer a razão pela qual o Dnit disponibilizou ao TCU somente as planilhas da 1ª à 6ª medição.

Análise

218. A análise realizada pela unidade técnica do TCU teve por base toda a documentação constante dos processos administrativos para o contrato TT-115/2009-00, inclusive os processos de medição. O Dnit disponibilizou todo o material existente, inclusive as duas últimas medições não nulas (16ª e 20ª), que não contavam com quaisquer demonstrativos dos valores faturados, o que não se constituiu em óbice para a efetivação dos pagamentos.

Da inexistência de superfaturamento em relação ao total de mão de obra aplicado no contrato (peça 140, p. 3-7)

219. No que tange à primeira parcela do débito, a contratada defende que os profissionais não eram tratados como mensalistas e que a medição adotada pelo Dnit foi balizada pela quantidade de horas efetivamente trabalhadas em cada composição de serviços. Assim, seria inaplicável a jornada de 220 horas mensais - a jornada correta para o cálculo do número de profissionais, adotada pelo Dnit, seria de 168 horas mensais, o que representa uma jornada diária de oito horas, multiplicada por 21 dias úteis do mês, excluídos os finais de semana e feriados existentes em 2009 (peça 140, p. 4).

220. Considera indevida a glosa das horas extras sob a seguinte alegação:

‘As horas extras que constam das medições eram atribuídas de forma mediana, considerando que, como a remuneração da defendente era por hora de serviços de cada profissional efetivamente trabalhada, as composições de custos não previam o tempo de deslocamento dos empregados até os locais das obras, nem tampouco os períodos em que tais profissionais ficavam à disposição do Dnit nos canteiros de obras.

Assim, esses custos de deslocamento, inclusive transporte, foram remunerados mediante o estabelecimento das horas extras.’ (peça 140, p. 6-7)

221. A contratada defende também o pagamento a engenheiros, encarregados e plantonistas que, embora não constem diretamente das composições de serviços, eram de cunho obrigatório no contrato em exame (peça 140, p. 6).

222. Os engenheiros e encarregados deveriam ser remunerados por serem os responsáveis técnicos pelas obras executadas em cada posto, as quais demandavam anotações de responsabilidade técnica perante o conselho profissional; os plantonistas teriam se incumbido da proteção dos locais onde os serviços eram executados, atuando como vigilantes (peça 140, p. 6).

Análise

223. Diferentemente do alegado pela empresa, a ata de registro de preços indicava carga horária mensal de 220 horas (peça 1, p. 36-57). Assim, para se obter o valor horário da mão de obra, basta dividir o valor do salário mensal por 220, como foi feito no cálculo do superfaturamento.

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224. Há que se destacar que o sistema de custos rodoviários do Dnit (Sicro) trabalha da mesma forma. Os custos horários de mão de obra são obtidos a partir da divisão do valor mensal acrescido dos encargos por 220.

225. O número de 220 horas advém das 44 horas semanais de trabalho (oito horas de segunda a sexta e quatro horas no sábado) divididas pelos seis dias trabalhados (44/6 = 7,333) e distribuídas pelos trinta dias mensais (30 * 7,333 = 220 horas).

226. Portanto, se as composições apresentadas resultaram, por exemplo, em 52.674 horas de ajudante e o valor mensal desse profissional é de R$ 1.208,50, isso deveria resultar no pagamento de R$ 289.347,86 (52.674h * R$ 1.208,50/220h). A empresa, ao receber por 336 profissionais auferiu ganhos de R$ 406.056,00, o que justifica a glosa de R$ 116.708,14, o que equivale ao trabalho mensal de 96 ajudantes (peça 37, p. 31). As alegações de defesa não devem ser acolhidas.

227. Com relação às horas extras, é importante destacar que os sistemas referenciais de custos não contemplam tais pagamentos:

‘O custo da mão de obra é calculado pelo Sicro considerando todo o trabalho desenvolvido em horas normais, o que é satisfatório para a obtenção de preços de referência. Não serão incluídos no sistema os cálculos do custo da mão de obra em horas extraordinárias e em trabalho noturno.’

228. A empresa, em sua esfera particular de gestão, pode optar pela contratação de um número menor de trabalhadores e pelo pagamento de horas extras; entretanto, a administração, como contratante, não pode suportar tal ônus, remunerando o serviço por valores superiores aos referenciais de mercado.

229. No caso concreto, fica claro que sequer ocorreu o trabalho extraordinário; o pagamento pleiteado seria atribuído de forma mediana a fim de remunerar o deslocamento dos trabalhadores do canteiro ao local das obras.

230. Em se tratando de obra pontual, em que, via de regra, o local das obras se confunde com o local do canteiro, não há que se pensar em tal dispêndio. Ainda assim, nota-se que a remuneração mensal prevista na ata já contemplava o item vale-transporte para o deslocamento de funcionários (peça 1, p. 36-57).

231. Portanto, deve ser mantida a glosa dos valores pagos a título de horas extras.

232. Quanto à mão de obra de engenheiros, encarregados e plantonistas, verifica-se que tais profissionais, no contexto da execução de obras, estão incluídos na rubrica administração local:

‘Administração local – compreende o conjunto de atividades realizadas no local do empreendimento pelo executor, necessárias à condução da obra e à administração do contrato. É exercida por pessoal técnico e administrativo, em caráter de exclusividade. Seu custo é representado pelo somatório dos salários e encargos dos componentes da respectiva equipe, que inclui pessoal de serviços gerais e de apoio. Segundo a metodologia adotada, estão incluídos também na administração local os mestres e encarregados gerais, visto que os níveis inferiores da hierarquia estão incluídos diretamente nas composições de atividades e serviços.

(...)

As despesas diversas incluem uma série de dispêndios que ocorrem em obras, tais como:

(...)

- segurança: polícia e vigilância;’

233. Verifica-se que a ata de registro de preços contempla para as despesas administrativas (central e local), um percentual de 6% do total para cobrir tais encargos, de modo que não se justifica o pagamento adicional por esses profissionais no contexto para o qual a ata foi utilizada, qual seja, a realização de serviços de reforma (peça 1, p. 57).

Da inaplicabilidade das composições de custos unitários do Sicro e do Sinapi (peça 140, p. 7) 234. A defendente pondera que a utilização do Sicro e do Sinapi como referência de avaliação de preços não seria adequada para o caso em exame, em que os serviços de manutenção e de reforma dos postos de pesagem foram contratados mediante adesão a uma ata de registro de preços, na qual não existem composições de custos unitários de serviços, mas sim uma diversidade de insumos

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necessários para cada serviço, o que, na prática, significaria que cada serviço foi medido pela reunião dos insumos necessários à sua realização.

235. As composições apresentadas pela defendente ao Dnit não corresponderiam às que constam do Sinapi ou do Sicro, porquanto o contrato seria precipuamente de fornecimento de mão de obra, ao passo que as composições do Sinapi e do Sicro seriam destinadas a contratos de obras públicas.

Análise

236. De fato, a ata de registro de preços foi originalmente concebida para serviços de manutenção de instalações do Exército em Brasília. A contratada disponibilizaria profissionais mensalistas nas dependências daquele órgão (equipe fixa residente), que, de acordo com as necessidades de reparos, seriam acionados, pagando-se, complementarmente, o material necessário ao reparo.

237. Assim, quando fosse necessária a troca de uma lâmpada ou a substituição de uma torneira, bastaria acionar o profissional necessário e pagar o preço ajustado em ata pelo material, desde que devidamente comprovada sua utilização, conforme estabelecido no edital:

‘11.11. No ato do recebimento de materiais adquiridos pela contratada para serem aplicados neste contrato, a fiscalização deverá reter uma via da nota fiscal/fatura discriminando os produtos com os respectivos valores;

11.12. O pagamento dos materiais aplicados neste contrato se verificará mediante o recebimento e conferência realizada por servidor do quadro do Citex, com a comprovação fiscal da aquisição pela contratada; sendo que, a totalização das despesas se constituirá na parcela mensal relativa a materiais que deverá compor o valor do custo dos serviços prestados, sobre o qual deverá incidir o BDI para formação do preço final;’ (peça 2, p. 36)

238. Quando o Dnit e a empresa contratada se ajustaram para a realização de objeto diverso daquele previsto em ata, qual seja, a reforma de postos de pesagem, os sistemas referenciais passaram a ser plenamente válidos para a aferição de superfaturamento, uma vez que já se estava diante de um contrato para execução de obra pública, ainda que formalmente constasse como de manutenção predial.

Da desconsideração dos fatores regionais de preço (peça 140, p. 8)

239. A contratada destaca que a unidade técnica adotou como parâmetros de preços apenas as composições do Sicro e do Sinapi de Goiás e do Distrito Federal, em que pese os serviços de reforma dos postos de pesagem terem sido realizados principalmente nos estados de Minas Gerais e Amazonas.

240. O parâmetro de preço de um serviço no centro do país não poderia ser comparado com o preço desse mesmo serviço no interior do norte do país. Conclui que ‘mesmo que se admita possível a utilização do Sicro e do Sinapi como parâmetros de preços, faz-se necessária uma adequação das referências adotadas’.

Análise

241. De fato, normalmente os trabalhos instruídos pelas unidades técnicas desta Corte de Contas consideram o fator regional para a aferição de sobrepreço e/ou de superfaturamento em contratos de obras quando confrontados com os sistemas referenciais, tais como o Sicro e o Sinapi.

242. Ocorre que a ata de registro de preços a que o Dnit aderiu destinava-se à realização de serviços em Brasília (peça 2, p. 60) e os preços ofertados pela contratada eram válidos em tal localidade, de sorte que não se poderia ter extrapolado sua utilização para outros estados, como foi indevidamente feito.

243. Ora, se os preços praticados no âmbito do contrato TT-115/2009-00 eram válidos para Brasília, foi necessário utilizar-se de preços referenciais relativos à mesma praça, para não se gerar distorções ainda maiores, tal como se comparar o preço contratado em Brasília com o preço referencial de Minas Gerais.

Dos serviços de limpeza – TAB-01 (peça 140, p. 8-9)

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244. Os serviços de limpeza manual e geral da obra não poderiam ser comparados à composição de custos dos sistemas referenciais do Sicro e do Sinapi, tendo em vista que a produtividade da limpeza nos locais dos postos seria muito menor.

245. Exemplifica que nos postos de pesagem, a limpeza manual era sobre terreno com bloquetes, que não aceitavam a utilização de enxadas, de modo que a capinagem nessas áreas era feita manualmente pelos ajudantes.

Análise

246. As fotos encaminhadas no intuito de atestar a execução dos serviços (peças 146; 147; 116, p. 59-66) e aquelas trazidas aos autos pela equipe que realizou a inspeção (peça 32) não revelam a presença de bloquetes, senão de placas de concreto, compatíveis com a carga que trafega em um posto de pesagem.

247. Assim, se eventualmente algum ponto isolado contou com maior esforço de limpeza, ocorrência absolutamente normal, isso não justifica a revisão das produtividades médias dos sistemas referenciais que serviram de base ao cálculo do superfaturamento.

Dos serviços de paisagismo – TAB-03 (peça 140, p. 10)

248. A contratada indica que a unidade técnica teria glosado, sem justificativa, toda a aplicação de adubo mensurada e realizado a comparação dos preços unitários dos serviços com a composição Sinapi-DF/2008.

249. A glosa do adubo não se justificaria uma vez que tais produtos teriam sido efetivamente utilizados pela defendente no plantio da grama nas áreas dos postos de pesagem e se tal insumo não consta da composição de preços utilizada como parâmetro, nem foi identificado pela unidade técnica que não houve sua utilização, inexistiria elemento técnico que pudesse fundamentar a glosa.

250. Alega que na composição Sinapi utilizada pela unidade técnica não está incluída a mão de obra para o plantio, mas apenas o valor da metragem da grama e entende que para um parâmetro adequado de preços, deve-se somar à composição utilizada os custos da mão de obra para plantio.

Análise

251. Os valores correspondentes à aplicação do adubo foram computados para a formação dos valores pagos à empresa pelo serviço. Consta da planilha a observação de que o ‘adubo não foi aplicado em toda área plantada – ficou restrito a 20.913 m² (20.913 m² * 0,15 kg/m² = 3.136,95 kg’ em função das composições da própria contratada que, em alguns postos indicava a utilização do insumo e em outros não (peça 38, p. 2).

252. O Sinapi, referência de preço utilizada, não indica especificamente a utilização do adubo, porém, remunera outros itens tais como terra vegetal R$ 0,77/m², não utilizados pela contratada e, em valor superior ao do adubo (R$ 0,15 kg/m² * R$ 1,10/kg = R$ 0,17/m²).

253. Quando se compara um preço pago no contrato com o valor referencial, é normal que haja alguma divergência entre insumos ou produtividades, o que não deve ser utilizado, via de regra, para acrescer insumos à referência (como no caso do adubo) ou retirar outros (terra vegetal), muito menos para alterar as produtividades médias.

254. Diferentemente do alegado pela defendente, a mão de obra também já está prevista na composição adotada (peça 148, p. 1939-1940). Do valor de referência utilizado R$ 5,36/m², uma parte é relativa ao material (R$ 3,95/m²) e uma outra à mão de obra (R$ 1,41/m²).

Dos serviços de demolição e alvenaria – TAB-05 (peça 140, p. 10-11)

255. Quanto aos serviços de demolição, reconhece que tais serviços não foram executados no posto de Ituiutaba; porém, a quantidade medida teria sido ajustada na 20ª medição, não analisada pela unidade técnica, com a alocação das quantidades a outro posto de pesagem que teria recebido o serviço, o que afastaria a necessidade de glosa dos serviços.

256. A composição de custo unitário utilizada pela unidade técnica não seria aplicável de forma satisfatória, por não considerar o bota-fora do material demolido. Exemplifica que a composição Sinapi 77208 (carga mecanizada e remoção de entulho com transporte até 1 km) tem valor unitário de R$ 2,57 x km, o que conduziria ao valor de R$ 128,50 por carga transportada a uma

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distância média de 50 km e, num total de sessenta cargas, seria necessário adicionar aos serviços de demolição o valor de R$ 7.710,00 a título de bota-fora de material.

257. Quanto aos serviços de construção de parede, embora não tenham sido realizados diretamente nos postos de pesagem, teriam sido necessários para a construção dos armários de alvenaria e torres para caixas d’água. Indica, ainda, que teriam sido realizados serviços de chapisco, emboço e reboco nas bases dos módulos metálicos dos postos, que não podem ser aplicados diretamente no solo sem uma preparação de nivelamento e vedação, de modo que a glosa efetuada seria indevida.

Análise

258. Primeiramente, é importante destacar que alvenaria para a construção de armários foi remunerada pela ‘tabela 14 – balança’ (peça 36), que a alvenaria para a base dos contêineres foi remunerada pela ‘tabela 7 - módulos metálicos’ (peça 36) e que não foi necessária a construção de torres para caixas d’água, que já existiam (peças 32, 146 e 147).

259. Quanto ao transporte de material demolido, as planilhas de medição apresentadas pela empresa não indicam a execução do serviço (peças 24-25) e não há qualquer projeto que indique o local em que o material deveria ser depositado, de modo que a comparação feita, entre serviços de demolição, ambos sem transporte, é válida.

Dos módulos metálicos – TAB-07 (peça 140, p. 11-12)

260. No que diz respeito aos módulos metálicos, a unidade técnica teria utilizado valores de insumos do Sinapi para contêineres de 220 x 620 cm, com o dimensionamento de mão de obra de apenas um oficial e três ajudantes para a montagem de cada módulo, com a glosa dos serviços de demolição manual de pavimento que teriam sido pagos em outra composição.

261. A referência do Sinapi utilizada, referente a módulos para canteiros de obras simples, sem divisórias, não se aplicaria aos módulos utilizados, mais complexos, planejados, com banheiros, instalações elétricas, lógica e telefônica, proteção térmica e diversos itens que não constam da especificação do Sinapi.

262. Por se tratar de unidades modulares planejadas, inexistiria composição de custo para esse tipo de serviço no Sinapi ou no Sicro. Como prova da idoneidade dos preços praticados pelo defendente teria apresentado planilha das notas fiscais referentes à contratação dos serviços de transporte, fornecimento dos módulos metálicos e fornecimento dos telhados metálicos, pela qual se poderia comprovar que não ocorreu sobrepreço.

263. Quanto à demolição de pavimento, o defendente alega que o serviço seria referente à demolição do pavimento/piso dos prédios antigos não se confundindo com a demolição de paredes ou de concreto armado.

Análise

264. Os módulos metálicos instalados nos canteiros apresentam, de fato, uma maior complexidade em relação ao valor referencial utilizado. Entretanto, há que se sopesar que a empresa faturou os módulos de forma difusa.

265. A estrutura metálica, propriamente dita, que foi comparada com a referência do Sinapi, foi medida em termos de quilogramas de chapa metálica (peça 36), o que faz com que a comparação seja válida.

266. Por outro lado, banheiros e instalações elétricas, que foram relacionadas como diferenciais dos contêineres utilizados, foram pagos em outros itens de serviços, tais como ‘instalações elétricas – edificações’ e ‘instalações hidráulicas – água’ (peça 36).

267. Ademais, a planilha trazida aos autos, que supostamente traria os valores que foram desembolsados pela empresa com os contêineres pouco acrescenta como elemento probatório, uma vez que desacompanhada das respectivas notas fiscais que, como visto, eram documentos obrigatórios e que deveriam estar devidamente atestados pelo fiscal do contrato (peça 131, p. 158-159).

268. Quanto à demolição de pavimento, existe uma tabela específica que remunera a demolição de piso de taco, de piso cerâmico e de piso cimentado e calçadas (tabela 4, à peça 36),

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serviços correspondentes àqueles realizados no local onde foram instalados os módulos metálicos, de sorte que não se justifica pagamento adicional por demolição de pavimento para os módulos metálicos.

Dos serviços de instalações elétricas das edificações – TAB-08 (peça 140, p. 13-14)

269. A unidade técnica teria entendido que a quantidade correta de aplicação de cabos de 2,5 mm² seria de 50 metros para cada posto, o que para dezoito postos que receberam o serviço teria resultado na instalação de 900 metros de cabo no total.

270. Esse entendimento estaria equivocado por não considerar que o cabo de 2,5 mm² seria utilizado em instalações elétricas com duas fases e um neutro, sendo necessária, portanto, a passagem de três cabos para cada ponto.

271. Pelo projeto dos postos seriam necessários, em média, treze metros de cabo para cada ponto, vezes três cabos, totalizando 39 metros. Considerando que cada posto possui, em média, 21 tomadas, seriam necessários 819 metros de cabo para cada posto.

272. Essa média aplicada em todos os postos onde foram executados os serviços resultaria em mais de 14.000 metros de cabo de 2,5 mm², isso sem considerar os cabos necessários para os castelos d’água. Essa quantidade efetivamente empregada poderia ser verificada na 20ª medição ora apresentada.

273. No tocante às luminárias, a unidade técnica teria considerado que somente seriam necessárias cinco luminárias por cada posto de pesagem, quantitativo que multiplicado pelo total de postos em que o insumo foi medido (total de 22) alcançaria 110 unidades, face ao total de 422 medido e faturado pela defendente.

274. Alega que cada módulo do posto de pesagem possui duas luminárias (seis no total considerando três módulos), que existe uma luminária por banheiro (três no total considerando três banheiros) e duas na área externa do contêiner. Além disso, seriam utilizadas quatro (luminárias) em cada castelo d’água, o que resultaria em quinze por posto de pesagem ou 330 no total.

Análise

275. Em suas medições de instalações elétricas de edificações (tabela-08), a contratada sinalizou, para a maioria dos postos de pesagem, que teria utilizado apenas 50 metros de cabo de 2,5 mm² e, para os demais, extensões variando entre 390 m e 1.670 m. Em vista dessa inconsistência, foi considerado a menor extensão assinalada como necessária pela empresa em suas planilhas (50 m) para todos os postos (peças 11-18).

276. A empresa traz aos autos um croqui dos módulos metálicos com indicação dos pontos de tomada, num total de 21 unidades e defende a utilização de 39 metros de cabo para cada tomada (13 metros para a fase, 13 metros para o neutro e 13 metros para o aterramento), o que resultaria em um total de 819 metros por posto (peça 131, p. 157).

277. Para se chegar a tal valor, seria necessário que o quadro estivesse localizado num extremo da edificação (dependência identificada como ‘INF’) e todas as tomadas no outro extremo (dependência localizada na sala ‘DESCANSO’), o que não ocorre. Além disso, nenhuma das tomadas poderia estar interligada, cada uma teria um circuito elétrico independente, algo inverossímil.

278. Um quadro de distribuição localizado no módulo central (sala de autuação) já reduziria tais extensões à metade e um esquema elétrico com um circuito para certo número de tomadas a um quarto ou menos da extensão alegada.

279. Todavia, em vista da inexistência de projeto e, em benefício da contratada, considerando o croqui apresentado e que foram medidos 8.230 m de cabo 2,5 mm² para dezoito postos de pesagem (média de 457 m por posto), será refeito o cálculo do superfaturamento de sorte a considerar que toda a extensão medida tenha sido executada.

280. Quanto às luminárias, a contratada faturou 422 unidades de ‘luminária padrão existente, completa, com reator AFP PR 220 V p/ 2 lâmpadas PL 18 w’, ao valor previsto em ata de R$ 127,50 por unidade. Nota-se, da inspeção realizada (peça 149), que áreas externas, castelo d’água e banheiros não receberam tais luminárias, senão bocais simples para acoplamento de lâmpadas.

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281. Na inspeção também foi possível verificar a instalação de duas luminárias por módulo metálico, donde se chega ao número considerado no cálculo do superfaturamento de cinco luminárias por posto de pesagem, uma vez que alguns postos receberam dois módulos e outros três.

Da iluminação pública ao redor dos postos de pesagem – TAB-09 (peça 140, p. 14-15)

282. Quanto a este item, a unidade técnica teria apontado excesso de 94 postes no PPV 04.53 e glosa parcial dos cabos de 16 mm² e de 2,5 mm², considerando a quantidade de cabos necessária para a interligação e energização dos postes.

283. A contratada afirma que estaria correta a análise da unidade técnica com relação à quantidade excedente de postes que consta da 6ª medição e que o erro teria sido corrigido na 20ª medição, conforme documentos anexados.

284. Quanto ao cabo de 2,5 mm², a unidade técnica não teria considerado que, além dos dez metros do poste, seriam necessários mais três metros para o braço longo da luminária e mais um metro para o encabeçamento e sobra na caixa, que possui duas fases, resultando em 28 metros de cabo por poste ou 8.960 metros para 320 postes.

285. Com relação ao cabo de 16 mm², a unidade técnica teria considerado que seriam necessários, em média, 35 metros de cabo 16 mm² para a interligação dos postes, valor que multiplicado por 320 resultaria em 11.165 metros. O cálculo não teria considerado a existência de três fases e um neutro, o que exigiria a passagem de quatro cabos em cada interligação.

Análise

286. Diante da inexistência de projeto elétrico que detalhe a altura do poste correspondente à fiação necessária, os cálculos serão ajustados, em benefício da contratada, para o comprimento de 8.960 m de cabo 2,5 mm², quantidade que a empresa alega ter efetivamente utilizado e que é muito inferior àquela que tinha inicialmente medido e faturado (15.975 m).

287. Quanto à utilização de cabo de 16 mm², admitindo-se a passagem de quatro cabos entre os postes (três fases e um neutro), os valores medidos seriam compatíveis com as distâncias entre os postes, de modo que serão feitos ajustes ao cálculo do superfaturamento para excluir tal parcela.

Da infraestrutura de iluminação – TAB-10 (peça 140, p. 15-16)

288. No tocante à infraestrutura de iluminação, a unidade técnica teria glosado todo o quantitativo de eletrodutos, cabos de 25 mm², cabos de 50 mm² e cordoalhas, por entender que tais itens já teriam sido pagos no escopo dos serviços de iluminação pública.

289. Tais itens, contudo, não diriam respeito à infraestrutura da iluminação pública, mas sim das edificações dos postos de pesagem, haja vista que cada posto teria sua infraestrutura de alimentação de energia própria.

290. Nesse sentido, os cabos de 25 mm² e de 50 mm² seriam referentes aos vãos de cabos alimentadores dos trafos para os quadros geral de baixa tensão – QGBT. Nesse tipo de instalação, os cabos de 50 mm² seriam para os trafos trifásicos e os cabos de 25 mm² para os trafos monofásicos e bifásicos, acompanhados dos eletrodutos. As cordoalhas teriam sido utilizadas nos aterramentos, para proteção dos equipamentos eletrônicos instalados nos postos de pesagem.

Análise

291. Novamente, a empresa não traz projeto da infraestrutura de iluminação compatível com suas afirmações, muito menos notas fiscais de aquisição dos materiais atestada pelo fiscal do contrato, que teriam sido utilizados para execução do objeto contratual.

292. Todavia, em benefício da contratada, considerando que o plano de trabalho do Exército contemplava cabos com as dimensões indicadas no item infraestrutura elétrica, ainda que associados à instalação de grupo gerador (que não ocorreu no contrato TT-115/2009-00), a glosa efetuada será excluída do cálculo do superfaturamento.

Das instalações hidráulicas – abertura de poço artesiano – TAB-11 (peça 140, p. 16)

293. Neste item, a unidade técnica teria comparado os preços dos serviços faturados pela defendente para abertura de poço artesiano com a composição do Sinapi para perfuração de poço com perfuratriz pneumática.

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294. Tal comparação seria inadequada uma vez que a composição utilizada pela unidade técnica contemplaria somente o trabalho de perfuração do solo, sem considerar os materiais para a instalação do poço, tais como laje de proteção, cimentação sanitária, tubos de revestimento, pré-filtro, tubulação de recalque, filtro, bomba submersa, toda parte elétrica e caixa d’água. No caso concreto, o serviço cobrado contemplaria toda a instalação do poço artesiano.

295. Exemplifica que se fosse aplicável o parâmetro de preços utilizado pela unidade técnica, a referência de mercado para a construção de poço artesiano seria de R$ 922,82, preço considerado impraticável pela defendente que teria cotado a instalação de um poço à época por R$ 15.432,22 (peça 131, p. 160-161)

Análise

296. As composições da contratada indicam, para a abertura de poço artesiano (peça 24, p. 29), a mão de obra dos profissionais envolvidos, sem qualquer menção a outros insumos, tais como cimento, tubos e materiais elétricos que, caso tenham sido utilizados, foram cobrados pela empresa em itens próprios.

297. A composição do Sinapi utilizada também considera a mão de obra e equipamentos necessários para a abertura do poço (peça 148, p. 1.800). Portanto, a comparação realizada permanece válida.

Das instalações hidráulicas – esgoto – TAB-12 (peça 140, p. 17-18)

298. Quanto aos serviços de esgoto, a unidade técnica teria utilizado como parâmetro de preços as composições do Sinapi para fossa séptica e sumidouro, mas considerado apenas metade do valor estabelecido, por entender se tratar de serviços de reparação das instalações pré-existentes.

299. A contratada defende que não teria ocorrido o reaproveitamento de nenhuma instalação pré-existente e que teria construídos todos os sumidouros e fossas. Acresce que nos postos reformados existiam somente as pistas de pesagem e os novos módulos foram colocados onde não existia nenhuma estrutura de esgoto.

300. Argumenta, também, que se foram construídos vários poços artesianos para abastecimento de água dos postos de pesagem, não seria possível que existisse esgotos nos locais, haja vista que não contavam com abastecimento de água.

301. Por fim, destaca que nos postos que possuem castelo d’água, os módulos ficam aproximadamente a 50 m de distância e, para levar a tubulação dos banheiros dos módulos à fossa do castelo d’água seria necessário quebrar o pátio e a pista.

302. Quanto ao valor referencial utilizado, entende que as composições do Sinapi utilizadas não servem de parâmetro para as fossas e sumidouros executados no caso concreto. A partir das dimensões das referências utilizadas para fossa e sumidouro apresenta novas composições considerando os serviços fornecimento e lançamento de brita, regularização e compactação manual para construção de sumidouro, escavação manual de vala e alvenaria em tijolo maciço.

Análise

303. Conforme documentado (peça 29, p. 25-26; peça 32; peça 39, p. 18), os postos contavam não somente com a pista de pesagem, mas também com um edifício administrativo que continha instalações hidráulico-sanitárias conectadas a fossas e sumidouros existentes.

304. Obviamente, existiam também poços para o abastecimento de água. No cálculo do superfaturamento, porém, optou-se, considerando que pudessem apresentar algum problema que demandasse nova escavação, por não glosar a despesa.

305. Como os as built (desenhos e informações da configuração atual) dos postos de pesagem (peça 150), realizados no âmbito dos contratos decorrentes do Edital 594/2007-00, indicavam apenas as fossas e sumidouros originais, localizados nas proximidades do castelo d’água, conclui-se que foram, no máximo, reparados.

306. Quanto ao valor referencial adotado, as composições do Sinapi utilizadas (peça 148, p. 1.399-1.340; 1.969-1.970) já contemplam os materiais e pessoal para a realização dos serviços indicados pelo responsável que, por sua vez, concorda com as dimensões da fossa e do sumidouro

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utilizadas, de modo que não há como acatar uma composição diferente e mais onerosa elaborada pela para a obtenção do mesmo produto.

Dos serviços de pista e infraestrutura – TAB-13 (peça 140, p. 18-20)

307. Neste item, a unidade técnica teria comparado: i) os serviços de demolição, remoção e colocação de placas novas de concreto com a composição do Sicro para recomposição de placa de concreto; ii) os serviços de fabricação de bloquete e lançamento de camada de areia com a composição do Sicro para bloquete (incluída camada de areia) e iii) os demais serviços com as composições do Sicro.

308. No primeiro caso (i), a composição de preços utilizada pela unidade técnica estaria voltada à recomposição de placas existentes, especificamente direcionada para serviços de reparação simples de asfaltos em rodovia, porém, no caso em exame teriam sido executados serviços de integral substituição de placas bailarinas de concreto, que balançam quando da passagem dos caminhões, o que impediria a recomposição de tais placas.

309. A composição de preços do Sicro não se aplicaria ao caso concreto uma vez que direcionada a serviços corriqueiros, como, por exemplo, calçadas, onde seria possível a recuperação parcial com concreto de 15 MPa produzido na obra com betoneira.

310. Para o serviço executado não seria possível a recuperação, por se tratar de pavimento rígido, com concreto usinado de 35 Mpa, barras de transferência, malha de aço e outros componentes. Destaca a impossibilidade de se emendar barra de transferência ou malha de aço, o que impediria a recomposição do asfalto rígido – o aceitável seria a destruição de toda a placa e reconstrução de outra nova.

311. No segundo caso (ii), a composição do Sicro também não seria adequada por considerar bloquetes com espessura de 8 cm assentados sobre colchão de areia de 6 cm, ao passo que as obras teriam sido realizadas com bloquetes de 10 cm assentados sobre colchão de areia de 15 cm.

312. Finalmente (iii), o preço referencial dos demais serviços (meio fio de concreto e preparação e lançamento de concreto rolado) é questionado em função de se ter utilizado o Sicro regional do Estado de Goiás em detrimento do Sicro Amazonas.

Análise

313. Observa-se que a contratada confunde pavimento flexível, em material asfáltico, com pavimento rígido, em concreto, ao afirmar que a composição do Sicro serviria para reparar asfaltos em rodovia, o que não se verifica.

314. Igualmente se equivoca ao afirmar que a composição do Sicro seria direcionada à execução de calçadas. Pelo contrário, a composição destina-se a remunerar exatamente a recomposição de placas de concreto em pavimentos rígidos (peça 151), o que pressupõe sua demolição e reconstrução, ou seja, o mesmo serviço que a empresa alega ter executados nos postos de pesagem. Além disso, as fotos encaminhadas evidenciam que os serviços foram feitos pela contratada com o emprego de betoneira (peças 146-147).

315. Para o serviço de ‘aplicação de bloquetes’, a empresa indica um consumo de 0,054 m 3 de areia lavada por m² de aplicação (peça 16, p. 2), o que resulta em uma camada de areia de 5,4 cm, de sorte que a composição do Sinapi (peça 148, p. 1.698-1.699) ao considerar 6 cm é benéfica à contratada.

316. Nota-se, contudo, que em um único posto de pesagem - Manaus PPV 01 (peça 17, p. 17), consta o serviço adicional de ‘lançamento e adensamento de camada de areia’ com espessura de 101 mm; nesse sentido, em benefício da contratada, a glosa ao serviço será removida do cálculo do superfaturamento.

317. Quanto à espessura do bloquete utilizado, não há elementos que comprovem que seja superior àquela adotada como referência. Aliás, o demonstrativo trazido aos autos a título de vigésima medição (peça 135, p. 1-9; peças 136-139; peça 140, p. 25-91) suprime o serviço em vários dos postos de pesagem, ajuste que não será feito no cálculo inicial, em benefício da contratada e coerentemente com a metodologia adotada.

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318. O fator regional das referências de preço já foi comentado no nesta instrução (itens 241 – 243).

Da execução dos serviços de regularização das balanças – TAB-14 (peça 140, p. 20-21)

319. A unidade técnica teria proposto a glosa total dos serviços de lixamento e acabamento para nivelamento para as balanças dos postos de pesagem por entender que tais serviços seriam de responsabilidade das empresas operadoras das balanças e não da defendente.

320. Não existiria amparo probatório ou fundamento técnico para a glosa, uma vez que quem teria executado todos os serviços de nivelamento das pistas para a pesagem dos veículos teria sido a defendente, conforme prova anexada aos autos. Assim, não haveria que se discutir de quem seria a obrigação contratual.

Análise

321. Mesmo que o serviço fosse de responsabilidade das empresas operadoras, se a Queiroz Garcia Ltda. realizou o nivelamento, não se lhe poderia imputar o débito.

322. Apesar de se ter colhido informações na inspeção de que as empresas operadoras estariam realizando tais serviços, conservadoramente e em benefício da contratada, será considerada a execução por parte da Queiroz Garcia Ltda. nas quantidades indicadas nas medições.

Dos serviços de mobilização e desmobilização – TAB-15 (peça 140, p. 21)

323. A unidade técnica teria comparado os valores dos serviços de mobilização e desmobilização faturados pela defendente com a composição Sinapi para construção de barracões e efetuado a glosa de quantidades de barracões considerando as quantidades de contrapiso e argamassa que constam da 6ª medição.

324. O quantitativo encontrado pela unidade técnica apurado para todos os postos de pesagem (360 m²) não alcançaria sequer a metade do necessário à realização dos serviços, uma vez que somente o barracão do PPV 01 possuiria 300 m².

325. Também seria inadequada a glosa dos PPVs 19.52 e 19.53 em função da magnitude dos serviços pois teriam sido necessários barracões para armazenagem de ferramentas e outros insumos para a realização dos serviços.

326. Quanto aos postos 04.54 e 04.56, teria sido necessária a construção de barracões, tendo em vista que a cidade mais próxima ficaria a 200 km do local dos serviços, de modo que teriam sido construídos os barracões para alojamento e armazenamento de insumos e ferramentas.

327. Os postos 01 e 02 seriam os que demandaram maiores barracões para realização dos serviços, o que tornaria sua glosa absolutamente indevida.

328. A comparação dos serviços nas quantidades efetivamente executadas com o Sicro, sistema que seria mais adequado, teria resultado em subpreço no caso em tela.

Análise

329. De início, é importante esclarecer que não existem serviços de mobilização e desmobilização para o contrato TT-115/2009-00 como relata a defendente (peça 2, p. 60-115), trata se do superfaturamento na execução do barracão de obras. Não é admissível que se busque remunerar uma mobilização/desmobilização não prevista em contrato mediante pagamento por canteiros fictícios, que não tenham sido executados.

330. Diferentemente das alegações de defesa, o PPV 01 foi faturado com área de 90 m² (peça 36), a exemplo do que ocorreu com o PPV 02.

331. Observa-se que o único serviço medido para o PPV 02, além do barracão de obras, foi o de capina. Não há qualquer justificativa para se construir um canteiro de 90 m² para realizar a capina de 3.500 m².

332. No caso do PPV 01, em que, além da capina, limpeza geral da obra e plantio de grama, teriam sido executados serviços com bloquetes e placas de concreto em maiores quantidades, será considerada a execução de canteiro com a metragem de 90 m², conforme documentado pela empresa na sexta medição e registrado no relatório fotográfico encaminhado (peças 146-147).

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333. Os demais postos de pesagem tiveram serviços inexpressivos (04.54 – capina, meio fio, sarjeta; 04.56 / 19.52 / 19.53 – limpeza, serviço localizado em placa de concreto) que definitivamente não demandariam a instalação de barracão de obras.

334. Ademais, diferentemente do alegado, o posto 04.56 (BR-232/PE – km 509,0) se localiza na entrada para Salgueiro (BR-232/PE – km 509,6) e o posto 04.54 (BR-232/PE – km 157,67) em Tacaimbó (BR-232/PE – km 163,3).

335. A empresa sugere a utilização do Sicro, com a aplicação da composição 8 C 01 001 01, em substituição ao Sinapi. Além de a composição indicada não ter sido localizada, a do Sinapi adequa-se ao caso concreto.

Novo cálculo da segunda parcela do superfaturamento

336. Após a supressão do débito proveniente da tabela 10 (iluminação infraestrutura) e da tabela 14 (balança) e da redução dos valores oriundos da tabela 08 (instalações elétricas – edificações), da tabela 09 (iluminação pública) e da tabela 13 (pista e infraestrutura), o novo valor apurado resultou em um total de R$ 2.917.378,27, conforme evidenciado à peça 152.

Da glosa total das últimas medições

337. Quanto a este item, glosado na totalidade pela unidade técnica sob a alegação de que as quantidades de serviço não tinham descrição nos documentos acostados no processo, a contratada apresenta medição final e consolidada do contrato (peça 135, p. 1-9; peças 136-139; peça 140, p. 2591), na qual restaria demonstrado que é indevida a glosa efetuada na análise da auditoria.

Análise

338. Primeiramente, há que se recobrar que foram glosadas as duas últimas medições não nulas do contrato TT-115/2009-00: a 16ª medição (ref. jul/10), no valor de R$ 2.227.501,05 e a 20ª medição (ref. nov/10), no valor de R$ 990.423,45. A documentação apresentada cuida apenas da última.

339. A listagem de materiais e de mão de obra apresentada pela contratada não revela em quais postos de pesagem foram aplicados os insumos, tampouco em quais serviços (peça 140, p. 2540).

340. Cumpre lembrar, ainda, que não foram cumpridos os requisitos do termo de referência do pregão eletrônico 12/2008, que exigia, nos itens 10.1.7 e 11.11, que a contratada apresentasse nota fiscal/fatura dos materiais adquiridos, junto dos respectivos valores, sendo que tais gastos deveriam ser autorizados pelo fiscal do contrato.

341. Vale destacar, ainda, que a medição ora apresentada não constava dos autos do processo administrativo original e não contém qualquer ateste do fiscal do contrato ou de qualquer outro servidor do Dnit. Trata-se de um documento que não foi recebido pela autarquia à época.

342. Além da 20ª medição, a contratada apresenta um demonstrativo consolidado que indicaria todos os serviços realizados nos vários postos de pesagem ao longo da vigência do contrato TT-115/2009-00, documento que também não constava dos autos e que não foi referendado pela autarquia (peça 140, p. 41-90, peças 139-136, peça 135, p. 1-9).

343. Esse demonstrativo, além de acrescentar intervenções em grande número de postos de pesagem que, segundo o Edital 594/2007, já teriam sido reformados, promove alterações de quantidades em praticamente todos os postos de pesagem que já tinham sido medidos até a sexta medição (ref. set/09).

344. No caso dos barracões de obras (tabela-15 – peças 135-140), o novo demonstrativo suprime o serviço de contrapiso de argamassa 3 cm, medido em m², cuja área foi utilizada para estimar a área das instalações e calcular o superfaturamento e acrescenta serviços de escavação, tábuas, pontaletes. Também cria um item destinado a remunerar a vigilância que não existia até a sexta medição.

345. Os serviços de limpeza geral da obra (tabela-01 – peças 135-140), que foram pagos com preços quase sete vezes maiores que os referenciais, foram reduzidos à quinta parte, ao passo que outros que não foram avaliados por ocasião do cálculo do superfaturamento, foram acrescidos, tais

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como limpeza de vala de drenagem, limpeza de bueiros, limpeza e desobstrução de dutos, limpeza de

caixas de passagem.

346. Ocorrências peculiares apontadas na citação como a utilização de 104 postes no PPV

04.53 em confronto com apenas 10 no PPV 04.52 (peça 38, p. 6), foram objeto de ajustes nesse

demonstrativo consolidado (peça 140, p. 41-90, peças 139-136, peça 135, p. 1-9). Todas essas

correções não parecem ter ocorrido ao acaso; pelo contrário, revelam um prévio conhecimento do

relatório produzido pela unidade técnica deste Tribunal.

347. Há que se considerar, ainda, o lapso temporal entre a sexta medição, ocorrida em

setembro de 2009 e a vigésima medição, ocorrida somente em novembro de 2010, mais de um ano

depois. Não é verossímil que a empresa tivesse executado os serviços e somente demandasse a

complementação de seu pagamento quatorze meses depois.

348. Por todo o exposto, entende-se que deva ser mantida a glosa às duas últimas medições.

CONCLUSÃO

349. Da análise das razões de justificativa verificou-se que o Sr. Marcelino Augusto Santos

Rosa (substituto CGPERT) não atuou na propositura do primeiro termo aditivo ao contrato TT115/2009-00, que alterou as quantidades previstas na ata de registro de preços, de modo que deve ser

excluída sua responsabilidade.

350. Em suas razões de justificativa, os Srs. Hideraldo Luiz Caron (titular da DIR) e Luiz

Carlos dos Santos Varejão (titular da CGPERT) não lograram afastar suas responsabilidades quanto

às irregularidades que lhe foram imputadas (pesquisa de preços irregular, adesão à ata, celebração

de aditivos irregulares e demolição injustificada de edificações em alvenaria).

351. O Sr. João Batista Berretta Neto, por sua vez, elaborou planilhas que não respeitaram o

limite de 100% dos quantitativos dos itens da ata original e que serviram de base para a celebração

irregular do primeiro termo aditivo ao contrato TT-115/2009-00.

352. Quanto ao débito, nenhum dos gestores citados (Sr. Luiz Carlos dos Santos Varejão, Sr.

João Batista Berretta Neto e Sr. Hideraldo Luiz Caron) conseguiu afastar sua responsabilidade.

353. Pa As alegaçõe r s de c de e fesa da l Q a ueiroz Garcia Ltda. foram parcialmente acolhidas e De scrição Valor a PI ensejaram alterações na segunda parcela do débito, resultante do confronto dos valores pagos pelos

serviços realizados com aqueles apurados com base nos sistemas referencias, que foi reduzida para

R$ 2.917.378,27, mantendo 1ª -se inalteradas as demais par M celas, conf e orme d demons i tr ç ado abai ã xo: o de se rvi ços não e x e cutados (mão de obra) 1.605.294,18

2ª Supe rfaturame nto até 6ª me di ção (quanti dade e /ou val ore s) 2.917.378,27

2.227.501,05

3ª Me di ção de se rvi ços não e xe cutados (16 e 20 medi çõe s)

990.423,45

7.740.596,95

354. Além da aplicação de multas e do ressarcimento aos cofres públicos, entende-se que a

gravidade dos fatos relatados nos autos deve ensejar medidas mais drásticas e que possam resguardar

a administração pública da atuação de determinados gestores.

355. O Sr. Luiz Carlos dos Santos Varejão, na condição de Coordenador Geral, realizou

pesquisa de preços junto a empresa que atuava no segmento de ‘manutenção e reparação de

máquinas de escrever, calcular e de outros equipamentos não eletrônicos para escritório’ e

possivelmente fantasma, uma vez que registrada no mesmo endereço de outras sete empresas, três de

informática e uma de publicidade (peça 19; peça 39, p. 2-3).

356. Assim procedeu para aderir a uma ata de registro de preços voltada à manutenção

predial em Brasília, claramente incompatível com a finalidade pretendida de reforma de postos de

pesagem distribuídos pelo território nacional.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.503/2013-3

357. Como a ata não se adequava a seus propósitos, promoveu sua completa transmutação à revelia do regramento legal e, ainda, prorrogou a duração do contrato dela decorrente sob a fundamentação falsa de realização de serviços continuados.

358. Além disso, desconsiderando os normativos internos que previam uma fiscalização efetiva, com a participação das unidades do Dnit próximas das obras e em condições de verifica-las (superintendências regionais), atribuiu a seu subordinado (Coordenador de Operações) a tarefa de fiscalizar o contrato que se desenrolava simultaneamente em vários locais do Brasil.

359. Mesmo sabendo que as obras não eram devidamente fiscalizadas, atestou medições sem a documentação comprobatória exigida contratualmente e, algumas delas, sem qualquer indicação dos materiais utilizados e mão de obra envolvida.

360. Além disso, permitiu a demolição de sólidas edificações em alvenaria em prol de solução temporária, de baixa qualidade e durabilidade, sem adequada demonstração da vantagem de sua conduta ao dispor de patrimônio público.

361. O resultado desse encadeamento de ilegalidades e gestão temerária foi um superfaturamento que, mesmo sendo apurado de forma conservadora, excede a 60% dos valores medidos e faturados.

362. O Sr. João Batista Berretta Neto, apesar de não ter atuado na pesquisa de preços e adesão inicial à ata de registro de preços, como fiscal de contrato e coordenador de operações da CGPERT também contribuiu decisivamente para a utilização ilegal de tal instrumento e para a ocorrência do superfaturamento.

363. Primeiramente, ao elaborar planilhas que subsidiaram a celebração do primeiro termo aditivo ao contrato, alterando substancialmente as quantidades estabelecidas na ata de registro de preços objeto da adesão, sem qualquer atenção aos dispositivos legais pertinentes e desvirtuando sua configuração inicial voltada aos serviços de manutenção predial.

364. Posteriormente, ao atestar medições desprovidas da documentação comprobatória exigida contratualmente e, em muitos casos, sem qualquer detalhamento, permitindo a ocorrência de pagamentos por serviços não executados que resultaram em significativo prejuízo aos cofres públicos.

365. Tais gestores, pelas condutas descritas, devem receber, também, a pena descrita no art. 60 da Lei 8.443/1992, que prevê a inabilitação do responsável por um período entre cinco e oito anos para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública.

366. É importante que seja dada ciência da grave conduta de tais agentes à Controladoria Geral da União, para que adote as providências que julgar cabíveis em sua esfera de atuação.

367. Como o Acórdão 1.961/2013-TCU-Plenário já tinha dado ciência da instrução inicial da unidade técnica ao Ministério Público Federal e à Polícia Federal, é importante que novamente sejam encaminhadas cópia do acórdão que vier a ser proferido, bem como do relatório e voto que o fundamentarem, ao Ministério Público Federal e à Polícia Federal.

368. Entende-se, também, que as contas dos três responsáveis devam ser julgadas desde logo irregulares, nos termos do art. 202, § 6º, do RI/TCU, haja vista não se ter observado o requisito da boa-fé em suas condutas, como restou evidenciado ao longo da instrução e consoante apontamentos feitos nesta conclusão.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

369. Ante o exposto, submeto os autos à consideração superior, propondo:

a) acatar as razões de justificativa do Sr. Marcelino Augusto Santos Rosa (CPF 153.831.64715);

b) rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos demais responsáveis em relação às ocorrências constantes dos ofícios de audiência que lhes foram encaminhados por este Tribunal;

c) aplicar ao Sr. Hideraldo Luiz Caron (CPF: 323.497.930-87), com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, § 2º, do Regimento Interno do TCU, multa em razão da:

c.1 - aceitação de pesquisa de preços realizada pelo Coordenador de Operações Rodoviárias, a qual nitidamente não permitiu atestar a economicidade da adesão à Ata de Registro de Preço do

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Pregão Eletrônico 12/2008, conduzido pelo Centro Integrado de Telemática do Exército – Citex, dando-se como exemplo a solicitação de orçamento junto à empresa que atua em ramo estranho à engenharia e de empresa de pequeno capital social, em afronta ao art. , § 4º, II, do então vigente Decreto 3.931/2001, ao art. , caput , da Lei 8.666/1993, e aos princípios constitucionais da moralidade e eficiência;

c.2 - adesão à Ata do Pregão Eletrônico 12/2008, cujo objeto era a prestação de serviços de manutenção e conservação predial, sendo que os serviços executados tinham natureza de reforma das instalações, realizada sem projeto básico, em desobediência ao art. , da Lei 8.666/1993, especialmente no que se refere à vinculação ao instrumento convocatório, ao art. , § 2º, I, também da Lei 8.666/1993, e aos princípios constitucionais da administração pública, máxime o princípio da moralidade;

c.3 - alteração dos quantitativos do contrato TT 115/2009-00, por meio do 1º termo aditivo, em afronta aos limites impostos pelo art. , § 3º, do então vigente Decreto 4.342/2002, ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, previsto no art. , da Lei 8.666/1993 e ao princípio da moralidade, previsto no art. 37, caput , da Constituição Federal de 1998;

c.4 - celebração de dois aditivos de prorrogação de prazo do contrato TT 115/2009-00 com fundamento no art. 57, II, da Lei 8.666/1993, sendo que os serviços de reforma predial não têm natureza continuada, em afronta aos arts. , 57, caput , 66, 78, I e III, da Lei 8.666/1993 e aos princípios constitucionais da moralidade, eficiência e impessoalidade;

c.5 - demolição das estruturas em alvenaria onde funcionavam os antigos centros de controle operacionais dos postos de pesagem, com a posterior instalação de módulos metálicos (contêineres), sem apresentar análise detalhada de custos das alternativas, a exemplo da reforma das instalações, em afronta aos princípios constitucionais da moralidade e eficiência e ao princípio da indisponibilidade do interesse público;

d) aplicar ao Sr. Luiz Cláudio dos Santos Varejão (CPF 905.106.407-10), com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, § 2º, do Regimento Interno do TCU, multa em razão da:

d.1 - realização de pesquisa de preços que não permitiu atestar a economicidade da adesão à Ata de Registro de Preço do Pregão Eletrônico 12/2008, conduzido pelo Centro Integrado de Telemática do Exército – Citex, a exemplo da solicitação de orçamento junto a empresa que atua em ramo estranho à engenharia e de empresa de pequeno capital social, em afronta ao art. , § 4º, II, do então vigente Decreto 3.931/2001, ao art. , caput , da Lei 8.666/1993, e aos princípios constitucionais da moralidade e eficiência;

d.2 - adesão à Ata do Pregão Eletrônico 12/2008, cujo objeto era a prestação de serviços de manutenção e conservação predial, sendo que os serviços executados tinham natureza de reforma das instalações, realizada sem projeto básico, em desobediência ao art. 3º da Lei 8.666/1993, especialmente no que se refere à vinculação ao instrumento convocatório, ao art. , § 2º, I, também da Lei 8.666/1993, e aos princípios constitucionais da administração pública, máxime o princípio da moralidade;

d.3 - alteração dos quantitativos do contrato TT 115/2009-00, por meio do 1º termo aditivo, em afronta aos limites impostos pelo art. , § 3º, do então vigente Decreto 4.342/2002, ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, previsto no art. , da Lei 8.666/1993 e ao princípio da moralidade, previsto no art. 37, caput , da Constituição Federal de 1998;

d.4 - celebração de dois aditivos de prorrogação de prazo do contrato TT 115/2009-00 com fundamento no art. 57, II, da Lei 8.666/1993, sendo que os serviços de reforma predial não têm natureza continuada, em afronta aos arts. , 57, caput , 66, 78, I e III, da Lei 8.666/1993 e aos princípios constitucionais da moralidade, eficiência e impessoalidade;

d.5 - demolição das estruturas em alvenaria onde funcionavam os antigos centros de controle operacionais dos postos de pesagem, com a posterior instalação de módulos metálicos (contêineres), sem apresentar análise detalhada de custos das alternativas, a exemplo da reforma das instalações,

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em afronta aos princípios constitucionais da moralidade e eficiência e ao princípio da

indisponibilidade do interesse público;

e) aplicar ao Sr. João Batista Berretta Neto (CPF: 007.981.859-53), com fundamento no art.

58, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, § 2º, do Regimento Interno do TCU, multa em razão

de:

e.1 Pa - ter elaborado r a pl c anilha e de al l teraç a ão dos quantitativos do primeiro termo aditivo ao De scrição Valor a PI Data (1) contrato TT 115/2009-00, em afronta aos limites impostos pelo art. 8º, § 3º, do então vigente Decreto

4.342/2002, ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, previsto no art. 3º, da Lei

8.666/1993 e ao princípio da m 1ª oralidade, previsto no art. 37, c M aput , da Cons e tituiç d ão Fede i ral de ç 1998; ão de se rvi ços não e xe cutados (mão de obra) 1.605.294,18 21/12/2009

f) rejeitar as alegações de defesa dos Srs. Luiz Cláudio dos Santos Varejão, João Batista

Berretta Neto e Hideraldo Luiz Caron e acatar, parcialmente, as alegações de defesa da empresa

Queiroz Garcia Ltda. (CNPJ: 02.895.841/0001-30);

g) julgar irregular 2ª es as contas dos Srs. Luiz Cláudi S o dos u Santos p Varej e ão, João r Bat f ista aturamento até 6ª medição (quantidade e/ou valores) 2.917.378,27 21/12/2009 Berretta Neto e Hideraldo Luiz Caron, assim como da Construtora Queiroz Garcia Ltda.,

condenando-os ao pagamento das quantias a seguir discriminadas, atualizadas monetariamente e

acrescidas dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data do 2.227.501,05 14/10/2010 recolhimento, na forma da legislação em vigor, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III,

alínea c, e § 2º, alínea b, da 3ª Lei 8.443/1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da M mesma L e ei e com d os ição de serviços não executados (16 e 20 medições)

arts. 1º, inciso I, 209, inciso III e § 5º, inciso II, 210 e 214, inciso III, do Regimento Interno: 990.423,45 1/2/2011

7.740.596,95

(1) Pa ra a s dua s primeira s pa rcela s cons iderou-s e, em benefício da contra ta da , a da ta da ordem ba ncá ria da s exta mediçã o.

Pa ra a terceira pa rcela , fora m individua liza da s a s da ta s da s ordens ba ncá ria s da 16ª e 20ª medições e res pectivos va lores .

h) fixar o prazo de 15 (quinze) dias para que os responsáveis e a empresa de que trata o

subitem anterior comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento dasreferidasquantiasaoscofresdo

Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, nos termos do art. 23, inciso III, alínea ‘a’,

da Lei8.443/1992 c/c o art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno do TCU (RI/TCU);

i) aplicar aos Srs. Luiz Cláudio dos Santos Varejão, João Batista Berretta Neto e Hideraldo

Luiz Caron, assim como à Construtora Queiroz Garcia Ltda., individualmente, a pena de multa

prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno do TCU;

j) fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para que os responsáveis e a

empresa de que trata o subitem anterior comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea

‘a’, do Regimento Interno), o recolhimento das quantias aplicadas a título de multa ao Tesouro

Nacional, atualizadas monetariamente a partir do dia seguinte ao do término do prazo estabelecido,

até a data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor;

k) autorizar a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações, nos termos

do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992;

l) autorizar, desde já, caso venha a ser solicitado, o parcelamento das dívidas em até 36

(trinta e seis) parcelas mensais, nos termos do art. 217 do RI/TCU, com a incidência sobre cada

parcela dos devidos encargos legais até o efetivo pagamento, esclarecendo que a falta de pagamento

36

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.503/2013-3

de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor (§ 2º do art. 217 do RI/TCU);

m) inabilitar os Srs. Luiz Cláudio dos Santos Varejão e João Batista Berretta Neto para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, nos termos do art. 60, da Lei 8.443/1992;

n) comunicar à Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, após o trânsito em julgado da decisão, acerca da inabilitação dos gestores indicados na alínea anterior, para implementação da medida;

o) enviar cópia do Acórdão que vier a ser proferido nos autos, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentarem, à Controladoria Geral da União, ao Ministério Público Federal e à Polícia Federal.”

3. O diretor da unidade técnica, com a concordância do titular desta, divergiu apenas quanto ao julgamento das contas da empresa, nestes termos:

“2. Em geral, manifesto minha concordância com as conclusões e com o encaminhamento proposto, com exceção de parte do que consta no item ‘g’ da proposta de encaminhamento, abaixo transcrito:

‘g) julgar irregulares as contas dos Srs. Luiz Cláudio dos Santos Varejão, João Batista Berretta Neto e Hideraldo Luiz Caron, assim como da Construtora Queiroz Garcia Ltda., condenando-os ao pagamento das quantias a seguir discriminadas, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data do recolhimento, na forma da legislação em vigor, com fundamento nos arts. , inciso I, 16, inciso III, alínea c, e § 2º, alínea b, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei e com os arts. 1º, inciso I, 209, inciso III e § 5º, inciso II, 210 e 214, inciso III, do Regimento Interno;’

3. Conforme se pode ver no trecho acima, a proposta elaborada foi de julgamento das contas de todos os responsáveis arrolados quanto ao débito apurado, incluindo a empresa contratada para a execução dos serviços, Construtora Queiroz Garcia Ltda. E é quanto esse ponto que apresento aqui um outro encaminhamento que considero mais adequado.

4. Inicialmente, repito que considero adequadas a análise e a conclusão pela rejeição das alegações de defesa, tanto dos gestores do Dnit como da empresa contratada, a qual se beneficiou indevidamente de pagamentos irregulares e não justificados. Também considero adequada a proposta de julgar desde já as contas dos gestores do Dnit nos termos do § 6º do art. 202 do RITCU, uma vez que, conforme anotado no item 368 da instrução precedente, não ficou caracterizada a boa-fé nos atos praticados, ante a gravidade observada durante todo o exame. Contudo, considero que não é apropriado o julgamento de contas da referida empresa Construtora Queiroz Garcia Ltda., mas tão somente dos gestores.

5. No art. 16 da Lei 8.443/92, Lei Orgânica do TCU, estão estabelecidas regras para o julgamento de contas:

‘Art. 16. As contas serão julgadas:

(...)

III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:

(...)

c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ao antieconômico;

d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.

(...)

§ 2º Nas hipóteses do inciso III, alíneas c e d deste artigo, o Tribunal, ao julgar irregulares as contas, fixará a responsabilidade solidária :

a) do agente público que praticou o ato irregular, e

b) do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado.

37

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.503/2013-3

§ 3º Verificada a ocorrência prevista no parágrafo anterior deste artigo, o Tribunal providenciará a imediata remessa de cópia da documentação pertinente ao Ministério Público da União, para ajuizamento das ações civis e penais cabíveis.’

[grifo nosso]

6. A leitura do trecho legal acima, especialmente o § 2º, indica que em casos de ocorrência de débito e de julgamento das contas irregulares, o Tribunal fixará a responsabilidade solidária do terceiro que, como contratante, tenha concorrido de qualquer modo para o cometimento do dano. Ou seja, o Tribunal deve julgar as contas dos gestores públicos e, caso reste débito não justificado, será fixada a responsabilidade solidária do terceiro.

7. Ante o entendimento acima exposto, temos que o Tribunal não deve ‘julgar contas’ de terceiros não gestores públicos, mas apenas fixar sua responsabilidade solidária quanto ao ressarcimento de débitos, respeitados os princípios do contraditório e da ampla defesa.

8. De acordo com o art. 70 da Constituição Federal, a fiscalização que constitui o Controle Externo refere-se às entidades da administração pública. Assim, as ações do controle devem ter como sujeito as entidades públicas e seus gestores, ou agentes públicos que administrem ou guardem recursos públicos da União, de forma que a incidência de dessas ações sobre terceiros deve ocorrer de forma solidária, apenas.

9. O art. 1º da Lei Orgânica do TCU define sua competência da seguinte forma:

‘Art. 1º Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta Lei:

I - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos poderes da União e das entidades da administração indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário;’

10. A interpretação do dispositivo acima deve ser no sentido de que ao Tribunal compete julgar as contas ordinárias e anuais dos gestores públicos (primeira parte do Inciso I) e julgar as contas de outros gestores ou agentes que pratiquem atos de gestão em casos de danos e débitos (segunda parte do Inciso I). Essa interpretação se justifica quando se utiliza o método sistemático de hermenêutica jurídica, que analisa a norma em seu contexto e em conjunto com outras normas. No caso, a interpretação ora preconizada envolve o art. 70 da CF e os arts. e 16 da Lei 8.443/92.

11. Outro aspecto correlato a ser avaliado é o cabimento ou não da aplicação, ao terceiro particular, do disposto art. 57 da Lei 8.443/1992, em que é estabelecido que ‘quando o responsável for julgado em débito, poderá ainda o Tribunal aplicar-lhe multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao Erário’. Observe-se que o trecho de lei ora citado refere-se textualmente a ‘responsável julgado em débito’, o que pode dar margem a interpretação de que trata, por um lado, de responsáveis cujas contas são julgadas, e por outro lado, de responsáveis apenas considerados em débito. Quanto a essa questão, e ante a possibilidade de interpretações distintas, mantém-se neste exame um entendimento mais coerente com o anterior, referente ao não cabimento de julgamento de contas de terceiros não gestores, especificamente entidades particulares meramente contratantes com a Administração para execução de serviços.

11.1 Em consequência do exame acima adota-se aqui a posição de que não cabe a aplicação ao terceiro particular da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/92, uma vez que essa sanção decorre e/ou estaria vinculada a julgamento de contas irregulares com débito de gestores de recursos públicos.

12. Observa-se que há entendimentos distintos praticados nas deliberações do Tribunal, seja para julgar as contas de terceiros, seja para apenas fixar sua responsabilidade solidária. Esse último caso, que é o que ora defendo, pode ser visto no Acórdão 2.811/2010-Plenário, cujo trecho pertinente abaixo se transcreve:

‘ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

38

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9.1. considerar revéis o Sr. Bruno Costa de Albuquerque Maranhão e a Anara;

9.2. julgar irregulares as contas do Sr. Bruno Costa de Albuquerque Maranhão com fundamento nos arts. 1º, I, 16, III, 'b', da Lei nº 8.443/1992, e condená-lo, solidariamente com a Anara, ao pagamento do valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), em 25/3/2004, atualizado monetariamente e acrescido dos juros de mora devidos, até a data do efetivo recolhimento, fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, III, 'a', do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, na forma da legislação em vigor;

9.3. aplicar ao Sr. Bruno Costa de Albuquerque Maranhão a multa prevista no art. 57 da Lei nº 8.443/1992, no valor de R$ 11.000,00 (onze mil reais), fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove perante o Tribunal (art. 214, III, 'a', do RI/TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;’

13. Merece menção ainda, para ilustrar a ocorrência de entendimentos diversos em deliberações do Tribunal, a posição adotada no voto que fundamentou o Acórdão 2.436/2013Plenário, no sentido de não cabe o julgamento de contas de terceiros. No mesmo trecho foi adotado ainda o entendimento de caberia a aplicação, também ao particular, da multa do art. 57 da Lei 8.443/1992, posição essa contrária à que foi acolhida na deliberação citada no item anterior. Abaixo é transcrito trecho pertinente:

‘22. Quanto à legitimidade do [...] para figurar no polo passivo da TCE, também não há obscuridade a sanar, uma vez que a sequência do trecho citado pelo embargante esclarece a possibilidade de se apenar qualquer particular que venha causar dano ao erário, não importando se isso ocorreu ou não no exercício de uma função pública, senão vejamos:

‘59.5 Note-se que a despeito de, em regra, o particular não atuar como um agente público propriamente dito, quando lhe são atribuídas pelo Estado funções típicas de um gestor de serviços públicos, com o fim de satisfazer um interesse público - posição em que está o [...] neste caso -, considera-se, então, que o particular, nessa condição, está investido em uma função pública lato sensu, implicando isso a obrigação de prestar contas e a possibilidade de ser responsabilizado por prejuízos que tenha causado ao erário.

59.6. A hipótese de sujeição do particular à jurisdição do TCU em sede de contas, quando aquele, mesmo não estando a desempenhar nenhuma função pública, der causa a dano ao erário em concurso com, pelo menos, um agente público, é prevista na Lei 8.443/1992:

‘Art. 16. As contas serão julgadas:

§ 2º Nas hipóteses do inciso III, alíneas c e d deste artigo, o Tribunal, ao julgar irregulares as contas, fixará a responsabilidade solidária:

a) do agente público que praticou o ato irregular; e

b) do terceiro que, como contratante ou parte interessada, na prática do mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado.’

59.7. Assim, nas condições deste caso, os agentes públicos envolvidos - [...] e seus dirigentes -poderão ter suas contas julgadas irregulares e serem condenados a responder pelo dano causado ao erário, enquanto o particular - que não tem contas a serem julgadas, vale frisar - apenas deve responder solidariamente com os agentes públicos pelo referido dano. Nada obsta, porém, que o particular, nessa hipótese, venha a ser penalizado com multa, pois a condição necessária e suficiente para a aplicação dessa penalidade é ter a pessoa que se tenciona punir responsabilidade pelo dano causado ao erário, não importando se isso ocorreu ou não no exercício de uma função pública.’

14. Ante todo o exposto, proponho as seguintes redações para os itens ‘g’ e ‘i’ da proposta de encaminhamento constante na instrução precedente:

‘g) julgar irregulares as contas dos Srs. Luiz Cláudio dos Santos Varejão (CPF 905.106.40710), João Batista Berretta Neto (CPF 007.981.859-53) e Hideraldo Luiz Caron (CPF 323.497.93039

Parcela Descrição Valor a PI Data (1)

1ª Medição de serviços não executados (mão de obra) 1.605.294,18 21/12/2009

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87),comfundamentonosar 2ª ts.1º, I,16, III,‘b’,da Leinº 8.443/ S 1992,e u noar p t.202,§ 6º,do R er ITC f U,e aturamento até 6ª medição (quantidade e/ou valores) 2.917.378,27 21/12/2009 condená-los, solidariamente com a empresa Construtora Queiroz Garcia Ltda (CNPJ

02.895.841/0001-30),conformeprevistonoart.16,§ 2º,da Leinº 8.443/1992,aopagamentodovalor

abaixo indicado, atualizado monetariamente e acrescido dos juros de mora devidos, até a data do 2.227.501,05 14/10/2010 efetivo recolhimento, fixando-se o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que

comprove, perante o Tribunal 3ª (art. 214, III, ‘a’,do Regimento Interno/TCU),or M ecolhiment e odadív d ida ição de serviços não executados (16 e 20 medições)

aoscofresdo Dnit, naformadalegislação emvigor; 990.423,45 1/2/2011

7.740.596,95

(1) Para as duas primeiras parcelas considerou-se, em benefício da contratada, a data da ordem bancária da sexta medição.

Para a terceira parcela, foram individualizadas as datas das ordens bancárias da 16ª e 20ª medições e respectivos valores.

i) aplicar aos Srs. Luiz Cláudio dos Santos Varejão (CPF 905.106.407-10), João Batista

Berretta Neto (CPF 007.981.859-53) e Hideraldo Luiz Caron (CPF 323.497.930-87),individualmente,

apenademultaprevistanoart.57da Lei8.443/1992c/coart.267do Regimento Internodo TCU;’

13.1 Quanto aos demais itens da proposta de encaminhamento da referida instrução

precedente,manifestominhaconcordância quantoaoseuconteúdoesuamanutenção.”

4. Por sua vez, o Ministério Público pronunciou-se parcialmente discordante com a então

SecobRodovias, mediante o parecer a seguir transcrito, em que também foram considerados os novos

elementos aduzidos mediante memorial (peças 170/171) apresentado por Hideraldo Luiz Caron:

“5. Ainda pendente de conclusão o pronunciamento deste Ministério Público nos autos,

compareceram ao Gabinete, na data de 30/07/2015, o Senhor Hideraldo Luiz Caron e seu

representante processual, oportunidade em que expuseram razões acerca da atuação do responsável

no Dnit. Posteriormente, acostaram documento com o intuito de afastar a responsabilidade do então

dirigente no cometimento das irregularidades, com pedido final de julgar regulares as respectivas

contas, baseando-se sinteticamente nas seguintes alegações adicionais (peças 170/171):

a) os assuntos submetidos à Diretoria de Infraestrutura Rodoviária (DIR) advinham de

informações e subsídios elaborados por técnicos capacitados, lotados nas coordenações-gerais

integrantes da estrutura do Dnit, os quais eram corroborados por pareceres jurídicos da Advocacia

Geral da União;

b) considerando o volume de processos (próximo de 1000 contratos por ano) e de recursos

financeiros (aproximadamente R$ 50 bilhões anuais) geridos pela Diretoria, não se poderia exigir,

pelo princípio de segregação das funções, que o diretor desconfiasse ou revisasse os atos que lhe

eram submetidos pelos subordinados;

c) precedentes do TCU, como os Acórdãos n.ºs 2098/2007 da 1.ª Câmara e 2588/2010 e

2.948/2010 do Plenário, são uniformes no sentido de que não cabe aos dirigentes superiores rever

todos os atos administrativos praticados pelos subordinados, especialmente nos assuntos

eminentemente técnicos e específicos das áreas de compra e de engenharia, sob pena de inviabilizar a

gestão;

d) sob a perspectiva da responsabilidade subjetiva de agentes públicos, o Diretor de

Infraestrutura Rodoviária não teve uma conduta eivada de culpa ou dolo, agindo com a cautela

exigível do homem médio, inclusive com amparo em manifestações técnicas e pareceres jurídicos.

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6. A nosso ver, para se apreender mais adequadamente o conjunto das irregularidades ocorridas nos serviços de recuperação dos postos de pesagem de veículos nas rodovias sob o encargo do Dnit no território nacional e, a partir daí, definir as responsabilidades dos agentes envolvidos, pode-se delimitar de modo geral as ações em duas instâncias administrativas – a de decisões gerenciais e a de medidas operacionais ou executivas.

7. Na primeira instância, de hierarquia superior, estão os procedimentos referentes ao planejamento dos serviços e à forma de contratar a sua execução, dos quais resultou a extração, do objeto do Edital de Licitação n.º 594/2007, no âmbito do Dnit, de um grupo de postos de pesagem com serviços supostamente similares aos previstos na ata de registro de preços do Exército (Citex). De cunho essencialmente gerencial, incluem-se também nessa etapa as decisões relacionadas com a adesão à referida ata de registro de preços, aí incluída a análise da regularidade dos valores perante os preços de mercado, e com a celebração dos aditivos contratuais (alíneas ‘b’ e ‘c’ do item 1 deste parecer).

8. De fato, a falha em aderir à ata de registro de preços para os postos de pesagem anteriormente contemplados na licitação do Dnit se denota, de plano, pela inobservância de pelo menos dois dos pressupostos básicos do sistema de registro de preços, enunciados nos incisos I e IV do art. 3.º do Decreto n.º 3.931/2001, referentes à necessidade de contratações frequentes e à inviabilidade de aferir, pela natureza do objeto, o quantitativo a ser demandado pela administração. Uma vez que, para a realização daquele procedimento licitatório (Edital 594/2007), haviam sido elaborados projetos básicos para a recuperação dos postos de pesagem, conclui-se que já estavam definidos os tipos de serviço e as respectivas quantidades de material e mão de obra para cada um dos postos, não se podendo falar em indefinição a priori de quantitativos. Ademais, não se tratava de necessidade de contratações frequentes, mas de serviços com etapas delimitadas e de execuções definitivas, prevendo-se, ao término da contratação, outorgar a concessão dos serviços de exploração dos postos a terceiros, que se incumbiriam da manutenção preventiva e corretiva dos equipamentos e das instalações.

9. Outro aspecto relevante da decisão de aderir à ata de registro de preços refere-se à exigência de comprovação da vantagem em adotar o procedimento. No dizer de Joel de Menezes Niebuhr, na obra ‘Registro de preços: aspectos práticos e jurídicos’ (Editora Fórum, 2.ª edição, Belo Horizonte: 2003, pág. 151), ‘a entidade aderente e seus servidores não podem ser responsabilizados pela licitação que antecedeu a ata de registro de preços, já que ela não foi conduzida por eles’. Assim, o resultado da licitação realizada no órgão gerenciador implica, em princípio, uma presunção de proposta de preços mais vantajosa da licitante vencedora em relação às das demais participantes. Todavia, por expressa disposição regulamentar, no caso o art. 8.º do Decreto n.º 3.931/2001, vigente à época, recai sobre o órgão interessado a incumbência de comprovar a vantagem em aderir a uma determinada ata de registro de preços. Tal vantagem se dirige à verificação e à comparação não só de preços compatíveis com os de mercado, como também de preços disponíveis em outras atas de registro vigentes na administração pública, passíveis também de adesão. Nesse sentido, na jurisprudência do TCU, há orientações sobre a condução de pesquisas de preços para fins de licitação ou contratação, inclusive no caso decorrente de adesão a ata de registro de preços, a exemplo dos julgados relacionados a seguir:

Acórdão n.º 2764/2010-Plenário (TC-027.542/2006-1, Ata 38, Relator Ministro Marcos Bemquerer Costa) (grifos nossos)

‘A adesão a ata de registro de preços de órgão diverso da Administração Pública não prescinde da caracterização do objeto a ser adquirido, das justificativas contendo o diagnóstico da necessidade da aquisição e da adequação do objeto aos interesses da Administração, da pesquisa de preço com vistas a verificar a compatibilidade dos valores dos referidos bens com os preços de mercado e do cumprimento ao limite imposto pelo art. 8.º, § 3.º, do Decreto n.º 3.931/2001, segundo o qual se proíbe a compra de quantidade superior à registrada na ata.’

Acórdão n.º 1202/2014-Plenário (Representação, Relatora Ministra Ana Arraes)

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Licitação. Registro de Preços. Adesão.

A adesão a ata de registro de preços (carona) está condicionada à comprovação da adequação do objeto registrado às reais necessidades do órgão ou da entidade aderente e à vantagem do preço registrado em relação aos preços praticados no mercado onde serão adquiridos os bens ou serviços.’ (Boletim de Jurisprudência n.º 37)

10. No caso concreto destes autos, a falha de consultar empresas que não integravam o ramo de serviços de engenharia, para coleta de preços, implicou prejuízo ao atendimento do mencionado requisito legal e regulamentar, que também constituía pressuposto básico da decisão gerencial de aderir à ata de registro de preços, em detrimento de dar continuidade à licitação anterior.

11. A irregularidade da adesão à ata de registro de preços para os serviços dos postos de pesagem se evidencia com mais ênfase na oportunidade em que se firmou o termo aditivo para alteração substancial dos quantitativos dos materiais e serviços. Ao atentarem apenas para a similaridade entre a necessidade do Dnit e os itens de materiais e serviços da ata de registro de preços da Citex, agiram com negligência os gestores da autarquia, no primeiro momento (o da adesão), acerca da expressiva superioridade dos quantitativos exigidos naqueles postos, embora estivessem incluídos na ata, de forma acessória, serviços de reforma de estruturas de alvenaria. Podese dizer que o procedimento indevido redundou em perda da economia de escala dos materiais e serviços contratados (na assinatura do termo aditivo), em desfavor dos interesses do Dnit, pois não se considerou, concomitantemente ao aumento expressivo das quantidades, a redução de preços unitários.

12. Ademais, a circunstância de o valor global da contratação restar inalterado após a assinatura do termo aditivo é fator indicativo de que os demais serviços integrantes da ata de registro de preços eram indiferentes ou desnecessários para a finalidade da execução física dos postos de pesagem, permitindo-se, dessa maneira, a manipulação de quantidades ou a escolha de tipos de serviço sob uma falsa aparência de regularidade.

13. As ações de cunho gerencial nesse caso se situam nas esferas da Diretoria de Infraestrutura Rodoviária e da Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias do Dnit, cujos respectivos dirigentes, Senhores Hideraldo Luiz Caron e Luiz Cláudio dos Santos Varejão, tiveram atuação decisória. Em especial, a respeito da responsabilidade do Senhor Hideraldo Luiz Caron, não se concebe entender, no sentido requerido nas alegações adicionais produzidas (peça 170), que o gestor teria agido sem conhecimento ou sem possibilidade de controle de especificidades da matéria, pois, como se viu, a concordância em aderir à ata, em referendar a conformidade dos preços e em celebrar aditivo contratual estava atrelada a pressupostos essenciais do fundamento da contratação e de seus desdobramentos. Caso contrário, a participação do dirigente seria meramente uma formalidade, destituída de poder de decisão ou de hierarquia funcional e administrativa.

14. Ainda nesse contexto, a proposta da Unidade Técnica de mitigar a responsabilidade do Senhor Marcelino Augusto Santos Rosa por ter concordado, na qualidade de dirigente substituto da Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias, com a celebração do termo aditivo (alteração dos quantitativos de serviços) é compatível com a participação pontual do agente, em grau de ressalva nas respectivas contas.

15. Por sua vez, os procedimentos preponderantemente operacionais ou executivos se inserem, a nosso ver, na etapa de definição do escopo dos serviços (para o caso específico da demolição de algumas estruturas de alvenaria dos centros de controle operacional existentes nos postos de pesagem de veículos) e na forma de fiscalização contratual adotada e sua repercussão nos pagamentos das medições (alíneas ‘d’ e ‘e’ do item 1 deste parecer).

16. Como se viu anteriormente, a execução dos serviços nos postos de pesagem de veículos integrava o edital de licitação do Dnit no ano de 2007. Isso implica inferir que a demolição de estruturas de alvenaria dos centros de controle operacional, para substituí-las por contêineres metálicos, poderia ter resultado do projeto básico elaborado àquela época ou de sua modificação posterior para o caso do grupo de postos dali extraído. Em qualquer hipótese, trata-se de ações

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situadas no planejamento executivo das obras e serviços de engenharia, em meio a um sem-número de especificações de projeto básico ou executivo, atribuição mais afeta à esfera da Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias do Dnit, sob a gerência do Senhor Luiz Cláudio dos Santos Varejão.

17. Da mesma forma, de cunho executivo, a decisão de centralizar a fiscalização dos serviços na sede do Dnit, em vez de distribuir o encargo às superintendências regionais como previa normativo interno da autarquia, firmou a responsabilidade do procedimento para a Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias, perante a qual prestava diretamente contas do resultado o fiscal do contrato, Senhor João Batista Berretta Neto.

18. Assim, o dano ao erário apurado nesta Tomada de Contas Especial decorre precipuamente das falhas oriundas da fiscalização centralizada na sede do Dnit, resultando em pagamentos por serviços não executados e por superfaturamento nos valores nominais de R$ 4,8 milhões e R$ 2,9 milhões, respectivamente, referenciados aos anos de 2009 a 2011. A gravidade da conduta dos responsáveis – Senhores Luiz Cláudio dos Santos Varejão e João Batista Berretta Neto – se revela mais patente pela ordem de grandeza do montante do dano ao erário, equivalente a 63% do valor total dos pagamentos efetuados no Contrato n.º TT-115/2009 (R$ 12.334.531,18).

19. Deve-se ainda considerar que a Unidade Técnica adotou critério conservador na apuração do débito, em benefício dos gestores e da empresa executora. A título de exemplo, houve até mesmo pagamentos que, posteriormente estornados, se constituíram como adiantamentos indevidos de valores à empresa executora (itens 86/88 da peça 39, p. 9). Em rigor, também seria viável reputar como dívida a parcela de atualização monetária dos valores que a empresa usufruiu no período entre o recebimento e o estorno dos pagamentos nas medições sucessivas.

20. Por esses motivos, o conjunto das irregularidades que redundaram em débito, em particular pela negligência nas ações de natureza executiva nas fases de fiscalização, medição de serviços e liquidação das despesas, confere legitimidade à proposta da Unidade Técnica de inabilitar os agentes diretamente envolvidos – Senhores Luiz Cláudio dos Santos Varejão e João Batista Berretta Neto – para o exercício de cargo em confiança na administração pública (item 369, alínea ‘m’, da peça 155).

21. As presentes considerações resultam, também, em acolher parcialmente as razões de justificativa e as alegações de defesa do Senhor Hideraldo Luiz Caron, pela condição de dirigente situado em cargo de hierarquia superior, de cunho notadamente gerencial, e pelas especificidades do caso concreto. De fato, tudo indica que a demolição das estruturas de alvenaria para substituição por contêineres metálicos tenha decorrido de avaliações técnicas efetuadas na etapa de elaboração dos projetos básicos de engenharia, não se tendo notícias ou elementos nos autos para indicar a participação do dirigente naquela fase ou durante a execução contratual.

22. Além disso, o dano ao erário, segundo os critérios de quantificação adotados pela Unidade Técnica, decorreu de falhas nos procedimentos executivos – basicamente centralização ou excesso de atribuições ao fiscal do contrato; fiscalização deficiente ou omissa na execução contratual; medições genéricas, sem indicação de quantitativos de serviços específicos, de instalações e de locais –, os quais somente seriam passíveis de detecção mediante vistorias frequentes nas obras ou investigação mais pormenorizada dos documentos relacionados com a execução do contrato e a liquidação das despesas. Ainda que sob as vertentes jurídicas da culpa in eligendo ou in vigilando , seria de extremo rigor atribuir responsabilidade solidária pelo débito ao ex-Diretor de Infraestrutura Rodoviária, haja vista que as referidas ações irregulares ocorreram na instância específica de controle da execução contratual, representada no caso pela Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias.

23. Por fim, o entendimento do titular da Unidade Técnica (peças 156/157) por não se incluir a Construtora Queiroz Garcia Ltda. no julgamento de contas é consentâneo com a jurisprudência majoritária do Tribunal na matéria, sem prejuízo, a nosso ver, de se aplicar à empresa a penalidade do art. 57 da Lei n.º 8.443/92. O dispositivo legal, em particular no trecho ‘quando o responsável for julgado em débito’, define tanto o destinatário da multa (o responsável, ou seja, quem causou o débito ou para ele concorreu) quanto a etapa processual em que ocorrerá a penalidade (deliberação de

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julgamento), haja vista que ordinariamente o julgamento se faz para as contas (atos de gestão), e não para a pessoa do responsável (agente público ou pessoa jurídica pública ou privada). Sob outra perspectiva, mas com idêntico resultado, a terminologia ‘julgado’ a que se refere o dispositivo legal poderia ser interpretada mais apropriadamente, na sistemática processual de controle externo, como ‘condenado’.

24. Embora não haja uma uniformidade no Tribunal, adotou-se, em boa parte de processos precedentes em que houve audiência e citação de um mesmo grupo de responsáveis, o procedimento de considerar que a multa do art. 57 da Lei n.º 8.443/92 engloba também, em sua graduação, a reprimenda por irregularidades sem débito (art. 58). Pondera-se por seguir essa diretriz no presente caso, particularmente por haver conexão entre os eventos levados à audiência (adesão à ata de registros de preços, falha na pesquisa de preço e na especificação de serviços, celebração indevida de termos aditivos) e à citação (serviços não executados ou superfaturamento).

25. Diante do exposto, esta representante do Ministério Público manifesta-se, em divergência parcial da proposta da Unidade Técnica, nos termos da instrução e do parecer às peças 155/157, por que sejam adotadas as seguintes medidas:

a) acolher parcialmente as razões de justificativa e as alegações de defesa do Senhor Hideraldo Luiz Caron, no tocante à demolição de estruturas de alvenaria dos centros de controle operacional dos postos de pesagem de veículos e aos fatos geradores do débito apurado nos autos;

b) rejeitar as razões de justificativa e as alegações de defesa dos Senhores Luiz Cláudio dos Santos Varejão e João Batista Berretta Neto;

c) acolher as razões de justificativa do Senhor Marcelino Augusto Santos Rosa e, com fundamento nos arts. 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei n.º 8.443/92, julgar regulares com ressalva as respectivas contas, dando-se-lhe quitação;

d) com amparo no art. 16, inciso III, alínea ‘b’, da Lei n.º 8.443/92, julgar irregulares as contas do Senhor Hideraldo Luiz Caron, aplicando-se-lhe a multa prevista no art. 58, inciso I, da referida lei;

e) com arrimo no art. 16, inciso III, alíneas ‘b’ e ‘c’, da Lei n.º 8.443/92, julgar irregulares as contas dos Senhores Luiz Cláudio dos Santos Varejão e João Batista Berretta Neto, condenando-os, solidariamente com a Construtora Queiroz Garcia Ltda., ao pagamento do débito apurado nos autos (quadro do item 3 deste parecer), e aplicando-se-lhes individualmente a multa prevista no art. 57 da Lei n.º 8.443/92; e

f) inabilitar os Senhores Luiz Cláudio dos Santos Varejão e João Batista Berretta Neto, por prazo a ser fixado na deliberação, para o exercício em cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública, nos termos do art. 60 da Lei n.º 8.443/92.”

5. Após a manifestação da Procuradoria, Hideraldo Luiz Caron e a Construtora Queiroz Garcia Ltda. trouxeram memoriais aos autos – peça 173 e peças 175 a 179, respectivamente.

É o relatório.

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VOTO

Este processo cuida de tomada de contas especial criada em razão do Acórdão 1.961/2013 – Plenário, proferido em processo de representação (TC-028.945/2012-3) relativo à contratação, pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), da Construtora Queiroz Garcia Ltda., para a realização de serviços em postos de pesagem veicular, mediante adesão à ata de registro de preços do Pregão Eletrônico 12/2008, conduzido pelo Centro Integrado de Telemática do Exército (Citex).

2. Em resumo, foram verificadas as seguintes irregularidades: (i) inadequação na pesquisa de preços efetuada para a adesão à ata de registro de preços, visto que foram consultadas empresas que não realizavam serviços de engenharia; (ii) escolha indevida pela referida adesão, pois se tratava de objetos distintos, um de serviços de manutenção e conservação predial, outro de reforma; (iii) celebração de aditivos contratuais alterando significativamente as quantidades previstas, bem como adiando ilegitimamente a vigência da avença; (iv) decisão antieconômica de demolir algumas estruturas de alvenaria de centros de controle operacional em postos de pesagem; (v) pagamentos por serviços não realizados ou com superfaturamento.

3. Este Tribunal chamou em audiência os responsáveis: Hideraldo Luiz Caron e Luiz Cláudio dos Santos Varejão, respectivamente Diretor de Infraestrutura Rodoviária e CoordenadorGeral de Operações Rodoviárias do Dnit, pelos quatro primeiros itens acima descritos; e João Batista Berretta Neto, fiscal do contrato, e Marcelino Augusto Santos Rosa, substituto do Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias do Dnit, pelo item “iii”.

4. Além disso, em razão do mencionado item v – referente a débito, que, a princípio, era de R$ 9.104.460,44 –, foram citados Hideraldo Luiz Caron, Luiz Cláudio dos Santos Varejão e João Batista Berretta Neto, bem como a empresa executora dos serviços, Construtora Queiroz Garcia Ltda.

5. Tendo prevalecido a posição do diretor no âmbito da então SecobRodovias, a proposta desta é, em síntese: acatar as razões de justificativa de Marcelino Augusto Santos Rosa e rejeitar as dos demais responsáveis; aplicar a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 a Hideraldo Luiz Caron, Luiz Cláudio dos Santos Varejão e João Batista Berretta Neto; acolher parcialmente as alegações de defesa da empresa, rejeitando as demais; julgar irregulares as contas de Luiz Cláudio dos Santos Varejão, João Batista Berretta Neto e Hideraldo Luiz Caron, condenando-os, solidariamente com a construtora, ao pagamento do débito apurado; aplicar, a esses três ex-gestores, a multa do art. 57 da mencionada lei; e inabilitar Luiz Cláudio dos Santos Varejão e João Batista Berretta Neto para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública.

6. O Ministério Público diverge da unidade técnica apenas em relação a Hideraldo Luiz Caron, pois entende que o débito não deve ser imputado ao ex-diretor e que este não há de ser responsabilizado pela opção antieconômica de substituir algumas estruturas de alvenaria por módulos metálicos.

7. Lamento discordar da Procuradoria. Entendo que deve prevalecer o posicionamento do auditor, cuja análise eu acolho como parte integrante deste voto. A seguir, acrescento alguns comentários, destacando alguns pontos discutidos nos pareceres.

8. Em relação às razões de justificativa, inicio com os argumentos de Luiz Cláudio dos Santos Varejão, que não trouxe elementos aptos a demonstrar sua alegação de que a decisão por aderir à ata de registro de preços teria sido baseada em pesquisas comparativas de preços de custos de materiais junto ao Sicro e ao Sinapi. Logo, persiste, quanto ao ex-coordenador-geral, a conclusão de que praticou ato irregular de fundamentar a mencionada adesão apenas em orçamentos

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solicitados a duas empresas, uma que não atuava no ramo da engenharia e a outra de pequeno capital social.

9. Também não foi afastada a irregularidade de autorizar adesão a ata relativa a manutenção e conservação predial, quando se intentava realizar serviços de reforma dos postos de pesagem. Dessa falha decorreu a significativa alteração de quantitativos.

10. A esse respeito, o responsável Luiz Cláudio dos Santos Varejão ressalta que o Exército teria apresentado um plano de trabalho no valor de R$ 113.250.000,00 para reformar 78 postos de pesagem. Todavia, afirma que, se essa solução fosse adotada, toda a nova estrutura teria que ser adaptada posteriormente para se adequar aos veículos em circulação, sendo desperdiçado todo esse montante investido. Por isso, o Dnit teria entendido que a opção mais célere e econômica para colocar os postos em operação seria a adesão à ata do Citex.

11. Assevera ainda que havia urgência para a realização do serviço e que o Exército teria convencido o Dnit de que os trabalhos de manutenção predial serviriam para materializar a “restauração” desejada. Nessa linha, afiança que a intenção era a seguinte: “ao ser realizado um serviço de manutenção predial com identificação de um determinado ponto da obra ou da construção que tenha ali uma falha e que necessite do respectivo reparo, o referido serviço a ser realizado para a devida manutenção predial será preparar aquela parte da obra ou da estrutura com defeito e ali então se fará uma restauração ou reforma naquilo que está defeituoso/deteriorado”.

12. As informações presentes nos autos levam à conclusão de que a intenção, desde o início, era realizar serviço de reforma nos postos, dada a dimensão da intervenção e as significativas alterações a serem promovidas. O próprio ex-coordenador-geral admite isso e deixa assente, em sua argumentação, que sempre teve conhecimento dessa necessidade de reforma dos postos. Acrescente-se que a alegada urgência não pode ser utilizada em sua defesa, pois decorreu da falta de planejamento adequado para a qual também concorreu.

13. Como dito anteriormente, os aditivos contratuais também foram irregulares. O primeiro apresentou aumentos vultosos de quantitativos (como exemplo, cito o cimento, 15.247% de acréscimo, a areia, 3.633%, e a brita, 8.205%), em afronta ao art. , § 3º, do então vigente Decreto 3.931/2001 (regulamentador do sistema de registro de preços), que vedava que as contratações adicionais excedessem, por órgão ou entidade, a 100% dos quantitativos registrados na ata de registro de preços. Os outros dois aditivos estabeleceram a prorrogação do que seria um serviço de prestação continuada (manutenção), sendo que isso não correspondia à realidade, pois se tratava de serviço de reforma. Aliás, essas modificações substanciais deixam patente a incompatibilidade da ata do Exército com as necessidades do Dnit.

14. Outra irregularidade, que foi verificada em postos de pesagem vistoriados pela equipe do TCU, consistiu na demolição de edificações e sua substituição por contêineres, tendo sido mantidas as que abrigavam os geradores, para utilização como refeitório e cozinha.

15. Quanto à comparação entre as duas soluções, estruturas provisórias e edificações de concreto e alvenaria, destaco um trecho em que a unidade técnica apresenta, com clareza, a inadequação da opção pelos contêineres:

“138. Do plano de trabalho apresentado pelo Exército, consta um valor de R$ 105 mil para a reforma do prédio administrativo de cada posto de pesagem (R$ 1.258.566,96/12 – peça 117, p. 78-79; R$ 3.461.059,13/33 – peça 117, p. 90-91). Se considerarmos as despesas administrativas previstas, de cerca de 19% (R$ 21.414.655,06/R$ 113.250.000,00 – peça 118, p. 1), esse valor se eleva para R$ 125 mil por unidade, o equivalente a um dispêndio, para vinte unidades, de cerca de R$ 2,5 milhões, em confronto com R$ 1,5 milhão empregados.

139. Entretanto, quando se compara a área original do prédio administrativo, de cerca de 100 m², com aquela disponibilizada pelos contêineres (28 m² ou 42 m²), a qualidade e conforto

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muito superiores da estrutura existente, quando reformada (peça 32, p. 9-10), conclui-se que a decisão do gestor foi certamente contrária ao interesse público.

140. A questão da durabilidade também deve ser considerada. A empresa que fornece os contêineres prevê uma durabilidade mínima de cinco anos e afirma que com manutenções periódicas podem ultrapassar vida útil de 10 anos (peça 118, p. 11). Nota-se, portanto, o caráter provisório da opção feita e a necessidade de altos reinvestimentos a cada dez anos ou em prazo possivelmente inferior.

141. Até mesmo questões de segurança das estruturas metálicas foram apontadas pela equipe quando da inspeção in loco :

(...)

142. As fotos trazidas aos autos pelo defendente (peça 116, p. 59-66) confirmam que as instalações do prédio administrativo, que foi demolido para dar lugar aos contêineres, estavam em estado de degradação similar àquele verificado ao prédio junto ao castelo d’água, que foi reformado, como já havia sido apontado na instrução precedente: (...)”

16. Conforme a unidade técnica, o débito apurado inicialmente, no montante de R$ 9.104.460,43, tinha três naturezas: mão de obra medida e não empregada, R$ 1.605.294,18; preços dos serviços superiores aos referenciais de mercado, R$ 4.281.241,76; ausência de comprovação da realização do serviço, correspondente à totalidade das duas últimas medições, R$ 3.217.924,50.

17. Das alegações de defesa de teor semelhante apresentadas por Luiz Cláudio dos Santos Varejão e João Batista Berretta Neto, destaco, a princípio, a afirmação de que teria sido feita a comparação com sistemas de referência de preço anteriormente à adesão à ata de registro de preços. No entanto, além de essa checagem não integrar o processo administrativo da contratação, percebese que a justificativa para a adesão foi lastreada em pesquisas feitas com empresas que não realizavam os serviços almejados.

18. Da mesma forma, não pode ser acolhida a alegação de que houve economia na aquisição dos contêineres, em razão de a cotação de fornecedor do mercado (próximo a R$ 33.000,00) ter sido superior ao efetivamente pago (em torno de R$ 23.000,00). Na realidade, ambos os valores são substancialmente maiores que o apresentado no Sinapi – de, aproximadamente, R$ 8.000,00.

19. Ainda no tocante às alegações de defesa, a Construtora Queiroz Garcia apresentou argumentos contestando as premissas e cálculos realizados pela unidade técnica para apurar o débito. Defendeu: que houve insuficiência documental; inexistência de superfaturamento em relação ao total de mão de obra aplicado no contrato; aplicação indevida das composições de custos unitários do Sicro e do Sinapi; e que teriam sido desconsiderados os fatores regionais de preço. Ademais, tratou especificamente de diversos itens, impugnando os valores obtidos para serviços de pista e infraestrutura, de limpeza, paisagismo, demolição e alvenaria, instalações elétricas, instalações hidráulicas (esgoto e abertura de poço artesiano), mobilização e desmobilização, regularização das balanças, bem como para a iluminação pública ao redor dos postos de pesagem, a aquisição e instalação de módulos metálicos e a infraestrutura de iluminação. Trouxe ainda documentos atinentes à 20ª medição, incluída no débito por ausência da respectiva documentação comprobatória.

20. Creio ser desnecessário adicionar observações à análise empreendida pela secretaria especializada, visto que abordou cada argumento, ponto a ponto, demonstrando, para a maior parte dos casos, a adequação do cálculo por ela realizado. Houve, contudo, cinco pontos em que entendeu apropriado realizar ajustes nas tabelas: infraestrutura de iluminação, balança, instalações elétricas – edificações, iluminação pública e pista e infraestrutura. A nova parcela do débito relacionada com o superfaturamento verificado até a 6ª medição passou a ser de R$ 2.917.378,27. Quanto à 20ª medição, além de a relação de insumos e serviços trazidos pela construtora não indicar em quais postos eles teriam sido empregados, trata-se de elementos que não estavam incluídos no processo

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administrativo, não estão acompanhados de notas fiscais ou faturas, tampouco apresentam o ateste do fiscal do contrato, não podendo, então, serem acolhidos para afastar a parte correspondente do dano ao erário.

21. Cuidando agora da responsabilização de cada ex-gestor, quanto a Marcelino Augusto Santos Rosa, foi chamado em audiência, na condição de substituto do Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias do Dnit, por ter elaborado ofício enviado à Diretoria de Infraestrutura Rodoviária, em que teria proposto a celebração do termo aditivo que alterou irregularmente os quantitativos do contrato em exame. Porém, verifica-se que, na realidade, o mencionado ofício era relativo à adesão à ata de registro de preços. Portanto, o ex-coordenador substituto deve ser excluído da relação processual.

22. No que tange ao então Diretor de Infraestrutura Rodoviária, Hideraldo Luiz Caron, peço vênias para discordar do Ministério Público, pois, assim como a unidade técnica, creio haver elementos bastantes nos autos para concluir que sua conduta contribuiu para a ocorrência de dano ao erário. Considero também que as razões de justificativa apresentadas não foram suficientes para afastar as irregularidades que foram objeto de audiência.

23. Da análise da secretaria especializada, destaco os documentos subscritos pelo ex-diretor, que foram apontados para demonstrar que ele não apenas tinha conhecimento das irregularidades, mas contribuiu para que acontecessem. O primeiro (peça 1, pp. 151/154) e segundo (peça 3, pp. 28/29) consistem em Relatos à Diretoria Colegiada, em que ele propõe, respectivamente, a adesão à ata de registro de preços (no qual chega a mencionar expressamente a necessidade de reforma de postos de pesagem) e a aprovação do termo aditivo que alterou expressivamente os quantitativos originais da ata. Há ainda as propostas das prorrogações indevidas, como é o caso do documento de peça 3, p. 26. E, finalmente, os diversos ofícios de pagamento (a exemplo do expediente de peça 22, p. 26), que autorizaram os dispêndios baseados em medições deficientes.

24. O ex-Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias Luiz Cláudio dos Santos Varejão e o fiscal do contrato João Batista Berretta Neto também não apresentaram elementos capazes de afastar as irregularidades que lhes foram imputadas. Pelas ocorrências que foram objeto da audiência desses responsáveis, proponho o valor individual de R$ 20.000,00 para a multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, penalidade que deve ser imposta também a Hideraldo Luiz Caron, com a mesma quantia.

25. Em função da lesividade da conduta do então coordenador-geral, considero pertinente descrever, ainda que resumidamente, as ocorrências a ele atribuídas. Primeiro, decidiu pela adesão a ata de registro de preços cujo objeto era sabidamente distinto à reforma que se pretendia realizar em postos de pesagem de diversas localidades do País. Para isso, realizou pesquisa de preço que incluiu até mesmo empresa cuja atividade era a manutenção de equipamentos não eletrônicos para escritórios. Em decorrência da inadequação da ata aos serviços que seriam executados, alterou substancialmente o contrato, realizando também prorrogações ilegítimas em sua duração, pois, na prática, não se tratava de prestação de serviços de caráter continuado. Em afronta aos normativos do Dnit, que estabeleciam que as superintendências regionais participariam da fiscalização das obras, nomeou seu subordinado, o coordenador de operações, para fiscalizar o ajuste. Atestou ainda medições sem a devida documentação. Ademais, autorizou a demolição de estruturas de alvenaria para substituí-las por contêineres metálicos, sem a demonstração da vantagem para a Administração por adotar essa solução.

26. Já o referido ex-coordenador de operações, João Batista Berretta Neto, elaborou documento em que propôs a celebração do aditivo contratual que alterou de forma acentuada os quantitativos em relação à ata de registro de preços. Outrossim, atestou medições desacompanhadas da devida documentação comprobatória exigida contratualmente, permitindo pagamentos por serviços não executados.

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27. Como bem mostram os pareceres precedentes, suas condutas têm gravidade suficiente para justificar não apenas a condenação pelo débito e a aplicação de multa, mas também a inabilitação para o exercício de cargo ou função na Administração Pública, prevista no art. 60 da Lei 8.443/1992. Considerando os cargos ocupados e o conjunto de atos praticados por cada um, a apenação deve ser por período de oito anos para Luiz Cláudio dos Santos Varejão e cinco anos para João Batista Berretta Neto.

28. Além disso, as contas desses dois responsáveis e de Hideraldo Luiz Caron devem ser julgadas irregulares, com a imputação, em caráter solidário, do débito apurado e a aplicação individual da multa do art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 200.000,00, que também deve ser aplicada à Construtora Queiroz Garcia.

29. A propósito da empresa como afirmei anteriormente, discordo do entendimento de que não devem ser julgadas as contas de pessoas jurídicas. Assim como a jurisprudência majoritária deste Tribunal, penso que a Constituição Federal, no art. 71, inciso II, prevê o julgamento, pelo TCU, das “contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público”. Como exemplos de deliberações nesse sentido, cito os recentes Acórdãos 2.405/2017 – 1ª Câmara, 3.219/2017 – 2ª Câmara e 1.637/2016 – Plenário. No presente caso, como o débito está sendo imputado à aludida construtora, justifica-se a manifestação a respeito de suas contas especiais.

30. Assinalo, ainda, que, quando o processo já se encontrava em meu gabinete, a construtora trouxe aos autos notas fiscais e contratos com subcontratadas que alega serem relativos aos serviços nos postos de pesagem. Entretanto, esses documentos não podem ser aceitos como comprovantes legítimos da realização dos serviços, pois, ou não apresentam expressa vinculação ao Contrato TT115/2009-00 ou referem-se genericamente a determinada medição, sem o devido detalhamento do serviço. Também não há nenhuma indicação de que tenham sido aceitos pelo fiscal do contrato. Por não obedecerem aos requisitos exigidos no termo de referência do Edital do Pregão Eletrônico 12/2008 do Citex, que foram bem descritos pela unidade técnica (item 57, peça 39, p. 7), não estão aptos a demonstrar a execução dos serviços.

31. Por fim, anoto que o responsável Hideraldo Luiz Caron também apresentou novos elementos. Além de manifestar concordância parcial com o entendimento do Ministério Público, afirma que não pode ser multado por ter autorizado a adesão à ata de registro de preços, pois teria baseado sua decisão em parecer do Procurador-Chefe Nacional do DNIT, e que os vícios eram de difícil detecção à época. Esse argumento não merece acolhida, pois, a meu ver, era clara e substancial a distinção entre o objeto da referida ata – serviços de manutenção predial – e o que se desejava realizar – reformas dos postos de pesagem. Por isso, nesse caso, o parecer técnico favorável ao ato irregular não exime o ex-diretor de sua responsabilidade por tê-lo ordenado.

Diante do exposto, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de maio de 2017.

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Relator

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ACÓRDÃO Nº 1060/2017 – TCU – Plenário

1. Processo TC-021.503/2013-3

2. Grupo II, Classe IV – Tomada de Contas Especial

3. Responsáveis: Construtora Queiroz Garcia Ltda. (CNPJ 02.895.841/0001-30), Hideraldo Luiz Caron (ex-Diretor de Infraestrutura Rodoviária do Dnit, CPF 323.497.930-87), João Batista Berretta Neto (fiscal de contrato, CPF 007.981.859-53), Luiz Cláudio dos Santos Varejão (ex-Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias do Dnit, CPF 905.106.407-10) e Marcelino Augusto Santos Rosa (substituto do Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias do Dnit, CPF 153.831.647-15)

4. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit)

5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro

6. Representante do Ministério Público: Subprocuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva

7. Unidade Técnica: SecobRodovias (atual SeinfraRodoviaAviação)

8. Representação legal: Carla Mayrink Santos Moraes (OBA/DF 27.789), Elísio de Azevedo Freitas (OAB/DF 18.596/DF), Gustavo Adolpho Dantas Souto (OAB/DF 14.717) e outros

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial referente à contratação, pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), da Construtora Queiroz Garcia Ltda., para a realização de serviços em postos de pesagem veicular, mediante adesão à ata de registro de preços do Pregão Eletrônico 12/2008, conduzido pelo Centro Integrado de Telemática do Exército (Citex).

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com fundamento nos arts. , inciso I, 12, § 3º, 16, inciso III, alíneas b e c, § 2º, alínea b, e § 3º, 19, caput , 23, inciso III, 28, inciso II, 58, inciso II, 57 e 60 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 267, 268, inciso II, e 270 do Regimento Interno do TCU, e diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1 excluir Marcelino Augusto Santos Rosa da relação processual;

9.2 com base no art. 16, inciso III, alíneas b e c, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas de Luiz Cláudio dos Santos Varejão, João Batista Berretta Neto e Hideraldo Luiz Caron;

9.3 com base no art. 16, inciso III, alínea c, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas da Construtora Queiroz Garcia Ltda.;

9.4 condenar Luiz Cláudio dos Santos Varejão, João Batista Berretta Neto, Hideraldo Luiz Caron e a Construtora Queiroz Garcia Ltda., solidariamente, ao pagamento das quantias a seguir discriminadas, com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), atualizada monetariamente e acrescida de juros de mora a partir das datas indicadas até o efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor:




Data 

Valor (R$) 

21/12/2009 

4.522.672,45 

14/10/2010 

2.227.501,05 

01/02/2011 

990.423,45 

9.5 aplicar, individualmente, a Luiz Cláudio dos Santos Varejão, João Batista Berretta Neto, Hideraldo Luiz Caron e à Construtora Queiroz Garcia Ltda. a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais), com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento das quantias aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.503/2013-3

9.6 aplicar, individualmente, a Hideraldo Luiz Caron, João Batista Berretta Neto e Luiz Cláudio dos Santos Varejão a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento das quantias aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

9.7 autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;

9.8 considerar graves as infrações cometidas por Luiz Cláudio dos Santos Varejão e João Batista Berretta Neto;

9.9 inabilitar Luiz Cláudio dos Santos Varejão e João Batista Berretta Neto para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal, respectivamente, pelo prazo de 8 (oito) e 5 (cinco) anos, comunicando a Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, após o trânsito em julgado desta deliberação, da adoção dessa medida;

9.10 remeter cópia deste acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam, ao Ministério Público da União.

10. Ata nº 18/2017 – Plenário.

11. Data da Sessão: 24/5/2017 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1060-18/17-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio Monteiro (Relator), Ana Arraes e Bruno Dantas.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

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