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21 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 6 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
TCE 00482020118
Partes
3. Responsáveis: Celso de Souza Martins (356.592.461-68); Evandro Eurico Faustino Dias (310.844.007-15); Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho (778.798.997-15); José Raimundo Machado dos Santos (001.180.523-49); Paulo Afonso Romano (006.561.276-00); Sérgio José Salles Vaz (137.773.514-15) e José Antônio Felício (032.186.278-34)., Ministério da Integração Nacional, Estado do Mato Grosso do Sul e Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Mato Grosso do Sul.
Julgamento
13 de Julho de 2016
Relator
BENJAMIN ZYMLER
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU_TCE_00482020118_007f5.rtf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 004.820/2011-8

1

GRUPO I – CLASSE IV – Plenário

TC 004.820/2011-8 [Apensos: TC 013.771/2011-6, TC 011.571/2008-3]

Natureza: Tomada de Contas Especial

Entidades: Ministério da Integração Nacional, Estado do Mato Grosso do Sul e Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Mato Grosso do Sul

Responsáveis: Celso de Souza Martins (356.592.461-68); Evandro Eurico Faustino Dias (310.844.007-15); Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho (778.798.997-15); José Raimundo Machado dos Santos (001.180.523-49); Paulo Afonso Romano (006.561.276-00); Sérgio José Salles Vaz (137.773.514-15) e José Antônio Felício (032.186.278-34).

Representação legal: Mirella Patrícia Melo Ximenes Richard (15.513/OAB-DF) e outros, representando Sérgio José Salles Vaz, Paulo Afonso Romano e José Raimundo Machado dos Santos; Rodrigo Dalpiaz Dias (9.108/OAB-MS) e outros, representando Evandro Eurico Faustino Dias.

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIOS 40/1997 E 294/2001. PROJETO DE IRRIGAÇÃO DA GLEBA SANTA TEREZINHA, LOCALIZADO NO MUNICÍPIO DE ITAPORÃ/MS. NÃO ATINGIMENTO DOS OBJETIVOS DO PRIMEIRO CONVÊNIO. NÃO OPERAÇÃO DO PERÍMETRO DE IRRIGAÇÃO. PERDA DOS RECURSOS INVERTIDOS NO CONVÊNIO 40/1997. CONSTRUÇÃO DO PROJETO EM TERRAS PARTICULARES EM DESACORDO COM A LEI 6.662/1979. NÃO CONSIDERAÇÃO DOS RISCOS DO PROJETO NO ESTUDO DE VIABILIDADE ECONÔMICA. FALHA NA FORMATAÇÃO JURÍDICA E NA CONCEPÇÃO DO CONVÊNIO. CITAÇÃO. ACOLHIMENTO DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA DOS AGENTES QUE NÃO DETINHAM ATRIBUIÇÕES DE APROVAÇÃO DO PROJETO E DE DECISÃO. REJEIÇÃO DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA DOS DEMAIS RESPONSÁVEIS. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. NÃO APLICAÇÃO DE MULTA. PRESCRIÇÃO. CONTAS REGULARES COM RESSALVAS DOS RESPONSÁVEIS ARROLADOS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO 294/2001.

RELATÓRIO

Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pelo Ministério da Integração Nacional em cumprimento à determinação contida no item 9.1 do Acórdão 1.727/2008-Plenário, vazada nos seguintes termos:

“9.1. remeter cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e da Proposta de Deliberação que o fundamenta, ao Ministério da Integração Nacional e determinar a esse órgão federal concedente que instaure, se ainda não o fez, no prazo de 15 (quinze) dias, tomada de contas especial, com supedâneo no art. da Lei nº 8.443/1992, destinada a apurar as irregularidades relacionadas ao Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, no Município de Itaporã/MS, de modo a identificar, no plano administrativo, os gestores responsáveis e a quantificar exatamente o dano porventura existente, enviando esse processo de contas especial ao TCU no prazo máximo de 90 (noventa) dias, contados da ciência deste Acórdão, por meio da Secretaria Federal de Controle Interno, para o devido julgamento”.

2. A aludida deliberação foi lavrada no âmbito de relatório de levantamento de auditoria realizada pela Secex/MS no Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, localizado no Município de Itaporã/MS (TC 018.464/2007-7).

3. O empreendimento foi custeado por recursos federais repassados ao Governo do Estado do Mato Grosso do Sul pelos Convênios 40/1997 (Ministério do Meio Ambiente, Recursos Hídricos e Amazônia Legal), 76/1999 (Ministério da Integração Nacional) e 294/2001 (Ministério da Integração Nacional), nos valores de R$ 9.006.470,55, R$ 10.393.276,00 e R$ 330.000,00, respectivamente.

4. Nesta oportunidade, apreciam-se os processos de tomada de contas especial instaurados pelo Ministério da Integração Nacional para os Convênios 40/1997 e 294/2001, celebrados com o Governo do Estado de Mato Grosso do Sul/Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano.

5. Com relação ao Convênio 40/1997, a Secex/MS criticou, em sua primeira instrução, o procedimento do Ministério da Integração Nacional de tratar de forma segmentada os indícios de irregularidades constatados no empreendimento, tendo proposto o arquivamento do feito e a fixação de novo prazo para que o órgão concedente encaminhasse tomada de contas especial que abordasse todos os convênios pactuados, de forma a melhor atender ao Acórdão 1.727/2008-Plenário (peça 7).

6. Todavia, o então Ministro Relator Augusto Nardes, com o supedâneo do Ministério Público junto ao TCU, divergiu da unidade técnica e determinou a continuidade do exame do feito na forma em que se encontrava, haja vista o lapso temporal transcorrido e a possibilidade de, no futuro, se apensarem as novas tomadas de contas especiais ao processo em epígrafe.

7. Ato contínuo, a Secex/MS apreciou os fatos noticiados pelo Ministério da Integração Nacional, em conjunto com os trazidos na fiscalização original, e propôs a citação dos responsáveis listados a seguir em virtude do “dano ao erário correspondente ao montante total repassado por meio do Convênio 40/1997, em razão de o empreendimento ter sido implantado em terras particulares e sem previsão de amortização dos investimentos e, ainda, sem viabilidade econômica para os 183 (cento e oitenta e três) pequenos e tradicionais parceleiros da gleba, conforme comprovado posteriormente à sua implantação (não tem qualquer serventia aos assentados), devido aos demasiados custos de operação e manutenção decorrentes do gigantismo das obras civis e instalações implantadas, não atingindo, por conseguinte, os objetivos pretendidos”:

7.1. Sr. Evandro Eurico Faustino Dias, ex-Secretário de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul: por ter dado andamento ao processo referente ao projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha (Itaporã/MS), com assinaturas do plano de trabalho do convenio, em 28/08/1997, e de sua posterior alteração, em 19/09/1997, bem como de pedidos de obtenção de recursos junto ao Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal - MMA, assinados em 28/08/1997 e 08/09/1997, documentos esses fundamentais para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), também assinado por esse dirigente;

7.2. Sr. Celso de Souza Martins, ex-Secretário do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do Estado do Mato Grosso do Sul: por ter dado andamento ao processo referente ao projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha (Itaporã/MS), com pedido de obtenção de recursos junto ao Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal - MMA, assinado em 08/09/1997, em conjunto com o então Secretário Estadual de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano, documento esse fundamental para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414);

7.3. Sr. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, ex-Assessor da Secretaria de Recursos Hídricos (SRH) do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal – MMA: por ter assinado, em 27/10/1997, parecer técnico recomendando a aprovação do plano de trabalho do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha (Itaporã/MS), elaborado pela Secretaria de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul, documento esse fundamental para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414); e, ainda, acompanhando toda e qualquer movimentação dos processos relativos a esse empreendimento, inclusive com visitas “in loco” às obras, mesmo estando lotado em diversos órgãos federais (primeiro como Assessor da SRH/DH-MMA; depois como Engenheiro da Secretaria Especial de Políticas Regionais da Presidência da República– SEPRE; e, por último, como Engenheiro do Ministério da Integração Nacional);

7.4. José Raimundo Machado dos Santos, ex-Diretor do Departamento de Aproveitamento Hidroagrícola da SRH/MMA: por ter assinado, em 04/11/1997, despacho pela aprovação do plano de trabalho do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha (Itaporã/MS), elaborado pela Secretaria de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul, e pela liberação de recursos do MMA, documentos esses fundamentais para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414);

7.5. Sérgio José Salles Vaz (CPF 137.773.514-15), então Coordenador do MMA: por ter assinado, em 29/09/1997, a aprovação do plano de trabalho do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha (Itaporã/MS), elaborado pela Secretaria de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul, documento esse fundamental para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414); e

7.6. Sr. Paulo Afonso Romano, então Secretário da SRH/MMA: por ter assinado, em 07/11/1997, o termo do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414).

8. Diante dos aspectos levantados no processo, solicitei, preliminarmente, a manifestação do Ministério Público junto ao TCU (peça 32). Em seguida, o Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin acolheu a proposta da unidade técnica e, após anotar a juntada do TC 013.771/2011-6 ao presente feito, sugeriu que fosse avaliada a consequência desse fato na futura citação, principalmente em relação à alteração do valor da citação e a eventual alteração de responsáveis (peça 33).

9. Ademais, o representante do Parquet alvitrou que fosse expedida determinação ao Ministério da Integração Nacional para que remetesse o mais breve possível a TCE de nº 59000.000883/2010-81, referente aos recursos do Convênio/MIN nº 76/1999 (SIAFI nº 387469).

10. Nesse cenário, autorizei a citação dos responsáveis e ordenei à Secex/MS, em linha de consonância com o Ministério Público, que avaliasse a ocorrência de eventuais falhas na execução de serviços de operação inicial do perímetro irrigado da Gleba Santa Terezinha, em Itaporã - MS, objeto do Convênio 294/2001, que pudessem ter contribuído para a não-operação do perímetro de irrigação, ou seja, o não-atingimento dos benefícios sociais pretendidos pelo Convênio 40/1997.

11. Por fim, determinei que fosse efetivada diligência junto ao Ministério da Integração Nacional com vistas à obtenção de informações atualizadas sobre o andamento da análise da prestação de contas do Convênio/MIN nº 76/1999 (SIAFI nº 387469).

12. A Secex/MS deu cumprimento às medidas processuais supramencionadas e, após receber os elementos aportados pelos responsáveis e pelo Ministério da Integração Nacional, elaborou a instrução de mérito que transcrevo a seguir com os ajustes de forma que entendi convenientes (peça 113):

“Cuidam os autos de Tomada de Contas Especial instaurada pelo Ministério da Integração Nacional – MIN (Peça 1, p. 3), em desfavor do Sr. Moisés Teodoro Erbano (CPF 538.897.208-97), Diretor-Presidente do extinto Departamento de Obras Públicas de Mato Grosso do Sul – DOP/MS (01/12/1996 a 31/12/1998), e do Sr. Dióscoro de Souza Gomes Filho (CPF 371.771.507-06), também Diretor-Presidente do extinto DOP/MS (01/04/1999 a 31/08/2000), em razão da determinação proferida no TC-011.571/2008-3 – RA (apensado aos presentes autos), nos termos do item 9.1 do Acórdão nº 1.727/2008–TCU-Plenário, de 21/08/2008, cujo o teor foi o seguinte (Peça 5, pp. 215-216):

9.1. remeter cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e da Proposta de Deliberação que o fundamenta, ao Ministério da Integração Nacional e determinar a esse órgão federal concedente que instaure, se ainda não o fez, no prazo de 15 (quinze) dias, tomada de contas especial, com supedâneo no art. da Lei nº 8.443/1992, destinada a apurar as irregularidades relacionadas ao Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, no Município de Itaporã/MS , de modo a identificar, no plano administrativo, os gestores responsáveis e a quantificar exatamente o dano porventura existente, enviando esse processo de contas especial ao TCU no prazo máximo de 90 (noventa) dias, contados da ciência deste Acórdão, por meio da Secretaria Federal de Controle Interno, para o devido julgamento (Grifo nosso).

02. No sentido de dar cumprimento a essa determinação, o Ministério da Integração Nacional, ao invés de instaurar 01 (uma) tomada de contas especial para todo o Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha , constituiu 03 (três) processos em razão dos convênios pactuados (Peça 5, p. 307). A TCE em exame (nº 59000.000669/2010-24), com entrada neste Tribunal sob o nº TC-004.820/2011-8 , referente aos recursos do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 ( SIAFI nº 330.414 ), no valor de R$ 9.006.470,55; a TCE de nº 59000.000883/2010-81, que ainda não deu entrada nesta Corte de Contas, referente aos recursos do Convênio/MIN nº 76/99 ( SIAFI nº 387.469 ), no valor de R$ 10.393.276,00; e a TCE de nº 59000.000392/2010-03, com entrada neste Tribunal ( TC-013.771/2011-6), referente aos recursos do Convênio/MIN nº 294/2001 ( SIAFI nº 434.883 ), no valor de R$ 330.000,00, também apensada aos presentes autos, nos termos do Despacho de 03/07/2014, “para uma posterior análise conjunta do caso” (Peça 18 – TC-013.771/2011-6).

03. Ressalta-se que o Convênio/MIN nº 518/2005 ( SIAFI nº 564.288 ), pactuado para dar início à operação desse projeto de irrigação, inclusive com a transferência da gestão aos produtores, no valor de R$ 570.000,00, cujos recursos foram repassados ao governo do Estado do MS por meio da Ordem Bancária nº 2007OB901975, de 08/08/2007 (Peça 5, pp. 299-305), não foi objeto de instauração de TCE. O próprio Ministério da Integração Nacional justifica esse procedimento pelo fato de ter aprovado a prestação de contas desse convênio, conforme Parecer Financeiro nº 567/2009/CAPC/CGCONV/DGI/ SECEX/MI, de 30/10/2009 (Peça 5, pp. 74-75), que “tinha por meta a transferência da gestão do Projeto para os irrigantes” (Peça 5, p. 75). Todavia, observa-se que a razão pela qual não foi instaurada tomada de contas especial para esse convênio teria decorrido do seu encerramento com a devolução integral dos recursos transferidos ao Estado de Mato Grosso do Sul (Peça 7, p. 156, do TC 013.771/2011-6, em apenso).

04. Dessa forma, o exame destes autos, nesta fase processual, limita-se às alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis citados e à análise conjunta com os fatos constantes da TCE apensada, por ordem no Despacho de 03/07/2014 (Peça 18 - TC-013.771/2011-6), que trata dos recursos do Convênio/MIN nº 294/2001 ( SIAFI nº 434.883 ), no valor de R$ 330.000,00.

II – HISTÓRICO DOS PROCESSOS

05. Processo Principal (TC-004.820/2011-8) . Conforme anteriormente exposto, esta TCE refere-se ao Convênio/MMA-SRH nº 040/97 ( SIAFI nº 330.414 ), pactuado entre o extinto Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, por intermédio da Secretaria de Recursos Hídricos - MMA/SRH, e o Governo do Estado de Mato Grosso do Sul/ Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano. Foi instaurada em razão da determinação do Tribunal (item 9.1 do Acórdão nº 1.727/2008–TCU-Plenário, de 21/08/2008), proferida em um processo de fiscalização desta Unidade (TC-011.571/2008-3).

06. Os recursos da União previstos no referido convênio foram repassados pelo então MMA-SRH (UG Concedente nº 440005) e pela Secretaria Especial de Políticas Regionais (SEPRE), da Presidência da República, diretamente à Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano de Mato Grosso do Sul (CNPJ 15.412.257/0009-85), em conta específica do convênio (Banco do Brasil – Agência nº 0048, Conta Corrente nº 884286) da seguinte forma:

Peças e Páginas do Processo

Nº da ordem bancária (OB)

Data da ordem bancária (OB)

Valor da

OB (R$)

Peça 1, p. 67; e Peça 5, p. 226

97OB00481 - MMA

15/12/1997

1.509.103,55

Peça 1, pp. 80-81; e Peça 5, p. 226

98OB00486 - MMA

06/03/1998

1.500.000,00

Peça 4, pp. 75-76

98OB00876 - MMA

13/08/1998

3.113.056,31

Peça 4, pp. 82-84

98OB01374 - MMA

16/12/1998

1.075.589,00

Peça 4, pp. 220-221

99OB000026-SEPRE

20/05/1999

1.808.721,69

Total repassado pela União

9.006.470,55

07. Protocolizados estes autos nesta Unidade do Tribunal, foram objetos da instrução inicial (Peça 7, pp. 1-10), quando se propôs fixação de prazo improrrogável de 180 (cento e oitenta) dias para o Ministério da Integração Nacional encaminhar nova TCE, desta feita abrangendo, em um único processo (Peça 7, p. 9), todos os convênios firmados que destinaram recursos federais ao empreendimento denominado “Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha”, em Itaporã/MS (projeto público de irrigação – artigo , § 1º, da então vigente Lei nº 6.662/1979). Justificou-se essa medida ante o não cumprimento integral da determinação do Tribunal, haja vista a instauração de TCEs por convênios pactuados e não abrangendo o empreendimento como um todo, o indício de não atingimento de sua finalidade (sem serventia aos proprietários da gleba) e, ainda, a possibilidade de “não inclusão dos responsáveis que efetivamente deram causa ao dano ao erário (idealizadores, planejadores, executores e ratificadores do projeto de irrigação em análise)” (Peça 7, p. 7).

08. Na época, o Ministério Público junto ao Tribunal, ao emitir seu parecer (Peça 10) discordante da proposta desta Unidade Técnica, pronunciou-se no sentido de que o processo fosse analisado, “de imediato, no âmbito desta Corte, procedendo-se as citações pertinentes, de modo a dar regular seguimento ao processo” (Peça 10, p. 3). Nessa mesma linha de raciocínio, o então Ministro-Relator promoveu despacho determinando a restituição dos autos a esta “unidade técnica para que proceda as citações e audiências, autorizando desde logo a realização de diligências e inspeções eventualmente necessárias para o saneamento dos autos, no sentido da adequada apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação dos danos, nos termos do art. 8º da Lei nº 8.443/1992” (Peça 11, p. 2).

09. Juntados novos elementos (Peças 12 a 19) para que se pudesse dar fundamento à citação determinada pelo então Relator, os autos foram reexaminados nesta Unidade Técnica (Peça 20). Na oportunidade, foi feito um extenso histórico dos fatos que levaram o Tribunal a fazer a determinação contida no item 9.1 do Acórdão nº 1.727/2008–TCU-Plenário, de 21/08/2008 (instaurar a TCE destinada a apurar as irregularidades relacionadas ao Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha), visando demonstrar e reforçar o entendimento de que a TCE deveria levar em conta o empreendimento como um todo, haja vista os fatos já relatados no parágrafo 07 desta instrução , e não apenas suas partes ( constituição por convênios pactuados). Como a documentação ainda não era suficiente para efetivar a determinada citação, a proposta desta Unidade foi no sentido de solicitar novos elementos e informações aos órgãos estaduais para se conseguir identificar os possíveis responsáveis, principalmente os que elaboraram e aprovaram os projetos do empreendimento (Peças 20, 21 e 22).

10. Observa-se que, em razão do pronunciamento do Ministério Público, fundamental para o despacho do então Relator, o Ministério da Integração Nacional não deu cumprimento integral à determinação do Tribunal contida no item 9.1 do Acórdão nº 1.727/2008-TCU-Plenário, de 21/08/2008. Esta Unidade, por conseguinte, teve que assumir a responsabilidade de completar a presente TCE, via diligências. É evidente que fatiada de acordo com os convênios pactuados, assim como foram as demais TCEs instauradas, resultaria em um processo sem a visão geral necessária do empreendimento. Assim, mesmo se juntadas todas em um único processo para a deliberação do Tribunal, não irá corrigir o problema de origem, que era permitir o conhecimento do projeto de irrigação como um todo pelos tomadores de contas e suas equipes (fase interna da TCE). Ressalta-se, nessa oportunidade, o valor materialmente relevante desse empreendimento (cerca de 20 milhões, isso sem as correções e encargos legais desde 1997), que atualmente nada serve aos proprietários da gleba.

11. Como o então Ministro-Relator deu seguimento ao processo (Despacho à Peça 11), os documentos decorrentes da diligência promovida por esta Unidade foram juntados aos autos (Peças 23 a 26). Novamente instruídos os autos (Peça 27), destacou-se os requisitos necessários às citações dos responsáveis (Peça 27, pp. 3-10), para, em seguida, excluir alguns dos responsáveis e identificar os que deveriam ser citados. Sobre essa exclusão, reproduzimos, para melhor entendimento, o inteiro teor dos parágrafos 14 e 15 da referida instrução processual (Peça 27, p. 9):

14. Exclusão de responsabilidade . No que diz respeito aos responsáveis causadores do dano, ressalta-se que o tomador de contas apenas identificou os ex-Diretores-Presidentes do extinto Departamento de Obras Públicas do Estado de Mato Grosso do Sul – DOP/MS, Senhores Moisés Teodoro Erbano e Dióscoro de Souza Gomes Filho (Peça 5, p. 295). Entendemos, conforme já exposto no parágrafo 10, subitens 58 e 62 , desta instrução, que “ estes gestores apenas deram cumprimento ao que foi definido antes de iniciar a execução do projeto de irrigação. Não seria razoável exigir conduta diversa desses gestores, pois somente deram execução a instrumentos formalizados, no caso o Convênio/MMA-SRH nº 040/97 ( SIAFI nº 330.414 ), pactuado, em 07/11/1997, entre o extinto Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal e o Governo do Estado de Mato Grosso do Sul, o qual, como qualquer ato administrativo, goza de presunção de legitimidade” ( parágrafo 10, subitem 58 , desta instrução).

15. Por conseguinte, os aludidos ex-gestores devem ser excluídos da responsabilização pelo dano, como já relatado no parágrafo 10, subitem 62 , desta instrução. Nesse mesmo sentido, entendemos que se deve proceder em relação à construtora das obras, empresa Financial Construtora Industrial Ltda., haja vista ter realizado os serviços para os quais fora contratada. Os agentes políticos, no caso, o então Governador do Estado de Mato Grosso do Sul, Sr. Wilson Barbosa Martins (CPF 002.310.021-49), e o então Ministro do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal - MMA, Sr. Gustavo Krause Gonçalves Sobrinho (CPF nº 018.446.524-91), apesar de terem assinado os termos do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 ( SIAFI nº 330.414 ), de 07/11/1997, também devem ser excluídos da responsabilização pelo dano ao erário, conforme exposto no parágrafo 10, subitem 62 , desta instrução. Ficam ainda excluídos dessa responsabilização, em razão de caso fortuito ou de força maior (impossibilidade de identificação pelo tempo decorrido), os responsáveis pela elaboração do projeto básico do empreendimento (Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha), conforme já exposto nos parágrafos 08 e 09 desta instrução.

16. Como se pode verificar, os procedimentos exclusivos do tomador de contas (fase interna da TCE) tiveram que ser realizados por esta Unidade (fase externa). Ressalta-se que nesse trabalho não foi possível a identificação dos responsáveis pela elaboração do projeto do empreendimento porque a documentação foi extraviada e, em razão do tempo decorrido, não encontrada (alegações do extinto DOP/MS, órgão responsável pela execução das obras). Esse fato resultou na exclusão desses responsáveis, apesar de terem calculado a taxa de retorno de investimento do projeto de irrigação em exame. Ressalta-se que este Tribunal possui jurisprudência consolidada de que o instituto da solidariedade passiva constitui benefício legal erigido em favor do credor, razão por que a eventual ausência de chamamento ao processo de outros responsáveis solidários não constitui nulidade processual e não obsta a imputação de débito ao agente devidamente citado (Acórdão 864/2009, do Plenário, Acórdãos 2.917/2006 e 4.192/2011, da 1ª Câmara, e Acórdãos 10.560/2011, 11.151/2011, 11.437/2011, 206/2012, 1.737/2014, da 2ª Câmara).

17. Dessa forma, a referida instrução desta Unidade, visando atender ao despacho do então Ministro-Relator (Peça 11, p. 2), concluiu pela citação dos responsáveis solidários, no caso, os indicados ex-dirigentes do Governo do Estado de Mato Grosso do Sul e do extinto Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal (MMA), para apresentarem alegações em suas defesas (Peça 27, pp. 11-14). Com a apuração dos fatos, indicação e exclusão de responsáveis e, ainda, quantificação do dano causado ao erário, sugeriu-se o encaminhamento dos autos ao novo Relator para autorizar as citações, proposta essa ratificada pelo titular desta Unidade em 23/10/2013 (Peças 28 e 29).

18. Já sob nova relatoria, os presentes autos foram objetos do Despacho de 23/04/2014 (Peça 30). O Ministro-Relator, após fazer um breve histórico do processo, solicitou pronunciamento do Ministério Público, ante o disposto no artigo 157 do Regimento Interno do Tribunal. Antes dos autos serem enviados ao Parquet, o TC-011.571/2008-3-RA foi desapensado, provisoriamente, deste processo principal em razão do recolhimento da multa aplicada ao Sr. Moisés Teodoro Erbano (CPF 538.897.208-97), no âmbito desse relatório de auditoria, conforme informações constantes das Peças 31 e 32.

19. O Ministério Público, em ago/2014, ou seja, após o apensamento a estes autos da TCE (TC-013.771/2011-6), relativa ao Convênio/MIN nº 294/2001 ( SIAFI nº 434.883 ), no valor de R$ 330.000,00, manifestou-se de acordo com a proposta de citação desta Unidade, desde que fossem analisadas as consequências desse “apensamento na futura citação, principalmente em relação à alteração do valor da citação e a eventual alteração de responsáveis” (Peça 33, p. 1). Também, em face à existência de outra TCE relativa ao projeto de irrigação em exame, que ainda não deu entrada nesta Corte de Contas (comentários no parágrafo 02 desta instrução ), tratando dos recursos do Convênio/MIN nº 76/99 ( SIAFI nº 387.469 ), no valor de R$ 10.393.276,00 (nº 59000.000883/2010-81), o Parquet, na oportunidade, entendendo que “o referido empreendimento deve ser considerado como um todo e não por suas partes” (Peça 33, p. 2), sugeriu que fosse determinado ao Ministério da Integração Nacional para encaminhá-la o mais breve possível a esta Corte de Contas.

20. Observa-se, neste ponto, que o Parquet anteriores, tenta considerar o empreendimento como um todo, de acordo com o deliberado pelo Tribunal em 21/08/2008 (item 9.1 do Acórdão nº 1.727/2008–TCU-Plenário - TC-011.571/2008-3 – RA - apensado aos autos). Conforme já expressamos nos parágrafos 10 e 16 desta instrução , nem mesmo apensando todas as TCEs relativas a esse projeto de irrigação isso é mais possível. Ocorre que cada tomador de contas limitou sua visão do empreendimento a tão somente a parte relativa aos objetos dos convênios pactuados e dos recursos transferidos pelo seu órgão/ entidade repassador.

21. Com base nesse novo pronunciamento do Ministério Público, o Ministro-Relator expediu o Despacho de Peça 34, autorizando fosse realizada a citação proposta por esta Unidade. Na mesma oportunidade determinou, em relação à TCE apensada (TC-013.771/2011-6), que fosse avaliada “ simultaneamente à promoção das medidas processuais especificadas no item anterior , a ocorrência de eventuais falhas na execução de serviços de operação inicial do perímetro irrigado da Gleba Santa Terezinha, em Itaporã-MS, objeto do Convênio nº 294/2001, que possam ter contribuído para a não operação do perímetro de irrigação, ou seja, o não atingimento dos benefícios sociais pretendidos pelo Convênio 40/1997” (Peça 34, p. 1), ordenando a identificação dos eventuais responsáveis e adoção de medidas preliminares do contraditório, com remessa dos autos ao Gabinete. Determinou, ainda, nesse despacho fosse realizada diligência junto ao Ministério da Integração Nacional para “obtenção de informações atualizadas sobre o andamento da análise da prestação de contas do Convênio/MIN nº 76/1999 (SIAFI nº 387469), no valor de R$ 10.393.276,00, assim como da documentação pertinente” (Peça 34, p. 1).

21.1. Quanto à avaliação dos fatos constantes da TCE apensada (TC-013.771/2011-6), relativa ao Convênio/MIN nº 294/2001 ( SIAFI nº 434.883 ), terem ou não reflexos no atingimento dos benefícios sociais pretendidos pelo Convênio 40/1997, de modo que os responsáveis fossem identificados, está sendo realizada nesta instrução - item específico ( Exame da TCE apensada ), onde se ratifica o entendimento anterior contido em instrução processual dessa TCE (Peça 14 do TC 013.771/2011-6). Dessa forma, dar-se-á cumprimento, também, ao despacho do Relator proferido nessa mesma TCE, em 03/07/2014, determinando fosse apensada a estes autos (Processo Principal), “nos termos do art. 36 da Resolução 259/2014, para uma posterior análise conjunta do caso” (Peça 18).

21.2. No que diz respeito à diligência determinada junto ao Ministério da Integração Nacional, esta foi realizada, nos termos do Ofício 0815/2014-TCU/SECEX-MS, de 22/10/2014 (Peça 37 e 48). Em 13/11/2014, a Secretaria-Executiva do aludido Ministério apresentou as informações constantes dos autos (Peça 83), que estão sendo examinadas nesta instrução – item específico ( Exame da diligência ).

21.3. Em relação à autorização para realizar as citações dos responsáveis indicados por esta Unidade, proposta essa ratificada no parecer do Parquet, foram efetivadas, após pesquisa de endereços (Peças 35 e 36), via os seguintes ofícios/pedidos de vistas/prorrogações/atendimentos/e apresentações das respectivas alegações de defesa:

- Ofício 0821/2014-TCU/SECEX-MS, de 22/10/2014 – Sr. Sérgio Jose Salles Vaz – CPF 137.773.514-15 (Peças 38, 50, 55, 62, 70, 77, 78, 80, 82, 88, 89, 93, 99, 101, 107 e 110), cujas alegações de defesa constam da Peça 108;

- Ofício 0820/2014-TCU/SECEX-MS, de 22/10/2014 – Sr. Paulo Afonso Romano - CPF 006.561.276-00 (Peças 39, 54, 56, 60, 64, 71, 73, 76, 81, 84 e 100), cujas alegações de defesa constam da Peça 108;

- Ofício 0818/2014-TCU/SECEX-MS, de 22/10/2014 – Sr. José Raimundo Machado dos Santos – CPF 001.180.523-49 (Peças 40, 46, 47, 49, 52, 53, 58, 59, 61, 63, 67, 87, 90, 94, 95, 96 e 97), cujas alegações de defesa constam da Peça 108;

- Ofício 0817/2014-TCU/SECEX-MS, de 22/10/2014 – Sr. Celso de Souza Martins – CPF 356.592.461-68 (Peças 41, 45 e 57), cujas alegações de defesa constam da Peça 74;

- Ofício 0816/2014-TCU/SECEX-MS, de 22/10/2014 – Sr. Evandro Eurico Faustino Dias – CPF 310.844.007-15 (Peças 42, 51, 66, 75, 86, e 91), cujas alegações de defesa constam da Peça 92; e

- Ofício 0827/2014-TCU/SECEX-MS, de 23/10/2014 – Sr. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho – CPF 778.798.997 (Peças 43, 44, 65, 68, 69, 72, 79, 85, 98, 102, 103, 104, 105, 106, 109 e 111), cujas alegações de defesa constam da Peça 112.

21.4 As alegações de defesa desses responsáveis foram objetos de análises e comentários nesta instrução, em itens específicos ( Exame das alegações de defesa ), adiantando-se que está sendo proposto o julgamento de mérito. Isso porque um eventual apensamento, nestes autos, da TCE ainda por dar entrada nesta Corte de Contas, objeto da diligência determinada/ realizada ( parágrafos 21 e 21.2 desta instrução ), não acrescentará elementos novos a este processo que possa modificar o entendimento atual, como já expressamos nos parágrafos 10, 16 e 20 desta instrução .

22. TCE Apensada (TC-013.771/2011-6) . Paralelamente ao andamento deste processo, tramitava nesta Corte de Contas outra TCE relativa ao empreendimento em exame (Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, em Itaporã/MS), já comentada, resumidamente, no parágrafo 02 e 21 desta instrução . Esse processo, apensado aos presentes autos para uma posterior análise conjunta do caso, conforme despacho do Relator, em 03/07/2014 (Peça 18), trata dos recursos do Convênio/MIN nº 294/2001 ( SIAFI nº 434.883 ), no valor de R$ 330.000,00. Da mesma forma que propusemos na instrução inicial dos autos principais, sugerimos à época que fosse fixado prazo improrrogável de 180 (cento e oitenta) dias para o Ministério da Integração Nacional encaminhar nova TCE, desta feita abrangendo, em um único processo, todos os convênios firmados que destinaram recursos federais a esse projeto de irrigação (Peça 9, p. 9).

23. O Ministério Público, ao emitir seu parecer (Peça 12), discordou da proposta desta Unidade Técnica. Em razão da necessidade de celeridade processual, pronunciou-se no sentido de que o processo fosse analisado, “de imediato, no âmbito desta Corte, procedendo-se as citações pertinentes, de modo a dar regular seguimento ao processo” (Peça 12, p. 3). Seguindo a mesma linha de raciocínio contida no processo principal, o então Ministro-Relator promoveu despacho determinando a restituição dos autos a esta “unidade técnica para que proceda as citações e audiências, autorizando desde logo a realização de diligências e inspeções eventualmente necessárias para o saneamento dos autos, no sentido da adequada apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação dos danos, nos termos do art. 8º da Lei nº 8.443/1992” (Peça 13, p. 2 - TC-013.771/2011-6).

24. Esta Unidade analisou detalhadamente a documentação que já estava acostada aos autos dessa TCE, conforme instrução constante da Peça 14 do TC 013.771/2011-6. Verificou, tendo por base a prestação de contas (principalmente o contrato pactuado com a Intercoop-MS e relatórios de conclusão do convênio), que o objeto do convênio (organização dos produtores, assistência agronômica, administração da infraestrutura e pesquisa mercadológica), havia sido efetivamente concluído. Dessa forma, foi sugerido, com fulcro no artigo 212 do Regimento Interno do TCU (Resolução/TCU nº 246/2011), que se determinasse “seu arquivamento, sem julgamento de mérito, em razão da ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, uma vez que a documentação comprobatória juntada à prestação de contas comprova que os recursos foram devidamente aplicados nos objetos do convênio e que seus objetivos foram alcançados, sem prejuízo de se efetuar as devidas comunicações ao retromencionado responsável, bem como ao Secretário - Executivo do aludido Ministério, com encaminhamento de cópias do Relatório e Voto do Relator e da deliberação proferida”- Grifo nosso (Peça 14, p. 11 ). Ratificada a proposta supra pelo diretor (Peça 15) e titular desta Unidade (Peça 16), o referido processo foi enviado ao Ministério Público.

25. O Parquet junto ao Tribunal propôs, em jun/2014, “ a necessidade de que sejam citados e ouvidos em audiência os responsáveis pela assinatura e execução, bem como pelo repasse dos recursos do presente convênio, uma vez que, apesar de comprovada a realização das ações previstas no ajuste, o projeto nunca entrou em operação e, portanto, nunca atingiu os objetivos pretendidos” (Peça 17, p. 3). No entanto, o novo Relator determinou, em 03/07/2014, “nos termos do art. 36 da Resolução 259/2014, para uma posterior análise conjunta do caso” (Peça 18), o apensamento desses autos ao TC-004.820/2011-8 (Processo principal). Essa reanálise está sendo realizada no item específico desta instrução ( Exame da TCE apensada ), adiantando-se que ratificamos nosso entendimento anterior contido na instrução de Peça 14 (TC-013.771/2011-6) .

III – EXAME (EM CONJUNTO) DA TCE APENSADA (TC-013.771/2011-6)

26. Conforme anteriormente exposto ( parágrafos 21, 21.1 e 25 desta instrução ), o Ministro-Relator determinou o apensamento dessa TCE para exame em conjunto ( Peça 14 - TC-013.771/2011-6), ou para ser avaliada “ simultaneamente à promoção das medidas processuais especificadas no item anterior , a ocorrência de eventuais falhas na execução de serviços de operação inicial do perímetro irrigado da Gleba Santa Terezinha, em Itaporã-MS, objeto do Convênio nº 294/2001, que possam ter contribuído para a não operação do perímetro de irrigação, ou seja, o não atingimento dos benefícios sociais pretendidos pelo Convênio 40/1997” (Peça 34, p. 1 – Processo Principal), inclusive com identificação de eventuais responsáveis para a adoção das medidas preliminares do contraditório e posterior remessa dos autos ao Gabinete.

27. Em princípio, o exame formal dessa TCE em conjunto com os autos principais deveria ter sido realizado antes das citações (estas realizadas por esta Unidade) dos responsáveis identificados e arrolados no parágrafo 21.3 desta instrução . No entanto, esse fato nada muda o entendimento anterior, quando se propôs o arquivamento desta TCE, com fulcro no artigo 212 do Regimento Interno do TCU (Resolução/TCU nº 246/2011), “sem julgamento de mérito, em razão da ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, uma vez que a documentação comprobatória juntada à prestação de contas comprova que os recursos foram devidamente aplicados nos objetos do convênio e que seus objetivos foram alcançados” (Peça 14, p. 11 - TC-013.771/2011-6).

28. Naquela oportunidade, foi ressaltado, em relação a essa TCE ( Convênio 294/2001 - SIAFI 434.883), que “a inviabilidade do empreendimento (projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha, em Itaporã/MS), implantado com recursos dos Convênio/MIN nº 76/99 ( SIAFI nº 387.469 ) e Convênio/MMA-SRH nº 040/97 ( SIAFI nº 330.414 ), com cerca de vinte milhões de reais (valores históricos), só foi conhecida a partir da execução do objeto desse convênio, ou seja, tratou-se de um pacto de suma importância para ratificar ou não a viabilidade do empreendimento” (Peça 14, p. 10 - TC-013.771/2011-6). Inclusive foi destacado que, antes de instaurada a presente TCE, o próprio Ministério da Integração Nacional, repassador dos recursos, tinha aprovado, em 23/01/2006, a prestação de contas do convênio, conforme Parecer Financeiro nº 567/2009/CAPC/CGCONV/ DGI/ SECEX/MI – item 4, de 30/10/2009 (Peça 7, p. 158).

29. Posteriormente, foi tornada sem efeito a aprovação da prestação de contas do referido convênio, a qual foi apenas um procedimento preliminar para cumprir a determinação do Tribunal constante do item 9.1 do Acórdão nº 1.727/2008–TCU-Plenário, de 21/08/2008 - TC-011.571/2008-3 – RA (apensado aos presentes autos), que levou em consideração o Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha como um todo e não apenas suas partes, como foram instauradas as TCEs (por convênios pactuados). Esse procedimento, apesar de adequado, não necessariamente deveria levar à conclusão de que os responsáveis pela aplicação dos recursos desse convênio também deveriam ser responsabilizados pelo dano causado ao erário em decorrência da malsucedida implantação do empreendimento (projeto público de irrigação implantado em terras particulares) e, por conseguinte, não atingimento de seus objetivos, já q ue as obras civis realizadas nada servem aos proprietários dessa gleba.

30. O certo é que a documentação constante da prestação de contas do Convênio 294/2001 (SIAFI 434.883), objeto da TCE em exame ( TC-013.771/2011-6) , comprova cabalmente que o projeto de irrigação da referida gleba, implantado com recursos do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 ( SIAFI nº 330.414 ), no valor de R$ 9.006.470,55, e do Convênio/MIN nº 76/99 ( SIAFI nº 387.469 ), no valor de R$ 10.393.276,00, não atingiu seus objetivos. Como o seu objeto era “a execução de serviços de operação inicial do perímetro irrigado da Gleba Santa Terezinha, em Itaporã-MS” (Peça 1, p. 130), o então Secretário de Estado de Produção de Mato Grosso do Sul, Sr. José Antônio Felício ( CPF 032.186.278-34), em 10/06/2002, após o devido procedimento licitatório, assinou o Contrato nº 001/2002 com a Cooperativa de Trabalho Interdisciplinar de Mato Grosso do Sul – Intercoop/MS (CNPJ 01.884.423/0001-84), para a “ contratação de serviços de operação inicial do perímetro irrigado da Gleba Santa Terezinha, em Itaporã/MS, compreendendo a organização dos produtores, assistência agronômica, administração da infraestrutura e pesquisa mercadológica, de acordo com o TERMO DE REFERÊNCIA ” (Peça 1, p. 268).

31. Ao final da execução desse convênio, com a prestação de contas dos serviços realizados por meio do contrato assinado com a Intercoop/MS, as causas da impraticabilidade do empreendimento foram conhecidas (custos elevados de manutenção e de operação em decorrência do gigantismo das obras civis, falta de organização e de adesão legal e formal dos proprietários antes de iniciadas as obras e, ainda, implantação do empreendimento em terras particulares sem possibilidade de devolução dos investimentos públicos realizados), fatos que impediram a execução do último convênio pactuado com o Ministério da Integração Nacional (Convênio nº 518/2005). Mesmo assim e para esclarecer os fatos que nos levaram a propor o arquivamento desta TCE, sem julgamento de mérito, em razão da ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, reproduzimos partes da instrução anterior (Peça 14, pp. 7-9), como seguem:

“24. No plano de aplicação constante desse contrato (Peça 1, p. 286) foram previstas despesas no montante de R$ 329.500,00, sendo R$ 40.000,00 de materiais para expediente e para atividades complementares; R$ 60.000,00 para materiais de divulgação e gráficos; R$ 163.600,00 para distribuição aos cooperados; e R$ 65.900,00 para encargos. O início da execução do contrato estava previsto para jun/2002 e encerramento em nov/2002. No entanto, em 25/11/2002, a assinatura do Primeiro Termo Aditivo (Peça 1, p. 292) prorrogou o fim da vigência do contrato por mais três meses.

25. A documentação comprobatória da aplicação dos recursos consta da prestação de contas apresentada ao Ministério da Integração Nacional. As notas fiscais, ordens bancárias e empenhos das despesas, por parte do Estado do Mato Grosso do Sul, encontram-se na Peça 1, pp. 296-398, e somam R$ 329.499,96, ou seja, correspondem ao valor repassado mais o da contrapartida (R$ 330.000,00). Os documentos bancários (extratos e conciliações bancárias), ratificando os pagamentos efetuados à contratada (Intercoop/MS), também foram juntados aos autos (Peça 2, pp. 01-51). Além desses documentos, a contratada elaborou uma programação sobre a estratégia que seria adotada para executar os serviços contratuais previstos, juntada à prestação de contas (Peça 2, pp. 53-73).

26. Para comprovar a efetiva execução dos serviços, foram juntados à prestação de contas os relatórios físicos a seguir:

a) Relatório físico da execução dos trabalhos de set/2002, datado de 29/11/2002, tratando das reuniões técnicas com os produtores identificados; cursos sobre culturas de figo e maracujá; testes nos sistemas de irrigação; e de mensuração do potencial de mercado de consumo de “ hortifruti” no Estado do Mato Grosso do Sul (Peça 2, pp. 75-93), com documentos anexados (Peça 2, pp. 95-127);

b) Relatório físico da execução dos trabalhos de out/2002, datado de 29/11/2002, tratando de organização dos produtores com uma visita dos produtores na cooperativa de Produtores de Fátima do Sul/MS; testes no sistema de irrigação por microaspersão e orientação de manejo; análise de solo das áreas; reparos nos reservatórios e canais de condução; agendamento de cronogramas de testes dos sistemas de irrigação; e levantamento de informações sobre o montante comercializado (Peça 2, pp. 129-143), acompanhado de documentos (Peça 2, pp. 145-279);

c) Relatório físico da execução dos trabalhos de nov/2002, datado de 05/12/2002, tratando de locação de um veículo para movimentação da equipe técnica na gleba; aquisição de um microcomputador e de móveis e equipamentos para as atividades da equipe; minuta de Contrato Particular de Comodato de Terras para Instalação das Unidades Demonstrativas de Irrigação para Pesquisa de Atividades Agropecuárias; minuta do estatuto Social do Condomínio de Irrigação do Agropolo Santa Terezinha; pré-testes da entrega definitiva das obras; testes dos quadros de comando de acionamento das bombas; constatação da existência de dois conjuntos de bombas sem instalação de energia elétrica; agendamento de cronogramas de testes nos sistemas de irrigação; reunião da equipe técnica com os produtores; reunião da equipe técnica com a SEPROD para redimensionamento das unidades demonstrativas em face às dificuldades de assimilação dos conhecimentos por parte dos produtores; reunião da equipe técnica com a SEPROD, Embrapa e Idaterra; orientação aos produtores sobre o uso de herbicidas; fase de conclusão da pesquisa mercadológica (Peça 2, pp. 281-293), acompanhado de documentos (Peça 2, pp. 295-329);

d) Relatório físico da execução dos trabalhos de dez/2002, de 29/01/2003, tratando dos recursos materiais utilizados pela equipe para desenvolver os trabalhos; pré-testes realizados nos sistemas de irrigação, com constatação de vazamentos e de problemas no transformador da subestação de energia; constatação de maior interesse dos produtores, inclusive com iniciativas de criação de uma comissão provisória de gestão da irrigação; constatação de que um proprietário vizinho da gleba estava utilizando irregularmente a água irrigada; constatação de que a comissão provisória de produtores mobilizou-se para a criação da cooperativa; início da implantação das unidades demonstrativas; orientações básicas sobre atividades de controle de pragas e doenças (Peça 2, pp. 331-339);

e ) Demonstrativos da prestação de contas do convênio, datados de fev/2003: Anexo III (Relatório de Execução Físico-Financeira); Anexo IV (Execução da Receita e Despesa); Anexo V (Relação de Pagamentos); Anexo VI (Relação de Bens); e Parecer da Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica (Peça 2, pp. 341-351).

f) Relatório final dos trabalhos desenvolvidos no distrito de irrigação Santa Terezinha, de mar/2003, datado de 28/03/2003 e revisado em jun/2003 - Volume 1 (Peça 3, pp. 01-405; Peça 4, pp. 01-352). Nesse relatório - Volume 1 (Peça 3, pp. 01-16), constam informações a respeito da assistência técnica agropecuária e gerencial (realização de diversos cursos, como o de implantação de estufa para produção de mudas, processamento de frutas e hortaliças, sobre cooperativismo e irrigação, sobre culturas de videira e de figo/maracujá, seminários técnicos, análises de solo das áreas das unidades demonstrativas modelos, debates sobre danos ao meio ambiente, reuniões sobre financiamento bancário com os produtores do Agropolo, palestras técnicas, plano de trabalho para as unidades demonstrativas); planejamento de uso dos sistemas irrigados (local de instalação da estação agrometeorológica, gestão dos sistemas coletivos de irrigação com criação de um regulamento próprio, definição do grupo gestor de infraestrutura de irrigação, modelo de estatuto do condomínio de irrigação do Agropolo Santa Terezinha); planejamento de estratégias (estudo de mercado do Agropolo Santa Terezinha, reuniões para constituição de uma cooperativa dos produtores rurais da gleba); acompanhamento das finalizações das obras e testes de funcionamento (testes nos sistemas de irrigação, em conformidade com as orientações do Ministério da Integração Nacional), relatório esse acompanhado de documentos (Peça 3, pp. 18-405; Peça 4, pp. 01-352);

g) Relatório final dos trabalhos desenvolvidos no distrito de irrigação Santa Terezinha, de mar/2003, datado de 28/03/2003 e revisado em jun/2003 - Volume 2 (Peça 4, pp. 354-429; Peça 5, pp. 01-465; Peça 6, pp. 01-06). Nesse relatório constam informações sobre a equipe técnica (Peça 4, p. 358); histórico do projeto de irrigação Gleba Santa Terezinha (Peça 4, pp. 364-368); plano de desenvolvimento do projeto, com a caracterização do local (Peça 4, pp. 374-429); análise dos ambientes interno e externo (Peça 5, pp. 04-22); valores, visão de futuro, missão e objetivos do distrito de irrigação Santa Terezinha (Peça 5, pp. 24-48); segmentos e opções estratégicas (Peça 5, pp. 48-98); carteira de projetos de produção (Peça 5, pp. 100-306); sistema de autogestão (Peça5, pp. 308-334); características do projeto de irrigação (Peça 5, pp. 336-465); Parecer Técnico nº JB 06.03, de 03/11/2003, da Secretaria de Infraestrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional sobre a prestação de contas do convênio (Peça 6, pp. 01-06).”

32. Em razão dessa vasta documentação comprobatória da execução do objeto do Convênio 294/2001 (SIAFI 434.883) , inclusive com visitas “in loco” (Peça 6, pp. 08-308), o Ministério da Integração Nacional emitiu o Parecer Financeiro nº 38/CGCONV/DGI/SE/MI, de 23/01/2006, no sentido de aprovar a respectiva prestação de contas (Peça 6, pp. 310-326), fato ratificado pelo Ministro de Estado, em 24/01/2006 (Peça 6, p. 316). Confirmou-se, assim, que os recursos foram utilizados na efetiva execução dos serviços objetos do convênio. Inclusive os rendimentos de aplicações financeiras, no valor de R$ 11.452,81, e o saldo de R$ 3.450,06, totalizando R$ 14.902,87, foram “ devidamente ressarcidos ao erário em 2/4/2002, conforme Ordem Bancária nº 2003OB0025 ” (Peça 6, p. 312). Por isso a conclusão desse parecer foi de que houve “ conformidade na execução dos serviços relativos ao Convênio nº 294/2001 e pelo alcance do benefício social esperado, tendo sido os serviços devidamente identificados ” (Peça 6, p. 314).

33. Pode-se concluir, então, que não havia motivos, à época, para não se aprovar a prestação de contas do Convênio nº 294/2001 , objeto dessa TCE ( TC-013.771/2011-6) . O não atingimento do objetivo do empreendimento (fato motivador de instauração dessa TCE) pode ser creditado aos outros convênios (Convênio/MMA-SRH nº 040/97 - SIAFI nº 330.414 , e do Convênio/MIN nº 76/99 - SIAFI nº 387.469 ), conforme Parecer Técnico JB 06.03, de 03/11/2003, da Secretaria de Infraestrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional: “ inexistência de equipamentos parcelares nos lotes, deficiências de crédito e dificuldade de adaptação dos agricultores, que já estavam estabelecidos na área há vários anos, praticando agricultura de sequeiro, e que não haviam tomado conhecimento efetivo do projeto durante a etapa de construção ” – grifo nosso (Peça 6, p. 6, do TC 013.771/2011-6, em apenso). Ou seja, a concepção original desse projeto de irrigação foi a causa de seu próprio fracasso, haja vista que foi implantado à revelia dos próprios proprietários da gleba (pequenos agricultores) que não tinham tradição em cultura hortifrutigranjeira.

34. Dessa forma, ao contrário do motivo exposto para se instaurar a TCE em exame (não atingimento do objetivo do empreendimento), o Convênio 294/2001 e o decorrente Contrato nº 001/2002, este pactuado entre o Governo do Estado de Mato Grosso do Sul e a Cooperativa de Trabalho Interdisciplinar de Mato Grosso do Sul – Intercoop/MS (CNPJ 01.884.423/0001-84) para a “ contratação de serviços de operação inicial do perímetro irrigado da Gleba Santa Terezinha, em Itaporã/MS, compreendendo a organização dos produtores, assistência agronômica, administração da infraestrutura e pesquisa mercadológica, de acordo com o TERMO DE REFERÊNCIA ” (Peça 1, p. 268) , possibilitaram que fossem conhecidas as verdadeiras causas da inviabilidade do empreendimento. Portanto, foram pactos de suma importância e que atingiram seus respectivos objetivos, não havendo falhas na execução de seus objetos que possam ter contribuído para a não operacionalização do projeto de irrigação. Este, conforme já relatado, não atingiu seus benefícios sociais porque foi implantado sem estudos adequados de sua viabilidade econômica na época das assinaturas dos convênios de execução das obras civis (Convênio/MMA-SRH nº 040/97 - SIAFI nº 330.414 , e do Convênio/MIN nº 76/99 - SIAFI nº 387.469 ). Simplesmente tratou-se de empreendimento (projeto público de irrigação implantado em terras particulares) realizado de cima para baixo, sem conscientização dos próprios interessados, no caso os proprietários da Gleba Santa Terezinha, que eram produtores de tradicionais culturas de sobrevivência e não de hortifrutigranjeiros, finalidade do projeto público de irrigação.

35. Por tudo isso, ratificamos a conclusão e proposta de encaminhamento contida na Peça 14 , pp. 10-11 - TCE apensada ( TC-013.771/2011-6013). Na instauração desta TCE não houve preocupação com os pressupostos válidos para sua constituição (ilegalidades ou indícios de dano ao erário), que, a nosso ver, não se fazem presentes ante a vasta documentação comprobatória da aplicação efetiva dos recursos e aprovação, inicialmente, da prestação de contas do convênio pelo próprio Ministério da Integração Nacional. Logo, nossa proposta continua sendo a de que os autos dessa TCE devem ser arquivados sem julgamento de mérito .

IV – EXAME DA DILIGÊNCIA DETERMINADA

36. Já como relatado nos parágrafos 21 e 21.2 desta instrução , o Ministro-Relator determinou a esta Unidade para realizar diligências junto ao Ministério da Integração Nacional para “obtenção de informações atualizadas sobre o andamento da análise da prestação de contas do Convênio/MIN nº 76/1999 (SIAFI nº 387469), no valor de R$ 10.393.276,00, assim como da documentação pertinente” (Peça 34, p. 1). Em 13/11/2014, a Secretaria-Executiva desse Ministério, por meio do Ofício nº 489/2014/Secex/MS (Peça 83, p. 1), apresentou as informações solicitadas, informando apenas que na Nota Técnica nº 280/2014/DIAD/CDTCE/CGCONV/DGI/SECEX/MI, de 11/11/2014 (Peça 83, p. 2), constam os devidos esclarecimentos. Nessa nota da Coordenadoria-Geral de Prestação de Contas de Convênios do Ministério da Integração Nacional há vários documentos juntados (Peça 83, pp. 3-58), visando comprovar os fatos informados.

37. Resumidamente, a referida Coordenação-Geral informa que “em 13/08/2010 foi emitido o Parecer Financeiro – PF nº 487/2010/CDTCE/CGCONV/DGI/SECEX/MI, por meio do qual o Ordenador de Despesa desta Pasta não aprovou a Prestação de Contas Final – PCF do Convênio nº 076/1999 e autorizou a instauração da Tomada de Contas Especial - TCE, no valor de R$ 10.000.976,52” (Peça 83, p. 2). Uma vez instaurada a TCE (Processo nº 59000.000883/2010-81) e encaminhada à Controladoria-Geral da União – CGU, esta restituiu o processo ao Ministério para reavaliação. Em novo parecer (PF nº 196/2014/DTCE/CDTCE/CGCONV/DGI/SECEX/MI), de 13/08/2014, foi tornado “sem efeito as conclusões do PF anterior, no sentido de não aprovar a PCF do convênio em questão em virtude de glosa técnica integral da TCE no valor de R$ 10.393.276,00” (Peça 83, p. 2). Em seguida, o processo dessa TCE foi encaminhado à Coordenação de Contabilidade do aludido Ministério “para emissão do Relatório de TCE para posterior envio dos autos à CGU com vistas à emissão do certificado de auditoria” (Peça 83, p. 2).

38. No sentido de comprovar os fatos informados, a Coordenadoria-Geral de Prestação de Contas de Convênios do Ministério da Integração Nacional junta a essa nota técnica os documentos:

a) Registro de Protocolo MI nº 59204.009813/2014-2, de 31/10/2014 (Peça 83, p. 4);

b) Cópia do Ofício 0815/2014-TCU/Secex-MS, de 22/10/2014 (Peça 83, pp. 5-6);

c) Parecer Financeiro nº 487/2010/CDTCE/CGCONV/DGI/SECEX/MI, de 13/08/2014 (Peça 83, pp. 7-13);

d) Relatório de TCE nº 49/2010, de 14/09/2010 (Peça 83, pp. 14-27);

e) Inscrição dos devedores no Siafi e demonstrativos de débitos (Peça 83, pp. 28-40);

f) Of. nº 336/AECI/GM, de 16/09/2014 - Ministério da Integração Nacional (Peça 83, p. 41);

g) Desp. DPPCE/DP/SFC/CGU/PR nº 255038/2012, de 08/08/2012 (Peça 83, pp. 42-46);

h) Parecer Financeiro nº 196/2014/DTCE/CDTCE/CGCONV/DGI/SECEX/MI, de 14/08/2014 (Peça 83, pp. 46-54); e

i) Registros no Siafi sobre inadimplência e cadastro de responsáveis (Peça 83, pp. 55-58).

39. Dessa forma, entendemos que a determinação do Ministro-Relator para realizar a aludida diligência foi devidamente cumprida e atendida . As informações apresentadas pelo Ministério da Integração Nacional dão conta de que a TCE relativa aos recursos do Convênio/MIN nº 76/1999 (SIAFI nº 387469), no valor de R$ 10.393.276,00, foi instaurada e até encaminhada à CGU/PR para as providências pertinentes. No entanto, esta, em ago/2012, restituiu os autos da TCE ao aludido Ministério para reavaliação, principalmente do valor apurado. Em ago/2014, em novo parecer, os problemas detectados pela CGU foram corrigidos, mas o processo da TCE ainda continua nesse Ministério para a emissão de outros pareceres, conforme Nota Técnica nº 280/2014/DIAD/CDTCE/ CGCONV/DGI/SECEX/MI, de 11/11/2014 (Peça 83, p. 2).

40. Cabe ressaltar, conforme já expusemos anteriormente nesta instrução (parágrafo 21.4), que os presentes autos podem ser apreciados no mérito sem o eventual apensamento da retromencionada TCE (ainda por dar entrada neste Tribunal). Esse procedimento de apensar todas as TCEs como se fosse apenas uma não irá modificar o entendimento até aqui externado, inclusive na fase interna da TCE, e menos ainda contribuirá para o julgamento célere das contas dos responsáveis já identificados. O equívoco desta e das outras TCEs está no fato de não se ter considerado o empreendimento como um todo quando da instauração dos processos (fase interna), conforme deliberou o Tribunal (item 9.1 do Acórdão nº 1.727/2008-TCU-Plenário, de 21/08/2008), circunstância questionada por esta Unidade na instrução inicial. Nos parágrafos 10, 16 e 20 desta instrução, procuramos esclarecer esse fato porque esse projeto público de irrigação, implantado em terras particulares, não tem serventia nenhuma para os próprios proprietários da Gleba Santa Terezinha. Por isso, deveria ter sido objeto de apenas uma TCE e não de várias (três), como foram instauradas (por convênios pactuados), limitando a visão dos tomadores de contas apenas parcial do empreendimento e não de seu todo. Tentar de corrigir isso, nessa fase processual, apensando-se todas as TCEs instauradas, além de não modificar os entendimentos anteriores, irá postergar mais ainda o julgamento dos responsáveis já arrolados, o que tem sido motivos de questionamentos por parte do Ministério Público.

41. Ressalta-se, ainda, que, em decorrência dos despachos do então Relator, fundamentados em manifestações do próprio Ministério Público, esta Unidade teve que assumir a responsabilidade do Ministério da Integração Nacional, inserida no item 9.1 do Acórdão nº 1.727/2008-TCU-Plenário, de 21/08/2008, complementando esta TCE via diligências. Uma vez citados os responsáveis e estes tenham apresentado suas alegações de defesas, estas devem ser analisadas com vistas ao julgamento de mérito até porque, em razão da forma como foram instauradas (por convênios pactuados e não em face ao inservível empreendimento), são processos (TCEs) independentes. Tiveram diferentes manifestações dos tomadores de contas, de auditores (relatórios/ certificados de auditoria) e da autoridade ministerial, apesar de tratar de um mesmo objeto inservível (Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha). É em razão desses fatos e em respeito à celeridade processual, contraditório e ampla defesa dos responsáveis, que prosseguimos na instrução processual, com o exame das alegações de defesa apresentadas e propondo o julgamento de mérito .

V – EXAME DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA DOS SRs. SÉRGIO JOSÉ SALLES VAZ (CPF 137.773.514-15); PAULO AFONSO ROMANO (CPF 006.561.276-00); e JOSÉ RAIMUNDO MACHADO DOS SANTOS (CPF 001.180.523-49)

42. Conforme relatamos no parágrafo 21.3 desta instrução , o Sr. Sérgio José Salles Vaz (CPF 137.773.514-15) foi citado por meio do Ofício 0821/2014-TCU/SECEX-MS, de 22/10/2014 (Peça 38, pp. 01-05); o Sr. Paulo Afonso Romano (CPF 006.561.276-00) via Ofício 0820/2014-TCU/SECEX-MS, de 22/10/2014 (Peça 39, pp. 01-05), e o Sr. José Raimundo Machado dos Santos (CPF 001.180.523-49) por meio do Ofício 0818/2014-TCU/SECEX-MS, de 22/10/2014 (Peça 40, pp. 01-05), todos desta Unidade. Constituídos advogados comuns, apresentaram as alegações de defesa juntadas aos autos (Peça 108, pp. 01-26), acompanhadas de documentos comprobatórios dessas alegações (Peça 108, pp. 27-41).

43. De acordo com os retromencionados ofícios, os responsáveis foram citados para recolherem, solidariamente com outros envolvidos, toda a quantia repassada ao Governo do Estado de Mato Grosso do Sul, via Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), de 07/11/1997, ou apresentarem alegações de defesa sobre os seguintes fatos:

(...)

44. Concepção do projeto de irrigação e Convênio/MMA-SRH nº 040/97 e aditivos . Os aludidos responsáveis, por intermédio de seus procuradores legalmente constituídos, tratam, inicialmente, da concepção do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha (Peça 108, pp. 1-5), no caso, um projeto público de irrigação que foi implantado em terras particulares (art. , § 1º, da Lei nº 6.662/1979), cujo resumo consta da ficha técnica dos autos (Peça 108, pp. 27-28). Assim, nessa parte de suas alegações, informam que a elaboração desse projeto de irrigação coube à Secretaria de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Governo do Estado do Mato Grosso do Sul (SOPH/MS), em fev/1996, objetivando irrigar (por aspersão) 1500 hectares e mais 500 hectares (por irrigação subterrânea). Sua finalidade era propiciar “a intensificação e solidificação da atividade produtiva dos parceleiros” da referida gleba, e “contribuir para a geração de empregos com o aproveitamento de obra local” (Peça 108, p. 3). Posteriormente, esse projeto foi revisto e atualizado pela própria SOPH/MS e, em out/1997, foi apresentado pelo Governo do Estado do Mato Grosso do Sul ao extinto Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal – MMA, com solicitação de recursos da ordem de R$ 8.303.000,00 para sua execução.

45. De ntre os serviços previstos para serem executados constavam: “drenagem com tubos de concreto, construção de reservatórios e canais de concreto, construção de estações de bombeamento e linhas de recalque de água bruta, execução de sistema de irrigação por aspersão e irrigação comunitária tipo "pivot central", execução de infra-estrutura de apoio ao sistema de irrigação” (Peça 108, p. 3). Constou, ainda, do referido projeto informações sobre a colônia agrícola, composta de produtores cooperados, “com meta de co-gestão do projeto pelos parceleiros e o Estado, no qual a associação administraria o projeto e efetuaria os procedimentos de operação e manutenção do sistema” (Peça 108, p. 4). Após o exame desse projeto e de seu respectivo plano de trabalho pela Secretaria de Recursos Hídricos (SRH) do Ministério do Meio Ambiente, os responsáveis informam que solicitaram alguns ajustes, principalmente em relação ao orçamento do projeto, composição de preços, cronograma físico-financeiro e outros itens, para que se pudesse aprová-lo.

46. Adiantam que o projeto, assim como o plano de trabalho desse empreendimento, “foi exaustivamente analisado pela Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente, que constatou algumas incongruências quanto ao orçamento inicialmente apresentado, fazendo críticas pontuais” (Peça 108, p. 4). Inclusive, “todos os apontamentos levantados foram corrigidos pela Secretaria de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Governo do Estado do Mato Grosso do Sul, tendo o Plano de Trabalho adequadamente preenchido os parâmetros legais exigíveis e encontrando-se em condições de ser aprovados” (Peça 108, p. 4). Conforme alegam os responsáveis (Peça 108, p. 4), após as análises dos projetos do empreendimento e de sua suposta viabilidade econômica, o Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal celebrou, em 07/11/1997, o Convênio/ MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414) com a Secretaria de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Governo do Estado do Mato Grosso do Sul.

47. Sobre os termos aditivos desse convênio, com cópias juntadas aos autos (Peça 108, pp. 29-33), e da transferência de acompanhamento da execução do objeto do convênio a outros órgãos que não o Ministério do Meio Ambiente (Peça 108, pp. 4-5), procuram destacar que o Sr. Paulo Afonso Romano e o Sr. José Raimundo Machado dos Santos, respectivamente, Secretário da Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, e Diretor do Departamento de Aproveitamento Hidroagrícola da Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, foram exonerados de suas funções antes das assinaturas desses aditivos. Tentam, com essas informações, excluírem-se de eventuais irregularidades na formalização e execução dos objetos desses aditivos do convênio em exame.

48. Em relação à transferência de titularidade do acompanhamento da execução do objeto conveniado, informam que, em 01/01/1999, foi para a Secretaria Especial de Políticas Regionais do Conselho de Governo da Presidência da República (SEPRE/PR). Como essa secretaria foi extinta em ago/1999, a titularidade passou para o Ministério da Integração Nacional. Esse Ministério entendeu, após aprovação da prestação de contas final (parecer juntado à Peça 108, p. 35), ser necessária a formalização de outro convênio para a conclusão das obras civis, fato que resultou na assinatura do Convênio/MIN nº 76/1999 (SIAFI nº 387.469), no valor de R$ 10.393.276,00. No tocante à prestação de contas do convênio em exame - Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), os responsáveis citados ressaltam que nos pareceres emitidos foi destacado “o excelente nível de acabamento e manutenção de todas as obras implantadas” (Peça108, p. 5). Junta aos autos cópias do Parecer Técnico FC 59/99-MI (Peça 108, p. 35), visando comprovar essas alegações.

49. Análise . Essa parte das alegações de defesa dos responsáveis trata da análise do projeto de irrigação apresentado pelo Governo do Estado do Mato Grosso do Sul ao extinto Ministério do Meio Ambiente e das assinaturas do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414) e de seus aditivos. Ocorre que esse projeto de irrigação, elaborado pelo Governo do Estado do Mato Grosso do Sul, foi objeto de exaustivos exames no aludido Ministério, onde os responsáveis citados exerciam importantes funções. Ressalta-se, nesta oportunidade, as funções por eles exercidas: o Sr. Sérgio José Salles Vaz, então Chefe de Gabinete do Ministro do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal (período de 12/11/1996 a 31/12/1998), f oi quem, em 29/09/1997, manifestou-se pela aprovação do plano de trabalho do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha (Itaporã/MS); o S r. José Raimundo Machado dos Santos, então Diretor do Departamento de Aproveitamento Hidroagrícola da Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, assinou, em 04/11/1997, o despacho pela aprovação do plano de trabalho desse projeto de irrigação; e o Sr. Paulo Afonso Romano, então Secretário da Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, assinou, em 07/11/1997, os termos do aludido convênio. Portanto, esses são os principais responsáveis pelo prejuízo causado ao erário, já que o projeto de irrigação por eles aprovado não tem serventia nenhuma aos parceleiros .

50. Os aludidos responsáveis detinham competências para aprovar ou não o projeto de irrigação e, consequentemente, criar condições para que fosse assinado o Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), objeto desta TCE. Optaram por aprová-lo sem considerar diversas variáveis que apontavam para uma alta possibilidade de insucesso do empreendimento, tais como a sua implantação em terras particulares e sem previsão de amortização dos investimentos e, ainda, a falta de viabilidade econômica para os 183 (cento e oitenta e três) pequenos e tradicionais parceleiros da gleba, conforme comprovado posteriormente à sua implantação, devido aos demasiados custos de operação e manutenção decorrentes do gigantismo das obras civis e instalações implantadas.

51. Dessa forma, de nada adiantaram os exaustivos exames dos estudos de viabilidade do projeto de irrigação e das teorias neles inseridas, feitos pelos servidores da SRH do Ministério do Meio Ambiente, subordinados dos responsáveis citados. Conforme adiante relatado nessas mesmas alegações de defesa, “ era fundamental a participação e adesão dos parceleiros , que se comprometeram a administrar o projeto e efetuar os procedimentos de operação e manutenção do sistema hidráulico, o que, ao final, não ocorreu - muito embora os mesmos tenham assinado termo de compromisso nesse sentido, induzindo, em última análise, a Administração em erro , ao crer que os mesmos se comprometeriam em gerir o negócio e levá-lo adiante” – (Peça 108, p. 11). (Grifo nosso). É inadmissível buscar transferir a responsabilidade pelo insucesso do empreendimento aos parceleiros, pequenos produtores de tradicionais culturas de sobrevivência, quando os responsáveis eram servidores altamente capacitados. Logo, os atos dos responsáveis podem ser perfeitamente caracterizados como gestão temerária, agravados pela alta materialidade dos recursos envolvidos, do que para uma indução a erros tão grosseiros, como falta de adesão formal dos parceleiros ao projeto de irrigação. Por isso essas alegações de defesa dos responsáveis não procedem.

52. Quanto aos aditivos do convênio e transferência do acompanhamento da execução de seus objetos e do próprio convênio do Ministério do Meio Ambiente para outros órgãos do governo federal, são procedimentos normais que nada agravam ou beneficiam os atos de gestão temerária dos responsáveis. Os aditivos apenas complementam os termos do convênio principal (geralmente com recursos ou prorrogações de prazos) e a aludida transferência é competência exclusiva do Poder Executivo. Assim, não se questionam esses fatos, até porque as assinaturas dos termos aditivos só se efetivaram, como não poderiam deixar de ser, posteriormente ao termo principal do convênio, pactuado em 07/11/1997. Logo, a viabilidade do projeto de irrigação já tinha sido examinada quando foram firmados esses aditivos. A transferência do acompanhamento das obras do Ministério do Meio Ambiente para outros órgãos do governo federal é um procedimento puramente administrativo. Já em relação à alegada aprovação inicial da prestação de contas do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414) pelo Ministério da Integração Nacional, ressalta-se que foi tornada sem efeito em ato posterior do Ministro de Estado, até para que se instaurasse a presente TCE. Inclusive, no parágrafo 29 desta instrução, já tratamos a respeito desse procedimento adotado pelo Ministério.

53. Implantação ilegal do empreendimento em terras particulares . Nas alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis há, também, informações sobre a Gleba Santa Terezinha, em Itaporã/MS, onde foi implantado o projeto de irrigação em exame (Peça 108, pp. 5-6). Com essas informações, os responsáveis querem demonstrar que efetivamente conheciam a história dos antigos proprietários dessa gleba e de seus 183 (cento e oitenta e três) parceleiros, então produtores de tradicionais culturas de sobrevivência (milho, arroz e mandioca) e não detentores de conhecimentos de hortifrutigranjeiros, produção definida no viável (suposto) projeto de irrigação. Assim, fazem um histórico da gleba desde sua desapropriação pelo Incra, em 1980, e distribuição aos referidos parceleiros (Peça 108, pp. 5-6), que ocupavam a área há cerca de 20 (vinte) anos. Portanto, os responsáveis citados estavam cientes de que se tratavam de propriedades particulares (Gleba Santa Terezinha), onde seria implantado o projeto público de irrigação em exame, e de 183 (cento e oitenta e três) pequenos proprietários que viviam da agricultura de subsistência tradicional.

54. Em relação à legislação vigente à época da implantação desse empreendimento em terras particulares, os responsáveis citados, em suas alegações (Peça 108, pp. 6-7), entendem que não houve violação do Artigo 2º, III-A e VIII, da Instrução Normativa/ STN nº 01/1997, e nem dos artigos , parágrafo único, I, , 12, 24 e 28, da Lei nº 6.662, de 25/06/1979. Segundo alegam, “ não obstante ter sido projetado pelo Poder Público, nos termos do artigo 12 da Lei nº 6.662/79, a implantação desse tipo de empreendimento em terras particulares não está excluída, devendo, apenas, ser prioritariamente realizada em terras do patrimônio público. É a inteligência do que diz o supracitado artigo, abaixo transcrito :

Art. 12 – Os projetos públicos de irrigação serão localizados, prioritariamente , em terras do patrimônio público , para esse fim reservadas ou adquiridas.” (Grifo nosso).

55. Complementando esse entendimento, ressaltam que a referida lei não excluía, “expressamente, a possibilidade de tais projetos de irrigação serem realizadas em terras particulares” (Peça 108, p. 6). Em 1980 (ano de desapropriação dessa gleba pelo Incra para fins de interesse social), “os cerca de 183 (cento e oitenta e três) posseiros ocupavam a área há mais de 20 anos, conforme amplamente afirmado nos autos” (Peça 108, p. 6), concluindo, com isso, que efetivamente eram proprietários das terras quando da apresentação e aprovação do projeto de irrigação.

56. Análise. Entendemos que não procede esse entendimento de que houve legalidade na implantação desse projeto público de irrigação em terras particulares. “Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.” ( Direito Administrativo Brasileiro , Hely Lopes Meirelles. Editora Malheiros, 29ª edição. 2004, p. 88). Tentar, numa suposta exceção, justificar a implantação desse projeto de irrigação em terras particulares, sendo um empreendimento que demandaria um volume muito grande de recursos públicos (cerca de R$ 20 milhões – valores históricos), é jogar por terra o princípio da legalidade insculpido no artigo 37, caput, da Constituição Federal.

57. Inicialmente, destacamos que a Lei nº 6.662, de 25/06/1979, básica para o entendimento da equipe da fiscalização que gerou o item 9.1 do Acórdão nº 1.727/2008–TCU–Plenário (TC-011.571/2008-3 – RA, apensado aos autos) determinando a instauração desta TCE, foi revogada pela Lei nº 12.787/2013. Também ressaltamos que o texto original da Instrução Normativa STN nº 01/1997, de 31/01/1997, vigente à época da assinatura do convênio em exame (Convênio/MMA-SRH nº 040/97, de 07/11/1997), não continha a redação do item VIII do artigo 2º. Este item só foi introduzido por meio da Instrução Normativa/STN nº 04, de 04/12/2003, ficando assim seu inteiro teor:

DOS REQUISITOS PARA CELEBRAÇÃO

Art. 2º O convênio será proposto pelo interessado ao titular do Ministério, órgão ou entidade responsável pelo programa, mediante a apresentação do Plano de Trabalho (Anexo I), que conterá, no mínimo, as seguintes informações:

I - ....

VIII - comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel, mediante certidão emitida pelo cartório de registro de imóveis competente, quando o convênio tiver por objeto a execução de obras ou benfeitorias no imóvel, admitindo-se, por interesse social, condicionadas à garantia subjacente de uso pelo período mínimo de vinte anos, as seguintes hipóteses alternativas:

a) posse de imóvel:

a.1) em área desapropriada ou em desapropriação por Estado, Município ou pelo Distrito Federal;

a.2) em área devoluta;

b) imóvel recebido em doação:

b.1) do Estado ou Município, já aprovada em lei estadual ou municipal, conforme o caso e se necessária, inclusive quando o processo de registro de titularidade ainda se encontre em trâmite; ou

b.2) de pessoa física ou jurídica, inclusive quando o processo de registro de titularidade ainda se encontre em trâmite, neste caso, com promessa formal de doação irretratável e irrevogável;

c) imóvel que, embora ainda não haja sido devidamente consignado no cartório de registro de imóveis competente, pertence a Estado que se instalou em decorrência da transformação de Território Federal, ou mesmo a qualquer de seus Municípios, por força de mandamento constitucional ou legal; ou

d) imóvel cuja utilização esteja consentida pelo seu proprietário, com autorização expressa irretratável e irrevogável, sob a forma de cessão gratuita de uso. ...................................................................................................

§ 11. Nas hipóteses previstas no item "a.1" da alínea a do inciso VIII deste artigo, quando o processo de desapropriação não estiver concluído é permitida a substituição da anuência formal do titular da propriedade (expropriado) por alvará do juízo da vara em que o processo estiver tramitando.

§ 12. Nas hipóteses previstas nas alíneas b e d do inciso VIII deste artigo, é imperativa a anuência formal do titular da propriedade, como interveniente garantidor do uso do imóvel cedido ou doado, comprometendo a si e aos respectivos herdeiros e sucessores a cumprir a cláusula de cessão gratuita de uso ou de doação do imóvel, dispensada a anuência nos aditivos que vierem a ser firmados nos casos em que não se afete a característica de uso da propriedade."

58. Portanto, ao que tudo indica, inexistiam normas regulamentares da Lei nº 6.662, de 25/06/1979, sobre implantação de projetos públicos de irrigação em terras particulares, quando da assinatura do Convênio/MMA-SRH nº 040/97, em 07/11/1997. Faltava regulamentação sobre os prazos de amortizações dos recursos investidos pelo poder público, prazos de carência, percentuais mínimos que deveriam ser desembolsados pelos particulares interessados e tipos de pactos de formalização entre o poder público e os particulares interessados (contratos, convênios ou outros). Nada disso foi observado pelos citados responsáveis, que, ainda, tentam justificar a legalidade do empreendimento por meio de um dispositivo genérico de exceção, no caso o art. 12 da referida lei que dependia de regulamentação, já que o inciso VIII do artigo 2º da IN/STN nº 01/1997 não era previsto.

59. No entanto, apesar dessa falta de regulamentação, o artigo 28 da aludida lei não permitia a implantação de projetos públicos de irrigação em áreas particulares, a não ser que a área fosse declarada de utilidade pública ou de interesse social pelo Presidente da República. Dispunha esse dispositivo legal:

Art. 28. Por ato do Presidente da República serão declaradas de utilidade pública ou interesse social, para fins de expropriação , as áreas de terras selecionadas para a implantação ou expansão de projetos públicos de irrigação, aplicando-se, no que couber, a legislação sobre desapropriação . (Grifo nosso).

60. Observa-se que nem essa declaração de utilidade pública ou de interesse social da área que seria irrigada da Gleba Santa Terezinha foi verificada pelos aludidos responsáveis citados, quando examinado o projeto de irrigação no extinto Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, e os termos do Convênio/MMA-SRH nº 040/97, em 07/11/1997. Considerando tratar-se de um projeto público de irrigação em terras particulares, pois os parceleiros já eram detentores de suas parcelas (há mais de 27 anos) quando apresentado o projeto básico ao Ministério, a declaração de utilidade pública ou de interesse social da área da gleba, para fins de expropriação, deveria ter sido a condição primeira a ser analisada.

61. Além disso, apesar de se ter alegado que houve adesão ao projeto de irrigação pelos 183 (cento e oitenta e três) parceleiros, não há provas nos autos a esse respeito. Os responsáveis citados e os anteriormente ouvidos no processo de fiscalização não apresentaram cópias dos estatutos sociais da suposta associação, devidamente registrados nos órgãos competentes, no sentido de comprovar que os parceleiros estavam organizados na forma de associação quando apresentado o projeto básico do empreendimento ao Ministério do Meio Ambiente. Também inexistem nos autos termos de adesão individual dos parceleiros, devidamente assinados, a esse projeto, documentos esses que seriam apenas básicos para as assinaturas dos contratos (também inexistentes) que definiriam os direitos e deveres das partes (associação/ cooperativas dos parceleiros interessados ou parceleiros individuais; Governo do Estado do Mato Grosso do Sul/ Ministério do Meio Ambiente) nesse empreendimento. Ou seja, alega-se adesão dos 183 (cento e oitenta e três) parceleiros ao projeto de irrigação, mas não se comprova nada sobre esse fato, concluindo-se que, efetivamente, inexistiu essa adesão formal. Por conseguinte, não há como se exigir, nos termos do artigo 26, § 1º, da Lei nº 6.662/1979, dos parceleiros da Gleba Santa Terezinha o cumprimento de quaisquer obrigações informais eventualmente por eles assumidas.

62. Nesse sentido, ratificamos o entendimento de que não houve adesão dos 183 (cento e oitenta e três) parceleiros dessa gleba ao projeto de irrigação, de forma individualizada e nem mesmo via associação/ cooperativa, fatos que impossibilitaram estabelecer as obrigações contratuais indicadas no artigo 26, § 1º, da Lei 6.662/1979. Além disso, ao contrário do alegado pelos responsáveis citados, a exceção à regra de implantação dos projetos de irrigação em terras públicas (art. 12 dessa lei) só deveria ocorrer em terras particulares se, primeiramente, fossem adquiridas pelo Poder Público, aplicando-se os procedimentos previstos nos arts. 28 a 33 da Lei 6.662/79, que tratam da desapropriação. Portanto, o projeto de irrigação foi ilegalmente implantado em terras particulares, fato que comprova que os responsáveis não atuaram com presteza e diligência na “aplicação de recursos públicos de forma a trazer benefícios à sociedade” (Peça 108, p. 8). Por isso, as alegações a esse respeito não devem ser acatadas pelo Tribunal .

63. Licenciamento ambiental do empreendimento . Nas alegações de defesa dos responsáveis (Peça 108, p. 7), o licenciamento ambiental também foi objeto de tentativa de esclarecimentos. Informam que, em 26/10/1998, após aprovação do projeto público de irrigação e pactuado o Convênio/MMA-SRH nº 040/97, de 07/11/1997, “a Fundação Estadual de Meio Ambiente Pantanal/FEMAP emitiu a DECLARAÇÃO AMBIENTAL Nº 0186/98, o qual atesta que o Projeto de Irrigação na Gleba Santa Terezinha, encontra-se em análise nesta Fundação e APRESENTA VIABILIDADE AMBIENTAL ” (Peça 108, p. 7). Inclusive, destacam que no relatório da fiscalização do Tribunal há relatos de que “ a LICENÇA AMBIENTAL de instalação do projeto foi EMITIDA em 10/04/2000 pela Fundação Estadual de Meio Ambiente Pantanal – SEMA/MS” (Peça 108, p. 7). Por isso, entendem que o retromencionado convênio seguiu os ditames legais vigentes à época e atuais, restando evidente “não violação aos preceitos da Instrução Normativa/STN nº 01/1997, nem tão pouco de violação à Lei nº 6.662/79” (Peça 108, p. 7). Cópia dessa declaração, assinada em 28/10/1998 (posterior à assinatura do Convênio / MMA-SRH nº 040/97), consta dos autos (Peça 108, p. 34).

64. Análise . Observa-se que aqui também os responsáveis citados não adentram no mérito da citação - aprovação ilegal do projeto de irrigação em propriedades particulares e sem viabilidade econômica e com assinatura de convênios para liberação de recursos públicos, quando o empreendimento nada serve aos parceleiros. Procuram levantar uma questão que sequer foi objeto de audiência dos responsáveis, na época da fiscalização desta unidade - TC-011.571/2008-3 – RA (processo apensado), que gerou o item 9.1 do Acórdão nº 1.727/2008–TCU–Plenário, determinando a instauração desta TCE. A bem da verdade é que os responsáveis citados aprovaram o projeto de irrigação em exame, criando as condições propícias para a celebração do Convênio/ MMA-SRH nº 040/97, de 07/11/1997, sem observar a legislação atinente ao meio ambiente, haja vista que somente em 10/04/2000 foi expedida a licença ambiental pela SEMA/MS. Além disso, os responsáveis pelo acompanhamento da execução das obras (Governo do Estado do Mato Grosso do Sul), no mesmo dia em que assinaram o contrato com a construtora (13/11/1997), autorizaram o início de execução das obras sem que a licença tivesse sido expedida, fato devidamente esclarecido pela equipe da fiscalização no referido processo de fiscalização. Naquela oportunidade, os auditores relataram que em 13/11/1997 (data de assinatura do contrato com a construtora) foi autorizado o início de execução das obras, “apesar de a licença ambiental de instalação ter sido emitida somente em 10/04/2000, pelo órgão competente - Fundação Estadual de Meio Ambiente Pantanal – SEMA/MS” (Peça 18, p. 24). Portanto, não procedem as alegações dos responsáveis em relação à questão ambiental do empreendimento, visto que as normas ambientais não foram observadas quando da aprovação do projeto de irrigação e da celebração do referido convênio .

65. Viabilidade econômica do empreendimento e amortização dos investimentos . Os responsáveis citados, nessa parte de suas alegações (Peça 108, pp. 8-11), tratam, inicialmente, do princípio da eficiência, indicando até doutrinadores para esclarecerem que no exercício de suas funções públicas e dentro das atribuições de seus cargos sempre atuaram com presteza e diligência visando à “aplicação de recursos públicos de forma a trazer benefícios à sociedade” (Peça 108, p. 8). Entendem que “o empreendimento era viável não apenas do ponto de vista econômico, ao passo que traria desenvolvimento para a região com o aumento da renda dos colonos dispostos a fazerem parte do projeto” (Peça 108, p. 8). Inclusive, ressaltam que, pelo projeto de irrigação ter sido amplamente avaliado pelos órgãos envolvidos, atuaram de forma eficaz “visando um serviço de qualidade que satisfizesse as necessidades da referida comunidade, para alavancar a produtividade e rendimento dos seus integrantes” (Peça 108, p. 8).

66. A respeito dessa viabilidade, adiantam que constou do projeto básico do Convênio/ MMA-SRH nº 040/97, “ um Estudo de Viabilidade Econômica do Projeto de Irrigação da Microbacia de Santa Terezinha, composto de uma avaliação financeira e econômica, com estudos climatológicos, hidrográficos, topográficos, plano de exploração agrícola, analise das águas, entre outros” (Peça 108, p. 9). Informam que se tratou de um empreendimento do tipo C porque era de iniciativa de associações de irrigantes, que, além de receberem apoio de infra-estrutura, usufruiriam “de créditos especiais e de assistência técnica do governo para se organizarem e implantarem obras coletivas de adução de água” (Peça 108, p. 9). Entendem que os futuros usuários, na forma de associação de irrigantes, administrariam o projeto e efetuariam os procedimentos de operação e manutenção do sistema hidráulico, cujos “custos coletivos anuais de operação, manutenção, reposição e energia constituem encargos da associação de irrigantes, sendo repassados aos usuários das águas através de tarifas” (Peça 108, p. 9). Logo, a viabilidade do projeto levou em consideração “as tarifas e os demais encargos que deveriam ser pagos pelos irrigantes” (Peça 108, p. 9).

67. Após tratarem dos custos coletivos que compunham o empreendimento e que constavam do projeto apresentado ao Ministério do Meio Ambiente, os responsáveis informam que foram realizados estudos de mercado, constatando que havia um deficit com demanda crescente do consumo nacional dos produtos que deveriam ser plantados pelos parceleiros no projeto de irrigação em exame. “Com base na produtividade projetada, constatou-se que a taxa interna de retorno encontrada é de 20,15% e a relação benefício custo à taxa de 11% é de 1,05, demonstrando que o lote-tipo constitui um empreendimento de grande atratividade financeira” (Peça 108, p. 10). Após descontada a tarifa de água, o fundo para reposição dos investimentos e pagamentos dos custos anuais de operação e manutenção do sistema coletivo, comprovou-se a precisão da sistemática de cálculos das tarifas. Segundo alegam, “na análise das finanças do Setor Público também se verificou a viabilidade da alocação dos recursos públicos ao empreendimento ao passo que a taxa interna de retorno calculada para o fluxo líquido de caixa é de 11,13%, não obstante o prazo de carência entre 3 e 5 anos” (Peça 108, p. 10). Em razão desses estudos, entendem que, à época, foi comprovada, financeiramente, “a viabilidade do empreendimento, sua grande atratividade e grande rentabilidade” (Peça 108, p. 10). A avaliação econômica também foi feita e comprovou-se sua adequada viabilidade, conforme informam os responsáveis citados.

68. Contestando o estudo de referência adotado pela equipe desta Unidade (estudo feito pelos professores da Universidade de Ponta Grossa/PR), à época da fiscalização do empreendimento, que indicavam uma taxa de retorno do investimento de 13,3% para fruticultura e não de 20,15%, conforme apontada no projeto de irrigação (causa apontada pela equipe como sendo o fracasso do projeto), os responsáveis informam que o estudo não poderia ter sido considerado porque abrangeu culturas não previstas no projeto de irrigação. Além disso, tratou-se de um estudo do “ano de 2008, ou seja, 11 anos depois da atualização do projeto básico que se deu em 1997” (Peça 108, p. 11).

69. Por tudo isso, os responsáveis citados ratificam a viabilidade econômica e financeira indicadas no projeto básico do empreendimento (projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha), destacando, ainda, que constaram desse projeto “estudos climatológicos, hidrológicos, topográficos, análise da qualidade das águas, caracterização da micriobiota de Santa Terezinha, levantamento pedológico semidetalhado e aptidão das terras ao uso irrigado, e plano de exploração” (Peça 108, p. 11). Todos os estudos apontaram para a viabilidade do projeto de irrigação, que visava intensificar e solidificar a atividade dos parceleiros dessa gleba, “aumentando a renda dos mesmos e contribuir para a geração de empregos com aproveitamento de obra local” (Peça 108, p. 11). Concluem, no entanto, que era de fundamental importância a participação dos parceleiros, “o que, ao final, não ocorreu – muito embora os mesmos tenham assinado termo de compromisso nesse sentido” (Peça 108, p. 11). Até juntam aos autos um modelo de adesão dos parceleiros (Peça 108, p. 36-37), datado de 24/10/1997, no sentido de comprovar que existia a participação formal desses.

70. Análise. Entendemos que a viabilidade financeira e econômica alegada só existiu mesmo nos papeis examinados pelos citados responsáveis, até porque os principais interessados (parceleiros da Gleba Santa Terezinha), então pequenos agricultores que viviam de produtos de subsistência, não foram conscientizados e nem documentadamente informados das obrigações que deveriam assumir, a exemplo de mudanças culturais (produção de frutas em detrimento à tradicional cultura de subsistência) e dos pagamentos indefinidos de parcelas de devolução do investimento público e de taxas de manutenção, assim que fosse implantado o projeto de irrigação. Conforme já adiantamos nos parágrafos 51, 61 e 62 desta instrução , não houve adesão formal dos parceleiros a esse projeto de irrigação. Ou seja, alega-se a adesão dos parceleiros mas não se comprova nada sobre isso (documento legal de adesão individual ou de adesão da suposta associação constituída e nem contratos pactuados), fato que, além de contrariar os dispostos nos artigos 8º, § 1º, e 12, da então vigente Lei nº 6.662/1979, constitui impeditivo em exigir dos mesmos o cumprimento de eventuais ou supostas obrigações informais assumidas.

71. O exame da referida viabilidade do empreendimento foi feito em instruções anteriores destes autos e no processo de fiscalização apensado (TC-011.571/2008-3 – RA), que gerou o item 9.1 do Acórdão nº 1.727/2008–TCU–Plenário, determinando a instauração desta TCE. Inclusive, conforme exposto no parágrafo 68 desta instrução , esta Unidade até realizou um estudo comparado sobre a taxa de retorno de fruticultura (objeto de produção previsto nesse projeto de irrigação), constatando que a taxa de retorno de investimento era de apenas 13,3% e não 20,15%, conforme indicado no estudo de viabilidade desse empreendimento. Ocorre que, além do exposto no parágrafo anterior (não conscientização dos parceleiros), os cálculos dessa taxa de retorno e viabilidade do empreendimento levaram em consideração a adesão de todos os 183 (cento e oitenta e três) parceleiros da Gleba Santa Terezinha, fato que diminuiria os custos individuais de produção, a exemplo de energia e manutenção dos equipamentos (transformadores, bombas, pessoal envolvido).

72. No entanto, a participação esperada de todos os parceleiros não se confirmou, conforme alegam até mesmo os responsáveis citados (desinteresse pessoal da grande maioria). Restaram, então, poucos interessados (apenas 03 parceleiros), que se negaram a assumir sozinhos os custos de implantação do empreendimento (valor investido pelo Poder Público) e os de sua manutenção, frustrando seus objetivos e viabilidade financeira, econômica e social. Como antes de iniciadas as obras de execução do projeto de irrigação não se obteve adesão formal (individual ou associativa) dos parceleiros e nem contratos foram pactuados, prevendo obrigações para as partes, como garantias de execução do empreendimento e garantias de pagamentos do investimento público (art. 26, § 1º, da então vigente Lei nº 6.662/1979), não se pode exigir dos parceleiros a alegada amortização dos investimentos realizados.

73. Por conseguinte, o projeto de irrigação, além de ilegalmente implantado e em terras particulares, conforme anteriormente relatado, não tinha viabilidade financeira e econômica, demonstrando que os responsáveis não atuaram com presteza e diligência na “aplicação de recursos públicos de forma a trazer benefícios à sociedade” (Peça 108, p. 8). Além disso, não se pode exigir dos parceleiros a amortização do investimento público realizado porque esses não aderiram, formalmente, ao projeto de irrigação (individual ou de forma associativa), não tendo, assim, contratos pactuados prevendo as obrigações de contratantes e contratados, bem como penalidades cabíveis. Por isso, as alegações a esse respeito não devem ser acatadas pelo Tribunal .

74. Valor exorbitante do projeto de irrigação e sua guarda e conservação . Também os responsáveis citados alegam (Peça 108, pp. 11-14) que o valor exorbitante desse empreendimento decorreu de sucessivos convênios e aditivos pactuados, não tendo eles nenhuma participação nessa questão, haja vista que apenas aprovaram o projeto básico e os termos do Convênio/ MMA-SRH nº 040/97, bem como seus 1º e 2º termos aditivos. Por isso, entendem que suas responsabilidades devem “ser limitadas aos valores liberados pelo então Ministério do Meio Ambiente, Recursos Hídricos e Amazônia Legal, nas datas em que efetivamente os Requeridos encontravam-se no exercício de suas funções” (Peça 108, p. 11). Adiantam que acompanharam a execução do aludido convênio “somente até ago/1998, sendo que em janeiro de 1999, o mesmo foi transferido à SEPRE/PR, onde permaneceu até meados daquele ano” (Peça 108, p. 12). Com a assinatura, em 23/11/199, do convênio sucessor ( Convênio/MIN nº 76/99 ( SIAFI nº 387.469 ), no valor de R$ 10.393.276,00, e aprovação da prestação de contas do anterior, “encerrou por definitivo a participação dos ora requeridos, José Raimundo Machado, Sérgio Salles Vaz e Paulo Afonso Romano” (Peça 108, p. 12).

75. Alegam, também, que “os serviços originalmente contratados, dos quais os Requeridos participaram, foram ao longo dos anos sofrendo substanciais alterações em decorrências de termos aditivos e celebração de outros convênios, inclusive acréscimos de valores, sobre os quais aqueles não tiveram nenhuma gerência” (Peça 108, p. 12). Reproduzem trecho do parecer Técnico nº 27/2002, de 12/12/2002, assinado pelo Engenheiro Civil Fernando M. Cabral de Vasconcellos Filho, afirmando que havia necessidade de assegurar a continuidade das obras com o aditamento do Convênio/MIN nº 76/99, fato que comprova que não tiveram participação nesse pacto, não podendo, por conseguinte, serem responsabilizados pelos valores nele constantes. Além disso, procuram ressaltar que o objeto do Convênio/ MMA-SRH nº 040/97 era a continuidade das obras de infra-estrutura de irrigação, o que se pressupunha que esse empreendimento “já possuía plano de trabalho previamente aprovado pelos agentes públicos antecessores aos Requeridos” (Peça 108, p. 13).

76. Quanto ao abandono das obras do aludido projeto de irrigação e consequente depredação e vandalismos, entendem que “se deu quando a mesma estava já sob a responsabilização do Governo do Estado do Mato Grosso, que descuidou de sua obrigação de zelar pela sua conservação e, mais importante, pelo treinamento e capacitação dos parceleiros” (Peça 108, p. 13), conforme estabelecia a Cláusula Décima-Quarta do Convênio MMA/SHR nº 040/97. Como não houve esse treinamento, capacitação e nem linhas de créditos aos parceleiros, entendem que a obra de infra-estrutura, apta a uso, foi abandonada e os produtores se desinteressaram pelo cultivo. Ressaltam, por último, que a obra foi efetivamente concluída, sendo que o Termo de Recebimento e de Vistoria e Entrega foi assinado em 25/04/2003, quando “a responsabilidade pela manutenção e operação do sistema ficou a cargo do Governo do Estado do Mato Grosso do Sul” (Peça 108, p. 13).

77. Análise. A nosso ver, essas alegações também não devem ser acatadas pelo Tribunal porque os responsáveis eram conhecedores do gigantismo das obras e até de seus custos. De acordo o Ofício Fax/SRH/DH/Nº 121/97, de 26/09/1997 (Peça 1, p. 24), o Sr. José Raimundo Machado dos Santos (responsável citado), então Diretor do Departamento de Aproveitamento Hidroagrícola da Secretaria de Recursos Hídricos – SRH, esclareceu, à época da aprovação do Plano de Trabalho do Convênio MMA/SHR nº 040/97, que este “não está inteiramente de acordo com as explicações fornecidas em reuniões com a Assessoria Técnica deste Departamento, uma vez que o Orçamento Global do Projeto não seria de R$ 15.655.895, 44, mas sim de R$ 17.395.439,38”. Como foram repassados cerca de 20 milhões – considerando os valores liberados por intermédio dos Convênios 40/1997 e 76/1999 – a diferença entre o previsto e o executado não foi tão grande ao ponto de se alegar que o gigantismo das obras teve origem nos aditivos dos convênios pactuados. Logo, a o contrário do que alegam, suas responsabilidades pecuniárias não se limitam aos valores dos pactos que assinaram, ou seja, aos previstos no retromencionado convênio. Por isso não procedem essas alegações de desconhecimento do gigantismo das obras executadas .

78. O problema desse empreendimento foi sua implantação de cima para baixo. Não se observou os procedimentos mais comuns de um negócio dessa natureza (adesão dos supostos interessados, no caso os parceleiros) já que seria implantado em terras particulares. Por isso, de nada adiantou examinar, exaustivamente, os papeis da suposta viabilidade financeira e econômica do projeto se os próprios parceleiros não tinham interesses efetivos de mudar sua cultura de produção tradicional (apenas para sobrevivência). C omo os responsáveis, mesmo com essas falhas (contrárias aos dispostos na então vigente Lei nº 6.662/1979), resolveram aprovar o projeto público de irrigação em exame, que sequer tinha a alegada viabilidade financeira e econômica, praticaram atos de gestão temerária, fato que resultou num empreendimento sem qualquer serventia para os próprios parceleiros. Logo, devem ser responsabilizados por todos os danos causados ao erário, independentemente de terem ou não assinado convênios e acompanhado a execução das obras de infra-estrutura, realizadas posteriormente aos seus períodos de gestão.

79. Dessa forma, uma vez aprovado o projeto nas referidas condições e assinados os primeiros pactos de liberação de recursos para implantação do empreendimento, procedimentos esses realizados pelos responsáveis citados, os demais convênios e contratos foram consequências, mesmo que apresentadas modificações, que no caso presente não foram substanciais. Ressalta-se, ainda, em relação ao gigantismo das obras, que os responsáveis citados conheciam esse fato quando alegam que dentre os serviços previstos constavam: “drenagem com tubos de concreto, construção de reservatórios e canais de concreto, construção de estações de bombeamento e linhas de recalque de água bruta, execução de sistema de irrigação por aspersão e irrigação comunitária tipo" pivot central ", execução de infra-estrutura de apoio ao sistema de irrigação” (Peça 108, p. 3). Ou seja, analisaram detalhes constantes dos projetos das obras civis e hidráulicas previstas.

80. Em relação ao abandono das obras do aludido projeto de irrigação e consequentes depredações e vandalismos, ao contrário do exposto em suas alegações, os responsáveis também contribuíram para a ocorrência do dano. Considerando que o empreendimento era ilegal (implantado em terras particulares) e inviável financeiro e economicamente (apresentava alta taxa de retorno por prever que todos os parceleiros adeririam ao projeto), o resultado seria mesmo seu abandono e posterior depredação da infraestrutura construída. Por isso, são também responsáveis solidários por esses fatos, podendo-lhes ser imputadas as devidas quantias decorrentes desses danos . Logo, essas alegações não devem ser acatadas pelo Tribunal.

81. Parceleiros da Gleba Santa Terezinha . Nessa parte de suas alegações, os responsáveis voltam a tratar dos parceleiros, destacando, primeiramente, os objetivos desse empreendimento (“propiciar a intensificação e solidificação da atividade produtiva dos parceleiros”), com a previsão de aumento da renda e geração de empregos. Ressaltam, mais uma vez, o prazo de 20 (vinte) anos de ocupação da área pelos 183 (cento e oitenta e três) parceleiros; a classificação (tipo C) do projeto de irrigação (iniciativa dos parceleiros), que seria administrado e pelos próprios parceleiros “através de um processo de transição que previa a co-gestão da Secretaria de Agricultura do Governo do Estado do Mato Grosso do Sul, até atingir a auto-gestão, com treinamento e preparação de mão-de-obra” (Peça 108, p. 15); os custos coletivos anuais do empreendimento (encargos da associação dos irrigantes, repassados por meio de tarifas aos usuários); os termos de adesão firmados por todos os produtores da gleba, especificando que “tais documentos não constam dos autos em epígrafe, os quais são fundamentais para a averiguação de alegada responsabilidades por apontados danos causados ao erário público” (Peça 108, p. 15); o Termo de Recebimento e de Vistoria e Entrega das obras, emitido em 25/04/2003, fato relatado pela equipe da fiscalização do Tribunal; e a responsabilidade, a partir da assinatura desse termo, do Governo do Estado do Mato Grosso do Sul pela manutenção e operação do empreendimento até a efetiva organização dos irrigantes.

82. Sobre essa organização dos irrigantes, informam que foi celebrado o Convênio nº 294/2001, objeto da TCE apensada a estes autos (TC-013.771/2011-6), com o objetivo de “assessoria técnica gerencial, mercadológica e agronômica para que os investimentos realizados materializem os benefícios projetados” (Peça 108, p. 15). Por conta desse convênio foi contratada a Intercoop/MS, pela Secretaria de Produção do Estado do Mato Grosso do Sul, “para realização dos serviços de operação inicial do perímetro irrigado da Gleba Santa Terezinha” (Peça 108, p. 15). Assim, a comunidade dessa foi “chamada a participar e assumir compromissos com o Projeto de Irrigação de Santa Terezinha, para converter o investimento público realizado pelo governo Federal e Estadual, com valar superior a R$ 20 milhões, durante 5 anos, em utilidades sociais” (Peça 108, p. 16), quando o Governo do Estado do Mato Grosso do Sul implantou “3 (três) unidades demonstrativas de produção para servirem de exemplo da viabilidade dos projetos agrícolas apresentados aos colonos” (Peça 108, p. 16).

83. Destacam, novamente, a questão da adesão dos parceleiros, com informações de que, apesar de relatos sobre as assinaturas dos respectivos termos, “não houve adesão maciça dos colonos ao projeto – especialmente pela falta de apoio do Governo do Estado , e, por conseguinte, aqueles não assumiram os custos coletivos de implantação, operação e manutenção do empreendimento previstos no projeto básico, o que pode ter inviabilizado o mesmo” (Peça 108, p. 16). Inclusive, mencionam que a equipe de fiscalização dessa Unidade relatou “que um dos motivos pelos quais os colonos desistiram de aderir ao projeto foi a falta de garantia junto ao banco de fomento, margem superior do financiamento e ausência de crédito bancário” (Peça 108, p. 16). Por isso entendem que houve o desvirtuamento do objetivo do empreendimento porque o Governo do Estado do Mato Grosso do Sul não cumpriu com suas obrigações, sequer com a manutenção e operação do sistema até que os colonos assumissem o controle do empreendimento, vez que “deixou de efetuar o pagamento de energia elétrica a CERGRAND – Cooperativa de Energização e Desenvolvimento Rural da Grande Dourados, que então suspendeu o fornecimento, prejudicando ainda mais o projeto” (Peça 108, p. 17). No entanto, concluem informando que “os parceleiros receberam assistência técnica por órgãos que atuam na região, entre eles a EMPAER (Empresa de Pesquisa, Assistência Técnica e Extensão Rural), não desenvolvendo o projeto por motivos alheios à atuação dos ora Requeridos”, e que consta dos autos (TC-011.571/2008-3, Peça 34, pp. 8-17) “lista dos parceleiros que assinaram o termo de compromisso” (Peça 108, p. 17).

84. Análise . Essas alegações já foram examinadas nesta instrução (parágrafos 61 e 62 ), inclusive as relativas às adesões dos parceleiros. Observa-se que os próprios responsáveis ratificam a informação de que, apesar de relatos sobre a existência de termos de adesão dos parceleiros, com juntada até de uma suposta relação (TC-011.571/2008-3, Peça 34, pp. 8-17), não há cópias desses termos nos autos. Ressalta-se que a referida relação é de proprietários da Gleba Santa Terezinha, elaborada em 1981, no decorrer do processo de regularização fundiária da Gleba Santa Terezinha (Peça 34, p. 6, do TC 011.571/2008-3, em apenso). Ou seja, não se trata de relação de parceleiros que tenham aderido ao projeto de irrigação, mesmo porque elaborada em período muito anterior à implantação do empreendimento objeto desta tomada de contas especial. Também inexistem documentos comprobatórios sobre a alegada constituição da associação de irrigantes, com estatutos legalmente registrados ou outros documentos. Ocorre que pouquíssimos parceleiros aderiram ao projeto de irrigação e, mesmo assim, após se cientificarem dos vultosos “custos coletivos de implantação, operação e manutenção do empreendimento” (Peça 108, p. 16), desistiram do projeto de irrigação, conforme reconhecem os responsáveis citados. Esses fatos, aliado ao gigantismo das obras hidráulicas e a cultura dos parceleiros (sem vocação para fruticultura), tornaram o inviável o empreendimento, mesmo com a implantação de 03 (três) unidades de produção (objeto do Convênio nº 294/2001), como exemplos a serem seguidos pelos demais parceleiros. O abandono e vandalismo observado posteriormente, assim como o não pagamento de taxas de energia pelo Governo do Estado do Mato Grosso do Sul, são apenas consequências da concepção errônea do empreendimento. Por isso, essas alegações dos responsáveis citados também não devem ser acatadas pelo Tribunal.

85. Individualização das condutas . Nesse tópico, os responsáveis citados inicialmente alegam que, por ser a responsabilidade subjetiva em processos administrativos, deve-se “apurar os fatos, a conduta dos agentes e o nexo de causalidade, não se podendo extrapolar as funções e as atuações dos gestores no caso concreto (Acórdão 820/2014)” (Peça 108, p. 17). Reproduzem conteúdos de suas citações (não atingimento do objetivo do empreendimento, construído em terras particulares e, ainda sem serventia aos colonos, devido aos altos custos de operação e manutenção), para tratar, novamente, da elaboração do projeto de irrigação em exame.

86. Sobre essa elaboração, informam que o projeto básico foi iniciado em 1996 e revisado, em 1997, pela Secretaria de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Governo do Estado do Mato Grosso do Sul. Logo, afirmam que não elaboraram o projeto básico do empreendimento, documento esse que sequer foi localizado devido ao “decurso de prazo e as intempéries, bem como os efeitos sofridos com a extinção do DOP” (Peça 108, p. 18). Inclusive entendem que, por se tratar de um ato externo às “suas competências, em observância ao princípio da responsabilidade administrativa” (Peça 108, p. 21), não podem ser “chamados por eventuais falhas na concepção do projeto, de não previsão de amortização dos investimentos, de elevados altos custos de operação e manutenção face ao gigantismo das obras civis e instalações implantadas, seriam o engenheiro subscritor do referido documento e o então Secretário de Obras, não os Requeridos” (Peça 108, p. 18). Informam que a SRH “ foi apenas a intermediária do contrato, que foi celebrado entre o referido Ministério e o Governo do Estado do Mato Grosso do Sul e sua Secretaria de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano” (Peça 108, p. 21), já que a elaboração dos projetos cabia às “entidades solicitantes e dos técnicos subordinados a estas ou contratados pelas mesma” (Peça 108, p. 21).

87. Análise. A nosso ver, essas alegações de defesa apenas ressaltam a jurisprudência do Tribunal sobre responsabilidade subjetiva e repetem as anteriormente comentadas sobre a elaboração do projeto básico do empreendimento em exame (Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha) pelo Governo do Estado do Mato Grosso do Sul. No Tribunal, a jurisprudência é dominante para casos semelhantes aos arrolados nestes autos quando se trata de responsabilidade subjetiva de agentes públicos. Por isso e em razão dos princípios do contraditório e da ampla defesa insculpidos na Constituição Federal, os responsáveis foram citados. Logo, os responsáveis não questionam a adoção desse tipo de responsabilidade adotada pelo Tribunal. Muito pelo contrário, procuram ressaltá-la para excluírem-se de eventual responsabilização pela elaboração do projeto básico desse empreendimento, questão essa já examinada nos parágrafos 49 a 51 desta instrução . No entanto, suas condutas contribuíram para que o convênio fosse celebrado, mesmo havendo, no projeto básico, todas as variáveis que acabaram por levar ao insucesso do empreendimento, a exemplo do gigantismo das obras previstas e sua implantação em terras particulares sem os devidos procedimentos legais. Por conseguinte, não há como se eximirem da responsabilidade solidária pelos prejuízos causados ao erário, haja vista que seus pareceres e despachos foram fundamentais para a liberação dos recursos da União .

88. Condutas dos responsáveis citados . Sobre as condutas dos Srs. José Raimundo Machado dos Santos e Paulo Afonso Romano, os responsáveis informam que o primeiro solicitou, à época da apresentação do projeto, ao Governo do Estado do Mato Grosso do Sul para fazer adequações, principalmente quanto ao orçamento e à composição dos preços, visando dar maiores garantias ao Governo Federal. Até reproduziram (Peça 108, p. 19) parte do Ofício Fax/SRH/DH/Nº 121/97, de 26/09/1997 (Peça 1, p. 24), objeto de comentários no parágrafo 77 desta instrução . Adiantam que, para a celebração do Convênio MMA/SHR nº 040/97, o projeto básico do empreendimento foi sistematicamente acompanhado pelo engenheiro Fernando M. Cabral de Vasconcelos Filho, então assessor da Secretaria de Recursos Hídricos (SRH). Este servidor realizou a análise inicial do projeto e reuniu-se com os dirigentes do extinto DOP/MS para “esclarecer alguns aspectos de concepção do projeto, orçamento e cronograma de execução” (Peça 108, p. 19). Dessas análises e reuniões realizadas, foram solicitadas adequações ao projeto, prontamente atendidas pelo DOP/MS, fato que possibilitou ao referido assessor sugerir a aprovação do projeto pela SRH/DR.

89. Nesse sentido, entendem que desde a apresentação do projeto do referido empreendimento foram diligentes, inclusive solicitando reformulações do Plano de Trabalho para celebração do Convênio MMA/SHR nº 040/97. Após esse pacto, o engenheiro Fernando M. Cabral de Vasconcelos Filho, realizou 03 (três) visitas na Gleba Santa Terezinha, sendo que na primeira relatou que “cada produtor envolvido firmou Termo de Adesão ao Projeto” (Peça 108, p. 20) e que as obras foram iniciadas em dez/1997. Nas outras duas visitas, apresentou informações sobre os estágios das obras de infra-estrutura, planos de trabalhos e prestações de contas preliminares do aludido convênio. Por isso entendem que agiram com zelo para que o dinheiro do convênio fosse adequadamente aplicado, “a fim de dar efetividade ao cumprimento do seu objeto, e melhor empregar os recursos públicos” (Peça 108, p. 20).

90. Segundo aduzem, eram atribuições do Chefe de Gabinete, Secretário e do Diretor da SRH, “apenas planejar, dirigir, coordenar, orientar, acompanhar e avaliar a execução das atividades dos órgãos das suas respectivas secretarias e departamentos e outras previstas no regimento interno do Ministério” (Peça 108, p. 21). Dentro dessas atribuições, os Srs. José Raimundo Machado dos Santos e Paulo Afonso Romano avaliaram o aproveitamento econômico do projeto apresentado e, ainda, “os pareceres dos técnicos do próprio Ministério, que igualmente apontaram pela viabilidade econômica do empreendimento, o que deu suporte à celebração do Convênio/MMA nº 040/97” (Peça 108, p. 21). Por isso, nos termos do Relatório (item 09) do Acórdão nº 1541/2014 – TCU – 2ª Câmara, de 15/04/2014 (TC-014.673/2010-0), que trata de contratação temporária de professor por critério subjetivo, entendem que não devem e não podem ser responsabilizados “por tarefas técnicas e operacionais delegáveis a seus subordinados, porquanto garantidor do bom andamento da instituição” (Peça 108, p. 21).

91. Sobre a responsabilidade específica do Sr. Paulo Afonso Romano, ex-Secretário da Secretaria de Recursos Hídricos, informam que este apenas atuou como intermediário na celebração do Convênio/MMA nº 040/97, não assinando o terceiro e nem o quarto termos aditivos a esse convênio, respectivamente, em 02/07/1998 e 31/12/1998. Quanto ao Sr. José Raimundo Machado dos Santos, informam apenas que, desde 05/08/1998, “não ocupava o cargo de Diretor do Departamento de Aproveitamento Hidroagrícola” (Peça 108, p. 22). Ressaltam que esses dirigentes exerceram suas funções até pouco tempo depois de assinado o 2º termo aditivo desse convênio, que alocou recursos adicionais ao empreendimento no valor de R$ 1.650.000,00. Ou seja, “quando da celebração do 3º Termo Aditivo, em 02/07/1998, para alocação naquele exercício do montante de R$ 4.921.778,00, aqueles não mais exerciam funções públicas no citado Ministério” (Peça 108, p. 22).

92. Tratam, novamente, da prestação de contas desse convênio, ressaltando que sua aprovação foi homologada, e dos elevados custos do empreendimento, “com celebração de termos aditivos e outros convênios, em gestões posteriores” (Peça 108, p. 22), dos atrasos ocorridos no repasse dos recursos, da falta de assistência aos assentados, após a entrega do empreendimento, e falta de guarda e manutenção dos equipamentos. Entendem que esses fatos “não podem e não devem ser imputados aos ora Requeridos José Raimundo Machado dos Santos, Paulo Afonso Romano e Sérgio José Salles Vaz, que encerraram sua participação no empreendimento ainda no início do mesmo” (Peça 108, p. 23). Adiantam que não houve por parte deles “nenhuma intenção de causar prejuízo ao Poder Público, nenhuma má-fé. Não houve sequer descaso, por sua parte com a coisa pública, sendo que enquanto acompanharam o referido projeto foram diligentes” (Peça 108, p. 23). Sobre as atribuições do Sr. José Raimundo Machado dos Santos, ex-Diretor do Departamento de Aproveitamento Hidroagrícola, destacam que “não detinha qualquer poder decisório ou que importasse em transferência de recursos, limitando-se tão somente em opinar pela pertinência ou não do convênio em comento, o que à época era de extrema viabilidade e aproveitamento, vez que se conformava com a legislação vigente” (Peça 108, p. 23).

93. Análise. Conforme já relatamos nesta instrução (parágrafo 49 a 51 e 87), os responsáveis citados procuram eximir-se da responsabilidade solidária pelos prejuízos causados ao erário porque o projeto foi elaborado e apresentado à SRH pelo Governo do Estado do Mato Grosso do Sul. No entanto, sugeriram e aprovaram esse projeto de irrigação, que culminou com a celebração do Convênio MMA/SHR nº 040/97, objeto desta TCE, e outros, prevendo que a União aplicasse cerca de R$ 20 milhões quando o empreendimento implantado nada serve aos parceleiros da Gleba Santa Terezinha, não permitindo seja recuperado o investimento público realizado.

94. Ocorre que efetivamente não foram diligentes, apesar de conhecerem profundamente o projeto básico do empreendimento ao ponto de apresentarem sugestões de melhoria nas obras então previstas para adequações aos custos e aprovação dos termos do Plano de Trabalho do aludido convênio. Analisaram exaustivamente o projeto básico e não perceberam a inviabilidade do empreendimento devido ao gigantismo das obras nele previstas e as ilegalidades notórias (implantação em terras particulares e sem garantias de retorno do investimento realizado), conforme relatamos nos parágrafos 49 a 51, 56 a 60, 61 e 62, 70 a 73, e 77 a 80 desta instrução . Não se preocuparam sequer em verificar as informações a respeito da efetiva adesão dos parceleiros e nem se havia uma associação dos irrigantes legalmente constituída. Tinham atribuições e competências para isso, conforme reconhecem, especificando as atribuições dos cargos que ocupavam e, no entanto, não procederam como deveria agir um servidor público normal e consciente de suas responsabilidades. Ou seja, não adotaram a conduta esperada do homem médio e diligente, que age como se conduzisse seus próprios negócios, devendo responder pelos danos que vier a causar ao erário em decorrência de condutas desidiosas ou temerárias.

95. Em relação aos termos aditivos pactuados posteriormente ao período de suas respectivas gestões, da prestação de contas do Convênio/MMA nº 040/97 ter sido aprovada e homologada (tornada sem efeito posteriormente), do acompanhamento da execução das obras ter sido realizado por outros servidores e da falta de manutenção e guarda do empreendimento, gerando supostos desinteresses dos assentados e vandalismos, já comentamos anteriormente nesta instrução (parágrafos 52, 77 a 80). Todos esses fatos foram decorrentes de um projeto básico ruim, vez que não tinha viabilidade econômica, e que foi aprovado pelos aludidos responsáveis citados. Por isso, essas alegações (não serem responsáveis pela elaboração do projeto básico; confiarem em informações de outros servidores; e não serem responsáveis por tarefas executadas por seus subordinados) não procedem e não devem ser acatadas pelo Tribunal. Ao contrário do que pensam, esses responsáveis agiram com falta de diligência, não havendo comprovação de que realmente agiram de boa-fé .

96. Em relação às atribuições do Sr. Sérgio José Salles Vaz, Chefe de Gabinete do então Ministro do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, entendemos procedentes as alegações apresentadas, devendo o Tribunal excluir sua responsabilização dos presentes autos. Ocorre que o mesmo foi incluso porque, ao que indicavam os autos, assinou, em 29/09/1997, a aprovação do plano de trabalho do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, conforme se verifica nesse documento juntado aos autos (Peça 1, p. 65). Ressalta-se que esse plano de trabalho foi fundamental para a formalização do Convênio/MMA nº 040/97. No entanto, esse responsável não possuía “delegação de competência para qualquer atividade decisória, e nem possuía atribuições de ordenador de despesas” (Peça 108, p. 23), e nos documentos que assinava sempre constava um carimbo com a expressão “CONFERE COM O ORIGINAL ASSINADO PELAS PARTES” (Peça 1, p. 65). Assim, por assinar para apenas dar fé pública, com o “efeito de uma autenticação de cópia de documento” (Peça 108, p. 24), ratificamos a solicitação de sua exclusão do “polo passivo da presente demanda, ao passo que NÃO APROVOU o plano de trabalho do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha, pois exercia a função de Chefe de Gabinete do Ministro e não possuía competência para tal ato” (Peça 108, p. 23). Por isso, sugerimos que sua responsabilidade seja excluída deste processo de TCE.

VI – EXAME DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA DO SR. CELSO DE SOUZA MARTINS

(CPF 356.592.461-68)

97. Conforme relatamos no parágrafo 21.3 desta instrução , o Sr. Celso de Souza Martins – CPF 356.592.461-68, ex-Secretário de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável de Mato Grosso do Sul (SEMADES), foi citado por meio do Ofício 0817/2014-TCU/SECEX-MS, de 22/10/2014 (Peças 41, 45 e 57), e apresentou as alegações de defesa juntadas aos autos (Peça 74, pp. 01-12), acompanhadas de documentos comprobatórios (Peça 74, pp. 13-21). Nesse ofício, foi solicitado ao responsável para recolher, solidariamente com outros envolvidos, toda a quantia repassada ao Governo do Estado de Mato Grosso do Sul, via Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), de 07/11/1997, ou apresentar alegações de defesa sobre o seguinte:

(...)

98. Preliminares às alegações de defesa . O aludido responsável, inicialmente (Peça 74, pp. 01-06), alega que, por não ter participado de nenhuma das fases do Convênio/MMA-SRH nº 040/97, a citação do Tribunal lhe causou estranheza. Por isso, nessas alegações, deseja “esclarecer as razões que motivaram a elaboração do FAX GAB/SEMADES/SOPH n. 001/97, datado de 08 de setembro de 1997, apontado como sendo ‘documento esse fundamental para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 ( SIAFI nº 330.414 )” – Peça 74, p. 1. Elenca, assim, os seguintes itens de suas alegações:

a) reproduz parte do conteúdo do ofício citatório - recolhimento do débito (Peça 74, p.1);

b) reproduz parte do conteúdo do ofício citatório - motivação da citação (Peça 74, p. 2);

c) informa a inexistência de documentos nos arquivos da Secretaria de Estado de Meio Ambiente, Planejamento, da Ciência e da Tecnologia (SEMAC) ou da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Agrário, da Produção, da Indústria, do Comércio e do Turismo (SEPROTUR), órgãos que sucederam a extinta SEMADES, sobre sua participação no processo que resultou na formalização do aludido convênio (Peça 74, p. 2), apresentando até declarações confirmatórias à Peça 74, pp. 14-19;

d) relembra, em razão de documentos, fatos, relatos e conversas com servidores da então SEMADES sobre o aludido convênio, para alegar que os recursos previstos para o Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha decorreram de Emenda Parlamentar do falecido ex-Deputado Flavio Derzi e que, provavelmente, foi o ex-Secretário Evandro Eurico Faustino Dias que “minutou o teor do Fax que me foi levado por um assessor e que assinamos em conjunto para caracterizar o conhecimento da Secretaria de Obras Públicas com o objetivo de deixar evidente ao MMA que a SEMADES não elaboraria proposta para a obtenção dos recursos em questão uma vez que já existia uma proposta oficial em andamento e para manifestar opinião de procedimento para eventuais sobras de recursos orçamentários. Razões estas que motivaram a emissão do FAX GAB/SEMADES/SOPH n.001/97, datado de 08 de setembro de 1997” (Peça 74, p. 3), ofício esse juntado à Peça 74, p. 13;

e) reproduz parte do conteúdo do Relatório de Auditoria do TCU (item 3.29), para informar que os recursos desse convênio estavam consignados no orçamento do exercício de 1997 – Programa de Trabalho nº 44101.04.054.077.1234.0007 (Apoio a Projetos de Irrigação no Estado de Mato Grosso do Sul a cargo do Governo do Estado), e esclarecer que, para estarem na Lei nº 9.438, de 26/02/1997, “o trâmite para sua aprovação teve início em data muito anterior à emissão do FAX GAB/SEMADES/ SOPH n. 001/97, datado de 08 de setembro de 1997” (Peça 74, pp. 3-4);

f) trata, novamente, das declarações feitas pelas SEMAC e SEPROTUR, objetos da alínea d, retro, para ressaltar que não teve qualquer participação na elaboração do Convênio/MMA-SRH nº 040/97, ou seja, desde a solicitação dos recursos até a prestação de contas (Peça 74, p. 4);

g) entende não ser procedente a expressão que consta do ofício citatório: “ fundamental para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 ( SIAFI nº 330.414 ), de 07/11/1997” (Peça 74, p. 4), porque, em 28/08/1997 (data anterior ao referido FAX), o Sr. Evandro Eurico Faustino Dias, ex-Secretário de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano de Mato Grosso do Sul, encaminhou, via Ofício 1021/97 – GAB/SOPH, ao Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal (MMA), “o Plano de Trabalho referente à irrigação na Gleba Santa Terezinha, contendo a correspondente solicitação de recursos” (Peça 74, pp. 4-5);

h) ressalta que o aludido Plano de Trabalho não teve sua participação quando foi elaborado e nem da SEMADES, haja vista que foi encaminhado ao MMA antes da “data do FAX GAB/SEMADES/ SOPH n. 001/97, evidenciando não ser o Fax o instrumento inicial de solicitação de recursos, mesmo porque os recursos já estavam disponibilizados em Lei e se encontravam descontingenciados para o objeto em questão” (Peça 74, p. 5);

i) informa que, em 19/09/1997, por intermédio do Ofício nº 1174/97–GAB/SOPH, o ex-Secretário Evandro Eurico Faustino Dias reencaminhou ao Sr. Paulo Afonso Romano, então Secretário de Recursos Hídricos do MMA, “o Plano de Trabalho referente à irrigação na Gleba Santa Terezinha contendo a correspondente solicitação de recursos, desta vez com valores diferentes do encaminhamento anterior, provavelmente por já ter sido submetido a ajustes em função do disponibilizado e da própria análise do Plano de Trabalho” (Peça 74, p. 5); e

j) ressalta que todos os documentos iniciais do projeto de irrigação dessa gleba, os do ajuste do Plano de Trabalho, a nota técnica assinada pelo Sr. Eng. Fernando Cabral (há um histórico do trâmite do processo desse projeto), o plano de trabalho e o termo do convênio, “não fazem menção ao meu nome ou a SEMADES da qual eu era o representante legal, evidenciando a ausência de participação de minha pessoa ou da própria SEMADES nas ações referentes ao Convênio/MMA - SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414)” (Peça 74, p. 5), nem mesmo como interveniente ou testemunha (Peça 74, pp. 5-6).

99. Análise. Em princípio, as referidas alegações de defesa do responsável são procedentes. Em primeiro lugar, os recursos da União alocados no Convênio/MMA-SRH nº 040/97 ( SIAFI nº 330.414 ), de 07/11/1997, realmente estavam previstos no orçamento de 1997 e decorreram de emenda parlamentar. Além disso, o Plano de Trabalho (Peça 1, pp. 8-14), fundamental para a formalização do aludido convênio, foi encaminhado pelo Sr. Evandro Eurico Faustino Dias (então Secretário de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano de Mato Grosso do Sul - SOPH) ao Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal (MMA), via Ofício 1021/97 – GAB/SOPH, de 28/08/1997 (Peça 1, p. 7), ou seja, antes do Ofício/ FAX GAB/SEMADES/SOPH n. 001/97, de 08/09/1997 (Peça 1, p. 6; Peça 74, p. 13), que consta da citação. Logo, esse fax, ao que tudo indica, não foi mesmo fundamental para a formalização do retromencionado convênio, haja vista sua finalidade meramente informativa à Secretaria de Recursos Hídricos do MMA sobre as prioridades do Governo do Estado do Mato Grosso do Sul para o destino dos recursos federais então descontingenciados (Emenda Coletiva Regional), no caso, em favor do já apresentado Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha.

100. Exposição dos fatos . Nessa parte de sua defesa, o responsável alega que o FAX/GAB/SEMADES/SOPH n. 001/97 foi assinado, em conjunto com o ex-Secretário da SOPH/MS, “com o objetivo de demonstrar ao então Diretor de Aproveitamento Agrícola da Secretaria de Recursos Hídricos, Sr. José Raimundo Machado dos Santos, de que a SEMADES não havia elaborado proposta para concorrer aos recursos alocados no orçamento da União tendo como finalidade o Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, uma vez que já existia uma proposta em andamento” (Peça 74, p. 6). Ocorre que o então Governador do Estado do Mato Grosso do Sul orientou “para que o órgão ambiental do Estado fornecesse a informação de que não apresentaria proposta para concorrer aos recursos disponíveis” (Peça 74, p. 6), uma vez que os órgãos federais dão preferência a projetos apresentados por órgãos estaduais com afinidade temática, no caso, a SEMADES.

101. É nesse sentido que procura esclarecer que há equívoco no entendimento de que o FAX GAB/ SEMADES/SOPH n. 001/97, visou à solicitação de recursos e que era fundamental para a celebração do Convênio /MMA-SRH nº 040/97. Entende que não foram considerados os propósitos do documento e nem “a evolução cronológica dos fatos retratados nos documentos apensados no mesmo processo como pode se verificar no Ofício 1021/97 GAB/SOPH, de 28 de agosto de 1997” (Peça 74, p. 7), que efetivamente pleiteou os recursos para o convênio, haja vista que foi expedido antes do aludido fax, quando este contém “simples informação que até poderia ser transmitida por telefone ou outra forma” (Peça 74, p. 7). Ressalta, ainda, que “em se tratando de emenda parlamentar, configura-se que o interesse inicial ou determinante partiu dos autores da emenda em entendimento junto com representantes do governo estadual de Mato Grosso do Sul” (Peça 74, p. 7).

102. Volta a tratar da inexistência de documentos ou evidências de que tenha sido partícipe ou autor de qualquer documento ou, ainda, de ações idealizadoras, elaboradoras ou de análise de propostas para a formulação do aludido plano de trabalho, ressaltando que à época estava em vigência a IN/STN nº 01/97, a qual estabelecia regras de solicitação de recursos decorrentes de emendas parlamentares, dentre as quais a avaliação das necessidades do Estado em diversas áreas de atuação (atividades, projetos ou eventos que poderiam ser desenvolvidos; os órgãos federais que descentralizariam os recursos; os recursos previstos nos orçamentos municipais; e elaboração do plano de trabalho ou de atendimento previsto no art. 116, § 1º, da Lei nº 8.666/93). Ressalta que não participou de nenhuma das etapas previstas na referida norma e que, em 02/04/1998, solicitou exoneração do cargo de Secretário da SEMADES, conforme documentos juntados (Peça 74, pp. 20-21), não acompanhando o “andamento das etapas de execução do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414)” – Peça 74, p. 8.

103. Análise. Entendemos que essas alegações comprovam a procedência das preliminares comentadas no parágrafo 99 desta instrução . No FAX GAB/ SEMADES/ SOPH n. 001/97, assinado em conjunto com o ex-Secretário da SOPH/MS, não houve solicitação de recursos, não sendo, portanto, fundamental para a assinatura do retromencionado convênio. Apenas, por ser a SEMADES uma secretaria estadual do meio ambiente, deveria, em princípio, ser a responsável pela aplicação de recursos advindos do Ministério do Meio Ambiente. No entanto, no caso em exame, a secretaria estadual responsável era a SOPH/MS, que já tinha solicitado os recursos do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, mediante o Ofício 1021/97 GAB/SOPH, de 28/08/1997 (Peça 74, p. 7). Por isso a necessidade de emissão do FAX GAB/ SEMADES/ SOPH n. 001/97, em 08/09/1997, ou seja, posteriormente ao referido ofício de encaminhamento/solicitação da SOPH/MS. Dessa forma, procedem as alegações do responsável. Por isso, sugerimos que sua responsabilidade seja excluída deste processo de TCE.

104. Justificativas e contestação . Nesse item de suas alegações, o responsável alega que não pode prosperar a imputação de sua responsabilidade porque não solicitou recursos para o referido empreendimento, conforme conteúdo do FAX GAB/ SEMADES/ SOPH n. 001/97, de 08/09/1997. Entende que esse documento sequer serviu de base para eventual análise de viabilidade técnica da proposta que estava em tramitação, pois seu “propósito foi unicamente de, na condição de agente político de representação, prestar uma informação que havia sido arguida, de sorte que não seria razoável atribuir a este documento o pressuposto para desencadear a celebração do referido convênio” (Peça 74, p. 9). Após reproduzir parte do Voto do Ministro-Relator do processo da auditoria apensado aos presentes autos (Ata 33/2008), tratando de chamamento de responsáveis quando houver ações comissivas ou omissivas de gestão, e da instrução desta Unidade, de 24/04/2013, sugerindo que a imputação de responsabilidade deveria recair sobre os elaboradores do projeto básico do empreendimento, aos que deram andamento ao mesmo para obtenção de recursos e aos que assinaram o plano de trabalho e o Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), alega que inexistem documentos ou relatos de sua participação “nos Termos do Convênio, nos Termos Aditivos, em qualquer outra peça fundamental a sua idealização, elaboração de projeto, tramitação, constituição, execução, solicitação de recursos, ou ainda, em despachos de encaminhamento ou com pareceres” (Peça 9).

105. Segue, ainda, justificando que o retromencionado fax apenas visou informar à SRH “que a SEMADES não elaboraria proposta para a obtenção dos recursos em questão, uma vez que já existia uma proposta oficial em andamento” (Peça 74, p. 10). Entende não haver fundamentos para atribuir-lhe responsabilidade, reproduzindo parte da instrução desta Unidade, de 22/10/2013 (Peça 74, p. 10), porque não deu causa às irregularidades discutidas nestes autos e em seus apensos. Como sequer participou, como coadjuvante, na obtenção de recursos para esse projeto de irrigação, não seria lúcido “transferir o ônus pela inexecução, a quem apenas subscreveu um fax informando que aquela Secretaria não iria elaborar proposta para a obtenção dos recursos, posto que já havia uma proposta oficial em andamento” (Peça 74, p. 11). Quanto às questões referentes à violação de dispositivos constitucionais, entende que não deve se manifestar no mérito por entender não cometeu tais infrações, “uma vez que não houve minha participação na questão” (Peça 74, p. 11). Conclui suas alegações solicitando seja excluído da “ condição de responsável solidário no processo em questão, ante a ausência de participação na idealização, solicitação e na formalização do respectivo convênio, e mesmo na liberação de recursos à convenente” (Peça 74, p. 12), tornando improcedentes as imputações feitas.

106. Análise. Tal como relatamos nos parágrafos 99 e 103 desta instrução , essas alegações comprovam a procedência da defesa apresentada pelo responsável. A imputação de responsabilidade não deve prosperar porque no FAX GAB/ SEMADES/ SOPH n. 001/97, de 08/09/1997, assinado em conjunto com o ex-Secretário da SOPH/MS, não há efetivamente solicitação de recursos. Ao que indicam os elementos constantes dos autos, esse documento visou mesmo informar à SRH/MMA que a SEMADES, então órgão estadual responsável pelas ações ambientais, não elaboraria proposta para a obtenção dos recursos que já estavam destinados ao Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha porque a SOPH/MS já havia solicitado, mediante o Ofício 1021/97 GAB/SOPH, de 28/08/1997 (Peça 74, p. 7). Inclusive, o retromencionado fax foi expedido posteriormente a este ofício. Por isso, sugerimos que a sua responsabilidade seja excluída deste processo de TCE.

VII – EXAME DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA DO Sr. EVANDRO EURICO FAUSTINO DIAS (CPF 310.844.007-15)

107. Conforme relatamos no parágrafo 21.3 desta instrução , o S r. E vandro Eurico Faustino Dias (CPF 310.844.007-15), ex-Secretário de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano de Mato Grosso do Sul (SOPH) , foi citado por meio do Ofício 0816/2014-TCU/SECEX-MS, de 22/10/2014 (Peças 42, 51, 66, 75, 86, e 91), e apresentou as alegações de defesa juntadas aos autos (Peça 92, pp. 01-20), acompanhadas de documentos comprobatórios (Peça 92, pp. 21-41). Nesse ofício, foi solicitado ao responsável para recolher, solidariamente com outros envolvidos, toda a quantia repassada ao Governo do Estado de Mato Grosso do Sul, via Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), de 07/11/1997, ou apresentar alegações de defesa sobre o seguinte:

(...)

108. Dos fatos e tempestividade das alegações . Nessa parte de suas alegações (Peça 92, pp. 01-06), o responsável faz um histórico dos presentes autos desde a auditoria realizada por esta Unidade no Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, que resultou no Acórdão nº 1.727/2008-TCU-Plenário – TC-011.571/2008-3 (Processo apensado), até sua citação, efetivada por meio do Ofício 0816/2014-TCU/SECEX-MS, de 22/10/2014. Trata, então, dos recursos da União liberados pelo Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal (MMA) e Ministério da Integração Nacional ( MIN) para a execução do empreendimento, destacando as irregularidades constatada pela equipe da auditoria (“projeto de irrigação implantado não tem serventia para os colonos, por não alcançar os objetivos pretendidos; implantação irregular do projeto de irrigação com recursos públicos em terras privadas; execução das obras de engenharia com acréscimos ilegais e contratação de serviços sem licitação” - Peça 92, p. 2); da proposta de conversão do relatório de auditoria em TCE para a citação dos responsáveis, que não foi aceita pelo Relator por faltar, à época, identificação de todos os responsáveis e a exata quantificação do dano; e do Acórdão nº 1.727/2008-TCU-Plenário, de 20/08/2008, que determinou ao MIN promover a instauração de TCE, resultando nos presentes autos.

109. Dando continuidade ao referido histórico, informa que foi incluso como um dos responsáveis solidário nesta TCE, instaurada pelo MIN. Destaca que esse Ministério e o MMA foram os repassadores dos recursos necessários à construção do empreendimento em exame, por intermédio dos Convênios MMA nº 40/1997 (R$ 9.006.470,55), MIN nº 76/1999 (R$ 10.393.276,00) e MIN 294/2001 (R$ 330.000,00), sendo que nesta TCE examina-se apenas os recursos do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 ( SIAFI nº 330.414 ), pactuado com o Governo do Estado do Mato Grosso do Sul/ Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano. Após tratar da justificativa para a instauração desta TCE (não atingimento do objeto pactuado com a consequente impugnação das despesas), informa que o órgão instaurador verificou que “o empreendimento não tem qualquer serventia aos 183 parceleiros da gleba Santa Terezinha” (Peça 92, p. 4) e o projeto de irrigação encontrava-se “em estado de abandono, sem manutenção e sujeito a vandalismo, além da constatação de sua implantação em terras privadas” (Peça 92, p. 4).

110. Informa, ainda, que o instaurador da TCE identificou as causas do fracasso do empreendimento como sendo a “alta taxa de interna de retorno encontrada pelos projetistas; a inexistência de uma cooperativa ou associação dos futuros produtores que pudesse acompanhar o andamento da execução do projeto e até mesmo fomentar os executores das obras civis sobre o que realmente os parceleiros desejavam e pretendiam; além das sucessões de erros originários desde a definição do projeto” (Peça 92, p. 4). Somente em jun/2002, após cerca de 5 (cinco) anos do início das obras, foi que se tentou “organizar os possíveis interessados nas produções apontadas no projeto básico, frutas e leguminosas” (Peça 92, p. 4), e que esses, percebendo, a inviabilidade do projeto (gigantismo e altos custos), decidiram permanecer na cultura tradicional, abandonando, definitivamente, o projeto público de irrigação. Por isso, a conclusão da TCE foi no sentido de responsabilização dos que elaboraram o projeto básico, deram andamento ao mesmo para obtenção dos recursos e assinaram o plano de trabalho e o Convênio/MMA-SRH nº 040/97 ( SIAFI nº 330.414 ), em 07/11/1997.

111. No que diz respeito à sua responsabilização, informa que relatam-se o fato de ter dado andamento ao empreendimento, visando à obtenção dos recursos junto à União, encaminhando ao MMA, em 28/08/1997, “o plano de trabalho e suas posteriores modificações ocorridas em 19/09/1997, bem como a este órgão pedidos de obtenção de recursos que foram por ele assinados em 28/08/1997 e 08/09/1997, essenciais para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 ( SIAFI nº 330.414 ), de 07/11/1997, assinado pelo defendente” (Peça 92, p. 5). No entendimento dos tomadores de contas, foi considerado “um dos causadores dos danos ao erário, em virtude das condutas irregulares supracitadas” (Peça 92, p. 5), violando os seguintes dispositivos legais e regulamentares: “artigo 37, caput, da Constituição Federal; artigos , 22, 24, 28 e 2º, parágrafo único, inciso I da Lei nº 6.662/79 e o artigo 2º, incisos III-A e VIII da Instrução Normativa/STN nº 01/1997” (Peça 92, p. 5). Por isso foi citado para recolher o valor do dano, solidariamente com outros responsáveis, ou apresentar alegações em sua defesa, optando por apresentar, tempestivamente (Peça 92, p. 6), sua defesa.

112. Análise . Nesse histórico, o responsável conseguiu resumir os fatos apontados nesta TCE e no Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha para concluir os motivos que levaram à sua citação para recolher a quantia especificada no ofício citatório ou apresentar suas alegações de defesa. Todos esses fatos já constam desta instrução, mas não tão bem condensada, o que possibilita a visão geral dos acontecimentos desde a elaboração do plano de trabalho para obtenção dos recursos necessários à execução das obras do empreendimento, passando pela não organização dos parceleiros e pelo abandono do projeto de irrigação. São apenas as preliminares (nada do mérito foi relatado) para dar início aos argumentos de sua defesa e solicitar prescrição da pretensão punitiva, medidas saneadoras e até o reconhecimento da inexistência de sua responsabilidade, que, em princípio, não devem ser acatadas ,

113. Da prescrição . Nessa parte de suas alegações, o responsável procura afastar sua responsabilidade pelo ressarcimento do débito alegando prescrição da pretensão punitiva, vez que exauriu o lapso temporal da Administração Pública para apurar os fatos e punir os responsáveis. Entende que, como o projeto básico do empreendimento foi elaborado e aprovado nos anos de 1995/1996 (há cerca de 18 anos), não se pode aplicar-lhe qualquer punição porque o “prazo prescricional é de cinco anos” (Peça 92, p. 7). Cita, para esse entendimento, o Doutrinador Jacoby Fernandes, reproduzindo trechos de sua obra (Peça 92, p. 7), fundamentada na Lei nº 9.873, de 23/11/1999, ressaltando que, “no caso de verificação de irregularidades, tinha o Poder Público o dever de punir os responsáveis no prazo de cinco anos, não sendo o poder punitivo imprescritível como se quer impor no presente caso” (Peça 92, p. 7), e que a “inércia do titular serve para estabelecer a segurança das relações sociais, paz social, não sendo justo expor a pessoa a insegurança do direito de reclamar a qualquer tempo”.

114. Entende, ainda, que no Acórdão nº 1.727/2008–TCU-Plenário, de 21/08/2008, foi determinado ao Ministério da Integração Nacional para instaurar uma tomada de conta especial, com nominação das pessoas, “excluindo o defendente, reconhecendo a ausência de culpabilidade do mesmo (conforme se comprova da análise do mérito) e tornando mais acentuado o prazo de prescrição” (Peça 92, p. 8). Antes de concluir suas alegações, reproduz, na mesma página processual, o item 9.3 do referido acórdão, que tratou das audiências dos responsáveis no relatório de auditoria então examinado, para expor que foi um dos arrolados pelo TCU para ser ouvido, à época. Assim, entende que “o próprio TCU reconhece a ausência de culpabilidade do ex-secretário que deixou o cargo em fevereiro de 1998 (anexo – DOC 1), não há que se imputar culpa, e desconsiderar o lapso prescricional na TCE realizada pela SECEX/MS, em 2009, em desacordo com a decisão de quem a determinou” (Peça 92, p. 8).

115. Análise . A Constituição Federal (artigo 37, § 5º) estabelece que as ações de ressarcimento de prejuízos causados ao erário são imprescritíveis, entendimento já consolidado por este Tribunal, por meio da Súmula/TCU nº 282, publicada no DOU de 20/08/2012, e pelo Supremo Tribunal Federal ( MS 26.210/DF, publicado no DJ de 10/10/2008). Logo, tendo em vista que a Tomada de Contas Especial em exame foi instaurada pelo Ministério da Integração Nacional visando ao ressarcimento de danos, nos termos da devida citação do responsável, não procedem seus argumentos relativos à prescrição da ação deste Tribunal em ver recomposto o patrimônio público, independentemente de ter havido um lapso temporal de cerca de 18 (dezoito) anos. Como não prescreve esse tipo de ação, a pretensão punitiva não se exaure no tempo, como alega o responsável, podendo o Tribunal dar seguimento aos autos .

116. Todavia, como a matéria relativa à prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União ainda não se encontra pacificada na jurisprudência desta Corte de Contas (atualmente em discussão no âmbito dos processos TC 011.101/2003-6 e TC 007.822/2005-4) e também se encontra sub judice no Supremo Tribunal Federal ( MS 32.201), sob relatoria do Ministro Roberto Barroso, que já se manifestou no sentido da aplicação de prazo de prescrição quinquenal às sanções aplicadas pelo TCU, inclusive com pronunciamento do representante do Ministério Público Federal que oficia no feito no mesmo sentido, sem se olvidar da própria redação do art. 57 da Lei 8.443/92 (“Quando o responsável for julgado em débito, poderá ainda o Tribunal aplicar-lhe multa ...”), entende-se que, excepcionalmente, possa ser dispensada a aplicação da sanção prevista no aludido dispositivo legal, dadas as peculiaridades que permeiam o caso concreto, de forma a dar seguimento ao processo, sem necessidade de sobrestá-lo.

117. Do mérito . Nessa parte de suas alegações, o responsável entende que as irresponsabilidades ocorridas no empreendimento não podem lhe ser imputadas porque o Ministério da Integração Nacional (MIN) esclarece que “as causas que impossibilitaram a consecução dos objetivos estabelecidos no projeto básico foram decorrentes de falhas originadas desde sua elaboração e aprovação” (Peça 92, p. 9). Adianta, inclusive, que esse Ministério não conseguiu identificar os responsáveis pela elaboração e aprovação do projeto básico do empreendimento por não ter sido localizado nos arquivos da AGESUL (Agência estadual de Gestão de Empreendimentos de Mato Grosso do Sul), órgão sucessor do extinto DOP/MS (Departamento de Obras Públicas), em razão do “decurso do prazo e as intempéries, bem como os efeitos sofridos com a extinção do DOP” (Peça 92, p. 10). Assim, o Relator considerou para citação apenas os responsáveis que estavam identificados nos autos, “em razão de caso fortuito ou de força maior (impossibilidade de identificação pelo tempo decorrido)” (Peça 92, p. 10).

118. Em razão do retromencionado fato, entende que a TCE não atingiu sua finalidade, que era de identificar os verdadeiros responsáveis pelo dano causado ao erário, uma vez que o não atingimento dos objetivos do empreendimento decorreu do mau planejamento do projeto de irrigação. Informa, a esse respeito, que uma das causas do insucesso do empreendimento foi “a alta taxa interna de retorno encontrada pelos projetistas, o gigantismo e obsoletismo do empreendimento que demanda alto custo na manutenção, afirmando categoricamente que o empreendimento não tinha sustentabilidade e amparo para sua aprovação” (Peça 92, p. 10), conforme destacou a equipe do MIN. E acrescenta nessa mesma página dessa peça processual: “O projeto desde o início já apontava problemas técnicos que não foram observados pelos projetistas e tão pouco por aqueles que o aprovaram”, fato ressaltado pela equipe do MIN, ou seja, de que houve conduta negligente dos projetistas e dos responsáveis pela aprovação do projeto básico do empreendimento.

119. Para corroborar esse entendimento, cita trechos do Relatório/Voto do Relator do TC-011.571/2008-3 - Relatório da Auditoria (Peça 92, p. 11), que fundamentou o Acórdão nº 1.727/2008–TCU-Plenário, de 21/08/2008, onde se destacam as causas do insucesso do empreendimento, dentre as quais falhas no seu planejamento, erros na definição do projeto por ser incompatível com a demanda local e até sua aprovação. Entende que esses fatos e a não identificação dos responsáveis pela elaboração do projeto básico foram os motivos que levaram o Relator a decidir pela não conversão do processo da auditoria em TCE, determinando, por conseguinte, “que o MIN realizasse diligências a fim de identificá-los” (Peça 92, p. 11). Esse, por sua vez, limitou-se “a buscá-los tão somente ao órgão sucessor direto do extinto DOP/MS, no caso a A GESUL, sem requisitar em outros órgãos estaduais, por considerar como incerto o êxito” (Peça 11, p. 12). Em razão dessa falha, o responsável, citando trechos da obra de Jacoby Fernandes sobre a finalidade de uma TCE (Peça 92, p. 12), entende que o processo não buscou a verdade material, uma vez que não esgotou os meios disponíveis para identificar os elaboradores e aprovadores do projeto básico, mesmo sendo essa identificação essencial pois quando “um projeto pugna para o cometimento de ato danoso ao erário estará o autor do projeto alcançado pela jurisdição do TCU” (Peça 92, p. 12).

120. O Responsável, ainda nessa parte de suas alegações, entende que há necessidade de provar os motivos determinantes da instauração desta tomada de contas especial, ou seja, os fatos motivadores e identificação dos “responsáveis e causas que foram determinantes a não consecução dos objetivos descritos no projeto básico” (Peça 92, p. 12) do empreendimento. Por isso e “ante a possibilidade de explanação suficientemente e concreta quanto a fundamentação da forma que o projeto foi elaborado e os motivos favoráveis de sua aprovação, à época dos fatos” (Peça 92, p. 13), entende que os elaboradores e aprovadores do projeto básico devem ser chamados ao processo para explicarem as irregularidades apontadas, beneficiando sua defesa.

121. Informa que assumiu a SOPH/MS em fev/1996 e foi exonerado em fev/1998, conforme documentos juntados aos autos (Peça 92, pp. 23-24), não tendo elaborado e “sequer aprovado o projeto em questão” (Peça 92, p. 13). Informa, ainda, que o projeto básico desse empreendimento, à época de sua nomeação, já “deveria estar concluído e com seu estudo de Viabilidade Técnica e Econômica concluída e aprovada pelo Ministério convenente” (Peça 92, p. 13), sendo que “ao assinar o Convênio 40/1997 e o Plano de Trabalho da aplicação dos recursos conveniado, o defendente apenas cumpriu seu dever institucional de acolher o desejo de um Estado Federativo” (Peça 92, p. 13). Ressalta que não havia como “fazer juízo de valores sobre tal projeto, haja vista a formação do mesmo (Engenheiro Civil com experiência na área rodoviária), muito menos de ser seu idealizador o responsável pela utilização dos recursos federais” (Peça 92, p. 13). Por isso, solicita ao Tribunal restituir os autos ao Ministério da Integração Nacional “para identificar os sujeitos que elaboraram e aprovaram o projeto, uma vez que a parte se ampara em justificativa ponderável dirigindo-se a fato relevante e pertinente ao processo” (Peça 92, p. 13), sob pena, em caso de indeferimento do pedido, de se caracterizar cerceamento de defesa.

122. Análise . As argumentações apresentadas pelo responsável, nessa parte de suas alegações, são totalmente incabíveis e sem a menor procedência. Como titular da então Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Mato Grosso do Sul (SOPH/MS) , a qual estava vinculado o extinto Departamento de Obras Públicas do Estado do Mato Grosso do Sul (DOP/MS), órgão que executou as obras civis do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, esse responsável detinha todas as atribuições para dar andamento a esse projeto. Inclusive foi ele quem aprovou sua viabilidade, “com assinaturas do plano de trabalho do convenio, em 28/08/1997, e de sua posterior alteração, em 19/09/1997, bem como de pedidos de obtenção de recursos junto ao Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal - MMA, assinados em 28/08/1997 e 08/09/1997, documentos esses fundamentais para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), de 07/11/1997”, também assinado pelo responsável. (Termos do ofício de sua citação – Peça 42, p. 1). Ressalta-se que cópias desses documentos constam dos autos: Plano de Trabalho, de 28/08/1997 (Peça 1, p. 8/13); Alterações do Plano de Trabalho (Peça 1, p. 42/44); e Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (Peça 1, p. 52/62).

123. Para ter formalizado o plano de trabalho, suas posteriores alterações e, ainda, os termos do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), possibilitando o recebimento de recursos da União, certamente examinou – ou deveria ter examinado – a viabilidade do projeto básico do empreendimento. Acredita-se que não tenha agido sem essa natural diligência, em razão da relevância do cargo que ocupava (Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Mato Grosso do Sul). Inclusive, trata-se de um profissional formado em Engenharia Civil, área essa necessária para a execução das gigantescas obras civis do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, que, devido aos seus altos custos de manutenção, após implantadas, inviabilizaram o empreendimento. Portanto, não procedem suas alegações referentes ao desconhecimento da inviabilidade do projeto básico (mau planejamento e erros na definição do projeto por ser incompatível com a demanda local ).

124. Querer eximir-se de suas responsabilidades, buscando transferi-las apenas aos elaboradores do projeto básico pelo insucesso do empreendimento, é tentar induzir os julgadores ao erro, desviando-se da busca da verdade material. Houve a exclusão de responsabilidades dos projetistas, em razão de caso fortuito ou de força maior (não se localizou o projeto básico do empreendimento). Ocorre que os projetistas, por si sós, não deram causa ao dano, ou seja, só por elaborar um projeto e não encontrar quem o adquira, para nada serve. Por isso, não se justifica o pedido do responsável de restituir o processo ao MIN para arrolar os projetistas e chamá-los aos autos. O prejuízo causado ao erário decorreu justamente do fato de se ter endossado essa ideia contida no projeto básico e, nesse caso, foi a Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Mato Grosso do Sul, por intermédio de seu titular (o signatário das alegações em exame). Este, ao aprovar e assinar o plano de trabalho, suas alterações e, ainda, os termos do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), de 07/11/1997, efetivamente contribuiu para a ocorrência do dano ao viabilizar os recursos financeiros junto à União, no sentido de materializar o empreendimento. Por isso, suas alegações de defesa, nessa parte, são totalmente improcedentes .

124.1. Inclusive, este Tribunal já possui jurisprudência consolidada no sentido de que o instituto da solidariedade passiva constitui benefício legal erigido em favor do credor, razão por que a eventual ausência de chamamento ao processo de outros responsáveis solidários não constitui nulidade processual e não obsta a imputação de débito ao agente devidamente citado (Acórdão 864/2009, do Plenário, Acórdãos 2.917/2006 e 4.192/2011, da 1ª Câmara, e Acórdãos 10.560/2011, 11.151/2011, 11.437/2011, 206/2012, 1.737/2014, da 2ª Câmara), o qual pode buscar em juízo eventual ressarcimento pessoal por meio da devida ação regressiva.

125. Regularidade da conduta . Nessa parte de suas alegações, o responsável trata da responsabilidade subjetiva que deve prevalecer na órbita do processo administrativo e não a objetiva. Cita, novamente, Jacoby Fernandes a respeito desse entendimento, para esclarecer que é preciso “demonstrar dolo ou culpa, pelo menos em sentido lato, para justificar a imputação de débito ou multa” (Peça 92, p. 14). Por isso, entende que o simples fato de ter dado andamento ao processo para obtenção de recursos junto à União, encaminhando e assinando o plano de trabalho, em 28/08/1997, as posteriores modificações, em 19/09/1997, e o Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), em 07/11/1997, “não podem ensejar ao defendente a responsabilidade pelos erros verificados no projeto decorrentes das condutas por aqueles que elaboraram e aprovaram o projeto” (Peça 92, p. 15). Não há sustentação da acusação porque não há os “elementos descritos no artigo 186 do Código Civil Brasileiro quais sejam: negligência, imprudência, imperícia ou dolo” (Peça 92, p. 15). Informa que sequer esses elementos constam na sua citação e do Relatório do MIN, fato que, no seu entendimento, contraria a Súmula/ TCU nº 98, reproduzida à Peça 92, p. 15.

126. Acrescenta, em suas alegações, que o MIN, em princípio, quer impor-lhe a responsabilidade objetiva, dispensando a prova do dolo ou da culpa. “Ocorre que o defendente, como ex-Secretário de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado de Mato Grosso do Sul, tinha o dever de cumprir as diretrizes de políticas públicas, sob pena de responder por omissão a um dever legal” (Peça 92, p. 16). Considera-se isento de responsabilidade, nesse caso, porque o projeto do empreendimento foi elaborado e aprovado por pessoas especializadas (equipe técnica multidisciplinar), “não podendo ser contrariado pelo defendente fazendo um juízo de valor de projeto por agentes especializados na matéria. Os recursos foram aplicados conforme previa o projeto, sem qualquer desvio de verba pública ou locupletamento do ex-agente público” (Peça 92, p. 16), inclusive com aprovação da prestação de contas do retromencionado convênio, apesar de os objetivos não terem sido atingidos “em razão das próprias falhas estruturais do projeto” (Peça 92, p. 16). Por isso, entende que seria injusto puni-lo “por fatos que sofreram influência direta da carência de planejamento e estudo” (Peça 92, p. 16). Sobre a aprovação da prestação de contas desse convênio, junta aos autos cópias de pareceres (Peça 92, pp. 33-39) e do despacho de aprovação, de 02/08/2003 (Peça 92, p. 40).

127. Alega, também, citando Jacoby Fernandes, que, como o ônus da prova cabe a quem acusa, no caso, a Administração (princípio da verdade real), esta deveria provar que as irregularidades apontadas “foram decorrentes da conduta culposa ou dolosa do defendente, ônus que não se desincumbiu” (Peça 92, p. 17). Entende que a TCE está eivada de superficialidades porque dirige, sem provas, presunção de culpabilidade ao defendente “por sua participação de primeira hora na efetivação do 1º Convênio do projeto, de nº 40/1997, signatário do convênio e do plano de aplicação dos recursos deste e repassador ao DOP/MS” (Peça 92, p. 17).

128. Arrola, ainda, alguns pontos subjetivos que definem os reais motivos que levaram à descontinuidade do empreendimento em exame, dentre os quais (Peça 92, pp. 17-18):

a) devido ao projeto envolver assentados, deveria sua viabilidade econômica e técnica ter sido avaliada de longo prazo e não de curto e médio prazo;

b) como se tratava de produção irrigada em população de assentados (longa maturação), o projeto carecia de forte apoio de extensão rural, apoio tecnológico e até suporte financeiro;

c) inexistia uma visão de cooperativismo associativo forte, apoiado pelo poder público, até poder “caminhar com suas próprias pernas”;

d) o projeto “foi sonhador e descolado da realidade brasileira, por seus idealizadores e projetistas, e que seria um projeto de vários convênios em diversas áreas”;

e) os colonos, apesar de terem assinado termos de adesão, sentiram-se abandonados e sem condições de levar adiante o projeto;

f) as deficiências do projeto “situam-se na pretensão, ousadia e irrealismo de seus idealizadores, mas também no abandono do mesmo pelos agentes políticos sucessores do projeto, que por não vislumbrar efeitos imediatos (eleitoreiros talvez), não deram prosseguimento aos sucessivos convênios”.

129. Após esse relato, ressalta que a TCE “não considerou esta lógica causal e pretendeu apurar a viabilidade técnica e econômica de cada Convênio isolado” (Peça 92, p. 18), presumindo, sem provas, a sua culpa. Entende que não há comprovação de sua conduta culposa ou dolosa, fato que contraria os dispostos no artigo 37 da Constituição Federal, impedindo, por conseguinte, sua responsabilização pelo dano causado ao erário federal. Por isso, entende que sua conduta deve ser julgada regular ante a inexistência de “liame de causalidade entre esta e o não atingimento dos objetivos estabelecidos no projeto básico, isentando o defendente de qualquer responsabilidade, inclusive ao do ressarcimento ao erário” (Peça 92, p. 19). Quanto à solidariedade, entende que esta não se presume, pois “resulta da lei ou da vontade entre as partes” (Peça 92, p. 19).

130. Quanto aos pedidos formulados, requer o reconhecimento da prescrição; restituição dos autos ao MIN para identificar os responsáveis pela elaboração e aprovação do projeto básico do empreendimento; o reconhecimento da inexistência de responsabilidade do defendente, julgando regular sua conduta em razão da falta de comprovação de sua culpa ou dolo; o direito de sustentação oral na data do julgamento do processo; e demais medidas cabíveis aos seus advogados.

131. Análise . Preliminarmente, cabe ressaltar que a aprovação da prestação de contas do convênio em exame, ocorrida em 02/08/2003, conforme pareceres juntados aos autos (Peça 92, pp. 33-39) e despacho de aprovação (Peça 92, p. 40), foi tornada sem efeito, conforme já exposto nesta instrução (parágrafo 29, 52 e 95) . Em relação à subjetividade da conduta do responsável, esta estava mais do que comprovada nos presentes autos quando de sua citação. Inclusive ele mesmo admite que, como titular da então Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Mato Grosso do Sul (SOPH/MS) , foi o signatário do Plano de Trabalho, ocorrido em 28/08/1997 (Peça 1, pp. 12-16), de suas posteriores alterações, realizadas em 19/09/1997 (Peça 1, pp. 17-23), e do próprio termo de Convênio/ MMA-SRH nº 040/97, em 07/11/1997 (Peça 1, pp. 52-65), visando à viabilização dos recursos financeiros necessários para a concretização do empreendimento. Esse responsável tinha competência para assinar esses documentos e assim o fez quando, ao que indicam os elementos constantes dos autos e, inclusive, de suas próprias alegações de defesa, tinha conhecimento de que o projeto de irrigação era inviável desde sua concepção (ausência de adequado planejamento para que fosse implementado). Logo, como estavam presentes nos autos os elementos previstos no artigo 186 do Código Civil (ação ou omissão voluntária, negligência, impudência ou imperícia), conforme sumulou o TCU (Súmula 98), e as referidas informações constaram do expediente encaminhado ao responsável, este foi regularmente citado, não havendo que se falar em prejuízo ao exercício de seu direito de defesa.

132. Como titular da referida Secretaria Estadual, realmente tinha o dever de cumprir com as diretrizes das políticas públicas de irrigação, mas dentro dos limites legais (princípio da legalidade previsto na Constituição Federal – art. 37, caput). Graduado em Engenharia Civil e conhecedor da área em que atuava, pode ser considerado como homem médio, dotado de capacidade plena de realizar negócios e, da mesma forma, responder por consultas consideradas desidiosas e/ou irregulares. Alegar ausência de responsabilidade ao aprovar e solicitar recursos (assinou planos de trabalhos, suas modificações e até o convênio pactuado) para esse projeto de irrigação, que considerou viável só por ter sido elaborado por uma equipe multidisciplinar (viabilidade presumida do empreendimento), não procede. Era seu dever, caso estivesse inseguro quanto à viabilidade desse projeto de irrigação, requerer pareceres/manifestações de outros servidores, órgãos públicos ou mesmo de empresas especializadas, antes de assinar pactos de solicitação de recursos junto à União. Ou seja, o fato de determinado sujeito apresentar um projeto que vai ao encontro das diretrizes de uma Secretaria não necessariamente significa que deva ser adquirido. Deveria ter melhor analisado esse projeto e vislumbrado as falhas em sua concepção, as quais, aliás, foram muito bem demonstradas em suas alegações de defesa. Por isso, não procedem suas justificativas quanto à alegada ausência de responsabilidade por não poder fazer “um juízo de valor de projeto por agentes especializados na matéria” (Peça 92, p. 16).

133. Se a viabilidade do projeto básico do empreendimento foi presumida pelo responsável, ante ter sido elaborado por equipe multidisciplinar, então agiu com culpa, posto que imprudente ou negligentemente. Inclusive, essa culpa fica mais evidenciada quando arrola vários itens em sua defesa dando-se conta de que aprovou, haja vista que assinou o plano de trabalho e o convênio solicitando recursos, um projeto “sonhador e descolado da realidade brasileira, por seus idealizadores e projetistas, e que seria um projeto de vários convênios em diversas áreas” (Peça 92, p. 17). Ao contrário do que expõe, sua responsabilidade pelos prejuízos causados ao erário não foi presumida, vez que assinou os documentos encaminhados aos órgãos da União para que fossem liberados recursos destinados à efetivação do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha. Logo, é um dos devedores da obrigação de reparar o dano causado ao erário, de forma solidária, a qual, aliás, não está sendo presumida, mas sim decorrendo de expressa disposição legal (art. 16, § 2º, da Lei 8.443/92). Por isso seus pedidos de restituição dos autos ao MIN para que sejam identificados os elaboradores do projeto básico e de exclusão do polo passivo não devem ser acatados pelo Tribunal. Quanto à prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União, por ainda não se encontrar pacificada na jurisprudência desta Corte de Contas, entende-se que, excepcionalmente, possa ser dispensada a aplicação da sanção prevista no artigo 57 da Lei 8.443/92, dadas as peculiaridades que permeiam o caso concreto. Em relação ao direito de sustentação oral, por estar assegurado no art. 168 do RITCU, basta, para o seu exercício, que a parte siga os procedimentos ali previstos.

VIII – EXAME DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA DO SR. FERNANDO MONTENEGRO CABRAL DE VASCONCELLOS FILHO – CPF 778.798.997

134. Conforme relatamos no parágrafo 21.3 desta instrução , o Sr. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho (CPF 778.798.997), ex-Assessor da Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, foi citado por meio do Ofício 0827/2014-TCU/SECEX-MS, de 23/10/2014 (Peças 43, 44, 65, 68, 69, 72, 79, 85, 98, 102, 103, 104, 105, 106, 109 e 111), e apresentou suas alegações de defesa em 24/02/2015, juntadas aos autos (Peça 112, pp. 01-75) e acompanhadas de documentos comprobatórios (Peça 112, pp. 76-143). Nesse ofício de citação, foi solicitado ao responsável para recolher, solidariamente com outros envolvidos, toda a quantia repassada ao Governo do Estado de Mato Grosso do Sul, via Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), de 07/11/1997, ou apresentar alegações de defesa sobre o seguinte:

(...)

135. Rejeição de sua responsabilização . Após o ofício de encaminhamento de suas alegações de defesa a esta Corte de Contas (Peça 112, p. 1), descrição de sua qualificação (Peça 112, p. 2) e sumário dessas alegações (Peça 112, p. 3), o responsável faz um resumo de suas alegações para solicitar ao Tribunal seja excluída sua responsabilização pelo suposto prejuízo causado ao erário, entendendo que o Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, ao contrário do entendimento dos auditores desta Corte de Contas, não é um projeto fracassado, dependendo apenas de ajustes em seus objetivos iniciais e de uma política agrícola voltada para assentados rurais para que se torne viável (Peça 112, pp. 4-10).

136. De início, informa que esta Unidade Técnica do Tribunal não contemplou, em suas instruções, as ações e responsabilidades que caracterizaram a decisão de implantar esse projeto de irrigação. Informa que a contratação do projeto básico de engenharia foi feita pelo Governo do Estado do Mato Grosso do Sul em 1995, com “previsão de conclusão do processo de transferência da gestão do empreendimento para os agricultores, em data posterior à promulgação do Acórdão do TCU nº 1727, de 2008” (Peça 112, p. 4), ou seja, abrangia um período de 13 (treze) anos. Porém, admite que fatos graves marcaram esse período de implantação, a exemplo de (Peça 112, pp. 4-5):

a) solução de continuidade no apoio do Governo Federal às obras, quando deixou de prorrogar a vigência do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), o que reduziu em cerca de 30 % (trinta por cento) as verbas previstas;

b) falta de compromisso com os cronogramas de desembolso aprovados no plano de trabalho;

c) falta de apoio tempestivo e eficaz à organização e capacitação dos agricultores beneficiados para acompanharem a implantação dos sistemas e assumirem a gestão do empreendimento;

d) negligência na manutenção e guarda dos bens produzidos e sem utilização até a consecução da implantação do empreendimento e início de sua operação;

e) comprometimento dos indicadores de viabilidade do projeto, pela disparidade entre o prazo previsto e o realizado para a implantação do empreendimento.

137. Discorda do entendimento dos auditores do Tribunal de que o suposto fracasso do empreendimento decorreu de “uma possível deficiência dos estudos de viabilidade econômica apresentados com o projeto básico de engenharia” (Peça 112, p. 5). Entende que todo projeto apresenta algum grau de imprecisão ou deficiência, mas não o suficiente para comprometer o resultado esperado. Mais difícil ainda sua inviabilidade ocorreria em projetos de vulto e alta complexidade, como o projeto de irrigação em exame, porque são “elaborados por equipes multidisciplinares abalizadas, com responsabilidades técnicas anotadas junto aos conselheiros que regulam o exercício das atividades profissionais envolvidas” (Peça 112, p. 6). Entende que as taxas de retorno de investimentos são sensíveis, pois dependem de uma série de fatores, a exemplo de carência de estudos mercadológicos. A prevista de 20% (vinte por cento) para o projeto de irrigação em exame indicou um risco de redução para 17% (dezessete por cento). Já outro estudo mencionado pelos auditores indicou uma taxa de retorno de 13,5% (treze e meio por cento), razão pelo qual consideraram a de 20 % (vinte por cento) superestimada. No entanto, arrola outros estudos com taxas pouco atraentes (8%) e até com 40% (quarenta por cento). Na média, entende que realmente a taxa de retorno de fruticultura está mesmo em 20% (vinte por cento), taxa essa que, à época (cerca de 18 anos atrás), era perfeitamente viável, não encontrando razões para contestar essa taxa de retorno prevista no empreendimento em análise.

138. Quanto a não apresentação do projeto básico do empreendimento, informa que lhe causa espécie a afirmação dos auditores do TCU de que “não há como exigir, depois de tanto tempo, documentos dessa natureza (projetos básicos de empreendimentos)” (Peça 112, p. 7). Segundo alega, não há projeto de infraestrutura do porte do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha informal, ou seja, “sem anotação de responsabilidade técnica junto ao Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia” (Peça 112, p. 7). Acrescenta que, em suas anotações, verificou que esse projeto foi de “autoria da Ecoplan, tradicional empresa de consultoria e projetos em Engenharia do País, com um portifóglio de respeito e notória experiência em projetos de Irrigação e Drenagem” (Peça 112, p. 7). Sugere, em razão dessa informação, que os responsáveis pela elaboração do projeto básico desse empreendimento devem ser “ouvidos a respeito da eventual inadequação e/ou do comprometimento dos indicadores de viabilidade projetados” (Peça 112, p. 7).

139. Alega, ainda, que não consta dos autos análise do mérito do Parecer Técnico, datado de 27/10/1997, em que foi signatário e que recomendou fosse aprovado o Plano de Trabalho proposto para o início das obras do empreendimento. Sobre esse parecer, informa que se baseou na Nota Tecnica, de 16/10/1997, sequer mencionada na instrução do Tribunal, e na “decisão política de apoio ao empreendimento, caracterizada pela prévia emissão da Nota de Empenho NE00218, no valor de R$ 8,0 milhões, de 23.09.97 ” (Peça 112, p. 8). Ressalta que um parecer técnico não gera, de per si, efeitos legais, e sim os despachos emitidos pelos gestores públicos (esses dão andamento aos processos e providências subsequentes). Alega, também, que consta do processo que culminou com a celebração do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), despachos emitidos pela Coordenação de Ações Descentralizadas e Monitoria e da Central de Convênios e da Consultoria Jurídica do Ministério, “todos esses agentes competentes para intervir no processo, dando conta de que o mesmo estaria suficiente e adequadamente instruído” (Peça 112, p. 8).

140. Quanto aos preços iniciais do projeto de irrigação em exame e a respeito deste ter sido previsto para ser implantado em propriedades de assentados, informa que rejeitou, à época, propostas nesse sentido. Inclusive, reviu os preços unitários praticados, resultando em redução global do preço do empreendimento em cerca de 25% do valor pleiteado. Por isso, entende que faltou, por parte do Tribunal, “ uma visão abrangente e detalhada do processo decisório relativo ao empreendimento e de questões relevantes para seu correto entendimento ” (Peça 112, p. 9), causando-lhe estranheza em ser o único técnico citado na TCE.

141. Antes de concluir essa parte de sua defesa, o responsável alega equívoco no entendimento do Tribunal sobre as causas e efeitos das deficiências do projeto básico em relação ao fracasso do empreendimento, citando artigo da Revista de Política Agrícola (Secretaria de Política Agrícola do Ministério de Agricultura), edição de ago-set/2014. Nesse artigo, consta que, “apesar de 90% das famílias de agricultores assentados no País até 2012 estarem nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste ( o que inclui os assentados da Gleba Santa Terezinha ), 86% do crédito de custeio concedido pelo sistema bancário nacional beneficia agricultores das regiões Sul e Sudeste” (Peça 112, p. 9). E o autor do artigo conclui: “É preciso, portanto, repensar a reforma agrária para que ela possa contribuir para resolver o problema de marginalização tecnológica de milhões de produtores” (Peça 112, p. 9). Assim, o responsável entende ser a “falta de capacidade de crédito que faz com que os custos assumam proporções gigantescas para os agricultores; ademais, sem organização e capacitação adequadas” (Peça 112, p. 10), justamente o problema que os assentados vislumbraram no projeto de irrigação em exame, pois entendem que não tem qualquer serventia para eles.

142. Não considera esse empreendimento um fracasso, desde que haja políticas de governo para os assentados rurais com maior potencial de retorno dos investimentos na produção. Para isso, entende que é necessária a “organização dos produtores, a viabilização de linhas de crédito para a produção em bases tecnológicas ao alcance dos mesmos (como requer, hoje, um mercado agrícola competitivo e globalização) e a adaptação das culturas praticadas àquelas que, passados quase 20 anos da concepção do Projeto” (Peça 112, p. 10). E completa seu entendimento expressando que aceitar a falta de resultados “equivaleria a condenar esses agricultores ao atraso tecnológico e à perpetuação da prática exclusiva de culturas de subsistência e/ou tradicionais, de baixo valor agregado; quiçá ao êxodo rural, com o abandono de suas terras” (Peça 112, p. 10).

143. Análise . Preliminarmente, cabe ressaltar que o responsável, à época da apresentação do projeto do empreendimento ao Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal, exercia o cargo de Assessor da Secretaria de Recursos Hídricos desse Ministério. Como Assessor dessa Secretaria, assinou, em 27/10/1997, parecer técnico recomendando a aprovação do plano de trabalho do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha, documento fundamental para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 ( SIAFI nº 330.414 ), de 07/11/1997, pactuado com o Governo do Estado de Mato Grosso do Sul. Além disso, acompanhou toda e qualquer movimentação dos processos relativos a esse empreendimento, inclusive com visitas aos locais das obras, mesmo estando lotado em diversos órgãos federais (primeiro como Assessor da SRH/DH-MMA; depois, como Engenheiro da Secretaria Especial de Políticas Regionais da Presidência da República – SEPRE; e, por último, como Engenheiro do Ministério da Integração Nacional). Por conseguinte, estava ciente – ou deveria estar – que o empreendimento estava sendo implantado em terras particulares, não possuía adesão dos parceleiros 183 (cento e oitenta e três) pequenos e tradicionais parceleiros da gleba, não contava com previsão para amortização dos investimentos e, ainda, era inviável economicamente, conforme comprovado posteriormente, devido aos demasiados custos de operação e manutenção das gigantescas obras civis e instalações implantadas, não atingindo, por conseguinte, os objetivos pretendidos.

144. Agora, nesse ponto, alegar a viabilidade do empreendimento, apresentando um raciocínio com aparência de verdadeiro, ou seja, contra todas as provas materiais contidas nos autos (documentais, fotográficas etc.), é desconsiderar o fato de que o projeto de irrigação, com suas infraestruturas gigantescas, nada serve aos assentados da referida gleba. Então como não dizer que se trata de um projeto fracassado? Só mesmo na visão de idealista esse empreendimento ainda pode ser considerado viável, uma vez que, no seu entendimento, depende de uma nova política agrícola brasileira voltada para assentamentos rurais do INCRA, com liberação de créditos para insumos, subsídios e garantia de preços mínimos, ou seja, contra tudo o que exige o mercado mundial (grandes produções, adequada infraestrutura de transporte e industrialização). De fato, o cenário descrito pelo responsável em suas alegações pode ser considerado como ideal; todavia, ainda se encontra distante da realidade brasileira, sendo certo que projetos dessa envergadura não podem ser implementados somente com uma visão do que seria ideal para a efetiva emancipação dos beneficiários dos programas de reforma agrária.

145. As instruções e exames promovidos por esta e outras unidades do Tribunal foram voltados para a realidade brasileira e mais precisamente para a Gleba Santa Terezinha. Com 183 (cento e oitenta e três) parceleiros com vocação para agricultura de subsistência e tradicional (plantio de milho, arroz e criação de alguns animais de alimentação), não havia como obter êxito um projeto de irrigação do porte do que foi efetivamente implantado e, principalmente, na forma como o foi. Dependeria de muito mais que recursos financeiros, pois objetivava implementar uma efetiva mudança nas vidas desses assentados, como expressa o próprio responsável. Deixariam de ser simples agricultores tradicionais para tornarem-se empresários da agricultura, e, portanto, conhecedores de mercado econômico, organização empresarial, divisão de trabalho e outros aspectos. Nada mal se o projeto não fosse para ser implementado em uma gleba no interior do Brasil, que acabou frustrando os assentados e causando um grande prejuízo ao erário (cerca de 100 milhões, atualizando-se os recursos repassados). Por isso, não procedem as alegações iniciais de defesa do responsável .

146. Dos aspectos introdutórios . Nessa parte de suas alegações, o responsável trata do conteúdo de sua citação (Peça 112, p. 11), de qualificação equivocada, denominando-se “assessor terceirizado, disponibilizado por seu empregador – IICA” (Peça 112, pp. 11-12), e do papel do Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA), visando assegurar o acompanhamento das obras do empreendimento (Peça 112, pp. 12-13). Assim, alega que, como empregado disponibilizado do IICA, participou, juntamente com outros assessores, “tanto na fase de obras quanto nas fases de formulação e acompanhamento das ações de gestão” (Peça 112, p. 13) do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha. Informa, ainda, que, caso “ houvesse alguma irregularidade no acompanhamento sistemático do empreendimento, que envolveu quatro convênios, executados por três órgãos federais diferentes, esse questionamento deveria recair, necessariamente, sobre a equipe designada pelo IICA como um todo, sobre o escopo do PCT Irrigação – e não, de modo isolado, sobre o Eng. Fernando Cabral, assessor terceirizado daqueles órgãos de governo ” (Peça 112, p. 13). Junta aos autos cópias do contrato de trabalho, da carteira de trabalho e de outros documentos pessoais para comprovar suas alegações (Peça 112, pp. 78-88).

147. Também trata de sua formação e experiência como pesquisador, professor e consultor, sempre dedicadas a projetos de irrigação, quando em jul/1997 foi contratado pelo IICA e atualmente exerce o cargo de Analista do Banco Central (Peça 112, p. 14-16), apesar de se encontrar licenciado; do período em que trabalhou no IICA, juntamente com mais oito empregados, como Assessor Técnico do Governo Federal, especializado em obras hidráulicas, realizando atividades em diversos órgãos federais (Peça 112, pp. 16-18); dos dirigentes do PCT Irrigação e seus prepostos, destacando que a orientação geral dos trabalhos cabia ao Diretor Nacional do Acordo de Cooperação Técnica do IICA com o Governo Federal (Secretaria de Recursos Hídricos, ao Diretor do Departamento de Aproveitamento Hidroagrícola; SEPRE/PR, ao Gerente de Projetos; Ministério da Integração Nacional, ao Diretor do Departamento de Projetos e Obras Hídricas, e outros órgãos em que exerceu sua função de assessor) (Peça 112, pp. 18-20). Junta aos autos cópia de seu currículo pessoal para comprovar as alegações (Peça 112, pp. 89-98).

148. Trata, ainda, das distorções dos Acordos de Cooperação Técnica Internacional e de suas extinções, em razão de um Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre a União e o Ministério Público do Trabalho, resultando na redução de especialistas do IICA, inclusive na sua dispensa em 31/05/2005 (Peça 112, pp. 20-22); destaca que um assessor terceirizado não tinha “a competência para inserir nos processos dos convênios que acompanhava um parecer ou nota técnica de sua autoria, contrários ou favoráveis que fossem à formalização de atos administrativos” (Peça 112, p. 21); e ressalta seus antecedentes no trato da coisa pública ((Peça 112, p. 22-23), acompanhando a execução de projetos de obras e não se furtando das responsabilidades, conforme comprovado no Acórdão nº 1070/2007-TCU-Plenário, referente a uma TCE do Projeto de Irrigação Jacarecica II, em Itabaiana/SE, e no Acórdão nº 908/2004 - Plenário, que apontava falhas no Projeto de Irrigação Flores de Goiás, quando foi consignado em uma instrução que, “ como consultor técnico, não contribuiu para as irregularidades, ao contrário, todas as suas manifestações foram no sentido de se evitar ou corrigir os problemas técnicos/financeiros apresentados ainda no início da implantação do projeto de Goiás ” (Peça 112, p. 23). Junta aos autos cópia do resultado de uma comissão de Processo Administrativo Disciplinar para comprovar as alegações (Peça 112, pp. 99-103).

149. Análise . Nessa parte de suas alegações, a novidade até agora exposta nos autos diz respeito à sua qualificação como empregado disponibilizado do IICA para acompanhar, juntamente com outros empregados (assessores), a execução das obras do empreendimento em questão, desde sua formulação até sua fase final de implantação. Apesar de se tratar de um empregado terceirizado à disposição do serviço público federal, concorreu para o cometimento do dano causado ao erário federal, estando abrangido, portanto, na jurisdição do Tribunal de Contas da União, ex vi do art. 71, inc. II (parte final) e do art. 16, § 2º, alínea b, da Lei 8.443/92. Outrossim, decisões anteriores nas quais tenha sido excluída a responsabilidade desse agente, tal qual ocorrido, por exemplo, no Acórdão 1.070/2007 – Plenário, não vinculam o entendimento que venha a ser firmado nestes autos, o qual deve considerar a efetiva conduta do responsável e as peculiaridades do caso concreto. Portanto, não procedem suas alegações de divisão de responsabilidades com outros assessores, em razão de suas ações ou omissões irregulares, ou de sua exclusão dos autos.

150. Do histórico do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha . Nessa parte, o responsável apresenta um histórico do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, visando oferecer ao Tribunal uma visão geral do todo, ressaltando que muitas das informações trazidas não foram “compiladas e sintetizadas nas Instruções Técnicas da SECEX-MS” (Peça 112, p. 24). Dessa forma, trata de fatos antecedentes à celebração do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 ( SIAFI nº 330.414 ), de 07/11/1997 (Peça 112, pp. 24-31); da implantação do empreendimento em 14 (catorze) meses na gestão da SRH/MMA (Peça 112, pp. 31-34); da implantação do empreendimento em 06 (seis) meses na gestão da SEPRE/PR (Peça 112, pp. 34-37); e da implantação do empreendimento a partir de jul/1999 (Peça 112, pp. 37-41).

151. Em relação aos fatos antecedentes ao Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (Peça 112, pp. 24-31), o responsável destaca que, em 1995, a empresa Ecoplan foi contratada pelo Governo do Estado do Mato Grosso do Sul para elaborar o projeto básico do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, cuja conclusão ocorreu em 1996, e que, em 1997, a bancada parlamentar deste Estado incluiu no Orçamento Geral da União proposta de obtenção de recursos junto à União, via SHR/MMA. Nesse mesmo ano, os recursos foram descentralizados e parte repassada por meio do aludido convênio, destacando a participação efetiva do falecido Deputado Federal Flávio Derzi. Informa, ainda, que, na época, o Governo Federal tentava reformular sua política de atuação no setor de irrigação, passando, os investimentos, “a ser destinados à implantação de infra-estrutura de uso comum para a irrigação, em assentamentos consolidados ” (Peça 112, p. 25).

152. Em razão dessa nova política para a agricultura irrigada, no âmbito do Programa Nacional de Irrigação e Drenagem (PRONID), foi celebrado um acordo de cooperação técnica com o Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA), o qual montou, “com a participação ativa da SRH/MMA, uma equipe de especialistas em diversas áreas, colocada à disposição daquele órgão da Administração para o assessoramento de seus dirigentes, visando à formulação e implementação do chamado Novo Modelo de Irrigação” (Peça 112, p. 26). Inclusive, informa que o Tribunal, na Sessão Plenária de 16/06/1998, conforme reprodução de excertos à Peça 112, p. 26, ressaltou esse novo modelo de irrigação no Brasil. Foi nesse contexto que surgiu o Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, que teve a participação efetiva do retromencionado Deputado Federal, dos gestores do Departamento de Obras Públicas do Estado do Mato Grosso do Sul (DOP/MS) e do Departamento de Aproveitamento Hidroagrícola da SRH/MMA, nas negociações entre os governos federal e estadual para a liberação dos recursos financeiros, conforme informações à Peça 112, p. 27.

153. Nessa contextualização, destaca que coube ao diretor do Departamento da SRH/MMA determinar ao responsável (recém-contratado como Especialista em Obras Hidráulicas do IICA) analisar o pleito do Governo do Estado do Mato Grosso do Sul. Assim, foi feito o respectivo exame, priorizando “a discussão sobre o enquadramento do projeto nos critérios colocados com o Novo Modelo de Irrigação com os técnicos do Estado, preenchendo-se junto com aqueles, com base nos documentos técnicos apresentados e nas informações prestadas, a Ficha Técnica para projetos Novos” (Peça 112, p. 27), quando contestou o plano de trabalho proposto ante a previsão do financiamento em terras particulares e inconsistências de preços unitários.

154. Em seguida, passa a tratar do encaminhamento de sua análise aos superiores, que emitiram os devidos despachos e ofícios ao Governo do Estado do Mato Grosso do Sul, culminando com a redução do valor total do empreendimento em cerca de 25% (vinte e cinco por cento), ou seja, “de R$ 17,4 milhões, inicialmente propostos, para R$ 13,1 milhões” (Peça 112, p. 28). Em 26/09/1997, o Diretor da SRH/MMA acusou o recebimento do plano de trabalho readequado, posteriormente revisto porque efetivamente não contemplava as sugestões apresentadas pelo responsável, o qual, então, o reanalisou e emitiu um documento, datado de 16/10/1997, contemplando “um relato pormenorizado das tratativas da área técnica da SRH/MMA com os representantes do proponente” (Peça 112, p. 30), e indicando o valor exato que seria alocado pela União (R$ 8,0 milhões). Somente em 23/10/1997, o DOP/MS encaminhou o Plano de Trabalho reformulado, ensejando, em 27/10/1997, nova manifestação do responsável (Parecer Técnico favorável à celebração do Convênio/MMA-SRH nº 040/97). Esse parecer técnico foi encaminhado aos seus superiores, contando com os respectivos despachos e manifestações para as providências subsequentes, inclusive “parecer jurídico favorável à celebração do Convênio” (Peça 112, p. 31). Assim, em 07/11/1997, o retromencionado convênio foi efetivamente celebrado, sendo que o “valor total alocado pela União para o apoio financeiro às obras em 1997 foi de R$ 8.303.000,00 (oito milhões, trezentos e três mil reais)” (Peça 112, p. 31).

155. Em relação à implantação do empreendimento nos 14 (catorze) meses de gestão do projeto na SRH/MMA (Peça 112, pp. 31-34), informa que até o final de 1998 cabia a essa secretaria conduzir as políticas, ações e projetos federais referentes à área de irrigação. Assim, a liberação dos recursos iniciais, prorrogações de prazos e de aditamentos de valores (R$ 4.921.778,00), necessários à execução das obras do projeto de irrigação em exame, estavam sob a supervisão dessa secretaria, apesar de apenas parte dos recursos liberados terem sido aplicados nesse período. O responsável procura ressaltar que também emitiu parecer, em 30/06/1999, favorável à prorrogação do convênio porque 46% dos recursos previstos para a conclusão desse projeto ainda não tinha sido liberado. Além disso, continuou sendo o encarregado do acompanhamento e supervisão da execução das obras, realizando, inclusive, vistorias “in loco”, sendo uma no período de 09 a 13/03/1998, “uma vez que já havia sido liberado parte dos recursos do convênio” (Peça 112, p. 32); e outra, em 03/07/1998, para fazer uma vistoria nas obras do empreendimento, quando, em ambas as viagens, “elaborou extensos relatórios de visita, com informações detalhadas, providências recomendadas quanto à gestão do projeto” (Peça 112, p. 32).

156. Após tratar do fluxo irregular dos recursos repassados até o final de 1998, quando o projeto ainda estava sob a supervisão da SRH/MMA, uma vez que foram liberados apenas 54% do total previsto, conforme quadros demonstrativos comprobatórios (Peça 112, pp. 32-34), informa que tal problema motivou “a transferência da gestão da irrigação na área federal para a SEPRE/PR, a partir de janeiro de 1999 (sem comunicação prévia aos quadros da instituição que atuavam nos projetos ou à equipe assessora do IICA)” (Peça 112, p. 34). Entende que até essa data, as obras do empreendimento já deveriam ter sido concluídas, direcionando o foco das ações para a “co-gestão dos modernos sistemas de irrigação implantados entre os assentados da Gleba Santa Terezinha e os órgãos competentes do Poder Público Estadual, com o possível apoio da União” (Peça 112, p. 34). No entanto, isso só veio a ocorrer após cerca de 10 (dez) anos, com a celebração do Convênio/MIN nº 518/2005, prevendo “a transferência da gestão do empreendimento para os agricultores” (Peça 112, p. 34).

157. Ao tratar da implantação do empreendimento nos 06 (seis) meses de gestão do projeto na SEPRE/PR– jan. a jun/1999 (Peça 112, pp. 34-37), informa que a Secretaria da Presidência da República, em jan/1999, assumiu a condução formal de todos os convênios com estados e municípios, incluindo o Convênio/MMA-SRH nº 040/97, e a “formulação e implementação do Novo Modelo de Irrigação, passando a dirigir nacionalmente o acordo de cooperação técnica internacional com o IICA e a contar com o assessoramento da equipe de especialistas” (Peça 112, p. 34). Na época, o DOP/MS “ainda encaminhava os expedientes relativos ao Projeto, como aqueles contemplando prestações de contas parciais ao antigo Diretor do Departamento de Desenvolvimento Hidroagrícola” (Peça 112, p. 35).

158. Somente em 13/05/1999 o Secretário da SEPRE/PR “autorizou a liberação do saldo de recursos do exercício de 1998 para o Convênio nº 040/97 (Restos a Pagar), no valor de R$ 1.808.721,69 (hum milhão, oitocentos e oito mil, seiscentos e vinte e um reais e sessenta e nove centavos)” (Peça 112, pp 34-35), sendo essa a única ação da SEPRE/PR junto ao Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha. Nesse período, informa que emitiu apenas um parecer técnico, em 28/06/1999, a pedido da Gerência de Projeto, ocasião em que realizou uma análise da situação do referido convênio. Na época “recomendou providências urgentes para a prorrogação do instrumento do Convênio, com vistas à consecução de seu objeto, pendente da liberação de mais de 30% dos recursos previstos para tanto” (Peça 112, p. 36), sem, no entanto, gerar qualquer providência. Entende que se tivessem sido adotadas suas sugestões, “não teria havido necessidade de celebração de novo convênio, nº 076/99, pela SIH/MI, para a conclusão das obras inacabadas” (Peça 112, p. 36).

159. No que diz respeito à implantação do empreendimento, a partir de jul/1999 (Peça 112, pp. 37-41), já sobre a gestão do Ministério da Integração Nacional, o responsável informa que foi celebrado o Convênio nº 076/99, para a conclusão das obras, e, em seguida, os Convênios nº 294/2001 e nº 518/2005, “para ações de apoio à organização, capacitação e auto-gestão pelos agricultores assentados da Gleba Santa Terezinha” (Peça 112, p. 37). Esse Ministério, ao assumir a titularidade da irrigação na área federal, em jul/1999, contando com recursos do Orçamento Geral da União, incluiu o projeto de irrigação em exame, apesar de expirado o prazo de vigência, em 30/06/1999, do Convênio/MMA-SRH nº 040/97. Para inteirar-se do andamento dos projetos de irrigação foram solicitadas novas manifestações dos técnicos do IICA à disposição do Governo Federal, com redistribuição dos trabalhos de acompanhamento por projetos, cabendo ao responsável citado acompanhar as “obras de infraestrutura de uso comum para a irrigação da Gleba Santa Terezinha” (Peça 112, p. 37).

160. Informa que a prestação de contas parcial do referido convênio foi encaminhada pelo convenente somente em 23/08/1999 e dirigida à SRH/MMA quando o projeto de irrigação já estava aos cuidados do Ministério da Integração Nacional. Entende que esse fato comprova a “falta de comunicação entre a SEPRE/PR, representante da União, e o DOP/MS, representante do Governo do Estado, quando ambos deveriam ter enviado esforços para a consecução das obras pactuadas e inacabadas na gestão da SRH/MMA” (Peça 112, p. 38). Assim, diante desse quadro, o responsável manifestou-se novamente a respeito de solicitação de mais recursos para as obras do empreendimento em exame, mediante Parecer Técnico nº FC-15/99, de 06/10/1999, resultando na celebração do Convênio nº 076/99-MI. Inclusive, informa que pronunciou-se contrário ao “financiamento de sistemas parcelares, dentro das propriedades de cada agricultor assentado da Gleba Santa Terezinha, com recursos do Erário” (Peça 112, p. 38).

161. Como faltava clareza nos demonstrativos apresentados dos serviços executados com recursos do primeiro convênio, bem como indicações das variações e acréscimos nos quantitativos e justificativas, emitiu-se um documento, encaminhado via fax ao DOP/MS, “condicionando a celebração do novo convênio ao atendimento das exigências para a análise técnica e aprovação da prestação de contas final do Convênio/MMA-SRH nº 040/97” (Peça 112, p. 38). Em razão desse fato, o responsável emitiu “o Parecer Técnico nº FC 59/99-MI, de 23.12.99, recomendando, do ponto de vista técnico, a aprovação da Prestação de Contas e do Plano de Trabalho proposto, que ensejaria a celebração do Convênio nº 076/99-MI” (Peça 112, p. 39).

162. Procura ressaltar que somente após cerca de 02 (anos) da emissão de seu parecer e assinatura do novo convênio (Convênio nº 076/99-MI), foi emitido, em 15/05/2002, o parecer financeiro sobre a prestação de contas do Convênio/MMA-SRH nº 040/97, demonstrando dificuldades no cumprimento da Instrução Normativa da STN nº 001/97. Como não havia fatos novos, mesmo cerca de 3 (três) anos depois de assinado o Parecer Técnico nº FC 59/99-MI, de 23.12.1999, o responsável afirma que o ratificou, em 12/12/2002 (Parecer Técnico nº 27/2002-FC). Sobre a aprovação da prestação de contas desse convênio (Convênio/MMA-SRH nº 040/97), informa que ocorreu em 20/08/2003, com assinatura do Ministro de Estado da Integração Nacional. No entanto, essa aprovação foi tornada sem efeito em 2009, mais de 4 (quatro) anos depois de seu desligamento das “funções de Assessor Técnico do Governo Federal na área de Irrigação” (Peça 112, p. 39).

163. Em seguida, passa a tratar do prosseguimento dado às obras de infraestrutura do empreendimento em exame, agora por intermédio do Convênio nº 076/99-MI, não objeto desta Tomada de Contas Especial. Informa que permaneceu atuando no acompanhamento e supervisão desse projeto de irrigação assim como de outros até ter sido deslocado, no ano 2000, “para coordenar tecnicamente os estudos e projetos de Engenharia do Projeto de Integração de Bacias do São Francisco com o Nordeste Setentrional (mais referido como o Projeto de Transposição do São Francisco)” (Peça 112, p. 40). Assim, a partir do referido ano, a eng. Suzana Góes ficou “encarregada do acompanhamento técnico do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha” (Peça 112, p. 40). No entanto, no ano de 2001, retornou às suas funções na SIH/MI e a acompanhar e fiscalizar as obras do projeto de irrigação em exame, que se encontrava com cerca de 90% (noventa por cento) de suas obras físicas executadas. Ressalta que suas recomendações de não “execução de sistemas ‘on farm’ (dentro das propriedades de cada agricultor)” (Peça 112, p. 40), ou seja, cerca de 13 (treze) anos depois, foram seguidas pela referida engenheira e, por conseguinte, pela SIH/MI. Junta aos autos cópia do Parecer Técnico – SLLG 13/2001, de 18/06/2001 (Peça 112, pp. 104-108).

164. Antes de concluir esse item de sua defesa, informa que, em nov/2001, por solicitação dos dirigentes da SIH/MI, “elaborou uma planilha com a situação de todos os empreendimentos em implantação com o apoio do Governo Federal” (Peça 112, p. 41). Em relação ao empreendimento em exame, informa que constou dessa planilha 02 (duas) linhas, sendo que a primeira trata da “implantação das obras de infraestrutura de uso comum, com apoio financeiro do Ministério mediante o Convênio nº 076/99, dando continuidade ao Convênio nº 040/97 (objeto da presente TCE). A segunda, identificada como ‘O&M’, referente às ações de apoio à organização, capacitação e transferência da gestão do empreendimento para os agricultores” (Peça 112, p. 41). Essa tabela apenas continha dados para a tomada de decisões dos gestores da SIH/MI, o que demonstra não ter tido “qualquer participação nesta linha de ação, que resultaria na celebração de dois convênios, também referidos no trabalho de apurações da SECEX-MS, nº 294/2001-MI e nº 518/2005-MI” (Peça 41). Junta aos autos cópia da retromencionada planilha, elaborada em nov/2001 (Peça 112, pp. 109-112).

165. Acrescenta, por último, que, em relação às obras do Convênio nº 076/99-MI, com vigência até 2002, fez o devido acompanhamento, sendo que, no ano de 2003, deixou, em definitivo, o trabalho de acompanhamento técnico das ações e projetos, após “a adoção das providências necessárias para o encerramento do instrumento, com vigência expirada em 31.12.2002” (Peça 112, p. 42). Em 2005, desligou-se do IICA e, por conseguinte, do Ministério da Integração Nacional, não tendo qualquer participação na “aprovação final das contas do Convênio nº 076/99, para implantação das obras de infraestrutura de uso comum, nem com relação aos Convênios nº 294/2001-MI e nº 518/2005-MI, para o apoio ao início da operação, capacitação e transferência da gestão do empreendimento para os agricultores” (peça 112, p. 42).

166. Análise . Nessas alegações também há outro fato novo. Diz respeito à menção do nome da suposta empresa que elaborou o projeto básico do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha (em exame), denominada pelo responsável apenas como Ecoplan. Ao que indicam os elementos constantes dos autos, de acordo com pesquisas na Internet, pode ser a empresa ECOPLAN Engenharia Ltda. (CNPJ 92.930.643/0001-52), com sede em Porto Alegre/RS (Rua Felício de Azevedo, 924 – Bairro Higienópolis – CEP 90.540-110), pois esta realiza estudos e projetos de irrigação. No entanto, seguindo o mesmo raciocínio exposto anteriormente (item 124), a mera elaboração de projeto por empresa privada não vincula o administrador público a adquiri-lo, sem examinar sua procedência e menos ainda se é ou não viável economicamente.

167. No caso, o projeto básico desse empreendimento foi adquirido, sem as adequadas análises de viabilidades financeira e econômica, pelos já identificados servidores do Estado do Mato Grosso do Sul. Em seguida, os também identificados servidores federais avalizaram, negligentemente, essa compra quando aprovaram o plano de trabalho para fins de liberação dos recursos necessários à sua concretização. Para essa aprovação e liberação de recursos, fundamentaram-se nos pareceres e manifestações do responsável citado. Por isso, ratificamos o entendimento anterior de que os responsáveis pela elaboração do projeto básico não precisam ser citados e nem chamados aos presentes autos, tal como tem deliberado o Tribunal (Acórdão 864/2009, do Plenário, Acórdãos 2.917/2006 e 4.192/2011, da 1ª Câmara, e Acórdãos 10.560/2011, 11.151/2011, 11.437/2011, 206/2012, 1.737/2014, da 2ª Câmara). Conforme já nos manifestamos nessa instrução (item 124.1), a solidariedade passiva constitui benefício legal erigido em favor do credor, razão por que a eventual ausência de chamamento ao processo de outros responsáveis solidários não constitui nulidade processual e não obsta a imputação de débito ao agente devidamente citado .

168. As demais informações apontadas nesse histórico pelo responsável já constam desta instrução, a exemplo de os recursos aplicados no empreendimento terem sido decorrentes de emenda parlamentar, tratar-se de empregado do IICA à disposição do Governo Federal, recursos liberados pela SRH/MMA, SEPRE/PR e MI, documentos que assinou (pareceres, manifestações, relatórios de visitas realizadas no local das obras), planos de trabalho e termos dos convênios pactuados, órgãos estaduais responsáveis pela execução das obras (DOP/MS e SOPH/MS). Ressalta-se que a riqueza de detalhes nas informações trazidas pelo responsável sobre esses assuntos, mesmo após cerca de 18 (dezoito) anos, demonstra tratar-se de um exemplar servidor e idealista na área. Certamente foi esse idealismo que levou a sua negligência nas manifestações pela viabilidade do empreendimento sem analisar fatos concretos e às suas vistas, como se tratar um projeto público de irrigação a ser ilegalmente implantado em terras particulares (sem as necessárias desapropriações) e sem as adesões dos próprios interessados (pequenos e tradicionais produtores agrícolas).

169. Do assessoramento técnico para implantação do projeto de irrigação. Nessa parte, o responsável começa a adentrar um pouco mais no mérito do conteúdo de sua citação. Por isso, trata da análise técnica da proposta, em out/nov-1997 (Peça 112, pp. 43-44); dos estudos de viabilidade econômica e de suas avaliações pelo Tribunal (Peça 112, pp. 44-48); da atenção ao impacto ambiental (Peça 112, pp. 48-50); do acompanhamento e supervisão das obras (Peça 112, pp. 50-59); dos aspectos relativos à organização e capacitação dos agricultores (Peça 112, pp. 59-61).

170. Ao tratar da análise técnica da proposta de implantação do empreendimento na Gleba Santa Terezinha, realizada em out/nov-1997 (Peça 112, pp. 42-44), o responsável informa que foi orientado a observar o seguinte (Peça 112, p. 43):

- “a conformidade das propostas com o tipo de ações e projetos apoiados pelo Governo Federal, ou seja, caracterizados pela implantação de infraestrutura de uso comum, cabendo à iniciativa privada os demais investimentos necessários à produção irrigada;

- o atendimento aos critérios colocados com o ‘Novo Modelo de Irrigação’;

- e a existência de projeto básico de engenharia, de acordo com o estado da arte em irrigação e drenagem.”

171. A partir dessas condições e do curto tempo que existia no cronograma de desembolso previsto no plano de trabalho para dar início às obras de terraplanagem, as reuniões de trabalho demandaram cerca de 02 (dois) meses (set/out-1997), com esclarecimentos ao proponente da impossibilidade de investimentos em propriedades privadas com recursos públicos (on farm). Acrescenta que (Peça 112, p. 43), em face ao Governo do Estado se comprometer a seguir as propostas dentro dos requisitos do Novo Modelo de Irrigação, foi preenchida a ficha técnica do empreendimento, juntada aos autos (Peça 112, pp. 123-124). Nessa ficha ficou claramente consignado que o Governo do Estado havia contratado, cerca de 02 (dois) anos antes, o projeto “ junto à empresa abalizada e tecnicamente aprovado e recebido ” (Peça 112, p. 44). Procura destacar o tipo de equipe técnica (multidisciplinar) que elabora projetos dessa natureza, sendo que nos estudos de viabilidade participam até “economistas e especialistas em mercado agrícola e comercialização da produção irrigada” (Peça112, p. 44).

172. Na concepção do projeto do empreendimento em exame, alega que dispensou especial atenção “ às questões referentes à concepção dos sistemas, ao cálculo das vazões de projeto e ao dimensionamento das obras hidráulicas para a captação, adução e distribuição de água para as parcelas ” (Peça 112, p. 44). No entanto, centraliza sua defesa numa abordagem mais detalhada sobre a viabilidade econômica e os aspectos socioambientais do projeto de irrigação, em face aos questionamentos do Tribunal. No primeiro caso, entende que não identificou à época problemas que pudessem comprometer suas conclusões, apesar de os técnicos do Tribunal terem considerado, como causa principal da falta de serventia do empreendimento, que “a taxa interna de retorno projetada naqueles estudos estaria muito acima do esperado, conferindo assim ao empreendimento uma grande atratividade financeira que, na realidade, ele não teria” (Peça 112, p. 45).

173. Entende que os técnicos do TCU consideraram haver “uma imperícia, negligência ou imprudência por parte dos autores do projeto, que teriam elaborado e entregue aqueles estudos ao Governo do Estado, para sua aprovação, cerca de dois anos antes da apresentação da proposta de implantação do projeto ao Governo Federal” (Peça 112, p. 45). Por isso, entende que os autores devem ser chamados aos autos para apresentarem suas defesas, fato que ainda não ocorreu, uma vez que “prevaleceu a conclusão de que todo o projeto de engenharia estaria comprometido” ante a inviabilidade do projeto de irrigação (Peça 112, p. 45). E acrescenta: como “único técnico identificado neste processo e responsabilizado por não ter detectado tal distorção na taxa de retorno do empreendimento, faz duas ressalvas a essas conclusões” (Peça 112, p. 45).

174. A primeira ressalva sobre o referido entendimento dos técnicos do Tribunal está no fato de não se colocar “em dúvida aspectos metodológicos daqueles estudos; nem tampouco foram os mesmos considerados incompletos ou inconclusivos” (Peça 112, p. 45) e apenas basearem-se nos trabalhos de professores da Universidade Estadual de Ponta Grossa/PR. Como esses professores calcularam uma taxa de retorno de 13,53% para fruticultura, quando no Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha essa taxa foi calculada em 20,15%, os técnicos do TCU concluíram que essa foi “uma das causas do fracasso do empreendimento” (Peça 112, p. 45). No entanto, os estudos dos professores trataram de “produção e comercialização de pêssego, nectarina e ameixa no Estado do Paraná, considerando projeções de mercado a partir dos preços praticados até 2008” (Peça 112, p. 46). Já os estudos de viabilidade do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, “tratam da produção e comercialização de caqui, pêssego, uva e morango no Estado do Mato Grosso do Sul, considerando projeções de mercado a partir de preços praticados até 1995” (Peça 112, p. 45). Em seguida (Peça 112, pp. 46-47), passa a exemplificar outros estudos para concluir que “não há, portanto, hoje – como não havia em 1997 – razões fundamentadas para se considerar que a TIR de 20,15%, projetada nos estudos de viabilidade do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, em 1995/96, estaria superestimada” (Peça 112, p. 47).

175. A segunda ressalva diz respeito à falta de referências à dinâmica dos fatores envolvidos, como mercado, taxas de juros praticados e tecnologias de produção, fatores esses até considerados nos estudos de viabilidade de qualquer empreendimento, tendo em vista os horizontes previstos para implantação e operação. “ No caso em tela, há que se considerar os impactos da grande disparidade entre prazos previstos e realizados para a execução das obras e entrada em operação dos sistemas , estendidos de cerca de 2 (dois) para 5 (cinco) anos, no caso das obras; e para uma década ou mais, no caso do início de operação de todos os sistemas implantados” (Peça 112, pp. 47-48).

176. Em relação à questão ambiental, o responsável dedicou boa parte de suas alegações de defesa (Peça 112, pp. 48-50). Em consideração aos seus argumentos, observamos que alega ter emitido parecer técnico, em 27/09/97, condicionando a execução do empreendimento ao processo de avaliação de impactos ambientais; defendeu uma tese de doutorado a respeito desse tema; e que o Brasil, apesar de ter leis sobre licenciamentos ambientais, demorou para regulamentar as normas ambientais, a exemplo da própria IN/STN nº 01/1997, essa, inclusive, decorrente do Acórdão nº 1.572/2003-TCU-Plenário.

177. Análise . Tendo em vista que os próximos assuntos das alegações tratam da questão ambiental e do acompanhamento efetivo da execução das obras pelo responsável, apresentamos a análise da retromencionada parte alegada. Observa-se que o responsável insiste no entendimento de que o empreendimento era viável à época, considerando o tempo de maturação do projeto até ser transferido aos assentados rurais. Todavia, não levou em consideração a efetiva realidade brasileira e da própria região, carente de recursos orçamentários e financeiros para atender às prioridades mais sutis. A cultura (ou falta de cultura) de não se cumprir planejamento no Brasil, deveria ter sido prevista no plano de maturação do projeto de irrigação, de forma a minimizar uma possível solução de continuidade do projeto. Só no Governo Federal as ações de irrigação iniciaram-se no Ministério do Meio Ambiente, depois foram transferidas para uma secretaria especial junto à Presidência da República e, por último, para o Ministério da Integração Nacional.

178. Dentro desse contexto de planejamento no Brasil, era previsível que as obras civis do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha não seriam concluídas em 02 (dois) anos, como planejado, tendo sido em 05 (cinco) anos, conforme informações do próprio responsável. Assim, o tempo de maturação do projeto, de 10 (dez) anos, passou para cerca de 17 (dezessete), desde que foi elaborado (1995), certamente quando a situação do mercado local, brasileiro e até mundial para hortifrutigranjeiros já estaria totalmente diferente do inicialmente planejado. No entanto, nenhum aspecto de uma possível solução de continuidade do projeto foi observado pelo responsável quando sugeriu a viabilidade do projeto de irrigação, emitindo pareceres favoráveis à liberação de recursos pela União.

179. Observa-se que o responsável procura centralizar suas alegações na questão da taxa de retorno do investimento prevista no projeto de irrigação, comparando-a com a indicada pela equipe da auditoria desta Unidade, como se fosse a única questão levantada para o fracasso do empreendimento. Ressalta-se que a equipe da fiscalização considerou, ainda, como causa principal do fracasso desse projeto de irrigação, a questão da natureza dos próprios agricultores beneficiados, que estavam mais preocupados com sua subsistência (plantavam culturas tradicionais da região, como milho mandioca, feijão e arroz); o gigantismo das obras civis realizadas, encarecendo os custos de manutenção e de operação; os poucos parceleiros efetivamente interessados no projeto ante à sua imposição (de cima para baixo); e, ainda, a previsão de ter sido implantado em terras particulares, sem as devidas garantias de financiamento dos próprios agricultores e de devolução dos investimentos públicos realizados. Questionar somente os estudos de viabilidades feitos à época para a fruticultura irrigada, comparando com o apresentado pela equipe da auditoria, é tentar restringir o exame das reais causas que levaram ao fracasso desse projeto de irrigação.

180. Quanto ao empreendimento estar previsto para ser implantado em propriedades particulares dos pequenos produtores da Gleba Santa Terezinha, o responsável nada se opôs, exceção às redes de distribuição diretas nas suas propriedades. O que a equipe do Tribunal constatou foi mesmo a implantação das adutoras, redes principais e secundárias, lagos artificiais, caixas elevadas de bombeamentos, estruturas de bombeamentos (bombas, redes elétricas de alta e baixa tensões, transformadores e casas de alvenaria para os equipamentos), assim como de estradas vicinais de acesso, com previsão de realização nas propriedades dos parceleiros (pequenos e tradicionais produtores). Nesse caso, haveria necessidade, conforme já relatado nesta instrução (parágrafos 56 a 60), de desapropriações das áreas pelo poder público, de acordo com a Lei nº 6.662/79, revogada pela Lei nº 12.787/13, uma vez que se tratava de um projeto público de irrigação. A esse respeito, o responsável foi omisso em suas manifestações sobre a liberação dos recursos.

181. Em relação às adesões dos parceleiros ao empreendimento, o responsável citado, em um dos relatórios de viagem de acompanhamento das obras, tendo por base informações dos representantes da SEMADES e cópia do Termo de Adesão juntado aos autos (Peça 1, p. 88), até levou ao conhecimento de seus superiores de que havia adesão com a “assinatura daquele documento por todos os agricultores assentados da Gleba Santa Terezinha à época” (Peça 112, p. 51). Ao que indicam os elementos constantes dos autos, essas adesões se constituíram em um simples documento em que se comprometiam “a facilitar a execução das obras de infraestrutura coletiva de captação, armazenamento e adução de água, necessárias à implantação do Projeto” (Peça 1, p. 88). Portanto, tratava-se de um documento inválido para efeitos legais de obtenção de financiamento e devolução do investimento público realizado, haja vista não conter os deveres dos irrigantes e sequer, em princípio, assinaturas, já que os supostamente assinados não constaram dos autos.

182. Dessa forma, não há dúvida nenhuma de que houve imperícia, negligência ou imprudência, mas não por parte de quem forneceu o projeto ao Governo do Estado do Mato Grosso do Sul (elaboradores do projeto com suas equipes multidisciplinares), e sim por quem aprovou e concorreu para a sua aprovação, junto ao Governo Federal, visando fossem liberados recursos para sua implantação. Nesse caso, inclui-se o responsável citado por se manifestar favoravelmente a aprovação dos planos de trabalho básicos para a celebração dos convênios pactuados. Por isso suas alegações, nessa parte da defesa, são improcedentes .

183. No que diz respeito à questão ambiental, são procedentes as suas alegações de defesa (Peça 112, pp. 48-50). As exigências do Poder Público, tal como alegado, somente foram incorporadas na IN/STN nº 01/1997, por intermédio de um normativo de 2004 (IN STN 5/2004), ou seja, posteriormente à celebração do convênio objeto desta tomada de contas especial. Portanto, nesse aspecto, as alegações são procedentes.

184. Acompanhamento das obras e organização dos produtores . Ao tratar desses assuntos (Peça 112, pp. 50-61), o responsável informa que acompanhou e supervisionou a execução das obras do empreendimento em exame, inclusive realizando 02 (duas) visitas ao local das obras às expensas do IICA, ocasiões em que elaborou os respectivos relatórios de viagens. A primeira viagem, abrangendo o período de 09 a 13/03/1998, foi feita logo no início das obras e gerou o Relatório de Campo nº 07/200-FC (Peça 112, pp. 117-121). Ambas as vistorias geraram 02 (duas) notas técnicas, sendo que uma, datada de 03/07/98, “para reportar as vistorias nas obras, e outra, de 23/11/1998, “recomendando providências para a prorrogação do instrumento de Convênio até 30.06.99 em vista das liberações dos recursos” (Peça 112, p. 50). Além dessas notas, geraram 02 (dois) pareceres técnicos, sendo que o primeiro, de 12/05/1998, recomendou “exigências com relação à primeira Prestação de Contas Parcial do Convênio e a aprovação, do ponto de vista técnico, do Plano de Trabalho para a consecução das obras em 1998; e o segundo, de 07.08.98, apresentando análise técnica das duas primeiras prestações de contas parciais do Convênio e recomendando sua aprovação” (Peça 112, p. 50), acrescentando que todos esses documentos foram dirigidos ao Coordenador da CGM.

185. O responsável informa, ainda, que, na primeira vistoria, cobrou o envolvimento dos assentados, nos termos do modelo (Termo de Adesão) juntado aos autos (Peça 1, p. 88), e que foi informado pelos representantes da SEMADES que havia “assinatura daquele documento por todos os agricultores assentados da Gleba Santa Terezinha à época” (Peça 112, p. 51). Inclusive, ressalta que apresentou essa informação no relatório de viagem, de 20/03/1998, juntado aos autos (Peça 1, pp. 82-121). Nesse relatório, consta que se pensava num modelo de ocupação “bastante peculiar, com as terras, pertencentes a uma associação de caráter filantrópico, devendo ser cedidas em comodato a alguns agricultores de uma associação rural, carente de terras e de melhores condições de trabalho” (Peça 1, p. 84). Por isso, não entende porque se falar “na execução do empreendimento ‘praticamente imposta pelo Governo do Estado do mato Grosso do Sul com anuência do então Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal – MMA” (Peça 112, p. 51). Alega que nessa primeira visita também foram avaliados os mecanismos do convenente-executor para acompanhamento das obras e serviços, orientando os procedimentos que o DOP/MS deveria adotar. Relata, ainda, outros fatos ocorridos nessa viagem, como mobilização ode equipamentos e de operários da construtora.

186. Em relação às demais alegações sobre suas atividades na SRH/MMA e na SEPRE/PR (Peça 112, pp. 52-54), apenas repete o que já resumimos nos parágrafos 153 a 158 desta instrução . Trata dos documentos que emitiu sobre prestação de contas e solicitações de recursos, que deflagraram a celebração do novo convênio (76/1999). Nesse item, acrescenta apenas que no período de gestão dos projetos de irrigação na SEPRE/PR (jan a jun/1999), o acompanhamento ficou restrito ao recebimento de documentos do convenente (prestação de contas parcial e ofícios). Por isso, entende que não procede a informação desta Unidade do Tribunal de que o responsável “ teria acompanhado toda e qualquer movimentação dos processos relativos ao Projeto, mesmo estando lotado em diversos órgãos ” (Peça 112, p. 54). Junta aos autos um documento tratando da apresentação que fez à SEPRE/PR sobre o andamento dos projetos de irrigação (Peça 112, pp. 113-116).

187. À Peça 112, pp. 54-59, trata do acompanhamento e supervisão do projeto quando da gestão da SIH/MI (jul/99 a dez/2002), ou seja, decorrente dos recursos referentes ao Convênio/MI nº 076/99. Nesse caso, como os presentes autos tratam da TCE referente aos recursos do Convênio/MMA nº 040/97, e o responsável repete praticamente as mesmas informações já constantes dos parágrafos 159 a 164 desta instrução , apenas resumimos o que alega, nesta parte instrutória. O responsável relata sobre a emissão de pareceres na prestação de contas parcial do Convênio/MMA nº 040/97 e para celebração do novo convênio (Convênio/MI nº 076/99) e que permaneceu acompanhando as obras de execução do empreendimento, realizando visitas no local das obras em mar/2000, set/2001 e jan/2003. Trata dos licenciamentos ambientais necessários à execução do empreendimento e da recomendação para se aprovar a prestação de contas final do Convênio/MMA nº 040/97. No Relatório de Campo nº 07/2003-FC (Peça 112, pp. 142-143), “apresentou, sumariamente, as características principais do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha” (Peça 112, p. 56). Na Nota Técnica 08/2001-FC (Peça 112, pp. 125-128), “acusou que a execução física acumulada das obras alcançava, naquela época, mais de 90% do previsto, sendo compatível com a execução financeira demonstrada” (Peça 112, p. 57). Na Nota Técnica s/nº, datada de 22/03/2002 (Peça 112, pp. 129-131), “assinalou, com relação à implantação da infraestrutura de uso comum: ‘Obras em fase final, com previsão de testes, visando à entrega dos sistemas no primeiro semestre de 2002” (Peça 112, p. 58). No Parecer Técnico nº 04/2003-FC (Peça 112, pp. 132-141), recomendou, em relação ao Convênio nº 076/99-MI, “aprovação, do ponto de vista técnico, das Prestações de Contas parciais apresentadas, e providências com vistas à solicitação da Prestação de Contas Final e ao encerramento do Convênio” (Peça 112, p. 58).

188. No que diz respeito aos aspectos relativos ao apoio à organização e capacitação dos agricultores, com vistas à auto-gestão do empreendimento (Peça 112, pp. 59-61), o responsável informa que seus pressupostos incluíam “a previsão de operação inicial conjunta do empreendimento pelo Poder Público e os agricultores beneficiados, com ações de apoio ao processo de organização e capacitação daqueles que constituíam o público-alvo do Projeto, visando à auto-gestão do empreendimento” (peça 112, p. 59). Logo no início das obras, o responsável alega que alertou o Governo do Estado do Mato Grosso do Sul sobre esse fato, reproduzindo parte de seus relatórios de acompanhamento in loco.

189. Procura ressaltar que ações nesse sentido vieram por meio dos Convênios nº 294/2001-MI e nº 518/2005-MI, destacando que ambos foram celebrados sem a participação do responsável, que também não acompanhou suas execuções. Entende que o Tribunal “criticou, com propriedade, o prazo de 5 (cinco) anos decorrido entre o início das obras e tais iniciativas” (Peça 112, p. 60), restando, por conseguinte, “avaliar se as ações contempladas nesses instrumentos teriam sido executadas a contento” (Peça 112, p. 60). Informa que sobre o Convênio nº 518/2005, com alocação de R$ 570.000,00, o Ministério da Integração Nacional considerou que alcançava a decisão do Tribunal porque suas metas estavam previstas para finalizar em 19/12/2008, ao passo que o Acórdão nº 1.727/2008-TCU-Plenário era de 21/08/2008 (cerca de 4 meses antes). Por isso não foi objeto de TCE. Assim, entende que causa espécie “a alusão a um empreendimento ‘sem viabilidade econômica para os 183 (cento e oitenta e três) pequenos e tradicionais parceleiros da gleba, conforme comprovado posteriormente à sua implantação ( não tem qualquer serventia aos assentados ), devido aos demasiados custos de operação e manutenção’, que se tem à conta de ‘ fato inquestionável’ (os grifos são nossos), nos termos das análises e conclusões” (Peça 112, p. 60). E conclui esse item: “A vinculação entre a efetividade das ações pactuadas nos instrumentos citados e os resultados esperados para o empreendimento como um todo constitui, ademais, um entendimento expresso, com clareza, no despacho do Excelentíssimo Senhor Ministro” (Peça 112, p. 61).

190. Análise . Nessa parte, o responsável procura focalizar suas alegações nas atividades às quais foi designado (acompanhamento e supervisão das obras de engenharia) e que entende ter executado com zelo, inclusive alertando seus superiores sobre os problemas ocorridos. Realizou visitas “in loco”, apresentou relatório das viagens, questionou os responsáveis pela execução das obras, analisou e sugeriu aprovação de prestação de contas, analisou e sugeriu a celebração de novo pacto para a liberação de mais recursos da União ante ao andamento das obras de infraestrutura, ou seja, cumpriu sua missão.

191. Em nenhum momento o Tribunal questionou as atividades relacionadas ao acompanhamento e fiscalização das obras por parte desse responsável, que sequer foi citado em razão de algum problema dessa natureza. Ressalta-se, inclusive, que os diretores do extinto Departamento de Obras Públicas (DOP/MS), órgão estadual responsável pela execução das obras, e nem a construtora das obras foram citados porque entendeu-se que a execução ocorreu de acordo com o previsto no projeto de infraestrutura. Logo, não há nada contra as ações do responsável como fiscal e supervisor da execução das obras do empreendimento em exame, conforme se verifica até mesmo em sua citação.

192. De acordo com o ofício citatório, o responsável deveria apresentar alegações de defesa em razão de “ter assinado, em 27/10/1997, parecer técnico recomendando a aprovação do plano de trabalho do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha (Itaporã/MS), ..... , documento esse fundamental para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), de 07/11/1997, ... e, ainda, acompanhado toda e qualquer movimentação dos processos relativos a esse empreendimento, inclusive com visitas “ in loco ” às obras, mesmo estando lotado em diversos órgãos federais ... quando o empreendimento foi implantado em terras particulares e sem previsão de amortização dos investimentos e, ainda, sem viabilidade econômica para os 183 (cento e oitenta e três) pequenos e tradicionais parceleiros da gleba” (Peça 43, pp. 1-2). Observa-se que se questiona somente o fato desse responsável não ter percebido a inviabilidade do empreendimento, até pela própria cultura tradicional dos futuros beneficiários e pela ilegalidade de sua implantação em terras particulares e, ainda, manifestar-se, conclusivamente, no sentido de que fossem alocados recursos da União, quando o responsável estava ciente de tudo, inclusive dos atos administrativos relativos a esse projeto de irrigação, independentemente do órgão federal responsável pelos andamentos.

193. Com suas alegações, sua cabal participação no dano causado ao erário ficou mais clara ainda, ante sua negligência ou imprudência. A principal causa desse dano está na ilegal implantação do projeto em terras particulares e “de cima para baixo”, ou seja, sem a participação efetiva dos assentados (futuros irrigantes). Tentou-se introduzir uma novidade em sua cultura tradicional, com fruticulturas irrigadas, pois de simples agricultores passariam para empresários do ramo agrícola (objetivo ou idealismo do projeto). E esse fato (implantação de cima para baixo) está bem caracterizado quando no próprio relatório de viagem do responsável expressa-se sobre o modelo de ocupação: “bastante peculiar, com as terras, pertencentes a uma associação de caráter filantrópico, devendo ser cedidas em comodato a alguns agricultores de uma associação rural, carente de terras e de melhores condições de trabalho” (Peça 1, p. 84). A simples, pura e suposta adesão dos parceleiros, conforme modelo juntado aos autos (Peça 1, p. 88), não era garantia nenhuma de que se podia realizar o empreendimento. Nisso o responsável foi omisso ao recomendar a aprovação do plano de trabalho e solicitar recursos aos órgãos do Governo Federal, induzindo seus superiores a erros tão grosseiros e ilegais. Não existiu nenhum documento formal assinado pelos parceleiros em que se estabelecia as suas obrigações como futuros irrigantes, em especial as de assumirem o empreendimento e de devolverem os investimentos públicos realizados.

194. É bem verdade que posteriormente, ou seja, após implantado todo o ilegal projeto de irrigação em terras particulares, tentou-se repassa-lo aos pequenos produtores rurais, implantando até unidades modelos com recursos do Convênio nº 294/2001-MI. Todavia, não houve interesse dos beneficiários, pois só os custos de manutenção e de operação, em razão do gigantismo das obras realizadas (principalmente de energia), eram muito elevados. Além disso, caso efetivamente aderissem ao projeto, havia a obrigação de restituir todo o investimento público realizado. Como não havia e não há meios de ressarcir o erário, via apropriação de suas terras, o que seria uma injustiça descomunal porque, efetivamente, não autorizaram a implantação do empreendimento, este lá se encontra a toda sorte (intempéries, abandono, furtos de transformadores e de fios das redes elétricas). Por isso não procedem as alegações de defesa do responsável.

195. De outras questões que não foram apuradas . Nesse ponto de suas alegações de defesa o responsável, inicialmente, suscita questões que considera relevantes para o deslinde do feito, a saber:

a) se o processo de negociação que levou o Governo Federal à decisão de apoio ao Governo do Estado do Mato Grosso do Sul, com empenho dos recursos à conta do OGU de 1997 antes mesmo de uma manifestação formal da área técnica da SIH/MI, teria assegurado as condições necessárias para todas as análises técnicas e documentais exigíveis (pela assessoria técnica da SIH/MI, pela Coordenação-Geral de Ações Descentralizadas e Monitoramento, pela Central de Convênios e pela Consultoria Jurídica do Ministério);

b) se os cuidados de que se cercou para proceder à análise técnica da qual foi incumbido, levando em conta que os estudos e projetos haviam sido contratados e recebidos (aprovados) por órgão estadual competente, cerca de dois anos antes, poderiam ser considerados negligentes ou falhos, a ponto de justificar sua responsabilização;

c) se o questionamento acerca da viabilidade econômica do empreendimento, poderia ser considerado conclusivo, do ponto de vista da análise econômica de projetos;

d) se a taxa de retorno do empreendimento não poderia ter sido comparada com avaliações econômicas de outros projetos de fruticultura irrigada, que resultam em taxas de retorno substancialmente maiores que a do empreendimento em tela;

e) se não caberia ouvir outros especialistas no assunto ou, ao menos, os autores do projeto;

f) se eventual comprometimento dos indicadores de viabilidade projetados não poderia ser também imputado, ao menos em parte, à dilatação do prazo de implantação do empreendimento, de cerca de 2 (dois) para mais de 10 (dez) anos, comprometendo hipóteses e pressupostos desses estudos;

g) se poder-se-ia concluir que o projeto básico de engenharia como um todo estaria comprometido e que isso seria a causa principal da falta de operação do empreendimento, observada em 2008 e, se o responsável, ao analisar o Plano de Trabalho para a celebração do primeiro convênio de obras, em 1997, deveria ter chegado a essa mesma conclusão prévia;

h) se o cuidadoso trabalho de acompanhamento técnico das obras, assegurado pela equipe técnica do IICA, apesar das sucessivas mudanças nos órgãos federais responsáveis pelo empreendimento, poderia constituir motivo para sua responsabilização;

i) se a falta de operação do empreendimento, mais de 5 (cinco) anos depois da conclusão tardia das obras, iniciadas no distante ano de 1997, não seria fruto, em muito maior grau, da sucessão de falhas, erros e omissões apontados em suas alegações de defesa.

Segue em suas alegações ressaltando que se manifestou contrariamente à realização de investimentos que consistiam na aquisição e instalação de equipamentos necessários à operação do projeto, denominados equipamentos on farm, os quais teriam apresentado um acréscimo indevido de cerca de 20% (vinte por cento) no valor investido com recursos públicos.

196. Adiante, critica a atuação do Governo do Estado de Mato Grosso do Sul nas reiteradas tentativas de se incluir a realização de investimentos on farm no plano de trabalho dos Convênios 40/1997 e 76/1999, atribuindo ainda ao ente estadual a responsabilidade principal para a causa do insucesso do empreendimento, pois teria priorizado politicamente o projeto com “falsas promessas paternalistas” não condizentes com os termos da proposta apresentada ao Governo Federal.

197. Finaliza este ponto de suas alegações tratando especificamente de aspectos relacionados à falta de manutenção e guarda adequada das obras e equipamentos, diante do abandono do empreendimento, cujas responsabilidades não teriam sido apuradas adequadamente no curso da presente tomada de contas especial.

198. Análise. Como se observa, o responsável pontua uma série de circunstâncias que, no seu entender, careceriam de um aprofundamento maior na discussão posta nos autos. Inclusive, tais alegações permeiam toda a sua defesa, como se pode observar no relato feito na presente instrução.

199. Não obstante, o responsável, apesar de todos os aspectos por ele próprio levantados, os quais, efetivamente, podem ter contribuído para o insucesso do empreendimento, não traz à tona, em suas alegações, as razões pelas quais manifestou-se de forma favorável à aprovação do plano de trabalho do Convênio 40/1997, criando condições propícias para a celebração do ajuste, estabelecendo-se, dessa forma, o liame de causalidade entre a sua conduta e o dano apurado nos autos.

200. Isto posto, considerando que o responsável não se desincumbiu desse ônus, tais alegações devem ser rejeitadas.

201. Das alegações do Eng. Fernando Cabral . Na parte final de suas alegações de defesa, o responsável conclui que a falta de operação do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha pelos agricultores beneficiados é resultado da ausência de compromisso do Poder Público com a implantação do empreendimento em bases sustentadas, devido aos seguintes fatores:

a) execução daquelas obras em um prazo mais de três vezes superior ao previsto, inclusive devido à solução de continuidade no apoio federal, em 1999;

b) falta de ações tempestivas de apoio à organização e capacitação dos agricultores, em desacordo ao que foi preconizado nos estudos de viabilidade;

c) falta de política de crédito para os parceleiros da Gleba Santa Terezinha assumirem a contrapartida do empreendimento, em termos da aquisição e instalação de equipamentos on farm.

202. Segue em suas alegações reforçando o argumento que sua atuação sempre se pautou por análises técnicas detalhadas e fundamentadas, em apoio aos gestores dos diversos órgãos federais que se sucederam na condução dos convênios celebrados para dar continuidade à execução do projeto.

203. Com relação ao aspecto ambiental do empreendimento, ressalta que inexistia, à época de formalização do ajuste, legislação que condicionasse o início das obras à obtenção de licença ambiental prévia, dado que tal exigência só veio a ser formalizada com o advento da Resolução Conama 237/1997, promulgada um mês após a celebração do convênio. Da mesma forma, a IN STN 1/1997 só veio a contemplar tal exigência por força de alteração de sua redação promovida em 2004, por intermédio da IN STN 5, editada naquele ano, devido à decisão desta Corte de Contas (Acórdão 1.572/2003 – Plenário).

204. Mesmo diante da inexistência de legislação específica que impusesse tal licenciamento, alega que devido à atuação diligente que pautou a sua conduta durante o período no qual prestou assessoria aos órgãos federais incumbidos do desenvolvimento e implantação do projeto, o convênio teria contemplado “... a exigência de comprovação do adequado encaminhamento das questões ambientais do projeto (aprovação do RIMA, requisito chave para o licenciamento ambiental do empreendimento) como condição para as liberações de recursos previstas no Plano de Trabalho”.

205. Persiste no argumento de que uma possível falha na definição da taxa de retorno do investimento – a qual, aliás, não teria sido comprovada nos autos – não pode ser tida como fundamento para sua responsabilização, não ficando caracterizado, portanto, a suposta relação de causa e efeito entre a falta de atratividade e a inoperância do projeto, mais de cinco anos depois de concluídas e entregues as obras de infraestrutura.

206. Reforça a necessidade de chamamento aos autos dos responsáveis pela elaboração do projeto do empreendimento, os quais não teriam sido identificados por esta Unidade Técnica, a qual, em seu entendimento, não teria esgotado as possibilidades para identifica-los, citando que, para tanto, uma eventual consulta ao registro de Anotação de Responsabilidade Técnica do empreendimento junto ao CREA-MS seria suficiente.

207. Após explicitar os atos por ele praticados no âmbito dos convênios que financiaram a execução do empreendimento, enumera suas conclusões, as quais poderiam ser consideradas a síntese de seu extenso arrazoado:

a) culpar exclusivamente o projeto de engenharia sem que seus autores tenham sido identificados e ouvidos e, ainda, sem se demonstrar uma possível deficiência na taxa interna de retorno do empreendimento, seria uma simplificação que não se justifica;

b) a defasagem entre o cronograma de desembolso previsto nos planos de trabalho aprovados dos convênios pactuados e a efetiva execução orçamentária teria sido fator determinante para que os pressupostos dos estudos de viabilidade econômica do projeto não se concretizassem;

c) teria havido omissão por parte do contratante das obras, no caso, o Governo do Estado de Mato Grosso do Sul, e/ou dos agricultores no que tange à guarda e manutenção das estruturas e equipamentos entregues e ainda sem condições operacionais;

d) outro fator que teria contribuído para a inoperância do projeto teria sido a baixa prioridade conferida pelos órgãos federais e estaduais ao apoio à organização e capacitação dos agricultores beneficiados, com vistas à auto-gestão preconizada nos estudos de viabilidade do projeto de engenharia dos sistemas de irrigação;

e) a participação do IICA no acompanhamento sistemático da execução dos diferentes convênios firmados para a implantação e execução do empreendimento e, ainda, do próprio responsável, refletem o esforço do Projeto de Cooperação Técnica em Irrigação em zelar pela continuidade das ações e do projeto, a despeito das mudanças institucionais pelas quais passou o setor de irrigação no período de 1997 a 2005;

f) o papel por ele desempenhado na condição de assessor técnico terceirizado, enquanto especialista em obras hidráulicas, nunca teria tido a pretensão de influir nas decisões políticas dos gestores aos quais prestava assessoramento técnico;

g) a alegada falta de serventia das obras seria decorrente, em maior grau, da frustração das expectativas dos parceleiros; da falta de compromisso com o projeto daqueles que, deixando de assegurar o fluxo de recursos necessários para sua implantação, estenderam de dois para dez anos o prazo de implantação do empreendimento; da falta de manutenção e guarda, da depreciação e dos furtos dos equipamentos adquiridos, sem que ninguém tenha sido responsabilizado por esses fatos; e, ainda, de uma política agrícola “... que limita o acesso ao crédito por agricultores como aqueles que constituem o público-alvo deste empreendimento, condenando-os, (...) à ‘marginalização tecnológica’, em pleno século XXI”;

h) amparado em sua sólida formação acadêmica e experiência profissional, o responsável sustenta suas análises e conclusões em parecer exarado em 1997 a respeito do plano de trabalho do convênio objeto da presente tomada de contas especial e discorda da afirmação desta Unidade Técnica de que a taxa interna de retorno do projeto foi superestimada.

208. Ao final, sustenta que a viabilidade do empreendimento poderia e deveria ser resgatada, mediante iniciativas competentes e coordenadas que visassem alterar o quadro de marginalização tecnológica e do atraso no qual se encontram os agricultores assentados na Gleba Santa Terezinha. Todavia, reconhece que a falta de resultado constatada no trabalho de fiscalização levado a efeito por esta Unidade Técnica é fruto de uma sucessão de falhas, erros e omissões ao longo de mais de uma década de implantação do empreendimento.

209. E, em função de tais considerações, requer o responsável que sejam revistas as conclusões que, de forma equivocada, apontaram-no como responsável solidário pelo dano apurado nos autos.

210. Análise. Como se observa, a parte final das alegações de defesa apresentadas pelo responsável busca condensar em um único tópico os principais argumentos que permeiam todo o seu arrazoado, os quais já foram devidamente tratados ao longo do exame empreendido nesta instrução, razão pela qual não se mostra necessária análise detalhada de todos os pontos levantados, posto caracterizar retrabalho.

211. Não obstante, reconhece-se, no que concerne aos aspectos ambientais do empreendimento, que o responsável demonstrou a adoção de medidas cautelosas e diligentes ao recomendar que a liberação inicial dos recursos ficasse condicionada à aprovação do RIMA (Relatório de Impacto Ambiental) do projeto pelo órgão ambiental estadual, mesmo sem a existência de legislação específica à época de celebração do ajuste que impusesse tal medida.

212. Todavia, ainda que se reconheça que o insucesso do empreendimento, com o consequente desperdício de todos os recursos públicos ali investidos, seja fruto de uma sucessão de falhas e erros incorridos em mais de uma década, tal circunstância não justifica a conduta do responsável em recomendar a aprovação do plano de trabalho do convênio, pois, como consultor independente tinha a obrigação de apontar os equívocos existentes na concepção do projeto.

213. E, como já se disse, adotando postura contrária à que seria exigível, sujeitou-se a uma eventual responsabilização, circunstância que, de fato, veio a ocorrer nesta tomada de contas especial.

214. Nessas condições, as alegações de defesa apresentadas pelo responsável devem ser rejeitadas, posto não terem sido suficientes a afastar sua responsabilidade e tampouco a elidir as irregularidades discutidas nos autos.

VI – CONCLUSÃO

215. Examinadas as medidas preliminares adotadas no decorrer da instrução processual destes autos, conclui-se que a presente tomada de contas especial encontra-se apta a receber o julgamento de mérito preconizado no art. 15 da Lei 8.443/92.

216. E, sob esse aspecto, devem ser rejeitadas as alegações de defesa apresentadas por José Raimundo Machado dos Santos, Paulo Afonso Romano, Evandro Eurico Faustino Dias e Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, posto não terem sido suficientes a elidir as irregularidades que demandaram as suas citações, tampouco terem apresentado excludentes de culpabilidade de modo a afastar suas responsabilidades.

217. Por sua vez, com relação aos Srs. Sérgio José Salles Vaz e Celso de Souza Martins, apesar de suas alegações de defesa não terem sido aptas a elidir as irregularidades pelas quais foram citados, foram apresentados elementos suficientes que permitem concluir pela ausência de culpabilidade destes agentes nos fatos tratados nos autos, devendo, portanto, suas responsabilidades serem excluídas da presente relação processual.

218. Isto posto, considerando que inexistem nos autos elementos que demonstrem a presença de boa-fé dos responsáveis indicados acima (item 216) ou a ocorrência de outras excludentes de culpabilidade, suas contas devem, desde logo, ser julgadas irregulares, nos termos do art. 202, § 6º, do RITCU e, como consequência, serem condenados ao ressarcimento, de forma solidária, do dano apurado.

219. Todavia, devido ainda não se encontrar pacificada na jurisprudência desta Corte de Contas a questão referente à prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União ( TC 011.101/2003-6 e TC 007.822/2005-4), bem como devido à matéria se encontrar sub judice no Supremo Tribunal Federal ( MS 32.201), sem se olvidar da própria redação do art. 57 da Lei 8.443/92 (“Quando o responsável for julgado em débito, poderá ainda o Tribunal aplicar-lhe multa ...”), entende-se que, excepcionalmente, possa ser dispensada a aplicação da sanção prevista no aludido dispositivo legal, dadas as peculiaridades que permeiam o caso concreto.

VII - BENEFÍCIO DAS AÇÕES DE CONTROLE EXTERNO

220. Estima-se como benefício potencial da presente ação de controle externo o ressarcimento aos cofres públicos do montante de R$ 9.006.470,55 (nove milhões, seis mil reais, quatrocentos e setenta reais e cinquenta e cinco centavos), o qual, atualizado monetariamente e acrescido de juros de mora até 27/3/2015 equivale a R$ 65.456.551,72 (sessenta e cinco milhões, quatrocentos e cinquenta e seis mil, quinhentos e cinquenta e um reais e setenta e dois centavos).

VIII - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

221. Ante todo o exposto, submetemos os autos à consideração superior, com as seguintes propostas:

a) acolher as alegações de defesa de Sérgio José Salles Vaz , Chefe de Gabinete do Ministro do Meio Ambiente no período de 12/11/1996 a 31/12/1998, e Celso de Souza Martins , ex-Secretário de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável de Mato Grosso do Sul, excluindo suas responsabilidades da presente relação processual;

b) rejeitar as alegações de defesa de José Raimundo Machado dos Santos , ex - Diretor do Departamento de Aproveitamento Hidroagrícola da Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, Paulo Afonso Romano , ex-Secretário de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, Evandro Eurico Faustino Dias , ex-Secretário de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano de Mato Grosso do Sul, e Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho , ex-Assessor da Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal;

c) julgar irregulares as contas de José Raimundo Machado dos Santos, Paulo Afonso Romano, Evandro Eurico Faustino Dias e Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, com fundamento nos arts. , inc. I, e 16, inc. III, alíneas b e c, da Lei 8.443/92, c/c arts. 19 e 23, inc. III, do referido diploma legal, condenando-os, de forma solidária, ao ressarcimento das quantias a seguir especificadas, com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar das respectivas notificações, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inc. III, alínea a, do RITCU), o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor, abatendo-se, na oportunidade, eventuais valores já ressarcidos:

Data

Valor (R$)

12/12/1997

1.509.103,55

7/3/1998

1.500.000,00

14/8/1998

3.113.056,31

17/12/1998

1.075.589,00

21/5/1999

1.808.721,69

d) autorizar, desde logo, o parcelamento da dívida em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e consecutivas, caso solicitado, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/92 c/c art. 217 do RITCU, fixando-se o vencimento da primeira parcela em 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, e o das demais a cada 30 (trinta) dias, devendo incidir sobre cada parcela, atualizada monetariamente, os encargos devidos, conforme legislação em vigor;

e) alertar aos responsáveis que, na hipótese de parcelamento, a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor;

f) autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida, caso não seja paga até o seu vencimento, nos termos do art. 28, inc. II, da Lei 8.443/92;

g) deixar de aplicar aos responsáveis indicados na alínea c, em caráter excepcional, a multa capitulada no art. 57 da Lei 8.443/92, tendo em vista a redação do aludido dispositivo legal e a circunstância de a jurisprudência do Tribunal de Contas da União ainda não se encontrar pacificada sobre a questão referente à prescrição da pretensão punitiva desta Corte de Contas ( TC 011.101/2003-6 e TC 007.822/2005-4), bem como devido à matéria se encontrar sub judice no Supremo Tribunal Federal ( MS 32.201);

h) encaminhar cópia da deliberação que vier a ser proferida, bem como do relatório e do voto que a fundamentarem, ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República em Mato Grosso do Sul, nos termos do art. 16, § 3º, da Lei 8.443/1992 .

13. O diretor da unidade técnica divergiu parcialmente da aludida proposta, na forma do parecer transcrito a seguir (peça 114):

De acordo com o encaminhamento proposto na instrução precedente, exceto no que tange à responsabilização do Sr. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcelos Filho, devido às considerações a seguir expostas.

2. Conforme apurado no decorrer da instrução processual, o responsável não ocupava cargo ou função pública no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal (MMA), por ocasião da celebração do convênio objeto da presente tomada de contas especial. Tampouco da Secretaria Especial de Políticas Regionais do Conselho de Governo da Presidência da República (SEPRE/PR) e do Ministério da Integração Nacional (MIN), os quais sucederam o MMA na gestão do projeto de irrigação em exame.

2.1. Na realidade, o responsável atuou como profissional contratado pelo IICA (Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura) no âmbito do PRONID (Projeto Nacional de Irrigação e Drenagem), para exercer o cargo de “Especialista em Obras Hidráulicas”, com vistas a prestar assessoramento à Secretaria de Recursos Hídricos (SRH) do MMA nas atividades de engenharia relacionadas com a implantação de projetos de irrigação, conforme instrumento de contrato juntado à Peça 112, p. 79/83.

2.2. A sua citação, formalizada por meio do Ofício 827/2014 (Peça 43), deu-se devido a ter praticado ato, materializado em parecer técnico exarado em 27/10/1997, que estabeleceu condições propícias para a celebração do convênio objeto da presente tomada de contas especial, o qual foi o primeiro de quatro ajustes firmados para a execução do empreendimento, que, por sua vez, não despertou interesse pelos próprios agricultores que seriam beneficiados com as obras então executadas, objeto dos dois primeiros acordos celebrados (Convênios 40/1997 e 76/1999), por ocasião da celebração do Convênio 518/2005, por intermédio do qual se buscou transferir a gestão do empreendimento aos parceleiros da Gleba Santa Terezinha.

3. Dentre os principais fatores que teriam levado ao insucesso do empreendimento, destacou-se a inobservância às exigências previstas na então vigente Lei 6.662/79, que dispunha sobre a política nacional de irrigação, considerando que o projeto foi implantado em terras particulares e sem a adesão dos proprietários.

3.1. O referido diploma legal, em seu art. 12, estabelecia que os projetos públicos de irrigação [como é o caso dos autos] seriam localizados, prioritariamente, em terras do patrimônio público, para esse fim reservadas ou adquiridas. Observa-se, a partir do vocábulo final do aludido dispositivo (“adquiridas”), que projetos públicos de irrigação poderiam ser implantados em terras privadas, desde que previamente adquiridas pelo Poder Público.

3.2. E, sob esse aspecto, a Lei 6.662/79 estabelecia seção específica discriminando os procedimentos que deveriam ser observados com vistas a viabilizar a implantação de projetos dessa natureza em propriedades particulares, os quais estavam condicionados à prévia desapropriação das áreas selecionadas, com vistas à expedição do decreto presidencial de utilidade pública ou de interesse social e adoção dos demais procedimentos inerentes a medidas desse jaez (arts. 28 a 33) .

3.3. Evidente, pois, que configura irregularidade grave a implantação de projeto de irrigação público, em propriedades particulares, sem que tais áreas tenham sido previamente desapropriadas pelo Poder Público, tal como, aliás, já se manifestou este Tribunal. Nesse sentido:

SUMÁRIO: MONITORAMENTO. DESCUMPRIMENTO A DETERMINAÇÕES. AUDIÊNCIAS. NÃO REALIZAÇÃO DE DESAPROPRIAÇÕES PRÉVIAS À OBRA. DETERMINAÇÃO.

1. Deve ser classificada como irregularidade grave que enseja a paralisação de projeto de irrigação público a não promoção da prévia desapropriação das terras privadas, conforme exigido pelos arts. 12 a 18 e 28 da Lei 6.662/769 e arts. 12 a 20 e 48 do Decreto 89.496/84, por configurar grave desvio a princípios a que está sujeita a Administração Pública.

Voto do Ministro Relator

(...)

10. Quando ao cumprimento ao item 9.1 e subitens do Acórdão 1.189/2005, é necessário, primeiramente, frisar que se trata de projeto de irrigação público, a teor do disposto no art. , § 1º, da Lei 6.662/79. Em assim sendo, deve ser localizado, prioritariamente, em terras do patrimônio público, para esse fim reservadas ou adquiridas, nos termos do art. 12 da mesma lei. Isto é, a administração deve, ao definir projetos de irrigação públicos, priorizar aqueles cujas terras já sejam terras públicas, antes da implantação do projeto, entre outras razões, objetivando reduzir os conflitos pela terra e de forma a minimizar o custo do projeto.

11. Tal exigência legal, não impede que o projeto seja conduzido em terras privadas. Entretanto, nesse caso, tais terras privadas “serão declaradas de utilidade pública ou interesse social, para fins de expropriação”, nos termos do art. 28 da referida lei. (...)

14. Dessa forma, cumpre ao Ministério da Integração Nacional promover a desapropriação das terras privadas de forma a ajustá-las aos requisitos da Lei 6.662/79 e do Decreto 89.496/84 e aos mencionados Princípios Constitucionais e da Política Nacional de Irrigação. (Acórdão 222/2007 – Plenário. Relator: Ministro Aroldo Cedraz).

3.4. Outra irregularidade grave observada na implantação do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha e que contribuiu sobremaneira para o insucesso do empreendimento, conforme discorrido na instrução precedente, teria sido a ausência de adesão formal dos parceleiros, por meio de pactos que estabelecessem seus deveres e obrigações assim como os critérios de amortização dos investimentos públicos realizados em suas propriedades, observada, nesse último caso, as disposições dos arts. 16, §§ 3º e , 40, 41 e 43 do Decreto 89.496/84, que regulamentou a Lei 6.662/79.

3.5. Com efeito, ao dispor sobre a figura do “irrigante”, a Lei 6.662/79 foi taxativa no sentido da necessidade de formalização de instrumento contratual com a pessoa que se dedicasse à exploração do lote agrícola, tal como se observa nas disposições previstas no § 2º de seu art. 26, a seguir destacadas:

Art. 26. (...)

§ 2º - A inobservância dos deveres estabelecidos neste artigo e nas disposições legais, regulamentares ou contratuais , inerentes à condição de irrigante, e cuja gravidade exceda à simples aplicação das multas previstas no contrato , acarretará a rescisão, de pleno direito, do contrato de promessa de venda, ou concessão de uso, reintegrando-se, automaticamente, a promitente vendedora ou cedente, na posse do imóvel.

3.6. Registre-se que, ainda sob esse aspecto, os termos de adesão que teriam sido assinados pelos parceleiros [circunstância não comprovada nos autos] não supririam a necessidade de formalização de instrumento contratual, não possuindo, portanto, valor legal, razão pela qual o suposto ato jurídico realizado seria nulo de pleno direito, à luz da legislação civil vigente à época ( Código Civil de 1916), aplicável subsidiariamente à legislação administrativa:

Art. 82. A validade do ato jurídico requer agente capaz (art. 145, n.º I), objeto licito e forma prescrita ou não defesa em lei (arts. 129, 130 e 145).

Art. 145. É nulo o ato jurídico:

(...)

III. Quando não revestir a forma prescrita em lei (arts. 82 e 130). (destaques acrescidos)

4. Pois bem. Nenhum desses aspectos foi observado na implantação do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha, o que justifica a imputação de responsabilidade pelo ressarcimento do dano àqueles que o submeteram ao Governo Federal (agentes públicos estaduais) e àqueles que o aprovaram na esfera federal, tal como proposto na instrução precedente.

5. Ocorre que a conduta do Sr. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcelos Filho reveste-se de peculiaridade suficiente a afastar sua responsabilidade, a nosso ver. Conforme demonstrado em suas alegações de defesa, o responsável não se inclui em nenhuma das duas categorias de agentes responsabilizados no decorrer da instrução processual, posto ter atuado na qualidade de profissional contratado pelo IICA, no âmbito do PRONID, para prestar assessoramento à Secretaria de Recursos Hídricos do MMA nas atividades de engenharia relacionadas com a implantação de projetos de irrigação, dentre eles, o da Gleba Santa Terezinha.

5.1. E, no âmbito de suas atribuições, emitiu parecer favorável à aprovação do plano de trabalho do Convênio 40/1997, sendo esse o único fator que justificou a sua inclusão no rol de responsáveis solidários pelo ressarcimento do dano apurado nos autos (Peça 1, p. 49).

5.2. Todavia, suas atribuições, conforme previsto no contrato de trabalho pactuado com o IICA, cingiam-se, exclusivamente, à prestação de assessoria de natureza eminentemente técnica, relacionadas, exclusivamente, a atividades de engenharia relacionadas com a implantação dos projetos de irrigação a cargo da SRH/MMA. A esse respeito, reproduz-se os deveres e responsabilidades assumidos por esse profissional (Peça 112, p. 82):

a) integrar-se à equipe técnica do IICA que assessora a Secretaria de Recursos Hídricos e sob a coordenação e supervisão do Departamento de Aproveitamento Hidroagrícola realizar as atividades relacionadas com obras hidráulicas do PRONID;

b) conhecer em profundidade todos os aspectos conceituais, técnicos e operacionais do Programa Nacional de Irrigação e Drenagem (PRONID), especialmente os relacionados com o programa de investimentos em obras hidráulicas e sua implantação;

c) assessorar na definição e implementação de mecanismos e instrumentos que serão utilizados para o gerenciamento, acompanhamento, supervisão e avaliação de projetos e construção das obras;

d) revisar a documentação técnica dos projetos específicos definidos pela Gerência do PRONID;

e) realizar o acompanhamento da execução de obras e serviços de engenharia de acordo com as definições da Gerência do PRONID;

f) elaborar documentos e pareceres técnicos de programas e projetos em apoio à tomada de decisões da Gerência do PRONID;

g) apoiar na elaboração de termos de referência para a realização de estudos específicos e/ou contratação de serviços na área de engenharia;

h) conhecer e participar da implantação e operação do Sistema de Acompanhamentos de Obras a ser implantado pela Gerência do PRONID;

i) promover a realização de reuniões e seminários técnicos para analisar e discutir problemas técnicos específicos em áreas importantes de engenharia de irrigação;

j) analisar os documentos produzidos pelas entidades executoras (Órgãos Executores, Empresas) e sugerir programações prioritárias de trabalho, bem como a integração de esforços entre diferentes setores;

i) participar da elaboração de projetos para financiamento externo;

j) realizar outras atividades que lhe forem solicitadas no campo de sua especialidade.

5.3. A partir do confronto entre os deveres e responsabilidades contratuais assumidos pelo responsável com os atos efetivamente praticados anteriormente à celebração do convênio em questão, que se resumem à emissão de dois pareceres de caráter eminentemente técnico, relacionados, exclusivamente, a aspectos concernentes à execução das obras hidráulicas do empreendimento, juntados à Peça 1, p. 36/38 e 49, há de se reconhecer que bem se desincumbiu do ônus então assumido, posto que:

a) alertou sobre a impossibilidade de financiamento de investimentos on farm com recursos federais;

b) questionou parâmetros utilizados nas composições de custos unitários apresentadas pelo convenente, assim como outros aspectos técnicos inerentes à execução das obras necessárias à implantação do empreendimento;

c) posicionou-se no sentido de que fosse condicionada a liberação inicial de recursos à aprovação do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) pelo competente órgão estadual, mesmo inexistindo, à época da celebração do ajuste, legislação específica acerca da matéria.

5.4. Inclusive, o posicionamento aqui defendido não destoa das conclusões registradas na instrução precedente, no que tange à execução das atividades para as quais foi designado o profissional. Confira-se:

190. Análise . Nessa parte, o responsável procura focalizar suas alegações nas atividades às quais foi designado (acompanhamento e supervisão das obras de engenharia) e que entende ter executado com zelo, inclusive alertando seus superiores sobre os problemas ocorridos. Realizou visitas “ in loco ”, apresentou relatório das viagens, questionou os responsáveis pela execução das obras, analisou e sugeriu aprovação de prestação de contas, analisou e sugeriu a celebração de novo pacto para a liberação de mais recursos da União ante ao andamento das obras de infraestrutura, ou seja, cumpriu sua missão.

191. Em nenhum momento o Tribunal questionou as atividades relacionadas ao acompanhamento e fiscalização das obras por parte desse responsável, que sequer foi citado em razão de algum problema dessa natureza. Ressalta-se, inclusive, que os diretores do extinto Departamento de Obras Públicas (DOP/MS), órgão estadual responsável pela execução das obras, e nem a construtora das obras foram citados porque entendeu-se que a execução ocorreu de acordo com o previsto no projeto de infraestrutura. Logo, não há nada contra as ações do responsável como fiscal e supervisor da execução das obras do empreendimento em exame, conforme se verifica até mesmo em sua citação.

5.5. Nessas condições, com as devidas vênias, não vemos como pretender imputar responsabilidade pelo ressarcimento do dano a profissional que, no limite das atribuições e responsabilidades que assumiu, delas desincumbiu-se a contento.

6. Isto posto, apesar de ter recomendado a aprovação do plano de trabalho, não lhe cabia incursionar no mérito de aspectos jurídicos inerentes à celebração do ajuste, dentre os quais o atendimento aos requisitos previstos na legislação sobre a política nacional de irrigação, no caso, a Lei 6.662/79, regulamentada por intermédio do Decreto 89.496/84.

7. Portanto, devido a tais razões, opinamos que, à semelhança do proposto para o Srs. Sérgio José Salles Vaz e Celso de Souza Martins (item 221.a da instrução precedente), sejam acolhidas as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcelos Filho, com a consequente exclusão de sua responsabilidade da presente relação processual .

14. O Secretário da Secex/MS anuiu o encaminhamento do Diretor Técnico (peça 115).

15. O Ministério Público junto ao TCU acolheu o encaminhamento do auditor da unidade técnica (peça 116). Após historiar os fatos relacionados no processo, o Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin entendeu “(....) que não é possível a exclusão de responsabilidade do Sr. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, tendo em vista a conduta do responsável em recomendar a aprovação do plano de trabalho do convênio, cujo parecer foi fundamental para celebração do ajuste em tela .

16. Dessa forma, por considerar adequada a instrução constante da peça 113, o MP/TCU manifestou-se “de acordo com a proposta de encaminhamento constante das p. 60-61, peça 113”.

É o relatório.

VOTO

Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pelo Ministério da Integração Nacional, em cumprimento à determinação contida no item 9.1 do Acórdão 1.727/2008-Plenário, lavrada no âmbito de relatório de levantamento de auditoria realizada pela Secex/MS no Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, localizado no Município de Itaporã/MS (TC 018.464/2007-7).

2. Por meio da referida deliberação, o Tribunal expediu a seguinte determinação ao Ministério da Integração Nacional:

“9.1. remeter cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e da Proposta de Deliberação que o fundamenta, ao Ministério da Integração Nacional e determinar a esse órgão federal concedente que instaure, se ainda não o fez, no prazo de 15 (quinze) dias, tomada de contas especial, com supedâneo no art. da Lei nº 8.443/1992, destinada a apurar as irregularidades relacionadas ao Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, no Município de Itaporã/MS, de modo a identificar, no plano administrativo, os gestores responsáveis e a quantificar exatamente o dano porventura existente, enviando esse processo de contas especial ao TCU no prazo máximo de 90 (noventa) dias, contados da ciência deste Acórdão, por meio da Secretaria Federal de Controle Interno, para o devido julgamento”.

3. O empreendimento foi custeado por recursos federais repassados ao Governo do Estado do Mato Grosso do Sul pelos Convênios 40/1997 (Ministério do Meio Ambiente, Recursos Hídricos e Amazônia Legal), 76/1999 (Ministério da Integração Nacional) e 294/2001 (Ministério da Integração Nacional), nos valores de R$ 9.006.470,55, R$ 10.393.276,00 e R$ 330.000,00, respectivamente.

4. Nesta oportunidade, apreciam-se os processos de tomada de contas especial instaurados pelo Ministério da Integração Nacional para os Convênios 40/1997 e 294/2001, celebrados com o Governo do Estado de Mato Grosso do Sul/Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano.

5. Em sua primeira instrução, a Secex/MS criticou o procedimento do Ministério da Integração Nacional de tratar de forma segmentada os indícios de irregularidades constatados no empreendimento, tendo proposto o arquivamento do feito e a fixação de novo prazo para que o órgão concedente encaminhasse tomada de contas especial que abordasse todos os convênios pactuados, de forma a melhor atender ao Acórdão 1.727/2008-Plenário (peça 7).

6. Todavia, o então Ministro Relator Augusto Nardes, com o supedâneo do Ministério Público junto ao TCU, divergiu da unidade técnica e determinou a continuidade do exame do feito na forma em que se encontrava, haja vista o lapso temporal transcorrido e a possibilidade de, no futuro, se apensarem as novas tomadas de contas especiais ao processo em epígrafe.

7. Ato contínuo, a Secex/MS apreciou os fatos noticiados pelo Ministério da Integração Nacional, em conjunto com os trazidos na fiscalização original, e propôs a citação dos responsáveis listados a seguir em virtude do “dano ao erário correspondente ao montante total repassado por meio do Convênio 40/1997, em razão de o empreendimento ter sido implantado em terras particulares e sem previsão de amortização dos investimentos e, ainda, sem viabilidade econômica para os 183 (cento e oitenta e três) pequenos e tradicionais parceleiros da gleba, conforme comprovado posteriormente à sua implantação (não tem qualquer serventia aos assentados), devido aos demasiados custos de operação e manutenção decorrentes do gigantismo das obras civis e instalações implantadas, não atingindo, por conseguinte, os objetivos pretendidos”:

7.1. Sr. Evandro Eurico Faustino Dias, ex-Secretário de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul: por ter dado andamento ao processo referente ao projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha (Itaporã/MS), com assinaturas do plano de trabalho do convenio, em 28/08/1997, e de sua posterior alteração, em 19/09/1997, bem como de pedidos de obtenção de recursos junto ao Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal - MMA, assinados em 28/08/1997 e 08/09/1997, documentos esses fundamentais para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414), também assinado por esse dirigente;

7.2. Sr. Celso de Souza Martins, ex-Secretário do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do Estado do Mato Grosso do Sul: por ter dado andamento ao processo referente ao projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha (Itaporã/MS), com pedido de obtenção de recursos junto ao Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal - MMA, assinado em 08/09/1997, em conjunto com o então Secretário Estadual de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano, documento esse fundamental para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414);

7.3. Sr. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, ex-Assessor da Secretaria de Recursos Hídricos (SRH) do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal – MMA: por ter assinado, em 27/10/1997, parecer técnico recomendando a aprovação do plano de trabalho do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha (Itaporã/MS), elaborado pela Secretaria de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul, documento esse fundamental para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414); e, ainda, acompanhando toda e qualquer movimentação dos processos relativos a esse empreendimento, inclusive com visitas “in loco” às obras, mesmo estando lotado em diversos órgãos federais (primeiro como Assessor da SRH/DH-MMA; depois como Engenheiro da Secretaria Especial de Políticas Regionais da Presidência da República– SEPRE; e, por último, como Engenheiro do Ministério da Integração Nacional);

7.4. José Raimundo Machado dos Santos, ex-Diretor do Departamento de Aproveitamento Hidroagrícola da SRH/MMA: por ter assinado, em 04/11/1997, despacho pela aprovação do plano de trabalho do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha (Itaporã/MS), elaborado pela Secretaria de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul, e pela liberação de recursos do MMA, documentos esses fundamentais para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414);

7.5. Sérgio José Salles Vaz (CPF 137.773.514-15), então Coordenador do MMA: por ter assinado, em 29/09/1997, a aprovação do plano de trabalho do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha (Itaporã/MS), elaborado pela Secretaria de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul, documento esse fundamental para a formalização do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414); e

7.6. Sr. Paulo Afonso Romano, então Secretário da SRH/MMA: por ter assinado, em 07/11/1997, o termo do Convênio/MMA-SRH nº 040/97 (SIAFI nº 330.414).

8. Diante dos aspectos levantados no processo, solicitei, preliminarmente, a manifestação do Ministério Público junto ao TCU (peça 32). Em seguida, o Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin acolheu a proposta da unidade técnica e, após anotar a juntada do TC 013.771/2011-6 ao presente feito, sugeriu que fosse avaliada a consequência desse fato na futura citação, principalmente em relação à alteração do valor da citação e a eventual modificação dos responsáveis (peça 33).

9. Ademais, o representante do Parquet alvitrou que fosse expedida determinação ao Ministério da Integração Nacional para que remetesse o mais breve possível a TCE de nº 59000.000883/2010-81, referente aos recursos do Convênio 76/1999 (SIAFI nº 387469).

10. Nesse cenário, autorizei a citação dos responsáveis e ordenei à Secex/MS, em linha de consonância com o Ministério Público, que avaliasse a ocorrência de eventuais falhas na execução de serviços de operação inicial do perímetro irrigado da Gleba Santa Terezinha, em Itaporã - MS, objeto do Convênio nº 294/2001, que pudessem ter contribuído para a não-operação do perímetro de irrigação, ou seja, o não-atingimento dos benefícios sociais pretendidos pelo Convênio 40/1997.

11. Por fim, determinei que fosse efetivada diligência junto ao Ministério da Integração Nacional com vistas à obtenção de informações atualizadas sobre o andamento da análise da prestação de contas do Convênio 76/1999 (SIAFI nº 387469).

12. A unidade técnica deu cumprimento às medidas processuais supramencionadas e, após analisar os elementos aportados pelos responsáveis e pelo Ministério da Integração Nacional, emitiu pareceres parcialmente divergentes sobre a matéria.

13. O auditor encarregado da instrução concluiu que as alegações de defesa apresentadas por José Raimundo Machado dos Santos, Paulo Afonso Romano, Evandro Eurico Faustino Dias e Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho deveriam ser rejeitadas, pois insuficientes para elidir as irregularidades e afastar as suas culpabilidades. Por essa razão, propôs julgar irregulares as contas dos aludidos agentes e condená-los ao pagamento do débito.

14. Quanto à multa do art. 57 da Lei 8.666/1993, após registrar o transcurso de cerca de 18 (dezoito) anos dos fatos discutidos, a divergência na jurisprudência do TCU e a discussão em andamento no STF ( MS 32.201), alvitrou que fosse “dispensada a aplicação da sanção prevista no aludido dispositivo legal, dadas as peculiaridades que permeiam o caso concreto, de forma a dar seguimento ao processo, sem necessidade de sobrestá-lo”.

15. Com relação aos Srs. Sérgio José Salles Vaz e Celso de Souza Martins, o auditor da Secex/MS aduziu que foram apresentados elementos suficientes para concluir pela ausência de culpabilidade desses agentes, motivo pelo qual propôs a exclusão dos aludidos gestores do rol de responsáveis.

16. Quanto ao Convênio 294/2001, o auditor registrou, em cumprimento ao despacho por mim exarado, que a sua execução possibilitou que fossem conhecidas as verdadeiras causas da inviabilidade do empreendimento. Nesse passo, aduziu que a avença e o contrato dela decorrente “(...) foram pactos de suma importância e que atingiram seus respectivos objetivos, não havendo falhas na execução de seus objetos que possam ter contribuído para a não operacionalização do projeto de irrigação .

17. Por essa razão, ratificou o entendimento anterior, constante da instrução lavrada no TC 013.771/2011-6 (processo apenso) (peça 14, p. 11), no sentido de que cabia o arquivamento das contas correspondentes ao aludido convênio, com fulcro no artigo 212 do Regimento Interno do TCU (Resolução/TCU nº 246/2011).

18. No respeitante à diligência realizada junto ao Ministério da Integração Nacional, o auditor asseverou que a TCE relativa aos recursos do Convênio 76/1999 foi instaurada e encaminhada à CGU/PR para as providências pertinentes. A despeito do processo ainda não ter aportado neste Tribunal, pontuou “(...) que os presentes autos podem ser apreciados no mérito sem o eventual apensamento da retromencionada TCE (ainda por dar entrada neste Tribunal)”.

19. O Diretor da unidade técnica, com o beneplácito do Secretário, acolheu a proposta anterior, tendo divergido unicamente quanto à responsabilização do Sr. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcelos Filho.

20. Com relação ao assunto, o titular da subunidade pontuou que apesar de o aludido agente ter recomendado a aprovação do plano de trabalho, “(...) não lhe cabia incursionar no mérito de aspectos jurídicos inerentes à celebração do ajuste, dentre os quais o atendimento aos requisitos previstos na legislação sobre a política nacional de irrigação, no caso, a Lei 6.662/79, regulamentada por intermédio do Decreto 89.496/84 . Por esse motivo, alvitrou que fossem “acolhidas as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcelos Filho, com a consequente exclusão de sua responsabilidade da presente relação processual”.

21. O Ministério Público junto ao TCU, em parecer da lavra do Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin, entendeu que não era possível a exclusão de responsabilidade do Sr. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, uma vez que a conduta do responsável, de recomendar a aprovação do plano de trabalho do convênio, foi fundamental para celebração do ajuste em tela. Dessa forma, acolheu a proposta do auditor da Secex/MS.

22. Feito esse necessário resumo, passo a decidir.

II

23. Conforme visto, a matéria em discussão diz respeito à ocorrência de dano ao erário em virtude da não-operação do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha e o consequente desperdício dos recursos federais repassados ao Estado do Mato Grosso por meio do Convênio 40/1997. Trata-se, portanto, de débito imputado aos responsáveis em virtude do não atingimento dos objetivos da avença, ou seja, da não-efetividade das despesas realizadas pelo convenente com recursos da União.

24. Tal fato havia sido identificado em relatório de auditoria realizado pela Secex/MS, que, à época, elaborou a seguinte descrição da situação encontrada (TC 011.571/2008-3 – processo apenso):

"5.3 (...) Dos 110 (cento e dez) atuais proprietários dos 176 (cento e setenta e seis) lotes, apenas 08 (oito), além dos 03 (três) que possuem as unidades demonstrativas de produção instaladas em suas terras, se interessaram pelo empreendimento. No entanto, somente 01 (um) permanece utilizando parte da irrigação por aspersão, com adaptações no sistema para microaspersão e no conjunto motobomba instalado pelo empreendedor no sentido de diminuir custos, principalmente de energia. Os demais colonos desistiram, inclusive os 03 (três) beneficiados com a instalação das estações demonstrativas da viabilidade do projeto de irrigação. Esses só plantaram suas opções de culturas (goiaba, uva, banana e maracujá) enquanto o Governo do Estado se dispôs a arcar com os custos de energia (R$ 9.020,05 em junho/2006, para o consumo de, no máximo, dez produtores), de operação e de manutenção do sistema de irrigação. Acontece que o gigantismo das obras de engenharia executadas e as perdas de água por infiltração e evaporação nos reservatórios e canais só tornam economicamente viável o empreendimento se todos os proprietários das áreas abrangidas por cada um dos 04 (quatro) sistemas principais de irrigação plantarem culturas irrigadas. Em razão disso, não há produção agrícola decorrente da irrigação passível de ser mensurada."

25. Após a adoção das providências com vistas à quantificação do débito e à identificação dos responsáveis no âmbito do Ministério da Integração Nacional, a matéria foi finalmente submetida ao descortino da Secex/MS, que, diante dos elementos aportados, indicou como causas do insucesso do empreendimento, o fato de ele “ter sido implantado em terras particulares e sem previsão de amortização dos investimentos e, ainda, sem viabilidade econômica para os 183 (cento e oitenta e três) pequenos e tradicionais parceleiros da gleba, conforme comprovado posteriormente à sua implantação (não tem qualquer serventia aos assentados), devido aos demasiados custos de operação e manutenção decorrentes do gigantismo das obras civis e instalações implantadas, não atingindo, por conseguinte, os objetivos pretendidos” .

26. Tais circunstâncias constaram do ofício de citação dos responsáveis e formam, juntamente com a ocorrência de dano e as condutas individuais dos agentes administrativos indicados no item 7 supra, a matéria controversa do presente feito.

27. Com relação ao aspecto material em discussão, entendo que a celebração do Convênio 40/1997 com vistas à construção de projeto de irrigação em terras particulares não seguiu as disposições da Lei 6.662/1979, vigente à época, que tratava da Política Nacional de Irrigação.

28. Segundo o art. 12 da norma, “os projetos públicos de irrigação serão localizados, prioritariamente , em terras do patrimônio público, para esse fim reservadas ou adquiridas” (grifos acrescidos).

29. Da leitura do dispositivo transcrito, verifico que a lei não vedava a construção de projetos públicos de irrigação em terras particulares, já que estabeleceu apenas uma condição de prioridade à sua implantação em terras do patrimônio público. Todavia, a construção de projetos de irrigação em patrimônio privado exigia o cumprimento de vários requisitos estabelecidos expressamente pela Lei 6.662/1979, os quais não foram cumpridos pelos agentes administrativos responsáveis pela formatação do Convênio 40/1997.

30. Conforme o art. 18 da norma, “em caso de aproveitamento, total ou parcial, nos projetos públicos de irrigação, da estrutura fundiária preexistente , os proprietários das terras serão considerados irrigantes , para os efeitos desta Lei, desde que atendam aos requisitos legais e aos objetivos dos respectivos projetos (grifos acrescidos).

31. Tal condição, atribuída aos proprietários das terras nas quais fossem implantados projetos públicos de irrigação, fazia com que eles tivessem sujeitos a uma série de deveres estabelecidos no § 1º do art. 26 da Lei 6.662/1979, dentre os quais destaco a exploração da área irrigável sob sua responsabilidade (caput e inciso IV), a obediência às decisões administrativas pertinentes à situação e atividade de irrigante (inciso II) e o cumprimento do contrato de exploração do lote (inciso VII), dentre outros, cujo desatendimento implicava, no limite, a desapropriação, por interesse social, das terras respectivas, conforme o § 4ºdo artigoo em análise.

32. Nesse cenário, a existência de deveres e consequências jurídicas aos proprietários de terras onde fossem implantados projetos públicos de irrigação impunha, como o próprio inciso VII sugere, a prévia celebração de contrato de exploração do lote, a fim de dar maior segurança jurídica ao ajuste firmado entre a Administração, responsável pelo projeto, e o particular que se beneficiaria dos investimentos realizados. Outrossim, a assinatura desse contrato se mostrava importante para que os futuros irrigantes conhecessem as despesas que teriam que arcar, quando da operação do projeto, com vistas à amortização dos investimentos.

33. Tal condição, contudo, não foi atendida quando da implantação do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha. No presente caso, verifico que o projeto foi elaborado, encaminhado e, na sequência, aprovado pela instância competente do Ministério do Meio Ambiente, Recursos Hídricos e Amazônia Legal (MMA), sem a prévia celebração de contratos de exploração dos lotes com os parceleiros que seriam beneficiados com os vultosos investimentos públicos.

34. Conforme aduzido pela Secex/MS, após os esclarecimentos prestados pelos responsáveis citados, não foi demonstrada documentalmente a prévia adesão formal dos parceleiros ao projeto público de irrigação em exame, o que, além de contrariar a Lei 6.662/1979, “(...) constitui impeditivo em exigir dos mesmos o cumprimento de eventuais ou supostas obrigações informais assumidas .

35. A ausência de prévio vínculo jurídico formal entre os beneficiários da estrutura a ser implantada com recursos federais e a Administração Pública constitui, a meu juízo, juntamente com a deficiente avaliação e gestão dos riscos do empreendimento, as principais causas da não-operação do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha. Tais aspectos desencadearam o não-atendimento dos objetivos do Convênio 40/1997 e a perda dos vultosos recursos invertidos na obra, considerando o seu atual estado de abandono, vandalismo e furtos dos equipamentos instalados.

36. Se os parceleiros tivessem formalmente aderido ao empreendimento mediante a assinatura de contratos de exploração dos lotes, o que pressuporia o prévio conhecimento das condições de amortização previstas no projeto básico, inclusive as despesas correspondentes, não poderiam, posteriormente, alegar os elevados custos de operação como motivos para a não-adesão ao projeto.

37. Ainda que, nesse cenário, pudesse persistir uma situação de inefetividade, no caso de opção voluntária dos parceleiros em não cumprir os contratos, a Administração estaria resguardada dos prejuízos pela possibilidade de desapropriação dos lotes e posterior licitação para o seu aproveitamento, nos termos do art. 26, § 4º, da Lei 6.662/1979.

38. Quanto à suposta inviabilidade econômica do empreendimento, apontada como uma das causas do não-cumprimento dos objetivos do convênio, entendo, em linha de dissonância com a unidade técnica, que não é possível afirmar, de forma inequívoca, que o Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha era inviável, sem um estudo econômico das premissas assumidas e dos cenários adotados no estudo de viabilidade econômica constante do projeto básico. Quero esclarecer que não estou a afirmar que o empreendimento era viável, apenas que tal conclusão não é possível de ser feita, sem a reavaliação técnica do projeto elaborado, a partir de procedimentos próprios de análise da ciência econômica.

39. Inobstante o exposto, compreendo que as características do projeto de irrigação em exame, a ser implantado em terras particulares pertencentes a agricultores com experiência em agricultura familiar, com baixo conhecimento técnico e experiência negocial para fazer frente aos desafios de se implantar uma fruticultura voltada ao comércio e reduzida capacidade de obter crédito, permitem afirmar que os estudos de viabilidade econômica não consideraram de modo adequado os riscos inerentes ao projeto. Além disso, compreendo que a própria dependência de ações do Governo Estadual, com todos os riscos inerentes à descontinuidade administrativa, expôs o projeto a uma alta probabilidade de insucesso.

40. A fim de ilustrar a situação de deficiente análise de riscos do projeto de irrigação em exame, trago à colação excerto do Relatório de Visita Técnica elaborado por servidores do Ministério da Integração Nacional, que registram as críticas existentes dos próprios técnicos do órgão concedente acerca da concepção do projeto, em fevereiro de 2000, isto é, ainda durante a execução das obras (peça 5, p. 253):

''o desenvolvimento agrícola do Projeto Santa Terezinha não foi pensado ao longo de sua implantação , o que leva a grandes dificuldades para operacionalizá-lo:

Falta de propostas para sua exploração;

Falta de compromisso dos produtores;

Equipes estaduais despreparadas ;

Falta de recursos financeiros .

A situação é grave tendo em vista que o perímetro está em vias de entrar em funcionamento. Para executar um trabalho em curto prazo, há necessidade de recursos financeiros, contratação de serviços, capacitação de pessoal local, assessoria da SIH e, sobretudo, decisão administrativa em nível estadual e federal" (grifos acrescidos).

41. O mesmo documento relata, ainda, as observações efetivadas por técnico do Ministério da Integração Nacional, em visita ao projeto ocorrida em dezembro de 2002 (peça 5, p. 253):

“a) Com relação à organização de produtores, percebe-se que a equipe técnica desconhece o modelo de distrito de irrigação, não tem conhecimento adequado dos trabalhos de administração, operação e manutenção e os produtores desconhecem as informações sobre o projeto e seu funcionamento .

b) Com relação à administração, operação e manutenção, as principais observações são: (i) falta à equipe técnica informações sobre a concepção do projeto e sobre os critérios operacionais em conformidade com às situações relativas à captação e distribuição de água; (ii) os produtores desconhecem os custos operacionais ; (iii) a equipe técnica desconhece a legislação sobre irrigação ; (iv) o Estado e os produtores devem decidir sobre a estrutura tarifária e a participação do Estado nos custos de operação e manutenção (grifos acrescidos).

42. Consta, ainda, do Relatório de Visita Técnica, notícia de diagnóstico realizado pelo Ministério da Integração Nacional, em 2004/2005, sobre o Projeto de Irrigação Santa Terezinha. Segundo a análise efetivada, os principais problemas identificados no empreendimento foram (peça 5, p. 253):

“(a) baixa eficiência em atividades relacionadas com sistemas de produção irrigada e a sistemas produtivos diversificados; (b) deficiência de assistência técnica (c) dificuldades para comercialização da produção (d) falta de infraestrutura adequada para beneficiamento de frutas e hortaliças; (e) insuficiente capacitação dos produtores na gestão de negócios; (f) baixa capacitação dos produtores na gestão de recursos humanos; (g) grande dependência de financiamento agrícola e baixa capacidade de endividamento; (h) falta de logística adequada para comercialização de produtos perecíveis, entre outra s” (grifos acrescidos).

43. Todos esses aspectos relacionados nos itens 40 a 42 supra, com os seus respectivos riscos sobre a efetividade do empreendimento, deveriam ter sido considerados antes quando da elaboração do estudo de viabilidade técnica constante do projeto básico ou, pelo menos, antes da decisão de alocar recursos na obra, durante os procedimentos anteriores à celebração do convênio.

44. Deixar a solução de tais problemas para um momento posterior, após a realização de vultosos investimentos em obras, constituiu medida temerária por parte dos agentes encarregados da formatação do projeto e do Convênio 40/1997 que, desse modo, expuseram demasiadamente a Administração ao risco de perder os recursos investidos em um empreendimento de efetividade, no mínimo, duvidosa.

45. Diferentemente do alegado pelos responsáveis, compreendo que a causa principal do não‑atingimento dos objetivos do convênio não foi a ausência de providências a cargo do Governo do Estado e da União com vistas à operacionalização do empreendimento.

46. Embora seja possível identificar falhas da Administração Estadual, que havia assumido o compromisso de cogestão do Projeto visando o treinamento dos agricultores e à autossustentabilidade (peça 1, p. 15), entendo que a descontinuidade das ações do governo local visando o funcionamento do perímetro de irrigação constitui um fator secundário frente à falha na concepção e formatação jurídica do empreendimento.

47. Isso porque a solução dos problemas identificados no empreendimento, especialmente os listados nas letras f, g e h do item 42, envolve aspectos estruturais que não necessariamente são resolvidos com ações de capacitação dos parceleiros. Nesse sentido, não me parece uma tarefa simples dotar agricultores familiares, normalmente vocacionados à cultura de subsistência, da capacidade de gestão de negócios e de recursos humanos, mediante simples atividade de treinamento.

48. Da mesma forma, qualquer ação estatal no sentido de operacionalizar o projeto de irrigação exige, como condição de efetividade, a vontade individual de cada agricultor de assumir riscos, tomar empréstimo, enfim, empreender, circunstâncias que estão fora da órbita de controle do Estado.

49. Trazendo novamente à tona a Lei 6.662/1979, é justamente por essa razão que o art. 18 da norma estabeleceu que os proprietários das terras poderiam ser considerados irrigantes desde que atendessem “(...) aos requisitos legais e aos objetivos dos respectivos projetos”, o que pressupõe, além da adesão formal, a prévia verificação da vocação agrícola e da capacidade administrativa e gerencial do potencial irrigante.

50. Sendo assim, entendo que existiram graves falhas na concepção do empreendimento que não foram equacionadas durante a formatação jurídica do Convênio 40/1997. Conforme visto, houve frontal violação das normas de regência, no que se refere à construção do empreendimento em terras particulares, sem a prévia celebração de instrumentos jurídicos formais que definissem os direitos e deveres dos irrigantes. Ademais, os estudos de viabilidade constantes do projeto básico, que foram submetidos à análise e aprovação dos técnicos do ministério, antes da celebração da avença, não levaram em conta toda a sorte de riscos existentes.

III

51. Comprovada a ocorrência da irregularidade, passo a analisar a responsabilidade individual das pessoas arroladas no presente feito.

52. Com relação ao Sr. Evandro Eurico Faustino Dias, ex-Secretário de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul, verifico que ele assinou o plano de trabalho do Convênio 40/2007 e submeteu à apreciação do MMA o projeto básico do perímetro de irrigação, contendo os vícios descritos no presente voto. Dessa forma, entendo correta a sua responsabilização, uma vez que cabia a ele verificar, seja diretamente, seja por meio de assessores, a viabilidade econômica e a adequação jurídica do empreendimento, antes da submissão do pedido de recursos ao MMA.

53. No presente caso, não se mostra aceitável a tentativa do defendente de transferir o ônus dessa responsabilidade à empresa que elaborou o projeto básico, pois a Administração, na pessoa do Secretário encarregado das atividades administrativas em análise, não está isenta do dever de receber as peças, analisá-las e verificar a sua adequação técnica, sua viabilidade econômica e, principalmente, sua compatibilidade com as normas jurídicas, antes da decisão administrativa.

54. Nesse sentido, também não é cabível imputar tal responsabilidade aos agentes inferiores que supostamente aprovaram o projeto básico do perímetro de irrigação, pois, ainda que tivesse sido demonstrada a existência dessa aprovação formal, o que não ocorreu nos presentes autos, estava mantida a obrigação do Secretário de verificar os aspectos relacionados no item anterior, no contexto de seu poder de supervisão e de controle da regularidade dos atos de seus subordinados, especialmente nos assuntos de maior relevância e materialidade, como a solicitação de recursos federais.

55. Ademais, reputo que o Secretário possuía todas as condições de detectar as graves irregularidades na concepção do empreendimento, já que, desde o início, estava claro que o convênio tinha como propósito beneficiar os parceleiros do projeto Santa Terezinha. Dito de outra forma, era fato notório que as obras de infraestrutura ocorreriam em terras particulares, o que implicava, além do atendimento das normas de regência, o equacionamento de toda a sorte de riscos exaustivamente debatidos no presente feito.

56. Nesse cenário, em que o responsável tinha a possibilidade de conhecer as falhas na concepção do empreendimento e a obrigação de agir diante dos vícios detectados no projeto de irrigação, compreendo estar adequadamente configurada a sua responsabilidade pelo dano causado ao erário. A viabilização do convênio e regularidade de sua formatação constituía matéria afeta à competência do órgão do qual fazia parte e ele, na condição de Secretário, era o agente encarregado de cumprir tal missão institucional. Não o tendo feito e considerando que a sua conduta foi causa direta do dano, cabe a sua responsabilização.

57. Quanto ao Sr. Paulo Afonso Romano, então Secretário da SRH/MMA, aplicam-se as mesmas considerações esposadas no item 53 a 56 retro, uma vez que era responsável, no âmbito federal, pela consecução da política pública de irrigação. Desse modo, cabia a ele zelar pelo cumprimento das normas de regência e assegurar a correta verificação da viabilidade técnica e econômica do empreendimento, o que inclui o exame e equacionamento dos riscos, inclusive jurídicos, decorrentes de sua deficiente formatação.

58. No respeitante ao Sr. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, ex-Assessor da SRH/MMA verifico que ele participou, ativa e diretamente, da análise do plano de trabalho e do projeto básico submetido pela Secretaria de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul, de forma que se aplica a ele, ainda com mais força, os aspectos levantados no item 55 supra.

59. Isso porque o aludido responsável foi o principal agente, no que se refere à análise da adequação do projeto/plano de trabalho enviado, sendo que ele detinha o conhecimento técnico e as informações necessárias, expostas na ficha técnica do projeto (peça 1, p. 15-16) e no próprio projeto (peças 35 e 36 do TC 011.571/2008-3), para verificar os problemas de concepção e os riscos existentes para a plena operação do perímetro de irrigação.

60. Em sua peça de defesa, o agente ressaltou, dentre outros aspectos, que o parecer por meio do qual recomendou a aprovação do projeto básico havia se baseado em “decisão política de apoio ao empreendimento, caracterizada pela prévia emissão da Nota de Empenho NE00218, no valor de R$ 8,0 milhões, de 23.09.97” (peça 112, p. 8). Nesse cenário, alegou que um assessor terceirizado não tinha “a competência para inserir nos processos dos convênios que acompanhava um parecer ou nota técnica de sua autoria, contrários ou favoráveis que fossem à formalização de atos administrativos” (peça 112, p. 21).

61. Todavia, compreendo que a anterior emissão de nota de empenho não constitui fator limitador ao exercício da competência atribuída ao Sr. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho de avaliar a adequação do projeto básico do perímetro de irrigação, antes da decisão do ministério de aprovar a aludida documentação e, na sequência, celebrar o convênio. No caso, não prospera a assertiva do responsável de que não podia emitir parecer contrário ou favorável à formalização de ato administrativo, até porque a razão de ser de sua participação na cadeia administrativa prévia à decisão pela celebração ou não da avença foi justamente auxiliar o comando decisório do Ministério, na prática deste ato administrativo.

62. Com relação ao fato de o aludido agente não ter vínculo estatutário com a Administração - era “assessor terceirizado, disponibilizado por seu empregador – IICA” (Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura) (peça 112, pp. 11-12) -, registro que tal condição não impede a sua responsabilização perante esta Corte de Contas, pois, conforme o art. 71, inciso II, da Constituição, compete ao TCU julgar as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.

63. Quanto ao fato de o empreendimento estar previsto para ser implantado em propriedades particulares dos pequenos produtores da Gleba Santa Terezinha, conquanto o defendente tenha assinalado que vedou a execução de sistemas on farm (dentro das propriedades de cada agricultor), ele não se opôs à implantação das adutoras, redes principais e secundárias, enfim, de toda a infraestrutura do empreendimento, em propriedade privada, já que se tratava de assentamento pertencente a 183 famílias de parceleiros.

64. Nesse cenário, caberia ao agente, seguindo as normas que regulamentavam a implantação de perímetros de irrigação, ter suscitado a necessidade de desapropriação das terras necessárias à implantação da estrutura comum, conforme aduzido pela Secex/MS, ou, alternativamente, ter invocado a necessidade de atendimento dos requisitos para a realização do projeto em terras particulares, dentre os quais destaca-se a celebração de contratos de exploração do lote, em que fossem estabelecidos os deveres de cada parceleiro e esclarecidos os critérios de amortização, consoante já debatido neste voto.

65. Nesse ponto, divirjo do Diretor e do Secretário da Secex/MS, pois o Sr. Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, pela função que ocupava e por todo o seu cabedal de conhecimentos técnicos em obras hídricas, tinha o dever de conhecer a regulamentação do setor para o qual prestava assessoria, como de fato demonstrou ter a partir de suas alegações de defesa, na medida em que tal aspecto constitui uma variável relevante para o exame do plano de trabalho e do projeto básico, no que tange à viabilidade do empreendimento.

66. Com isso, acolho o posicionamento do auditor da unidade técnica no sentido de que houve imperícia, negligência ou imprudência “(...) por quem aprovou e concorreu para a sua aprovação, junto ao Governo Federal, visando fossem liberados recursos para sua implantação. Nesse caso, inclui-se o responsável citado por se manifestar favoravelmente a aprovação dos planos de trabalho básicos para a celebração dos convênios pactuados. Por isso suas alegações, nessa parte da defesa, são improcedentes”.

67. No que se refere ao Sr. José Raimundo Machado dos Santos, ex-Diretor do Departamento de Aproveitamento Hidroagrícola da SRH/MMA, observo que ele assinou o despacho pela aprovação do plano de trabalho do projeto de irrigação da Gleba Santa Terezinha (Itaporã/MS) contendo as falhas exaustivamente debatidas neste voto.

68. No caso, o próprio agente admite, em sua peça de defesa, que averiguou, juntamente com o Sr. Paulo Afonso Romano, o aproveitamento econômico do projeto apresentado, motivo pelo qual entendo cabível a sua responsabilização pelo dano, por estar configurada, no mínimo, imperícia e negligência na avaliação dos riscos e na concepção do projeto de irrigação.

69. Dessa forma, por entender adequado o exame empreendido pelo auditor da Secex/MS, o qual contou com o aval do Ministério Público, adoto as demais considerações expendidas em face das alegações de defesa apresentadas como razão de decidir.

70. Quanto aos Srs. Sérgio José Salles Vaz, ex-Secretário do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do Estado do Mato Grosso do Sul, e Celso de Souza Martins, ex-Coordenador do MMA, também anuo o posicionamento do auditor da Secex/MS, dessa feita acompanhado por todos os pareceres posteriores, no sentido de que eles devem ser excluídos do rol de responsável, uma vez que não detinham nenhuma competência de verificação, aprovação e decisão a respeito dos atos em análise.

71. Sendo assim, considerando que os argumentos de defesa não foram suficientes para as irregularidades e que inexistem nos autos elementos que demonstrem a boa-fé dos Srs. José Raimundo Machado dos Santos, Paulo Afonso Romano, Evandro Eurico Faustino Dias e Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho ou a ocorrência de outros excludentes de culpabilidade, reputo correto julgar irregulares as contas dos referidos responsáveis e condená-los ao pagamento do débito correspondente ao valor total repassado ao Governo do Estado do Mato Grosso do Sul.

72. No que se refere à multa do art. 57 da Lei 8.443/1992, registro que a matéria foi recentemente apreciada pelo Tribunal, por meio do Acórdão 1.441/2016-Plenário, que deixou assente que a pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União subordina-se ao prazo geral de prescrição indicado no art. 205 do Código Civil.

73. No presente caso, os atos de aprovação do convênio ocorreram em outubro e novembro de 1997, ou seja, à época da vigência do Código Civil de 1916. Sendo assim, com a vigência do novo Código Civil a partir de 11/1/2003, deve-se recorrer à regra intertemporal do art. 2.028 da referida lei, que assim dispõe: "serão os da lei anterior os prazos, quando reduzidos por este Código, e se, na data de sua entrada em vigor, já houver transcorrido mais da metade do tempo estabelecido na lei revogada".

74. Desse modo, tendo transcorrido pouco mais de cinco anos dos fatos até a entrada em vigor do novo código, isto é, menos da metade do prazo prescricional de vinte anos previsto no código anterior, o termo inicial deve ser 11/1/2003, de forma que a pretensão punitiva desta Corte estaria prescrita em 11/1/2013.

75. Dessa forma, considerando que os responsáveis somente foram citados em 2014, concluo pela ocorrência da prescrição da pretensão punitiva desta Corte.

IV

76. Por fim, com relação ao Convênio 294/2001, reputo que a decisão pela sua celebração e execução deveria ter levado em conta os riscos existentes quanto à operação e viabilidade do empreendimento, os quais já eram de conhecimento do Ministério da Integração Nacional, nos termos do Relatório de Visita Técnica elaborado em fevereiro de 2000.

75. Se havia risco de os parceleiros não aderirem ao projeto, em face da ausência de instrumentos de adesão formal ao perímetro de irrigação e desconhecimento dos custos envolvidos, como admitir gastos de treinamento e de implantação de unidades demonstrativas, indago. Os responsáveis pela referida avença deveriam ter sido prudentes e se cercado de melhores informações sobre as condições do empreendimento até então executado.

76. Dessa forma, é possível afirmar que os agentes encarregados da celebração do Convênio 294/2001 também não atuaram com o devido cuidado, já que deram ensejo ao aporte de recursos federais que não se reverteram em benefício à população beneficiária. Nesse cenário, não interessa se os gastos foram executados e os objetivos imediatos cumpridos. A questão é qual a necessidade e serventia de tais despesas, já que elas não atingiram os efeitos pretendidos.

77. Inobstante o exposto, presumo que os responsáveis encarregados da análise e aprovação da avença foram induzidos a erro pelo fato de o convênio anterior já haver sido aprovado e estar em plena execução. Sendo assim, considerando que os agentes não tinham o poder-dever de revisitar a análise do projeto básico do perímetro de irrigação; considerando que eles agiram no sentido de viabilizar a solução do problema de capacitação dos gestores; e considerando a análise da Secex/MS no sentido de que “a documentação comprobatória juntada à prestação de contas comprova que os recursos foram devidamente aplicados nos objetos do convênio”, entendo adequado julgar regulares com ressalvas as contas do Sr. José Antônio Felício, arrolado como responsável na prestação de contas do Convênio 294/2001.

78. Ante todo o exposto, VOTO por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 13 de julho de 2016.

BENJAMIN ZYMLER

Relator

ACÓRDÃO Nº 1806/2016 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 004.820/2011-8.

1.1. Apensos: 013.771/2011-6; 011.571/2008-3

2. Grupo II – Classe de Assunto IV – Tomada de Contas Especial

3. Responsáveis: Celso de Souza Martins (356.592.461-68); Evandro Eurico Faustino Dias (310.844.007-15); Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho (778.798.997-15); José Raimundo Machado dos Santos (001.180.523-49); Paulo Afonso Romano (006.561.276-00); Sérgio José Salles Vaz (137.773.514-15) e José Antônio Felício (032.186.278-34).

4. Entidades: Ministério da Integração Nacional, Estado do Mato Grosso do Sul e Secretaria de Estado de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Mato Grosso do Sul.

5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.

6. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Mato Grosso do Sul (SECEX-MS).

8. Representação legal: Mirella Patrícia Melo Ximenes Richard (15.513/OAB-DF) e outros, representando Sérgio José Salles Vaz, Paulo Afonso Romano e José Raimundo Machado dos Santos; Rodrigo Dalpiaz Dias (9.108/OAB-MS) e outros, representando Evandro Eurico Faustino Dias.

9. Acórdão:

Vistos, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pelo Ministério da Integração Nacional em cumprimento ao item 9.1 do Acórdão 1.727/2008-Plenário, tendo em vista a ocorrência de supostas irregularidades relacionadas ao Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, no Município de Itaporã/MS (Convênios 40/1997 e 294/2001),

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. acolher as alegações de defesa de Sérgio José Salles Vaz e Celso de Souza Martins, excluindo-os da presente relação processual

9.2. com fundamento nos arts. , inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1º, inciso I, 208 e 214, inciso II, do Regimento Interno, julgar regulares com ressalva as contas do Sr. José Antônio Felício, dando-lhe quitação;

9.3. com fundamento nos arts. , inciso I, 16, inciso III, alíneas b e c", da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, julgar irregulares as contas dos Srs. José Raimundo Machado dos Santos, Paulo Afonso Romano, Evandro Eurico Faustino Dias e Fernando Montenegro Cabral de Vasconcellos Filho, condenando-os, solidariamente, ao pagamento das quantias a seguir especificadas, atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor, abatendo-se, na oportunidade, eventuais valores já ressarcidos:

Data

Valor (R$)

12/12/1997

1.509.103,55

7/3/1998

1.500.000,00

14/8/1998

3.113.056,31

17/12/1998

1.075.589,00

21/5/1999

1.808.721,69

9.4. fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da data da notificação, para que os responsáveis de que trata o subitem anterior comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das referidas quantias, acrescidas dos devidos encargos legais, aos cofres do Tesouro Nacional, nos termos do art. 23, inciso III, alínea a, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno do TCU (RI/TCU);

9.5. autorizar a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992;

9.6. autorizar, desde já, caso venha a ser solicitado, o parcelamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais, nos termos do art. 217 do RI/TCU, com a incidência sobre cada parcela dos devidos encargos legais até o efetivo pagamento, esclarecendo que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor (§ 2º do art. 217 do RI/TCU);

9.7. encaminhar cópia da deliberação, bem como do relatório e do voto que a fundamentam, ao Procurado-Chefe da Procuradoria da República no Estado do Mato Grosso do Sul, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992 c/c o § 7º do art. 209, do Regimento Interno/TCU, para adoção das medidas que entender cabíveis;

9.8. dar ciência desta deliberação, assim como do relatório e do voto que a subsidiam, ao Congresso Nacional, ao Ministério da Integração Nacional, ao Estado do Mato Grosso do Sul, à Assembleia Legislativa do Mato Grosso do Sul e aos responsáveis indicados no preâmbulo deste acórdão.

10. Ata nº 27/2016 – Plenário.

11. Data da Sessão: 13/7/2016 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1806-27/16-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler (Relator), Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)

AROLDO CEDRAZ

(Assinado Eletronicamente)

BENJAMIN ZYMLER

Presidente

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

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