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21 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 21 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
RA 00429620000
Partes
Responsáveis: Aírson Bezerra Lócio e Rômulo de Macedo Vieira., Entidade: Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional e Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - Codevasf
Julgamento
15 de Fevereiro de 2001
Relator
ADYLSON MOTTA
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU_RA_00429620000_9c4c4.pdf
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Inteiro Teor

Tribunal de Contas da União

Número do documento:

DC-0027-05/01-2

Identidade do documento:

Decisão 27/2001 - Segunda Câmara

Ementa:

Auditoria. Ministério da Integração Regional. Avaliação da metodologia

utilizada na escolha dos projetos de irrigação. Determinação. Juntada

às contas.

Grupo/Classe/Colegiado:

Grupo I - CLASSE III - 2ª Câmara

Processo:

004.296/2000-0

Natureza:

Relatório de Auditoria

Entidade:

Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da

Integração Nacional e Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - Codevasf

Interessados:

Responsáveis: Aírson Bezerra Lócio e Rômulo de Macedo Vieira.

Dados materiais:

ATA 05/2001

DOU de 02/03/2001

INDEXAÇÃO Relatório de Auditoria; MIR; CODEVASF; Recursos Públicos; Aplicação;

Sumário:

Relatório da auditoria realizada na Secretaria de Infra-Estrutura

Hídrica do Ministério da Integração Nacional e na Codevasf. Metodologia

utilizada na escolha dos projetos de irrigação. Determinações.

Encaminhamento de cópias. Juntada às contas da Codevasf, exercício de 1999.

Relatório:

Cuidam os autos do Relatório da Auditoria realizada na Secretaria de

Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional e na

Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco do Parnaíba ¿ Codevasf, objetivando avaliar a metodologia utilizada na escolha dos

projetos de irrigação.

Transcrevo abaixo, na íntegra, o teor do relatório da equipe de

auditoria:

"2. CONTEXTO LEGAL - A POLÍTICA NACIONAL DE IRRIGAÇÃO

2.1.A principal referência legal sobre irrigação no Brasil é a Lei nº

6.662, de 25 de junho de 1979, ainda em vigor, que dispôs sobre a

Política Nacional de Irrigação. Sua regulamentação viria cinco anos

depois, com a edição do Decreto nº 89.496, de 29.03.1984. A Lei de

Irrigação, fortemente marcada pelas características econômicas e

políticas da época em que foi elaborada, sofreu ao longo dos últimos 20

anos uma única alteração, imprimida em seu art. 27 pela Lei nº 8.657,

de 21.05.1993. O Decreto regulamentador foi modificado em quatro

oportunidades (1), sobressaindo-se as inovações introduzidas pelo

Decreto nº 2.178, de 17.03.1997, especialmente ao afastar as limitações

originalmente previstas para o assentamento de empresários. Em síntese,

as principais mutações ao modelo de irrigação preconizado pela Lei de

1979 viriam sobretudo das alterações no Decreto que a regulamentou e,

subsidiariamente, de portarias e resoluções emanadas pelas agências

públicas fomentadoras do setor irrigação.

2.2.A Lei de Irrigação e o Decreto regulamentador desenharam a

estrutura básica e os conceitos centrais que norteariam a implantação

dos projetos públicos de irrigação no Brasil. Nesse sentido,

estabeleceram os pressupostos para a arrecadação de terras, destinação

das áreas, seleção e assentamento de irrigantes, amortização do valor

dos lotes, direitos e deveres dos irrigantes, retomada de lotes não

explorados, emancipação de perímetros públicos, uso da água, tarifação

e recuperação dos investimentos públicos em infra-estrutura de uso

comum, entre outros, os quais são apresentados a seguir.

2.3.Modelo de Irrigação ¿ Lei n.º 6.662/79, Decreto n.º 89.496/84 e

respectivas alterações

2.3.1. Projetos Públicos de Irrigação

ou indiretamente, sob a responsabilidade do Poder Público".

2.3.2. Localização

"Os projetos públicos de irrigação serão localizados, prioritariamente,

em terras do patrimônio público, para esse fim reservadas ou

adquiridas" (art. 12 da Lei n.º 6.662/79).

2.3.3. Aquisição de Terras

"Por ato do Presidente da República serão declaradas de utilidade

pública ou interesse social, para fins de expropriação, as áreas de

terras selecionadas para a implantação ou expansão de projetos públicos de irrigação, aplicando-se, no que couber, a legislação sobre

desapropriações" (art. 28 da Lei n.º 6.662/79).

"Publicado o ato declaratório de utilidade pública ou interesse social,

havendo concordância do proprietário com o valor do laudo de avaliação, o expropriante poderá proceder de forma amigável, exigindo, do

expropriado, além da prova de propriedade, a de inexistência de ônus

sobre os bens" (art. 29 da Lei n.º 6.662/79).

"As normas sobre a liquidação amigável dos processos de desapropriação de que trata este artigo serão aprovadas pelo Ministro de Estado do

Interior" (art. 29, parágrafo único da Lei n.º 6.662/79).

"Inexistindo acordo, ou ocorrendo qualquer outra causa legal impeditiva

do procedimento amigável, o expropriante ajuizará ação de

desapropriação, e se alegar urgência e depositar o valor do laudo de

avaliação, o Juiz mandará imiti-lo provisoriamente na posse dos bens"

(art. 30 da Lei n.º 6.662/79).

2.3.4. Destinação das Terras

"...as terras agricultáveis serão sempre destinadas à exploração

intensiva, agropecuária ou agroindustrial..." (art. 13 da Lei n.º

6.662/79).

2.3.5. Divisão das Terras

"...em lotes de dimensões variáveis de acordo com a estrutura de

produção projetada..." (art. 13 da Lei n.º 6.662/79).

A Lei de Irrigação prevê a divisão em lotes familiares das áreas dos

projetos públicos de irrigação de interesse social predominante (art.

14). O Decreto regulamentador, em sua forma original, por meio de

dispositivo de legalidade duvidosa, admitia a implantação de pequenas

empresas nesses projetos, desde que não ocupassem, em conjunto, área superior a 20% do perímetro irrigado (art. 14). O Decreto também

caracterizava o interesse social predominante quando, entre outros

fatores, se tratasse "... de área sujeita ao fenômeno das secas ou

sempre que se verificar elevada taxa demográfica e/ou desemprego,

existência de grande número de pequenos agricultores com terra

insuficiente ou sem terra, ou com terra de baixa produtividade, na área

de influência do projeto" (art. 14, § 1º).

Observe-se que, pelo dispositivo regulamentador, a ação governamental no semi-árido nordestino, no que se refere a projetos públicos de

irrigação, estaria praticamente restrita à implantação de lotes

familiares, dada a elasticidade do conceito de "interesse social

predominante". Sistemática, portanto, de forte cunho social e, em

grande medida, refratária a princípios de ordem gerencial e

mercadológica.

Em 1984, por meio do Decreto n.º 90.309, que modifica o caput do art.

14 do Decreto n.º 89.496/84, passa-se a admitir a implantação, não

somente de pequenas, mas também de médias empresas nos projetos de irrigação de interesse social dominante. Ademais, a modificação

acrescenta ao mencionado art. 14, o § 3º, pelo qual, sob determinadas

condições, o percentual de ocupação dos perímetros irrigados por

empresas pode chegar a cinqüenta por cento.

Por fim, o Decreto n.º 2.178/97 traz redação vigente, até a presente

data, do art. 14 do Decreto n.º 89.496/84:

"Art. 14. As áreas dos projetos de interesse social predominante serão

divididas em lotes familiares.

§ 1º Considera-se projeto de interesse social predominante, para efeito

deste Decreto, aquele destinado exclusivamente ao reassentamento de

populações desalojadas por força da construção de obra em área pública.

Ressalte-se que a nova definição de projetos de interesse social

predominante, ao restringir seu alcance, viabilizou a implantação de

projetos públicos de irrigação totalmente ocupados por empresas,

especialmente no semi-árido nordestino.

2.3.7. Aproveitamento da Estrutura Fundiária Preexistente

"Em caso de aproveitamento, total ou parcial, nos projetos públicos de

irrigação, da estrutura fundiária preexistente, os proprietários das

terras serão considerados irrigantes, para os efeitos desta Lei, desde

que atendam aos requisitos legais e aos objetivos dos respectivos

projetos"(art. 18 da Lei n.º 6.662/79).

2.3.8. Alienação ou Cessão dos Lotes

Os lotes dos projetos públicos de irrigação poderão ser alienados ou

cedidos a irrigantes, cooperativas, ou, ainda, a empresas ou sociedades

civis, que tenham como objetivo a agricultura irrigada (art. 13,

parágrafo único da Lei n.º 6.662/79).

Valor e Forma de Pagamento dos Lotes

"Todas as obras e serviços executados no lote terão seu custo

incorporado ao valor da terra para efeito de cessão de uso, alienação

ou incorporação societária"(art. 16 da Lei n.º 6.662/79).

"Todas as obras e serviços executados no lote pela entidade

administradora terão seu custo incorporado ao valor da terra para

efeito de cessão de uso, alienação ou incorporação societária"(art. 16

do Decreto n.º 89.496/84)

"O adquirente de lote familiar amortizará as aplicações de recursos

públicos em benfeitorias internas, bem como o valor da terra,

calculados em Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTNs, ou índices oficiais equivalentes, no prazo de até 25 (vinte e cinco) anos,

inclusive até 5 (cinco) anos de carência, a juros de até 6% (seis por

cento) ao ano, atendidas as peculiaridades de cada projeto"(art. 16, §

3º do Decreto n.º 89.496/84).

Esse dispositivo foi modificado pelos Decretos nº 90.309/84, n.º

90.991/85 e n.º 93.484/86, todos revogados pelo Decreto n.º 2.178/97

que estabeleceu:

aplicados em benfeitorias internas, o valor da terra, apurados à data

da titulação, no prazo de até 25 anos, inclusive até cinco de carência,

a juros de seis por cento ao ano".

"O adquirente de lote empresarial amortizará o valor do mesmo,

calculado em Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTNs, ou índices oficiais equivalentes, a juros de até 6% (seis por cento) ao

ano, no prazo de até 12 (doze) anos, inclusive até 3 (três) anos de

carência" (art. 16, § 4º do Decreto n.º 89.496/84).

2.3.10. Tarifa de Água: Amortização dos Investimentos Públicos e

Despesas de Operação e Manutenção

"A infra-estrutura de irrigação terá seus investimentos amortizados,

total ou parcialmente, pelos irrigantes, conforme estabelecer o Poder

Executivo" (art. 24, § 3º da Lei n.º 6.662/79).

A infra-estrutura de irrigação compreende barragens e diques;

estruturas e equipamentos de adução, condução e distribuição de água;

estradas e linhas de transmissão de energia elétrica internas; rede de

drenagem principal e prédios de uso da administração (art. 23, I da Lei

n.º 6.662/79).

"As despesas correspondentes à administração, operação, conservação e manutenção das infra-estruturas, mencionadas no caput deste artigo,

serão divididas proporcionalmente entre os irrigantes, na forma fixada

pelo Poder Executivo" (art. 25, § 2º da Lei n.º 6.662/79).

"A infra-estrutura de irrigação terá seus investimentos amortizados,

total ou parcialmente, pelos irrigantes, sob a forma de tarifa,

calculada em conformidade com o disposto no artigo 43 deste

Regulamento" (art. 40 do Decreto n.º 89.496/84).

"Os investimentos de que trata o caput deste artigo serão calculados em Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTNs, ou índices

oficiais equivalentes e amortizados em prazos de até 50 (cinqüenta)

anos, observando-se o seguinte:

I - se forem produzidos reinvestimentos, estes serão adicionados ao

remanescente do investimento inicial;

"As despesas correspondentes à administração, operação, conservação e

manutenção das infra-estruturas, mencionadas no caput deste artigo,

serão divididas, proporcionalmente, entre os irrigantes, sob a forma de

tarifa, calculada em conformidade com o disposto no artigo 43 deste

Regulamento"(art. 42, § 3º do Decreto n.º 89.496/84).

"O valor das tarifas incidentes sobre o uso de água nos projetos

públicos de irrigação, de que trata este Regulamento, será composto

pela adição:

I - de parcela correspondente à amortização dos investimentos públicos

nas obras de infra-estrutura de irrigação, de uso comum, com base no

valor atualizado das mesmas;

II - de parcela correspondente ao valor das despesas anuais de

administração, operação, conservação e manutenção das infra-estruturas"

(art. 43 do Decreto n.º 89.496/84).

A parcela de que trata o inciso I do art. 43 corresponde ao componente

denominado K1 da tarifa de água, e a parcela de que trata o inciso II

corresponde ao componente K2, calculadas, respectivamente, em função do tamanho do lote em hectares (ha) e do volume (em m³) da água fornecida

(§§ 1º e 2º do art. 43 do Decreto n.º 89.496/84).

"É da competência do Ministro de Estado do Interior a fixação, para

cada projeto de irrigação, das tarifas de que trata este artigo"(§ 3º

do art. 43 do Decreto n.º 89.496/84).

2.3.11. Resolubilidade

"O lote familiar (...) constitui propriedade resolúvel e indivisível,

de acordo com esta Lei"(art. 15 da Lei n.º 6.662/79).

A forma da cláusula de resolubilidade é dada pelo art. 27 da Lei de

Irrigação:"Se o adquirente do lote ou seu sucessor vier a desistir da

exploração direta, ou deixar injustificadamente inexploradas áreas

suscetíveis de aproveitamento, o imóvel vendido, originariamente, nos

termos desta Lei, reverterá ao patrimônio da entidade alienante,

indenizadas as despesas feitas com a aquisição, as benfeitorias

necessárias e as úteis".

seguintes parágrafos ao art. 27 da Lei n.º 6.662/79:

"§ 1º A reversão prevista no caput deste artigo não se operará caso o

imóvel esteja hipotecado a instituições financeiras oficiais que hajam

prestado assistência creditícia ao respectivo projeto público.

§ 2º Se a instituição financeira pretende a imediata satisfação do seu

crédito hipotecário em razão de inadimplência do irrigante devedor,

deverá ela notificar a entidade alienante, trinta dias antes de

promover a execução forçada.

§ 3º A entidade alienante notificada, pretendendo beneficiar-se da

reversibilidade prevista neste artigo, poderá, no prazo assinalado,

oferecer à instituição financeira credora hipotecária, garantia

suficiente para a substituição da hipoteca."

2.3.12. Seleção de Irrigantes

"Na seleção de irrigantes, em projetos públicos de irrigação, os

critérios básicos serão estabelecidos pelo Ministério do Interior, de

acordo com as características locais, regionais ou específicas dos

projetos"(art. 20 do Decreto n.º 89.496/84).

Face à definição de projetos públicos de irrigação de interesse social

predominante, tratada no item 2.3.6 supra, na seleção de irrigantes

para exploração de lotes familiares predominavam, originalmente,

critérios de miséria e pobreza. Não se levava em conta a aptidão e a

experiência agrícola dos candidatos e tampouco sua capacidade

gerencial.

A abertura à participação empresarial e a evolução do entendimento de" interesse social predominante ", também discutidos no item 2.3.6,

refletiram nos critérios de seleção dos pequenos irrigantes.

Atualmente, algumas entidades públicas, administradoras de projetos de irrigação, privilegiam, ao selecionar irrigantes, o nível educacional,

a aptidão e a experiência agrícola, a disponibilidade de capital para

investimento, e outros aspectos que possibilitem tornar os projetos

públicos de irrigação competitivos.

Quanto à ocupação de lotes empresariais, o art. 13, parágrafo único, da Lei n.º 6.662/79 prevê a alienação de lotes dos projetos públicos de

irrigação a empresas ou sociedades civis que tenham como objetivo a

agricultura irrigada. Dessa forma, a seleção dessas empresas se dá por meio de licitação pública, em conformidade com as disposições da Lei

n.º 8.666, de 21.06.1993.

2.3.13. Emancipação dos Projetos Públicos de Irrigação

"Os projetos públicos de irrigação, a cargo do Governo Federal, serão

elaborados, implantados e operados, direta ou indiretamente, sob a

responsabilidade do Ministério do Interior"(art. 9º da Lei n.º 6.662/79

¿ grifou-se).

"Os projetos públicos de irrigação, de interesse social predominante,

parcial ou totalmente implantados, poderão ser declarados emancipados,

por ato do Ministro de Estado do Interior, observados os preceitos

legais pertinentes"( § 1º do art. do Decreto n.º 89.496/84).

As condições para a emancipação são estabelecidas no § 2º desse artigo:"Proceder-se-á à emancipação quando constatados o término das obras da infra-estrutura indispensável, o assentamento de, pelo menos, 2/3 (dois

terços) dos irrigantes e a comunidade esteja social e economicamente

apta a se desenvolver, dispondo de uma organização interna que lhe

assegure vida administrativa própria e atividades comerciais

autônomas".

Observe-se que o § 3º do art. 9º estabelece que mesmo"quando declarado emancipado um projeto de irrigação, na forma dos parágrafos anteriores,

as infra-estruturas de uso comum continuarão a pertencer ao Poder

Público", conforme preconiza o art. 25 da Lei e o art. 42 do Decreto, e

acrescenta que tais infra-estruturas"serão administradas, operadas e

mantidas pelo respectivo órgão executor, ao qual competirá o controle

do uso da água e a cobrança das tarifas correspondentes, bem como do

remanescente das prestações"relativas ao pagamento dos lotes e

eventuais benfeitorias internas.

Decreto n.º 2.178/97 acrescentou o § 4º ao art. 42 do Decreto n.º

89.496/84, segundo o qual as entidades administradoras dos projetos

emancipados deverão, preferencialmente, delegar às organizações de

irrigantes de projetos as atividades de administração, operação,

conservação e manutenção da infra-estrutura de irrigação de uso comum.

Para os projetos públicos administrados por organizações de irrigantes,

o Decreto n.º 2.178/97, ao acrescentar o § 5º ao art. 43 do Decreto n.º

89.496/84, estabelece que a forma de cobrança do componente K2 da

tarifa de água será definida por tais organizações.

3.1. Criação e Competências

3.1.1. A intervenção estatal no setor de irrigação do Brasil nos

últimos 40 anos foi marcada por uma forte descontinuidade

administrativa e política, decorrente da freqüente criação e extinção

de órgãos públicos responsáveis pela implementação das políticas de

irrigação. Verifica-se também a ausência de coordenação dos diversos

projetos e atividades concernentes à função irrigação, o que resultou

na constituição de modelos diversos e não articulados de implantação de projetos públicos de irrigação.

3.1.2. Com a criação do Ministério da Integração Nacional, procurou-se

concentrar, sob sua coordenação, as principais agências públicas

federais responsáveis pela execução da política nacional de irrigação.

Busca-se, assim, um novo arranjo institucional que garanta a

implementação de um modelo de irrigação de cunho nacional, capaz de superar a desarticulação que marcou o passado recente da irrigação

pública no Brasil.

3.1.3. O Ministério da Integração Nacional ¿ MI foi criado pela Medida

Provisória n.º 1.911, de 28.07.1999, mediante transferência das

competências da extinta Secretaria Especial de Políticas Regionais ¿

SEPRE, da Câmara de Políticas Regionais do Conselho de Governo da Presidência da República. A SUDENE, SUDAM, DNOCS e CODEVASF vincularam-se ao MI por meio do Decreto 3.280, de 08.12.1999. Os

Fundos Constitucionais de Financiamento do Nordeste (FNE), do Norte

(FNO) e do Centro-Oeste (FCO) encontram-se também vinculados ao MI.

3.1.4. Ao Ministério da Integração Nacional foram atribuídas as

seguintes competências:

. formulação e condução da política de desenvolvimento nacional

integrada;

. formulação e condução dos planos e programas regionais de

desenvolvimento;

. estabelecimento de estratégias de integração das economias regionais;

. estabelecimento das diretrizes e prioridades na aplicação dos

recursos do Fundo de Investimento do Nordeste - FINOR, do Fundo de

Investimento da Amazônia - FINAM e do Fundo de Recuperação Econômica do Estado do Espírito Santo - FUNRES;

. estabelecimento de normas para cumprimento dos programas de

financiamento dos fundos constitucionais e das programações

orçamentárias dos fundos de investimento regionais;

. acompanhamento e avaliação dos programas integrados de

desenvolvimento nacional;

. defesa civil;

. obras contra as secas e de infra-estrutura hídrica;

. formulação e condução da política nacional de irrigação;

. ordenação territorial, em conjunto com o Ministério da Defesa;

. obras públicas em faixas de fronteiras.

3.1.5. À Secretaria de Infra-estrutura Hídrica do Ministério da

Integração Nacional - MI compete:

. formular e conduzir a política nacional de aproveitamento de recursos

hídricos;

. elaborar e coordenar planos e programas de irrigação e drenagem;

. planejar a execução de obras de infra-estrutura hídrica para

convivência com a seca.

3.2. Descentralização de Recursos ¿ Convênios

3.2.1. A Secretaria de Infra-estrutura Hídrica do MI exerce suas

atribuições, no que diz respeito à projetos de irrigação,

descentralizando recursos da União mediante celebração de convênios com

Estados e Municípios.

3.2.3. Nesse sentido, cabe a Secretaria analisar e aprovar projetos

técnicos para a celebração dos convênios, fiscalizar a sua execução e

aprovar as prestações de contas dos conveniados.

3.2.4. Observe-se que, segundo informações obtidas junto ao Diretor do

Departamento de Projetos de Obras Hídricas, a Secretaria não havia,

desde a criação do MI até a realização dos trabalhos de campo desta

auditoria, firmado novos convênios cujos objetos envolvessem projetos

de irrigação. Todos os convênios relativos à irrigação administrados

pela Secretaria, naquele período, foram originalmente firmados pelos

órgãos antecessores do MI. Assim, o elenco de projetos vinculados à

Secretaria e selecionados pelo Tribunal para auditorias in loco, em

cumprimento à Decisão TCU nº 703/99 ¿ Plenário, são convênios herdados pelo MI de outros órgãos e entidades que, no passado, os efetivaram

(2). Portanto, não coube ao MI a aplicação de quaisquer critérios na

seleção de projetos de irrigação conveniados que ora encontram-se sob

sua responsabilidade.

3.2.5. Na descentralização de recursos para projetos de irrigação por

meio de convênio, segundo as normas vigentes, cabe ao pretenso

convenente a proposição de Plano de Trabalho, no qual contenha, no caso de obras ou serviços, o projeto básico, entendido como tal o conjunto

de elementos necessários e suficientes para caracterizar, com nível de

precisão adequado, a obra ou serviço objeto do convênio, sua

viabilidade técnica, o custo, fases ou etapas, e prazos de execução.

Assim, a realização de estudos prévios, de pré-viabilidade e

viabilidade, e conseqüentemente a seleção de projetos a serem

implantados, em sintonia com os programas regionais e locais de

irrigação, são de responsabilidade do convenente.

3.2.6. Nada obsta, entretanto, que a Secretaria, em vista da consecução

da Política Nacional de Irrigação, da experiência e do conhecimento da

União no desenvolvimento de projetos de irrigação, proceda,

subsidiariamente às disposições que regem a celebração de convênios, a

análises técnicas pormenorizadas dos Planos de Trabalho propostos de

modo a assegurar a alocação eficiente e efetiva dos recursos públicos

federais e a articulação dos planos federais, regionais e locais.

3.3. Novo Modelo de Irrigação

aspectos gerenciais e mercadológicos e tornando-se, muitas vezes, um

óbice ao sucesso dos projetos públicos de irrigação.

3.3.2. No início da década de 90, iniciou-se o debate sobre a

constituição de um novo modelo de irrigação para o país, focado

sobretudo na crítica à estrutura legal que dava sustentação à Política

Nacional de Irrigação, destacando-se os seguintes aspectos:

. projetos idealizados com o objetivo principal de assentamento de

pequenos produtores x participação do produtor empresário;

. fragilidade da política de emancipação dos perímetros;

. custo da infra-estrutura de irrigação x escassez de recursos

públicos;

. desapropriação x aquisição direta de terras;

recuperação dos investimentos públicos x inadimplência no pagamento da tarifa d'água;

. propriedade da infra-estrutura de uso comum.

3.3.3. O debate em questão ganhou ênfase em meados da década de 90, consolidando, dentro do próprio governo brasileiro, a crítica ao modelo

existente e esboçando as linhas gerais de uma nova modelagem para a

ação estatal no setor da irrigação, alicerçada nos pressupostos abaixo

arrolados, os quais, para sua plena efetivação, dependem de inovações

legislativas:

. ênfase na visão de mercado;

. governo como provedor da infra-estrutura de uso coletivo;

. plena recuperação dos recursos públicos aplicados;

. irrigação como atividade econômica auto-sustentada;

. sustentabilidade sócio-ambiental;

. operação e manutenção dos perímetros sob a responsabilidade dos

próprios irrigantes (emancipação);

. possibilidade de alienação ou arrendamento da infra-estrutura pública

de irrigação.

3.3.4. Criado o Ministério da Integração Nacional, a elaboração do Novo

Modelo de Irrigação foi a ele atribuída, incluindo-se a propositura de

um novo arranjo legal que absorva as contribuições decorrentes da

crítica ao modelo preconizado pela Lei n.º 6.662/79. Nesse sentido,

dirigentes da Secretaria e da CODEVASF têm lugar nos Comitês Técnico e

Gestor no Estudo, contratado pelo Banco do Nordeste junto ao Consórcio

PLENA-FGV-PROJETEC, para subsidiar o Projeto Novo Modelo de Irrigação.

3.3.5. Referido estudo consiste em desenvolver, validar e estabelecer

as bases estruturais, conceituais, regulatórias, operacionais e

financeiras, com enfoque na implantação do Novo Modelo de Irrigação no

Nordeste do Brasil. Terá como resultados o Relatório de Antecedentes, o

Relatório sobre o" Estado da Arte "da Irrigação Nacional e

Internacional e o Relatório da Proposta Novo Modelo Conceptual.

3.3.6. Segundo informações do Secretário de Infra-estrutura Hídrica, a

versão final dos Relatórios terá sido concluída até o final do mês de

maio de 2000, contendo proposta, a ser encaminhada ao Congresso

Nacional, de reformulação da Política Nacional de Irrigação.

4. COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DO VALE DO SÃO FRANCISCO ¿ CODEVASF

4.1. Antecedentes e Histórico

4.1.1. A intervenção do Governo Federal no Vale do São Francisco

remonta à Constituição de 1946. O art. 29 do Ato das Disposições

Constitucionais Transitórias estabeleceu o prazo de vinte anos para que

o Executivo traçasse e executasse um plano de aproveitamento total das

possibilidades econômicas do Rio São Francisco e seus afluentes. Em

decorrência, foi criada, por meio da Lei n.º 541, de 15.12.1948, a

Comissão do Vale do São Francisco ¿ CVSF, diretamente subordinada à

Presidência da República.

4.1.2. Decorrido o prazo constitucional, foi editado o Decreto-lei n.º

292, de 28.02.1967 que extinguiu a CVSF e criou a Superintendência do

Vale do São Francisco ¿ SUVALE, autarquia vinculada ao então Ministério

do Interior.

4.1.3. A CVSF e a SUVALE se constituíram, por décadas, nas principais

executoras de estudos sobre o Vale e provedoras de infra-estruturas

básicas da região, por meio da construção de usinas térmicas e

hidrelétricas, linhas de transmissão e redes de distribuição de

energia, estradas e pontes, aeroportos e campos de pouso, adutoras

estaduais e regionais, poços, sistemas de abastecimento de água,

hospitais e postos de saúde, escolas de diversos níveis, barragens e

outros componentes socioeconômicos.

4.1.4. A Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco ¿

CODEVASF, empresa pública federal sucessora da SUVALE, teve sua criação autorizada pela Lei n.º 6.088, de 16.07.1974, tendo como finalidade"o

aproveitamento, para fins agrícolas, agropecuários e agro-industriais,

dos recursos de água e solo do Vale do São Francisco, diretamente ou

por intermédio de entidades públicas e privadas, promovendo o

desenvolvimento integrado de áreas prioritárias e a implantação de

distritos agro-industriais e agropecuários, podendo, para esse efeito,

coordenar ou executar, diretamente ou mediante contratação, obras de

infra-estrutura, particularmente de captação de água para fins de

irrigação, de construção de canais primários ou secundários, e também

obras de saneamento básico, eletrificação e transportes, conforme Plano

Diretor em articulação com os órgãos federais competentes", conforme

estabelecido no art. 4º da Lei de criação.

4.1.5. A Lei n.º 9.954, de 06 de Janeiro de 2000, autorizou o Poder

Executivo a alterar a razão social da Companhia de Desenvolvimento do

Vale do São Francisco ¿ CODEVASF para Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba ¿ CODEVASF e, modificando os arts.

2º, 4º e 9º, III, estendeu a área de atuação da Companhia para o vale

do rio Parnaíba nos estados do Piauí e do Maranhão.

4.1.6. Inicialmente vinculada ao extinto Ministério do Interior e,

posteriormente, aos extintos ou então denominados Ministério

Extraordinário para Irrigação, Ministério da Agricultura e Reforma

Agrária, Ministério da Integração Regional, Ministério do Meio

Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, e à extinta

Secretaria de Políticas Regionais da Presidência da República, a

CODEVASF encontra-se vinculada ao Ministério da Integração Nacional ¿

MI, conforme o Decreto n.º 3.280, de 08.12.1999, publicado no DOU de

09.12.1999.

4.1.7. A criação da CODEVASF marcou o início de uma fase de ação

governamental direcionada prioritariamente para o desenvolvimento da

agricultura, por meio do aproveitamento racional dos recursos de água e

solo e da implantação de distritos agroindustriais e agropecuários,

conforme estabelecido como finalidade da Companhia em sua Lei de

criação. Nesse sentido, a irrigação tornou-se a atividade central da

Empresa, pelo seu potencial como frente de expansão econômica e pelo

fato de a incorporação econômica da maioria das terras agricultáveis do

Vale depender, em grande medida, da adoção dessa tecnologia.

4.2. Estrutura Organizacional

4.2.1. A CODEVASF, regida pela Lei n.º 6.088/74, pelos seus Estatuto

(3) e Regimento Interno (4), administrada por um Presidente e três

Diretores, todos nomeados pelo Presidente da República, tem sede e foro

no Distrito Federal (5).

4.2.2. Com composição e competência estabelecidas no seu Estatuto, o

Conselho de Administração, o Conselho Fiscal e a Diretoria Executiva

compõem a organização básica da Companhia. O detalhamento da estrutura organizacional da CODEVASF e a discriminação das competências das

unidades, bem como as atribuições de seus titulares, são definidas no

Regimento Interno da Empresa (6).

4.2.3. A estrutura orgânica da CODEVASF compreende Órgãos de

Deliberação (Assembléia Geral e Conselho de Administração), Órgão de

Fiscalização (Conselho Fiscal), Órgãos de Administração Superior

(Diretoria Executiva e Presidência), Área de Planejamento, Área de

Engenharia, Área de Produção, Área de Administração e Unidades

Descentralizadas (Superintendências Regionais ¿ SR). O detalhamento

dessa estrutura encontra-se nos arts. 3º a 5º do Regimento Interno da

Companhia e, sob a forma de organograma, constitui o Anexo 02 deste

Relatório (fls. 75/82).

4.2.4. São seis as Superintendências Regionais:

a) 1ª SR ¿ sede: Montes Claros (MG); atua nos Alto e Médio São

Francisco, nos Estados de Minas Gerais e Goiás e no Distrito Federal;

b) 2ª SR ¿ sede: Bom Jesus da Lapa (BA); atua no Médio São Francisco,

no Estado da Bahia;

c) 3ª SR ¿ sede: Petrolina (PE); atua no Submédio São Francisco, no

Estado de Pernambuco;

d) 4ª SR ¿ sede: Aracaju (SE); atua no Baixo São Francisco, no Estado

de Sergipe;

e) 5ª SR ¿ sede: Penedo (AL); atua no Baixo São Francisco, no Estado de

Alagoas;

f) 6ª SR ¿ sede: Juazeiro (BA); atua no Submédio São Francisco, no

Estado da Bahia;

Regionais é reflexo daquela existente na Administração Central. A cada

Área da Sede (Planejamento, Engenharia, Produção e Administração)

corresponde uma Divisão nas SR´s, e a cada Coordenadoria de Área na

Sede corresponde um Serviço nas SR´s, e assim por diante.

4.3. Diretrizes

4.3.1. A CODEVASF define sua Missão Institucional como"a execução da

competência federal na gestão compartilhada do uso sustentável dos

recursos hídricos da bacia do rio São Francisco, bem como a promoção do

aproveitamento hidroagrícola desses recursos". Para o alcance de sua

Missão, a Empresa estabelece as seguintes diretrizes (7):

. diminuição das desigualdades intra-regionais;

. aumento da oferta de empregos produtivos estáveis, a uma taxa

compatível com a reversão do processo migratório regional;

. melhoria dos níveis de renda e das condições de vida da população

são-franciscana;

. criação de excedentes de produtos agropecuários e pesqueiros, com

vistas a contribuir para a satisfação das demandas;

. redução dos efeitos econômicos e sociais das inundações e das secas

periódicas; e

. compatibilização do uso e preservação de recursos naturais, bem como

a preservação da ictiofauna do rio São Francisco.

5. MODELO DE IRRIGAÇÃO DA CODEVASF

5.1. Identificação da Área

5.1.1. A identificação das áreas nas quais serão implantados projetos

públicos de irrigação pela CODEVASF fundamenta-se, primordialmente, nos

planos que definiram as áreas prioritárias para o desenvolvimento da

agricultura irrigada no Vale do São Francisco, em especial os

seguintes:

. Reconhecimento dos Recursos Hidráulicos e de Solos da Bacia do Rio

São Francisco ¿ SUDENE/CHESF/SUVALE/BUREAU OF RECLAMATION ¿ 1970;

. Plano de Desenvolvimento Integrado do Vale do São Francisco,

produzido pelo Development and Resources Corporation ¿ contratado pelo

Ministério do Interior ¿ 1974;

. Plano Diretor para o Desenvolvimento do Vale do São Francisco ¿

PLANVASF ¿ MINTER/CODEVASF/SUDENE/ESTADOS/OEA ¿ 1989; e

. Plano de Desenvolvimento Sustentável da Bacia do Rio São Francisco e

do Semi-Árido Nordestino ¿ Projeto Semi-Árido ¿ CODEVASF (adaptação e atualização do PLANVASF, do Projeto Áridas/SEPLAN e da Agenda 21) ¿

1996.

5.1.2. Desses planos, destaca-se o PLANVASF, projeto de estudos e

pesquisas visando integrar a Região a um processo de desenvolvimento

auto-sustentável. Concebido pelo Governo Brasileiro, o projeto foi

viabilizado por meio de Convênio de Cooperação Técnica firmado, em

1986, com a Organização dos Estados Americanos ¿ OEA. A execução do

projeto ficou a cargo da CODEVASF, teve a SUDENE como co-participante e contou com a colaboração de outras instituições federais e estaduais.

5.1.3. A área estudada, 691.000 Km², abrange 421 municípios dos Estados

de Minas Gerais, Bahia, Pernambuco, Alagoas e Sergipe, situados, total

ou parcialmente, na bacia hidrográfica do rio São Francisco.

5.1.4. O PLANVASF dedicou particular atenção ao desenvolvimento da

agricultura irrigada no semi-árido nordestino, vez que 58% da área

estudada encontra-se no chamado" Polígono das Secas ", com

características climáticas que representam um grande risco para as

culturas de sequeiro. Ademais, segundo o Plano, o Nordeste é, no mundo,

uma das regiões semi-áridas mais populosas e de menor proporção de área irrigada em relação à área cultivada total.

5.1.5. Nesse sentido, elaborou-se, no âmbito do PLANVASF, o Programa

para o Desenvolvimento da Irrigação (1989-2000), no qual

inventariaram-se projetos e idéias de projetos de irrigação, existentes

à época, das mais diversas origens, numa área de 1.335.623 ha. A partir

desse inventário, elegeram-se 170 áreas para implantação de projetos

públicos e privados que compõem o Programa. As áreas selecionadas

totalizam 593.821 ha (8). Observe-se que as áreas selecionadas têm

caráter indicativo e nelas poderiam ser desenvolvidos um ou mais

projetos de irrigação. A seleção fundamentou-se nos seguintes

critérios:

de privilegiar com maior superfície irrigada as áreas que têm clima

mais adverso para a agricultura de sequeiro e apresentavam maior

pobreza e maior índice de desemprego ou subemprego;

. condições técnicas específicas de cada projeto e custos de

investimentos previsíveis, dando preferência aos que exigiam menores

investimentos;

. prioridade para os projetos localizados em regiões já dotadas de

infra-estrutura física de apoio necessária e onde já houvesse tradição

de irrigação, ou proximidade de perímetros públicos irrigados; e

. antecipação dos projetos que já tivessem estudos ou para os quais

houvesse deliberação de execução.

5.1.6. Ressalte-se que, segundo o Relatório Final do PLANVASF,"a

implantação do Programa exigirá a sua subdivisão em programas federais

ou estaduais a curto prazo que necessitam de maior detalhamento e,

eventualmente, de alteração das prioridades de cada projeto ou até da

substituição de alguns. Ainda que a presente programação tenha sido

discutida com os órgãos estaduais atuantes na área da irrigação, é

admissível que o tempo altere as bases de decisão, podendo, portanto,

serem necessárias alterações nesta proposta inicial". (9)

5.1.7. A CODEVASF informa, em seu Modelo de Irrigação, que os

projetos/empreendimentos são destacados do conjunto dos estudos acima relacionados"...em função de sua importância e prioridade no contexto

dos planos nacionais e regionais de desenvolvimento...", levando em

conta"...a programação preliminar das várias fases para a preparação

do projeto, inclusive, o planejamento orçamentário, incluindo-o no

Plano Plurianual de Investimentos ¿ PPA". (10)

5.2. Fase de Estudos

De acordo com o Estatuto, Regimento Interno e Regulamentos das Áreas de Planejamento e Engenharia da CODEVASF, os estudos prévios, de

pré-viabilidade e de viabilidade são de responsabilidade da

Coordenadoria de Planos e Programas da Área de Planejamento ¿ AP/PP e da Coordenadoria de Estudos e Projetos da Área de Engenharia ¿ AE/EP.

Referidos estudos podem ser executados diretamente pelos técnicos da

Empresa ou mediante contratação e/ou parceria com outras instituições.

viabilidade e projetos básico e executivo em irrigação, drenagem e

barragens. Trata-se, portanto, de documento detalhado que contém o

conjunto de informações e prescrições técnicas estabelecidas,

preliminarmente, pela CODEVASF no intento de definir e caracterizar a

metodologia relativa à execução dos trabalhos pertinentes à implantação

de projetos de irrigação.

Os estudos (prévios, pré-viabilidade e viabilidade) e os projetos

(básico e executivo), relativos a cada projeto de irrigação sob

responsabilidade da CODEVASF, encontram-se discriminados no Inventário

de Projetos (12).

Tecnologia relevante utilizada pela CODEVASF nos estudos sobre o vale

do São Francisco, o Geoprocessamento foi introduzido na Companhia em

1986 com o objetivo de resgatar o acervo de informações cartográficas

existente na Empresa, inclusive o herdado da CVSF e da SUVALE. Hoje, o

Centro de Geoprocessamento, subordinado à AP/PP, desenvolve estudos

para identificação, quantificação e mapeamento de recursos naturais, de

atividades relacionadas ao uso do solo e da água e de informações

socioeconômicas e ambientais do vale do São Francisco e do semi-árido

nordestino.

Para tanto, o Centro de Geoprocessamento dispõe de computadores,

softwares e outros equipamentos, nos quais são tratados os dados

obtidos pela cartografia digital, sensoriamento remoto, imagens de

satélite e sistemas de informações geográficas. Outra ferramenta

utilizada é a videografia, sistema de sensoriamento remoto

aerotransportado com câmeras e gravadores de vídeo instalados em avião

da CODEVASF. A videografia constitui alternativa aos problemas da

utilização única das imagens de satélite, tais como: periodicidade da

passagem dos satélites sobre a mesma região, a baixa resolução espacial

das imagens disponibilizadas e a visualização de distintos cultivos e o

tempo decorrido entre captação da imagem e a sua disponibilização ao

usuário.

São também desenvolvidas pelo Geoprocessamento da CODEVASF atividades de monitoramento e controle dos perímetros irrigados e de identificação

de problemas, entre eles, risco de salinização de solos, uniformidade

de irrigação, fertilidade dos solos, desvio de água para irrigação

não-autorizada e plantações ilegais.

Solicitação de Informações n.º 02, de 05.04.2000:

. Perímetros Irrigados ¿ localização dos projetos de irrigação

desenvolvidos pela CODEVASF e aqueles desenvolvidos em parceria com a Companhia Hidroelétrica do São Francisco ¿ CHESF e com o Estado de

Sergipe. Inclui o estágio de desenvolvimento em que esses projetos se

encontram (estudos, implantação ou operação).

. Áreas Prioritárias ¿ áreas prioritárias, às quais estava restrita a

atuação da SUVALE, na forma definida pelo Decreto-lei n.º 292/1967 e

localização dos projetos de irrigação.

. Superintendências Regionais ¿ a área de atuação das Superintendências Regionais da CODEVASF e localização dos projetos de irrigação.

. Clima e Precipitação Pluviométrica ¿ isoietas e tipos climáticos do

vale do São Francisco versus localização dos projetos de irrigação.

. Precipitação Média Anual e Insolação ¿ isoietas e níveis de insolação

do vale do São Francisco versus localização dos projetos de irrigação.

. Solos ¿ manchas de solo existentes no vale do São Francisco versus

localização dos projetos de irrigação.

. Potencial de Terras para Irrigação ¿ classificação das terras para

irrigação versus localização dos projetos de irrigação.

. Risco de Salinização ¿ graduação do risco de salinização nos solos do

vale do São Francisco versus localização dos projetos de irrigação.

. Tronco de Transporte Intermodal nos Eixos do Nordeste ¿

infra-estrutura de transporte existente e planejada.

5.2.1. Estudos Prévios

Caracterizados pela prospecção dos potenciais da área escolhida e a

conseqüente análise das suas condições físicas e ambientais, esses

estudos, de natureza multidisciplinar, envolvem aspectos

cartográficos, topográficos, hidrológicos, geológicos, pedológicos,

climatológicos, demográficos e de meio ambiente.

5.2.2. Estudo de Pré-viabilidade

Os Termos de Referência para Elaboração de Projetos da CODEVASF

estabelecem que informações devem constar do Relatório Final do Estudo de Pré-viabilidade de Irrigação e Drenagem, as quais serão descritas,

sucintamente, a seguir.

a) Objetivo e Antecedentes do Projeto.

b) Caracterização Ambiental: deve caracterizar os ecossistemas na

situação anterior à implantação do empreendimento por meio da coleta de

informações disponíveis, destacando os fatores ambientais mais

notáveis.

A partir desses levantamentos serão feitos estudos e propostas para a

delimitação da área a adquirir ou desapropriar, para se inferir os

impactos provocados durante a implantação e operação do empreendimento e, finalmente, para o reequilíbrio ecológico e possibilidades do

aproveitamento potencial das novas condições.

A caracterização ambiental oferecerá subsídios para as decisões e

estudos da etapa de viabilidade, momento em que serão elaborados o EIA

e RIMA. Para tanto, deve apontar os principais problemas, indicar

estudos e levantamentos a serem aprofundados e fazer recomendações.

As metodologias gerais e específicas de trabalho a serem aplicadas pela

equipe responsável deverão ser submetidas à apreciação da CODEVASF,

devendo estar claramente explicitados os métodos e técnicas de

trabalho, identificando-se os passos metodológicos adotados, bem como o

cronograma físico de trabalho.

Fundamentado nos estudos e levantamentos elaborados, deverá ser

apresentado um texto conclusivo, com recomendações e proposições.

Incluir-se-á um mapa no qual estarão delimitadas as áreas mais

adequadas para a reserva legal prescrita na legislação pertinente e

demarcadas as áreas de preservação permanente.

Todos os assuntos tratados no Estudo de Pré-viabilidade deverão levar

em conta a Caracterização Ambiental.

c) A Região de Influência do Projeto:

. Divisão administrativa;

. Aspectos gerais da economia na região;

. População;

. Infra-estrutura: social, econômica e institucional de apoio;

. Projetos de irrigação existentes na área, públicos ou privados, em

fase de planejamento ou construção.

d) Área do Projeto:

. Recursos naturais: clima, geologia, topografia, solos e

caracterização dos recursos hídricos (superficiais, subterrâneos e

balanço hídrico);

. Aspectos sociais: população, expectativa da comunidade em relação ao Projeto, força de trabalho, renda, educação, saúde, estrutura fundiária

(propriedade e posse da terra), organização e grau de desenvolvimento

da população, programa de envolvimento da comunidade e potencial de conflito de uso da água na bacia;

. Atividades agrícolas atuais: uso de terra, culturas, rendimento de

produção, uso de insumos, pecuária (uso atual e futuro) e mecanismos de comercialização;

. Localização e caracterização: relevo, solos, recursos hídricos e

vegetação.

e) A Implantação da Agricultura Irrigada:

. Mercado;

. Comercialização;

. Programa de ocupação;

. Planejamento agrícola.

f) Projeto de Engenharia:

. Balanço hídrico: uso agrícola e usos não-agrícolas;

. Áreas irrigáveis e planos de cultura;

. Alternativas de projeto: critérios, principais características,

barragens, obras de uso comum, usinas hidrelétricas, obras e

investimentos parcelares e seleção da melhor alternativa (comparações técnica e econômica);

. Alternativas selecionadas: descrição detalhada, área do Projeto,

lay-out geral do sistema, métodos de irrigação, obras individuais de

corte, barragens e hidrelétricas, obras comuns, equipamentos, obras

repetitivas, obras menores e drenagem agrícola;

. Operação e manutenção;

. Plano de implantação;

. Avaliação de custos: de implantação; de operação, manutenção e

energia e de infra-estrutura social (saneamento, saúde, educação,

centros comunitários e habitação).

g) Análise Financeira.

h) Análise Econômica.

i) Estudo de Análise Incremental ¿ tem por objetivo encontrar o projeto que maximiza os benefícios líquidos atuais.

São analisados projetos distintos de diferentes tamanhos e de

diferentes conceitos de engenharia. Procuram-se alternativas que

sucessivamente aumentem os benefícios líquidos atuais, a partir de

projetos pequenos até alternativas que irriguem toda a área disponível.

A análise incremental deve ser feita de modo a facilitar sua revisão e

ajuste no estudo de viabilidade, momento em que estarão disponíveis

informações mais precisas a respeito dos custos e benefícios

envolvidos.

j) Descrição da Geologia.

k) Estudos Cartográficos.

l) Estudos de Drenagem.

m) Conclusões e Recomendações.

o) Anexos.

p) Referências Bibliográficas.

Resumo: em volume avulso; deve conter a Ficha Técnica do Projeto.

Se os resultados obtidos nos Estudos de Pré-viabilidade indicarem

possibilidades razoáveis para a implantação do Projeto, prossegue-se

com os Estudos de Viabilidade.

5.2.3. Estudo de Viabilidade

Estudo de Viabilidade tem por objetivo produzir um conjunto de

informações com maior nível de detalhe, com maior confiabilidade e

integradas à finalidade do empreendimento, identificando e municiando a

alternativa mais viável.

Segundo o Modelo de Irrigação da CODEVASF, no Estudo de Viabilidade

serão definidos:

. A solução de funcionamento escolhida em função dos dimensionamentos hidráulicos, distribuição das redes de canais, dos escoamentos internos

da produção, da drenagem, dos bombeamentos principal e secundários, dos sistemas de irrigação, da quantidade, dimensões e destinação agrícolas

e toda a gama de estudos e informações que compõem o sistema de um

projeto de irrigação;

. Os projetos de engenharia (civil, hidráulica, mecânica e elétrica)

que comporão a infra-estrutura do empreendimento colocados em sua forma definitiva;

. Os cenários de operação e produção montados em bases realistas por

meio dos esquemas operacionais do sistema e dos planos de produção com a indicação das culturas mais rentáveis, que poderão ser exploradas, e

os respectivos estudos de mercado que garantirão o retorno econômico do empreendimento, principalmente no sentido de garantir a viabilidade do

negócio agrícola;

. Os impactos ambientais e suas medidas mitigadoras com a avaliação

preliminar das influências que o projeto exercerá na região em áreas

como recursos naturais (flora, fauna, solos e água), populações

(povoamentos, migrações, imigrações e deslocamentos) e as questões

socioeconômicas e de produção que afetarão o meio antrópico.

No Estudo de Viabilidade são também identificadas as necessidades de

investimento em infra-estrutura complementar nas áreas de educação,

saúde, saneamento, transporte, energia elétrica, escoamento e

comercialização da produção, crédito, dentre outros.

Os Termos de Referência para Elaboração de Projetos da CODEVASF

estabelecem os tópicos a constar do Relatório Final do Estudo de

Viabilidade de Irrigação e Drenagem, os quais passa-se a descrever de

forma sucinta.

a) Introdução ¿ apresenta os objetivos e área do projeto, seu histórico

e estudos já realizados, o escopo do Estudo de Viabilidade e as

atividades do Governo na área.

b) Estudo de Impacto Ambiental ¿ EIA.

c) Relatório de Impacto Ambiental ¿ tem por objetivo principal dar

conhecimento ao público das conclusões do EIA. As informações técnicas devem refletir as conclusões do EIA traduzidas em linguagem acessível

ao público, ilustrados por mapas, quadros, gráficos e, se necessário,

outras técnicas de comunicação visual, de modo que se possa entender claramente as vantagens e desvantagens do Projeto, bem como todas as conseqüências ambientais de sua implementação.

d) Estudos Climatológicos e Disponibilidade Hídrica:

. Informação geral: localização, tempo de observação e sinopse

climática;

. Dados utilizados nos estudos, concepção e desenho do Projeto:

precipitação, temperatura, ventos, insolação, evaporação e umidade

relativa;

. Déficit de Umidade;

. Disponibilidade Hídrica;

. Consistência dos Dados Utilizados;

. Regime Hidrológico: deflúvios mensais, enchentes e estiagens

(descargas e níveis), descarga sólida, qualidade da água (salinidade e

poluição) e perdas no leito do rio;

. Obras de regularização: existentes ou programadas;

. Usos e direitos do uso da água: atuais ou planejados;

. Batimetria de reservatórios;

. Disponibilidade de água para o Projeto e obras adicionais

necessárias;

. Águas subterrâneas: dados utilizados, identificação e características geológicas dos aqüíferos, ciclo hidrológico, qualidade da água, usos atuais da água, disponibilidades de água para o Projeto e

características dos poços;

. Memórias de cálculo;

. Referências bibliográficas.

e) Aspectos Gerais da Economia da região:

. Atividades agrícolas, pecuárias e industriais;

. Produção agrícola;

. Comercialização e mercados;

. Produção vulnerável e permanente no mercado;

. Estrutura de produção;

. Indústrias e serviços;

. Área de influência direta do projeto.

f) Política de Desenvolvimento e Adequação do Projeto:

. Política do Governo Federal;

. Crescimento das oportunidades de emprego;

. Políticas de desenvolvimento federal, estadual ou municipal,

relacionadas com a região.

g) Aspectos Sociodemográficos:

. Dados utilizados;

. Sinopse sóciodemográfica da área de interesse (população, taxas de

crescimento, estrutura familiar, migrações, níveis de distribuição e

ingresso, ocupação da população, formas de remuneração, níveis de vida, situação de consumo, estrutura social, níveis culturais e outros);

. Mão-de-obra total;

. Mão-de-obra potencial para o Projeto (todas as categorias);

. Estrutura motivacional da população;

. Serviços educacionais, sanitários, sociais e outros existentes na

região do Projeto.

h) Estrutura Fundiária e Uso da Terra na Região:

. Informação existente (último levantamento cadastral), consistência e

confiabilidade;

. Estatuto legal das terras;

. Propriedade e posse, sistemas de propriedade e de posse, título e

direitos de propriedade ou de usufruto;

. Categoria das propriedades, segundo área, valor e uso da terra;

. Estratificação das propriedades;

. Planos de desapropriação existentes ou de aquisição de terras.

i) Atividades Agrícolas na Área do Projeto:

. Generalidades;

. Principais lavouras, uso de insumos e serviços;

. Pecuária, uso de insumos e serviços;

. Tendências de desenvolvimento atuais: informações tecnológicas

agropecuárias;

. Estimativas de rendas típicas (para estimar o custo de oportunidade

do Projeto);

. Organizações de produtores agrícolas;

. Uso das terras na área do Projeto.

j) Tributação e Incentivos Fiscais:

. Impostos e taxas em vigor;

. Incentivos Fiscais.

k) Mercado e Comercialização:

. Análise dos preços;

. Projeção da demanda e da oferta;

. Demanda prevista nos mercados nacional, nordestino e estadual

(população, níveis de renda e de consumo, preços e quantidades);

. Custos de comercialização (beneficiamento, embalagem, classificação, transporte, distribuição, impostos e outros);

. Canais de comercialização existentes;

. Estimativas de preços ao produtor e das quantidades a serem

consideradas no projeto;

. Necessidades e possibilidades de agroindústrias.

l) Infra-estrutura existente e planejada:

. Generalidades;

. Centros urbanos;

. Irrigação pública e privada, áreas em produção;

. Transporte e comunicações;

. Armazenamento;

. Energia Elétrica;

. Indústria (principalmente de beneficiamento da produção agrícola);

. Serviços comerciais;

. Infra-estrutura social: educação, saúde e outros.

m) Instituições existentes:

. Relações e características das instituições existentes (federais,

estaduais, de crédito, de extensão rural, de desenvolvimento

econômico-social e outras);

. Atividades dessas instituições na região do Projeto;

. Organizações rurais e suas potencialidades de desenvolvimento.

n) Classificação de Terras para Irrigação

o) Análise do Projeto proposto:

. Sumário do Projeto e das principais recomendações;

. Definição do tipo de projeto conforme a Resenha Setorial da

Irrigação;

. Estabelecimento do período de maturação do projeto, com fins de

emancipação;

. Proposta de reassentamento, elaborada com a participação da população diretamente afetada;

. Forma de ocupação das áreas;

. Destinação para cada categoria de beneficiário: irrigantes, empresas

e técnicos das ciências agrárias;

. Planejamento Agrícola: desmatamento, seleção das explorações e

métodos agrotécnicos considerados, considerações sobre as variações

sazonais de preços, produtividade e demanda de água, rotação de

culturas, métodos de irrigação, uso de fertilizantes e outros insumos,

mecanização agrícola, tamanho máximo e mínimo das parcelas, custos de produção e rendas bruta e líquida das explorações;

. Programa detalhado das unidades agrícolas: tipos de unidades,

inversões na unidade, despesas de custeio, programa de explorações de

acordo com as fases de desenvolvimento, plano de irrigação para o ano agrícola e rendas bruta e líquida anual das unidades.

p) Estudos Alternativos das Obras de Irrigação e Drenagem:

. A fonte de água: disponibilidade de água e parâmetros hidrológicos de interesse;

. Esboço geral do sistema e definições de subáreas utilizando a análise incremental;

. Barragens;

. Demanda de água: generalidades, necessidades hídricas de irrigação, método de irrigação e parâmetros de distribuição e módulo de irrigação (considerando a eficiência, perdas na rede de distribuição, capacidade de reservas e fator de concentração local);

. Estudos de irrigação on farm;

. Descrição da rede de irrigação: critérios básicos, funcionamento,

componentes e itens especiais;

. Rede de drenagem: critérios básicos, drenagem superficial, drenagem agronômica, drenagem subterrânea e alternativas estudadas;

. Rede viária;

. Suprimento de Energia: fontes, componentes, cálculo do custo,

demanda, consumo e base legal de fornecimento e tarifação;

. Cronograma de implantação;

. Estimativa dos custos das obras de engenharia;

. Despesas anuais de custeio;

. Custo unitário de água no estágio de pleno desenvolvimento;

. Estudo de tarifa de água para amortização dos investimentos e

despesas de operação e manutenção;

. Estimativas dos custos das barragens alocadas à irrigação;

. Obras de infra-estrutura parcelar on farm.

q) Obras de Infra-estrutura Social: na área do Projeto e na sua área de influência.

r) Plano de Estabelecimento das Unidades Agrícolas:

. Política;

. Tamanho e características dos povoados;

. Localização das habitações: características sociais da população

rural, eficiência econômica, social e institucional e plano espacial;

. Níveis do Plano: a unidade agrícola e o lote familiar, centros de

serviços e sistemas viários.

s) Operação e Manutenção (O & M):

. Custos;

. Responsabilidade geral;

. Agências públicas participantes;

. Financiamentos;

. Sistema de irrigação e drenagem: operação e manutenção de obras e operação e manutenção parcelar.

t) Administração do Projeto:

. Implementação;

. Administração;

. Grupo de Planejamento;

. Grupo de Operação e Manutenção;

. Grupo de Assistência Técnica e Extensão Rural - ATER;

. Grupo de Comercialização;

. Grupos de Serviços Comunitários;

. Dimensionamento de pessoal para o projeto;

. Saneamento;

. Serviços de ATER;

. Serviços de Mecanização Agrícola;

. Treinamento e capacitação dos agricultores;

. Experimentação agrícola (insumos, novas culturas e métodos); . Crédito Agrícola;

. Proposta de associação dos agricultores;

. Quantificação de recursos financeiros anuais e impactos

orçamentários;

u) Avaliação Econômica:

. Projeto avaliado do ponto de vista da sociedade como um todo; . Descrição da metodologia empregada;

. Impactos sobre o emprego e ambientes;

. Análise da situação existente;

. Análise do ponto de vista social;

. Caracterização dos custos e dos benefícios diretos do projeto; . Custos de barragens alocadas à irrigação;

. Critérios adotados para o estabelecimento de preços-sombra; . Resultados da avaliação econômica;

. Relação custo/benefício;

. Valor presente líquido;

. Taxa interna de retorno;

. Análise de sensibilidade.

Avaliação Financeira:

. Descrição da metodologia empregada;

. Análise financeira dos modelos agrícolas (fluxos de caixa): renda

bruta, empréstimo, investimento, custo de produção, ressarcimento de

empréstimo, custo de energia on farm, tarifa de água, outras tarifas,

renda líquida e capacidade de pagamento;

. Custos de barragens alocadas à irrigação;

. Análise do ponto de vista da CODEVASF: capacidade de pagamento do

agricultor e tarifas necessárias para o retorno do capital investido;

. Recuperação dos investimentos realizados;

. Análise da rentabilidade;

. Critérios adotados para a seleção de preços de mercado;

. Resultados da avaliação financeira: relação custo/benefício, renda

líquida anual, análise de sensibilidade e taxa interna de retorno.

w) Cronograma de Necessidades Financeiras:

. Cronograma geral de receitas e despesas, inclusive juros, outros

encargos bancários e amortização do projeto do ano 0 ao final;

. Necessidade em moeda estrangeira e nacional (fontes e usos).

x) Conclusões e Recomendações.

y) Estudos:

. Topográficos preliminares: introdução, informações disponíveis,

programação dos trabalhos topográficos, serviços executados, documentos obtidos e anexos (fichas descritivas dos RNs utilizados, relação de

cotas ¿ nivelamento geométrico da geotecnia, cadernetas de campo e

desenhos);

. Geológicos/Geotécnicos preliminares: descrição da geologia

regional/área do projeto, hidrogeologia, dados utilizados, metodologia

dos trabalhos executados, aspectos geológicos/geotécnicos gerais,

serviços executados, aspectos geológicos/geotécnicos das obras

previstas, disponibilidade de materiais de construção, programação

geológico/geotécnica para a etapa seguinte, conclusões e recomendações e anexos (sondagens e ensaios de laboratório);

. Pedológicos/Classificação das Terras ¿ Nível de Detalhe: introdução,

metodologia, características gerais da área, principais características

das terras para irrigação e conclusões e recomendações;

. Drenagem (Superficial e Subterrânea): introdução, metodologia,

estudos executados, quantitativos estimados, desenho (lay out geral do

sistema) e conclusões e recomendações.

z) Desenhos, Anexos, Referências Bibliográficas e Resumo (apresentados em volume avulso e contêm a Ficha Técnica do Projeto).

Destaque-se que no modelo adotado pela CODEVASF, os Estudos de

Viabilidade constituem instrumentos essenciais na captação de recursos

junto a organismos internacionais para o financiamento de projetos de

irrigação. Em verdade, conforme o Inventário de Projetos da CODEVASF, a maioria dos projetos de irrigação em desenvolvimento pela Empresa

contam com o aporte de recursos internacionais, oriundos principalmente

do BIRD, BID e Fundo Ultramarino de Cooperação Econômica ¿ OECF do Governo Japonês. A compatibilização dos Projetos às normas emanadas

pelas agências internacionais de cooperação técnica e financeira,

condição para a contratação dos financiamentos, influiu de modo

positivo na qualidade dos estudos de viabilidade.

5.3. Decisão de Implantação

5.3.1. A demonstração de viabilidade de um Projeto, por si só, não

garante sua implantação. A implantação depende da inclusão do Projeto

no Plano Plurianual - PPA e da consignação de recursos na Lei

Orçamentária Anual - LOA. De fato, segundo o Modelo de Irrigação (13)

da CODEVASF,"demonstrada a viabilidade do empreendimento, são

desenvolvidas ações para tornar possível a sua execução. São promovidas as articulações institucionais, para formalizar compromissos com o

Governo Federal visando a obtenção de recursos orçamentários e

financeiros...".

5.3.3. Sobre o assunto, assim se pronuncia o Diretor da Área de

Engenharia da CODEVASF, por meio do expediente, de 27.04.2000, a nós encaminhado em atendimento à SI n.º 04, de 25.04.2000 (Anexo 06 ¿ fls.

256):

"As áreas destinadas à irrigação pública no Vale do São Francisco são

eleitas com base em mapeamento e estudos de reconhecimento elaborados segundo as mais adequadas técnicas de prospecção e avaliação de solos e disponibilidade de recursos hídricos. O referencial da CODEVASF é o

Reconhecimento levado a efeito pelo BUREC ¿ Bureau of Reclamation,

órgão técnico do Governo dos Estados Unidos da América, no período de

1964/74 por decisão do Governo Brasileiro ¿ Acordo de cooperação

técnica SUDENE/SUVALE/CHESF ¿ a partir do qual são sugeridos os

aproveitamentos hidroagrícolas.

A aprovação e a decisão de implantar um Projeto Público de Irrigação

passam pelos critérios e determinação dos Poderes Executivo e

Legislativo e se explicitam sob a forma de alocação de recursos

orçamentários específicos. Ou seja: em havendo recursos previstos no

PPA, aprovados e disponíveis no OGU anual, a CODEVASF entende que o Governo Federal aprovou e determinou os estudos e a implantação das

áreas irrigadas segundo as rubricas orçamentárias próprias. Pode-se

concluir que a aprovação desses Projetos dá-se em instâncias externas à

empresa e, naturalmente, obedecem ao planejamento e diretrizes

governamentais.

Em nível técnico, interno à empresa, são elaborados rigorosos estudos

de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental os quais visam confirmar

(ou não) a decisão de implantar os Projetos e garantir as melhores

alternativas para o

Voto:

Preliminarmente, congratulo-me com os analistas José Galvão Diniz Filho

e Ricardo de Bastos Cambraia pela excelência do trabalho realizado, que

ora apresento a meus pares.

Gostaria de ressaltar alguns pontos da presente auditoria.

Conforme ressaltado, o Ministério da Integração Nacional concentra

hoje, sob sua coordenação, as principais agências públicas federais

responsáveis pela execução da política nacional de irrigação. Tal

arranjo visou a implementação de um modelo de irrigação de cunho

nacional, com vistas a superar a desarticulação que até então assolava

o setor.

A equipe de auditoria centrou seu trabalho, basicamente, no aludido

Ministério, mais especificamente, na Secretaria de Infra-estrutura

Hídrica, e na Codevasf.

No tocante à Codevasf, segundo apurações da equipe, a seleção e a

implantação de projetos públicos de irrigação são precedidas de estudos

profundos que proporcionam uma ampla visão para a tomada de decisão por parte dos gestores públicos (estudos de pré-viabilidade e de

viabilidade, bem assim a elaboração dos projetos básico e executivo dos

perímetros).

Tais estudos, que envolvem os aspectos sociais, técnicos, físicos,

econômicos, financeiros e ambientais do Projeto e de sua região

geoeconômica, levaram a equipe de auditoria a opinar no sentido de que

a Codevasf possui um patrimônio metodológico adequado para a seleção e implantação de projetos de irrigação. Alertou, entretanto, que a

verificação da correta aplicação dessa metodologia seria verificada nas

auditorias específicas a serem realizadas por esta Corte de Contas nos

projetos de irrigação, nos termos da Decisão Plenária nº 703/99.

Dos vários processos relativos a essas auditorias, que relatei,

constatei que, de modo geral, não foram constatadas falhas insuperáveis

na aplicação da metodologia, embora algumas tenham sido verificadas,

tal como no Projeto de Irrigação de Itiúba/AL (TC-008.778/2000-8), que

submeti a esta Câmara na Sessão de 31/08/2000, com a plena conclusão da etapa programada, atingindo-se cerca de 90% de utilização,

exclusivamente por pequenos produtores, cuja fragilidade apontada pela

equipe deste Tribunal foi a concentração da exploração agrícola na

rizicultura, cujo baixo retorno econômico põe em risco a independência

financeira dos irrigantes. Tal fato, inclusive, já foi motivo de adoção

das providências cabíveis por parte da Codevasf.

A mesma situação, entretanto, não se pode afirmar dos projetos de

irrigação objeto dos convênios celebrados entre o Governo federal e os

Estados. O que sobressaiu, na verdade, foi uma situação caótica, com

inúmeras irregularidades, algumas decorrentes da aprovação de estudos

de pré-viabilidade e viabilidade ábsono com a realidade, outros da

aceitação de projetos básicos e executivos mal elaborados.

superestimativa, nos estudos de pré-viabilidade, de parte das

produtividades agrícolas esperadas, e, por conseguinte, da renda média

anual familiar.

Outra falha verificada nos estudos de pré-viabilidade do Projeto de

Vaza-Barris foi a pequena extensão da pesquisa de preços médios de

produtos agrícolas, utilizada nas estimativas de renda futura. Nesse

caso, levantaram-se apenas os preços de mercado praticados entre

janeiro e setembro de 1999, o que não permite aferir os efeitos das

variações sazonais e anuais na lucratividade da exploração agrícola

local. Assim sendo, tem-se um rol de preços de referência pouco

confiável para um projeto cuja implementação está prevista para daqui a

cinco anos.

O Projeto de Irrigação Jacarecica II/SE ( TC-675.137/1998-5), por sua

vez, é particularmente mais grave, com a existência de vícios na

concepção (projeto básico eivado de falhas técnicas) e nas respectivas

obras de implantação (obtenção da área para implantá-lo), com sérios

reflexos negativos na sua viabilidade sócio-econômica.

No Projeto Jacaré-Curituba/SE (TC-675.116/1998-8), por fim, foi

constatado, como de um modo geral em todos os projetos sergipanos

descritos no TC-008.041/2000-0, o superdimensionamento da produção nos projetos de pré-viabilidade.

Esses exemplos que descrevi demostram a fragilidade e superficialidade

que envolveram as análises dos projetos de trabalho submetidos à

apreciação dos órgãos federais responsáveis pela sua aprovação, com a

conseqüente celebração dos convênios, e repasse dos recursos

financeiros, contemplando projetos comprometidos em sua viabilidade

econômica.

Assim, considerando que atualmente o responsável pela pactuação desses instrumentos é o Ministério da Integração Nacional penso ser totalmente

pertinente a proposta da equipe de auditoria no sentido de determinar

ao referido órgão que realize análises técnicas pormenorizadas dos

planos de trabalhos propostos de modo a assegurar a alocação eficiente

e efetiva dos recursos públicos federais.

Outro ponto a se destacar, o qual, juntamente com as falhas da

metodologia ou da sua aplicação, é responsável pela existência de

projetos de irrigação que se arrastam inconclusos, ineficientes e

ineficazes, é a inversão de prioridades ocorrida por ocasião da votação

da Lei Orçamentária, quando, muitas vezes, o planejamento técnico é

substituído pelas definições de natureza política na seleção dos

projetos de irrigação, ocasionando, como ressaltado pela equipe de

auditoria, situações em que o ritmo inicialmente previsto para estudos

ou implantação de determinado projeto ou projetos é totalmente revisto,

haja vista que, muitas vezes, a parcela de recursos a ele (s) destinada

não é suficiente para a consecução dos objetivos planejados. Ou, ao

revés, projetos não priorizados na proposta original são agraciados com

recursos expressivos. Tais procedimentos são responsáveis, embora não exclusivamente, pelo início de novos empreendimentos em detrimento da conclusão de outros que se encontram em fase adiantada de implantação. Muitas das chamadas "obras inacabadas" resultam da reiteração da

sistemática descrita e padecem por inanição orçamentária.

Finalizando, e tendo em vista a qualidade do trabalho realizado pela

equipe de auditoria, proponho a sua publicação na Revista de Auditorias

deste Tribunal.

Diante do exposto, considerando os fatos aqui relatados, acolho a

proposta exarada pela Unidade Técnica e Voto no sentido de que o

Tribunal adote a Decisão que ora submeto à deliberação desta 2ª Câmara.

T.C.U., Sala das Sessões, em 15 de fevereiro de 2001.

ADYLSON MOTTA

Ministro-Relator

Assunto:

III - Relatório de Auditoria

Relator:

ADYLSON MOTTA

Unidade técnica:

6ª SECEX

Quórum:

Ministros presentes: Bento José Bugarin (Presidente), Adylson Motta

(Relator) e os Ministros-Substitutos José Antonio Barreto de Macedo e

Benjamin Zymler.

Decisão:

O Tribunal de Contas da União, em Sessão de 2ª Câmara, diante das

razões expostas pelo Relator, DECIDE:

8.1 determinar à Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da

Integração Nacional que, em vista da consecução da Política Nacional de Irrigação e da experiência e conhecimento da União no desenvolvimento de projetos de irrigação, proceda ¿ subsidiariamente às disposições

normativas que regem a celebração de convênios ¿ a análises

pormenorizadas da viabilidade técnica e econômica dos projetos

propostos por estados e municípios, de modo a assegurar a alocação

eficiente e efetiva dos recursos públicos federais e a articulação dos

planos federais, regionais e locais de desenvolvimento da agricultura

irrigada;

8.2 juntar o presente processo às contas da Companhia de

Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba relativas ao exercício de 1999 e, por cópia, às contas do Ministério da Integração

Nacional relativas ao exercício de 1999;

8.3 encaminhar cópia dos autos e desta Decisão, acompanhada do

Relatório e do Voto que a fundamentam, à Codevasf e à Secretaria de

Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional;

8.4 encaminhar cópia do relatório da equipe de auditoria e seus anexos

às Secretarias de Controle Externo nos Estados em que se dá a atuação da Codevasf, como subsídio a futuras auditorias nos projetos de

irrigação; e

8.5 publicar o Relatório de Auditoria elaborado pelos Analistas de

Finanças e Controle Externo José Galvão Diniz Filho e Ricardo de Bastos Cambraia na Revista de Auditorias do TCU.

Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/342259830/relatorio-de-auditoria-ra-429620000/inteiro-teor-342259842

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