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19 de Janeiro de 2021
2º Grau
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Tribunal de Contas da União
há 18 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
RA 01790220026
Partes
Responsável: Teomar Fonseca Quirico (CPF nº 097.476.640-20), Órgão. Ministério da Defesa.
Julgamento
12 de Março de 2003
Relator
UBIRATAN AGUIAR
Documentos anexos
Inteiro TeorTCU_RA_01790220026_62c17.doc
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Inteiro Teor

GRUPO I – CLASSE V – Plenário.

TC 017.902/2002-6.

Natureza: Relatório de Auditoria.

Órgão. Ministério da Defesa.

Responsável: Teomar Fonseca Quirico (CPF nº 097.476.640-20)

Sumário: Acompanhamento da implantação do projeto Sivam relativo ao período de 01.06.2002 a 31.10.2002. Determinação e recomendação proferida quando da apreciação do Acompanhamento referente ao período de 28.10.2001 a 01.11.2002 (TC 008.947/2002-9). Arquivamento.

RELATÓRIO

Cuida-se de Acompanhamento da implantação do projeto Sivam, em atendimento ao item 8.3 da Decisão nº 806/96-PlenárioTCU, dando cumprimento ao Plano de Auditorias do 1º semestre de 2002 para a 3ª Secretaria de Controle Externo deste Tribunal. Os trabalhos foram executados de 28.10 a 01.11.2002, abrangendo o período de 01.06.2002 a 31.10.2002.

2.Dada a relevância do Projeto Sivam para toda sociedade brasileira, permito-me transcrever a íntegra do relatório de auditoria, o qual teve a anuência do Diretor e do Titular da 3ª Secex.

“IApresentação

Unidade Gestora Responsável: Comissão para Coordenação do Projeto do Sistema Integrado de Vigilância da Amazônia – CCSIVAM

Natureza Jurídica: Administração Direta

Unidade Gestora Executora: Departamento de Controle do Espaço Aéreo - DECEA

Natureza Jurídica: Administração Direta

Vinculação Ministerial: Ministério da Defesa

Vinculação TCU: 3a Secretaria de Controle Externo

Identificação Siafi:

CCSIVAM:

- órgão: 52111

- UG: 120156

DECEA

- órgão: 52111

- UG: 120036

Ato originário da auditoria: plano de auditoria do 1o Semestre de 2002, aprovado pela Decisão n.o 746/2002TCU-Plenário, de 26.6.2002.

Ato de designação:

- Portaria n.o 1.543, de 7.10.2002.

- Período de realização: 28.10 a 1.11.2002.

- Período abrangido: 1.6.2002 a 31.10.2002.

- Área abrangida: obras públicas (acompanhamento da implantação do projeto Sivam)

Responsáveis:

- Unidade Gestora Responsável - UGR: Comissão para Coordenação do Projeto do Sistema Integrado de Vigilância da Amazônia (CCSIVAM).

(...)

- Unidade Gestora Executora - UGE: Departamento de Controle do Espaço Aéreo – DECEA.

(...)

Da Autorização para Realizar a Auditoria

Em atendimento ao item 8.3 da Decisão n.o 806/96-PlenárioTCU, a Unidade foi incluída no Plano de Auditorias do 2º semestre de 2002 da 3ª Secretaria de Controle Externo deste Tribunal.

A Equipe de Auditoria, designada por meio da Portaria n.o 1.543/3a Secex, de 7.10.2002, fls. 1, constituída pelos Analistas de Controle Externo Jesse Andros Pires de Castilho, matrícula n.o 2733-2, Claytton Lourenço de Oliveira, matrícula n.o 3625-0, e Charles Lima de Almeida, matrícula n.o 2493-7, executou o trabalho no período de 28.10 a 1.11.2002, abrangendo o período de 1.6.2002 a 31.10.2002.

Dos Procedimentos para a Execução da Auditoria

Observadas as instruções previstas na Portaria/TCU nº 063, de 27.02.96 (Manual de Auditoria do Tribunal de Contas da União), procedemos à realização da auditoria nas áreas de obras públicas, aquisições de bens e o acompanhamento dos contratos de implantação do Sivam. Durante os exames, nenhuma restrição nos foi imposta, tendo sido facilitado o acesso aos registros e documentos, bem como prestadas as informações solicitadas.

Os questionamentos e solicitações de documentos julgados necessários no decorrer da auditoria foram encaminhadas por escrito à CCSIVAM, que os respondeu da mesma forma.

II INTRODUÇÃO

O Sistema de Vigilância da Amazônia - Sivam foi concebido em 1990 e anunciado aos líderes mundiais na Conferência Rio 92. Infra-estrutura técnica para uma política estratégica mais ampla, denominada Sistema de Proteção da Amazônia – Sipam, o Sivam foi desenhado para ser composto por um grande número de plataformas baseadas em terra e no espaço, incluindo aeronaves para levantamento e sensoriamento remoto, radares, sensores meteorológicos e ambientais e estações remotas de usuários, conectados a três centros regionais de coordenação por uma ampla e abrangente rede de telecomunicações.

O objetivo era dar condições ao Governo Brasileiro para aprimorar a eficácia das ações governamentais para a Amazônia, com enfoque primário no aperfeiçoamento das seguintes ações:

vigilância e controle das fronteiras;

vigilância e controle do espaço aéreo.

identificação e combate a atividades ilegais;

monitoração da navegação fluvial e de incêndios florestais;

proteção ambiental;

controle do uso e ocupação de terras;

zoneamento econômico e ecológico;

atualização de mapas;

prevenção e controle de epidemias;

proteção de populações indígenas.

(...)

Em 11.8.93, tendo em vista os aspectos contidos na Exposição de Motivos no 71, de autoria do Ministro da Aeronáutica e do Ministro-Chefe da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, o Presidente da República convocou o Conselho de Defesa Nacional, na forma do inciso XVIII do art. 84 da Carta Magna, para apreciar os fundamentos da exposição de motivos. Após ouvir o Conselho, o Sr. Presidente editou o Decreto no 892, de 12.8.93, que dispensava de licitação as aquisições para o Sivam, nos termos de seus arts. 1o e 2o, c/c o inciso IX do art. 24 da Lei no 8.666/1993.

A partir da edição do Decreto, foram desencadeados três processos de seleção distintos e independentes. O primeiro, destinado à escolha da empresa integradora brasileira, culminou com a seleção da empresa ESCA S/A, cujo processo seletivo foi pormenorizadamente analisado por este Tribunal no processo TC 014.825/95-3. O segundo objetivava a seleção da empresa que forneceria os equipamentos utilizados no SIVAM, tendo sido escolhida a Raytheon Company dos Estados Unidos da América – contratação apreciada n.o TC 003.974/1996-0. Mais tarde, em 1999, foi realizada a terceira seleção, desta vez, uma licitação destinada a escolher a empresa que realizaria as obras de infra-estrutura civil do Projeto. Do certame restou vencedora a Construtora Schahin Engenharia Ltda – processo seletivo investigado sob o TC 929.021/1998-3.

1ACOMPANHAMENTOS EFETUADOS PELA 3a SECEX

A 3ª SECEX, em atendimento à Decisão nº 806/96 - Plenário, tem feito um acompanhamento sistemático do desenvolvimento do Projeto SIVAM mediante auditorias semestrais. Sob a premissa contida na Decisão, foram realizadas as auditorias constantes dos seguintes processos.

002.077/1997-3 - relatório de auditoria realizada no período de 24.2.97 a 5.3.97.

929.021/1998-3 - relatório de auditoria abrangendo o período de 10.3.97 a 23.10.98, realizada no período de 15 a 23.10.98.

017.002-2000-0 – relatório de auditoria com período de abrangência de 30.10.98 a 30.06.2000, realizada no período de 10.07 a 14.07.2000

009.132/2001-9 – relatório de auditoria com período de abrangência de 1.7.2000 a 30.4.2001, realizada de 7.5 a 11.5.2001.

016.403-2001-3 – relatório de auditoria com período de abrangência de 1.5 a 19.11.2001, realizada de 19 a 23.11.2001.

008.542/2001-2 – relatório de auditoria de obras realizada de 4 a 8.6.2001.

003.307/2002-8 – relatório de auditoria de obras realizada de 11 a 15.3.2002.

008.947/2002-9 – relatório de auditoria com período de abrangência de 15.11.2001 a 31.5.2002, realizada de 3 a 7.6.2002.

IIICONSTATAÇÕES

Passamos, a seguir, a descrever o andamento de cada contrato, em precedência às informações gerais sobre o Projeto.

1Execução do contrato no 001/95 CCSIVAM/Raytheon/Atech/Embraer (equipamento s)

O contrato no 001/95 regula a estrutura-mestre do empreendimento. Consoante cronograma encaminhado pela CCSIVAM, as instalações de todos os equipamentos deverão estar concluídas em meados de março de 2003

Eventos do Projeto no período de 1.6.2002 a 31.10.2002

Durante o período, nenhum novo termo aditivo ao contrato no 001/95 - CCSIVAM/Raytheon/Atech/Embraer foi firmado. As principais realizações das contratadas constam das fls. 120-124. Observa-se um significativo número de instalações e testes de sistemas em diversas unidades do Sivam bem assim o recebimento e integração de sistemas das aeronaves de sensoriamento remoto e de vigilância aérea.

1.2Situação dos principais fornecimentos

A estrutura básica do Sistema de Vigilância da Amazônia assenta-se em uma complexa rede de sensoriamento formada por diferentes estações radares, sistemas de telecomunicações, sistemas informatizados de tratamento de dados e aeronaves de pesquisa e sensoriamento remoto.

Em 25 de julho deste ano, completou-se a instalação dos seguintes equipamentos:

25 radares, entre fixos e móveis;

11 unidades de telecomunicações, de um total de 32 previstas;

10 Estações de Radares Meteorológicos – ERM;

70 Estações Meteorológicas de Superfície – EMS;

13 Estações Meteorológicas de Altitude – EMA;

14 detectores de raios;

3 estações fixas de exploração de telecomunicações;

4 sistemas de pouso por instrumentos;

Uma das aeronaves de vigilância aérea foi posta em operação assistida e as demais foram aceitas em campo e em fábrica.

1.3Serviços necessários à conclusão do Projeto ainda não contratados e custos estimados.

Em resposta a questionamento acerca dos serviços necessários à conclusão do projeto ainda não contratados e seus custos estimados, a CCSIVAM nos informou não existir previsão de novas contratações, fls. 124.

A execução do projeto por contratada apresenta os seguintes pagamentos – posição de 25 de outubro de 2002:

CONTRATADAS

VALORES EM US$

RAYTHEON

668.637.856,00

ATECH

171.157.257,00

EMBRAER/ERICSSON

259.182.500,00

TOTAL REALIZADO

1.098.977.613,00

2Execução do contrato no 001/CCSIVAM/Schahin/99 (obras civis)

O contrato no 001/CCSIVAM/Schahin/99 contempla a construção dos vários tipos de instalações prediais, sistemas de energia e climatização que servirão de infra-estrutura civil do Sivam em diversas localidades da Amazônia. De um total de 99,3% de execução físico-financeira prevista para setembro de 2002, 97,2% havia sido realizado.

3 Situação geral do Projeto

O primeiro centro de vigilância do Sivam foi inaugurado pelo presidente da República em 25 de julho de 2002 em Manaus. Trata-se do Centro Regional de Vigilância de Manaus, um dos três delineados para o Sistema. Conforme já abordado, a instalação completa de todos os sítios deverá se dar até o fim do primeiro trimestre de 2003.

3.1Atraso no cronograma de implantação

O adiamento da data originalmente prevista de inauguração do sistema decorreu de modificações na concepção técnica do projeto, de circunstâncias de força maior e, também, de dificuldades orçamentárias.

Em vista do longo intervalo entre a concepção do projeto e o início da sua implementação, e mesmo a longa duração de implantação, alguns sistemas projetados tornaram-se obsoletos e precisaram de ser atualizados. Alguns eventos imprevisíveis forçaram o alargamento do prazo de implantação: inundação em área de armazenagem da Raytheon em solo americano e o atentado terrorista de 11 de setembro .

Em que pesem os diversos contratempos e ajustes do Projeto, analisados nas várias auditorias feitas por esta Casa, o Sivam torna-se realidade. Inaugurado para operar de modo parcial – 75% de execução – em 25 de julho de 2002, o sistema vem sendo progressivamente ativado desde então.

3.2O Centro de Coordenação Geral do Sivam – CCG

A concepção original do CCG, dada sua função estratégica no conjunto do Sipam, previa sua instalação junto ao poder central do país. A premissa desse posicionamento era aproximar a coordenação-geral do Sistema dos Órgãos e Entidades que apoiaria. No modelamento do Centro, considerou-se, também, o grande volume de dados que seria gerado e a estrutura de comunicações disponível na capital da República. Inicialmente, previa-se a instalação de um núcleo básico em local com disponibilidade para ampliações a serem agregadas à medida em que necessidades estratégicas e políticas as exigissem.

Segundo discutido no TC 008.947-2002-9, o Conselho Deliberativo do Sipam concluiu que, em função dos avanços tecnológicos ocorridos desde sua concepção, não haveria necessidade de se construir nova edificação para abrigar o Centro; seus equipamentos poderiam ser absorvidos pelo Centro Regional de Vigilância de Manaus. Entretanto, os custos para instalar o CCG ao CRV-Manaus e restrições técnicas e operacionais associadas proibiam essa integração.

A partir de uma reunião realizada na sede da CCSIVAM, em 15 de maio de 2002, chegou-se às seguintes conclusões: 1) em razão dos custos e restrições técnicas e operacionais de se implantar o CCG em Manaus, a direção do órgão gestor do Sipam decidiu por sua não implantação; 2) ficou pendente a decisão do Censipam sobre ampliação do Núcleo de Telecomunicações para receber servidores de rede e a autorização para instalação do Sistema de Processamento de Imagens – ASGP em Anápolis.

Compondo o grupo de diligências sugerido pela equipe de auditoria no relatório do TC 008.947/2002-9, foram despachados ao Órgão Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia - Censipam questionamentos acerca do destino dos equipamentos orgânicos do CCG, em vista da decisão de não instalá-lo, e outros temas.

Relativamente ao destino dos equipamentos orgânicos do Centro de Coordenação Geral, o Censipam informou que parte deles ficará instalada no bloco J, na sede do Censipam, em Brasília, e parte será instalada no CRV Manaus.

Com relação à possibilidade de perda de garantia dos equipamentos do Centro, o Órgão Gestor esclareceu estar afastado esse risco, tendo em vista que todos os equipamentos serão testados. De se notar, no entanto, que a garantia cobre o funcionamento dos equipamentos por período determinado; se as máquinas forem apenas testadas e guardadas, perder-se-á a cobertura contra falhas de operação no período garantido.

No que diz respeito ao cumprimento de eventos contratuais pertinentes ao Núcleo de Telecomunicações, instalado na sede do Censipam, e ao Sistema de Processamento de Imagens – ASGP, previsto de ser instalado em Anápolis – GO, que dependiam de decisão do Conselho Deliberativo do Sipam, o Censipam informou que tais decisões foram tomadas. No caso, autorizou-se a instalação de servidores de rede na sede do Censipam e optou-se pela instalação do Sistema de Processamento de Imagens – ASGP no CRV de Manaus.

3.3Recursos destinados ao Projeto Sivam cuja fonte não é o financiamento externo

Em complementação aos recursos contratados no exterior para financiar a instalação do Sivam, foram utilizados, até 31.10.2002, os seguintes montantes de recursos do orçamento federal:

Contrato no 025/97 – Ciscea/Embraer (aeronaves de vigilância aérea e sensoriamento remoto)

FONTE

VALOR (R$)

100

0,00

300

0,00

371

67.883.706,49

388

6.000.000,00

TOTAL

73.883.706,49

Contrato n.o 014/98 – Ciscea/Ericsson (adaptação dos radares de sensoriamento e de vigilância às novas aeronaves ERJ-145)

FONTE

VALOR (R$)

100

0,00

300

0,00

371

42.086.992,95

388

2.307.275,00

370

7.312.817,05

TOTAL

51.707.085,00

Contrato n.o 001/99 – CCSIVAM/Schahin (obras civis de infra-estrutura)

FONTE

VALOR (R$)

100

15.107.117,40

300

57.858.199,18

371

68.355.970,89

388

73.164.266,66

389

6.593.147,16

370

37.501.064,47

TOTAL

258.579.765,76

3.4Esclarecimentos adicionais

3.4.1O custo das obras civis

O preço médio das obras civis prediais foi de R$ 933,17 o metro quadrado. Na apreciação deste custo algumas considerações devem ser levadas em conta:

alguns dos sítios, devido ao isolamento em que se encontram, foram construídos com todos os materiais e energia (combustível para geradores) transportados por via aérea. Esse é o caso, por exemplo, de Tiriós, no extremo norte do estado do Pará, e Manicoré, no noroeste do Amazonas;

em vista da combinação da má-condutividade do terreno, da intensa ocorrência de descargas atmosféricas e da sensibilidade dos equipamentos eletrônicos instalados, os terrenos dos sítios das unidades de vigilância receberam extensas redes de aterramento em malhas de cobre;

nos sítios onde funcionam radares atmosféricos e de rastreamento de aeronaves, houve necessidade de se construir blindagens magnéticas para protegerem os operadores da radiação e impedir interferência eletromagnética nos equipamentos eletrônicos instalados;

a intensa precipitação atmosférica e dependência de meios de transportes fluviais restringiam a condução de obras a determinado período do ano; esse fator influenciou o custo da mão-de-obra, em razão das necessárias dispensas e recontratações.

3.4.2 Execução orçamentária dos Projetos Sivam/Sipam

Levantamento realizado na execução orçamentária da União a partir do exercício de 1995 permitiu-nos concluir o que se segue, acerca da dotação de recursos aos projetos do Sistema de Vigilância da Amazônia – Sivam e Sistema de Proteção da Amazônia - Sipam:

no exercício de 1995, foram autorizados R$ 265,5 milhões para emprego nos projetos Sivam/Sipam, sendo que do montante, apenas R$ 2,4 milhões foram gastos;

em 1996, foram alocados R$ 177,2 milhões para os projetos, não tendo sido utilizado qualquer valor desse montante;

no ano de 1997, foram destinados R$ 257,4 milhões, empenhados e liquidados R$ 181,9 milhões.

em 1998, o montante destinado aos projetos foi de R$ 260,8 milhões e foram empenhados e liquidados, respectivamente, R$ 226,9 milhões e R$ 172,1 milhões.

no exercício de 1999, foram autorizados recursos da ordem de R$ 82,3 milhões e empenhados e liquidados R$ 80,0 milhões.

em 2000, foi destinado aos projetos o montante de R$ 730,8 milhões e empenhado e liquidados o valor de R$ 694,7 milhões.

em 2001, foram autorizados recursos da ordem de R$ 375 milhões, empenhados e liquidados R$ 369,4 milhões;

em 2002, até 31 de agosto, haviam sido autorizados R$ 483,1 milhões e empenhados e liquidados, respectivamente, R$ 146,7 milhões e R$ 71,5 milhões.

Até o fim de agosto de 2002, foram autorizados R$ 2,63 bilhões de reais para ambos projetos. Considerando apenas exercícios encerrados e excluindo-se os dois primeiros anos do levantamento, cujos recursos alocados não foram utilizados, devido a atrasos decorrentes de reavaliações procedidas pelo Parlamento relativamente ao financiamento dos projetos, salvo um pequeno montante em 1995, pode-se considerar como efetivamente disponibilizados para emprego nos projetos R$ 1,33 bilhão entre 1997 e 2001. Desse montante, foram empenhados e liquidados, respectivamente, R$ 1,23 bilhão e R$ 1,13 bilhão, correspondentes a 92,6% e 84,8% do montante disponibilizado no período.

Portanto, a despeito de cortes impostos aos investimentos federais desde 1997, expressiva parcela das dotações destinadas aos projetos Sivam e Sipam foram neles empregadas desde aquele ano.

3.4.3 A questão da transferência de tecnologia

Um aspecto que permeia a discussão acerca do Sivam é o de transferência de tecnologia. Quando concebido, a tecnologia adotada, considerada mais apropriada para aplicação na região Amazônica, não era disponível no Brasil: o País não produzia todos os equipamentos, não tinha e nem teria a tecnologia para produzi-los em um horizonte de médio prazo.

Então, por que não desenvolvê-la com os recursos empregados no Projeto? Óbices: custo, financiamento e prazo.

O valor para o desenvolvimento de todos os equipamentos do sistema seria bem superior ao montante nele empregado. Boa parte dos equipamentos adquiridos são itens de prateleira, ou seja, itens para os quais a demanda internacional provocou efeito escala na redução dos preços. Caso se partisse do zero, certamente ter-se-ia que investir montante mais elevado para o desenvolvimento dos produtos e sistemas empregados no Sivam.

No caso do financiamento, ainda que a pesquisa custasse o mesmo que o Projeto contratado, esses recursos deveriam ser bancados pelo governo central. Nesse aspecto, importa relembrar o caso do reator nuclear que vem sendo desenvolvido por técnicos da Marinha. Concebido nos anos 70, o projeto, que inclui planta de processamento do combustível nuclear, vem sendo desenvolvido muito lentamente, devido a crônica crise fiscal que vive o governo e os conseqüentes cortes nos orçamentos de investimento. Tivesse sido adotado o custeio do Sivam pela mesma via, muito provavelmente problemas da mesma natureza estariam sendo vividos e o projeto estaria incompleto.

Retomando o caso do submarino, levanta-se a questão do prazo. No caso do vetor naval, o prazo de seu desenvolvimento não se reveste da criticidade que se alcançou na questão amazônica. No caso da embarcação, trata-se de obter um meio para ampliar a projeção de poder e aumentar a capacidade de dissuasão da Armada. No caso do Sivam, a questão era de soberania sobre metade do território nacional.

Ney Coe de Oliveira, citado por Therezinha de Castro em conferência realizada no I Seminário do Projeto Sivam, em artigo publicado na revista “A Defesa Nacional”, n.o 755 – janeiro/março de 1992, reproduziu alguns pronunciamentos acerca da Amazônia feitos no fim da década de oitenta:

“A Amazônia é responsável pela sobrevivência da espécie humana.”

(Debate no Senado dos Estados Unidos em 1989)

“O Brasil precisa aceitar a soberania relativa sobre a Amazônia.”

(François Mitterrand – Presidente da França em 1989)

“Só a internacionalização pode salvar a Amazônia.”

(Grupo dos Cem – México - 1988)

“A destruição da Amazônia seria a destruição do Mundo.”

(Debate no Parlamento Italiano)

“Ao contrário do que os brasileiros pensam, a Amazônia não é deles, mas de todos”

(Senador A. Gore – Estados Unidos - 1988)

“O Brasil deve delegar parte de seus direitos sobre a Amazônia aos Organismos Internacionais competentes”

(Mikhail Gorbatchov - 1989)

Esses posicionamentos e, sobretudo, estudos e investigações mais aprofundados foram, certamente, tomados como referência por técnicos e políticos brasileiros quando se definiram pela implantação do Sistema na forma como este foi realizado.

Releva mencionar que os gastos no Projeto Sivam foram destinados, também, a empresas brasileiras, com reflexos no desenvolvimento da tecnologia nacional.

A Embraer desenvolveu adaptações na sua aeronave RJ 45 para receber um radar aerotransportado, em uma versão, e para abrigar sensores multiespectrais e radares de abertura sintética, em outra. No desenvolvimento do projeto de adaptação, a empresa capacitou-se a oferecer, aos mercados civil e militar, um novo modelo de avião de alerta antecipado e outro capaz de fazer a vigilância dos movimentos de superfície, entre outras capacidades de ambos. Essas aeronaves passaram a fazer parte do menu da companhia.

Técnicos brasileiros das Forças Armadas e de fundação brasileira habilitaram-se a modificar os códigos fonte dos sistemas radar instalados no Sivam, a inteligência do sistema - seus equipamentos, com a possível exceção do radar móvel tridimensional, são disponíveis no mercado internacional sem restrições (itens de prateleira).

Recursos foram destinados ao Instituto de Pesquisas Tecnológicas de São Paulo para pesquisas sobre corrosão na Amazônia. A Pontifícia Universidade Católica e o Instituto Tecnológico da Aeronáutica firmaram um acordo de cooperação técnica com a CCSIVAM para desenvolver um novo algoritmo para os equipamentos de "datalink" do Sivam, que vai dar maior segurança às comunicações entre as aeronaves do Sivam e entre as mesmas e os órgãos de defesa aérea.

Não se pode dizer que o projeto foi importado sem transferência de tecnologia, ou que se não tenha aproveitado os recursos do financiamento para desenvolver tecnologia nacional. As referências acima são exemplificativas. A um custo e prazo maiores, esses sistemas poderiam ser pesquisados e desenvolvidos por técnicos brasileiros. Essa perspectiva foi considerada mas não escolhida pelos estrategistas políticos brasileiros, por motivos que, embora ilustrados, deixam de ser discutidos em detalhe por estarem além do escopo deste trabalho.

3.5A atuação do órgão gerenciador do Sivam

A estrutura operacional do Sipam foi definida no Decreto n.o 4.200/2002, fls. 149-150. Pelo Decreto, a Secretaria-Executiva do Conselho Deliberativo do Sipam foi substituída pelo Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia – Censipam, órgão que passou a fazer parte da Casa Civil da Presidência da República. A competência do novo Centro foi estabelecida no art. 3o e para ele foram remanejados cargos em comissão, gratificações de representação e outras funções gratificadas.

Para a ativação do Sistema, o Órgão Gestor do Sipam firmou parcerias com diversos órgãos da administração federal, mediante Termo de Cooperação Técnica que respaldará os modos de participação: intercâmbio de dados, cessão de recursos humanos, integração de sistemas e utilização de infra-estrutura. Considerando que o Sistema será posto em operação em etapas, nem todas as entidades federais com ação na Amazônia foram convidadas a nele se integrarem em um primeiro momento.

Atualmente, está em operação o CRV de Manaus. Informações obtidas junto a Gerência Técnica-Operacional daquele Centro, fls. 140-148, revelam estar em curso processo de seleção de pessoal para povoar as diversas células das áreas temáticas do CRV. Foram selecionadas cinco áreas geográficas para investigação de campos de pouso irregulares, veículos e comunicações suspeitas, minerações ilegais e de extração ilícita de madeira. A maior parte das outras ações noticiadas destinam-se a calibrar equipamentos e povoar bancos de dados. Alguns produtos da área meteorológica foram disponibilizados na intranet do Sipam e há um levantamento de tráfego aéreo no município de Barcelos, como suporte a operação da Polícia Federal na detecção de campos de pouso clandestinos

IVProjeto de Acompanhamento do Sivam

O Projeto de Acompanhamento nasceu da nova perspectiva de atuação lapidada na ResoluçãoTCU n.o 140, de 13 de dezembro de 2000 que modificou a estrutura do Tribunal. No novo paradigma, as unidades técnicas poderiam desenvolver trabalhos específicos com fins delimitados. Derivou-se das complexidades e da amplitude do Sivam. Nas fiscalizações empreendidas pela 3a Secex, ressentia-se a falta de continuidade das equipes empregadas. A constante alteração dos grupos dificultavam o acompanhamento sistemático, em razão de que, sempre que iniciado novo trabalho, havia a necessidade de seus componentes entenderem, de modo geral, o projeto, o que lhes consumia mais da metade do tempo de auditoria e resultava em um conjunto de questionamentos por vezes repetidos.

A partir da autorização da Segecex, iniciou-se a programação dos trabalhos, mediante o planejamento de tarefas com prazos, objetivos e produtos definidos. A partir desse ponto, o desenvolvimento do cronograma de trabalho resultou na elaboração de documentos e relatórios.

O cerne do acompanhamento foram as auditorias, três de conformidade e duas de obras, e uma inspeção realizada no Ministério da Defesa. Por intermédio dessas fiscalizações pôde-se acompanhar o desenvolvimento do projeto e provocar a ação dos órgãos que o implementam e que o deverão gerir. Complementaram o trabalho o acompanhamento de publicações na imprensa, levantamento de informações no Diário Oficial, pesquisas no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal, participação em sessões públicas da mais recente CPI do Sivam, consultas a técnicos especializados, entre outras medidas que pudessem garantir a maior abrangência do trabalho fiscalizatório.

Em acréscimo as auditorias, foram desenvolvidos outros trabalhos destinados a ampliar o conhecimento acerca do Sistema de Vigilância. Assim é que se especificou como produtos a serem desenvolvidos: o levantamento da movimentação orçamentária relacionada ao Projeto, uma síntese da atuação do TCU no caso, o acompanhamento de registros na imprensa escrita e televisiva, a elaboração de um livreto informativo, entre outros.

A síntese da atuação do TCU no Sivam foi elaborada em julho de 2001. Fez parte de documentação enviada à CPI do Sivam, instalada na Câmara dos Deputados, em atendimento a requisição da Comissão para que esta Corte lhe remetesse cópia de todos os autos dos Processos, Decisões, Projetos e Auditorias de Acompanhamento aqui instaurados para apurar denúncias de irregularidades relacionadas à implantação do Projeto Sivam.

Por sugestão do titular da 3a Secex, foi elaborado às vésperas da 2a viagem de trabalho dos ministros do TCU às obras do Sivam, um livreto informativo do Sistema. Os dados dele constantes foram obtidos a partir de informações prestadas pela CCSIVAM e de reportagens televisivas e impressas. A tiragem do livreto foi de 40 cópias, a maioria das quais empregadas como revista de bordo no vôo da aeronáutica que conduziu membros do Tribunal e técnicos da CCSIVAM à Amazônia. Também atendendo a demanda interna, foi elaborado resumo do trabalho de fiscalização do TCU no Sivam para uso no pronunciamento do Ministro-Presidente no programa de rádio “A Hora do Brasil”.

No que concerne a indícios de favorecimento à empresa americana vencedora do certame licitatório para o Sivam, fiscalizados por comissões parlamentares de inquérito da Câmara dos Deputados, especialmente a mais recente , ocorrida em 2001/2002, o acompanhamento foi feito apenas para assuntos derivados da investigação parlamentar que tivessem reflexo na implantação do projeto em curso. De se ressaltar que o tema foi abordado nos idos de 1995, quando Tribunal apreciou a licitação que escolheu a Raytheon Company como principal fornecedora do Projeto. No caso da CPI mais recente, a requerimento da própria Câmara dos Deputados o Tribunal cedeu um analista de seu quadro para auxiliar nas investigações e confecção do relatório apreciado pela Casa.

VCONCLUSÃO

Com a iminência do fim da instalação do Sivam e início das operações do Sistema de Proteção da Amazônia, interessa-nos alterar o rumo do acompanhamento. Talvez o norte da atuação futura desta Casa esteja contido no excerto que se segue, extraído da comunicação do Exmo. Sr. Ministro Presidente feita no Plenário do TCU após a realização de visita de trabalho ao Sivam em junho de 2002.

“É imperioso assegurar que as informações e dados coletados pelo complexo sistema SIPAM/SIVAM, de elevado custo para o país, pertinentes à proteção ambiental, controle da ocupação e uso do solo, vigilância e controle das fronteiras, prevenção e controle de endemias e epidemias, atuação da defesa civil, identificação e combate de atividades ilícitas, proteção de terras indígenas, vigilância e controle de tráfego aéreo, apoio ao controle e à circulação fluvial, e ainda, às atividades de pesquisa e desenvolvimento sustentável da região, possam ser, efetivamente, utilizadas e gerenciados pelos órgãos governamentais afins, atendidos pelo referido sistema SIPAM/SIVAM.”

A maioria dos órgãos federais com ação na Amazônia dispõe de efetivos na Região. Nesse caso, a menos da ausência de servidores com as habilitações necessárias para desempenho de funções nos Centros Regionais de Vigilância em Manaus, Porto Velho e Belém, não haveria necessidade de serem oferecidas condições especiais a outros servidores desses órgãos para atuarem naqueles Centros. Apenas para os casos em que técnicos especializados tenham de ser movimentados para a região seria escusável a indisponibilidade de efetivo em um primeiro momento. Para esses casos, cabe à Casa Civil buscar solução, assim como cabe também a ela oferecer as condições necessárias ao uso e manutenção do Sistema de Proteção da Amazônia.

O envolvimento das diversas esferas de governo e seus órgãos e entidades com ações na Amazônia para extrair o máximo da nova ferramenta de planejamento e gestão é o requisito para que tenha valido a pena investir tanto na proteção e desenvolvimento da Amazônia. Nesse sentido, a colaboração do Tribunal deverá ser no sentido de verificar, mediante realização de auditorias e fiscalizações, o efetivo aproveitamento do que é, presentemente, o maior projeto de proteção ambiental do mundo.

Assim, tendo em vista proposta feita no TC 008.947/2002-9, no sentido de recomendar à Casa Civil da Presidência da República que tome providências para tornar plenamente operacional o Sistema de Proteção da Amazônia, a fim de que o incremento da eficiência e eficácia da ação governamental para a Região Amazônica, previsto na concepção do Sistema, possa ser brevemente alcançado, justificando, assim, o elevado investimento feito pela sociedade, propomos que o presente processo seja encerrado.”.

É o relatório.

VOTO

Devido à concomitante apreciação dos acompanhamentos relativos aos períodos de 15.11.2001 a 31.05.2002 (TC 008.947/2002-9) e 1.6.2002 a 31.10.2002 (TC 017.902/2002-6), o exame do primeiro abrangeu os assuntos mais relevantes, sobretudo no tocante às seguintes preocupações apontadas pelo Diretor Interino da 3º Secex:

“3.1. Será de suma importância, para avaliar o retorno de todos os recursos investidos no Projeto SIPAM/SIVAM, saber se o sistema virá a ser plenamente utilizado pelos diversos órgãos da Administração que têm possibilidade de usufruir de suas funcionalidades. Conforme observa o Sr. Analista às fls. 164/165, essa preocupação está sendo repassada à Casa Civil da Presidência da República, por meio de recomendação a ser efetivada no TC 008.947/2002-9 (Relatório de Auditoria para acompanhamento do Projeto Sivam).

3.2. A questão envolvendo os equipamentos do Centro de Coordenação-Geral do SIVAM (CCG-SIVAM), requer, em futuras fiscalizações, alguma cautela da equipe deste Tribunal. O Sr. Analista observa que, embora sejam os equipamentos testados no momento da entrega, pode ser que a garantia venha a expirar antes que estes entrem em efetiva operação (fls. 156/157). Deve-se, portanto, averiguar quais equipamentos foram instalados em Brasília e quais foram instalados em Manaus (ou em outras localidades), e avaliar, no conjunto, se está havendo algum risco de obsolescência de equipamentos por falta de uso, ou mesmo o risco de utilização futura em período no qual a garantia já tenha expirado.

3.3. Outro aspecto que deve ser verificado em futuras fiscalizações, em nosso entender, é o grau de dependência dos órgão públicos responsáveis pela operacionalização do Sistema SIPMA/SIVAM em relação a recursos humanos de terceiros, especialmente da Fundação Aplicações de Tecnologias Críticas – Atech. Não obstante se reconheça ser imprescindível, no curto prazo, a participação da Atech na capacitação técnica de servidores públicos, deve-se avaliar até que ponto interessa à estratégia de operação dos Sistemas de Proteção e de Vigilância da Amazônia, no médio e longo prazos, continuarem dependentes de uma empresa privada para implementar suas alterações, ou mesmo para correção de eventuais erros que vierem a ser identificados quando em operação plena. Como esse é, no momento, apenas um risco, sugere-se que sejam abordados, em fiscalizações futuras, os aspectos atinentes à participação da empresa Atech (ou eventual empresa que vier a ser contratada) – especialmente em termos do percentual “recursos humanos contratados” versus “servidores públicos” – na operação/manutenção de equipamentos e softwares do Sistema SIPAM/SIVAM.”.

2.Dessa forma, entendo que as medidas por mim sugeridas, quando da apreciação do TC 008.947/2002-9, conforme reproduzo a seguir, atendem plenamente ao escopo das verificações resultantes do presente processo:

“9.1. determinar à 3ª Secex que, nos próximos trabalhos de Acompanhamento, verifique a incongruência entre o cronograma informado pelo CCSIVAM para a conclusão da implantação do Projeto Sivam e a estimativa efetuada pela equipe de auditoria desta Corte, bem como os riscos de obsolescência e perda da garantia dos equipamentos entregues, e a efetividade operacional dos Centros de Vigilância Regionais instalados, sobretudo com relação ao suprimento de mão-de-obra, capacitação técnica e integração das diversas entidades envolvidas direta ou indiretamente com projeto;

9.2. recomendar à Casa Civil da Presidência da República que envide esforços no sentido de tornar plenamente operacional o Sistema de Proteção da Amazônia, a fim de que o incremento da eficiência e eficácia da ação governamental para a Região Amazônica, previsto na concepção do Sistema, possa ser alcançado, justificando, assim, o elevado investimento feito pela sociedade brasileira;”.

Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 12 de março de 2003.

UBIRATAN AGUIAR

Ministro-Relator

ACÓRDÃO Nº 194/2003 TCU – Plenário

1. Processo TC 017.902/2002-6.

2. Grupo: I – Classe V – Relatório de Auditoria.

3. Responsável: Teomar Fonseca Quirico (CPF nº 097.476.640-20)

4. Órgão: Ministério da Defesa.

5. Relator: MINISTRO UBIRATAN AGUIAR

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: 3ª Secex.

8. Advogado constituído nos autos: não houve.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Relatório de Auditoria de Acompanhamento da implantação do Projeto Sivam relativo ao período de 01.06.2002 a 31.10.2002.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em arquivar o presente processo.

10. Ata nº 7/2003 – Plenário.

11. Data da Sessão: 12/3/2003 – Ordinária.

12. Especificação do quorum:

12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Iram Saraiva, Humberto Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar (Relator) e os Ministros-Substitutos Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

VALMIR CAMPELO

Presidente

UBIRATAN AGUIAR

Ministro-Relator

Fui Presente:

LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral

� Esses aspectos estão melhor detalhados no TC 008.947-2002-9.

� CPI - SISTEMA DE VIGILÂNICA DA AMAZÔNIA – SIVAM , 51ª Legislatura, encerrada em 4.6.2002.

Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/340070136/relatorio-de-auditoria-ra-1790220026/inteiro-teor-340070159